estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.98 - 117
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La ecuación política exterior-Petrobras-
África en los gobiernos del PT (2003-2014):
tres dimensiones para el análisis
A equação Política Externa-Petrobras-África nos governos
do PT (2003-2014): três dimensões para a análise
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2018v6.n3.p98
Natalia Ceppi
1
Gisela Pereyra Doval
2
Recibido el: 06 de diciembre de 2017
Aprobado el: 06 de abril de 2018
R
En este trabajo, exploraremos la ecuación política exterior – Petrobras - África
en los gobiernos del PT (2003-2014) a través de tres dimensiones de análisis: la
dimensión histórica, la político-simbólica y la económico-comercial. Para ello,
recurriremos a las categorías analíticas de Economía Política y Estado Logístico.
El supuesto de partida es que la transnacionalización de las empresas refuerza
la presencia del Estado; ya que son utilizadas como plataforma de negociación
y presión. Nuestra hipótesis sostiene que, durante las administraciones del
PT, el Estado hizo amplio uso de sus facultades como promotor de Petrobras
en el exterior, al punto de desdibujar la línea imaginaria que separa Estado
y Empresa, y que atribuye la direccionalidad de las cuestiones políticas al
primero y de las cuestiones económicas al segundo. Es decir, el Estado decidió
proyectarse a través de la presencia de Petrobras en territorio extranjero. En el
período bajo estudio, el continente africano fue el escenario privilegiado de la
actuación de Petrobras para el desarrollo de operaciones políticas y económicas
del Estado brasileño. Por este motivo, en este trabajo nos focalizaremos en
analizar cómo se han desarrollado las relaciones entre África y Brasil en las tres
dimensiones previamente indicadas.
Palabras Clave : Brasil, política exterior, Petrobras, África, gobiernos del PT.
R
Neste trabalho, exploraremos a equação política externa - Petrobras - África nos
governos do PT (2003-2014) mediante três dimensões da análise: a dimensão
histórica, a dimensão político-simbólica e econômico-comercial. Para isso,
vamos recorrer às categorias analíticas da Economia Política Internacional e do
Estado Logístico. O ponto de partida é que a transnacionalização das empresas
reforça a presença do Estado; uma vez que são usados como plataforma para
negociação e pressão. Nossa hipótese é que, durante as administrações do PT,
o Estado usou amplamente seus poderes como promotor da Petrobras no
exterior, a ponto de desfocar a linha imaginária que separa o Estado e a Empresa
e que atribui a direcionalidade das questões políticas ao primeiro e as questões
econômicas para o segundo. Ou seja, o Estado decidiu projetar-se através da
1. Dra. en Relaciones Internacionales
por la Universidad Nacional de Rosario.
Profesora Titular de Derecho Consular y
Diplomático - Facultad de Ciencia Políti-
ca y Relaciones Internacionales – UNR.
Investigadora del CONICET.
Rosario/Argentina
ORCID: 0000-0003-1896-4791
2. Dra. en Relaciones Internacionales
por la Universidad Nacional de Rosario.
Profesora Adjunta de Problemática de
las Relaciones Internacionales - Fa-
cultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales – UNR .
Investigadora del CONICET.
Rosario/Argentina
ORCID: 0000-0001-7081-8500
Ceppi, Natalia; Doval, Gisela Pereyra La ecuación políca exterior Petrobras-África en los gobiernos del PT (2003-2014)...
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presença da Petrobras em território estrangeiro. No período em estudo, o
continente africano foi o cenário privilegiado do desempenho da Petrobras
para o desenvolvimento das operações políticas e econômicas do Estado
brasileiro. Por esse motivo, neste trabalho, nos concentraremos em analisar
como se desenvolveram as relações entre África e o Brasil nas três dimensões
anteriormente indicadas.
Palavras Chave : Brasil, política externa, Petrobras, África, governos do PT.
Cuestiones Preliminares
En su libro La Economía Política de las Relaciones Internacionales, Gil-
pin (1990) plantea la existencia de tres ideologías o perspectivas que han
dividido a la humanidad: la liberal, la nacionalista y la marxista. Éstas
dieren en su concepción de la relacn Estado-Mercado-Sociedad, otor-
ndole menor o mayor importancia a cada una de dichas esferas y sus
clivajes. El Liberalismo asume que la economía y la política -o el Mercado
y el Estado- constituyen esferas independientes una de la otra, cuyo fun-
cionamiento está regido por una lógica propia, y que en la esfera social
Sociedad- la persecución del propio interés en el mercado por parte de
los individuos, incrementa el bienestar colectivo. El Nacionalismo pone
la economía al servicio de la política –o el Mercado depende del Esta-
do-. Así, el Estado asume el rol de regular los desequilibrios que causa el
Mercado, tendiente a concentrar la riqueza y aumentar las desigualdades
socioeconómicas. Por último, para el Marxismo, al contrario que en la
ideología nacionalista, el Estado se encuentra al servicio del Mercado. O
las relaciones sociales y políticas dependen de la estructura económica:
en consecuencia los conictos políticos se acabarán cuando se eliminen
el mercado y la sociedad de clases” (GILPIN, 1990, p. 38).
Unos años más tarde, el mismo autor, propuso una revisión sobre
la importancia de estas tres perspectivas para abordar el estudio de la
economía internacional, al considerar que la comprensión del funciona-
miento y de la evolución de la economía global requiere de un abordaje
más integral del mercado y de las políticas del Estado (2001). En el caso
particular del Marxismo, Gilpin (2001) sostiene que no sólo ha sido desa-
creditado como doctrina sobre el manejo de la economía, sino como rea-
lidad ante el avance del capitalismo. Por estos motivos, solo es aceptable
como contracara teórica-analítica. A raíz de lo antedicho, y ante el deve-
nir de la historia política y económica brasileña, hemos decidido abordar
el estudio de la ecuación política exterior – Petrobras - África durante las
administraciones del PT a partir de las categorías analíticas del liberalis-
mo y el nacionalismo.
El vínculo entre Petrobras y el Estado brasileño se enmarca en la
histórica divisn entre liberales y nacionalistas. A lo largo del tiempo
estas tendencias se fueron alternando y funcionando como cimiento/
ideología del desarrollo. En este sentido, Cervo (2008) propone cuatro
paradigmas, asociados con las categorías analíticas antes mencionadas.
El Liberalismo está coligado al paradigma Liberal-Conservador y al pa-
radigma del Estado Normal. Por su parte, el Nacionalismo se sustenta en
los paradigmas Desarrollista y de Estado Logístico.
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Para el autor, el paradigma Liberal-Conservador y el Estado Nor-
mal aceptaron pasivamente las reglas que establecieron las estructuras
hegemónicas del capitalismo. El primero se basaba en la promoción de la
agroexportación y el interés nacional pasaba por fomentar los intereses de
los agroexportadores –que eran los propios intereses de la elite dirigente-.
En el plano internacional, el Liberalismo -a través de la teoría ricardiana-
se reconocía a través de la división internacional del trabajo con los países
más desarrollados, principalmente, Estados Unidos.
Por su parte, el Estado Normal (1990-2002) quiebra la nocn del de-
sarrollismo previo, y piensa al desarrollo como consecuencia de la integra-
ción competitiva a los mercados internacionales. El Liberalismo, en este
caso, pasaría por la integracn al exterior, a pesar de que la idea subyacente
era mantener abiertos los márgenes de maniobra para no inviabilizar el
proyecto nacional
3
. La principal característica de este paradigma -como así
también del Liberalismo-, es el abandono –y las críticas- de la estrategia de
inducción del desarrollo por medio de las iniciativas del Estado.
Con respecto a la otra tendencia, la del Nacionalismo, encontra-
mos dos paradigmas que la sustentan: el Estado Desarrollista y el Estado
Logístico (CERVO, 2008). Estos dos paradigmas tienen algunas caracte-
rísticas en común: en primer lugar, es el Estado el que lleva adelante la
estrategia de desarrollo sin dejar que “se lo maneje desde afuera” y, en
segundo lugar, tanto el alineamiento como las alianzas puestas en prácti-
ca por estas dos tendencias son un medio para obtener benecios, princi-
palmente económicos, y no un objetivo per se.
El Estado Desarrollista utilizó la accn internacional para la ob-
tención de insumos para el desarrollo nacional y así fue como el sector
agroexportador comenzó a perder relevancia en detrimento del sector
industrial. El rasgo más interesante de este período fue la idea de que po-
día utilizarse el aparato del Estado para generar un cambio estructural.
En esa dirección, el gobierno buscó generalizar los intereses de una elite
reducida y poco representativa –como lo era la agroexportadora- hacia los
intereses nacionales en su conjunto. Así se reorientaba el rol del Estado
que ampliaba sus bases de apoyo al transformar un interés sectorial en in-
terés general de la nación. En otras palabras, el desarrollismo fue una es-
trategia de desarrollo nacional cuyo centro fue el Estado (Nacionalismo).
El otro paradigma que pertenece a la tendencia del Nacionalismo
es el Estado Logístico. Según Cervo (2008), éste conjuga ciertas caracte-
rísticas del Estado Normal –la revalorización del mercado internacional
como espacio privilegiado de expansión de las empresas nacionales más
competitivas-; con otras del modelo ‘desenvolvimentista’ –la centrali-
dad del Estado en el manejo de la economía doméstica-. En este senti-
do, la estabilidad monetaria, los estímulos a la inversión extranjera y
apertura de los mercados, entre otras medidas, son herencias del Estado
Normal. Asimismo, Cervo plantea que la diferencia entre el paradigma
Desarrollista y el Logístico es que en el primero, el Estado asua las
responsabilidades de la política económica mientras que en el segundo,
se transeren las responsabilidades económicas a la sociedad. Es decir
que el Estado es el responsable de proveer la estabilidad económica y
de secundar a la sociedad en la realización de sus propios intereses. De
3. En este punto cabe aclarar que la
“globalización asimétrica” o el neoli-
beralismo planteado por Cardoso tuvo
rasgos menos ortodoxos que, por ejem-
plo, el aplicado en Argentina. En este
sentido, las presiones sociales sobre el
Ejecutivo actuaron como “limitantes” de
la aplicación del modelo.
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ahí proviene el nombre del paradigma, el Estado da apoyo logístico a los
emprendimientos –tanto públicos como privados- que surgen de la so-
ciedad empresaria. Así, la mayor diferencia entre el Estado Desarrollis-
ta y el Logístico es de intensidad. La intensidad se observa en la menor
o mayor distribución de poder o responsabilidad que le corresponde,
respectivamente, al Estado o a la sociedad.
A partir de la década del treinta, se instauró una arquitectura políti-
co-institucional que combinó la centralización del poder, la ampliación de
la autonomía y la capacidad de intervención del Estado en los asuntos eco-
nómicos, dando paso a la ideología nacionalista que, a partir de ese momen-
to, competiría con la liberal en el devenir brasileño. La creación de Petro-
bras en 1953, se inscribe en este período desarrollista, que también conjuga
la nacionalización de los recursos naturales como parte de una estrategia
de autonomización. Desde su creación, la empresa petrolera es la joya de la
corona, el heartland de Brasil, no sólo en la dimensión económico-comer-
cial, sino también en la histórica y en la político-simbólica.
Estas tres dimensiones serán exploradas en el presente trabajo para
mostrar la incidencia que la empresa tiene en la formulacn de la política
externa del Estado. En este sentido, recurriremos a la Economía Política
Internacional (EPI), como principal soporte teórico analítico a través de
los estudios de Gilpin (2001). Éste, conjuntamente con la categoría de Es-
tado Logístico de Cervo (2008), nos brindará las herramientas necesarias
para analizar las dimensiones propuestas. El supuesto de partida es que
la transnacionalizacn de las empresas refuerza la presencia del Estado;
ya que son utilizadas como plataforma de negociación y presión. Nuestra
hipótesis sostiene que, durante las administraciones del Partido de los
Trabajadores (PT) (2003-2014)
4
, el Estado hizo amplio uso de sus faculta-
des como promotor de Petrobras en el exterior, al punto de desdibujar la
línea imaginaria que separa Estado y Empresa, y que atribuye la direc-
cionalidad de las cuestiones políticas al primero y de las cuestiones eco-
nómicas al segundo
5
. Es decir, el Estado decidió proyectarse a través de
la presencia de Petrobras en territorio extranjero. En el período bajo es-
tudio, el continente africano fue el escenario privilegiado de la actuación
de Petrobras para el desarrollo de operaciones políticas y económicas del
Estado brasileño. Por este motivo, en este trabajo nos focalizaremos en
analizar cómo se han desarrollado las relaciones entre África y Brasil en
las tres dimensiones previamente indicadas.
Para ello, nos centramos en la categoría analítica de ‘economía po-
lítica, entendida como un sistema socio-político en el cual se establece
una profunda interacción (competitiva o colaborativa) entre diferentes
actores, tales como Estados, sindicatos y empresas
6
, entre otros, y que
posee un impacto profundo en la naturaleza y en el funcionamiento de
los mercados (GILPIN, 2001, p. 38). De esta armación se desprende que,
ya sea desde una perspectiva macro -comprender el funcionamiento de la
economía global-, o bien desde una perspectiva micro, es decir, analizar
el comportamiento de un determinado Estado –en este caso Brasil- en el
marco de su agenda económica y política externa, es necesario considerar
que la relación entre economía y política es interactiva (GILPIN, 2001,
p. 23). Ahora bien, siguiendo con el planteo del autor, en este gigantesco
4. El recorte temporal contempla desde
la llegada a la presidencia de Lula da
Silva hasta el fin del primer mandato de
Dilma Rousseff. Decidimos no avanzar
sobre segundo mandato de Rousseff
debido a la crisis político-institucional
que se desencadena a partir de los
escándalos de corrupción que tienen
a Petrobras como protagonista. Estos
hechos exceden por mucho el objetivo
de este trabajo.
5. La ideología de desarrollo fue
virando de un concepto Liberal a uno
de tintes más ligados al Nacionalismo
económico.
6. En este sentido, se establece una
coincidencia con el paradigma logístico
de Cervo (2008) que postula que la efi-
cacia del modelo radica en la capacidad
de los policy makers de hacer de la
política exterior un instrumento para la
realización de los intereses nacionales
diversificados.
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entramado no se desconoce que las fuerzas de mercado poseen su propia
gica e inuyen en las acciones u omisiones de los Estados en su vincula-
ción con sus pares u otros actores. Sin embargo, siguen siendo los Estados
los actores principales en la determinación de los asuntos económico-po-
líticos nacionales e internacionales:
Enfatizo que los gobiernos aún toman las decisiones primarias en lo que respec-
ta a los asuntos económicos; continúan dictando las reglas dentro de las cuales el
resto de los actores se mueven, y utilizan su considerable poder para inuenciar
los resultados económicos () Mi interpretación de la economía política inter-
nacional asume que los intereses y la política de los estados son determinados
por la elite política gobernante () (GILPIN, 2001, p. 18, traducción nuestra
7
).
En otras palabras, los Estados al continuar detentando su condición
de actores protagónicos en el concierto global, son los encargados, en vir-
tud de sus intereses y objetivos, de establecer las reglas de juego que de-
berán seguir otras fuerzas, como las económicas y las tecnológicas, entre
las cuales se encuentran las empresas transnacionales. Cabe remarcar que
esta armación no implica poner en tela de juicio el rol creciente de las
mismas ni en el dinamismo de la economía mundial ni en la formulación
de las políticas exteriores estatales. Al contrario, se les reconoce un impacto
signicativo en los asuntos mundiales pero al mismo tiempo, se revaloriza
la gura del Estado donde la elite gobernante establece los parámetros del
qué, el cómo y el para qué en lo que respecta a la proyección internacio-
nal del país. Como es de suponer, en dichos parámetros se incluyen a las
empresas transnacionales, que para Gilpin (2001, p. 278, traducción nues-
tra
8
), reere “() una rma de una nacionalidad particular que posee total o
parcialmente subsidiarias con, por lo menos, otra economía nacional. Por
lo cual, si hay una clara identicacn con su país de origen, la estrategia
empresarial estará impregnada por los intereses y necesidades del Estado
al cual se vincula.
Para probar la vinculación entre Estado (Brasil) y Empresa (Petro-
bras), este trabajo se dividirá en tres apartados que se corresponden con
las tres dimensiones mencionadas supra. Así, en primer lugar, haremos
referencia a la dimensión histórica, en segundo lugar a la político-sim-
bólica y, por último, a la económico-comercial. La división en distintas
dimensiones es sólo a los nes de poder sistematizar la información y el
alisis, ya que consideramos que las mismas se hayan profundamente
interconectadas y se retroalimentan mutuamente.
La dimensión hisrica
Con la irrupción del Estado moderno, Vargas nacionalizó los recur-
sos naturales incorporando al patrimonio nacional las riquezas naturales
e instituyó los Consejos Nacionales del Petróleo (del cual nacería Petro-
bras), de Aguas y Energía Eléctrica, de Minas y Metalurgia. El control
del Estado sobre las industrias básicas pasó a gurar como una de las
preocupaciones fundamentales. De esta forma, mediante una serie de de-
cretos, declaró la pertenencia estatal de los yacimientos petrolíferos que
fuesen descubiertos en territorio nacional, y nacionalizó la industria de
renación del petróleo. Tanto la creación de la industria básica como la
7. I emphasize that national govern-
ments still make the primary decisions
regarding economic matters; they
continue to set the rules within which
other actors function, and they use their
considerable power to influence econo-
mic outcomes (…) My interpretation
of international political economy assu-
mes that the interests and policies
of states are determined by the
governing political elite (…)
8.“(…) a firm of a particular nationality
with partially or wholly owned subsidia-
ries within at least one other
national economy.”
Ceppi, Natalia; Doval, Gisela Pereyra La ecuación políca exterior Petrobras-África en los gobiernos del PT (2003-2014)...
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nacionalización de los sectores claves guraban en el “Programa da Re-
volução de 1930” presentado oportunamente por Vargas. Esto traería una
alteracn sustancial en la mecánica del proceso de toma de decisiones. La
característica más importante de este período es que, como plantea Hirst
(1986), la toma de decisiones dejaría de ser un atributo exclusivo de las
clases productoras para pasar a una intervención estatal sin precedentes.
De este modo, se pusieron en práctica una serie de medidas diri-
gidas a proteger los intereses de los conglomerados nacionales frente al
capital monopólico extranjero, lo que implícitamente aumentaba todavía
más la autonomía del Estado. Así, se fue gestando de a poco lo que sería
el paradigma Desarrollista. La creación de Petrobras en 1953 –cuyo pro-
yecto había sido presentado por Vargas un par de años antes-, fue fun-
damental, teniendo en cuenta la importancia del Estado en los asuntos
económicos para este modelo de desarrollo y, que con la aparición de la
empresa, se instituyó el monopolio estatal sobre la exploracn, explota-
ción y transporte del petróleo.
Sin embargo, no fue hasta 1972 con la creación de Braspetro que
la empresa comenzó su camino fuera del país. Además de la ‘ideología
del progreso’ asociada al crecimiento económico de una empresa esta-
tal –que movilizaba a la opinión pública-, la multiplicación de Petrobras
se basaba en la lógica de la seguridad nacional
9
como una cuestión de
soberanía nacional (RODRIGUES NETO, 2012). Por otro lado, en la dé-
cada del setenta se tenía la percepción de que, al crecimiento del país, le
correspondía un incremento de sus responsabilidades externas. En este
sentido, dos cuestiones relacionadas a Oriente Próximo cambian el accio-
nar multilateral brasileño: el acercamiento a África, o la política africana
de Brasil; y el acercamiento a los países petroleros, debido a la crisis del
petróleo y las consecuentes necesidades.
En primer lugar, uno de los temas en los cuales Brasil fue pionero,
tanto discursivamente como en las acciones, fue el apoyo a la descoloni-
zación de los países africanos. Brasil abandonó la posición de apoyo a Por-
tugal en cuanto al colonialismo para reposicionarse en África. El cuadro
que se había vivido anteriormente se alteró cuando se vio una acentuada
identicación de la política externa implementada por Brasil a los requisi-
tos más amplios del proyecto nacional de desarrollo económico (BARBO-
ZA, 1994); y además, políticamente, el continente africano era una fuente
potencial de apoyo para demandas comunes en los órganos multilaterales
(SOMBRA SARAIVA, 1994). De esta forma, el reconocimiento de Angola
generó un punto de inexión en la política brasileña hacia África. En pa-
labras de Lechini:
Tras un período ambiguo, donde el gobierno de Brasil se debatió entre las pre-
siones internas de la comunidad portuguesa y externas de Lisboa para no apo-
yar el proceso de descolonización de las entonces colonias portuguesas y las
demandas internas de los grupos pro África y externas de los países africanos y
árabes para tomar posiciones a favor, Itamaraty denió el reconocimiento de la
independencia de Angola y de las otras colonias (LECHINI, 2006, p. 110).
Esta ambigüedad mencionada por Lechini fue resuelta por una
nueva circunstancia hisrica: la alianza de intereses entre África negra
y los países árabes (SOMBRA SARAIVA, 1994). La defensa de la indepen-
9. Por este motivo, Gilpin (1990), aso-
ciaba la ideología Nacionalista con la
Teoría Realista, ya que los intereses es-
tatales en el manejo de la economía se
dirigían casi exclusivamente a reforzar
la supervivencia del Estado a través del
fortalecimiento de la seguridad militar.
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.98 - 117
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dencia de las colonias portuguesas en África era uno de los puntos centra-
les de la alianza. Brasil, con la vulnerabilidad energética acelerada por la
crisis del petróleo, tenía que tener en cuenta ese componente al momento
de denirse. Por lo tanto, además de Nigeria y Angola que pasaan a ser
abastecedoras de petróleo, en 1975, al tiempo que Petrobras multiplicaba
sus contratos para exploración de petróleo con los países árabes, Brasil
reconocía, en Naciones Unidas, los derechos del pueblo palestino a la au-
todeterminación y la soberanía vistos como requisitos primarios para la
paz en la región. A esto debemos agregar que se aprobó una resolución
que condenaba al sionismo como manifestación de racismo (BARBOZA,
1994). Si bien, para Brasil, los intereses con respecto a su accionar hacia
Medio Oriente eran netamente comerciales, los países productores de
petróleo intentaban dejar claro que sólo a través de gestos políticos el
comercio quedaa garantizado (FARES, 2007).
Según Barbosa, hasta la década del setenta puede hablarse de la
inexistencia de una política externa para Oriente Próximo. Sin embargo,
mientras los países de Occidente planteaban un boicot hacia los países
árabes, Petrobras rmaba su primer contrato de acción conjunta con Irak,
en 1974, lo que garantizó el abastecimiento del petróleo durante el embar-
go. En este período se rmaron variados acuerdos con países de la zona:
Kuwait (cooperación económica, 1975), Arabia Saudita (intercambio económico
y técnico, 1975), Jordania (transporte aéreo, 1975), Libia (cooperación técnico-
-cientíca, 1978), Argelia (transporte y navegación, 1976), Irán (intercambio co-
mercial, 1977). (BARBOZA, 1994, p. 349, traducción nuestra
10
).
La vulnerabilidad económica del país comenzó a acentuarse a par-
tir de la crisis del petróleo y el incremento de las medidas proteccionistas
aplicadas por los países desarrollados, en consecuencia, la necesidad de
obtener superávits comerciales en la balanza de pagos se volvió más apre-
miante para poder mantener el ritmo de crecimiento industrial. Por este
motivo, el gobierno de Geisel (1974-1979) intentó crear nuevas oportuni-
dades dinamizando los vínculos económicos y abriendo nuevos mercados
para compensar la retracción de los mercados tradicionales. Según Lessa,
la Política Externa de Geisel tenía, en 1974, la necesidad de diversicar los con-
tactos internacionales, de modo de no sólo compensar con exportaciones los
crecientes décits de la balanza de pagos, como también de superar, por la aper-
tura de nuevos mercados, la retracción de clientes tradicionales en el mundo de
los industrializados – entonces empeñados en superar la crisis de abastecimiento
de petróleo (LESSA, 1995, p. 25, traducción nuestra
11
).
Es en este contexto que, entre otras cosas, se “ociali” la política
exterior brasileña hacia África; aunque cabe recordar que fue a partir de
1961 que las relaciones entre África y Brasil comenzaron a desarrollarse
con mayor impulso a partir del establecimiento de la División de África al
interior de Itamaraty (LECHINI, 2006, p. 103).
Así, a partir de la asunción de Geisel a la presidencia, en un contex-
to signado por la crisis petrolera internacional, las “amenazas” de inte-
rrumpir el suministro de petróleo por parte de algunos países africanos
ya independizados comenzaron a ser tenidas en cuenta por la administra-
ción brasileña. En 1972, el Gobierno nigeriano declaró que las “relaciones
especiales” entre Brasil y Portugal constituían el principal obstáculo para
la celebracn de contratos entre la Nigerian National Oil Corporation y
10. Kuwait (cooperação econômica,
1975), Arábia Saudita (intercâmbio
econômico e técnico, 1975), Jordânia
(transporte aéreo, 1975), Líbia (coope-
ração técnico-científica, 1978), Argélia
(transporte e navegação, 1976), Irã
(intercâmbio comercial, 1977)
(BARBOZA, 1994, p., 349).
11. (…) a Política Externa de Geisel
tinha, em 1974, a necessidade de
diversificar os contatos internacionais,
de molde a não apenas compensar com
exportações os crescentes deficits da
balança de pagamentos, como superar,
pela abertura de novos mercados, a re-
tração de clientes tradicionais no mundo
dos industrializados – então empenha-
dos em superar a crise de fornecimento
do petróleo. (LESSA, 1995, p. 25).
Ceppi, Natalia; Doval, Gisela Pereyra La ecuación políca exterior Petrobras-África en los gobiernos del PT (2003-2014)...
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Petrobras (NNPC). En 1973, algunos países de África Oriental apelaron
a los países árabes para que incluyeran a Brasil en una lista de seis esta-
dos que sufrirían sanciones económicas y embargo petrolero a raíz de su
posición ambigua en relación al conicto en Angola y Mozambique. Ese
mismo año, el delegado de Etiopía en Naciones Unidas armó que los
países africanos habían decidido demostrar a Brasil que tendría que pagar
un precio muy alto por no diferenciarse de las posiciones portuguesas
(CARVALHO, 2009). En enero de 1974, el Primer Ministro de Nigeria de-
claró “() Nigeria no apoya la posición de que el petróleo pueda ser utili-
zado como arma política, pero es claro que, de cualquier forma, negociar
con amigos es más fácil que con enemigos” (ALTEMANI DE OLIVEIRA,
1987, s/p, traducción nuestra
12
).
Esta declaración fue contundente con respecto a la posición de los
países africanos con respecto al no reconocimiento de la independencia
de Angola y Mozambique.
Esto último sumado a que, en 1974, Brasil era el mayor importador
de petróleo de los países en desarrollo y el séptimo en escala mundial,
hizo que cuando Geisel llegó a la presidencia, la cooperacn económica y
la expansión comercial con África eran más beneciosas que su “amistad
con Portugal. Como plantea de Andrade Melo:
En la búsqueda de saldos comerciales, es imprescindible que ampliemos nues-
tro intercambio, inclusive con países árabes, con países del África Negra, antes
descuidados. Para tener relaciones normales con unos y otros, tendremos, ne-
cesariamente, que rever algunas posiciones políticas que veníamos asumiendo
desde 1964, de irrestricto apoyo a Israel y a Portugal (ANDRADE MELO, 2000,
p. 79, traducción nuestra).
13
En este sentido, Dzidzienyo & Turner (1981), sostienen que el in-
terés de Brasil por África no era casual. Desde 1974, la política exterior
se propuso como objetivo alcanzar una posición segura en los mercados
consumidores del continente, poco explorados hasta entonces. Entre
otras cosas, la crisis del petróleo obligó a considerar los benecios resul-
tantes de una aproximación mayor de los países africanos productores de
esta materia prima, o sea, Angola, Nigeria y Gabón. De esta forma, como
mencionáramos anteriormente, Itamaraty “() percibió que al reconocer
la independencia de Angola podría reforzar su presencia en África portu-
guesa y mejorar la imagen y la credibilidad de Brasil junto a los estados
africanos más progresistas”(CARVALHO, 2009, p. 54, traducción nues-
tra
14
). Además de la imagen y credibilidad del país, Itamaraty buscaba
(...) ventajas de naturaleza económica resultantes de un eventual apoyo
de Brasil al Frente Nacional de Liberación de Angola (...)” (PINHEIRO,
2002, p. 85, traducción nuestra
15
). Por otro lado, también se percibía que
el reconocimiento de Angola sería visto como clave para normalizar las
relaciones con Mozambique lo que completaría el “pedido” de los países
del África negra.
De esta forma, según Silveira: “() en África fueron las posiciones
políticas las que abrieron mercados” (MRE, 1977, p. 2). El aumento de las
importaciones de África se deriva de su participacn en el total de las
importaciones de petróleo brasileñas. En el año 1979, la importación de
petróleo bruto africano a Brasil ascendió al 47.8% del total de las importa-
12. “(…) a Nigéria não apoia a posição
de que o petróleo possa ser utilizado
como arma política, mas é claro que, de
qualquer forma, negociar com amigos é
mais fácil do que inimigos” (ALTEMANI
DE OLIVEIRA, 1987, s/p).
13. Em busca de saldos comerciais, é
imprescindível que ampliemos nosso
intercâmbio, inclusive com países
árabes, com países da África Negra,
antes negligenciados. Para ter relações
normais com uns e outros, teremos,
necessariamente, de rever algumas
posições políticas que vínhamos assu-
mido desde 1964, de irrestrito apoio a
Israel e a Portugal (ANDRADE MELO,
2000, p. 79).
14. “(…) percebeu que ao reconhecer a
independência de Angola poderia refor-
çar a sua presença na África portuguesa
e melhorar a imagem e a credibilidade
do Brasil junto aos estados africanos
mais progressistas” (CARVALHO,
2009, p. 54).
15. “(...) vantagens de natureza
econômica decorrentes de um eventual
apoio do Brasil à Frente Nacional de
Libertação de Angola (...)” (PINHEIRO,
2002, p. 85).
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.98 - 117
106
ciones (SOARES LEITE, 2011). Al mismo tiempo, las operaciones de Pe-
trobras en Angola se iniciaron en 1979 y se basaron en la rearmación de
la política exterior brasileña para África que fue llevada a cabo por Geisel.
La dimensión político-simbólica
En su discurso de toma de posesión ante el Congreso Nacional, el 1
de enero de 2003, Lula manifestó su intención de potenciar el protagonis-
mo del país en el concierto internacional –“Brasil va a estar en el centro
de todas las atenciones” (DA SILVA, 2003a, traducción nuestra
16
) - y que la
política exterior sería un instrumento al servicio del desarrollo nacional
(DA SILVA, 2003a). Este objetivo, como expresa Gomes Saraiva (2011), se
mantuvo en la primera gestión de Dilma Rousse, aunque con algunas
inexiones en lo que respecta al estilo, la diplomacia presidencial y el tra-
tamiento de algunos temas de agenda.
En este sentido, dos aclaraciones deben realizarse. La primera es la
inexión con respecto al estilo, lo cual es sumamente notable en los dis-
cursos y en los hechos. Lula tuvo un discurso romántico o ‘ideológico,
mientras que en la práctica ha sido un presidente ‘pragmático’ e ‘impulsor’,
en términos de Wilhelmy (1990). Dilma tuvo un discurso muy acotado y
técnico, y aunque mantiene el pragmatismo con respecto a los negocios,
según Wilhelmy (1990) sería una presidente árbitro
17
. La segunda es que
Dilma heredó una situación económica en decadencia en un contexto in-
ternacional poco favorable. En este sentido, la presidente tuvo que hacer re-
cortes presupuestarios que recayeron, en gran medida, en los asuntos inter-
nacionales. Un segundo elemento que destacamos –y que da cuenta de las
administraciones del PT bajo la óptica del ‘Estado Logístico’- se presenta en
la continuidad que ha conservado la tríada política exterior-África-Petrobras.
Sobre este punto debemos aclarar que, como hemos visto, esta tríada no
constituye una novedad de los gobiernos estudiados; pero los mandatos de
Da Silva y Rousse tuvieron la particularidad de impulsarla y fortalecerla
con miras a cumplir el mismo objetivo, a saber, reforzar la presencia políti-
co-económica del Estado en el denominado ‘continente negro’ a través de
la compañía en su condición de emblema nacional.
Esta aproximación, que se viabilizó a través de Braspetro, se iden-
ticó como la primera fase de la internacionalización de Petrobras y, por
ende, su presentación como un actor clave en la política exterior brasileña
para la concreción de los objetivos nacionales (NEIVA SANTOS, 2008).
Siguiendo con el planteo de la autora, la segunda fase comprendió los
años 1998-2002 donde Petrobras fue apostando a los grandes proyectos en
Brasil e incrementó su presencia en Sudamérica, en especial, adquiriendo
paquetes accionarios de algunas industrias energéticas durante las priva-
tizaciones del neoliberalismo de la década del noventa. La tercera fase se
inició tras la llegada del PT al Ejecutivo brasileño en 2003, el cual apos-
tó a una internacionalización de la compañía a un ritmo acelerado, am-
pliando de forma compulsiva su capacidad para la generación de negocios
(NEIVA SANTOS, 2008). Así, durante el período 2003-2014, la ecuacn
política exterior-África-Petrobras no sólo gozó de estabilidad sino que ade-
más se fortaleció y estuvo al servicio de los intereses políticos y económi-
16. “O Brasil vai estar no centro de
todas as atenções” (DA SILVA, 2003a).
17. Wilhelmy y Fermandois (1989)
clasifican a los presidentes según dos
roles distintos: impulsor y arbitral. El
presidente ‘impulsor’ posee una inter-
vención activa, constante y prioritaria en
cuestiones de política exterior, mientras
que el árbitro se limita a la resolución
de las cuestiones planteadas desde los
niveles políticos y burocráticos. Un año
después, el primer autor sofistica un
poco más esta clasificación, y plantea
que el presidente impulsor desempeña
un rol activo en la orientación, diseño y
manejo de la política exterior e intervie-
ne decisivamente en el posicionamiento
internacional del país; por su parte, el
rol de arbitraje prioriza los asuntos de
política doméstica, por lo que su relativa
inactividad en la arena internacional
genera una mayor politización en el
manejo de la estrategia. Pero además,
el autor agrega dos tipificaciones más:
el presidente ideológico y el presidente
pragmático. El ideológico diseña y en-
cauza la política exterior delimitándola
a partir de principios, ideas y conceptos
morales regulatorios. El pragmático los
utiliza sólo de forma retórica y actúa
aprovechando las oportunidades que se
presentan o detectando las potenciales
(WILHELMY, 1990).
Ceppi, Natalia; Doval, Gisela Pereyra La ecuación políca exterior Petrobras-África en los gobiernos del PT (2003-2014)...
107
cos estatales del momento. En este sentido, los discursos de los primeros
mandatarios dan cuenta de la importancia de la tríada señalada
18
.
A lo largo del período, esta tríada se ha cimentado en base a tres
elementos centrales: 1- la idea de amistad, hermandad, compañerismo
e historia común entre Brasil y el continente africano; 2- la armación
constante por parte de los Jefes de Estado brasileños de la existencia de
una deuda hacia África; y 3- las oportunidades de negocios energéticos
que intensicarían la relacn bilateral y al mismo tiempo, contribuirían
al desarrollo del pueblo africano. Estos tres elementos han sido una cons-
tante tanto en los discursos de Da Silva (2003b; 2003c; 2003d; 2005; 2006a;
2007a) como de Rousse (2011; 2012; 2013a; 2013b); repitiendo las expre-
siones y cambiando sólo las autoridades y el pueblo interpelado. Otra cosa
interesante es que mientras Da Silva apela a la deuda histórica que Brasil
mantiene con África, Rousse hace más hincapié en la idea de compromiso
con el pueblo africano.
Con respecto a la deuda de Brasil para con África, podemos identi-
car dos aristas; la primera se relaciona con la fatídica contribución que
el pueblo africano ha realizado a la construcción de Brasil como Esta-
do-Nación. La segunda, en cambio, cuenta con un costado más pragmáti-
co en el cual de manera explícita o implícita aparece la gura de Petrobras
como ‘portavoz’ del gobierno brasileño. En cuanto a la primera arista, en
palabras del ex Presidente
19
“La esclavitud brasileña fue responsable del
40% de todo el tco hecho en el mundo” o “(...) la sociedad brasileña fue
construida con el trabajo, con el esfuerzo, con el sudor y con la sangre de
una gran parcela de africanos (...)” (DA SILVA, 2003c; 2003d, traducción
nuestra). Por otro lado, con respecto a la deuda y/o compromiso que los
gobiernos del PT han sostenido que Brasil posee para con África, se des-
prenden las acciones a través de las cuales Brasil procuraría establecer un
cambio en su vínculo con el continente africano. Aquí, aparece la coope-
racn, las inversiones, los negocios en áreas diversas, sobre todo en mate-
ria de energía (renovable y no renovable), agricultura e infraestructura, y
transferencia de conocimientos, entre otros. Es decir, durante el período
en estudio, África contó con un perl prioritario dentro de los lineamien-
tos de la política exterior del PT con miras a re-jerarquizar la relación en
términos simbólicos pero fundamentalmente pragmáticos. Así, cuando
Lula o Dilma han hecho referencia a África en calidad de ‘hermano’ o
compañero’ frente al cual Brasil, en su condicn de principal destino de
la esclavitud africana, se encuentra en deuda, surge de forma concatena-
da la identicacn de oportunidades políticas y económico-comerciales
que Brasil podría ayudar a satisfacer. Lejos de contar con una mirada al-
truista, en realidad, dichas oportunidades son los móviles identicados
por la diplomacia brasileña para acentuar y expandir su presencia en te-
rritorio africano. En este sentido, el lugar y la importancia de Petrobras
en la política exterior en general y, en el caso de África en particular, fue
explicitado por Da Silva (2003b; 2004; 2007b; 2008, traducción nuestra)
20
y
Rousse en numerosas oportunidades “(...) Petrobras es la niña de oro de
nuestros ojos” “(...) Petrobras nunca puede perder de vista que ella tiene
en el gobierno su accionista mayoritario y, por lo tanto, las decisiones es-
tratégicas serán discutidas siempre en el gobierno”. En base a algunas de
18. Queremos aclarar que no
realizaremos un análisis del discurso
(ni cuantitativo ni cualitativo), sino que
nos limitaremos a apelar a algunos
pocos fragmentos que respaldan
nuestra hipótesis.
19. A escravidão brasileira foi respon-
sável por 40% de todo o tráfico feito no
mundo” o “(...) a sociedade brasileira
foi construída com o trabalho, com o
esforço, com o suor e com o sangue de
uma grande parcela de africanos (...)”
20. “Petrobras é a menina de ouro dos
nossos olhos” “(...) a Petrobras nunca
pode perder de vista que ela tem no
governo o seu acionista majoritário e,
portanto, as decisões estratégicas serão
discutidas sempre no governo”
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.98 - 117
108
estas declaraciones, podemos sostener que es prácticamente impensable
no considerarla como un actor protagónico en la agenda externa nacional.
Las oportunidades de mercado para Petrobras en África –en bio-
combustibles- también fueron señaladas por Lula (DA SILVA, 2006b;
2007c) y Dilma (ROUSSEFF, 2013a). África siempre fue presentada como
una “prioridade indiscutível” para Brasil. En materia de negocios, el ex
Presidente no dejó de mencionar el rol preponderante que su país posee
en la producción mundial de biocombustibles y cómo éstos generarían
benecios bilaterales. La promoción de los biocombustibles también fue
más allá del ámbito gubernamental. En algunos seminarios empresaria-
les Lula disertó sobre las virtudes que su país posee en materia de produc-
ción de biocombustibles y al mismo tiempo, exhortó al empresario local
para participar en negocios conjuntos:
() Brasil es una mezcla de un país sosticado tecnológicamente y una
mezcla de un país olvidado, que es la parte más pobre de Brasil, que es el
Norte y el Nordeste brasileño. Es ese país que quiere hermanar a Kenia;
es ese país que quiere traer aquí nuestra experiencia en la producción de
etanol, en la producción de azúcar, en la producción de biocombustible
o de biodiesel (...) existe espacio para que las empresas brasileñas aquí se
implante, en alianzas con empresas kenianas y, con empresas de otros
países, y que la gente comience a producir cosas para vender a otros p-
ses. (...) (DA SILVA, 2010, traducción nuestra)
21
.
A lo largo del primer gobierno de Dilma podemos evidenciar con-
tinuidad con respecto a la visión gubernamental de Petrobras y los ob-
jetivos establecidos para la misma. No obstante, debemos destacar que
la sucesora de Lula se abocó a hacer un seguimiento y a profundizar los
acuerdos alcanzados en la gestión anterior más que a generar nuevas
oportunidades de negocios.
El 13 de febrero de 2012, en el acto de toma de posesión de la presi-
dencia de la compañía por parte de Maria das Graças Silva Foster, Dilma
reexionó sobre Petrobras como parte de la identidad nacional del país.
La ex Presidente armó :
Todos estamos seguros de que Petrobras es una parte del esfuerzo de
este país, tal vez una de las partes más relevantes del esfuerzo de este
país de constituirse en una gran nación (...) Petrobras es, cada vez más,
un símbolo de los mejores valores materiales e inmateriales de un Brasil
que se superó y venció, pero que no cree que lo hizo todo, sabe que hay
mucho que hacer, hay mucho que mejorar, hace mucho que progresar.
(ROUSSEFF, 2012, traducción nuestra)
22
.
Si uno hace un recorrido por la historia, se puede observar cómo
Petrobras ha sido el Caballo de Troya de todos los gobiernos nacionalis-
tas, y, por tanto, uno de los principales estandartes del PT. No sólo por
los ingresos que la empresa reporta para el PBI del Estado, sino también
(aunque es tema para otro paper) por la facilitación, a través del reparto de
cargos, la posibilidad de este partido de contar con mayoría parlamenta-
ria (para contar con una mayoría dentro del Parlamento, el PT tuvo que
pactar con algunos partidos políticos menores; y esos acuerdos se “paga-
ron” a través del reparto de cargos). Esta estrategia de construcción de po-
der se extendió en toda la estructura estatal y alcanzó desde ministerios
hasta empresas públicas. “Lo que pasó en Petrobras es que esos cargos
fueron utilizados como una forma de conseguir nanciamiento personal
21. O Brasil é uma mistura de um país
sofisticado tecnologicamente e uma
mistura de um país esquecido, que é
a parte mais pobre do Brasil, que é o
Norte e o Nordeste brasileiro. É esse
país que quer se irmanar ao Quênia; é
esse país que quer trazer pra cá a nossa
experiência na produção de etanol,
na produção de açúcar, na produção
de biocombustível ou de biodiesel (...)
existe espaço para que as empresas
brasileiras aqui se implantem, em
parcerias com empresas quenianas e
com empresas de outros países, e que
a gente comece a produzir coisas para
vender para outros países.
22. Todos nós temos certeza de que a
Petrobras é uma parte do esforço deste
país, talvez uma das partes mais relevan-
tes do esforço deste país de se constituir
em uma grande nação (…) A Petrobras é,
cada vez mais, um símbolo dos melhores
valores materiais e imateriais de um
Brasil que se superou e venceu, mas que
não acha que fez tudo, sabe que há muito
o que fazer, há muito o que melhorar, há
muito o que progredir.
Ceppi, Natalia; Doval, Gisela Pereyra La ecuación políca exterior Petrobras-África en los gobiernos del PT (2003-2014)...
109
() Petrobras no sería un caso aislado, sino el más extremo de una forma
generalizada de administrar el Estado” (MIZRAHI, 2015). Por último,
creemos que este caso es paradigmático porque involucra a la joya de la
corona, la empresa petrolera es el heartland de Brasil, no sólo como he-
mos visto en lo político y lo simbólico, sino también en lo económico. En
este sentido, cuando se armaba que Brasil no tenía petróleo, la empresa
fue encontrando yacimientos en el mar comenzando una política de ex-
ploración o shore y convirtiéndose en una de las primeras empresas del
mundo en perforacn en aguas profundas, lo que demuestra la compe-
tencia cientíco-tecnológica de los brasileños. La empresa es un símbolo
del desarrollo y la rearmación nacional, ya que ni el peor neoliberalismo
pudo acabar con ella, un símbolo de que un país del Sur puede ser tan
competitivo como el más industrializado.
La dimensión ecomico-comercial
Tal como analizamos en la dimensión político-simbólica, la tríada
política exterior-África-Petrobras tuvo un lugar privilegiado en los linea-
mientos de proyección internacional del país durante los dos gobiernos
de Lula y la primera presidencia de Rousse. A través de sus discursos, los
ex mandatarios explicitaron no sólo el signicado del continente africano
en la visión externa de Brasil en dicho período sino también los objetivos
políticos y económicos que el PT pretendía alcanzar con el fortalecimien-
to del vínculo bilateral a través del accionar de Petrobras. En este sentido,
en la presente dimensión pretendemos desarrollar en qué medida el plano
discursivo tuvo su correlato en los hechos más sobresalientes
23
. Éstos nos
permitirán indagar en el aspecto más pragmático de la relacn, más al
del costado ‘solidario’ que tanto Lula como Dilma han procurado apelar
al momento de pronunciarse sobre la re-jerarquización de África en la
agenda externa brasileña.
Para Granados Erazo (2012, p. 566), a partir de 2003, se decidió des-
de el Estado que, en el proceso de internacionalización del país, conver-
gieran la diplomacia económica y la corporativa de Petrobras. En esta
dirección, al descubrirse los yacimientos del pre-sal en 2007 (reservas de
petróleo y gas natural estimadas entre 5 y 8 mil millones de barriles de
petróleo en la Cuenca de Santos), el gobierno de Lula no escatimó esfuer-
zos para que :
Petrobras fuese dinamizadora de la economía nacional () Eso ayudaa a me-
jorar el padrón empresarial, así como también obligaría a la investigación y a
la tecnología de Brasil a ampliar el conocimiento en áreas sosticadas. Para un
país que estaba en vía de “desindustrialización” el factor Petrobras supondría un
progreso (ALTAHYDE HAGE; JURKEVITCH FREIRE, 2015)
La propia empresa armó que el pre-sal generó un punto de in-
exión en su estrategia internacional y determinó la necesidad de su rea-
lineamiento (PETROBRAS, 2008).
En sus informes anuales, Petrobras identicó al continente africano
como una regn prioritaria en su estrategia de expansión internacional
con respecto a las actividades de exploración y producción de petróleo
en aguas profundas y ultraprofundas. En esta decisión, convergieron los
23. Cabe aclarar que los hechos son
analizados en base a las fuentes biblio-
gráficas a las cuales se ha
tenido acceso.
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.98 - 117
110
contactos forjados entre Brasil, Petrobras y África a lo largo de décadas
y las posibilidades de negocios avizorados por el Estado brasileño. Petro-
bras señaló que “a estratégia é atuar em áreas onde a tecnologia e a exper-
tise técnica em águas profundas e ultraprofundas representem vantagem
competitiva, como na costa oeste da África, com formação geológica si-
milar à da costa brasileira” (PETROBRAS, 2007, p. 47). En otras palabras,
las administraciones del PT diagramaron un plan de acción integral –
cuya ejecución recayó en gran medida en Petrobras- orientado a lograr
un posicionamiento estatal integral en un sector estratégico en términos
políticos y económicos como es la energía.
Con miras a cumplir su propósito, el Estado brasileño –representado
por Petrobras- amplió su posicionamiento en el continente africano me-
diante la puesta en marcha de dos actividades claves en el área de petróleo y
gas natural: la rma de contratos de producción compartida (Guinea Ecua-
torial) y el fortalecimiento de la exploración, buscando nuevas reservas, con
la adquisición de bloques por parte de la compañía –Libia, Nigeria, Angola,
Namibia, Gabón, Benin, y Tanzania, donde Petrobras posee el 100% de la
participación en dos bloques (5 y 6) de aguas ultraprofundas en la Cuenca
de Maa-
24
, entre otros. Ambas actividades merecen las siguientes conside-
raciones. En primer lugar, según el gobierno brasileño, utiliza dos grandes
modelos de contratos al momento de emprender la exploración petrolera;
el contrato de concesión, que se aplica cuando el riesgo exploratorio es alto,
por lo cual, el petróleo es de libre disponibilidad de la empresa que lo extrae
y la Unión recibe por éste tasas y regalías y; el contrato de producción com-
partida, que es el que se adopta en países que poseen una gran producción
de petróleo pero con un riesgo exploratorio menor
25
. Tal es el caso de los
acuerdos rmados con los países africanos. De acuerdo con de Almeida, et.
al. (2016), en líneas generales, los contratos de régimen de reparto poseen
a pesar de algunas variantes- particularidades como la aceptación de los
riesgos de la actividad por parte de las compañías operadoras, las cuales
reciben el petróleo en caso de que la operación fuera exitosa; los volúmenes
de producción se reparten entre el Estado antrn y la empresa que explo-
ta el recurso y la posibilidad de que los operadores registren contablemente
los volúmenes de petróleo y gas natural que les corresponden por contrato,
lo cual es relevante para sus cuestiones patrimoniales y nancieras, entre
las más destacadas. Para los autores,
(...) la decisión de introducir el contrato de reparto de la producción en países afri-
canos ha sido justicada por el interés en aumentar la participación del Estado en
la renta petrolera, al tiempo que se busca mejorar las capacidades técnicas de las
empresas estatales (DE ALMEIDA, et. al., 2016, p. 21, traducción nuestra)
26
.
Esto no es un dato menor ya que desde la óptica de Petrobras, la
transferencia de tecnología y conocimiento se convierte en una herramien-
ta para consolidarse económica y comercialmente en el país donde opera.
En segundo lugar, la búsqueda por parte de las administraciones
del PT de aanzarse en la industria energética africana podría explicarse,
además, por la necesidad de contar con un proveedor estable de petróleo
con nes diversos- a medida que se desarrolla el pré-sal. Si observamos
los volúmenes de importación de este recurso a lo largo del tiempo, se-
gún el destino de procedencia, el continente africano, ha liderado la pro-
24. Para mayores especificidades
técnicas, recomendamos consultar los
informes que anualmente realiza Petro-
bras sobre sus actividades en Brasil y
en el escenario internacional donde se
detallan los objetivos y las actividades
de la empresa.
25. Consultar http://www.brasil.gov.br/
infraestrutura/2011/12/entenda-como-
-funcionam-os-contratos-para-explora-
cao-do-petroleo-no-Brasil
26. (...) a decisão de introduzir o contra-
to de partilha da produção em países
africanos tem sido justificada pelo in-
teresse em aumentar a participação do
Estado na renda petrolífera, ao mesmo
tempo em que se busca aprimorar as
capacidades técnicas das
empresas estatais
Ceppi, Natalia; Doval, Gisela Pereyra La ecuación políca exterior Petrobras-África en los gobiernos del PT (2003-2014)...
111
visión petrolera hacia Brasil, con un pico de 122.809 (miles de barriles) en
2004 (ANP, 2007). Dentro de África, Nigeria ocupa un rol preponderante
no sólo en el vínculo Brasil-continente africano sino también en el des-
pliegue de Petrobras en este último. Como ya indicamos anteriormente,
dicho país es uno de los principales abastecedores de petróleo que tiene
Brasil desde la década del setenta; cuestión que no ha sufrido modica-
ciones durante el período en estudio. Tomando como referencia el primer
año de gobierno de Lula y el último de Dilma, Nigeria exportó el 62.4% y
el 76.3% del petróleo africano, respectivamente. El petróleo nigeriano tie-
ne la particularidad de ser de excelente calidad, lo cual favorece su proce-
samiento para la producción de derivados que pueden ser reexportados.
Pedroza Lyra sostiene que
(...) teniendo en cuenta que las inversiones de Petrobras en Nigeria datan de media-
dos de 1998 y se intensicaron a partir de la segunda mitad de los años 2000 en el
Gobierno Lula, es posible armar que la curva ascendente se explica en parte por
el descubrimiento de las capas del Pre-Sal y las inversiones realizadas por el Área
Internacional de la compañía, en gran parte debido a las condiciones favorables in
situ en Nigeria (PEDROZA LYRA, 2016, p. 57, traducción nuestra)
27
.
Petrobras fue parte del proceso de hallazgo de los mega campos
petroleros de Akpo y Agbami, cuyas condiciones geológicas son similares
a los campos de pré-sal brasileño. Agbami inició su producción en 2008
y allí se encuentra la plataforma FPSO (oating, production, storage and
ooading) más grande del mundo (PETROBRAS, 2008, p. 68). En pocas
palabras, como sostiene Pedroza Lyra (2016), ‘la ecuacn cierra, hacien-
do de Nigeria un mercado sumamente atractivo tanto por su petróleo de
alta calidad como por las posibilidades de procesamiento que este recurso
encuentra en territorio brasileño.
Como muestra de la importancia político-comercial de África en la
agenda externa brasileña en el área de exploración y producción de petró-
leo y gas natural, durante la presidencia de Rousse se conformó una joint
venture, con una participación 50/50 entre Petrobras y BTG Pactual S.A.,
un banco de inversiones de origen nacional, que desde su conformación
en 2013 opera en el continente africano. Esta sociedad se creó con miras a
potenciar la consecucn de los objetivos de los actores involucrados; en el
caso de Petrobras, la ampliación de las actividades de la empresa en África
y el desarrollo de nuevas reservas y, en el caso de BTG Pactual S.A., la
generacn de oportunidades comerciales y la diversicacn de la cartera
de clientes (PETROBRAS, 2013).
La promoción de los biocombustibles también estuvo presente en
los discursos de Lula y Dilma con respecto al vínculo con África, entendi-
do como un área estratégica para la formulación de negocios conjuntos.
Si observamos los datos de ANP (2016) en materia de volúmenes exporta-
bles de etanol (miles de m
3
), podemos establecer que, por un lado, en com-
paración con los años anteriores a la llegada del PT, éstos dieron un salto
signicativo, lo cual estuvo en consonancia con el propósito de Lula de
posicionar internacionalmente a Brasil como un referente de los llamados
energéticos verdes. A modo de ejemplo, en 2009, el pico de exportación
de etanol brasileño a África fue de 180.723 m
3
, mientras que en el perío-
do 1998-2002, el volumen máximo alcanzado fue en 2002 con 82.383 m
3
27. (...) levando-se em consideração
que os investimentos da Petrobrás na
Nigéria datam de meados de 1998 e
se intensificaram a partir da segunda
metade dos anos 2000, no Governo
Lula, é possível afirmar que a curva
ascende é explicada, em parte, pela
descoberta das camadas do Pré-Sal
e pelos investimentos realizados pela
Área Internacional da companhia, em
muito devido às condições favoráveis in
loco na Nigéria.
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.98 - 117
112
(ANP, 2008, 2016). Aquí aparece nuevamente Nigeria como el principal
socio en África en concentrar más del 50% de las compras de este produc-
to. Por otro lado, debemos remarcar que a pesar de establecerse una suba
importante en las ventas de etanol al continente africano, éste se mantu-
vo durante 2003-2014 como el quinto o sexto destino –de acuerdo a si se
incorpora o no a Medio Oriente- en el total de las exportaciones.
Ahora bien, conjuntamente con las ventas de etanol en tanto pro-
ducto, el gobierno brasileño encontró en África la posibilidad de generar
negocios a través del ofrecimiento de capacitación y asistencia técnica a
las empresas africanas interesadas en la producción del biocombustible. Un
caso a destacar es el acuerdo rmado entre Petrobras y la compañía nigeria-
na NNPC en 2007 para el suministro de etanol brasileño y el asesoramiento
para la adición del producto a la gasolina (PETROBRAS, 2007).
Otros ejemplos pueden brindarse para fortalecer el vínculo polí-
tica-economía. Uno de ellos fue la condonación de la deuda que Cabo
Verde tenía con Brasil, y el posterior anuncio de Lula de que Petrobras
haa exploraciones en la búsqueda de petróleo, particularmente en aguas
profundas que es un área donde Brasil posee el know how. También se
transrió tecnología como parte de una asociación en la búsqueda de pré-
sal
28
. De esta manera, el gobierno brasileño invirtió capitales para infraes-
tructura a cambio de los potenciales benecios de descubrir petróleo. De
esta manera, la administracn Lula allanó el camino logístico para que
por su intermedio, la empresa pudiera acceder a futuros negocios.
Por otra parte, como ya planteamos supra, la economía brasileña
necesita proveerse de petróleo por lo que la asociación con Nigeria es fun-
damental. Hemos visto que en la década del setenta, el petróleo nigeriano
fue imprescindible por la crisis petrolera y la escasez de suministro del
mismo. En ese momento, Nigeria ‘presionó’ a Brasil ligando la venta de
petróleo al reconocimiento de independencia de algunos países africanos.
A comienzos del siglo XXI, la compra de petróleo a éste país se constitu-
ye en un imprescindible, pero por otras razones. Supuestamente, el país
alcanzó la autosuciencia petrolera en el segundo gobierno de Lula, por
lo que la importación de crudo para abastecimiento doméstico se tornó
fundamental ante la discusión de la reprimarización de la economía. De
esta manera, y ante la no necesidad interna, la compra de petróleo le ser-
viría a Brasil para sumarle valor agregado al producto.
Como también hemos visto, además de los hidrocarburos, los bio-
combustibles, en particular, el etanol, ha sido otro de los ejes en base a los
cuales Brasil ha expandido su presencia internacional. La propia Petrobras
armó que la expansión de los negocios con etanol se ha convertido en
una prioridad. El foco está puesto en la apertura de nuevos mercados y el
establecimiento de relaciones a largo plazo con los clientes (PETROBRAS,
2006). La idea es aprovechar las condiciones a nivel doméstico –territorio,
clima, cultivo de la materia prima (caña de azúcar)-, abastecer el mercado
nacional y convertirse en uno de los principales productores de biocom-
bustibles a nivel mundial, espacio que es compartido, aunque competitiva-
mente, con Estados Unidos, entre otros. En este sentido, Díaz y Solíz (2012)
plantean que no se puede crear un mercado global de este producto siendo
el único proveedor. Por lo tanto, la transferencia de tecnología a países me-
28. Lula declaró “Mi país tiene interés
en ayudar a Cabo Verde en el estudio e
investigación de su potencial marítimo,
tenemos interés que Petrobras venga a
Cabo Verde a ayudar a hacer estudios
sísmicos para ver la posibilidad de que
haya petróleo aquí” Disponible en:
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Ceppi, Natalia; Doval, Gisela Pereyra La ecuación políca exterior Petrobras-África en los gobiernos del PT (2003-2014)...
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nos desarrollados, en este caso los africanos, y sin capacidades reales para
competir internacionalmente, generarían nuevos proveedores, no solo sin
afectar las oportunidades de negocios de Brasil, sino también dejando fuera
a los Estados que de hecho compiten por esos mercados.
Consideraciones finales
Petrobras fue claramente un instrumento de la política exterior de
Brasil para la concrecn de negocios en un área estratégica para el desa-
rrollo socio-económico de cualquier país, como es la energía, en especial,
si se trata de recursos no renovables que son los que sustentan y susten-
tarían por tres a cuatro décadas más –según proyecciones de las agencias
internacionales especializadas- la matriz energética mundial. Estos nego-
cios son importantes porque: 1- posicionan al país a través de la empresa
en diferentes puntos geogcos del concierto internacional (la compañía
es una especie de trampolín económico pero también político). La indus-
tria energética es en general un sector de tendencias oligopólicas, por lo
cual a mayor presencia, mayor poder de decisión; y 2- generan ingresos
de divisas porque no debemos olvidar que el Estado es propietario de una
parte de la empresa, a pesar de que la misma cotiza en Bolsa.
De esta manera, el comportamiento de Brasil, en general, como la
utilización’ que el Estado hizo de Petrobras, en particular, en el período
bajo estudio fue consistente tanto con el modelo logístico como con los
preceptos de la economía política en su versión más nacionalista. La idea
de desarrollo “trasciende las deniciones económicas y se convierte, entre
otros, en un estructurante importante también de la política exterior y de
la estrategia de inserción internacional de un país” (ACTIS, LORENZINI
& ZELICOVICH, 2016, p. 16). Así, aquellas presidencias que se orienta-
ron a un modelo estatista/nacionalista (sea este desarrollista o logístico)
tendieron a “proteger” la industria petrolífera o a valerse de la empresa,
utilindola como peón en la negociación política –tanto interna como
internacional- y así lograr determinados objetivos. De alguna manera,
el modelo de desarrollo adoptado por las administraciones del PT en el
período estudiado direccionaron las decisiones gubernamentales –o las
decisiones gubernamentales moldearon el modelo de desarrollo-, demos-
trando la relación interactiva entre política y economía.
Sin embargo, cabe aclarar que, como plantea la perspectiva nacio-
nalista, es el Estado el que marca los temas de agenda y elige a los socios.
En esta elección, diferentes variables conuyeron para que el continente
negro tuviera un lugar prioritario en la agenda. Tal como vimos en las tres
dimensiones de alisis propuestas, variables identitarias, sociales, histó-
ricas, políticas y económicas dieron la pauta de la importancia de acceder
al territorio africano. Independientemente del speech solidario, ya desde la
política africana de Brasil en la década del sesenta, podemos observar la
conveniencia política y económica de que Petrobras se adentre en África.
La consolidación de la presencia de Petrobras fue la cara visible del
Estado brasileño para extender sus tentáculos en otras áreas distintas a la
meramente económica. Aquí es donde la línea imaginaria entre política
y economía aparece desdibujada. La “cooperación” ligada a la empresa
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.98 - 117
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-tanto técnica como política-, y el argumento de la coincidencia geogica,
ampliaron los medios a través del cual el Estado brasileño se ha manifes-
tado. Así, el discurso de hermanamiento y deuda ha sido fundamental
para reforzar el vínculo bilateral, con un socio que reviste peso simbólico,
pero fundamentalmente pragmático.
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