COVID-19 e Segurança Alimentar: a crise dentro da crise ............................. 2
COVID-19 and Food Security: the crisis within the crisis
COVID-19 y Seguridad Alimentaria: la crisis dentro de la crisis
Matilde de Souza, Jéssica Rúbia Gonçalves, Lauana Pereira Domingos Alves, Bárbara Luana Pereira Pacheco
El G20 ante la pandemia del COVID-19: agenda, acciones y perspectivas ...... 13
The G20 and the COVID-19 pandemic: agenda, actions and future perspectives
O G20 diante a pandemia do COVID-19: agenda, ações e perspectivas
Leonardo Ramos, Greta Rubinich
A Rússia e os possíveis impactos da pandemia COVID-19 ................................. 19
Russia and the possible impacts of the COVID-19 pandemic
La Russia y los possibles impactos de la pandemia del COVID-19
Daniela Vieira Secches, Marina Nunes Bernardes
Os BRICS frente à pandemia da COVID-19:
uma análise preliminar sobre políticas comparadas ............................................ 33
The BRICS facing the COVID-19 pandemic: a preliminary analysis of compared policies
Los BRICS frente a la pandemia de COVID-19: un análisis preliminar de política comparadas
Ana Garcia, Rodrigo Curty, Ana Carolina Aguiar, Lucas Rezende, Maria Victória Dantas
Coronavirus, Global Risk and The New International
Crisis Management Model ......................................................................................... 47
Coronavírus, Risco Global e O Novo Modelo Internacional de Gestão de Crises
Coronavirus, Riesgo Global y El Nuevo Modelo Internacional de Gestión de Crisis
Jorge M. Lasmar
Leonardo Coelho Assunção Santa Rita
Uma breve análise sobre o conflito colombiano e o recente processo
de paz: qual a situação atual da implementação dos acordos?......................... 62
A brief analysis of the Colombian conflict and the recent peace process: what is the current state of implementation of the agreements?
Un breve análisis del conflicto colombiano y el reciente proceso de paz: ¿cuál es el estado actual de implementación de los acuerdos?
Leonardo Agrello Madruga
An approach of historical and economic BRICS creation in
South-South Cooperation resurgence landmark in the twenty-first century ....... 73
Una aproximación histórica y económica de la creación de los BRICS en el marco del resurgimiento de la Cooperación
Sur-Sur en el siglo XXI
Uma abordagem histórica-econômica da criação do BRICS no marco do ressurgimento da Cooperação Sul-Sul no século XXI
Gabriel Galdino
Resenha: livro “Pós-extrativismo e decrescimento:
saídas do labirinto capitalista” .................................................................................. 85
Vítor de Souza Costa
Resenha: livro “The UN at War: Peace Operations in a New Era” .........................
88
Geraldine Marcelle Moreira Braga Rosas Duarte
Letícia Carvalho
2
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.2 - 12, dez. 2020
COVID-19 e Segurança Alimentar:
a crise dentro da crise
1
COVID-19 and Food Security: the crisis within the crisis
COVID-19 y Seguridad Alimentaria: la crisis dentro de la crisis
Matilde de Souza
2
Jéssica Rúbia Gonçalves
3
Lauana Pereira Domingos Alves
4
Bárbara Luana Pereira Pacheco
5
DOI: 10.5752/P.1809-6182.2020v17n3p2
Resumo
Recebido em: 13 de maio 2020
Aceito em: 25 de agosto de 2020
Este artigo trata da segurança alimentar no contexto da pandemia da Covid-19 e discute a
garantia de que acesso ao alimento integra ações para salvar vidas. Salienta-se que tais ações
não desconsideram os desafios da adoção de medidas de contenção do avanço da doença.
Palavras-chave:
Segurança alimentar. Covid-19. Crise alimentar.
Abstract
This article deals with food security in the context of the Covid-19 pandemic and discusses the
guarantee that access to food integrates actions to save lives. We emphasize that such initiatives
do not disregard the challenges of adopting measures to contain the progress of the disease.
Keywords:
Food Security. Covid-19. Food crisis.
Resumen
Este artículo trata de la seguridad alimentaria en el contexto de la pandemia de Covid-19
y analiza la garantía de que el acceso a los alimentos integra acciones para salvar vidas.
Cabe señalar que tales acciones no ignoran los retos de adoptar medidas para contener la
propagación de la enfermedad.
Palabras-clave:
Seguridad Alimentaria. Covid-19. Crisis alimentaria.
1
O presente artigo foi realizado com apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior – (Brasil) CAPES –
Código de Financiamento 001. Projeto CNPQ 405013/2016-7. As autoras agradecem a Fundação de Amparo à
Pesquisa do Estado de Minas Gerais – FAPEMIG pelo apoio financeiro no Projeto APQ-01085-16: Mudanças
Climáticas e Segurança Hídrica: análise do papel da Agência
Nacional de Águas na internalização de políticas internacionais
de mitigação e adaptação dos efeitos das mudanças climáticas ao
modelo brasileiro de governança de recursos hídricos
(Chamada 01/2016 - Demanda Universal).
2
Professora do Departamento de Relações Internacionais da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC Minas). Doutora
em Ciências Humanas: Sociologia e Política (UFMG). Belo Horizonte, Minas Gerais, Brasil. ORCID ID: 0000-0001-5241-5644.
3
Mestra em Relações Internacionais pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC Minas). Belo Horizonte, Minas
Gerais, Brasil. ORCID ID: 0000-0001-5957-8331.
4 Graduanda em Relações Internacionais pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC Minas). Belo Horizonte,
Minas Gerais, Brasil. ORCID ID: 0000-0003-4729-8919.
5 Graduanda em Relações Internacionais pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC Minas). Belo Horizonte,
Minas Gerais, Brasil. ORCID ID: 0000-0002-8806-1224.
2
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte,
ISSN 1809-6182, v.17 n.2, p.2 - 12, dez. 2020
Artigo
3
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.2 - 12, dez. 2020
Introdução
Uma das questões que tem suscitado
preocupações face aos desafios enfrentados pela
humanidade em decorrência da pandemia da
COVID-19 é a ameaça da fome. Esse tema
não é novo na agenda da política internacional
e muitos esforços têm sido empreendidos no
sentido de resolvê-lo através de políticas que
forneçam condições para garantir maior se-
gurança alimentar. Contudo, em situações de
calamidade, como a atual, o problema ressurge
e há riscos de que se perca parte dos efeitos po-
sitivos de ações internacionais e de governos de
vários países no sentido de reduzir o número de
pessoas que não têm acesso a comida.
Em entrevista concedida ao jornal O Esta-
do de São Paulo, Daniel Balaban, responsável
pelo escritório brasileiro do Programa Mun-
dial de Alimentos, da Organização das Nações
Unidas (ONU), alerta para o risco de que,
em decorrência da pandemia, 130 milhões
de pessoas se somarão aos atuais 135 milhões
que se encontram em situação de fome crô-
nica no mundo (BALABAN, 2020). O mapa
que ilustra o texto da entrevista informa as re-
giões mais afetadas pela insegurança alimentar
no período de 2016 a 2018 e expõe vulnera-
bilidades importantes em diversos países do
Sul Global. A entrevista alerta para o risco de
que camadas da população que haviam saído
da situação de fome crônica não consigam se
manter nesse patamar, inclusive no Brasil. Tal
situação pode ocorrer, seja por debilidades de
ações dos governos, seja por restrições de aces-
so às pessoas que precisam receber doações ou
ainda por dificuldades de manter a produção
de alimentos e garantir preços acessíveis à po-
pulação de baixa renda, ou até a diminuição da
renda mensal das famílias.
Há receio de uma crise mundial de fome
e instabilidade, conforme opinião de David
M. Beasley, Diretor Executivo do mesmo Pro-
grama da ONU acima citado. Para ele, a pan-
demia ameaça detonar uma crise humanitária
global sem precedentes, dado que os desafios
são muitos e envolvem cortes de financiamento
a ações do Programa, fechamento de frontei-
ras, dificuldades de acesso às pessoas que ne-
cessitam socorro e de manutenção dos fluxos
de mercadorias e de pessoas que prestam ajuda
humanitária (BEASLEY, 2020).
Os líderes do Programa Mundial de Ali-
mentos citados acima - Daniel Balaban e David
M. Beasley - não questionam medidas preven-
tivas, como o isolamento social, para evitar a
ampliação do contágio do coronavírus. Porém,
alertam para possíveis consequências da pande-
mia no que se refere ao agravamento da fome
no mundo, caso não sejam adotadas medidas
que assegurem aos mais pobres acesso aos ali-
mentos e também que não impeçam ou dificul-
tem a oferta de ajuda humanitária nas regiões
onde são mais necessárias e urgentes. A pande-
mia da COVID-19 apresenta à humanidade o
desafio de salvar vidas pela restrição do contato
social e medidas de isolamento, com inegáveis
impactos na economia, concomitantemen-
te ao desafio de salvar vidas pela preservação
das condições de sobrevivência das populações
mais pobres do mundo, que demandam ações
também com impactos na economia.
Nesse sentido, a América Latina e o Cari-
be poderão ter a segurança alimentar seriamen-
te prejudicada devido aos efeitos da pandemia.
No mais recente relatório da Organização das
Nações Unidas para Alimentação e Agricultura
(FAO) sobre segurança alimentar (FAO et al.,
2020), projeta-se que a região não vai conse-
guir alcançar o Objetivo do Desenvolvimento
4
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.2 - 12, dez. 2020
Sustentável 2 (ODS2), cuja meta é, dentre ou-
tras, acabar com a fome até 2030. Essa proje-
ção parte de um contexto já desfavorável para
o combate à fome, que vem sendo enfrentado
nos últimos 5 anos. Em 2019, na América La-
tina e Caribe, cerca de 47,7 milhões de pessoas
passavam fome. Estima-se que em 2030 esse
número subirá para quase 67 milhões de pes-
soas, isso sem contar os impactos causados por
essa Pandemia (FAO et al., 2020).
Entende-se que são interligados os desafios
de conter a pandemia e evitar a fome, garantin-
do a segurança alimentar, e que ambos devem
ser enfrentados simultaneamente. Porém, este
artigo enfatiza a discussão da segurança alimen-
tar no contexto da crise sanitária desencadeada
pela pandemia.
A Crise Sanitária Entrelaçada
à Crise Alimentar
A situação da segurança alimentar tem se
deteriorado nas últimas décadas. Segundo da-
dos da FAO (2019), atualmente mais de 820
milhões de pessoas sofrem de fome crônica no
mundo, ao passo que também verifica-se ten-
dência ao aumento do sobrepeso e da obesida-
de. Para a FAO (1996), “a segurança alimentar
existe quando todas as pessoas têm, permanen-
temente, acesso físico e econômico a alimentos
seguros, nutritivos e suficientes, que atendam
às suas necessidades dietéticas e preferências
alimentares para uma vida ativa e saudável.”
(FAO, 1996, tradução nossa)
6
.
sidade de manter oferta de alimentos suficientes
para a população; b) Acesso: refere-se à garantia
de acesso tanto físico quanto econômico aos ali-
mentos; c) Utilização: relaciona-se à segurança
dos alimentos para o consumo, seja em termos
de higiene ou em sua qualidade nutricional; d)
Estabilidade: dimensão temporal do conceito
de segurança alimentar e que se refere à ideia
de acesso permanente aos alimentos, reforçando
a necessidade de sua disponibilidade regular. O
quadro 1, abaixo, apresenta algumas variáveis
que compõem as dimensões do conceito.
Quadro 1- Dimensões do Conceito
de Segurança Alimentar
Disponibilidade
Acesso
Utilização
Produção, oferta,
estoque, comércio.
Mercado, de-
manda, preço,
poder de com-
pra, questões
socioeconô-
micas.
Higiene,
qualidade da
água, hábitos
alimentares,
qualidade dos
alimentos.
Fonte: Elaboração própria, com base em: FAO, 1996; FAO, 2008.
Considerando-se o conceito de segurança
alimentar e providências para garantir acesso ao
alimento para todos, é possível perceber o quão
desafiador é erradicar a fome e garantir a se-
gurança alimentar no atual cenário. Esses desa-
fios tendem a se intensificar nesse contexto da
pandemia da COVID-19, podendo gerar crise
alimentar, como já aludido na introdução deste
artigo. A pandemia vem afetando a demanda
por alimentos, ligada à dimensão acesso, e tam-
bém a sua oferta, ligada à dimensão disponi-
bilidade. Algumas medidas como quarentenas,
fechamentos de fronteiras e do comércio levam
a que o consumidor compre mais do que nor-
Desse modo, a segurança alimentar implica
4 dimensões: a) Disponibilidade: trata da neces-
6
Food security exists when all people, at all times, have phys-
ical and economic access to sufficient, safe and nutritious
food to meet their dietary needs and food preferences for an
active and healthy life.
malmente faria, visando estocar alimentos, e
esse comportamento pode afetar fortemente a
oferta, gerando aumento da demanda por ali-
mentos muito acima da média (FAO, 2020b).
O Relatório Global de Crises Alimentares
(FSIN, 2020) aponta que a COVID-19, con-
5
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.2 - 12, dez. 2020
juntamente com outros fatores como choques
econômicos e eventos climáticos extremos, será
um dos principais impulsionadores do agra-
vamento da insegurança alimentar
7
em 2020.
Além disso, projeta que o número de pessoas
em situação de insegurança alimentar pode do-
brar em consequência da pandemia. Por essa ra-
zão, a FAO estima que o impacto da pandemia
na insegurança alimentar será, provavelmente,
o aumento do já elevado número de pessoas
atualmente nessa situação, e a insegurança ali-
mentar poderá atingir cerca de 265 milhões de
pessoas até o fim deste ano (FSIN, 2020).
Acesso a víveres é uma das dimensões mais
seriamente afetadas nas condições da atual crise
sanitária. Isso porque, além da pandemia da CO-
VID-19 e em decorrência dela, verifica-se dra-
mática combinação entre aumento dos preços,
com redução da disponibilidade dos alimentos,
e aumento do desemprego, com redução do po-
der de compra, todos fatores que comprometem
seriamente o acesso aos alimentos.
No caso da epidemia do Ebola, ocorrida
em 2014 (FAO, 2014a), houve escassez de co-
mida e impacto na segurança alimentar devido,
principalmente, à interrupção do fluxo comer-
cial de commodities alimentares. Outra con-
sequência importante é o aprofundamento de
vulnerabilidades já existentes:
O impacto na segurança alimentar pode le-
var famílias vulneráveis a recorrer a estratégias
negativas de enfrentamento, que terão efeitos
duradouros em suas vidas e meios de subsis-
tência, incluindo redução no número de re-
feições, aumento da taxa de abandono escolar,
meios reduzidos para cobrir gastos com saúde,
violência de gênero, venda de ativos produti-
vos, etc (FAO, 2020a, p. 4, tradução nossa).
8
Importante notar que o preço dos alimen-
tos é uma questão também ligada à dimensão
acesso, por se tratar de uma variável que sofre
muita flutuação em momentos de crise, seja
pelo aumento do preço ao consumidor final ou
pela redução do valor das commodities alimen-
tares devido à contração da demanda. Segun-
do o índice de preços dos alimentos divulga-
do pela FAO, em março houve queda de 7.8
pontos em comparação com o mês de fevereiro.
As maiores quedas foram observadas no açúcar
(40,1 pontos) e nos óleos vegetais (19 pontos).
No que diz respeito ao açúcar, medidas de iso-
lamento social têm reduzido a demanda por
retração do consumo; além disso, a baixa no
preço dos combustíveis estimula a produção de
açúcar ao invés de etanol (FAO, 2020c).
Há, ainda, um choque na oferta em termos
de logística de alimentos, registrando-se redu-
ção na força de trabalho em países africanos,
por exemplo, com possível repercussão em áreas
como a agricultura, setores de produção e pro-
cessamento de alimentos. Com as medidas de
quarentena adotadas pelos países, há restrições
nos transportes, o que pode impedir o acesso
dos agricultores a insumos, produtos e merca-
dos, além do risco de maior perda de alimen-
tos e desperdício nas cadeias de suprimentos
(CULLEN, 2020a; 2020b). A África é um
continente que inspira especial preocupação
pelo fato de que muitos países já afetados por
crises alimentares lá estão localizados, porém a
7
A FAO define insegurança alimentar como “ingestão insufi-
ciente de alimentos devido à impossibilidade de os adquirir,
seja por falta de abastecimento dos mercados locais, por falta
de capacidade para os comprar ou produzir, ou por ambas as
circunstâncias simultaneamente.” (FAO, 2014b, p. 6).
8
impact on food security may lead vulnerable
house- hold to resort to negative coping strategies,
which will have lasting effects on their lives and
livelihoods,
including
re- duction in number of meals,
increased school dropout rate, decreased means to cover
health expenditures, gender-based
violence, selling of
productive assets, etc.
6
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.2 - 12, dez. 2020
América Latina e o Caribe possuem, também,
alguns países que suscitam preocupação.
Em tentativas de encontrar condições para
garantir segurança alimentar durante a pande-
mia, a FAO busca reorganizar sua ação humani-
tária, principalmente voltada para as regiões mais
necessitadas. Tais condições envolvem iniciativas
de apoio a pequenos produtores, distribuição de
insumos agrícolas para as comunidades onde pre-
valecem a desnutrição e a pobreza, e medidas para
estabilizar acesso aos alimentos e apoio do poder
aquisitivo da população, inclusive com transfe-
rência de dinheiro para os mais necessitados, no
intuito de garantir o atendimento de necessidades
básicas das famílias e evitar empobrecimento ain-
da maior (FAO, 2020f ). É imprescindível o en-
volvimento dos tomadores de decisão, cujas ações
são fundamentais para garantir o funcionamento
dos sistemas alimentares. Desse modo, a FAO
tem analisado como a pandemia afeta o setor de
alimentação e a agricultura; tem produzido infor-
mes técnicos sobre a repercussão da crise sanitá-
ria nas condições necessárias à garantia de maior
segurança alimentar, sistematiza o aprendizado
com crises passadas e oferece síntese de decisões
tomadas por Estados membros para mitigar efei-
tos da crise nos sistemas alimentares e agrícolas.
América Latina e África:
desafios da crise alimentar no
contexto da pandemia
Dados atuais da pandemia na América
do Sul indicam que a COVID-19 soma cerca
de 3.748.800 pessoas afetadas, com cerca de
134 mil mortes (WORLDOMETERS, 20-?)
9
.
9
Esse Site atualiza diariamente os dados da pandemia para
todos os países do globo. Os números aqui citados são refe-
rentes a 27/07/2020. Para maiores informações, consultar:
https://www.worldometers.info/coronavirus/
O Brasil reúne cerca de ⅓ do contingente de
pessoas afetadas pela doença, seguido por Peru,
Chile e Colômbia. O Equador, que foi palco de
gravíssima crise e colapso do sistema de saúde
no mês de abril, encontra-se atualmente na sex-
ta posição. A situação é alarmante e o número
de novos casos e de mortes continua aumen-
tando. O cenário é de grande incerteza, por
falta de maior conhecimento sobre a doença,
ausência de medicamentos mais eficazes ou de
uma vacina, e também por falta de dados e in-
formações a respeito da evolução da pandemia
e que poderiam ajudar a evitar danos maiores
às pessoas e à economia.
Para a América Latina e Caribe (ALC), a
FAO reconhece melhoras significativas na segu-
rança alimentar, com redução da fome e desnu-
trição durante o final do século XX e primeira
década do séc. XXI. Essa condição se deveu,
segundo avaliação da Organização, a compro-
missos da sociedade e a implementação de polí-
ticas para enfrentamento do problema. Porém,
mudanças políticas, econômicas e sociais mais
recentes têm reduzido o alcance de medidas an-
teriormente tomadas. Desse modo, o número
de pessoas subalimentadas voltou a aumentar,
chegando, em 2017, a 39,3 milhões na ALC,
o que representa 6,1% da população. Da mes-
ma forma, aumentou a insegurança alimentar
grave (FAO, 2018). Nessa situação, os grupos
mais vulneráveis são as populações rurais em
geral, mulheres e famílias de baixa renda e po-
vos indígenas, considerando que a FAO ava-
lia que as políticas implementadas não foram
suficientes para melhorar as condições desses
grupos, e medidas tomadas por governos mais
recentemente eleitos têm piorado as condições
de enfrentamento da fome (BALABAN, 2020).
As respostas à insegurança alimentar já vi-
nham sofrendo revezes em razão de obstáculos
7
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.2 - 12, dez. 2020
ao impulsionamento do desenvolvimento e tal
situação se agrava no atual cenário. São muitas
as consequências para a ALC, segundo informe
da Comissão Econômica para a América Latina
e o Caribe (CEPAL), dentre elas a queda de
preços de produtos primários, interrupção de
cadeias globais de valor, redução da atividade
econômica em geral (CEPAL, 2020a). Esses fa-
tores repercutem no comércio internacional e
provocam impactos sociais, dentre os quais se
destacam a debilidade dos sistemas de saúde, a
vulnerabilidade social de parte importante da
população e a dependência do funcionamento
das escolas para a garantia de acesso das crian-
ças mais pobres a alimentação adequada.
Face ao conjunto de efeitos adversos, os
países da região se reuniram em Santiago, no
início do último mês de março, para discutir a
coordenação de ações, tendo em vista garantir
o funcionamento regular do sistema alimentar
durante a crise da COVID-19. O compromis-
so diz respeito à garantia de “abastecimento de
alimentos suficientes, inócuos e nutritivos para
os 620 milhões de habitantes da região durante
a pandemia da COVID-19.” (FAO, 2020d).
Nesse documento, os ministros e secretários
de agricultura, pecuária, pesca, alimentação
e desenvolvimento rural dos vários países da
ALC afirmam a normalidade da produção de
alimentos e que, face à possibilidade de maior
pressão ao setor por prolongamento da crise sa-
nitária, todos os países buscarão manter as ca-
deias locais, regionais e globais de abastecimen-
to, com atuação coordenada, tendo em vista
um conjunto de medidas que estão detalhadas
no documento em referência.
Não obstante, a CEPAL (2020b) reconhe-
ce que a precarização do trabalho, o aumento
do desemprego e a redução dos salários terão
efeitos diretos no aumento das desigualdades
na região e a projeção de redução do produ-
to interno bruto (PIB) dos países poderá ter
repercussão nas condições de atendimento às
necessidades básicas da população mais pobre.
Calcula-se queda de 5,3% em média no PIB
dos países, com um aumento de 4,4% da popu-
lação pobre da região, chegando a 29 milhões
de pessoas. Por outro lado, projeta-se que a po-
breza extrema aumentaria em torno de 2,9%,
atingindo cerca de 16 milhões de pessoas. Mes-
mo com essas projeções, a CEPAL reforça a
necessidade das medidas de isolamento social,
embora indique alternativas para a redução de
danos às economias locais.
O continente africano possui atualmen-
te
10
aproximadamente 853.900 pessoas acome-
tidas pela COVID-19 e cerca de 17.850 mor-
tes. Os países com maior número de casos são
África do Sul, Egito, Nigéria, Gana e Argélia,
sendo que Sudão e Camarões aparecem dentre
os seis países com o maior número de mortes
(WORLDOMETERS, 20-?). Medidas de con-
tenção da pandemia estão sendo tomadas e,
em geral, seguem orientações da Organização
Mundial de Saúde.
Salienta-se que, do total das pessoas que
sofrem de insegurança alimentar no mundo,
mais da metade vive em países africanos (FSIN,
2020). Alguns desses países são os mais seria-
mente acometidos pela insegurança alimentar,
principalmente Etiópia, Nigéria, Moçambique,
República Democrática do Congo e Sudão do
Sul. Esses países são altamente dependentes da
exportação de commodities e são afetados por
choques de preços, secas, mudanças climáticas,
alto índice de pobreza e deslocamentos internos,
que potencializam a insegurança alimentar e tor-
10 Dados de 27/07/2020 - https://www.worldometers.info/
coronavirus/
8
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.2 - 12, dez. 2020
na mais difícil sua superação (FAO, 2019). Esses
países, tidos como mais vulneráveis, têm maior
propensão a piorar a insegurança alimentar:
Embora a COVID-19 não discrimine, os 55
países e territórios que abrigam 135 milhões
de pessoas com insegurança alimentar aguda
e que necessitam de assistência humanitária,
alimentar e nutricional são também os mais
vulneráveis às conseqüências dessa pandemia,
uma vez que têm pouca ou nenhuma capa-
cidade para lidar com os aspectos de saúde
e socioeconômicos provocados pelo choque
(FSIN, 2020, p. 4, tradução nossa).
11
Esses países mais vulneráveis têm um qua-
dro extremamente complexo para enfrentar:
salvar os meios de subsistência e salvar vidas. A
FAO argumenta que, ainda que vidas possam
ser salvas do coronavírus, elas podem ser per-
didas para a fome (FSIN, 2020). Isso porque
medidas de contenção do avanço da doença
devem preservar as oportunidades de acesso
das pessoas a condições básicas de sobrevivên-
cia. Considerando esse cenário, em meados de
abril os ministros da agricultura dos países que
compõem a União Africana
12
realizaram uma
reunião virtual para discutir o impacto da CO-
VID-19 na região, tratando, principalmente,
da questão de segurança alimentar. O evento
foi organizado juntamente com a FAO e nele os
ministros demonstraram profunda preocupa-
ção, já que a doença tem afetado não somente
11 While COVID-19 does not discriminate, the 55 countries
and territories that are home to 135 million acutely food-in-
secure people in need of urgent humanitarian food and nutri-
tion assistance are the most vulnerable to the consequences of
this pandemic as they have very limited or no capacity to cope
with either the health or socioeconomic aspects of the shock.
a saúde e a alimentação mas também dinâmicas
sociais e econômicas da região (ONU NEWS,
2020). Sabe-se que esse problema não é exclu-
sivo do continente africano, mas a situação das
economias locais e o contingente de pessoas em
condições de insegurança alimentar desafia for-
temente a capacidade de respostas aos desafios
de salvar vidas na região, no atual cenário.
Como tem ocorrido na grande maioria
dos países, medidas de isolamento adotadas
pelos países africanos repercutem na economia
por meio da perda de produtividade e da queda
no comércio. Além disso, é crescente o número
de comunidades atingidas pela COVID-19, o
que torna urgente a busca por iniciativas que
atenuem o impacto das interrupções sobre o
sistema de agricultura e de alimentação (ONU
NEWS, 2020). Esses sistemas devem ser forte-
mente atingidos devido à dependência de mão
de obra e à ausência de trabalhadores, podendo
colocar em risco as plantações e as colheitas:
A pandemia pode devastar os meios de subsis-
tência e a segurança alimentar, especialmente
em contextos frágeis e particularmente para
as pessoas mais vulneráveis que trabalham
nos setores agrícolas e não-agrícolas infor-
mais. Uma recessão global perturbará prin-
cipalmente as cadeias de suprimento de ali-
mentos (FSIN, 2020, p. 3, tradução nossa)
13
.
Desse modo, as populações mais pobres
devem ser as mais atingidas pelas consequên-
cias da pandemia, e os já altos níveis de fome,
pobreza e má nutrição tendem a se agravar.
De acordo com a União Africana, é hora de
os governos priorizarem a saúde e a segurança
alimentar da população, levando em conta os
12
“A União Africana (UA) foi fundada em 2002, ocupando o
lugar da antiga Organização da Unidade Africana, esta última
atuante desde 1963. Com objetivo de prevenir conflitos na
região e, ao mesmo tempo, promover o desenvolvimento do
continente, a UA busca principalmente acelerar o processo
de integração dos países africanos.” (CEBRAFRICA, 2020).
13
pandemic may well devastate livelihoods and
food security, especially in fragile contexts and
particularly for the most vulnerable people working
in the informal agri- cultural and nonagricultural sectors. A
global recession will majorly disrupt food
supply chains.
9
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.2 - 12, dez. 2020
diferentes contextos econômicos de cada região
ou país, além de manterem o compromisso
de erradicar a fome no continente até 2025
(ONU NEWS, 2020).
Apesar da dificuldade em prever desdo-
bramentos da pandemia de COVID-19, a
FAO tem se apoiado na experiência de situa-
ções anteriores similares. O que se consegue
adiantar é que, nessas situações, alguns paí-
ses já frágeis e com população vulnerável são
ainda mais afetados pelas consequências das
crises alimentares (FAO, 2020a). A epidemia
do Ebola na África Ocidental, em 2014, por
exemplo, demonstrou que, além da importân-
cia de aumentar as intervenções de ajuda hu-
manitária para a garantia da segurança alimen-
tar para as populações vulneráveis, é necessário
esforço conjunto de vários setores, e que deve
envolver principalmente o setor da saúde, para
evitar a propagação do vírus, mas, ao mesmo
tempo, evitar grande restrição na circulação e
comercialização de alimentos (FAO, 2020e).
Experiências durante a crise dos preços en-
tre 2007-2008 e em 2014, no surto do Ebola,
demonstram a necessidade de agir com rapidez
para minimizar os impactos:
“[...] desenvolvendo medidas políticas apro-
priadas, mantendo e aprimorando as inter-
venções humanitárias de segurança alimentar e
protegendo os meios de subsistência e o acesso a
alimentos das pessoas mais vulneráveis, particu-
larmente aquelas em contextos de crise alimen-
tares.” (FAO, 2020a, p. 2, tradução nossa)
14
Desse modo, percebe-se que, apesar da
pandemia se expandir globalmente, seus im-
pactos na segurança alimentar são mais inten-
sos em alguns grupos e países específicos. Em
14 [...] devising appropriate policy measures, maintaining
and upscaling humanitarian food security interventions,
and protecting the livelihoods and food access of the most
vulnerable people, particularly those in food crisis contexts.
geral, maiores danos ocorrem em comunidades
mais vulneráveis e que sofrem de insegurança
alimentar. Países que são muito dependentes
de importações de alimentos também estão em
situação de vulnerabilidade .
Conclusão
Nos últimos 5 anos observa-se piora con-
siderável na segurança alimentar mundial seja
pelo aumento da fome ou pelo crescimento da
obesidade (FAO et al., 2020). A pandemia de
COVID-19 tende a agravar esse quadro de in-
segurança alimentar, principalmente nos países
já afetados, caracterizando-se mundialmente
como uma crise sanitária e econômica, poden-
do tornar-se, também, uma crise alimentar.
Além das graves consequências na saú-
de e na economia, a pandemia do novo Co-
ronavírus evidenciou a fragilidade do sistema
alimentar global. Salienta-se que análises feitas
para 2019 indicavam que o contexto mundial
para combate a fome e garantia da segurança
alimentar já não era favorável. Essas condições
têm piorado de forma alarmante com a pande-
mia e colocam sob pressão um sistema alimen-
tar global já bastante fragilizado e carente de
respostas estruturais.
As medidas que os Estados tomam para
deter a disseminação do vírus têm efeitos na
restrição ao comércio, reflete-se na redução dos
fluxos de transportes e também na diminuição
da atividade do trabalho, provida pela mão
de obra assalariada. Tais medidas de restrição
precisam ser acompanhadas de contrapartida
econômica do Governo e até de organizações
internacionais, sem as quais providências para
o controle sanitário podem gerar agravamento
da insegurança alimentar dos mais pobres em
vários países.
10
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.2 - 12, dez. 2020
O impacto da pandemia sobre a seguran-
ça alimentar e sobre o sistema agrícola ainda
não é nitidamente conhecido, uma vez que a
disseminação, os efeitos e a evolução da CO-
VID-19 se dá de diferentes formas nas diversas
regiões do globo. Porém, já é possível identifi-
car efeitos negativos sobre as pessoas ao longo
da cadeia de suprimento de alimentos, ou seja,
desde o pequeno produtor, os transportadores,
até os consumidores finais, ressaltando as inse-
guranças que afetam as populações mais vul-
neráveis, principalmente aquelas que vivem em
países que já se encontravam em crise alimentar
(FAO, 2020d). Por exemplo, uma das conse-
quências é o grande aumento do desemprego
no Brasil e em outros países da ALC, com im-
pacto importante na capacidade das famílias
adquirirem os alimentos necessários à sua so-
brevivência.
Essa situação de calamidade acaba exigin-
do dos países resposta rápida e efetiva, o que
muitas vezes não tem sido observado. Particu-
larmente no caso do Brasil, alguns elementos
tornam ainda mais desafiador o enfrentamento
da crise sanitária e suas repercussões na eco-
nomia: evidente desacerto entre Ministério da
Saúde e Presidência da República durante os
dois primeiros meses da pandemia, seguido
pela falta de diretrizes nacionais claras para o
enfrentamento da crise; desde meados de abril
até o momento, a pasta da Saúde não possui
um ministro titular; não se verifica, ainda, pa-
recer e diretrizes gerais do Ministério da Saúde
para todo o país, o que gera posicionamentos
divergentes entre os vários níveis de governo
sobre a abordagem a ser dada à crise sanitária.
Tudo isso gera dúvidas na população e mina
protocolos internacionais de saúde envolvendo
o isolamento social e outras medidas como, por
exemplo, o uso da máscara.
Além disso, observam-se falhas importan-
tes no amparo social aos mais vulneráveis. Mi-
lhares de pessoas ficaram desempregadas ou ti-
veram seus salários reduzidos e ainda assim têm
enfrentado dificuldades para receber o “Auxílio
Emergencial” concedido pelo governo; falhas
no aplicativo destinado ao pagamento desse
Auxílio, recebimentos indevidos, solicitações
de auxílio negadas, comunicação insuficiente
com o cidadão, dentre outras. Essas situações
pressionam o sistema social como um todo e
são fatores que vão delineando um cenário para
degradação da segurança alimentar, dentre ou-
tras vulnerabilidades.
Ainda considerando o atual cenário, de-
pois de quatro meses desde o início das medi-
das de isolamento social, o Brasil tem desper-
tado para as consequências de não dispor de
políticas específicas para a produção agrícola, o
que tem resultado em redução considerável de
estoques de produtos essenciais da cesta básica,
como trigo, feijão, arroz, farinha de mandio-
ca e milho. Além do possível desabastecimento
desses itens essenciais, verifica-se alta de preço
de produtos como verduras, legumes e frutas
(SAMPAIO, 2020). Caso os Projetos de Lei
que visam ajudar os agricultores e prover condi-
ções de abastecimento de alimentos não sejam
votados a tempo, ou sejam inefetivos, o Brasil
poderá enfrentar, além da crise política, econô-
mica e de saúde, também uma crise alimentar.
No contexto internacional, a ONU vem
atendendo vários países por meio de progra-
mas assistenciais como o Programa Mundial
de Alimentos, a Iniciativa sobre o aumento dos
Preços dos Alimentos, o Fundo Internacional
de Desenvolvimento Agrícola (FIDA), entre
outros (ONU, 20-?). Porém, devido à grave si-
tuação da pandemia em centenas de países, os
doadores e financiadores internacionais podem
11
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.2 - 12, dez. 2020
priorizar ajudar seus países ao invés de conti-
nuar a ajudar um programa no exterior. Isso
acaba diminuindo o financiamento desses Pro-
gramas, comprometendo a capacidade de res-
posta humanitária internacional.
Dessa forma, a pandemia pode trazer con-
sigo outro desafio que é a manutenção da coo-
peração internacional, por meio da transposição
de novos reveses à superação de dilemas de ação
coletiva. Tal superação demanda que os países
que possuem melhores condições para respon-
der aos desafios da segurança alimentar aumen-
tem seus programas de proteção às pessoas em
vulnerabilidade social, alimentar e de saúde,
além de manter seus compromissos internacio-
nais. Isso porque a pandemia, por sua natureza,
não é um problema que afeta exclusivamente a
política e as condições de respostas domésticas,
mas ultrapassa fronteiras geográficas e político
administrativas; ações para a sua contenção e
enfrentamento são um problema global e não
apenas de uma ou outra região ou país.
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13
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.13 - 18, dez. 2020
El G20 ante la pandemia del COVID-19:
agenda, acciones y perspectivas
The G20 and the COVID-19 pandemic: agenda, actions and future perspectives
O G20 diante a pandemia do COVID-19: agenda, ações e perspectivas
Leonardo Ramos
1
Greta Rubinich
2
DOI: 10.5752/P.1809-6182.2020v17n3p13
Resumen
Recibido el 23 de junio de 2020
Aprobado el 07 de agosto de 2020
El objetivo es analizar el papel del G20 como comité de crisis frente la pandemia del CO-
VID-19. Se describe su origen y funcionamiento para comprender las estructuras institu-
cionales que condicionan su accionar. Se analizan las reuniones extraordinarias de Líderes
y de Ministros de Finanzas para enumerar las acciones que ha tomado hasta el momento.
Palabras Clave:
G20. Comité de crisis. Respuesta multilateral.
Abstract
This paper aims to analyze the G20 as a crisis committee manager in the COVID-19
pandemic. Its origin and functioning are described, in order to understand the institutio-
nal structures that condition its actions. Extraordinary Meetings of Leaders and Finance
Ministers are analyzed to list the actions the G20 has taken so far.
Keywords:
G20. Crisis committee. Multilateralism
.
Resumo
O objetivo é analisar o papel do G20 como comitê de crise diante à pandemia do CO-
VID-19. São descritos seus origens e funcionamento para compreender as estruturas institu-
cionais que condicionam suas ações. As reuniões extraordinárias de Líderes e Ministros das
Finanças são analisadas para listar as ações que o grupo vem realizando até o momento.
Palavras chave:
G20. Comitê de crise. Multilateralismo
1
Doctor en Relaciones Internacionales por la
Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro
(PUC-Rio), profesor asociado,
Departamento de Relaciones Internacionales,
Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais
(PUC Minas). Belo Horizonte,
Brasil. https://orcid.org/0000-0001-8245-6498
2 Maestranda en Relaciones Internacionales en Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC-Minas) y becaria del Conselho
Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq). Licenciada en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacio-
nal de Rosario (UNR). Belo Horizonte, Brasil. https://orcid.org/0000-0002-1425-8614
13
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte,
ISSN 1809-6182, v.17 n.2, p.13 - 18, dez. 2020
Artigo
14
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.13 - 18, dez. 2020
Nuestro objetivo es analizar el rol del G20
ante la pandemia del COVID-19, más precisa-
mente discutir el papel que asume frente a esta
nueva crisis internacional, si actuando como
comité de crisis (COOPER, 2010; MARTIN,
2013) o como foro para la gobernanza global
(KIRTON, 2013). Ambas dualidades fueron
resaltadas y analizadas por los especialistas a lo
largo de estos 12 años de existencia del grupo,
enfocándose en su evolución institucional y su
inédita forma gobernanza interna (COOPER,
2019; LUCKHURST, 2016).Es por ello, que
ante la nueva crisis sistémica originada por la
pandemia del COVID-19, es importante ana-
lizar las acciones que el G20 ha tomado hasta
el momento para intentar mitigar sus efectos
económicos y sanitarios.
Los orígenes del G20 se remontan a la cri-
sis asiática de 1999, cuando se suman al G7al-
gunos de los países con mayor importancia
sistémica de ese momento(ENGLISH; THA-
KUR; COOPER, 2005; MARTIN, 2013). Su
objetivo inicial era comercial y financiero ya
que del grupo participaban los Ministros de
Economía y los Presidentes de los Bancos Cen-
trales de: Alemania, Arabia Saudita, Argentina,
Australia, Brasil, Canadá, China, Corea del
Sur, Estados Unidos, Francia, India, Indonesia,
Italia, Japón, México, Reino Unido, Sudáfrica
y Turquía, junto con la Unión Europea.
En 2008, frente al colapso financiero in-
ternacional (MENEZES; RAMOS, 2018), los
gobiernos de Estados Unidos y Francia promo-
vieron una jerarquización del G20, convocan-
do a una reunión de alto nivel. Era importante
incluir en la mesa de discusiones a aquellos paí-
ses que podían aportarle liquidez al sistema: los
emergentes y los países en desarrollo, lo cual le
otorgaba al grupo una mayor legitimidad para
comandar la respuesta internacional frente a la
crisis (RAMOS, 2014; SANAHUJA, 2012).
Así, nace el G20 líderes compuesto por los Je-
fes y Jefas de Estado y de Gobierno de estos 19
países, más la Unión Europea.
Luego de coordinar una exitosa respues-
ta multilateral ante la crisis (KIRTON, 2013;
MARTIN, 2013), el G20 reafirma su rol como
comité de crisis (COOPER, 2010) y comien-
za a incursionar e importarse por otros temas
sistémicos, tales como el desarrollo sostenible,
medio ambiente, la lucha contra el crimen or-
ganizado transnacional y el terrorismo, la edu-
cación, la igualdad de género y el futuro del
trabajo, entre otros (MERKE; ZACATTO,
2018),denotando su voluntad de erigirse como
un importante foro para la gobernanza mun-
dial (KIRTON, 2013).
Así, el grupo complejiza su funcionamien-
to, quedando compuesto por dos canales: el
Canal de Finanzas, conformado por los minis-
tros de Finanzas/Economía y los presidentes de
los bancos centrales de los países miembros, y
el Canal de Sherpas. El primero, se continúa
ocupando de las reuniones y grupos de trabajo
en materia económico-financiera; y el segundo,
de las reuniones de los otros temas - más socia-
les y políticos. Los sherpas “guían” a los Jefes y
Jefas de Estado y Gobierno, asesorándolos con
respecto a los tópicos abordados en los distin-
tos encuentros y grupos de trabajo (MERKE;
ZACATTO, 2018).
Para 2020, Arabia Saudita había organiza-
do una agenda para el grupo que fue comple-
tamente abandonada cuando la Organización
Mundial de la Salud (OMS) declaró el brote
del nuevo coronavirus SARS-CoV-2 como
pandemia el 11 de Marzo de 2020. La nueva
agenda del G20 pasó a ser la crisis sanitaria y la
crisis económica que esta genera. Así, ha ocur-
rido una movilización multitemática de los paí-
15
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.13 - 18, dez. 2020
ses del G20 alrededor del nuevo coronavirus y
sus efectos económicos-sanitarios en todas las
reuniones del G20 (ministeriales, grupos de
trabajo, grupos de afinidad).
Ante la urgencia de la crisis, Arabia Saudi-
ta invitó a los líderes del G20 a reunirse virtual-
mente el 26 de Marzo para organizar los ejes
sobre los cuales el grupo trabajará para abordar
la respuesta multilateral ante el COVID-19.En
su reunión virtual extraordinaria
3
, los líderes se
comprometieron a: “proteger vidas, salvaguar-
dar a los trabajadores y sus ingresos, preservar
la estabilidad financiera y promover su creci-
miento y recuperación, minimizar las pérdidas
de comercio global, brindar ayuda a los países
que necesitan de asistencia y coordinar las po-
líticas de salud pública y financieras” (G20 LI-
DERES, 2020). Estos objetivos colectivos son
los ejes en los cuales se basa la nueva agenda
para todas las reuniones del grupo de este año.
La Declaración de los Líderes del G20
contiene algunos puntos importantes que des-
tacar. El primero, es el compromiso de inyectar
recursos a los siguientes instrumentos públi-
co-privados: el Fondo de Respuesta Solidaria
COVID-19 de la OMS, a la Coalición para las
Innovaciones en Preparación para Epidemias
(CEPI) y a la Alianza de Vacunas GAVI; y el
llamamiento que realizan a toda la comunidad
internacional para que donen a estos fondos,
aportando recursos materiales ante la lucha
contra el COVID-19. Con respecto a este
punto, Arabia Saudita en su compromiso como
presidente del grupo, declaró la donación de
CIA, 2020) y la contribución voluntaria hasta
la fecha es de 21 billones de dólares
4
.
Otro punto a destacar es el Plan de Ac-
ción para combatir el COVID-19 que fue un
pedido de los Líderes a los Ministros de Econo-
mía y Presidentes de los Bancos Centrales, es
decir, es un pedido que se origina en el canal de
los sherpas y que pasa al canal o track financie-
ro. Este hecho denota que los Líderes dejan en
manos de la acción de los grupos ministeriales
o interministeriales, sobretodo de aquellos que
pertenecen al track financiero, los compromi-
sos que serán tomados para apaciguar los efec-
tos económicos y sanitarios de la pandemia. El
track financiero es el canal principal del grupo
y es el que ha demostrado tener más avances
en los últimos años, ya que cuenta con una
instancia propia de monitoramiento y evalua-
ción entre pares
5
y con una trayectoria mayor
(SCANDIUCCI, 2018).
Así, los ministros de Finanzas y Presiden-
tes de Bancos Centrales, fueron los encargados
de organizar la respuesta multilateral frente a la
pandemia. En un primer momento, estos des-
tacan su compromiso para con el intercambio
continuo de datos oportunos, transparentes y
estandarizados e información entre países (G20
FINANZAS, 2020) y refuerzan el pedido de
donación de recursos materiales a los fondos
público-privados anteriormente mencionados.
Además, los ministros llaman a una próxima
reunión conjunta con sus pares del área sani-
taria, tal como fue expresamente encomenda-
do por los líderes
6
. En un segundo momento,
500 millones de dólares (G20 PRESIDEN-
4 Informaciones disponibles en: https://g20.org/en/Pages/
CombatCOVID19.aspx
3 Todos los años, el presidente del grupo puede invitar a países
no miembros a participar de las reuniones. Además, siempre
se invita a representantes de los bloques regionales. También
participan algunas organizaciones internacionales, y este año
se destaca la presencia de la OMS.
5
l Consejo de Sustentabilidad Financiera (FSB,
por sus siglas en inglés).
6
Esta innovación institucional de reuniones
ministeriales con- juntas fue implementada por primera vez
durante la presiden- cia de Japón en el año 2019
(KIRTON;
WARREN, 2020)
16
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.13 - 18, dez. 2020
los ministros se comprometen a proporcionar
liquidez y apoyo a las pequeñas y medianas
empresas, así como a proteger los puestos de
trabajo (G20 FINANZAS, 2020). Luego, los
ministros reconocen que es primordial que se
controle la propagación del virus para mini-
mizar los efectos de la interrupción económica
global y para generar la confianza necesaria al
momento de reanudar la actividad (G20 FI-
NANZAS, 2020).
Más adelante, los ministros reconocen
el paquete estímulo de respuesta ante la crisis
otorgado por el FMI, el cual amplia el monto
de los préstamos de esta entidad, pero refuer-
zan la necesidad de que se busquen otras herra-
mientas dentro de este organismo y de que se
continúe con el proceso de reforma del mismo
y de ajuste de las cuotas
7
.También, destacan
el papel de ayuda de los Bancos de Desarrollo
Regionales. Finalmente, los ministros deciden
crear un fondo de infraestructura dentro del
G20 para riesgos globales, incluida la preven-
ción de futuras epidemias y pandemias (G20
FINANZAS, 2020).
Sin embargo, la decisión con mayor reper-
cusión internacional de esta reunión fue el con-
gelamiento de la deuda de los países del tercer
mundo. Este compromiso, concede una mora-
toria de deuda bilateral oficial a las 76 economías
más pobres del mundo. Estos son aquellos países
considerados como destinatarios de la ayuda ofi-
cial al desarrollo (G20…, 2020) o los países me-
nos desarrollados según la definición de ONU.
Ya que la deuda privada o multilateral que tie-
nen estos países es mayor que la bilateral, la sus-
pensión de los pagos de la deuda bilateral desde
mayo hasta diciembre de 2020 no generaría un
importante efecto distributivo ni los ayudaría a
combatir la pandemia con mayores recursos eco-
nómicos (G20…,2020; IKOURIA, 2020)
8
.
Es por ello que los ministros de finanzas
de los países africanos solicitaron la creación de
un fondo de ayuda de emergencia de $100 bil-
lones de dólares que les otorgue liquidez para
afrontar la crisis económica y sanitaria, el cual
sería otorgado a través del FMI (IKOURIA,
2020) Por otro lado, los países del Grupo Pue-
bla también solicitaron al G20 una moratoria
temporal de al menos un año del servicio de
la deuda pública y privada, tanto de capital
como de intereses a los países de ingreso medio
y emergentes. Los beneficiarios serían: Colom-
bia, México, Chile, Argentina e India, y tam-
bién países desarrollados como España, Italia y
Grecia (GRUPO PUEBLA, 2020).
Un último punto de repercusión interna-
cional de ambas reuniones fue la creación del
Global Response Pledging, fondo de $8 billones
de dólares para desarrollar la vacuna y los tra-
tamientos médicos contra el COVID-19 (G20
PRESIDENCIA, 2020). De esta iniciativa
participan sólo algunos países del G20, en su
mayoría europeos (Francia, Alemania, Italia,
Japón, Reino Unido, y la Unión Europea) jun-
to Arabia Saudita (presidente del G20), Cana-
dá y Noruega
9
. Aquí es interesante destacar el
aislamiento de los Estados Unidos y la notoria
ausencia de China, India, Rusia y Brasil, lo que
afecta significativamente los procesos de coo-
peración en dicho tema y, por consiguiente, sus
prospectos de éxito.
7
La reforma de los organismos financieros multilaterales
(FMI y BM) fue una de las acciones primordiales del grupo
post crisis 2008, buscando que la participación de los países
emergentes en los mismos, será mucho más relevante. Sobre
este tema ver RAMOS, 2014.
8
ara una discusión respecto a las deudas
soberanas, ver FERNÁNDEZ ALONSO, 2019.
9 No es parte del G20 pero participa por su importante
de- sarrollo farmacéutico.
17
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.13 - 18, dez. 2020
Los ministros de Salud del G20 también
se reunieron virtualmente dejando un saldo
negativo: no llegaron a firmar un comunicado
oficial debido a la división en grupos (KIR-
TON, 2020). El único compromiso expresa-
do en el documento que se envió a la prensa,
luego de la reunión, fue que los ministros se
reunirán nuevamente si así lo creen necesario.
Aquí es importante destacar que, debido a la
propia estructura interna del G20, la salud no
es un tema de atención frecuente del grupo,
y acaba que sea más probable que se lleguen
a acuerdos en otras áreas relacionadas con el
track de economía y finanzas, tales como co-
mercio, inversiones, economía digital y turis-
mo (CHODOR, 2020; LUCKHURST, 2016;
SCANDIUCCI, 2018).
Tal como resalta Chodor (2020) aunque
se haya dado una amplitud temática dentro del
G20 desde que el grupo se autoreconoce como
foro para la gobernanza global, el track de fi-
nanzas tiene un mayor peso a la hora de tomar
decisiones comparado con los otros canales,
por la antigüedad de su creación, en 1999, y
por su procedimiento decisorio. Esto implica
que el G20 hoy en día sea potencialmente más
efectivo para tomar decisiones respecto a la cri-
sis económica que genera la pandemia, y no
para decidir respecto a las medidas sanitarias o
de salud, cuyos lineamentos para la gestión de
la pandemia siguen siendo los de la OMS – de
ahí la importancia de la inclusión de la OMS
en las conversaciones desde ahora.
Concluyendo, ante la pandemia del CO-
VID-19 el G20 vuelve a su función de comité
de crisis, y aparentemente con una relevancia
renovada. Es el foro elegido para discutir la res-
tructuración de la deuda, el financiamiento para
una vacuna y las respuestas económicas-finan-
cieras para combatir la crisis sistémica global;
dejando aún mucha expectativa para resolver
sobre los temas sanitarios y de salud, sobretodo
en lo que respecta al presupuesto permanente
de la OMS, la cooperación en asistencia médica
entre los países y la presencia o no del director
de la OMS en la cumbre oficial en noviembre.
En un año plagado de incertidumbres, la
pandemia viene a potenciar dinámicas ya exis-
tentes en el sistema internacional. El G20, con-
tando con la participación de China, emerge
como el grupo multilateral que ha tenido una
mayor coordinación hasta el momento. Queda
por ver cómo se darán los resultados de estos
compromisos a lo largo de este año y de qué
manera llegarán los líderes a su futura reunión
en noviembre.
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www.grupodepuebla.org/grupo-de-puebla-enviara-propuesta-
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19
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.19 - 32, dez. 2020
A Rússia e os possíveis impactos da
pandemia COVID-19
Russia and the possible impacts of the COVID-19 pandemic
La Russia y los possibles impactos de la pandemia del COVID-19
Daniela Vieira Secches
1
Marina Nunes Bernardes
2
DOI: 10.5752/P.1809-6182.2020v17n3p19
Resumo
Recebido em: 03 de agosto de 2020
Aceito em: 01 de setembro de 2020
Esse artigo tem o objetivo de identificar os possíveis impactos políticos e econômicos da pan-
demia do COVID-19 para a Rússia e as respostas do governo Putin a esses desafios. Para
que isso seja realizado, é feita uma análise conjuntural do problema sob uma perspectiva
descritivo-analítica.
Palavras-chave: COVID-19. Rússia. Análise conjuntural.
Abstract
This paper aims to identify the possible political and economic impacts of the COVID-19 pan-
demic to Russia and the Putin’s government responses to these challenges. For this to be achie-
ved, the problem’s conjunctural analysis is made under a descriptive-analytical perspective.
Keywords:
COVID-19. Russia. Conjunctural analysis.
Resumen
Este artículo tiene como objetivo analizar los possibles políticos y económicos de la pande-
mia del COVID-19 para la Rusia y las respostas del gobierno Putin a estos desafios. Para
que eso sea realizado, se hace una análisis coyuntural del problema sob uma perspectiva
descriptivo-analítica.
Palabras clave: COVID-19; Rusia. Análisis coyuntural.
1 Doutora em Relações Internacionais pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais, Belo Horizonte – Brasil. ORCID:
https://orcid.org/0000-0003-4682-4665.
2 Mestre em Relações Internacionais pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais, Belo Horizonte – Brasil. ORCID:
https://orcid.org/0000-0001-5261-1354.
19
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte,
ISSN 1809-6182, v.17 n.2, p.19 - 32, dez. 2020
Artigo
20
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.19 - 32, dez. 2020
Introdução
O mundo vive um momento ímpar em
sua história. Atravessado pela pandemia de
uma enfermidade altamente contagiante e de
complexo tratamento – a COVID-19, as re-
lações internacionais testemunham mudanças
profundas em suas dinâmicas de interação, e
muito se especula sobre a nova normalidade a
nascer após findada essa crise sanitária. Apesar
de ainda ser cedo para que sejam propostas con-
jecturas de médio e longo prazo sobre o tema,
é de extrema relevância que os estudos sobre
política internacional mobilizem reflexões acer-
ca dos possíveis impactos da pandemia. Diante
das incertezas, uma boa estratégia para tanto é
acompanhar a reação de atores centrais para o
sistema internacional às circunstâncias da crise,
e refletir sobre seus impactos.
Com isso em mente, o presente artigo pro-
põe uma análise conjuntural acerca da reação
russa à pandemia COVID-19. Para isso, foi rea-
lizado um levantamento de dados em fontes pri-
márias, especialmente, e secundárias, em alguns
casos, para analisar a reação do governo russo
à pandemia. Inicialmente, em uma perspectiva
descritivo-analítica, será traçada a evolução da
pandemia COVID-19 no país, considerando o
quadro geral da saúde na Rússia, os desdobra-
mentos da pandemia ao longo do tempo, e as
medidas tomadas pelo governo. Essa discussão
será estruturada por temas, ressaltando diferen-
tes pontos relevantes da resposta do governo
russo frente a pandemia ao longo de seus pri-
meiros meses no país – fevereiro, março, abril, e
maio de 2020. Em seguida, questões polêmicas
sobre a crise sanitária e seus impactos políticos
e econômicos para a Rússia no contexto global
serão analisados. Nessa seção, os métodos uti-
lizados serão a estatística descritiva com base
em fontes primárias, a análise de conteúdo de
documentos do Executivo russo, e a revisão bi-
bliográfica de fontes secundárias especializadas.
A evolução da pandemia
COVID-19 na Rússia
A evolução da pandemia COVID-19 na
Rússia dá-se em um quadro de saúde pública al-
tamente centralizado, que herda o modelo sovié-
tico Semashko.
3
Em 1993, após o fim da União
Soviética, o país adotou o seguro de saúde obri-
gatório e começou a construir um sistema foca-
do no acesso universal ao cuidado básico. Con-
tudo, observa-se fortes diferenças de acesso entre
os meios urbano e rural. A despeito do aumento
dos investimentos em saúde nos últimos anos,
totalizando, atualmente, 7,1% do Produto In-
terno Bruto (PIB) do país, a Rússia ocupa a 140º
posição no ranking mundial de investimento na
área (OMS, 2020a; ORLOVA, 2020).
Os primeiros casos registrados de contami-
nação pelo coronavírus no país foram registra-
dos no dia 31 de janeiro de 2020, com a confir-
mação da infecção de dois cidadãos chineses da
Sibéria. Imediatamente, foram tomadas uma
série de medidas em fevereiro com especial foco
nos estrangeiros, como o banimento da entrada
de chineses e iranianos, o autoisolamento e o
acompanhamento de pessoas vindas da China,
e a diminuição de voos e trens a locais relacio-
nados com alto índice de contaminação. Com o
aumento dos casos em março e a declaração da
3
Modelo de assistência médica primária da Rússia e de ou-
tros países do espaço pós-soviético. Foi nomeado em home-
nagem ao Ministro da Saúde da URSS, Nikolai Semashko.
Esse modelo garante acesso à saúde pública e melhorou
significantemente a vida da população. No entanto, ele so-
fre duras críticas por contar com um financiamento baixo
do governo e por se mostrar ineficiente em diversas regiões
(SHEIMAN et al., 2018).
21
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.19 - 32, dez. 2020
COVID-19 como pandemia global pela Orga-
nização Mundial de Saúde (OMS), decidiu-se
pelo acirramento das medidas de banimento de
entrada de estrangeiros e pela ampliação do fe-
chamento de fronteiras. Nesse cenário, criou-se
um grupo de trabalho especial dentro do Con-
selho de Estado do Kremlin, a ser comanda-
do pelo prefeito de Moscou, Sergei Sobyanin
4
(PRESIDENT OF RUSSIA, 2020). Até o dia
19 de março, quando ocorreu a primeira morte
oficialmente causada pela COVID-19 na Rús-
sia, o discurso estatal apresentava tom otimista
no que diz respeito à capacidade do Estado de
conter a crise sanitária. Contudo, a partir do
crescimento do número de contaminações e de
mortes (Tabela 1 e Gráfico 1), o discurso foi
endurecido e declarou-se alerta vermelho na-
cional, com banimento de aglomerações, insti-
tuição de aulas online e incentivo ao home office
(PRESIDENT OF RUSSIA, 2020b).
Entre abril e maio de 2020, com a piora con-
siderável no número de contaminados e de óbitos,
a gravidade da crise foi crescentemente reconhe-
cida pelo Estado, com o fechamento de todas as
atividades não essenciais e a declaração de feria-
dos pagos entre os dias 28 de março e 13 de maio
4 O grupo de trabalho especial para COVID-19 é composto
por Sergei Sobyanin (Prefeito de Moscou); Andrei Belusov
(Primeiro Vice-Primeiro Ministro); Tatyana Golikova (Vice
de Andrei Belusov); Dmitry Chernyshenko (Vice de Andrei
Belusov); Mikhail Murashko (Ministro da Saúde); Denis
Manturov (Ministro da Indústria e do Comércio); Yevgeny
Ditrikh (Ministro dos Transportes); Igor Levitin (Assessor
da Presidência); Chefes das Diretorias Presidenciais de Po-
lítica Doméstica, de Relações Públicas e Escritório de Co-
municações, do Serviço Federal para Supervisão da Prote-
ção e do Bem-Estar do Consumidor (Rospotrebnadzor), do
Serviço Federal para Supervisão Veterinária e Fitosanitária
(Rosselkhoznadzor), da Agência Federal Médico-Biológica,
do Serviço Federal Aduaneiro, do Serviço de Fronteira da
FSB; e Vice-Ministros do Interior, das Relações Exteriores,
da Defesa, e de Emergências e Alívio de Desastres (PRESI-
DENT OF RUSSIA, 2020a).
(PRESIDENT OF RUSSIA, 2020b; 2020c).
Após essa data, o país seguiu em quarentena até o
início de junho, quando as medidas de isolamento
começaram a ser flexibilizadas em Moscou, prin-
cipal epicentro da crise sanitária. A partir de 14
de maio, conforme demonstrado no Gráfico 2,
começou-se a observar uma diminuição no nú-
mero de casos diários confirmados abaixo da mé-
dia de 10.000/dia, o que incentivou o início do
planejamento de movimentos para a flexibilização
das medidas de controle, como o fim gradual do
autoisolamento em Moscou e a reabertura gradual
de fronteiras. Contudo, cabe notar um processo
de interiorização do vírus, e o surgimento de no-
vos epicentros, como as regiões do Daguestão e de
Zabaikalsky, o que faz com que o relaxamento da
quarentena não seja adotado de forma uniforme
em todo o país (MINISTÉRIO DA SAÚDE DA
FEDERAÇÃO RUSSA, 2020a).
Para refletir acerca dos impactos da pande-
mia na inserção regional russa, especial atenção
deve ser dada às medidas de combate à pandemia
COVID-19 adotadas no país. Cabe reconhecer
que, logo de início, medidas de controle de circu-
lação entre os espaços doméstico e internacional
foram tomadas, com banimento à entrada de ci-
dadãos estrangeiros, fechamento de fronteiras, e
autoisolamento de pessoas vindas do exterior. Por
um lado, essas ações podem ter contribuído para
o controle dos números de contaminados e de
óbitos causados pelo coronavírus, mas, por outro,
também acirrou os efeitos econômicos da crise,
em especial com relação ao comércio com países
asiáticos, como será discutido na próxima seção.
Medidas duras de circulação interna de
pessoas também suscitaram ganhos no controle
do vírus e polêmicas em sua implantação, como
o fechamento de serviços não essenciais, os pas-
ses digitais, o programa Moscow Safe City de
câmeras de reconhecimento facial em espaços
22
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.19 - 32, dez. 2020
Tabela 1. Situação epidemiológica da COVID-19 no mundo e na Rússia
Mundo
Rússia
Casos detectados
7.446.229
502.436
Recuperações
3.730.356
261.150
Óbitos
418.137
6.532
Fonte: MINISTÉRIO DA SAÚDE DA FEDERAÇÃO RUSSA, 2020, p. 4.
Gráfico 1. Número de casos de contaminação por COVID-19 detectados na Rússia ao longo
do tempo e medidas de controle tomadas pelo Estado
Fonte: CORONAVIRUS IN RUSSIA..., 2020 (com base nos relatórios diários do Ministério da Saúde da Federação Russa)
Gráfico 2. Número de casos de COVID-19 detectados por dia na Rússia
Fonte: MINISTÉRIO DA SAÚDE DA FEDERAÇÃO RUSSA, 2020a, p. 8.
11 июня 2020
(четверг)
СИТУАЦИЯ В РОССИИ
Количество выявленных случаев
заболевания в России за сутки
14000
12000
10633
10581
1123
10817
10899
10598
11656
11012
1055910699
10102
10000
10028
9623
9974
9709
9434
9263
9200
8926
8849
8894
8946
9268
8985
8764
8599
8915
8572
8863
8726
8595
8952
9035
8831
88
8
5
9
5
84
8779
8338 8536
8371
8404
8000
7933
7099
6361
6411
6000
6060
5642
5849
5966
6198
5841
5236
4774
4069
4268
4000
3388
2558
2000
1154
1459
1667
182
228
302
440
601 658
0
6 3 0 6 14 30 33
54 61 57
Источник: составлено на основе данных Роспотребнадзора
по состоянию на 22:00 (МСК) от 10.06.2020 г.
9
Отчет о текущей с итуации по борьбе с коронавирусом
.
Коммуникационный центр Правительства Российской Федерации
04.03.20
06.03.20
08.03.20
10.03.20
12.03.20
14.03.20
16.03.20
18.03.20
20.03.20
22.03.20
24.03.20
26.03.20
28.03.20
30.03.20
01.04.20
03.04.20
05.04.20
07.04.20
09.04.20
11.04.20
13.04.20
15.04.20
17.04.20
19.04.20
21.04.20
23.04.20
25.04.20
27.04.20
29.04.20
01.05.20
03.05.20
05.05.20
07.05.20
09.05.20
11.05.20
13.05.20
15.05.20
17.05.20
19.05.20
21.05.20
23.05.20
25.05.20
27.05.20
29.05.20
31.05.20
02.06.20
04.06.20
06.06.20
08.06.20
10.06.20
23
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.19 - 32, dez. 2020
Gráfico 3. Volume da assistência social fornecida pelo governo durante a pandemia da
COVID-19 até abril de 2020
49.7
Fonte: MINISTÉRIO DO TRABALHO E DA PROTEÇÃO SOCIAL, 2020.
públicos, e o uso de drones e helicópteros por
parte da Guarda Nacional Russa para controle
da circulação de pessoas nas grandes cidades.
Ainda, mudanças na Lei sobre Responsabilidade
Administrativa por Violar Legislação que garanta
Bem-Estar Sanitário e Epidemiológico da Popula-
ção
passou a criminalizar, com pena privativa de
liberdade, a divulgação de notícias falsas sobre a
pandemia COVID-19, permitindo ao Kremlin
forte controle das informações circuladas sobre
a crise sanitária (PRESIDENT OF RUSSIA,
2020f ). Nesse cenário de intervenções políticas,
quatro governadores de regiões muito afetadas
pela pandemia foram substituídos por decisão
do governo federal (SAHUQUILLO, 2020).
A partir do dia 18 de março de 2020, uma
série de medidas de assistência social foram im-
plantadas (
Gráfico 3
). Anunciou-se o Plano de
Recuperação Econômica de USD$ 4 bilhões
para apoio à economia e aos cidadãos quaren-
pequenas e médias empresas para o pagamento
de pessoal, a disponibilização de empréstimos a
2% de juros (MINISTÉRIO DA SAÚDE DA
FEDERAÇÃO RUSSA, 2020b), e o pagamen-
to de bônus aos profissionais de saúde com-
provadamente envolvidos no combate à CO-
VID-19 (PRESIDENT OF RUSSIA, 2020e).
5
Ainda no que diz respeito aos investimentos
russos no combate à pandemia COVID-19, ob-
serva-se grande esforço na área da pesquisa para
desenvolvimento de medicamentos para trata-
mento e para imunização. Até o momento, quatro
protótipos de vacina contra o novo coronavírus
foram desenvolvidos no país, e testes em humanos
já foram iniciados em maio com um desses proje-
tos (CORONAVIRUS IN RUSSIA..., 2020). O
Fundo Russo de Investimento Direto (RDIF) e
atores privados russos como o Grupo Chemrar e
a Yantex colaboram para o desenvolvimento de
medicamentos e de testes para detecção da CO-
tenados (PRESIDENT OF RUSSIA, 2020d;
2020e). Ainda, adotou-se medidas de assistên-
cia a populações específicas, como famílias com
crianças, idosos, e doentes, bem como a devo-
lução completa do imposto de renda de 2019,
a redução de 6,5% em hipotecas, assistência a
5 A concessão do benefício aos profissionais de saúde envol-
vidos no combate à pandemia COVID-19 na Rússia suscita
polêmicas no que diz respeito aos critérios usados para que
o governo comprove o envolvimento desses profissionais
na crise sanitária, o que teria levado a um baixo volume de
pagamento desse tipo de bônus e a críticas sobre o caráter
populista da medida (BAUNOV, 2020).
42.4
33.4
15
7
24
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.19 - 32, dez. 2020
VID-19. Essas iniciativas apresentam grande po-
tencial para a promoção externa da Rússia, como
pode, por exemplo, ser observado em parcerias
com a China, a Índia e o Japão (BOUSOV, 2020;
CORONAVIRUS IN RUSSIA..., 2020; REIS,
2020).
6
Com isso em mente, serão analisadas as
questões polêmicas envolvidas na evolução da
pandemia na Rússia em contraposição ao cenário
global, para, por fim, serem analisadas conjecturas
sobre possíveis impactos políticos e econômicos
da crise sanitária sobre a Rússia e sua inserção in-
ternacional na contemporaneidade.
Questões polêmicas em torno da
pandemia COVID-19 na Rússia
Quando pensada em contraposição ao ce-
nário global, a evolução da pandemia da CO-
VID-19 na Rússia suscita três questões espe-
cialmente polêmicas, com potencial impacto na
posição de poder ocupada pelo país – as dúvidas
sobre os números da pandemia, os limites para o
exercício do poder vertical implantado por Vladi-
mir Putin no governo, e os impactos econômicos
sobre o desenvolvimento do país. A OMS (2020)
levantou suspeitas sobre os números divulgados
pelo governo russo no que diz respeito à evolução
da pandemia, por notar uma disparidade entre
o alto número de contaminados e a baixa taxa
de letalidade no país, conforme demonstrado na
Tabela 2 e no Gráfico 4. Até o início de junho
de 2020, a Rússia aparecia como o terceiro país
do mundo com maior número de casos de conta-
minação pelo COVID-19 confirmado, somando
um total de 510.761 casos. Em contraposição,
no mesmo período, o país apresentou apenas a
6 No caso da parceria com o Japão, os russos desenvolvem
pesquisas com o medicamento Avifair, que parece apresen-
tar bons resultados como antiviral no tratamento da CO-
VID-19 (REIS, 2020).
12a taxa mais alta de óbitos a cada mil habitantes
(4,51 óbitos/1000 habitantes), segundo dados do
John Hopkins Coronavirus Research Center (2020).
A discrepância em comparação com as ten-
dências mundiais levaram a críticas ao governo
russo no que diz respeito aos critérios de con-
tagem de óbitos utilizado, às denúncias de ma-
nipulação dos dados por agentes públicos, e ao
alto índice de falecimentos nas equipes médicas.
Na Rússia, os óbitos foram registrados como
causados pela COVID-19 apenas em situações
nas quais ela representou a principal e final cau-
sa de morte, ao contrário do que é praticado
na maioria dos países. Nesse cenário, as taxas
de mortalidade parecem subestimadas quando
comparadas com a média mensal de mortos em
anos anteriores, quando foram registrados nú-
meros cerca de 60% menores do que em 2020
nas grandes cidades, e cerca de 10% menores no
interior. Ademais, nota-se um baixo número de
testagem post mortem para verificar o diagnósti-
co de falecimentos suspeitos que ficam fora da
contagem oficial. A ausência de dados divididos
por faixa etária e gênero nos relatórios diários
do Ministério da Saúde da Federação Russa, a
demora em se considerar infecções respiratórias
como possível COVID,
7
e a decisão de retirar
assintomáticos da contagem de contaminados
8
também levam ao aumento das dúvidas sobre as
estatísticas oficiais.
Ainda no que tangem às dúvidas sobre a
contagem de casos na Rússia, surgiram, na mídia,
7 No dia 27 de abril de 2020, o Serviço Federal para Su-
pervisão da Proteção e do Bem-Estar do Consumidor
(Rospotrebnadzor), órgão responsável pelos dados sobre a
COVID-19, decidiu pela inclusão de infecções respiratórias
como casos de possível contaminação pelo novo coronavírus
(ROSPOTREBNADZOR, 2020).
8
No dia 27 de maio de 2020, o Rospotrebnadzor decidiu por
retirar os casos assintomáticos do número de infectados pelo
novo coronavírus (ROSPOTREBNADZOR, 2020).
25
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.19 - 32, dez. 2020
escândalos sobre agentes públicos promovendo
a manipulação dos dados. Em 25 de maio, foi
vazado um áudio de um gestor público da região
de Moscou solicitando a diminuição dos óbitos
registrados como causados pela COVID-19
(CORONAVIRUS IN RUSSIA..., 2020). Ain-
da, um em cada três médicos afirmaram ter
recebido solicitações de seus superiores para al-
teração de dados de registro sobre casos envol-
vendo o novo coronavírus (MEDUZA, 2020).
Tabela 2. Número total de casos de COVID-19 confirmados por país, até 12/06/2020
Fonte: John Hopkins Coronavirus Research Center, 12 de junho de 2020
Gráfico 4. Número de óbitos a cada mil habitantes por país, até 12/06/2020
Fonte: John Hopkins Coronavirus Research Center, 12 de junho de 2020.
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Os dados oficiais sobre a taxa de letalidade por
COVID-19 entre equipes médicas também são
controversos, sendo que as associações médicas
estimam que ela seja quase o triplo na realida-
de, o que significaria um volume de óbitos en-
tre membros da equipe médica cerca de dezes-
seis vezes maior do que em outros países com
cenários semelhantes (CORONAVIRUS IN
RUSSIA, 2020). Outro fator que corrobora a
fragilidade dos dados é a própria revisão promo-
vida pelo Ministério da Saúde em seus relatórios
diários, que levou a dobrar a taxa de óbitos por
COVID em abril e em maio nos dados oficiais
(MINISTÉRIO DA SAÚDE DA FEDERA-
ÇÃO RUSSA, 2020).
Por seu turno, o governo russo justificou
a baixa taxa de óbitos na crise sanitária devi-
do à adoção prematura e eficiente de medidas
de controle de circulação de pessoas logo com
a ocorrência dos primeiros casos, em feverei-
ro (MINISTÉRIO DA SAÚDE DA FEDE-
RAÇÃO RUSSA, 2020); ao perfil etário mais
jovem da população russa, quando compara-
da com outros países que foram epicentros da
pandemia (WORLD BANK, 2020);
9
à maior
imunidade de rebanho;
10
e ao grande índice de
russos imunizados com vacina BCG.
11
O porta-
-voz do Kremlin, Dmitry Peskov, defende, ain-
da, a eficiência do sistema de saúde russo, que
9 A expectativa de vida na Rússia é cerca de dez anos me-
nor do que em outros países europeus, e está em 66 anos,
para mulheres, e 77 anos, para homens (WORLD BANK,
2020). Esse argumento foi defendido pelo Ministro da Saú-
de M. Murashko, em declaração divulgada na mídia (MOS-
COW TIMES, 2020).
10
Argumento levantado pelo
Gamelei Research Center de
Moscou (MOSCOW TIMES, 2020).
11 Não foi ainda provada uma relação entre a imunização
pela vacina BCG e a menor letalidade da COVID-19.
Esse argumento foi defendido pelo Ministro da Saúde M.
Murashko, em declaração divulgada na mídia (MOSCOW
TIMES, 2020).
seria responsável pela baixa taxa de mortalidade
diante da boa atenção aos contaminados (RIA,
2020). De fato, a Rússia possui uma das mais
altas taxas de respiradores por habitante. Con-
tudo, cabe ressaltar os problemas anteriormente
levantados sobre o baixo investimento e a piora
nos indicadores observada ao longo do século
XXI no país (OMS, 2020; ORLOVA, 2020).
A eficiência do sistema de saúde russo e a
baixa taxa de letalidade em relação ao volume
de contaminados foi, ainda, justificada com
base nos altos índices de testagem realizada
pelo governo russo (ROSPOTREBNADZOR,
2020). Medidas como distribuição gratuita de
testes, parcerias com o setor privado para dis-
tribuição de testes e desenvolvimento de testes
rápidos, entrega a domicílio de testes para ido-
sos, testagem obrigatória de todas as equipes
médicas, e testes aleatórios em massa, fizeram
com que a Rússia esteja entre os países com
maior realização de testes para COVID-19,
conforme indicam o Gráfico 5 e a Tabela 3.
Contudo, cabe ressaltar que a ligação do alto
índice de testagem com a eficiência do sistema
de saúde russo não é necessariamente direta, e
que esse valor não explica o baixo volume total
de óbitos.
A continuidade de Vladimir Putin no
governo russo há duas décadas também pode
sofrer fortes impactos da pandemia CO-
VID-19, o que certamente influenciaria a
inserção internacional do país. Desde que as-
sumiu o Kremlin, em 2000, Putin promoveu
uma série de medidas com vistas à construção
de um esquema de poder vertical, pelo qual
ele exerce considerável controle sobre as re-
giões e sobre os demais poderes. Contudo, a
dimensão teatral desse tipo de poder demons-
tra maior eficiência no trato de crises políticas
e palcos de grande dimensão (YAFFA, 2020).
27
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10,316,200
5,005,565
4,348,880
4,049,544
2,209,583
1,919,411
1,619,477
996,604
847,181
672,439
671,558
472,850
471,466
Gráfico 5. Número de testes de COVID-19 realizados na Europa até 04/06/2020, por país
Fonte: ROBERT-KOCH INSTITUTE, 2020.
Tabela 3. Comparação do volume de testes a cada mil habitantes realizados nos três países
europeus com maior volume total de testagem para COVID-19
País
Média de testes por 1.000 habitantes
Rússia em 04/06/2020
71,4
Rússia em 10/06/2020 (Fonte: Ministério da Saúde da Federação Russa, 2020)
96,07
Reino Unido
75,32
Alemanha
52,46
Fonte: Elaborado pelas autoras, com dados da Foundation for Innovative New Diagnostics (Robert Koch-Institut), 2020; do Minis-
tério da Saúde da Federação Russa, 2020; e do World Bank, 2020.
No caso da crise sanitária gerada pelo novo
coronavírus, o grau de incerteza científica e a
forte dimensão local limitam a capacidade de
Vladimir Putin para mobilizar seu poder verti-
cal em torno de sua resolução.
Diante disso, nota-se que o presidente
adota uma inédita estratégia de delegação de
autoridade para os níveis regional e local, pa-
recendo buscar preservar a máxima good tsar,
bad boyars. Isto é, sua abordagem para a CO-
VID-19 envolve centrar seu discurso em torno
de benfeitorias de grande vulto e de questões
geopolíticas, e repassar os custos de medidas
impopulares, como o controle de circulação,
a outras instâncias de poder. Essa abordagem
pode ser percebida quando observados os temas
mais recorrentes contidos nos atos executivos e
nas declarações de Vladimir Putin no período
entre 1º de fevereiro de 2020 e 10 de junho de
2020, conforme
Gráfico 6
. Especula-se se esse
cenário pode indicar uma estratégia de enfra-
quecimento do prefeito de Moscou, Sergey So-
byanin, e de blindagem do Primeiro-Ministro,
Mikhail Mishustin, possível sucessor de Vladi-
mir Putin (YAFFA, 2020).
Gráfico 6. Temas recorrentes nos atos
executivos publicados pelo Kremlin e nas
declarações feitas por Vladimir Putin na mí-
dia entre os dias 01/02/2020 e 10/06/2020,
relacionados à pandemia COVID-19
Fonte: Elaborado pelas autoras com base em PRESIDENT OF
RUSSIA, 2020; CORONAVIRUS IN RUSSIA..., 2020.
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• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.19 - 32, dez. 2020
Outra possibilidade aberta ao poder verti-
cal envolve a implantação de instrumentos de
controle instalados durante a pandemia, como
os passes digitais para verificação do movimen-
to de cidadãos via aplicativo, a instalação de
postos de checagem policial, o programa Mos-
cow Safe City de câmeras de reconhecimento
facial, e as limitações às aglomerações. Essas
medidas podem indiretamente servir aos inte-
resses do Kremlin sob Vladimir Putin de limi-
tar manifestações contrárias ao governo. Ain-
da nesse sentido, outra medida que pode ser
aproveitada para esse tipo de intervenção são as
emendas realizadas sobre a Lei sobre Responsabi-
lidade Administrativa por Violar Legislação que
garanta Bem-Estar Sanitário e Epidemiológico
da População, em 1º de abril de 2020 (PRESI-
DENT OF RUSSIA, 2020f). A criminalização
de notícias falsas sobre a epidemia do novo co-
ronavírus levou à retirada de um artigo crítico
ao governo, publicado na
Novaya Gazeta
, e tem
sido levantada como instrumento para pressio-
nar veículos internacionais como o Financial
Times e o New York Times quando publicam na
Rússia críticas à conduta do Kremlin quanto à
crise sanitária (NADEAU, 2020).
Por outro lado, o poder vertical de Vla-
dimir Putin vê-se desafiado pelo coronavírus
para além de sua dificuldade acima menciona-
da de lidar com esse tipo de crise, a despeito
da adoção da delegação de poder como solu-
ção. Atualmente, Vladimir Putin enfrenta as
menores taxas históricas de aprovação de seu
governo – 59% (LEVADA CENTER, 2020a).
Os percentuais de aprovação e desaprovação
do governo também se equilibraram nos úl-
timos meses, sendo que a reprovação chega a
ser 5% maior do que a aprovação em abril de
2020 (LEVADA CENTER, 2020a). Ainda, a
percepção de que o país está na direção correta
diminuiu em relação a 2019, e igualmente se
apresenta equilibrada com a percepção de que a
Rússia se encontra em uma direção equivocada
– 42% a 42% (LEVADA CENTER, 2020a).
Outro dado interessante sobre a percepção dos
russos que leva ao questionamento da eficiên-
cia da estratégia de delegação são os crescentes
índices de aprovação dos governos locais, que,
em abril de 2020, chegaram a 61% (LEVADA
CENTER, 2020a). As medidas adotadas pelo
executivo federal são, também, menos popula-
res do que aquelas adotadas a nível regional e
local, com apoio, respectivamente, de 46% e
50% da população em abril de 2020 (LEVA-
DA CENTER, 2020a).
O adiamento do referendo nacional sobre
a Emenda Constitucional acerca de Melhorias na
Regulação de Certos Aspectos da Organização e do
Funcionamento da Autoridade Pública devido
à pandemia COVID-19 também foi um duro
golpe no poder vertical de Vladimir Putin. O
referendo previa a consulta popular, no dia 22
de abril de 2020, que permitiria ao presidente
eleger-se novamente até 2036 (PRESIDENT
OF RUSSIA, 2020h), já tendo sido aprovado
pela Duma e pela Corte Constitucional. Diante
da impopularidade de manter um evento como
esse, o Kremlin decidiu pela sua remarcação para
o dia 1º de julho de 2020, e modificou a legis-
lação eleitoral para permitir voto online e por
correio considerando as circunstâncias da crise
sanitária (PRESIDENT OF RUSSIA, 2020i).
Contudo, especula-se que essa medida possa
levantar polêmicas sobre a contagem de votos
mais profundas do que as verificadas em eleições
anteriores. Ainda assim, pesquisas de opinião
pública estimam que 44% dos russos preten-
dem votar no referendo mesmo diante da crise
sanitária, e 47% dos cidadãos pretendem apro-
var a medida (LEVADA CENTER, 2020b).
29
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.19 - 32, dez. 2020
Gráfico 7. Crescimento estimado do PIB na Rússia diante de diferentes cenários de impacto
da pandemia em 2020 e em 2021
2%
-6%
Fonte: RBC, 2020.
O adiamento das celebrações do Dia da Vitó-
ria para 24 de junho de 2020 também foi visto
como um golpe para o poder vertical, conside-
rando ser um momento simbólico importante
de demonstração nacional e internacional do
poderio russo que vem sendo fortemente articu-
lado e incentivado por Putin nos últimos anos.
12
Por fim, os impactos econômicos da crise
sanitária demonstrados no Gráfico 7 deverão
ser fortemente sentidos com a diminuição do
preço internacional do petróleo e do gás na-
tural e na implantação dos Projetos Nacionais
propostos em 2019. A diminuição da demanda
por recursos energéticos provavelmente levará a
uma mudança na estratégia russa de disputa por
preços com os demais produtores, como ocorri-
do na recente crise com a Arábia Saudita. Nesse
cenário, a tendência será uma preocupação com
o
market share
. Apesar de isso significar uma di-
minuição nos recursos do país, a demanda do-
méstica e a pequena diversificação da economia
12 O Dia da Vitória é celebrado em 9 de maio, e contaria,
em 2020, com a participação de Emmanuel Macron, pre-
sidente francês, e Xi Jinping, presidente chinês, e uma forte
demonstração de boas relações com a Europa e com a Ásia
por parte do Kremlin (ROTH, 2020).
poderão equilibrar minimamente esse impacto
negativo (KATONA, 2020). Por seu turno, os
Projetos Nacionais em torno da ideia do Russia
Big Push devem ser fortemente influenciados
pelo novo coronavírus. Previa-se a instalação
de um novo paradigma de desenvolvimento
econômico no país por meio de um maciço in-
vestimento em infraestrutura e áreas correlatas.
Contudo, a COVID-19 provavelmente levará
a cortes orçamentários e à mudança de foco das
ações para abarcar intervenções sociais e na área
da saúde (LISSOVOLIK, 2020).
Conclusão
A pandemia do COVID-19 é uma calami-
dade internacional que atingiu todas as regiões
do planeta. Assim, é importante compreender
essa crise na arena internacional, mas também é
preciso analisar as respostas individuais de paí-
ses de grande influência regional e global, e a
conjuntura na qual eles estão inseridos. A evo-
lução da pandemia na Rússia e a gestão da crise
sanitária pelo governo de Vladimir Putin vem
acontecendo de forma polêmica sob a pers-
pectiva da mídia internacional. Os efeitos da
1%
-2%
-4%
1
.
5
%
G DP growth rate
30
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crise econômica subsequente à identificação do
vírus no país foram percebidos desde o fecha-
mento das fronteiras, já que o comércio com
os países asiáticos caiu subitamente. Somado a
isso, alguns atores internacionais e a mídia oci-
dental têm feito duras críticas ao governo rus-
so sobre a sua administração da crise sanitária.
Como foi discutido durante este artigo, a OMS
é um órgão que levantou dúvidas importantes
sobre as estatísticas divulgadas pelo governo, as
consequências da crise econômica no país e os
limites do poder vertical implantado por Putin.
No entanto, é necessário questionar quais
impactos as denúncias feitas pela OMS ainda
podem ter sobre a Rússia após o esvaziamento
dessa organização, que perdeu a membresia dos
Estados Unidos e, com ela, o seu financiamento.
Um possível cenário futuro que pode ser conse-
quência disso é a liderança que Putin almeja al-
cançar para a Rússia a partir do vácuo de poder
estadunidense. O governo russo tem auxiliado
com materiais e pessoal médicos outros países,
o que, somado ao desenvolvimento de medica-
mentos e de teste de detecção do COVID-19
em alta escala, podem promover a Rússia como
uma liderança internacional. Por outro lado,
também é relevante considerar o possível cená-
rio de enfraquecimento de Vladimir Putin no
governo russo diante da crise sanitária e econô-
mica. O abalo no poder vertical e nas taxas de
aprovação populares de Putin já são sentidos e
podem ameaçar os seus planos de reeleição.
Ainda no que tange a projeções futuras na
arena internacional, um possível rival da Rús-
sia na ocupação do vácuo de poder é a China,
que tenta ganhar espaço na OMS por meio de
maiores contribuições e tenta se promover in-
ternacionalmente doando equipamentos médi-
cos para diferentes países, assim como a Rússia.
Contudo, o eixo oriental da política externa
russa e a ênfase na parceria com a China po-
dem também promover uma maior inserção
internacional do país na defesa de uma ordem
multilateral. Além disso, um fator agravante
para Rússia que pode impedir suas aspirações
internacionais é o referendo programado para
autorizar ou não a permanência de Putin no
poder até 2036, o que é um acontecimento do-
méstico, mas que é extremamente criticado pelo
Ocidente e tem impactos em como a Rússia é
vista por outros Estados. A interpretação do pú-
blico internacional sobre a atuação doméstica
de Putin pode ter efeitos diretos na conquista
da liderança internacional, enquanto, por outro
lado, o Kremlin critica o Ocidente por usar a
pandemia para desqualificar russos e chineses.
Por fim, deve-se considerar como cenário o
impacto da percepção externa do governo Putin,
que pode ter consequências na aceitação da vaci-
na russa, que se encontra em estado avançado de
testes. Com a crescente desconfiança da OMS
e dos países ocidentais sobre a transparência do
governo, todo o seu processo científico de testa-
gem pode ser questionado e rejeitado por outros
países. Diante de tantas incertezas e do aspecto
multifacetado dos impactos trazidos pela pande-
mia, os próximos meses serão centrais para me-
lhor compreendermos os desdobramentos desse
cenário para a inserção internacional da Rússia,
considerando suas respostas à crise sanitária, a
posição de poder de seu presidente, e sua reação
as consequências econômicas trazidas.
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• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.33 - 46, dez. 2020
Os BRICS frente à pandemia da
COVID-19: uma análise preliminar sobre
políticas comparadas
The BRICS facing the COVID-19 pandemic: a preliminary analysis of compared policies
Los BRICS frente a la pandemia de COVID-19: un análisis preliminar de política comparadas
Ana Garcia
1
Rodrigo Curty
2
Ana Carolina Aguiar
3
Lucas Rezende
4
Maria Victória Dantas
5
DOI: 10.5752/P.1809-6182.2020v17n3p33
Resumo
Recebido em: 20 de julho de 2020
Aprovado em: 09 de novembro de 2020
A pandemia de COVID-19 reposicionou o papel das políticas públicas e dos Estados-na-
cionais. Objetivamos verificar como os BRICS, afora o Brasil, enfrentaram a pandemia na
sua primeira fase. Para isso
,
comparamos as medidas de contenção do coronavírus, incenti-
vo à economia e cooperação internacional. Concluímos com possíveis lições para o Brasil.
Palavras-chave:
Pandemia. BRICS. Cooperação internacional. Políticas públicas.
Abstract
The COVID-19 pandemic has repositioned the role of public policies and nation-states.
We intended to verify how the BRICS, besides Brazil, have faced the first months of the
pandemic. For that, we compared measures to contain the coronavirus, boost their eco-
nomy, and international cooperation. We conclude with possible lessons for Brazil.
Keywords:
Pandemic. BRICS. International cooperation. Public policy.
Resumen
La pandemia de COVID-19 reposicionó el papel de las políticas públicas y de los estados-nación.
Nuestro objetivo era comprobar cómo los países BRICS, aparte de Brasil, afrontaron la pande-
mia en su primera fase. Para ello, comparamos las medidas de contención del coronavirus, incen-
tivo a la economía y cooperación internacional. Concluimos con posibles lecciones para Brasil.
Palabras clave:
Pandemia. BRICS. Cooperación internacional. Políticas públicas.
1
Professora adjunta do Instituto de Relações Internacionais da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro,
Brasil. https://orcid.org/0000-0003-4106-5989.
2
Mestrando em Geografia pela Universidade de Waterloo. Waterloo, Canadá. https://orcid.org/0000-0001-8478-6589.
3
Graduanda em Relações Internacionais pela Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, Brasil.
4
Graduando em Relações Internacionais pela Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro. Seropédica, Brasil.
5
Graduanda em Relações Internacionais pela Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro. Mesquita, Brasil.
33
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte,
ISSN 1809-6182, v.17 n.2, p.33 - 46, dez. 2020
Artigo
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• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.33 - 46, dez. 2020
Introdução
A pandemia do novo coronavírus (CO-
VID-19) atingiu todos os países do mundo,
gerando feitos sobre os sistemas de saúde e atin-
gindo as economias, desde as bases produtivas
nacionais até as cadeias de produção e comércio
mundiais. Podemos afirmar que essa será uma
das maiores crises sanitárias, econômicas e po-
líticas que marcará o sistema internacional no
século XXI. Partimos da premissa que a pande-
mia vem reposicionando o papel das políticas
públicas, tendo em vista que a forma como cada
governo enfrenta os problemas causados pela
COVID-19 é a variável que define o verdadei-
ro impacto da doença sobre as suas populações.
Nesse sentido, observamos como o Estado-na-
cional, enquanto ator central das relações in-
ternacionais, voltou a ganhar mais importância
nas narrativas mesmo de especialistas de viés
mais liberal. Isso porque as capacidades nacio-
nais em saúde (infraestruturas hospitalares, mas
também capacidade científica) precisaram ser
fortalecidas, bem como programas econômicos
e sociais precisaram ser rapidamente desenvolvi-
dos para resgatar empresas e empregos. Um as-
pecto peculiar da atual crise é o fortalecimento
de discursos e práticas nacionalistas, um “efeito
colateral da pandemia” (RACHMAN, 2020).
Este nacionalismo pode ser acompanhado, em
alguns casos, de discursos xenófobos, que difi-
cultam ainda mais a busca por uma saída multi-
lateral para um problema global.
O Brasil tem se destacado mundialmen-
te de forma negativa. O país é hoje um dos
epicentros da pandemia, onde os números de
infectados e óbitos crescem mais rapidamen-
te (DARLINGTON; BARNES, 2020). Além
disso, o país passa por contínuas crises institu-
cionais e políticas. O presidente Jair Bolsonaro
desqualificou a gravidade da doença desde o
início da pandemia, e o país não adotou um
isolamento social rígido. O Brasil também é
caracterizado pela subnotificação e pouca tes-
tagem. Economicamente, foram desenvolvidos
programas para conter os efeitos da crise sobre
empresas e empregos, com a implantação de
um auxílio emergencial, planos para evitar de-
missões e proteger empresas da falência (DIEE-
SE, 2020). Ainda assim, estas medidas parecem
ser insuficientes para conter os efeitos sociais
devastadores da crise sobre a população, que
tende a se agravar ainda mais com falta de uma
gestão coordenada e eficiente do governo cen-
tral. No plano internacional, o Brasil se somou
aos EUA nas críticas à Organização Mundial
da Saúde (OMS) e tem ficado fora de iniciati-
vas multilaterais (BBC, 2020c)
6
.
O Brasil é parte do agrupamento BRICS,
juntamente com a China, Rússia, Índia e Áfri-
ca do Sul. Na qualidade de países emergen-
tes, os BRICS representam as cinco maiores
economias do Sul Global, e se constituíram
como grupo político e econômico há dez anos
(MRE, 2020)
7
. Juntos eles representavam, em
2018, 20% das entradas de investimentos glo-
bais e 24% do Produto Interno Bruto mundial
(UNCTAD 2019, p. 5). É notório que foi na
província de Wuhan, na China, onde tudo
começou, e é também na China onde foram
6 Dado o escopo deste artigo, não almejamos fornecer uma
comparação detalhada com o Brasil. Presumimos que as me-
didas adotadas pelo país são de amplo conhecimento público.
7
Para análises substantivas e abrangentes sobre os BRICS,
sugerimos: BOND, Patrick; GARCIA, Ana (Eds.). BRICS:
an anti-capitalist critique. Johannesburg: Jacana Media,
2015; KIELY, Ray. The BRICs, U.S. ‘Decline’ and Global
Transformations. London: Palgrave MacMillan, 2015; RA-
MOS, L.; GARCIA, A.; PAUTASSO, D.; RODRIGUES, F.
“Decade of Emergence: The BRICS’ Institutional Densifi-
cation Process”. Journal of China and International Relations,
v. 6, nr 1, p. 1-15, 2018; entre outros.
35
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.33 - 46, dez. 2020
aplicadas medidas eficazes de isolamento so-
cial, aumento das infra estruturas hospitalares e
medidas econômicas para a retomada do cres-
cimento (OMS, 2020). Tendo em vista o papel
da China e dos BRICS, as disputas, rivalidades
ou formas de cooperação desencadeadas ou in-
tensificadas pela pandemia, podem revelar ca-
minhos e tendências para a reconfiguração do
sistema internacional após a crise.
O objetivo deste trabalho é verificar, de
forma preliminar (visto que o mundo ainda se
encontra em meio à pandemia) como, afora o
Brasil, os demais países que compõem os BRICS
têm enfrentado a pandemia e que tipos de resul-
tados têm obtido com suas políticas. Metodolo-
gicamente, buscamos identificar convergências e
diferenças nas ações dos governos de cada país
BRICS no que tange às medidas de contenção
do novo coronavírus, políticas relacionadas à eco-
nomia e aos empregos, bem como iniciativas de
cooperação internacional
8
. Buscamos responder
às seguintes perguntas: Quais foram suas ações na
contenção da doença? Quais medidas econômi-
cas foram implementadas? O que tem aconteci-
do na arena internacional que está facilitando ou
dificultando a cooperação internacional? Como
fontes de pesquisa, foram utilizados artigos de
jornais nacionais e internacionais, documentos e
discursos governamentais, documentos e páginas
web de organizações internacionais, durante os
meses de março a junho de 2020. Na conclusão,
apontaremos para possíveis lições que podem ser
extraídas destas experiências para o Brasil.
8
Este trabalho analisa as medidas tomadas nos primeiros me-
ses da pandemia. Não trataremos a evolução nos números de
casos e mortes, tendo em vista que eles mudam a cada dia.
Vale notar que os países BRICS, à exceção da China, estão
entre os dez primeiros no ranking mundial de infectados.
No entanto, ao analisarmos o número de mortes por mi-
lhão, Rússia, Índia e África do Sul apresentam médias bem
mais baixas que a do Brasil (WORLDOMETER, s.d.).
As principais medidas de
contenção da COVID-19
Trataremos aqui das principais medidas to-
madas pelos governos dos BRICS para buscar
frear o contágio da COVID-19, que envolveram
medidas de lockdown e distanciamento social,
testagem, capacidades hospitalares e outras
9
.
Uma das principais semelhanças entre estes
países na forma como lidaram com a contenção
do vírus foi o rápido fechamento das fronteiras
e a implementação de medidas de isolamento
social em nível nacional logo no início da epi-
demia. O governo indiano anunciou a suspen-
são da emissão de vistos de turismo e proibiu a
entrada de estrangeiros provenientes de países
mais afetados pela doença (UOL, 2020). O
governo também decretou o fechamento das
fronteiras aéreas do país para voos comerciais
independente da origem. Os indianos que
ainda tinham permissão para regressar ao país
foram obrigados a permanecer em quarentena
por duas semanas (UOL, 2020). Por sua vez, a
África do Sul estabeleceu a suspensão de voos e
viagens provenientes de países de alto risco. Os
viajantes que chegam ao país a partir desta data
também foram obrigados a ficar em quaren-
tena (DEPARTMENT OF HEALTH, 2020;
SOUTH AFRICAN GOVERNMENT, 2020)
Na Rússia, a entrada de pessoas provenientes
da China foi proibida quando ainda nenhum
caso havia sido reportado no país (ELLYATT,
9
É possível considerar outros fatores além dos exclusivamente
políticos, como o contexto social e sanitário prévio à pande-
mia, para analisar a forma como a COVID-19 se manifesta e
os danos causados pela doença em diferentes populações em
seus respectivos contextos. No escopo deste artigo, porém,
não é possível adentrar todos os fatores, e nos centraremos
nas medidas políticas. Vale observar que os diferentes regi-
mes políticos de cada país influenciam na tomada de decisão
e na implementação de tais medidas.
36
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.33 - 46, dez. 2020
2020). O país proibiu o transporte de passagei-
ros estrangeiros por vias aéreas (ALJAZEERA,
2020) e decretou o fechamento de suas fron-
teiras para nacionais de quaisquer países por
quaisquer meios de transporte (TÉTRAULT-
-FARBER; ZVEREV, 2020). A China, por sua
vez, anunciou que a entrada de estrangeiros no
país estava banida a partir daquela data, como
reflexo do aumento no número de casos “im-
portados” no país. Estrangeiros que chegassem
ao país foram obrigados a permanecer em qua-
rentena por 14 dias (ALJAZEERA, 2020).
No que tange às medidas de isolamento
social, a China decretou medidas muito rígidas,
que serviram de modelo para países em todo o
mundo. A província de Hubei e diversas outras
cidades no país implementaram um bloqueio
completo (lockdown), em que as pessoas foram
proibidas de sair de casa a não ser para comprar
comida e medicamentos (FOX, 2020). Ainda
assim, em diferentes cidades, mesmo essas saí-
das eram limitadas a poucos membros da fa-
mília, com intervalos de dias pré-determinados
entre uma saída e outra. Quaisquer aglomera-
ções públicas foram proibidas e o acesso aos
meios de transporte passou a ser controlado.
Tais medidas começaram a ser postas em prá-
tica no final de janeiro em Wuhan e reforçadas
nos meses seguintes em diferentes partes do
país (FOX, 2020).
Os demais países BRICS seguiram o mo-
delo rígido da China. A África do Sul foi o
único dentre os países africanos a implemen-
tar no início da pandemia um lockdown com-
pleto. Na semana anterior, o governo havia
declarado um desastre nacional, fechando es-
colas e pedindo distanciamento social (THE
GUARDIAN, 2020). De acordo com o go-
verno sul-africano, esta primeira fase objeti-
vou uma contenção rígida, em que as pessoas
só poderiam sair de casa para comprar comi-
da, procurar ajuda médica ou sob outras cir-
cunstâncias extremas (WORLDOMETER,
s.d.). Posteriormente, o grau de contenção foi
flexibilizado do nível 5 para o nível 4. Este
tem por objetivo a precaução extrema limita-
da a comunidades de transmissão e surto, e
permissão de retomada de algumas atividades
agrícolas e industriais.
Na Rússia, aglomerações com mais de 50
pessoas foram proibidas e as aulas presenciais
em escolas e universidades foram suspensas. Em
cidades mais afetadas no país, foi estabelecido
um toque de recolher e um sistema de solici-
tação para uso do transporte público (OCDE,
s.d.a). Por sua vez, na Índia, o confinamento
foi ordenado com a suspensão dos serviços fer-
roviários e de outras atividades econômicas de
acordo com a ocorrência de casos da doença.
Os estados puderam delimitar zonas de maior
risco, onde as restrições são mais rígidas. Foi es-
tabelecido um turno noturno para a realização
de atividades econômicas não essenciais, e gru-
pos vulneráveis foram obrigados a permanecer
em seus domicílios.
Outro ponto em comum entre alguns
dos países BRICS refere-se à realização de
testes para a COVID-19. Na China, inicial-
mente, os indivíduos que apresentavam sin-
tomas da doença ou cujo histórico de viagem
incluísse a província de Hubei, eram testados
pelas autoridades médicas. Com a redução
das transmissões no país, mas, ao mesmo
tempo, o aumento dos casos de pessoas que
vinham do exterior infectadas, viajantes que
chegavam à China a partir de 29 de março
e que apresentavam febre ou outros sinto-
mas eram imediatamente testados. Posterior-
mente, com a flexibilização das medidas de
isolamento social na maior parte do país e
37
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.33 - 46, dez. 2020
o registro de novos casos em Wuhan, as au-
toridades desenvolveram uma estratégia de
testagem em massa para a cidade, a fim de
identificar principalmente casos em pessoas
assintomáticas (BBC, 2020a). Num período
de dez dias, 6,57 milhões de testes haviam
sido processados em Wuhan. O número de
testes no país antes disso não foi encontrado,
mas sabe-se que somente a cidade de Wuhan
tinha 60 laboratórios com capacidade de rea-
lizar 100.000 testes por dia (BBC, 2020a).
Na Rússia, o baixo número de casos repor-
tados no início da pandemia levou a acusações
de subnotificação e baixo número de testes sen-
do realizados. Desde então, o governo mudou
sua estratégia e passou a realizar testes em mas-
sa. Atualmente, a Rússia é o país que mais rea-
liza testes no mundo, com 1,82 testes por mi-
lhão de habitantes (OUR WORLD IN DATA,
2020) Milhões de pessoas foram testadas em
todo o país e o prefeito de Moscou anunciou a
iniciativa de realizar testes em massa na popu-
lação da cidade de forma gratuita a partir de 15
de maio (STATISTA, 2020).
Na Índia, a situação é parecida com a
russa. Apesar de não realizar tantos testes por
milhões de habitantes quanto a Rússia, o país,
que é um dos mais populosos do mundo, tem
realizado cerca de 0,08 testes por milhão de
pessoas. Assim como na Rússia, esse número
vem crescendo desde o final de abril, quando
apenas 0,02 testes por milhão de habitantes
eram feitos no país e profissionais de saúde de-
nunciavam o perigo da subnotificação (OUR
WORLD IN DATA, 2020).
Já a África do Sul mostrou ampla capaci-
dade de testagem. A capacidade de testagem
da África do Sul se deve à estrutura capilar de
trabalho montada para enfrentar epidemias an-
teriores, particularmente a do HIV/Aids e da
Tuberculose. O país conta com agentes comu-
nitários de saúde, que atuam nos assentamen-
tos, vilas e favelas, indo de porta em porta até a
população (CNN, 2020; KHANYA FORUM,
2020). O governo anunciou que 10.000 agen-
tes comunitários de saúde seriam implantados
em todo o país para triagem domiciliar de por-
ta em porta. Além disso, o governo sul-africa-
no focou na criação de centros de testagens em
todo o país, inaugurando 60 novos laboratórios
móveis para aumentar a capacidade de testa-
gem (BBC, 2020a).
Outro aspecto relevante quanto às medi-
das de contenção são as capacidades hospita-
lares. A facilidade com que a COVID-19 se
espalha faz com que a superlotação dos hos-
pitais seja um risco iminente. Nesse sentido, a
disponibilização de mais leitos, ou até mesmo
a construção de novas instalações hospitalares
inteiras se fazem necessárias. Nesse aspecto a
China se mostra como exemplo de eficiência
tendo construído dois novos hospitais em me-
nos de duas semanas em Wuhan. Além disso,
o país adaptou outros hospitais com melhores
instalações para o tratamento de pacientes com
a doença (AYLWARD, 2020).
A Rússia seguiu o modelo chinês erguen-
do novas instalações médicas em pouquíssimo
tempo. Em Moscou, a construção de um novo
hospital, com cerca de 800 leitos, demorou cer-
ca de um mês e teve início ainda quando o país
apresentava poucos casos da doença (VEJA,
2020a). Além disso, o Ministério da Defesa
russo iniciou a construção de centros médicos
militares multifuncionais em todas as regiões
da Rússia voltados para atender pacientes com
COVID-19. O governo destinou 8,8 bilhões
de rublos (cerca de US$ 110 milhões) para a
construção desses hospitais militares (LITÔV-
KIN, 2020).
38
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.33 - 46, dez. 2020
No caso da Índia, o governo fechou um
acordo com a India Railways, responsável pela
administração das operações ferroviárias no
país, para começar a transformar comboios de
trens em enfermarias (ANDRADE, 2020). No
entanto, são apontados problemas para a plena
utilização, como a falta de instalação de ar-con-
dicionado, banheiros adequados e de sistemas
mais eficazes de reposição de água e eletricidade
(ALLURI, 2020).
Adicionalmente, a utilização da tecnolo-
gia se mostrou um dos principais meios ao qual
alguns governos recorreram para conseguir
manter as informações oficiais de forma mais
atualizada, a fim de auxiliar na prevenção da
propagação da COVID-19. No caso da China,
o país fez uso amplo de tecnologias de ponta
para monitorar cidadãos e rastrear a propaga-
ção do vírus. Segundo a OMS (2020, p. 15), na
China as informações oficiais acerca da doença
e dos cuidados para evitar a contaminação fo-
ram amplamente divulgadas e atualizadas. Fo-
ram utilizados redes sociais, aplicativos e o uso
de QR Codes para direcionar as pessoas a ques-
tionários online, os quais poderiam fornecer
dados sobre suas condições de saúde e histó-
rico de viagens (FINANCIAL TIMES, 2020).
Também se utilizou de tecnologias de big data
e inteligência artificial para localizar pessoas
que tivessem passagem por Hubei (que foi o
primeiro epicentro da pandemia) num esforço
de diminuir a transmissão comunitária (Ibid.).
No caso da Índia, o Ministério de Eletrônica e
Tecnologia da Informação lançou o aplicativo
“AarogyaSetu” que, assim como os aplicativos
chineses, utiliza a localização do usuário para
fazer conexões com o banco de dados do gover-
no, rastreando pessoas infectadas para precisar a
passagem ou a presença delas nos locais onde o
usuário do aplicativo se encontra (AGARWAL,
2020). O governo indiano também lançou um
aplicativo apenas para estrangeiros que estive-
rem no país para obter maiores informações de
maneira mais fácil (THE HINDU, 2020).
Por fim, observamos, entre os BRICS,
uma tendência de disputas de narrativas dentro
de seus territórios, entre chefes de governo, go-
vernadores ou prefeitos, bem como velocidades
distintas de ação. No caso da Rússia, o prefeito
de Moscou, Sergey Sobyanin, alertou de forma
pública a subnotificação do número de casos no
país, que já havia sendo algo apontado no cená-
rio internacional (THE MOSCOW TIMES,
2020). A Índia, por outro lado, chama aten-
ção pela rapidez na resposta para o combate à
COVID-19 por parte das províncias indianas.
Algumas províncias anunciaram medidas eco-
nômicas antes mesmo do governo central. É o
caso de Bihar, o Território da União de Délhi e
de Querela, que, anteriormente à ação federal,
anunciou pacotes econômicos para despesas na
saúde, pensão social e distribuição de alimentos
(OCDE, s.d.b).
Podemos concluir este ponto notando que
os países BRICS seguiram o modelo chinês e
adotaram medidas rígidas de isolamento social
no início da pandemia, bem como fechamento
das fronteiras e uso de tecnologias para monito-
ramento. Adicionalmente, ampliaram de forma
significativa suas capacidades de testagem. As
capacidades de infraestrutura hospitalar foram
ampliadas na China e na Rússia, porém não na
mesma proporção na Índia. Por fim, as diferen-
ças entre governos centrais e subnacionais po-
dem ser consideradas como algo comum entre
eles, e podem ser atribuídas à complexidade e
disparidade territorial e demográfica. Por terem
tamanhos continentais, as medidas nacionais
nem sempre se adequarão de forma homogênea
a todas as regiões dos países.
39
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.33 - 46, dez. 2020
Aspectos sociais e medidas
econômicas
De uma maneira geral, todos os países
BRICS tomaram medidas que favorecessem
algum tipo de auxílio econômico emergencial
à população. A Rússia, desde o início da cri-
se, demonstrou preocupação com a proteção
da saúde e renda dos cidadãos russos (PRESI-
DENT OF RUSSIA, 2020a). Assim, todos os
benefícios e subsídios oferecidos pelo governo
já em vigor foram renovados automaticamen-
te pelos próximos seis meses, sem necessidade
de novas comprovações documentais (PRESI-
DENT OF RUSSIA, 2020b). Também foram
incluídos valores maiores pagos para as licen-
ças de saúde e seguro-desemprego, com reco-
mendações de que as regiões forneçam cestas
básicas a crianças de famílias de baixa renda e
crianças com deficiência.
No caso da Índia, o governo apresentou
um pacote fiscal de 1,7 trilhões de rúpias in-
dianas (aproximadamente US$ 22,26 bilhões),
sendo acompanhado por um pacote de saúde
emergencial de 0,15 trilhões de rúpias e medi-
das para acelerar o reembolso de impostos de
renda pendentes e outras taxas (0,1% do PIB)
(OCDE, s.d.b). O governo de Modi também
está permitindo que os governos das províncias
indianas utilizem uma parte maior do Fundo
de Resposta a Desastres para combater o vírus.
Tais medidas estão sendo direcionadas de for-
ma mais prioritária a pessoas de baixa renda,
mulheres e trabalhadores rurais e informais
(OCDE, s.d.b). O governo da Índia também
anunciou uma estratégia de saída gradual para
mitigar os custos econômicos e sociais do blo-
rais, atividades de plantações como chá com
um máximo de 50% de trabalhadores, têm
permissão para retornar ao trabalho em áreas
onde não há casos detectados de COVID-19
(OCDE, s.d.b).
No caso da China, o governo do país criou
um programa de renda auxiliar para trabalha-
dores doentes ou impedidos de trabalhar por
estarem em quarentena, mas não encontramos
informações mais específicas acerca de seu fun-
cionamento. No entanto, sabemos que o país
garantiu seguro-desemprego para todos os tra-
balhadores nas áreas mais afetadas pelo vírus,
inclusive para aqueles que anteriormente não
tinham direito ao benefício, por um período
de até seis meses. Trabalhadores que ficaram
desempregados e estão a menos de ano de sua
aposentadoria passaram a ter direito ao seguro-
-desemprego até que se aposentem. O governo
chinês também decretou a isenção de impostos
sobre diversos serviços ao consumidor (incluin-
do serviços médicos) até que “o vírus seja con-
trolado” no país (OCDE, s.d.c).
A África do Sul é considerada o país de
renda média com os maiores níveis de desi-
gualdade do mundo
10
. Segundo Bond (2020),
a capacidade do Estado de responder adequa-
damente a ameaças como a da Covid-19 foi
enfraquecida por meio de políticas neoliberais,
resultando em uma profunda crise da saúde A
falta de acesso à água potável e problemas em
redes elétricas complicam ainda mais as condi-
ções para que pessoas que vivem em favelas e
assentamentos (BOND, 2020).
Neste sentido, o governo sul-africano
anunciou um pacote de apoio econômico de
queio. Alguns setores da economia, incluindo
agricultura, logística, infraestrutura, comércio
eletrônico e fábricas localizadas em áreas ru-
10
índice de Gini da África do Sul está em 63, o
mais alto do mundo, de acordo com estudos do
Banco Mundial (SCOTT, 2020).
40
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.33 - 46, dez. 2020
R500 bilhões (aprox. US$ 27 bilhões)
11
para
combate à pandemia na África do Sul, o que re-
presenta 10% do seu PIB. O pacote contempla
uma concessão especial para desempregados e
um esquema adicional de garantia de emprésti-
mo para ajudar empresas com custos adicionais,
como salários e pagamento de fornecedores.
Ademais, R40 bilhões foram reservados para
apoio à renda através do Fundo de Seguro De-
semprego (BUSINESS TECH, 2020b). Além
disso, foram alocados R446 milhões (aprox.
US$ 24 milhões) através de fundos para de-
sastres, principalmente para equipamentos de
proteção individual para profissionais de saúde
(OCDE, s.d.d).
Nesse sentido, outro ponto de preocupa-
ção no que diz respeito aos efeitos da pandemia
é com a preservação das pequenas e médias em-
presas, e consequentemente dos empregos gera-
dos por elas. Na Índia, as tentativas de atenuar
os danos a essas empresas levou ao aumento do
limite para invocar falência para 10 milhões de
rúpias, com a possibilidade de o governo con-
siderar a suspensão de seções relevantes sob o
Código de Insolvências e Falências para evitar
que as empresas sejam forçadas a entrar em um
processo de insolvência (OCDE, s.d.b).
Na África do Sul, segundo informações
disponibilizadas na OECD Country Tracker, o
Departamento de Desenvolvimento de Peque-
nas Empresas montou dois fundos no valor de
R500 milhões (aprox. US$ 27 milhões) para
ajudar empresas menores. Também foi decla-
rado estado nacional de desastre, permitindo
a mobilização de recursos e pessoal. O Depar-
tamento de Turismo disponibilizou R200 mi-
lhões (US$ 11 milhões) adicionais para ajudar
as pequenas e médias empresas do setor de tu-
11 1 dólar = 18 Rands.
rismo e hotelaria que estão sob estresse parti-
cular devido às novas restrições de viagem. A
Corporação de Desenvolvimento Industrial
reuniu, em conjunto com o Departamento de
Comércio, Indústria e Concorrência, mais de
R$ 3 bilhões (aprox. US$ 163 milhões) em fi-
nanciamento industrial para lidar com a situa-
ção de empresas vulneráveis (OCDE, s.d.d).
No caso da Rússia, as condições para em-
préstimos de pequenas e médias empresas para
pagar salários de funcionários foram facilita-
das, como por exemplo a suspensão dos juros
por seis meses. Já para as empresas afetadas por
uma queda na demanda, o governo dará apoio
através da redução de contribuições de seguro
para uma parte dos salários que excedem o sa-
lário-mínimo. Além de algumas outras medi-
das, tais quais: 1) Pagamento diferido de quase
todos os impostos para empresas dos dez seto-
res mais afetados; 2) Pagamentos diferidos de
aluguel para empresas dos dez setores mais afe-
tados por propriedades estaduais, municipais
e privadas; 3) Os inquilinos poderão pagar a
dívida diferida dentro de 2 anos; 4) Benefícios
fiscais para companhias aéreas e empresas do
setor de turismo (PRESIDENT OF RUSSIA,
2020c).
Já na China, de acordo com o Country Po-
licy Tracker da OCDE, o governo forneceu in-
centivos fiscais específicos para companhias que
produzem equipamentos de proteção individual
utilizados no combate à doença (como máscaras
e roupas de segurança), incluindo 100% de des-
contos nos investimentos para aumento da pro-
dução. O governo também suspendeu o aluguel
de pequenas e microempresas nos casos em que
o governo é proprietário das instalações, além de
oferecer isenção de impostos para proprietários
privados que renunciam ao pagamento do alu-
guel de empresas deste tipo. Ainda, o governo
41
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.33 - 46, dez. 2020
ofereceu isenção do imposto sobre valor acres-
centado para empresas nos setores mobiliários,
provisão de alimentos e serviços pessoais. Gran-
des empresas são obrigadas a pagar somente me-
tade da contribuição social (OCDE, s.d.c).
Outra medida adotada por alguns desses
países é o controle de preços de alimentos e me-
dicamentos. Na Rússia, apresentaram-se pro-
postas para alterar duas leis atuais sobre a Cir-
culação de Medicamentos e Proteção da Saúde
dos Cidadãos, que permitem ao governo limitar
os preços de medicamentos e produtos médicos
não cobertos por procedimentos de regulamen-
tação de preços. Caso necessário, seria possível
fixar efetivamente os preços e evitar aumentos
de preços durante a epidemia (PRESIDENT
OF RUSSIA, 2020d). Por sua vez, a China deu
um passo além e subsidiou os preços de merca-
dorias em geral durante o período de lockdown,
a fim de garantir a provisão de mercadorias a
um preço estável para o abastecimento dos su-
permercados (BUSINESS INSIDER, 2020).
Observamos aqui que os quatro BRICS se
empenharam em medidas para conter os efeitos
econômicos da pandemia, particularmente no
que tange à transferência de renda e seguro-de-
semprego, bem como ajuda a empresas e setores
específicos. Vemos, porém, que as medidas foram
diferenciadas em cada país, dependendo do ta-
manho e grau de vulnerabilidade de cada econo-
mia, não havendo um padrão único observado.
Cooperação Internacional
Um primeiro destaque é para a coopera-
ção intra-BRICS através do Novo Banco de
Desenvolvimento (NDB, em inglês) e do Ban-
co Asiático de Investimento e Infraestrutura
(AIIB, em inglês). China, Índia, África do Sul
e Brasil obtiveram empréstimos do NDB atra-
vés do seu programa de assistência emergencial
no combate à COVID-19. Estes empréstimos
foram da ordem de US$ 1 bilhão para Índia,
África do Sul e Brasil, e RMB 7 bilhões para
a China (NDB, 2020) . O Banco também fez
emissões de títulos em renminbi para comba-
te à Covid-19 no mercado de títulos chinês
(NDB, 2020). No que tange ao AIIB, China
e Índia obtiveram empréstimos que somaram
US$ 855 milhões (AIIB, 2020).
A China se destaca como prestadora de
cooperação internacional. O país, através da
Agência de Cooperação Internacional Chine-
sa, vem realizando doações de medicamentos,
equipamentos médicos e de proteção para mais
de 80 países em todo o mundo e quatro or-
ganizações internacionais, incluindo a União
Europeia, a União Africana e a Associação de
Nações do Sudeste Asiático (ASEAN). O país
enviou kits de testagem, equipamentos de pro-
teção para equipes médicas, termômetros ele-
trônicos, respiradores e outros equipamentos
de diagnóstico e tratamento (CIDCA, 2020a).
Além disso, a China enviou 19 equipes médi-
cas para 17 países a fim de promover treina-
mentos com os profissionais de saúde nestas lo-
calidades (CIDCA, 2020b). O governo chinês
realizou uma doação de 20 milhões de dólares
à OMS, após o anúncio de que os EUA iriam
cortar suas contribuições à organização (RO-
DRIGUEZ, 2020).
No caso da Índia, o primeiro-ministro
Modi realizou uma reunião com os chefes de
Estado da Associação Asiática para Cooperação
Regional (SAARC, em inglês) para acertar ações
conjuntas, propondo a criação de um fundo de
emergência para combater a pandemia no Sul da
Ásia (O GLOBO, 2020). O país, assim como a
Rússia, mobilizou suas missões diplomáticas para
garantir que as cadeias de logística e suprimen-
42
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.33 - 46, dez. 2020
tos não sejam afetadas (SIDDIQUI, 2020a). A
Índia também realizou doações humanitárias de
suprimentos médicos, farmacêuticos e outros,
incluindo hidroxicloroquina (HCQ) e parace-
tamol, para os países da SAARC e para as Ilhas
Maurício e República das Seicheles. A ajuda
também se estendeu para outros países, como
os Estados Unidos, Espanha, Alemanha, Brasil,
República Dominicana e Bahrain, no Orien-
te Médio (SIDDIQUI, 2020b)
12
. Destacamos,
contudo, que um dos alicerces da política exter-
na indiana é o princípio de Neighbourhood First.
Portanto, a resposta e o interesse para com a vi-
zinhança asiática é uma realidade presente nas
prioridades diplomáticas do país (Ibid.).
Por sua vez, a Rússia tem se posicionado
a favor do multilateralismo no combate à pan-
demia. Em reunião do G20, o presidente Putin
defendeu a suspensão de sanções, a criação de
corredores verdes para cadeias de suprimento e
a criação de um fundo especial para endereçar a
crise (PRESIDENT OF RUSSIA, 2020d). Nesse
sentido, o país tem atuado também na exportação
de materiais de auxílio para outros países, como
Itália e Estados Unidos (SPUTNIK, 2020a). O
Ministro das Relações Exteriores da Rússia se
pronunciou em defesa da OMS e classificou as
críticas à organização como injustas e contrapro-
ducentes, alertando para o perigo da “tentativa de
politizar a ajuda humanitária no contexto da essa
pandemia” (SPUTNIK, 2020b). Durante video-
conferência dos Ministros de Relações Exteriores
do BRICS, a Rússia advogou pelo lançamento de
um mecanismo para o desenvolvimento de uma
12 A Índia já forneceu 2,945 milhões de comprimidos de
HCQ a 24 países através de doações. A Aliança Farmacêu-
tica Indiana (IPA) estima que a Índia tem capacidade para
produzir cerca de 40 toneladas de HCQ por mês, o que
representa cerca de 70% do suprimento total do mundo
(PANT, 2020).
vacina contra a COVID-19 pelos países do gru-
po (SPUTNIK, 2020c).
Por fim, no que tange à cooperação interna-
cional, a África do Sul recebeu mais de 200 pro-
fissionais de saúde de Cuba, que vieram ajudar
o país no combate à pandemia. Cuba e África
do Sul mantêm laços estreitos desde a luta con-
tra a ditadura do apartheid, que só terminou em
1994 com a eleição de Nelson Mandela (BBC,
2020b). Por sua vez, os EUA intensificaram sua
ajuda à África do Sul, doando respiradores fa-
bricados nos EUA para o país, além de equipa-
mentos e acessórios. O Centro para Controle
e Prevenção de Doenças (CDC), dos EUA, já
havia se comprometido com US$ 13,2 milhões
em financiamento, juntamente com US$ 8,4
milhões em assistência através do Departamen-
to de Defesa dos EUA. Além disso, por meio
do Plano de Emergência para o Combate à Aids
(PEPFAR), os Estados Unidos estão apoiando
agentes comunitários de saúde para a campanha
de triagem comunitária da Covid-19 e trata-
mento do HIV (BUSINESS TECH, 2020a).
Podemos concluir que a cooperação inter-
nacional segue sendo um mecanismo de dispu-
tas e posicionamentos geopolíticos. A China e a
Rússia atuam de forma multilateral, de modo a se
diferenciar dos EUA, que cada vez mais tendem
a medidas unilaterais. Por sua vez, a Índia segue
sendo um dos principais países a pleitear recursos
dos novos bancos multilaterais, e atua como uma
potência regional asiática. Na África do Sul, ve-
rificamos como a atuação dos EUA busca recon-
quistar espaço diante do avanço da cooperação
chinesa e de outros países historicamente aliados
com o governo sul-africano. Observamos que a
cooperação internacional e atuação multilateral
dos países BRICS (na OMS, no G20 e em ou-
tros foros) será fundamental para traçar o futuro
destas instituições no período pós-pandemia.
43
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.33 - 46, dez. 2020
Conclusão
A pandemia da COVID-19 tornou-se
uma crise sanitária, econômica e política em
vários países. Neste contexto, revelou-se a cen-
tralidade dos Estados-nacionais e das políticas
públicas para o enfrentamento à crise em ter-
mos de medidas de contenção e isolamento so-
cial, medidas econômicas e sociais, bem como
a atuação e coordenação multilateral e bilateral
em termos da cooperação internacional. Bus-
cou-se, neste artigo, fazer um levantamento
preliminar comparativo sobre como cada país
dos BRICS vem atuando para conter a propa-
gação da doença, mitigar os efeitos econômicos
e sociais, e atuar junto com os organismos mul-
tilaterais para construir caminhos de coopera-
ção internacional. Verificamos que, apesar de
diferenças entre eles, houve tendências comuns
em vários âmbitos das políticas públicas.
A crise jogou luz também sobre a capaci-
dade de alguns Estados de investir em redes de
proteção social. Na China e na Rússia, hospitais
foram construídos em tempo recorde, com mi-
lhares de leitos para atender as vítimas da doen-
ça. Na Índia, vagões de trem foram transforma-
dos em hospitais, e na África do Sul laboratórios
móveis foram instalados e agentes comunitários
foram acionados para realização de testes em do-
micílio. Nesse mesmo sentido, os países analisa-
dos também implementaram programas econô-
micos para buscar mitigar os efeitos econômicos
e sociais com a pandemia. Foram elaborados
programas de ajuda para empresas, particular-
mente pequenas e médias, e auxílios setoriais.
Ainda assim, o mundo deverá enfrentar
graves problemas sociais no contexto da pande-
mia e depois dela, e os países BRICS não serão
exceção. Nosso levantamento mostrou que na
Índia e na África do Sul, há dificuldades em
manter em isolamento social uma população
que vive em áreas pobres, em casas muito pe-
quenas e compartilhadas com muitas pessoas.
No que tange à cooperação internacional,
apesar da crise ter levado a retóricas nacionalis-
tas, alguns países dos BRICS têm se destacado
em ações multilaterais e bilaterais. China, Rús-
sia e Índia têm enviado ajuda na forma de equi-
pamentos de proteção, kits de testagem e equi-
pes médicas para países mais afetados pela crise.
É importante notar também o papel dos novos
bancos de desenvolvimento como o AIIB e o
NDB, que realizaram empréstimos para a Chi-
na e para a Índia, financiando algumas das prin-
cipais medidas de contenção direta da doença.
Algumas lições vindas dos BRICS podem
ser extraídas para o Brasil. A primeira delas é o
fortalecimento dos sistemas nacionais de saú-
de públicos e de alcance abrangente. O Brasil
tem o Sistema Único de Saúde e instituições
públicas de pesquisa sólidas. Estas capacidades
estatais precisam ser fortalecidas e ampliadas.
Ademais, os BRICS mostraram uma ampla ca-
pacidade de testagem e controle de infectados.
A utilização de novas tecnologias de monito-
ramento e controle, bem como a atuação de
agentes comunitários de saúde são exemplos
de políticas públicas bem-sucedidas, que pode-
riam ajudar o Brasil a superar suas limitações e
ampliar sua capacidade de testagem e controle.
Adicionalmente, Brasil, África do Sul e
Índia vivem problemas similares de saúde, mo-
radia e trabalho que impõem grandes desafios
para as populações trabalhadoras que depen-
dem da renda diária para sobreviver. Esta simi-
laridade de condições socioeconômicas cimenta
as bases para uma cooperação horizontal, com
possibilidade de troca de experiências e apren-
dizados mútuos. Neste sentido, o Brasil deveria
buscar tornar os espaços comuns de cooperação
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• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.33 - 46, dez. 2020
dos BRICS e do IBAS (Índia, Brasil e África
do Sul) mecanismos para responder aos pro-
blemas reais das populações. Por fim, o Brasil
deveria fortalecer sua atuação nos foros multi-
laterais como o G20 e a Organização Mundial
de Saúde, para somar esforços no sentido de
encontrar medidas eficazes para combater o
novo coronavírus, bem como saídas comuns
para conter os efeitos econômicos e sociais da
crise. Uma pandemia como fenômeno global
só pode ser enfrentada com o fortalecimento
de iniciativas e instituições multilaterais, par-
ticularmente aquelas em que o Sul Global tem
voz e participação efetiva. O fortalecimento da
cooperação internacional baseada no direito
humano à saúde, emprego e renda, será central
para a construção do mundo pós-pandemia.
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• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.47 - 61, dez. 2020
Coronavirus, Global Risk and The New
International Crisis Management Model
Coronavírus, Risco Global e O Novo Modelo Internacional de Gestão de Crises
Coronavirus, Riesgo Global y El Nuevo Modelo Internacional de Gestión de Crisis
Jorge M. Lasmar
1
Leonardo Coelho Assunção Santa Rita
2
DOI: 10.5752/P.1809-6182.2020v17n3p47
Abstract
Received in June 26, 2020
Accepted in November 16, 2020
The main target of this article is to discuss, in the light of the new crisis management
models, the immediate responses that state authorities have given to the COVID-19 crisis,
in order to better understand the way in which global leaders are facing the novel interna-
tional crises.
Keywords:
Coronavirus. Crisis Managent. Risk.
Resumo
O objetivo do artigo é discutir, à luz dos novos modelos de gestão de crise, as respostas
imediatas que as autoridades estatais deram para a crise da COVID-19, a fim de entender
melhor a maneira com que as lideranças globais estão enfrentando as novas crises interna-
cionais.
Palavras Chave:
Coronavirus. Gestão de Crise. Risco.
Resumen
El objetivo del artículo es discutir, a la luz de los nuevos modelos de gestión de crisis, las
respuestas inmediatas que las autoridades estatales han dado a la crisis COVID-19, a fin
de comprender mejor la forma en que los líderes mundiales se enfrentan a las nuevas crisis
internacionales.
Palabras Clave:
Coronavirus. Manejo de Crisis. Riesgo.
1
Jorge M. Lasmar is a Profesor of International Relations at PUC Minas, Belo Horizonte, Brazil. He holds a PhD in International
Relations from the London School of Ecomomics and Political Science, LSE.
2
Leonardo Coelho Assunção Santa Rita is a master’s student in the Postgraduate Program in International Relations at PUC Minas,
Belo Horizonte, Brazil. He holds a Bachelor’s degree in International Relations from the Pontifícia Universidade Católica de
Minas Gerais, PUC Minas.
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Artigo
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Coronavirus, Global Risk and
The New International Crisis
Management Model
The first cases of the new Coronavirus
(SARS-COV-2) contamination in humans ar-
guably appeared on the outskirts of the Wuhan
region, China, in late 2019. Even though the
virus has a lower mortality rate when compared
to other pathogens such as Ebola - which has an
impressive fatality rate of 50% (WHO, 2020a)
– it does spread quickly. In fact, it is exactly
such a spread rate that led a regional epidemic
transform into a full-scale global Pandemic
(WHO, 2020b). The pandemic, in its turn,
brought about global-scale disruptions that go
well beyond the issue of individual health: it
impacted the very structure of societies. It af-
fected global business and commerce (OECD,
2020), increased the mortality rates, affected
the distribution of wealth, changed the priority
and dynamics of the infrastructure matrix and
even altered the behaviour of individuals and
societies (GOOGLE, 2020).
In fact, both the global-scale crisis as well
as the responses adopted to counter it were lar-
gely perceived as unprecedented. However, this
is not the case. For at least a few years various
‘global political risks estimates’ have been poin-
ting out the high risk of a global-scale pande-
mic disruption (WORLD ECONOMIC FO-
RUM, 2019). Along the same lines, for almost
a decade, there has also been a debate on the
need to develop a new model of internatio-
nal crisis management capable of dealing with
“novel” global-level disruption crises (OECD,
2013). Thus, to understand what the new mo-
del of international crisis management can tea-
ch us about present and future global crises, we
will first outline a few important aspects of the
Coronavirus Pandemic (I), to then briefly des-
cribe the international responses (II) in order
to better comprehend what is the new inter-
national crisis model and how it can help re-
-shape how we think about crisis managements
(III) to finally conclude with the lessons lear-
ned from the current crisis.
I.
Key Features of the Coronavirus
Crises: Context and Global Structure
One of the defining characteristics of the
new Coronavirus crisis is that it clearly follows
globalisation. This is because there is a direct re-
lationship between the contagion pathways and
the intensity of transnational flows. If we follow
both the maps and timeline of the virus conta-
gion worldwide, there is a remarkable parallel
between its ability to spread following from the
first regions affected by the pandemic straight
to the most heavily globalised locations (i.e. re-
gions with denser global interactions flows) and
then following to increasingly less globalised
locations. After China and its neighbours, the
Coronavirus spread more rapidly and more in-
tensely throughout Western Europe and North
America. By April 2020 these regions already
led the international ranking in both num-
ber of cases and number of deaths (HEALTH
MAP, 2020). Amongst other factors, what these
regions have in common is that they also led
the globalization index. This is an index which
considers everything from economic to cultu-
ral and informational issues. Thus, we can infer
that a positive correlation exists between the in-
tensity of transnational flows and the spread of
the virus (GYGLI et al, 2019).
In fact, this is not something new. Khan-
na (2020), for example, compares the spread
of the new Coronavirus from China to the
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rest of the world with the spread of the Black
Death in the 14th century. The Black plague
also followed the main pathway of transnatio-
nal flows existing at that time: the silk road.
The disease passed through Persia (now Iran)
and reached Italy. However, the most interes-
ting point about this analogy is not the simi-
larity in the route of the virus. After all, in the
case of COVID-19, the spread in Europe and
North America occurred almost simultaneou-
sly. What comes to attention is the speed with
which it spread (KHANA, 2020). In the 14th
century, the Black Death took years to travel
the Silk Road and affect Europe as a whole.
In 2020, however, it took only a few months
for the new Coronavirus to affect most of the
world. Again, in both situations the intensity
of transnational flows and globalization deter-
mined the pace of the international crisis.
This also seem to confirm Keohane’s and
Nye’s statement that as the degree of interde-
pendence amongst countries grows, so do the
risks arising from the increase in their mutual
level of sensitivity and vulnerability (KEOHA-
NE, NYE, 2012).
3
In other words, there is a
tendency that the greater the density and inten-
sity of flows, the higher the level of sensitivity
and vulnerability will be. It is exactly this corre-
lation between the greater density of sensitivity,
risks and the pandemic effects of COVID-19
that will be discussed here. The increased den-
sity of interactions and flows also potentially
increases risks. In fact, as the theory also points
out, the risks and threats not only come from
3 According to Keohane and Nye (2012) “sensitivity refers
to the costly effects of cross-border flows on societies and
governments, within an unchanged framework of basic pol-
icies”, while “vulnerability is another step further in cost.
It refers to the costs of adjusting to the change indexed by
sensitivity, by changing one’s own policies” (KEOHANE,
NYE, 2012, p. 232-233).
traditional state sources (such as political-mi-
litary threats) but can also have transnational
and diffuse origins (KEOHANE, NYE, 2012).
Nevertheless, this does not mean that the old
state-generated risks are extinct or obsolete.
What the pandemic does demonstrate is that
the states face an environment of increased
complexity. The traditional international risks
co-exist with a host of non-traditional, trans-
national and diffuse threats that are growingly
disruptive, more frequent and bringing up in-
creasingly demanding challenges for the states.
Another striking key feature of the CO-
VID-19 crisis is its disruptive power. Such po-
wer is reflected in the rapid cascade effect of
the pandemic in other structural and social
areas. Its impact ranges from global economic,
logistic, and infrastructure disruptions to pro-
found social, demographic, institutional and
behavioural changes. The spread of the virus
and the measures taken to contain it caused
logistical difficulties to companies ranging
from car factories to producers of digital games
(STUART, 2020; DEBORD, 2020). Global
economies have also been hit hard by the cri-
sis. Since the start of the Pandemic, stock mar-
kets have experienced historic declines, while
in the United States - the largest economy in
the world – and elsewhere, millions of workers
have signed up to receive unemployment in-
surance benefits (GLOBAL... 2020; RUSHE;
HOLPUCH, 2020). In fact, we can safely state
that the disruption brought about by the coro-
navirus crisis was strong enough to expose the
many vulnerabilities of globalisation.
One final important element that charac-
terizes the crisis of the new Coronavirus is the
informational environment in which it is em-
bedded. Never – not even during the H1N1
Pandemic in 2009 - has a crisis of this scope
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occurred in an environment in which informa-
tion (and disinformation) flows so quickly and
in such a decentralised manner. This has a dou-
ble effect. On the one hand, it allows relevant
information about the pandemic to quickly
reach a significant number of people. On the
other hand, it also allows disinformation to be
disseminated at an even faster pace than the vi-
rus itself. This is a huge problem. A series of
different actors employed disinformation du-
ring the outbreak to achieve different objecti-
ves. Fraudsters, pranksters, companies, states
and political and social groups disseminated
disinformation using varying methods and de-
grees of sophistication This wide spectrum of
disinformation brought about both short-term
and long-term risks and has actually proven to
be potentially fatal (WATTS, 2020). In fact,
the disinformation pandemic became so rele-
vant that digital platforms such as YouTube,
Facebook and Twitter have adopted – though
they are still struggling – measures to inhibit
and discourage the spread of false information
that even included creating official channels of
communication about the crisis (LING, 2020).
Thus, to peruse the state’s responses to the
new Coronavirus crisis can be an important
tool to both evaluate the current state of our
crisis management capabilities as well as to un-
derstand the challenges that lay ahead. This is
so not only because the pandemic is a transna-
tional crisis. We have faced other transnational
crises before. The COVID-19 crisis is embed-
ded within a new informational environment
that was constructed globally after the spread
of digital media. Additionally, the trophic cas-
cade effects triggered by the global pandemic is
another factor that make this crisis so unique
and challenging for crisis managers. Finally,
its unprecedented size, dimension and speed
allow us to gauge how novel global crises will
impact us in the future. Having this in mind,
and learning from the current state’s responses,
can be an important tool to evaluate how to
prepare for and manage new crises.
II.
States’ Responses
The COVID-19 pandemic crisis quickly
became systemic. So did its disruptive effects.
At first glance, to say that a pandemic and its
disruptive effects became systemic might seem
tautological, but that is most certainly not the
case. To observe that the pandemic became
systemic is to assert that not only its dynami-
cs is determined by the autopoietic interaction
between agent and structure (i.e., the fact that
they are mutually constitutive), but also that
its effects have produced a trophic cascade ef-
fect. In fact, the scale and seriousness of the
matter led the Germany Chancellor, Angela
Merkel, to declare that the current pandemic
is the greatest challenge for her country since
World War II (MERKEL... 2020). It is still
relatively early for us to fully understand the
real dimension of the crisis and compare it to a
war is certainly debatable. However, when Ger-
many compares the pandemic to World War II
it does provide us with an idea of the scale of
the public policies’ responses that world leaders
adopted. Likewise, the disruptive power of the
pandemic is so high that former US Secretary
of State Henry Kissinger said that the CO-
VID-19 crisis will definitely change the global
order (KISSINGER, 2020).
No one questions the scale of the state
responses to contain the virus or the impacts
those measures may have upon our daily lives.
However, there is yet another hidden and more
important underdiscussed impact: the pande-
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• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.47 - 61, dez. 2020
mic brought about a broader crisis of meaning.
Whether one looks careful, several state and
non-state responses seem to go in the opposite
direction of what would be expected from the
current crisis. We are witnessing the denial of
science, the discrediting of international orga-
nizations, an increase in authoritarianism and
a weakening of democracy, an informational
and rhetorical war, an over-centralization and
disorganization of the decision-making pro-
cess, a return of hard borders and the poor
coordination amongst states as well as between
states and non-state actors. There are so many
examples of these practices that is even difficult
to list here. But take the denial of science, for
example. Countries such Nicaragua, Belarus
and Turkmenistan reject the very existence of
Pandemic. These countries – together with a
few others that do not deny the existence of
the pandemic – reject the response protocols
recommendations by the World Health Orga-
nisation and continue their everyday life as if
nothing had changed in a clear example of dis-
credit for international organisations (CORO-
NAVIRUS… 2020a; PRESIDENT... 2020;
RSF, 2020).
Thus, one of the important questions rai-
sed during the Pandemic is how it will affect
democracies and whether some of them will
withstand a systemic crisis of this magnitude.
The crisis is creating both a material and social
pressure to reframe how we confer meaning
upon many international practices and values.
Democracy is one such value. The common
idea that there is a need for a strong state res-
ponse to the pandemic has caused an upsurge
in authoritarianism in some countries and the
weakening of democracies in others, such as
Hungary. On March 30, 2020, the Hungarian
parliament approved a bill granting Prime Mi-
nister Viktor Órban the power to govern by de-
cree, that is, the ability to approve measures wi-
thout the need to submit them to parliament.
The justification of the Prime Minister and the
parliamentarians who approved the decision
is that the urgency imposed by pandemic re-
quires that decisions be taken without much
deliberation (DEMPSEY, 2020). This is a clear
example of one out-of-many securitisation
narratives within the pandemic, the question
being whether the audience will accept it and
for long. The real danger is that of ‘normalisa-
tion of the extraordinary’ (MOECKLI, 2008,
p. 229), i.e. the general tendency for emergen-
cy regimes to become entrenched and engen-
der definitive normative changes.
Another important reframing during the
COVID-19 crisis is that of territoriality and
borders. States responses to the pandemic un-
doubtedly led to a (re)strengthening of physical
borders. Not only there was a deliberated clo-
sing of physical borders between countries to
stop the spread of Coronavirus, but also several
states turned away from solidarism, i.e., from
cooperating in joint ventures in pursuit of com-
mon values (BUZAN, 2004, p. 62). This shift
towards more pluralist relations can be clearly
seen in those countries that engaged in a price
war to secure medical supplies already destined
to other countries (US... 2020). This shift can
also be seen in the informational and narrative
disputes over the Coronavirus engaged by the
United States, Russia and China. The United
States accuses China and Russia of both di-
sinformation campaigns on social media and
in blaming Washington as responsible for the
Pandemic. Meanwhile, China accuses the USA
of racism (AS... 2020; TRUMP… 2020). This
war of narratives also reveals the very low level
of coordination present among the great po-
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wers to manage a global crisis and also reflects
an upsurge of rivalries between them. This is
relevant because the common norms and goals
of international society are created diffusely by
the direct clash/negotiation of individual in-
terests and by any ‘performance and sanction’
social control systems that exist in interstate
society. Key actors exercise influence over wea-
ker actors in interstate society mainly through
processes of leadership, authority and coer-
cion. Hence, changes in the behaviour of key
actors have a greater potential to lead to shifts
in shared norms and values in interstate society
(LASMAR, 2012).
Finally, another relevant aspect of the sta-
tes’ responses is the notoriously poor coordi-
nation between state and non-state actors. An
example is the lack of effective engagement to
create industrial convergence and the produc-
tion of items needed to fight the new Corona-
virus. States and large industries, for example,
are finding increasingly difficult to coordinate
their efforts or are doing so via emergency sta-
te laws that eventually force the convergence
(MULDER, 2020).
III.
The Old and the (not so) new
crisis management model
Dealing with a systemic crisis requires
a complex risk management structure. This
structure includes tools for risk identification
and crisis preparedness, response teams and
policies for crises management as well as me-
chanisms to evaluate the crisis afterwards (fee-
dback and lessons learned). Thus, traditionally
crisis management begins way before the crisis.
Identifying threats and adequately preparing
for them is essential to mitigate the potential
consequences of a future crisis. In this sense,
the first step to prepare to a large-scale disrup-
tive crisis is to do a risk assessment (OECD,
2013). ISO defines risk assessment as “...that
part of risk management which provides a
structured process that identifies how objec-
tives may be affected and analyses the risk in
terms of consequences and their probabilities
before deciding on whether further treatment
is required” (ISO, p. 6, 2009). Thus, risk asses-
sment is related to the general approach adop-
ted by a government or organization to identi-
fy possible threats and risks.
Traditional risk assessment approaches are
built using “sectoral analysis based on historical
events” (OECD, 2013). This means that the
entire crisis preparation and identification fra-
mework must first be divided into specific sec-
tors (industrial, economic, sanitary, military,
etc.) and be based on other historical events of
the same type (OECD, 2013). In other words,
to predict, identify and prepare for the CO-
VID-19 crisis, states should have built prepa-
redness structures dedicated exclusively to deal
with a pandemic crisis based on the experience
of past events such as the Influenza AH1N1
Pandemic. In fact, places such as Taiwan, Sin-
gapore and Hong Kong did so and were he-
ralded for keeping their cases count low at the
beginning of the pandemic (KUGUYO et al,
2020).
However, the COVID-19 pandemic is
not a traditional crisis. The systemic cascading
effect of the pandemic - which can be observed
on the immediate social and economic conse-
quences of the crisis – makes it inappropriate
to adopt a sectorial and approach. Likewise, the
new structural environment in which the crisis
is embedded, makes it difficult to adopt mea-
sures based on past events. Crises of this nature
require a different risk assessment approach to
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be able to deal more effectively with both un-
certainty and complexity (OECD, 2013). In
these cases, it is necessary to develop a national
risk assessment designed with a broader view
of risk. In other words, it is necessary to un-
derstand that there are multiple threats, a great
number of unknowns and that any threat can
trigger cascade effects in other areas. This broa-
der view of risk assessment cannot be restricted
to just one sector as it needs to hold a systemic
view. Central governments must also coordina-
te with other stakeholders such as private com-
panies and NGOs in identifying and anticipa-
ting threats. Therefore, cooperation between
the central government and the various sectors
of civil society is essential for the development
of a national risk assessment (OECD, 2013).
Once the risk has been identified, the
next step is to develop an action plan. This is
especially important when the risk identified
has either a high probability of occurrence or
a significant consequence. The planning of tra-
ditional crisis emergencies is generally based on
scenarios. In this technique, each agency and/
or government sector, develop a series of res-
ponse protocols that must be adopted if a cer-
tain situation arises. Scenario-based planning
depends directly on a fixed chain of command
and predetermined procedures designed to
deliver the right response at the right time
(OECD, 2013). However, new crises, such as
the new Coronavirus, no longer allow planning
based on fixed scenarios and protocols. The un-
certainty of contemporary crises and the fact
that they are unprecedented, require approa-
ches that are more flexible and capable of adap-
ting better to the threat as it evolves. Planning
for current crises requires building a response
network whose focus is on capacity building
rather than scenario planning. Multiple agen-
cies must focus on coordinating their actions
rather than preparing for specific threats. Lea-
dership, innovation capacity and systems that
allow cooperation are essential to prepare for
new crises (OECD, 2013).
Once the main risks have been identified
and adequately planned to address them, it is
necessary to have trigger mechanisms that ac-
tivate the response to the crisis. The traditional
policy is the development of early warning sys-
tems that detect the occurrence of a threat and
quickly initiate the response protocols. These
systems are able to identify threats through
intense monitoring and information sharing,
such as natural disaster monitoring systems, for
example. New crises however, due to their dif-
fuse nature and the speed with which they ari-
se, are often not detected by traditional means
of early warning. These novel situations call for
the development of strategic foresight capabili-
ties in order to perceive and identify the weak
signs present at the beginning of a crisis that
often goes unnoticed. To develop such capabi-
lities, it is necessary to set up a multidiscipli-
nary intelligence network (OECD, 2013). This
is clearly the case with the COVID-19 pande-
mic. States and organisations long ago already
identified the high risk of pandemic-like crises.
In the same lines, a significant number of go-
vernment agencies, scientists and even CEOs
of large companies already recognised the des-
tructive potential that a highly contagious vi-
rus could cause and how unprepared we were
(DAVIES, 2020). In fact, a study published in
the journal Nature in 2015, a group of resear-
chers warned precisely about the possibility of
a new virus of the type “Coronavirus” escaping
from bats and contaminating humans (ME-
NACHERY, et al, 2015). Yet – although we do
recognise the technical difficulties of early war-
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ning in biological threats - despite all the risk
assessments and the various methods that cou-
ntries and organisations had at their disposal
to identify threats, there was no early warning.
This brings us back to an already mentio-
ned interesting aspect of new crises. In addition
to studies in the field of medicine and virology,
some researchers in the field of social sciences
have already identified the destructive potential
of a global Pandemic. In his article on existential
security submitted in September 2019, Nathan
Sears (2020) pointed out that pandemics are
one of the main “catastrophic” threats to hu-
manity (SEARS, 2020). In the risk assessment
document published by the American agency
FEMA (Federal Emergency Management Agen-
cy) in 2019, the possibility of a global pandemic
was identified as one of the main threats that the
organization was preparing for (FEMA, 2019).
More recently, a report published by ABC News
revealed that the National Center for Medical
Intelligence (NCMI) had already been repor-
ting the possibility of a pandemic from China
since November 2019. However, the Pentagon
denied the claim and stated that the intelligen-
ce service began reporting the situation only in
January 2020 (MARGOLIN; MEEK, 2020).
Thus, if intelligence agencies and researchers
were already aware of the risk of a global pan-
demic, what brought the COVID-19 crisis to
the level it reached? Here comes an interesting
aspect of the current scenario. The problem was
not that of an intelligence failure, but rather
that of a political botch. The failure laid not on
the misidentification or wrong risk assessment.
Instead, the failure was located on the initial res-
ponse phase. Political rivalries, ideological extre-
mism and lack of leadership negatively impacted
the initial response phase and were among the
main drivers of the crisis. Hence, this demons-
trates the clear - more-than-ever - entanglement
between politics and crisis management.
This entanglement aggravates yet another
problem of the initial response to new crises.
Traditionally, at the beginning of the crisis,
those involved in its management construct
what is termed the ‘operational picture’. In
traditional crises, the operational picture is de-
signed through an accurate monitoring of the
development of the crisis. In other words, the
authorities identify the dimension of the pro-
blem, estimate its reach and impact, predict
how it can evolve and plan the authorities’ res-
ponsibilities in the response process (OECD,
2013). Nonetheless, because new crises are
unprecedented or have discreet effects, they
may not present a clear operational picture.
Their threats and effects are diffuse, fast and
unprecedented. The authorities, thus, need
engage in a sense-making process to first un-
derstand what is actually happening and how
big the problem is (OECD, 2015). The need
for sense-making is clear in the COVID-19 cri-
sis. Many authorities dealt with the pandemic
in a state of complete dearth of information.
As the crisis evolved, questions became more
frequent and answers became scarcer and more
imprecise. Even “simple” questions - such as:
whether We should use protective masks (RO-
BERTS, 2020); What is the most appropriate
method of social isolation? (KATZ, 2020), or;
which drugs should be used against the virus
(GOODMAN; GILES, 2020)? - became pro-
blematic. This reaffirms the importance of both
engaging in fact-based sense-making as well as
employing a multidisciplinary networked res-
ponse combining civil society and governmen-
tal specialists to provide decision makers with
the necessary tools to properly understand the
crisis (OECD, 2018).
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It is important to note that there is some
debate regarding a certain inability of scientists
to communicate with the public. The use of eli-
tist language combined with the almost exclusi-
ve use of the English in publications can create
barriers between scientists, the population and
the decision makers (LARIVIÈRE; SHU; SU-
GIMOTO, 2020). This is an important factor.
A key point for science is that the results of aca-
demic research should be published and made
available for scrutiny. The results should reach
not only peer scientists but also the civil society
as a whole. Thus, the communication of scien-
tific research’s results should aim at adopting
the most simple and direct language as possible
to effectively broadcast its finds to a broader au-
dience without losing its scientific rigour. Ho-
wever, the fact that this is not always the case,
is not an excuse. Unscientific practices and lack
of coordination with specialists can seriously
hamper the ability of sense-making. One stri-
king example of how this can be so is the Turk-
menistan president, Gurbanguly Berdymukha-
medov, who came to condemn the use of the
word ‘Coronavirus’ and recommended the use
of the smoke of medicinal herbs to supposedly
kill the virus (ABDURASULOV, 2020).
The same can be said about crisis mana-
gement guidelines and protocols. In crisis ma-
nagement it is equally important to coordinate
the response process and establish how it will be
managed. To respond adequately to a crisis, go-
vernments usually construct certain operating
standards (standard operating procedures or
SOP) in advance. These pre-set standards have
typically a hierarchical order in which units at
a lower level directly depend on guidelines and
instructions for units at a higher level. None-
theless, the transnational, complex, diffuse and
disruptive nature of modern crises requires a
networked response. Managing a large respon-
se network requires sharing the responsibility
with several stakeholders ranging from the cen-
tral government, passing through sub-natio-
nal units and international organisations and
reaching the private sector. This responsibility
network, although diverse, must be in constant
communication and maintain a high level of
coordination of its actions (OECD, 2013).
However, several of the international res-
ponses to the COVID-19 crisis went exactly on
the opposite direction: they were centralised,
inward-centric, and refused to cooperate with
different stakeholders such as other states, in-
ternational organisations and the civil society.
Managing a large-scale response network has
proven to be a major challenge for the autho-
rities during the COVID-19 crisis. Examples
of poor coordination amongst central gover-
nments, subnational entities, non-state actors
and international organisations abound. Even
within the context of the European Union,
many countries have given unilateral responses
to the crisis (JUST... 2020). In fact, this lack
of coordination directly impacted the crisis in
Italy, one of the most affected countries. Accor-
ding to Italian Prime Minister Giuseppe Con-
te, the EU project may fail if it is unable to res-
pond adequately to the crisis (LOWEN, 2020).
It is also possible to identify a lack of
coordination between the public and private
sectors. For example, in early March 2020 the
United States’ main companies such as Google,
Amazon and Apple were already implementing
home office working while the government
was questioning social isolation (ORACLE...
2020). Another example of poor coordination
between government and the private sector
was the attempt to make use of a wartime law
to force industries to manufacture equipment
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to fight the pandemic (SIRIPURAPU, 2020).
The lack of a cohesive cooperation between
some important countries and the WHO is also
striking. Perhaps, the most notable example is
the U.S. decision to cut the WHO’s funding
on the grounds that the organisation is flawed
and lenient with China (CORONAVIRUS…
2020b). Despite the fact that one can certainly
question WHO’s conduct during the crisis, re-
ducing its funding during a global pandemic is
not the best way to establish a response network
amongst international stakeholders. Managing
an international network depends heavily on
cooperation between the major actors. Unfor-
tunately, examples such as the altercations bet-
ween United States and China were a common
feature of this crisis (FEIGENBAUM, 2020).
These examples also point to another
key factor in crisis management: leadership.
Implementing an integrated and coordinated
response network requires trust and resilien-
ce. Leadership is essential in this process as it
is key to mobilise the different stakeholders
and communicate with civil society (OECD,
2013). To manage the population’s trust and
expectations, leaders must constantly commu-
nicate with the public during the crisis. In tra-
ditional communication approaches, leaders
usually update the status of the crisis, provide
technical information and inform about the
measures being adopted (OECD, 2013). Al-
though this communication with civil society
is still very important, such an approach is not
enough to deal with crises set within the new
information environment (OECD, 2013). In
view of the characteristic uncertainties of the
new crises, adjusting expectations and building
trust is essential for good leadership. To be
able to achieve this, the communication must
not only inform about the state of affairs but
must also transmit values to the audience and
manage anxieties. The leadership, thus, have a
key role in this process as it must convey sin-
cerity, stability and competence in order to
manage civil society’s ever-changing expecta-
tions. This is a process called meaning-making
(OECD, 2015). In order to establish a succes-
sful communication during crisis, leaders must
make extensive use of new communication
strategies, tools and vehicles. This is not only
because social media has a broader reach but
also because it is precisely in this environment
that the greatest amount of misinformation
is spread (OECD, 2015). Another related as-
pect enhanced by social media is the need for
leaders to be accountable. Leaders have to res-
pond adequately to the civil society’s demands
and expectations related to the crisis (OECD,
2015). The new communication tools allow the
population to promote a more intense and de-
tailed scrutiny of each measure adopted by the
authorities. That is why leaders must be pre-
pared to answer all questions however sensitive
they may be. Leaders need to transmit to the
audience the fundamental confidence and sere-
nity needed in times of crisis (OECD, 2015).
In the COVID-19 crisis, international
leaders made extensive use of the new media to
establish dialogue with civil society. In fact, the
use of social media has been the main means of
communication used by some government of-
ficials for some time. However, during the crisis
of the new Coronavirus, social networks have
not been a platform for building meaning-ma-
king. The US Defence Department accused the
Russian government of using tweets and blogs
to falsely accuse the United States of being
the creators and responsible for the new Co-
ronavirus (BROAD, 2020; RANKIN, 2020).
The European Union also made similar accu-
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sations. The Russian government denied accu-
sing, instead, the USA of engaging in a fake
news campaign (CORONAVIRUS... 2020c).
This “blame-game” between great powers is
very harmful and hardly an adequate commu-
nication strategy in times of crisis (OECD,
2015). Instead of using the internet to reassure
and provide answers to the population, states
engaged in a politically motivated “semantic
war” (TRUMP... 2020; ROSENBERGER,
2020). Likewise, there are no apparent attempt
to coordinate a joint international effort to ma-
nage the crisis of the new Coronavirus.
This leadership role was expected, in lar-
ge part, from the United States. However,
the American government displayed a lack of
coordination even with its closest allies. Both
Germany and France accused Washington of
committing “modern piracy” by diverting shi-
pments of protective masks that were heading
towards these countries (CORONAVIRUS...
2020d; OKELLA, 2020). The European
Union also failed to display leadership even
within Europe as it was unable to coordina-
te actions amongst its own members. In fact,
the European Commission President Ursula
Von Der Leyen even apologised for not being
able to assist Italy properly (HERSZENHOR,
WHEATON, 2020; HENTLEY, 2020). Like-
wise, at the beginning of the pandemic, there
was a high expectation that China would take
up the role as the main international leader du-
ring the crisis filling up the Western leadership
void. Nevertheless, China also failed to do so.
Finally, the new Coronavirus crisis revea-
led that accountability is a more sensitive issue
than expected. Several states did not react well
to the intense scrutiny that the new informa-
tional environment allowed and end up inten-
sifying authoritarian measures. An interesting
example beyond authoritarian regimes is that
of Hungary. The country stands out as a young
democracy, but it was shaken when the prime
minister, Viktor Orbán, approved a bill gran-
ting power to govern without submitting de-
cisions to the parliament with no set deadline.
The measure was based on the argument that
the urgency of the crisis requires faster politi-
cal action (HOCKENOS, 2020). Actions such
as this contribute negatively impact the trust-
-building between the government, its popula-
tion and the international community.
Consequently, the scale of COVID-19 cri-
sis, combined with the environment in which
the crisis is embedded, has exposed states’ deep
inability to properly respond to novel interna-
tional crisis. As it was described above, models
and knowledge on how to manage novel cri-
ses are already known and have been long well
diffused by relevant organisations such as the
OECD. However, the pandemic demonstrate
that most state authorities still think within the
old crisis model. The rise of authoritarianism,
the politicisation of science, the over-centrali-
sation and over-specialisation of the crisis ma-
nagement process as well as the misuse of mass
communication tools by the state during the
new Coronavirus pandemic demonstrate that
we still have a long way to go to effectively deal
with the upcoming future global crises.
Conclusion: Lessons Learned
State responses to the crisis were by no
means homogeneous. They were diverse en-
compassing a wild range of views on science,
the role of international organisations, the ci-
vil society and about what measures should be
adopted. However, as mentioned above, one
common underlining aspect of most responses
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we have seen so far is that they reinforce old
crisis management practices that do not seem
to be the best response to the current crisis. The
COVID-19 crises require a crisis management
approach that takes into account the need of
sense-making and meaning-building, the mul-
tiplicity of actors and channels of communi-
cation involved, the networked nature of its
disruptive effects as well as the diffuse and
unprecedented scale and nature of the crises.
Thus, we should take this opportunity to un-
derstand that the COVID-19 crisis displays
signs that this is not a once-upon-a-time cri-
sis. It is imperative that we re-think the current
crisis management models in order to better
prepare and respond to increasingly diffuse,
disruptive, sudden and unprecedented threats
with a more adaptable and efficient system of
crisis management.
In this process, it is important to learn
from our mistakes. They can provide impor-
tant lessons for the future. The first, and pro-
bably most important lesson is that contempo-
rary crises call for new approaches. As much as
similar events have occurred in the past – such
as past pandemics - current global crises require
a different strategy. This new approach is ne-
cessary because the structural environment in
which the crises are embedded is fundamentally
different from the past. It presents a series of
new possibilities and limitations that were not
available before. As an example, even though
social media has been available for a while, it
did not have the same reach and impact it has
today. This can clearly be seen when comparing
the role of social media during the 2009 H1N1
and the 2020 New Coronavirus pandemics.
Another important lesson that can be lear-
ned from the COVID-19 crisis is the impor-
tance of cooperation and information sharing
between different stakeholders. It is no longer
possible to face today’s crises by centralizing res-
ponses as the characteristics of the events and
the environment in which they take place requi-
re joint, multilevel and multisectoral actions. It
is essential that all different stakeholders coor-
dinate their preparedness and responses in or-
der to effectively build a more resilient society.
The design of a network that shares common
values, principles and approaches amongst its
members successfully creating collective action
becomes increasingly important. In this sense,
it is also important that these shared principles
and values are aligned with the scientific and
technical specialised knowledge. As described
above, sense-making and meaning-making are
a crucial element in the management of unique
crisis. Scientific and technical knowledge are
fundamental to obtain situational awareness in
diffuse and unprecedented crisis.
The COVID-19 Pandemic also raises
question about the importance of effective
leadership in times of crisis. The inability of
several international leaders to communicate
effectively combined with the constant “bla-
me-game” - especially among the great powers
- seriously hindered a joint international res-
ponse. Of course, world leaders such as Ger-
man Chancellor Angela Merkel and New Ze-
land’s Prime Minister Jacinda Arden played a
good role as communicators during the crisis.
(RISING, MOULSON, 2020). However, as
a whole, the pandemic clearly highlights the
necessity for world leaders to improve their
communication with the larger audience whi-
le, at the same time, also demonstrating that
civil society also have a key role in improving
the choices of the leaders in future crisis.
Several other measures to prevent the oc-
currence of new global pandemics on such a
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large scale have also been suggested. It is beyond
the scope of this chapter to describe and dis-
cuss all of them. However, the calls for the re-
form of the World Health Organization stands
out. Australia made one of the most prominent
proposals for WHO reform. According to Aus-
tralian Prime Minister Scott Morrison, WHO
needs to be equipped with tools that guarantee
more autonomy to the international organi-
sation. In this manner, it could investigate in
advance a potential health crisis or even propo-
se containment strategies in lieu of state mem-
bers. Additionally, Australia also proposed the
creation of an independent auditing body that
would oversee WHO’s performance in a global
crisis such as COVID-19 (FARR, 2020).
For all these reasons, it is essential to carry
out a complete review of the procedures, strate-
gies, techniques, tactics and tools employed du-
ring the COVID-19 crisis (OECD, 2020). The
COVID-19 Pandemic underlined a fundamen-
tal element present in contemporary crises: the
breach of confidence. Rebuilding civil society’s
trust in science, governments and internatio-
nal organisations is perhaps the most challen-
ging element present in the twilight of the new
Coronavirus crisis. The ability to rebuild trust
and subsequently build resilience are the major
challenges that we are confronted with in face
the uncertainties of new crises (OECD, 2013).
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• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.62 - 72, dez. 2020
Uma breve análise sobre o conflito co-
lombiano e o recente processo de paz:
qual a situação atual da implementação
dos acordos?
A brief analysis of the Colombian conflict and the recent peace process: what is the cur-
rent state of implementation of the agreements?
Un breve análisis del conflicto colombiano y el reciente proceso de paz: ¿cuál es el estado
actual de implementación de los acuerdos?
Leonardo Agrello Madruga
1
DOI: 10.5752/P.1809-6182.2020v17n3p62
Resumo
Recebido em: 23 de outubro de 2019
Aceito em: 23 de março de 2020
Este trabalho parte da seguinte indagação: qual a conjuntura atual da implementação dos
Acordos de Paz firmados entre o governo colombiano e as FARC, em 2016? Em primeiro
momento, analisam-se as origens do conflito entre o Estado colombiano e as FARC, passan-
do, logo, aos supostos teóricos que tratam das motivações de conflitos intra-estatais. Final-
mente, apontam-se os termos dos Acordos de Paz e a conjuntura de sua implementação.
Palavras-chave:
Conflitos intraestatais. Reconciliação. Colômbia.
Abstract
This paper starts from the following question: what is the current situation of the imple-
mentation of the Peace Agreements signed between the Colombian government and the
FARC, in 2016? Firstly, the origins of the conflict between the Colombian State and the
FARC are analyzed, then moving to the theoretical assumptions which discuss the motiva-
tions of intrastate conflicts. Finally, the terms of the Peace Agreements and the current state
of their implementation are pointed out.
Keywords:
Intrastate conflicts. Reconciliation. Colombia.
Resumen
Este trabajo parte de la siguiente pregunta: ¿cuál es la situación actual de implementación de los
Acuerdos de Paz firmados entre el gobierno colombiano y las FARC, en 2016? En primer lugar,
se analizan los orígenes del conflicto entre el Estado colombiano y las FARC, luego pasando a
los supuestos teóricos que discuten las motivaciones de los conflictos intraestatales. Finalmente, se
señalan los términos de los Acuerdos de Paz y el estado actual de su implementación.
Palabras clave:
Conflictos intraestatales. Reconciliación. Colombia.
1
Mestre e doutorando em Relações Internacionais pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais, Belo Horizonte, Brasil.
ORCID: https://orcid.org/0000-0001-6873-4594
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• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte,
ISSN 1809-6182, v.17 n.2, p.62 - 72, dez. 2020
Artigo
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Introdução
Há décadas o Estado colombiano vem ten-
do sua exclusividade no uso da força desafiada
no interior de seu território, em um conflito
que, como se verá, teve seu início em meados
do século XX, tendo como elementos centrais
a exclusão do acesso à terra por partes da popu-
lação, assim como pela falta representação po-
lítica, caracterizada pela baixa democratização.
Passadas várias décadas, em 2016, finalmente,
chegou-se a assinatura de Acordos de Paz com
uma das principais forças envolvidas nesses
embates, as Forças Armadas Revolucionárias
da Colômbia (FARC).
Observando-se as principais característi-
cas que motivaram o início do conflito e ana-
lisando-se alguns dos documentos que consti-
tuíram os acordos de paz, pode-se considerar
que, minimamente, deu-se atenção à busca
pela resolução dos problemas que contribuí-
ram para a eclosão dos embates. De tal ma-
neira, face ao que se sabe a respeito do con-
flito e aos acordos para seu fim, parte-se da
seguinte indagação: qual a conjuntura atual
da implementação dos Acordos de Paz firma-
dos entre o governo colombiano e as FARC,
em 2016?
Para que se cumpra o objetivo de mapear
a atual conjunta, em primeiro momento, dis-
corre-se acerca das origens do conflito, a fim
de se apontar aqueles que se entende como
elementos centrais. Logo, abordam-se alguns
elementos teóricos que tratam do problema
das desigualdades estruturais e da questão da
democracia, a fim de trazer melhor entendi-
mento acerca dos problemas enfrentados na
Colômbia. Na terceira e última seção, são
trazidos alguns dos principais pontos dos
Acordos de Paz, visando apontar sua relação
com as causas que deram início ao conflito, e
informações que denotam a situação atua de
sua implementação.
As raízes do conflito interno
colombiano
Desde meados do século XX, caracteri-
zando-se, portanto, como um conflito de longa
duração, grupos armados têm lutado contra o
Estado colombiano em disputas pelo poder. Ao
longo dos anos, vale mencionar, novos grupos
guerrilheiros surgiram pelo país e passaram a
figurar no conflito, agravado pela entrada em
cena do narcotráfico. Ressalta-se, de antemão,
que não se pretende aprofundar nessas últimas
questões. Se dará enfoque às características e
motivações que deram início ao conflito. Logo
após, como previsto, discorre-se sobre a discus-
são teórica acerca de conflitos intra-estatais, de
forma a possibilitar os comentários finais acer-
ca da conjuntura atual.
De Hincapié (2001) faz uma importante
análise sobre o desenvolvimento histórico da
violência na Colômbia, sobre as divisões sociais
no país e sobre a legitimidade das instituições
políticas nascentes. Conforme a autora, a luta
armada na Colômbia, iniciada na década de
1940, representava a ação dos grupos que eram
mantidos fora do Estado que se encontrava em
construção, representado pelas antigas elites e
sua divisão bipartidária (liberais e conservado-
res) que surgiu durante o século XIX. Confor-
me de Hincapié, se tratava de
(...) uma luta pela destruição do Estado, de
suas instituições representativas e da classe
social que o havia comandado, para substi-
tuí-las por outras, nascidas de uma revolução
de vastas proporções, cujo objetivo era ins-
taurar um tipo de ditadura do proletariado
à moda da Europa Ocidental, de Cuba, do
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Vietnã; enfim, do modelo comunista, que
aparecia como um horizonte de possibilidade
para alguns setores tradicionalmente excluí-
dos da nação (...) (DE HINCAPIÉ, 2001, p.
75, versão livre do autor)
2
.
Comenta a autora sobre a presença perene
da violência no histórico do Estado colombia-
no, expressada desde as guerras de independên-
cia entre os anos 1811 e 1816, onde sempre
houve um caráter regionalista e localista no
Estado nascente. A partir daí, a pátria que se
funda é de tronco europeu-americano, estan-
do o outro excluído da nação. Os processos de
fundação do Estado e de seu domínio sobre o
território foram precários, de maneira que o
denominador comum dessa elite era a exclusão,
a negação e a consideração desse outro como
potencial ou realmente perigoso; “foram consi-
derados inimigos internos, excluídos da nação
e, portanto, objetos e sujeitos de todo o tipo
de violências” (DE HINCAPIÉ, 2001, p. 28,
versão livre do autor)
3
.
Analisando a questão do Estado e a con-
cepção deste à luz dos escritos de Max Weber,
menciona de Hincapié que se trata de uma re-
lação de poder entre os polos de legitimidade e
violência, de maneira que, quanto mais se per-
de a primeira, mais aumenta a segunda. Nesse
sentido, na medida em que a antiga trama so-
cial começa a modificar-se, com a industrializa-
ção, modernização da agricultura, urbanização,
desenvolvimento de vias e de meios de comu-
2
una lucha por la destrucción del Estado, de sus instituciones
representativas y de la clase social que lo había comandado,
para sustituirlas por otras, nacidas de una revolución de vas-
tas proporciones cuyo objetivo era instaurar una suerte de
dictadura del proletariado a la manera de Europa occidental,
de Cuba, de Vietnam; en fin, del modelo comunista que
nicação, e tudo isso ocorrendo de maneira desi-
gual, de acordo com de Hincapié (2001, p. 59,
versão livre do autor)
4
, “os velhos dispositivos
de poder e de controle social (...) começam a
mostrar sua ineficiência e inoperância”.
Seguindo o argumento que apresenta essa
autora, pode-se perceber que não há uma so-
bressaliente matriz étnica na origem do con-
flito colombiano, ainda que houvesse negros e
indígenas entre os
outros
socialmente excluídos
no território desse país. Diferente disso, olhan-
do para o último ponto aqui trazido, além do
argumento de a violência ter estado presente ao
longo da história da Colômbia, há a questão da
perda de legitimidade daqueles que se encon-
travam à frente do poder. Com o desenvolvi-
mento econômico, social e político, tal parcela
excluída do acesso à terra e à própria nação co-
meça a se fazer ouvir, e as instituições políticas
existentes resultam incapazes de modificar-se e
ou reformar-se para atender às novas demandas
sociais, resultando na dita crise de legitimida-
de e retomada a violência (DE HINCAPIÉ,
2001).
Na opinião de Bejarano e Pizarro sobre o
Estado colombiano e, consequentemente, so-
bre o que se discutiu até aqui sobre as motiva-
ções para o conflito:
As causas históricas da debilidade do Esta-
do colombiano podem ser sumarizadas de
acordo com o que segue: um vasto território
perpassado por uma geografia muito compli-
cada; uma fraca economia, direcionada para
fora, com um mercado doméstico muito pe-
queno; e, finalmente, uma nação com uma
identidade comum muito precária, permeada
por clivagens regionais e partidárias (BEJA-
RANO; PIZARRO, 2004, p. 101, versão li-
vre do autor)
5
.
aparecía como un horizonte de posibilidad para algunos sec-
tores tradicionalmente excluidos de la nación (…).
3
fueron considerados enemigos internos, excluidos de la na-
ción y por tanto objetos y sujetos de todo tipo de violencias
4
viejos dispositivos de poder y de control social (…)
em- piezan a mostrar su ineficiencia y su inoperancia.
5
The historical causes of the weakness of the Colombian state
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• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.62 - 72, dez. 2020
As origens do conflito que perdura até os
dias atuais residem no período que se conhe-
ce como La Violencia (1946-1966), cujo início
coincide com as mudanças analisadas acima.
Nesse intervalo temporal, segundo Restrepo,
Spagat e Vargas (2004), a Colômbia se encon-
trava em uma clara divisão entre os partidos
Conservador e Liberal. Este partido, ademais,
representava a força que buscava mudanças no
país, atendendo às novas dinâmicas políticas
e sociais, o qual teve alinhamento, ademais,
das autodefesas dos movimentos campesinos
de esquerda, impedidos do acesso à terra (DE
HINCAPIÉ, 2001; RESTREPO; SPAGAT;
VARGAS, 2004).
De acordo com Ríos (2016), apesar de as
origens do conflito colombiano se encontrar no
período acima,
La Violencia
, e movido por lutas
de guerrilhas campesinas buscando pela refor-
ma agrária, o conflito se inicia, formalmente,
no ano de 1964. É nesse momento, conforme o
autor, que o Estado, em um contexto de guer-
ra militar, ordena ataques contra uma série de
municípios, nos quais grupos armados marxis-
tas haviam se formado frente ao abandono ins-
titucional e esquecimento do governo.
Neste momento, além do mais, se for-
mam os mais conhecidos grupos guerrilheiros
que até hoje se mantêm ativos – excetuando-se
os recentes processos de paz com as Forças Ar-
madas Revolucionárias da Colômbia (FARC).
Comenta Ríos (2016) que as FARC surgiram
em 1966, resultado de um grupo antes deno-
minado Comando Sur, de cerca de 350 sobrevi-
ventes de um ataque do governo; no ano ante-
can be summarized as follows: a vast territory crossed by a
rior, 1965, se formava o Exército de Libertação
Nacional (ELN), aos quais se juntariam, nos
anos seguintes, outros grupos menores, com-
plexificando o conflito em terreno colombia-
no
6
. As FARC chegaram a superar os 18000
combatentes nos anos 2000, presentes em 350
municípios; quanto ao ELN, a mais de 5000,
encontrando-se em mais de 150 municípios
(RÍOS, 2016).
Existem controvérsias em torno da carac-
terização do conflito em solo colombiano como
sendo ou não uma guerra civil, dadas as suas vi-
cissitudes. Conforme Restrepo, Spagat e Vargas
(2004), se tomarmos em conta a definição que
se baseia no número de mortes anual, o qual
supera 1000 pessoas, o conflito se adaptaria
ao conceito. Entretanto, observando-o como
um todo, por não haver uma divisão clara en-
tre lados de grandes facções, bem como por o
conflito se tratar de uma luta contra uma mi-
noria extremista alimentada pelo capital vindo
dos narcóticos e empreendendo violência em
áreas pobres e isoladas, outras visões sustentam
não se tratar de uma guerra civil (RESTREPO;
SPAGAT; VARGAS, 2004).
De Hincapié (2001), em interessante pa-
rágrafo conclusivo, cujas palavras entendem-se
importantes de serem citadas diretamente, es-
creveu:
Na Colômbia, o espaço da guerra e o da po-
lítica sempre estiveram misturados, imbrica-
dos; por isso, a adoção da resistência aramada
era coerente e congruente com os eixos de
sobrevivência histórica; de outro lado, a mo-
dalidade de luta guerrilheira fazia parte de
toda uma estratégia manejada pela esquerda
latino-americana dos anos sessenta e setenta,
referendada pelo triunfo da revolução cubana
very difficult geography; a weak economy, outwardly direct-
ed, with a very small domestic market; and finally, a nation
with a very precarious common identity, crossed by regional
and party cleavages.
6
obre isso, menciona-se a questão do narcotráfico e
grupos paramilitares de direita política, contudo,
como dito, estas questões não serão aqui
aprofundadas.
66
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e aceita por todos aqueles que buscavam uma
nova definição de Estado (...) (DE HINCA-
PIÉ, 2001, p. 76, versão livre do autor)
7
.
Em suma, como se analisou até aqui, as ori-
gens do conflito interno na Colômbia residem
nas incongruências históricas que perpassam a
história do país desde a sua fundação. Como vis-
to nos argumentos dos autores, no momento em
que as elites políticas surgidas no século XIX e
suas instituições começam a se debilitar frente aos
novos movimentos econômicos, políticos e so-
ciais, perdendo legitimidade, a violência entra em
ascensão. A partir daí, começam a surgir as células
de luta campesina, formadas pelos excluídos pelo
Estado, e que, à parte as mudanças que ocorre-
riam nas décadas seguintes, dariam origem a dois
dos principais grupos em conflito com o Estado
colombiano: as Forças Armadas Revolucionárias
da Colômbia e o Exército de Libertação Nacional.
Conflitos intra-estatais e a
questão das desigualdades
horizontais e acesso à política
Vistas as nuances históricas do conflito co-
lombiano, o trecho a seguir tem o propósito de al-
gumas das discussões em torno dos motivos pelos
quais os conflitos intra-estatais eclodem, centran-
do naquelas que auxiliam a compreender o caso
em debate. Nesse sentido, diversas são as abor-
dagens teóricas tratando do assunto, notando-se
que, considerada a complexidade que é inerente
às relações sociais, não há como se apontar causas
concretas e, portanto, precisar quando um confli-
to irá se iniciar. Foca-se aqui, então, na discussão
sobre desigualdades horizontais e democracia, ou
falta de representatividade política, dado sua im-
portância para a discussão do caso da Colômbia.
Conforme discutido acima, uma das
maneiras pelas quais se pode observar o caso
colombiano é pelo viés das desigualdades ho-
rizontais, cujo enfoque recai sobre as desigual-
dades intergrupais. Segundo Langer e Stewart
(2014), esse tipo de desigualdades se refere
àquelas entre grupos identitários culturalmente
definidos, diferenciando-se daquelas chamadas
de verticais, que remetem à distribuição de re-
cursos entre indivíduos.
Conforme a definição desses autores:
Desigualdades horizontais são multifaceta-
das, incluindo dimensões de reconhecimento
socioeconômico, político e de cultural. Além
disso, não se trata apenas de desigualdades
mensuráveis (ou ‘objetivas), mas também de
percepções de desigualdades, visto que as pes-
soas agem em função do resultado das per-
cepções, em vez de fatos possivelmente des-
conhecidos (LANGER; STEWART, 2014, p.
104, versão livre do autor)
8
.
Nesse sentido, para além da desigualdade
que é mensurável e enxergada em menor nível
entre os indivíduos, trata-se aqui daquelas desi-
gualdades entre grupos sociais, os quais se veem
descontentes frente à situação de outros grupos
com os quais de relacionam. Segundo Langer e
Stewart (2014, p. 108, versão livre do autor)
9
,
7
En Colombia, el espacio de la guerra y el de la política siem-
pre han estado confundidos, imbricados; por ello, la adop-
ción de la resistencia armada era coherente y congruente con
los ejes de pervivencia histórica; de otro lado, la modalidad
de lucha guerrillera hacía parte de toda una estrategia mane-
jada por la izquierda latinoamericana de los años sesenta y
setenta, refrendada por el triunfo de la revolución cubana y
aceptada por todos aquellos que intentaban una nueva defi-
nición de Estado (…).
8
Is are multifaceted, including socio-economic,
political and cultural recognition dimensions.
Moreover, it is not only a matter of measurable (or
‘objective’) inequalities, but also perceptions of
inequalities, since people act as a result of perceptions
rather
than some possibly unknown facts.
9
investigations of the relationship between horizontal
inequal- ities and conflict provides strong evidence
that the
probabili- ty of conflict increases as socio-economic HIs
rise (…).
67
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.62 - 72, dez. 2020
“pesquisas sobre a relação entre desigualdades
horizontais e conflitos provêm fortes evidências
de que a probabilidade de conflitos aumenta na
medida em que as DH crescem”.
Essas desigualdades percebidas entre di-
ferentes grupos são fatores contributivos para
que conflitos emerjam, o que quer dizer que
não apenas a privação imediata de certo ou cer-
tos recursos levam ao conflito. Em vez disso,
as desigualdades persistentes e percebidas é que
motivam o conflito. Observando-se a par do
que se discorreu sobre as origens do conflito na
Colômbia, afirma-se que há maior probabili-
dade de conflitos quando as desigualdades en-
volvem os âmbitos socioeconômico e político
(LANGER; STEWART, 2014).
Como visto, a principal demanda que en-
sejou as inquietações na Colômbia se referia ao
acesso à terra. Historicamente, o país se man-
tinha sob o controle de uma elite política que,
apesar de alterações na matriz econômica do
país, mantinha excluída uma parcela da socieda-
de. Ao passo que o contexto local e regional foi
se alterando, propiciando a mobilização, as quei-
xas (grievances) internas ganhavam força, provo-
cando embates ao poder estabelecido e, paulati-
namente, diminuindo sua legitimidade. Langer
e Stewart (2014) ressaltam que a potencialidade
do conflito se acentua quando há um nível alto
de exclusão política, afora a socioeconômica.
Essas disputas também são características
de Estados que se encontram em formação, o
que, pensando no conflito aqui em questão,
refere-se ao caso dos países que foram alvo de
colonização. Esse processo ocorre acompanha-
do de desigualdades horizontais e, portanto,
emerjam rebeliões em seu seio, encabeçadas
pelos grupos não representados, alienados dos
processos de mudança (NEWMAN, 2014).
Outra importante discussão a ser mencio-
nada é acerca da relevância dos recursos natu-
rais para a discussão aqui desenvolvida. Isto é, o
acesso a terra figurou como um fator central na
evolução do conflito colombiano, questão que
está inserida, ademais, na compreensão das de-
sigualdades horizontais. A questão é que Vally
et al. (2013), ao analisarem pesquisas sobre a
influência da escassez de recursos naturais no
surgimento de conflitos, afirmam que as pes-
quisas não indicam vínculo direto que possa ser
apontado. Diferente disso, novamente, fatores
políticos e econômicos acabam por ter papel
relevante no surgimento de conflitos, visto que
influenciam na distribuição do acesso a tais re-
cursos.
A discussão recai, então, na exclusão po-
lítica e no nível de participação nas decisões,
nível de democracia. Como afirmam Gleditsch
e Hegrel (2014, p. 145, tradução nossa)
10
, “su-
põe-se que instituições democráticas minimi-
zam o recurso à violência por razões políticas,
visto que elas provêm meios para que os atores
persigam seus interesses de um modo não-vio-
lento”. Afora o fato, portanto, se serem motivos
para o surgimento de queixas, a falta de direitos
ou vias de acesso político aumentam a inclina-
ção à violência.
Em capítulo em que analisa as causas que
dão início a guerras civis, DeRouen Jr. (2015)
traz dois pontos que auxiliam no debate, que
são, primeiro, a própria questão da queixa, que
se vem mencionando, e, segundo, a discussão
exclusão política e econômica, havendo a do-
minação por um grupo. Fala-se de um Estado
ainda fraco, o qual, além de não chegar aos gru-
pos excluídos, também provê espaço para que
10
emocratic institutions should minimize the
incentives to resort to violence for political ends to
the extent that they provide avenues for actors to pursue
their interests in a non-violent manner.
68
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.62 - 72, dez. 2020
acerca do nível de democracia em determinado
Estado como fator motivador, elemento intro-
duzido acima. A queixa está ligada a descon-
tentamento a respeito da divisão de recursos,
reclamações por território, falta de democracia,
impedimentos ao sucesso etc. Isto é, há uma re-
lação direta com as desigualdades horizontais.
Consonante a isso, o ponto recai sobre o
nível de democracia, importante fator que in-
fluencia para dirimir o recurso à violência em
casos de conflitos de interesses entre diferen-
tes grupos. DeRouen Jr. (2015) alude que em
países onde normas democráticas estão em vi-
gor, isto é, com poderes instituídos, eleições,
mídia livre, entre outros, esses componentes
agem de forma a barrar o recurso à violência
em caso de descontentamento. Isso ocorre,
segundo ele, em razão de que há o provimen-
to de “canais para que as queixas sejam ou-
vidas” (DEROUEN JR., 2015, p. 86, versão
livre do autor)
11
.
Quando relacionamos ao conflito na Co-
lômbia, em suma, recorda-se a exclusão de cer-
ta parcela populacional do desenvolvimento
social e econômico, ao mesmo tempo em que
havia baixa representação política e uma conse-
quente perda de legitimidade, provocando, ao
mesmo tempo, o impedimento do acesso à ter-
ra e dos meios para consegui-la. De outro lado,
um Estado com incapacidade de prover bens
públicos, governado por uma elite com baixa
legitimidade. Emerge, assim, um conflito refle-
tindo o baixo nível de democracia, permeado
por desigualdades, dentre as quais, neste caso,
está evidenciada a falta de acesso à terra. Im-
portante, então, que, ao buscar a resolução do
conflito, essas questões recebessem enfoque, é o
que se verá adiante.
11
Channels for grievances to be heard.
Base dos Acordos de Paz e
a conjuntura atual de sua
implementação
Apesar da existência de esforços anteriores
de se empreenderem negociações de paz entre
partes envolvidas no conflito colombiano, foi
somente o processo mais recente, iniciado em
2012, sob o governo de Juan Manuel Santos
(2010-2017), que obteve relativo sucesso. Se-
gundo Antunes (2018), desde 2010, o presi-
dente Santos mantinha diálogos em segredo
com líderes das FARC, sendo que apenas dois
anos depois se pôde trazer a público as inten-
ções envolvidas nas negociações entre as partes.
Embora diversos grupos armados este-
jam envolvidos em conflitos contra o Estado
colombiano, as negociações de paz trazidas a
público em 2012 se restringem às FARC. Al-
guns fatores foram fundamentais para que as
tratativas obtivessem resultados favoráveis, en-
tre eles, cita-se o fortalecimento da máquina
militar da Colômbia, sustentada pelos Estados
Unidos, o que possibilitou ataque mais incisi-
vo contra a guerrilha – principalmente, con-
tra suas fontes de financiamento –, a perda de
legitimidade popular das FARC, em razão de
seus atos violentos, ao mesmo tempo em que
as forças armadas públicas adotavam postura
de maior atenção aos direitos humanos (AN-
TUNES, 2018).
Ademais, Silva (2017) aponta outros três
que considera fundamentais: 1) correlação de
forças entre as FARC e as forças armadas do
Estado, no sentido de que suas expectativas de
vitória se tornavam paulatinamente reduzidas
às estatais, fazendo pender o conflito para o
lado da negociação; 2) a renovação dos líderes
do movimento guerrilheiro, cuja “principal di-
ferença pode ser apontada no fato de alguns de-
69
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.62 - 72, dez. 2020
les terem frequentado universidades antes de se
unirem à luta” (SILVA, 2017, p. 90), influen-
ciando em suas decisões de optar pelas negocia-
ções; e 3) a importância do presidente Santos
como negociador.
Dada a vivência anterior de Santos no
combate à guerrilha, que se estendia desde a
década de 1990, passando pelo cargo de Mi-
nistro da Defesa nos anos de governo de Álvaro
Uribe (2003-2010), ele era visto como legítimo
para tal papel. Conforme Silva (2017, p. 91)
“à luz do ‘
ethos
guerreiro’, Santos se revestia de
credibilidade para os líderes guerrilheiros pelo
seu desempenho como ministro no combate, o
que lhe fornecia respeito e validade como in-
terlocutor”.
O primeiro acordo de intenções de paz,
firmado em 2012, trazia seis pontos principais
em sua agenda: Política de Desenvolvimento
agrário integral, Participação política, Fim do
conflito, solução ao problema das drogas ilíci-
tas, vítimas, e implementação, verificação e re-
ferendo. Conforme o Alto Comissariado para a
Paz, esses pontos seriam um guia para o propó-
sito final de terminar o conflito, o qual se pre-
tendia alcançar com o Acordo Final de Havana
(COLOMBIA, 2018b).
Cada um dos pontos, exceto o último, de
caráter procedimental, derivou em acordos espe-
cíficos. Após o primeiro, em 2012, o segundo foi
sobre a Participação Política, firmado em 2013,
tendo como pilares o uso e acesso à terra, o esta-
belecimento de programas de desenvolvimento
com enfoque territorial, planos de redução ra-
dical da pobreza e de segurança alimentar e nu-
tricional. No ano seguinte, firmou-se o terceiro
acordo, Solução ao problema das drogas ilícitas, o
qual girou em torno da abertura democrática,
maior participação cidadã e o fim do vínculo en-
tre política e armas (COLOMBIA, 2014).
Finalmente, faz-se uma última menção es-
pecífica aos mecanismos de participação. Cor-
respondente ao ponto 6 do primeiro acordo, o
objetivo é o de conferir a mais ampla partici-
pação possível dos cidadãos, a fim de aumentar
sua legitimidade e enriquecer as discussões pre-
vistas na agenda. Três mecanismos foram pre-
vistos: 1) recebimentos de propostas sobre os
pontos da agende de cidadão e organizações; 2)
consultas diretas para receber propostas sobre
tais pontos; 3) organização de espaços de par-
ticipação através de terceiros (COLOMBIA,
2018a). Os dados oficiais demonstram uma
grande participação, dos quais se cita o envio
de quase 3.000 propostas válidas por meio fí-
sico ou virtual, bem como nos três fóruns na-
cionais (realizados em 2012 e dois em 2013)
de cidadãos, organizações e departamentos do
governo (COLOMBIA, 2018c).
A sucinta abordagem a respeito dos princi-
pais pontos dos Acordos de Paz firmados teve o
intuito de demonstrar a relação entre a atenção
dada nesses documentos e os motivos pelos quais
o conflito se iniciou, conforme abordado na pri-
meira seção. Recapitulando, em termos gerais,
entre as motivações estavam a exclusão de par-
celas da sociedade do acesso à terra e do próprio
desenvolvimento econômico, ao lado da exclu-
são política, visto que não se viam representados
politicamente nem tinham meios de buscar essa
representação, tudo isso em conjunto com a vio-
lência estatal. De tal sorte, volta-se à situação con-
juntural, buscando-se, como previsto, comentar
sobre a situação da implementação dos acordos.
Iniciando pelo último relatório elabora-
do pelo Instituto Kroc (KROC INSTITUTE,
2019a), publicado em abril de 2019. À época,
conforme o documento, 35% dos compromissos
estavam em estágio avançado de implementação,
34% com um mínimo e 31% sem nenhuma ini-
70
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.62 - 72, dez. 2020
ciativa. Pouco menos de dois anos e meio após a
assinatura, um percentual considerável havia sido
alcançado, já que se previu 15 anos para o alcance
de todos os compromissos. Entretanto, chamou-
-se atenção a dois pontos: a importância de que
se levasse melhora à situação da população rural,
já que, historicamente, o Estado não chegara a
muitas áreas, e a de que se garantisse a segurança
para os lideres sociais, defensores de direitos hu-
manos, ex-combatentes e suas famílias.
De parte do governo, como se observa na
matéria de 25 de novembro passado, a qual traz
trechos das declarações do conselheiro presi-
dencial para a Estabilização e Consolidação dos
acordos, Emilio Archila, o processo vai em rit-
mo acelerado (EL PAÍS, 2019a). Dentre as cifras
apontadas pelo representante, de 11.617 ex-com-
batentes, 98% já estaria contando com benefícios
da seguridade social, além de que 170 municípios
identificados como mais empobrecidos e excluí-
dos receberiam prioridade. Afirmou, ainda, que
o atual presidente, Iván Duque, tornou realidade
a reincorporação econômica do ex-combatentes,
bem como citou projetos de financiamento para
regularização territorial, obras de infraestrutura e
recursos para a atenção às vítimas dos conflitos.
Figura 1 - Implementação dos Acordos -
Instituto Kroc
Fonte: Adaptado de KROC INSTITUTE FOR INTERNA-
TIONAL PEACE STUDIES (2019a).
À parte a forma otimista como o repre-
sentante do governo se posiciona, como se vê
na Figura 1 acima (que ressalta os pontos que
se chamou atenção anteriormente), os citados
documentos do Instituto Kroc demonstram
preocupação com o avanço lento no tema da
Reforma Rural, da Participação Política e do
Fim do Conflito, neste, especificamente, no
que tange à segurança dos ex-combatentes
(KROC INSTITUTE, 2019a). Essas questões
são de importância fundamental para o avanço
na implementação dos Acordos, como visto nas
seções anteriores.
A própria Organização das Nações Unidas
(ONU) se mostrou otimista com o passo das
medidas de implementação dos Acordos, res-
saltando os avanços mantidos nos 15 meses de
presidência de Iván Duque e, além disso, afir-
mando que o ano de 2020 será promissor para
que o processo siga adiante (EL COLOMBIA-
NO, 2020). No entanto, são diversas as fontes
que fazem ressalvas sobre a questão, citando a
morosidade nos temas relacionados ao territó-
rio e a segurança dos ex-combatentes e de suas
famílias. Sobre isto, aliás, noticia-se que, só em
2019, ocorreram cerca de 170 assassinatos de
líderes sociais e ex-integrantes das FARC (EL
ESPECTADOR, 2019; FUNDACIÓN...,
2020; TELESUR, 2019).
O presidente colombiano vem enfren-
tando fortes reclames da sociedade, em razão
de sua oposição a certos mecanismos previstos
nos Acordos, como questões da justiça de tran-
sição para os ex-combatentes, ao aumento da
violência em zonas rurais e empobrecidas pelo
conflito e a diminuição do orçamento para a
reforma rural (EL PAÍS, 2019b; EL ORDEN
MUNDIAL, 2019). Como sintetiza o periódi-
co El Orden Mundial, em sua análise sobre os
três anos após o Acordo:
71
• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.62 - 72, dez. 2020
Há logros que não podem ser desmentidos:
a grande maioria dos ex-guerrilheiros das
FARC deixaram as armas e agora formam
parte de um partido político que tem repre-
sentação no Congresso e no Senado (...). No
entanto, estas boas notícias não podem ofus-
car uma triste realidade: a paz não chegou
à Colômbia. Sob um governo conservador
que somente entende a paz como um vitória
do Estado sobre os que se alçaram às armas,
quem perde é a Colômbia inteira. Cinquenta
anos de conflito não se terminam quando os
guerrilheiros deixam os fuzis, mas sim quan-
do desaparece os motivos que os fizeram em-
punhar em primeira instância (EL ORDEN
MUNDIAL, 2019, s.p., tradução nossa)
12
.
Conclusões
Como mencionado ao início, a ideia que
guiou esse trabalho foi a de traçar um panora-
ma acerca de implementação dos Acordos de
Paz, firmados em 2016, que visavam o fim do
conflito no território colombiano. Retoman-
do o que foi visto, apontou-se que a exclusão
de parcelas da população do desenvolvimento
socioeconômico, a baixa representação políti-
ca e uma consequente perda de legitimidade,
fatores estes que obstavam o acesso à terra e
os meios para consegui-la, estiveram presentes
desde o início dos embates.
Logo adiante, com a segunda seção, a
partir das contribuições teóricas, tratou-se de
reforçar como tais questões de desigualdades
12
Hay logros que no pueden desmentirse: la gran mayoría de
exguerrilleros de las FARC han dejado las armas y ahora for-
man parte de un partido político que tiene representación
en el Congreso y en el Senado (…). Sin embargo, estas bue-
nas noticias no pueden opacar una triste realidad: la paz no
ha llegado a Colombia. Bajo un Gobierno conservador que
solo quiere entender la paz como una victoria del Estado
sobre los que se alzaron en armas, quien pierde es Colombia
entera. Cincuenta años de conflicto no se terminan cuando
los guerrilleros dejan los fusiles, sino cuando desaparecen los
motivos que les hicieron empuñarlos en primera instancia.
horizontais e de falta de democracia são fato-
res, reconhecidamente, fundamentais para que
ocorra a eclosão de conflitos intra-estatais. Ade-
mais, viu-se que, minimamente, os termos que
guiaram os Acordos davam atenção à busca por
resolver os problemas que figuraram como ele-
mentos centrais do conflito, restando saber de
sua implementação.
Consoante a isso, pode-se perceber que há
muitas controvérsias. De um lado, a represen-
tação do governo e a ONU tratam de enaltecer
aquilo que está sendo feito, apontando núme-
ros que foram alcançados até agora. De outro,
há uma série de informações que demonstram
o descontentamento social e de órgãos da so-
ciedade civil que apontam problemas na im-
plementação dos Acordos. Diante disso, ana-
lisando-se as informações levantadas e dado o
prazo de 15 anos para o total cumprimento,
bastante se avançou na implementação. Con-
tudo, os que menos alcançaram avanços foram
aqueles pontos que mais importância tiveram
nos conflitos, restando para pesquisas futuras
seu acompanhamento.
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An approach of historical and
economic BRICS creation in South-South
Cooperation resurgence landmark in the
twenty-first century
Una aproximación histórica y económica de la creación de los BRICS en el marco del
resurgimiento de la Cooperación Sur-Sur en el siglo XXI
Uma abordagem histórica-econômica da criação do BRICS no marco do ressurgimento
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DOI: 10.5752/P.1809-6182.2020v17n3p73
Abstract
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Accepted in: November 02, 2020
In the history of international relations, the association between developing countries
occurred on a reduced scale until the mid-twentieth century. This article takes a historical
and economic approach about the formation of the movements characterized as South-
South Cooperation, including the emergence of the BRICS in the 21st century.
Keywords:
BRICS. Economic Development. International Relations. South-South Coo-
peration.
Resumen
En la historia de las relaciones internacionales, la asociación entre países en desarrollo se
produjo en una escala reducida hasta mediados del siglo XX. Este artículo tiene un enfo-
que histórico y económico sobre la formación de los movimientos de Cooperación Sur-Sur,
incluyendo el surgimiento de los BRICS.
Palabras clave:
Cooperación Sur-Sur. BRICS. Desarrollo Economico. Relaciones Interna-
cionales.
Resumo
Na história das relações internacionais, a associação entre os países em desenvolvimento
se deu em escala reduzida até a metade do século XX. Esse trabalho se insere numa abor-
dagem histórica e econômica acerca da formação dos movimentos caracterizados como de
Cooperação Sul-Sul, compreendendo o surgimento do BRICS no século XXI.
Palavras-chave:
Cooperação Sul-Sul. BRICS. Desenvolvimento Econômico. Relações
Internacionais.
1
Master’s Degree student (Postgraduate studies in Latin American Integration – PROLAM). University of São Paulo (USP): São
Paulo, Brazil. ORCID iD: 0000-0003-0196-016. Email: galdinogabriel@usp.br
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• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte,
ISSN 1809-6182, v.17 n.2, p.73 - 84, dez. 2020
Artigo
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Introduction
From the perspective of the internatio-
nal economy, it is clear that the different cou-
ntries have been connected by a financial sys-
tem
2
that has been restructuring over time,
to the detriment of the prevailing economic
ideals among the major economies. The in-
ternational system, by this bias, implies the
concentration and maintenance of the inte-
rests of central regions to the detriment of
peripheral regions, with minimal participa-
tion of the latter in the production of world
changes. For this, it can be seen that histo-
rically the relations between the “developing
countries” occurred on a small scale until the
middle of the twentieth century.
From this period, what is called Sou-
th-South Cooperation arises from the re-
flection of the interactions between these
peripheral countries, which demanded poli-
cies of economic and social equity after the
Second World War. Thus, a critical view of
these nations in relation to the marginaliza-
tion of their economies within the world po-
litical-economic system is evident. This pers-
pective has crystallized into the creation of a
development agenda within the UN through
the United Nations Conference on Trade
and Development (UNCTAD)
3
, driven by
a series of events and conferences that con-
verge in the formulation of multilateral
2
According to Eichengreen (2002), this system is established
with the purpose of giving order and stability to foreign ex-
change markets, promoting the elimination of balance of
payments problems and stimulating access to international
credit in crisis situations.
3 In the context of the Bandung Conference in the early
1960s, after the Cairo Conference on “Problems of Eco-
nomic Development”, the United Nations Conference on
Trade and Development (UNCTAD) is created.
mechanisms for technical and economic
cooperation.
However, the emergence of neoliberalism
as a reaction of the United States to the inter-
national economic crisis of the 1970s destabi-
lizes this attempt to change the world status
quo. Reflecting neoliberal policies in deve-
loping countries, the economic recession of
the 1990s contextualizes the period in which
the process of consolidation of South-South
Cooperation is stagnant. In the early 2000s,
once the perception of these countries chan-
ged with the parsimony of neoliberal deve-
lopment policies, along with the rise of pro-
gressive governments, the return of criticism
of asymmetric globalization, and the focus of
economic growth in countries such as China,
Brazil, India and Russia show a new scenario
of strengthening South-South relations and
the emergence of coalitions of countries with
emphasis on development cooperation.
Therefore, this article has as its general
objective to provide a theoretical and histo-
rical approach to the international panorama
in which the Third World conforms, its decli-
ne and the emergence of the BRICS. Using
the qualitative analysis method with primary
and secondary data, a linear analysis of the
three conformation periods of South-South
Cooperation is evidenced. Through a pers-
pective of the international economy in whi-
ch it is proposed to characterize the economic
asymmetry and its imposition by liberal and
neoliberal currents. This will be complemen-
ted by Uneven and Combined Development
(or unequal and combined development or
uneven development) which explains how
the economies of developing countries and
those of developed countries integrate.
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The international economic
asymmetry: the theory of
unequal and combined
development and the
emergency of the third world
According to Amin (2004), the United
States (USA) after World War II was already in
a privileged position to exercise its economic
hegemony in the international scenario. After
World War II, during the Cold War, the capi-
talist economy experienced its “golden age” un-
der US hegemony among the other economic
powers. In line with Fiori (2004), international
regimes and institutions formed the basis for a
global management under the tutelage of the
United States, so this period of “world hege-
mony” lasts for two decades until accentuating
bipolarity in the international scenario.
The international system of this time, in its
economic aspect, was characterized by a polari-
zation, which was inherent in the process of ca-
pitalist globalization itself. In this sense, world
capitalism was the engine of this polarization,
generating the uneven development that is con-
sidered one of its insurmountable contradic-
tions in view of its logic of constituting a true
global market. Accumulation and expropriation
are pertinent to this process (AMIN, 2009).
‘Really existing’ historical capitalism is asso-
ciated with successive forms of accumulation
by dispossession, not only at the origin (‘pri-
mitive accumulation’) but at all stages of its
deployment. Once constituted, this ‘Atlantic’
capitalism set out to conquer the world and
reshape it on the basis of the continuing dis-
possession of the conquered regions, thereby
becoming the dominated peripheries of the
system. (AMIN, 2009, p. 1).
The notion of unequal development has a
remote origin, according to Theis (2009). Le-
nin coined the term by analyzing the develo-
pment process of capitalism in Russia from a
perspective of socioeconomic inequality. After
the Revolution of 1905, influenced by Trotsky
(1932), the term takes on a more precise mea-
ning and is referred to as uneven and combi-
ned development, referring to political issues
beyond the economic dimension.
Thus, the theory of uneven and combined
development is an attempt to understand the
capitalist transformations of the international
scenario, and by attempting to respond to their
economic and social contradictions, specifi-
cally of peripheral countries. With the rise of
capitalism as an international economic sys-
tem, world history becomes contradictory and
therefore the conditions of economic and so-
cial development undergo a qualitative change
(LÖWY, 1995).
The laws of history have nothing in common
with a pedantic schematism. Unevenness,
the most general law of the historic process,
reveals itself most sharply and complexly in
the destiny of the backward countries. Under
the whip of external necessity their backward
culture is compelled to make leaps. From
the universal law of unevenness thus derives
another law which, for the lack of a better
name, we may call the law of combined deve-
lopment – by which we mean a drawing to-
gether of the different stages of the journey, a
combining of the separate steps, an amalgam
of archaic with more contemporary forms.
Without this law, to be taken of course, in
its whole material content, it is impossible to
understand the history of Russia, and indeed
of any country of the second, third or tenth
cultural class. (TROTSKY, 1932, p. 15-16).
It is understood, therefore, that the least
developed countries are constrained to adopt
certain advanced features of the capitalist sys-
tem of production, and intermediate stages of
development are skipped. These countries have
development through an original combination
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of the various forms of production that give
rise to irregularities and complexities in their
economic formation.
In this context, the Soviet Union as an
important economic and political power in the
international Cold War scenario leads the pros-
pect of uneven and combined development to
spread and then be used to analyze the econo-
mic insertion of the other peripheral countries,
called at that time the Third World.
Figura 1 – The Third World (1952)
Fonte: University of Wisconsin–Eau Claire (UWEC, 2016).
As an expression that spread during the
Cold War period and is related to this logic of
asymmetric globalization, the Third World, a
term coined by the French demographer Alfred
Sauvy (1952), referred to countries that were not
part of the select group of developed capitalist
economies. (First World) and neither of the for-
mer socialist countries (Second World). After the
Cold War, however, classifications such as “de-
veloping countries”, “emerging countries”, “sou-
thern countries” are then commonly employed
in view of the vagueness of the term Third World
in explaining aspects of contemporary reality.
The term “Third World” was used frequently
in histories of the societies, economies and cul-
tures of many parts of the world in the second
half of the twentieth century. But, although
the phrase was widely used, it was never clear
whether it was a clear category of analysis or
simply convenient and rather vague label for
an imprecise collection of states in the second
half of the twentieth century and some of the
common problems that they faced. Not even
enthusiasts for the term provided any preci-
sion. (TOMLINSON, 2003, p. 307).
In the Cold War environment, Third
World Asian and African countries have chal-
lenged the bipolar structure in order to find an
alternative to solving their political and econo-
mic problems without necessarily being linked
to the ideology of capitalism or socialism. This
movement culminates then at the Bandung
Conference in 1955. In order to discuss the
future of countries in the process of decolo-
nization, the Bandung Conference highlights
the issue of development as a theme for inter-
national politics, leaving aside the East-West
Cold War focus (KOCHER, 2008). Therefore,
a new moment of world history is inaugurated
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as the developing countries start to organize
themselves in terms of common principles and
ideas that were the foundation for the formu-
lation of their strategies for the development of
South-South relations.
Consequently, Bandung promote the
North-South debate that represented the di-
vision between industrialized countries and
primary product exporting countries, bringing
together African and Asian states to defend an
alternative system to bipolarity, thus sowing
a proposal that would in future be conceived
as multipolarity. Initially, according to Amin
(2010), India and China were the countries
that led this Southern movement. However,
this third-world leadership role by China and
India underwent profound changes in the
1970s, as the international economic crisis and
friction between US and USSR now influence
foreign policy in developing countries.
Preludes of South-South
Cooperation: consolidation of
a Third World agenda
The thought that developing countries
identify certain common interests and problems
and articulate themselves in order to solve them,
according to Lima (2005), is the essential no-
tion of the concept of South-South Coopera-
tion (SSC). That is, these countries choose to
cooperate with each other in order to mitigate
the asymmetrical distribution of power and the-
reby achieve economic development on an au-
tonomous basis, undermining any form of de-
pendency. Acting in isolation, these states would
end up with less satisfactory results compared to
their political cooperation and coordination. In
this sense, SSC becomes an important element
of international development cooperation.
South-South cooperation is a manifestation
of solidarity among peoples and countries
of the South that contributes to their natio-
nal well-being, their national and collective
self-reliance and the attainment of inter-
nationally agreed development goals [...]
(UNOSSC, 2016, s/p).
Preludes of South-South Cooperation,
with the development of Bandung’s “neutra-
list” ideal by peripheral countries, results in the
“Non-Aligned Movement” and, subsequently,
with the accession of Latin American coun-
tries in Group 77 United Nations Conference
on Trade and Development. The Third World
ensemble that formed a new alliance of the
South, the “Global South”.
Providing mechanisms for the countries
of the South to articulate and promote their
economic interests was the main objective of
the G-77. It was then aimed within the United
Nations to establish joint negotiating capacity.
Thus, the creation of the G-77 in 1964 repre-
sents the capacity for influence and political
weight that “developing countries would exer-
cise at the UN level, pushing for a new interna-
tional economic order that was more just and
egalitarian” (PEREIRA; MEDEIROS, 2015, p.
10). Henceforth the emergence of the UN-lin-
ked G-77 is the 1967 Algerian Charter, which
becomes a symbol of the group’s claim to mi-
tigate economic inequality between countries.
In the third part of the letter the group makes
clear that this inequality is the responsibility of
the entire international community:
The international community has an obliga-
tion to rectify these unfavorable trends and to
create conditions under which all nations can
enjoy economic and social well-being, and
have the means to develop their respective
resources to enable their peoples to lead a life
free from want and fear. In a world of increa-
sing interdependence, peace, progress and
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freedom are common and indivisible. Conse-
quently, the development of developing cou-
ntries will benefit the developed countries as
well. Developing countries reiterate that the
primary responsibility for their development
rests on them. Developing countries are de-
termined to contribute to one another’s deve-
lopment. (GROUP OF 77, 1967, s/p).
According to Amin (2009; 2010), there
was strong resistance from the Western powers
against this non-alignment movement and
its project of “development ideology”
4
due to
a scenario of global economic crisis that was
already unfolding since the late 1960s. From
then on, a deep and widespread crisis of the
current model of capitalist accumulation is
perceived. This economic recession crystalli-
zes in the rising structural unemployment of
the welfare society, the Keynesian model of the
state, as a driver of the economy and the resha-
ping of work organization techniques.
In short, the economic and financial cri-
sis of 1970 sparks the end of the conversion
of the dollar-gold parity, the inefficiency of the
Fordist model, the growing functioning of the
parallel financial market that bypassed national
regulations, the volatility of paper capitalism.
government bonds, foreign exchange) and,
mainly, with the breakdown and liquidation of
the Bretton Woods System.
Following a period of uncertainty in the
international monetary system, US hegemony,
4 “Ideology of Development” is defined by the following
elements: 1) the desire to develop productive forces, to di-
versify production, i.e. industrializing; 2) the desire to assure
the national state the direction and control of the process;
3) the certainty that “technical” models constitute “neutral”
data that can only be reproduced by mastering them; 4) the
certainty that the process does not imply a popular initiative,
but only its support for state actions; 5) the certainty that the
process is not fundamentally contradictory to participation in
the changes at the center of the world capitalist system, even
if it provokes momentary conflicts with it (AMIN, 2010).
according to Wallerstein (2004), began to show
signs of decline due to its inflationary crisis, the
Vietnam War, and the first oil shock, thus ex-
posing the limits. of US power
5
. Outside the
UN, established in 1961, the Kuwait Fund for
Arab Economic Development was the first of
its kind created by a developing country.
Thus, in 1970, the Islamic Development
Bank and the Arab Bank for Economic Deve-
lopment would be created. These initiatives, in
terms of financial cooperation in Africa and the
Middle East, are at the center of what was the
first oil shock in 1974. Essential to this, the crea-
tion of the Organization of Petroleum Produ-
cing and Exporting Countries (OPEC) It is seen
as an expression of South-South Cooperation of
collective bargaining from the South to indus-
trialized countries (LEITE, 2012). It is impor-
tant to note that the price increase was beneficial
for some Third World countries, given the trans-
fer of large revenues by oil producing countries
as a way of lending to low income countries.
In this context, the member countries of
the Non-Aligned Movement in 1973 present
the Algiers Charter, in which they oppose any
conflicts with regard to Third World regions.
That said, in relation to the Southeast Asian
region, the Charter celebrates the Paris Ac-
cords which it considers a victory for the peo-
5
One of the greatest military defeats in the United States, the
Vietnam War, began periods earlier with logistical support
and founding given to the French in the 1950s. This involve-
ment is explained by the USA’s need for permanent expansion
of their world hegemonic power, and by the rejection any
type of regional threat (FIORI, 2004). However, the defeat
in Vietnam did not just mean “a military defeat, or a stain of
the United States’ prestige. The war dealt a severe blow to the
United States’ ability to continue to be the world’s dominant
economic power” (WALLERSTEIN, 2004, p. 26). Costs
were high, and the conflict depleted American gold reserves,
leading to a scenario in which Western Europe and Japan
were experiencing strong economic upturns.
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ple of Vietnam, condemning US interference
and inviting other nations to help rebuild
the Vietnamese state. Thereafter, there is the
1973 Algiers Conference which establishes,
one year later, the Declaration of Establish-
ment of a New World Economic Order by
the General Assembly.
The Declaration of the Establishment of a
New World Economic Order, as a set of propo-
sals mainly from Third World countries, had as
its main objective to expand UN institutions to
developing countries and also to achieve reform
in the International Monetary Fund (IMF).
Then begins the theoretical development of the
concept of South-South Cooperation, to later
institutionalize it within the Organization. The
evolution of relations between developing cou-
ntries is becoming increasingly institutionali-
zed by the UN, thus mechanisms such as the
Non-Aligned Movement become only forums
for dialogues and ideological manifestations.
On the other hand, with the end of the
trade embargo on China and its acceptance
with the United Nations, China’s export-o-
riented growth model is emerging on the in-
ternational stage. Following the defeat in the
Vietnam War, the United States decided to
approach China by applying to China the same
“development by invitation” strategy offered to
Germany, Japan, and South Korea. The weak-
nesses faced by those in the 1970s, these were
crucial conditions that favored their approach,
known as “ping pong diplomacy” due to the
use of sport to resume communication bet-
ween the two nations (CARVALHO; CATER-
MOL, 2015).
However, this rapprochement was due to
the US interest in strengthening its global he-
gemony, affected by the political and economic
crises. That said, China gradually took a cen-
tral role in the global strategy of transnational
corporations until it became the ‘factory of the
world’ (CISEKI, 2012, p. 72). As a reaction
to this approach, the USSR sought to achieve
its influence in the Third World by unleashing
fourteen revolutions or sudden regime changes
in just a decade, all unfavorable to the US that
would widen the strategic imbalance (WAL-
LERSTEIN, 2004).
However, it is clear that in addition to
the global economic crisis and the tension of
the Cold War, the 1970s were marked by the
consolidation and establishment of an agenda
on the periphery and “[...] the international
insertion of a third bloc in the international
order of the Cold War, contributing to the
decline of North American hegemony” (PE-
REIRA, MEDEIROS, 2015, p. 16). As a
political force on the world stage, the Third
World expressed itself through the Movement
of Non-Aligned Countries and the UN. The
performance of specialized organisms in the
socioeconomic, cultural and health area lin-
ked to the United Nations Development
Program (UNDP) - of great importance for
developing countries - started to cease to re-
present a support for the policy of the Uni-
ted States (VISENTINI, PEREIRA, 2012).
In 1978, a meeting was held in Argentina
through UNCTAD between 138 countries
that strengthened the concept of South-South
Cooperation, culminating in a Plan of Action
of Buenos Aires (PABA). In this document,
the term “horizontal cooperation” stands out
with regard to technical cooperation between
developing countries. Brazil is then designa-
ted as responsible for promoting the expan-
sion of this activity, which at first became an
important foreign policy and international
projection tool (UNOSSC, 2016).
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Neoliberal crisis and the
recovery of developing
economies: the scenario
of the resurgence of South-
South Cooperation and BRICS
conform
In the face of the rise of a Southern cul-
ture, and especially its economic recession, the
United States has as a conservative reaction the
promotion of neoliberalism as an economic
and political doctrine, shaped by a new inter-
national strategy to maintain its global hege-
mony. The American neoliberals, represented
by President Reagan (1980-1988), aimed to
stop hyperinflation, in addition to the state cri-
sis produced by Fordism and interventionism.
To this end, they accused the excessive power
of the unions, workers’ movements and state
social spending as responsible for triggering
this recession. In political terms, there is the
emergence of a more radical liberalism, under
the guise of neoliberalism (FIORI, 2004).
The 1980s were marked by the expansion
of neoliberalism to other western capitalist
nations. Market deregulation, privatization of
domestic companies, and increased internatio-
nal competitiveness immediately became the
overriding objectives of the economic policies
adopted by these countries.
Given this, Third World countries are
politically pressured to adopt neoliberal doc-
trine. This pressure on Third World countries
is marked by the 1988 Washington Consen-
sus, which sought to guide peripheral gover-
nments to adopt neoliberal economic reforms
to the detriment of their large debts and eco-
nomic downturn. According to Bresser-Pereira
(1991), Washington’s approach to Third World
countries, notably Latin America, was that ex-
cessive state growth, translated into protectio-
nism (the import substitution model), deficit
growth public, excess of state-owned enterpri-
ses, among other aspects corresponding to the
developmental model present in that group of
countries, would be the causes of the econo-
mic stagnation that plagued those nations in
the 1980s. Santos (1999) describes that with
no alternatives and in the context of the end of
the Cold War with the imminence of possible
US unipolarity, neoliberalism began to rise as
economic and political doctrine in many deve-
loping nations.
It is understood that the political and
economic prescriptions issued by the United
States, as referred to in the Washington Con-
sensus, were enforced in developing nations
internationally through the use of IMF and
World Bank credit conditions and structural
adjustment packages. Most nations that follo-
wed the advice of the IMF have experienced
profound economic crises, with rising foreign
debt and economic stagnation that perpetua-
ted systemic poverty (BEDER, 2009).
In addition to this economic conjuncture,
during the 1980s, peripheral countries faced an
obstacle to the promotion of collective action.
Thus, the heterogeneity of the group is reflec-
ted in the lack of consonance of external action
of some countries, regarding the support to the
consolidation of an international agenda of de-
veloping countries. That said, semiperipheral
countries such as China, India, and Brazil began
to operate within the bipolar logic of the Cold
War, moving away from the idea of positioning
themselves as Third World leaders. China, by
establishing an alliance with the United States
in order to promote the growth of its economy,
then contributes to the US venture by counte-
racting the power of the Soviet Union.
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Furthermore, even with the advances at
the multilateral level of technical and econo-
mic cooperation, at that time, limitations re-
mained associated to the effectiveness of Sou-
th-South Cooperation to become a strategy to
redefine the international division of labor and
industrialization. Physical, technological, ins-
titutional and financial barriers were also im-
pediments for these Third World countries to
meet mutual demands for intermediate and ca-
pital goods. In addition, these challenges beca-
me more profound in the 1980s with the eco-
nomic recession that some Latin American and
African countries experienced (LEITE, 2012).
In the 1980s and 1990s, therefore, there was a
demobilization phase of South-South Coope-
ration by Third World countries
6
.
The reason for this decline was due to the
foreign debt crisis of those countries accom-
panied by the retraction of the participation
of Latin American governments, in a process
of democratic transition, on the international
stage. Likewise, the replacement of the natio-
nal developmentalist model by the neoliberal
model led the countries of the South to com-
pete with each other in order to receive Foreign
Direct Investment (LEITE, 2012). Thus, with
the abandonment of the concept of the State as
an engine for development, a process of more
than decades of joint mobilization was inter-
rupted by the countries of the South.
With glasnost and perestroika, the demo-
cratizing, anti-bureaucratic and anti-statist mo-
vement in Eastern Europe and the Soviet Union
6 During this period, neither important cooperation actions
between developing countries nor events with great rele-
vance for the region were registered, with the exception of
the United Nations High Level Conference on Technical
Cooperation between Developing Countries in the city of
Caracas in 1981 (SANTOS; CERQUEIRA, 2015).
(USSR) ended up being influenced by neolibe-
ral doctrine. From then on, in the late 1980s
and early 1990s, the Cold War ended with the
dissolution of the USSR and the fall of the
Berlin Wall (1991) (SANTOS, 1999; VISEN-
TINI; PEREIRA, 2012). The existence of the
Third World movement becomes questionable
since its search for autonomy in the face of bi-
polar dispute, a central issue of the Third World
concept, ceases to exist with the emergence of a
new configuration of the international system.
Only in the late 1990s and early 2000s
did the South-South Cooperation movement
resurface as a reflection of dissatisfaction with
the social impacts of neoliberal structural ad-
justment programs and the emergence of pro-
gressive governments in several Southern cou-
ntries. The economic recovery of many of these
countries, as a result of the investment oppor-
tunities that these markets offered, has helped
to strengthen these relationships and, above all,
to question the neoliberal development model
(LEITE, 2012; LIMA, 2005).
In this context, the East Asian region is
experiencing a period of economic miracle.
The countries of the former Soviet Union, es-
pecially Russia, in the face of the recovery of
their national stability, now attract large volu-
mes of international capital through foreign
investment. Latin America, after the rise of
progressive governments manages to revive its
economy, especially Brazil. However, African
countries, forced by foreign debt to continue
adopting neoliberal adjustments, were largely
ignored in the discussions of emerging marke-
t-associated investment groups except South
Africa (KLAK; JACKIEWICZ, 2002).
As a result, the emergence of new poles of
power ultimately influences a change in the ba-
lance of power, thereby implying the creation of
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new political arrangements. Notes to this scena-
rio, recurring financial crises in the face of im-
pending neoliberal failure, the emergence of new
economic focus, especially China, in contrast to
the decline of the epicenter of the world system,
as the United States and Europe, among other
processes (PAUTASSO; IANKOWSKI, 2013).
The beginning of the crisis of neolibera-
lism has as its main factor responsible the ex-
cess of credit, namely the “excess liquidity”, in
the early years of the 21st century. This excess
credit in the international market, according
to Silva (2010), arises as a result of the increa-
sing freedom given to banks by the supervisory
agencies to carry out operations in a manner
convenient to them.
By the early 2000s, it was becoming clear
to developing country governments that the
neoliberal matrix was in crisis and reorienta-
tion. Although, without resuming the Third
World discourse, there was a commitment on
the part of these countries to recover the idea
that the international system is conditioned by
asymmetries that lead to an unequal distribu-
tion of power, especially in trade negotiations.
This criticism of asymmetric globalization is
materialized in the return of a new political
matrix with “neo-developmentalist” contours
(SILVA, 2009).
This new phase of South-South Coope-
ration is marked by the efforts of developing
countries to seek alternative development mo-
dels and the emergence of coalitions, such as
the India, Brazil and South Africa Dialogue
Forum (IBSA) in 2003, and the ASA (South
America - Africa) and ASPA (South America -
Arab Countries) bi-regional summits. The con-
vention of the economic group Brazil, Russia,
India, China and South Africa (BRICS) is after
the formation of IBSA, ASA and ASPA, but
follows the same principles, that is, it comes
rather to complement global governance than
to compete with her.
Therefore, the new structure of the capi-
talist system, with the inclusion of developing
countries within the international political eco-
nomy by UN agencies, emerges as a propitious
scenario for the creation of the BRICS. Des-
pite the remarkable regional influence of these
countries, conceiving the group decades earlier
seemed unfeasible, given the internal difficulties
faced by each country and the political and eco-
nomic order imposed by the US and the other
European powers, the hard core of economic
power. As regional powers, BRICS countries are
now making efforts to achieve reforms in inter-
national financial and political institutions.
Conclusion
The liberal doctrine, present in British
imperialism, encompassed a set of ideas and
assumptions that legitimized, by the European
powers, the exploitation, colonization and
marginalization of countries with economies
and state structures in the early stages of or-
ganization. Since then, the main capitalist na-
tions have determined the market position in
which the group of peripheral countries should
occupy internationally. In this sense, there is a
kind of dominance and dependence on tho-
se undeveloped countries,
precisely
because
of their specialization in commodity exports.
During the twentieth century, the growing ex-
pansion and universalization of capitalism pro-
jected a scenario of asymmetric globalization
in which the system of states began to present
greater polarization and economic inequality.
Trotsky’s theory of uneven and combined
development offers support in explaining one
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• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.73 - 84, dez. 2020
of the facets of asymmetric capitalist globaliza-
tion in addressing the economic and social con-
tradictions of the peripheral or dominated cou-
ntries. This conception escapes the evolutionary
view that shows history as a succession of rigidly
predetermined stages, drawing a dialectical view
of historical development through sudden leaps
and contradictory mergers. According to Löwy
(1995), one of the consequences of uneven de-
velopment is the privilege of latecomers, that
is, those who arrive later, named as marginal
or peripheral may become the forefront of the
next transformation. Previously, Trotsky (1932)
develops evidence of this latecomers’ thinking
of privilege based on the case of France (1789),
Russia (1917), and China (1927). Through this
latter country the theory dissociates itself from
Eurocentrism, accepting the possibility that de-
veloping countries from any region of the world
could participate in the forefront of the histo-
rical movement. There was no development of
these hypotheses of international avant-garde
beyond China and Russia after Trotsky’s work,
but it can be inferred that the emergence of
the BRICS in the 21st century context proves
that world history is in the process of transfor-
mation in which the periphery – or rather, the
“Global South” – has increasingly taken up de-
cision-making space in multilateral internatio-
nal institutions concerning global governance.
Despite this finding of BRICS vanguar-
dism in the 21st century, the early period of the
periphery’s emergence with the Bandung Con-
ference did not receive prominent support from
this group of states, which at the time faced in-
ternal issues that placed them within the bipolar
logic. Cold War With the collapse of the Soviet
Union and the end of the Third-Worldist con-
cept, a kind of conservative reaction begins to
serve to hinder South-South relations and stren-
gthen the periphery in the North-South logic of
cooperation. This pro-neoliberal conjuncture is
transformed at the beginning of the 21st century
when the beginning of an economic crisis in the
capitalist epicenter is evident. It is noted that the
concentration of economic growth in countries
such as China, Brazil, India and Russia, and the
return of criticism to asymmetric globalization
are part of the new context of resurgence of the
South-South Cooperation phenomenon.
From this perspective, BRICS conforms
to a reformist arrangement of the world order,
which aims to reach new solutions and forms
of cooperation to deal with problems related
to development. From then on, the countries
of the semi-periphery, such as Brazil, Russia,
India, China and South Africa began to act in-
creasingly in tune with the periphery and with
each other, reinforcing South-South Coopera-
tion in the current international conjuncture.
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• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.85 - 87, dez. 2020
Resenha: livro “Pós-extrativismo e
decrescimento: saídas do labirinto
capitalista”
Vítor de Souza Costa
1
DOI: 10.5752/P.1809-6182.2020v17n3p85
Recebido em: 27 de abril de 2020
Aceito em: 22 de junho de 2020
O livro Pós-extrativismo e decrescimento
lança mão de um tom ensaístico para sintetizar
debates sobre as condições materiais de repro-
dução da vida sob o capitalismo. De autoria
do economista equatoriano, Alberto Acosta,
e do cientista político alemão, Ulrich Brand,
o livro é dividido em seis capítulos que bus-
cam vincular bases teóricas, experiências de
implementação de políticas públicas e projetos
anti-sistêmicos. Assim, os autores entendem
que o pós-extrativismo e o decrescimento são
dois conceitos que contam com importantes
contribuições para o debate que envolve
superar as relações de exploração e espoliação,
seja entre grupos sociais, seja da humanidade
em relação à natureza.
No primeiro capítulo do livro é aponta-
da a emergência de discussões sobre os debates
de superação do modo capitalista de produção,
assumindo que as condições materiais geradas
pela reprodução do capitalismo global são as
condições produtoras das contradições que o
livro se dedica a refletir. Este capítulo sinteti-
za questões-chave, como a saturação da matriz
produtiva extrativista, os limites sociais e am-
bientais do desenvolvimentismo e neodesen-
volvimentismo industrialistas, bem como res-
gata a noção do interregno gramsciano: o velho
está morrendo e o novo ainda não nasceu.
No segundo capítulo são expostos os limi-
tes que nos convocam a pensar sobre alterna-
tivas anti-capitalistas: a manutenção da Amé-
rica Latina em sua condição na cadeia global
de produção enquanto primário-exportadora,
refletindo também sobre o papel dos governos
progressistas nesta dinâmica; as condições de re-
produção da vida no Norte Global que aumen-
tam a concentração de riquezas e as desigual-
dades; as incapacidades de ações institucionais
mobilizadas até hoje sobre a questão ecológica
(a exemplo da COP21) que não logram êxi-
to em reorganizar as hierarquias de poder para
conter a mudança climática. Este paradigma é
o velho que está morrendo e a crise sistêmica
atual é o principal sintoma de falência.
O terceiro capítulo versa sobre a proposta,
de decrescimento. Entendida como algo elabo-
rado mais para dentro dos espaços acadêmicos,
esta ideia pode ser entendida por uma breve de-
dução lógica: se na atual divisão internacional
1 Doutorando em Relações Internacionais pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-Rio) e Mestre em Rela-
ções Internacionais pela Universidade Federal da Bahia (UFBA). Pesquisador do Grupo de Pesquisa sobre Globalização da Política
(GLOPOLI-UFBA). Contato: costasouzavitor@gmail.com. Salvador, Bahia, Brasil. ORCID: 0000-0002-9925-8911.
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• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte,
ISSN 1809-6182, v.17 n.2, p.85 - 87, dez. 2020
Resenha
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do trabalho, o centro do capitalismo tem um
padrão de vida baseado em condições de bem-
-estar que é resultado da exploração histórica dos
países periféricos; para que seja possível romper
com o modo de produção capitalista e sua base
produtiva de exploração incessante da Natureza,
é necessário repensar o processo de crescimento
constante que as economias capitalistas alme-
jam. Neste sentido, é preciso haver um decres-
cimento econômico dos países do norte global,
o que significaria a redistribuição da mais-valia
que corre nos ciclos de circulação de capital. En-
tretanto, tal formulação ainda se apresenta como
reatividade aos sintomas do interregno.
No quarto capítulo é discutida a ideia do
pós-extrativismo. O conceito representa um
grande guarda-chuva de ideias e proposições
frutos do cotidiano latino-americano. O extra-
tivismo é um padrão de matriz produtiva que
atravessa a história da América Latina, e que se-
gundo os autores, quando associado ao concei-
to marxista de acumulação primitiva de capital,
são capazes de explicar a origem do capitalismo
moderno, bem como as suas características de
saque e espoliação, profundamente marcadas
por características coloniais e neocoloniais. A
construção da importância de avançarmos ao
pós-extrativismo, por sua vez, é resultado da
organização política de movimentos sociais em
toda a região, que ao serem vítimas diretas e in-
diretas da indústria de primeiro setor, apontam
a necessidade de explorar alternativas de matriz
produtiva, para se construir o bem-viver.
No quinto capítulo são abordadas das
pontencialidades que os conceitos são capazes
de criar a partir da necessidade de discutir as
realidades dos centros e das periferias do capi-
talismo de forma associada, o que acaba sendo
o argumento central do livro. Por isso, os auto-
res apontam como as condições de vida estão
associadas aos modelos de desenvolvimento
adotados ao longo da história que consolidou o
capitalismo enquanto sistema-mundo. Isso nos
leva a refletir a necessidade de produção de mo-
delos de desenvolvimento baseado na história
política de cada povo, de forma a romper com
a imposição imperial e colonial de organização
das nossas sociedades. Esses dois capítulos lan-
çam importantes reflexões que amadurecem
nossos pontos de partida para acreditarmos que
algo novo possa nascer.
No sexto e último capítulo se colocam
questões abertas que convida o leitor a agir
enquanto intelectual orgânico de sua própria
realidade. Ao buscar alternativas os autores ta-
teiam algumas possibilidades de transformação
da realidade existente:
a)
a solidariedade internacional entre mo-
vimentos sociais organizados de todo o planeta
é fundamental para construir alternativas polí-
ticas que influenciem governos a executar uma
transição econômica, política e ecológica, ba-
seadas nas necessidades de garantia da vida e do
bem-estar fora de uma matriz antropocêntrica;
b)
o bem-viver ou sumak kawsay é uma
fonte epistemológica e material de construção
de sociedades que sejam capazes de viver em
harmonia com a natureza – onde a relação de
consumo do que a terra produz está baseada na
subsistência, na harmonia entre os seres vivos e
no respeito aos ciclos biológicos;
c)
para sermos capazes de construir essas
alternativas, devemos pensar o papel do Esta-
do na manutenção dos problemas levantados
e nos limites que se encontram para que seja
possível a superação do Estado. Para isto, os
autores propõem que executemos processos
de remodelação das democracias, respeitando
as particularidades de cada território, mas sem
abandonar a radicalidade necessária;
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• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.85 - 87, dez. 2020
d)
por fim, para modelar o que se busca,
os autores colocam que não há receita ou cami-
nho para o que vamos construir, e que devemos
observar as nossas próprias experiências para al-
cançarmos os objetivos que resultem das refle-
xões, fazendo florescer uma sociedade onde o
consenso político seja a norma que constrói os
resultados esperados.
Deste modo, o livro se coloca como ferra-
menta útil para um ponto de partida que supere
os falsos debates sobre o desenvolvimento que
insistem em recair numa dinâmica predatória,
seja das condições humanas, seja das condições
da natureza. Dando centralidade à ecologia
política como eixo de reflexão, é viabilizado o
contato com as discussões mais recentes que
apontam a saturação do antropoceno, como re-
sultado das condições da natureza em se manter
como fornecedora incessante de recursos. A par-
tir das referências político-teóricas mobilizadas
para dar suporte aos argumentos, as discussões
também se associam ao marxismo como teoria
essencialmente associada às lutas por emancipa-
ção humana e anti-coloniais – também dialo-
gando com vertentes nascentes do marxismo,
como as proposições ecossocialistas. Da mesma
forma, o texto amplia as capacidades das teorias
e metodologias decoloniais, apontando como as
dinâmicas de reprodução social dos povos ori-
ginários podem contribuir decisivamente para a
transição ecológica e econômica do nosso mun-
do. Mesmo com esse amplo diálogo, os autores
não deixam dúvidas sobre a necessidade da con-
testação anticapitalista para o êxito na constru-
ção do novo mundo que precisamos construir.
Referência
ACOSTA, Alberto; BRAND, Ulrich.
Pós-extrativismo e de-
crescimento:
saídas do labirinto capitalista. São Paulo: Elefan-
te, 2018. ISBN 978-85-93115-19-6.
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• Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.17 n.3, p.88 - 92, dez. 2020
Resenha: livro “The UN at War: Peace
Operations in a New Era”
Geraldine Marcelle Moreira Braga Rosas Duarte
1
Letícia Carvalho
2
DOI: 10.5752/P.1809-6182.2020v17n3p88
Recebido em: 14 de julho de 2020
Aceito em: 03 de agosto de 2020
O livro de John Karlsrud (2018) represen-
ta uma importante síntese das contribuições do
autor para as discussões acerca das operações
de paz realizadas pela Organização das Nações
Unidas (ONU), e acompanha a tendência do
debate contemporâneo sobre o assunto: o uso
da força e o caráter de estabilização do pea-
cekeeping. Partindo de uma visão crítica e de
grande conhecimento teórico e empírico, ele
demonstra que há uma lacuna crescente entre
os princípios basilares – imparcialidade, con-
sentimento das partes beligerantes e uso míni-
mo da força – e os mandatos autorizados pelo
Conselho de Segurança (CSNU) nos últimos
anos, baseados em estratégias cada vez mais mi-
litarizadas. Além disso, um desempenho tímido
em campo, gerenciamento precário e déficit em
termos de capacidades contribuem para a ex-
pressiva distância entre as expectativas e a reali-
dade nas operações de paz. Karlsrud (2018) de-
fende, como argumento central, a necessidade
de que as missões de estabilização, cujos man-
datos preveem fortalecer a autoridade estatal, se
transformem em operações que visam promo-
ver as relações Estado-sociedade por meio do
apoio à construção de Estados mais estáveis e
inclusivos. A conclusão é que, para que a ONU
preserve a legitimidade e seu papel de ator mais
relevante na resolução de conflitos armados, o
peacekeeping deve ser reorientado em direção às
pessoas (people-centered).
Para construir este argumento, o livro
é organizado em sete capítulos que analisam
profundamente aspectos do peacekeeping con-
temporâneo. O capítulo 1 situa o contexto de
mudanças que a ONU enfrenta tendo em vista
a proliferação do extremismo violento e do ter-
rorismo, o que coloca novos desafios e torna
recorrente o estabelecimento de mandatos ro-
bustos. Para muitos, a fim de manter sua rele-
vância, as operações de paz deveriam ser rees-
truturadas para responder a essas ameaças, mas
o autor aponta que, ao comprometer os prin-
cípios basilares, esse curso de ação significaria
1 Doutora em Geografia pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC Minas). Atualmente é professora do
Departamento de Relações Internacionais da PUC Minas (Belo Horizonte, MG, Brasil). ORCID: https://orcid.org/0000-0001-
8133-806X. Contato: geraldine_rosas@hotmail.com.
2
Doutora em Relações Internacionais pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-Rio). Atualmente é professora
do Departamento de Relações Internacionais da PUC Minas (Belo Horizonte, MG, Brasil) e Editora Associada da Carta
Internacional. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-1786-971X. Contato: leticiacarvalho@pucminas.br.
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ISSN 1809-6182, v.17 n.2, p.88 - 92, dez. 2020
Resenha
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uma mudança de direção e não apenas uma
reforma no peacekeeping. Karlsrud (2018) dis-
cute, então, quatro conjuntos de dilemas pere-
nes associados às operações de paz: o
gap
entre
mandatos complexos e recursos e capacidades
limitados; a distância entre diretrizes políticas
e sua implementação em campo; o caráter es-
tadocêntrico da ONU, que estabelece missões
que visam proteger civis muitas vezes ignoran-
do quem é o perpetrador da violência; e os es-
cândalos envolvendo peacekeepers que abusam
e violentam aqueles que deveriam proteger.
Para o autor, esses e os novos dilemas precisam
ser equacionados para que as operações de paz
continuem sendo instrumentos adequados para
promover a resolução dos conflitos e a proteção
das populações vitimadas pela guerra, e não
uma ferramenta de imposição da paz utilizada
por grandes potências ou Estados hospedeiros.
O segundo capítulo examina o posiciona-
mento político, no que tange ao peacekeeping,
dos cinco membros permanentes do CSNU
(P5), dos países ocidentais e daqueles que mais
contribuem com tropas. Em relação ao P5, vale
destacar que Estados Unidos, França e Reino
Unido pressionam por reformas que envolvam
o uso robusto da força, se beneficiando de sua
posição como grandes contribuintes financeiros
e de sua experiência em casos de estabilização
(como no Afeganistão e Iraque, por exemplo).
Rússia e China são mais reticentes em relação
a essa tendência, mas, por desejarem manter
seu protagonismo nas decisões do Conselho,
podem não representar, necessariamente, uma
oposição a ela. Já os países ocidentais, respon-
sáveis pela metade das contribuições financeiras
para as operações de paz, pressionam por refor-
mas em termos de eficiência, desejando que o
custo-benefício seja mais compensatório. Den-
tre os principais países que contribuem com tro-
pas, observa-se uma mudança recente, com os
países africanos assumindo o protagonismo no
envio de capacetes azuis (mais de 50%). Dife-
rentemente dos contribuintes asiáticos, mais re-
ceosos em relação ao uso da força, eles parecem
ser favoráveis a mandatos robustos, parcerias e
divisão de tarefas com organizações regionais.
O terceiro capítulo explora prós e con-
tras do uso de novas ferramentas e tecnologias,
como células de inteligência, veículos aéreos
não tripulados, imagens de satélite e softwares
de georrefenciamento. Baseando-se, princi-
palmente, no exemplo da MINUSMA, Karl-
srud (2018) evidencia como esses recursos po-
dem ampliar o conhecimento da situação em
campo, promovendo a proteção de civis e das
tropas. Naturalmente, são muitos os desafios
operacionais que os acompanham, sobretudo,
no que diz respeito a analisar, em tempo real,
as informações obtidas e utilizá-las como base
para a tomada de decisão. Mas, possivelmente,
o desafio central esteja relacionado aos princí-
pios e normas que regem as operações de paz,
já que não há, até este momento, diretrizes que
norteiem o uso de inteligência e novas ferra-
mentas tecnológicas. Uma vez obtidos os da-
dos, como e por quanto tempo armazená-los
e protege-los? Quais os limites jurisdicionais
para controle, acesso e redistribuição das in-
formações? Esses dados poderiam ser utilizados
posteriormente, em tribunais internacionais,
por exemplo? Essas são algumas das muitas
perguntas para as quais ainda não há resposta,
levando à conclusão de que, para que essas no-
vas ferramentas possam beneficiar as operações
de paz, sua utilização precisa estar firmemente
ancorada no escopo doutrinário da ONU.
No capítulo 4, o autor discute a comple-
xa relação entre as operações de paz de estabi-
lização, cujos expoentes contemporâneos são
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Congo, Mali e República Centro-Africana; e
o contraterrorismo. Como ele mostra, a ex-
pressão contraterrorismo vem sendo, gradati-
vamente, substituída pela ideia de prevenção
e combate ao extremismo violento e a ONU
tem sido pressionada a responder a essa de-
manda, motivando respostas operacionais sem
que haja o desenvolvimento de uma doutri-
na de estabilização. França, Estados Unidos e
Reino Unido, aos poucos, estão inserindo suas
perspectivas de estabilização nos mandatos das
operações de paz, muito embora, na teoria e
na prática, esteja longe de haver clareza sobre
os desdobramentos disso. Karlsrud (2018),
então, explora as possíveis consequências do
desenvolvimento hipotético de uma doutrina
norteadora de operações de estabilização, evi-
denciando os efeitos negativos de associar as
operações de paz ao contraterrorismo. Seguin-
do a linha do HIPPO Report (2015), o au-
tor argumenta que, em virtude de seus limites
normativos e operacionais, a ONU não deve
se responsabilizar pelo combate e prevenção
ao extremismo violento, sob pena de compro-
meter tarefas centrais das missões.
Já no capítulo 5, Karlsrud (2018) discute
a relação entre a ONU e as organizações regio-
nais africanas, refletindo sobre a tendência de
regionalização das operações de paz. No caso
do continente africano, em particular, a de-
manda pela intervenção internacional é muito
substantiva, ao mesmo tempo em que os pró-
prios países têm se tornado atores mais rele-
vantes nesse processo. A partir da análise do
combate ao Al-Shabaab na Somália, de grupos
terroristas no Mali, do M-23 no Congo e do
Boko Haram na Nigéria, o autor aponta que
uma divisão do trabalho tem se estabelecido
entre a ONU e as organizações regionais. A
União Africana, especialmente, demonstra ca-
pacidade para planejar e enviar operações de
paz para lugares onde não há paz a ser man-
tida, abrindo caminho para a estabilização e
para a proteção de civis. A ONU, por outro
lado, assume a responsabilidade nos locais
onde há mais chance de alcançar estabilidade
e promover a paz sustentável. Nesse sentido,
para que esse compartilhamento de custos se
estabeleça de forma adequada no longo prazo,
as soluções ad hoc devem dar lugar a arranjos
definitivos. É necessário ter mais clareza so-
bre a função das missões de apoio, fortalecer
as lideranças estratégicas, melhorar a transpa-
rência financeira e relativa à promoção dos di-
reitos humanos, bem como desenvolver uma
abordagem holística sobre estabilização, que
envolva dimensões humanitárias, políticas, de
segurança e de desenvolvimento.
O capítulo 6 trata do aspecto possivel-
mente mais importante das reformas ne-
cessárias ao peacekeeping contemporâneo: o
compromisso com uma abordagem people-
-centered. Tomando como exemplo os desafia-
dores casos do Sudão do Sul e da República
Centro-Africana, Karlsrud (2018) demons-
tra a importância de que as soluções políti-
cas apresentadas pela ONU levem em conta
as necessidades da população e não apenas da
elite. Para tanto, é fundamental o engajamen-
to com as comunidades locais, promovendo
um processo deliberativo genuíno entre atores
internos e externos. Ele ressalta que uma de-
mocracia deliberativa não significa a imposi-
ção do modelo liberal ou de uma economia
de mercado; trata-se de um processo guiado
pelos princípios de reciprocidade, participa-
ção, respeito mútuo, inclusão e transparência.
Esse engajamento com as comunidades locais
requer que as operações de paz alcancem as
áreas mais remotas e os grupos minoritários
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e sub-representados, devendo contar também
com o apoio de especialistas com profundo
conhecimento sobre essas sociedades. Por fim,
é importante que a linguagem adotada pelos
mandatos seja alterada, substituindo o “es-
tender a autoridade estatal” por “promover e
apoiar as relações Estado-sociedade”.
No último capítulo, o autor conclui sua
reflexão sobre os desafios que se colocam às
operações de paz, afirmando haver um movi-
mento na direção de mandatos baseados num
“Capítulo 7 ¹/
2
”, caracterizados pelo uso ro-
busto da força por parte de organizações re-
gionais, mais dispostas a fazê-lo, mas debaixo
da bandeira e da legitimidade da ONU. De
acordo com Karlsrud (2018), essa parceria
deve ser fortalecida, ao mesmo tempo em que
se deve buscar a primazia da política, caben-
do à ONU resistir às pressões de transigir os
princípios fundamentais das operações de paz.
Especificamente em relação ao combate ao ex-
tremismo violento, ele defende uma melhor
compreensão acerca das causas da radicaliza-
ção, o que ainda requer pesquisas, e advoga
por cautela em relação à ansiedade de preen-
cher o espaço político do combate ao terroris-
mo, enfatizando os riscos de associar o peace-
keeping a essa tarefa. Para que seja realmente
possível discernir os objetivos de uma missão
daquilo que as operações de paz são ou não
capazes de realizar, o caminho é o do envolvi-
mento com as comunidades locais, provendo
segurança, facilitando e apoiando
atividades
de peacebuilding. Muito mais do que atender
a demandas de membros do CSNU, as ope-
rações devem tratar as causas profundas dos
conflitos e priorizar as necessidades daqueles
que esperam pela paz.
Como é possível perceber, o livro de Karl-
srud (2018) é uma leitura completa para quem
deseja compreender as tendências contempo-
râneas do debate sobre as operações de paz da
ONU e as chamadas missões de estabilização.
Vale destacar, também, o caráter meritório da
obra por não se omitir em oferecer recomen-
dações para que o peacekeeping se torne um
instrumento mais efetivo de promoção da paz,
mesmo diante da complexidade dos desafios.
Contudo, a abordagem people-centered pode-
ria ser mais bem explorada. Quais seriam as
dificuldades, os limites normativos e os cami-
nhos possíveis para realizar operações de paz
que, de fato, estejam centradas nas pessoas e
levem à resolução efetiva dos conflitos? A des-
peito de algumas importantes contribuições
nesse campo (AUTESSERRE, 2010; 2014;
MAHMOUD, 2019), há muito a ser discuti-
do sobre as nuances do caráter bottom-up das
operações de paz.
Vale dizer ainda que a discussão trazida
por Karlsrud (2018) se soma a algumas in-
teressantes análises sobre os rumos contem-
porâneos do peacekeeping. Em relação ao
uso robusto da força nas operações de paz,
se alinha à perspectiva de Berdal (2019), por
exemplo, que é categórico ao dizer que ele de-
sempenha um papel limitado no tratamento
das causas profundas dos conflitos violentos.
A percepção de Karlsrud (2018) sobre as par-
cerias entre a ONU e as organizações regio-
nais também se aproxima da abordagem de
Howard (2019), que defende que o uso da
força deve ser destinado a coalizões ou a or-
ganizações regionais, já que esse não é o papel
das operações de paz. Por fim, além de indi-
car importantes tendências do debate, o livro
discute a necessidade de reformas normativas,
que incorporem soluções ad hoc e que deem
conta de sustentar, de forma satisfatória, o
peacekeeping no século XXI.
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Referências
AUTESSERRE, Séverine.
The Trouble with the Congo
: Lo-
cal Violence and the Failure of International Peacebuilding.
New York: Cambridge University Press, 2010.
AUTESSERRE, Séverine.
Peaceland
: Conflict Resolution and
the Everyday Politics of International Intervention. Cambrid-
ge: Cambridge University Press, 2014.
BERDAL, Mats. What Are the Limits to the Use of Force in
UN Peacekeeping?. In: DE CONING, C., PETER, M. (eds).
United Nations Peace Operations in a Changing Global Or-
der. Cham: Palgrave Macmillan, 2019.
HOWARD, Lise Morjé.
Power in Peacekeeping
. Cambridge:
Cambridge University Press, 2019.
KARLSRUD, John. The UN at War: Peace Operations in a
New Era. Cham: Palgrave Macmillan, 2018. ISBN: 978-3-
319-62857-8.
MAHMOUD, Youssef. People-Centred Approaches to Peace:
At Cross Roads Between Geopolitics, Norms, and Practice.
In
:
DE CONING, C., PETER, M. (eds). United Nations Peace
Operations in a Changing Global Order. Cham: Palgrave
Macmillan, 2019.