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A Cúpula de Lideranças Globais sobre o
Clima e a criação do momentum político
para a COP 26
e Leaders Summit on Climate and the political momentum pre-COP 26
La Cumbre de Líderes sobre el Clima y el impulso político para la COP 26
Mariana Balau Silveira1
DOI: 10.5752/P.1809-6182.2021v18n1pX
Recebido em: 02 de maio de 2021
Aprovado em: 13 de setembro de 2021
Resumo
A Cúpula de Lideranças Globais sobre o Clima ocorreu entre os dias 22 e 23 de abril e foi
um dos primeiros eventos de alto nível organizados pelo governo Biden. Os anúncios do
evento representam um prelúdio das posições dos principais agentes da governança do clima
para a COP 26, que ocorrerá em novembro desse ano em Glasgow. O presente artigo analisa
as principais metas apresentadas pelas lideranças e conclui que ainda que tenha havido um
aumento signicativo da ambição global, a cúpula não aponta para a obtenção de consenso em
relação à tópicos ainda controversos nas negociações sobre a implementação do Acordo de Paris.
Palavras-chave: Mudanças do Clima. COP 26. Acordo de Paris.
Abstract
e Leaders Summit on Climate took place in April 2021 and was one of the rst high-
level events organized by the Biden administration. e event’s announcements represent
a prelude to the positions of the main actors of climate governance pre-COP 26, that
will take place in November this year in Glasgow. is article analyzes the main goals
presented by the leaders and concludes that even though there has been a signicant
increase in global ambition, the summit does not point to consensus on topics that are still
controversial in the negotiations on the implementation of the Paris Agreement.
Key words: Climate Change. COP 26. Paris Agreement.
Resumen
La Cumbre de Líderes sobre el Clima tuvo lugar del 22 al 23 de abril y fue uno de los primeros
eventos de alto nivel organizados por el gobierno de Joe Biden. Los anuncios del evento
representan un preludio a las posiciones de los principales actores de la gobernanza climática
para la COP 26, que tendrá lugar en noviembre de este año en Glasgow. Este artículo analiza
los principales objetivos presentados por los mandatarios y concluye que si bien ha habido un
aumento signicativo de la ambición global, la cumbre no busca consensuar temas que aún son
controvertidos en las negociaciones sobre la implementación del Acuerdo de París.
Palabras clave: Cambio Climático. COP 26. Acuerdo de Paris.
1 Professora do Departamento de Relações Internacionais da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC Minas). Dou-
tora em Relações Internacionais pela PUC Minas. ORCID ID: https://orcid.org/0000-0002-3291-5809
Artigo
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Introdução
Em março desse ano o presidente dos Es-
tados Unidos, Joe Biden, convidou 40 líderes
globais com o objetivo de discutir propostas
de combate às mudanças do clima e a promo-
ção de ações mais ambiciosas na limitação do
aumento da temperatura média global. O en-
contro, intitulado “Leaders Summit on Clima-
te”2 (em tradução literal, “Cúpula de Lideran-
ças Globais sobre o Clima”) ocorreu entre os
dias 22 e 23 de abril, virtualmente. As metas
anunciadas durante a cúpula fazem parte da
tentativa de construção de um “momentum”
político nos meses que antecedem a COP 26,
que acontecerá em novembro em Glasgow, no
Reino Unido.
É possível citar seis grandes destaques
do encontro: a mudança de ênfase geral
das propostas de limitação do aumento das
temperaturas médias globais em 1,5ºC, em
substituição ao foco anterior, que era em 2º C;
a meta anunciada pelos EUA, de redução das
emissões de GEE em 50% até 2030; a proposta
do governo chinês, de diminuição progressiva
do uso de carvão na matriz energética e a ade-
são do país à Emenda Kigali3; a manutenção,
por parte da União Europeia, da proposta de
longo prazo anunciada em setembro de 2020,
de redução de 55% das emissões até 2030; e o
discurso do presidente do Brasil, Jair Bolsona-
2 É importante ressaltar que a Cúpula não fez parte do calen-
dário ocial de negociações pré-COP 26. Do ponto de vista
técnico, as reuniões que antecedem uma COP são denomi-
nadas “intersecionais”. Essas seções preparatórias ocorrem
geralmente seis meses antes da COP e são conduzidas pelos
órgãos subsidiários e constituídos da Convenção, divididos
em temas como mitigação, adaptação, transparência, nan-
ciamento, tecnologia e construção de capacidades.
3 A Emenda Kigali ao Protocolo de Montreal foi negociada
em 2016 e entrou em vigor em 2019. Prevê a redução do
consumo e da produção de hidrouorcarbonetos (HFC),
que contribuem para a destruição da camada de ozônio e,
consequentemente, para as mudanças do clima.
ro, cuja atuação tem sido amplamente criticada
em virtude do crescimento agudo dos índices
de desmatamento, das denúncias de exploração
ilegal de madeira e diminuição da scalização
na região amazônica. A proposta dos Estados
Unidos representa uma mudança signicativa
da política do país para o clima – inclusive se
comparada à meta estabelecida na gestão de Ba-
rack Obama, em 2014 (de redução das emissões
entre 17 e 28% até 2025).
O artigo está dividido em três seções: na
primeira discute-se brevemente o período de
2015 a 2019, que marca a aprovação e entrada
em vigor do Acordo de Paris e as negociações so-
bre a sua implementação. A ideia é compreender
a atual estrutura da governança internacional das
mudanças do clima e as diculdades na promo-
ção de estratégias de cooperação. Em seguida
serão analisadas as principais propostas apresen-
tadas durante a cúpula de abril desse ano, dando
ênfase às declarações dos líderes de Estados Uni-
dos e China, compreendidos por autores como
Kalantzakos (2017), Oberthur e Groen (2017),
Averchenkova et al (2016), Belis et al (2015)
e Viola e Franchini (2012) enquanto agentes
centrais da governança global das mudanças do
clima. A última seção dedica-se, por m, à ree-
xão sobre a cúpula como parte da construção do
momentum político pré COP 26, buscando en-
tender se os anúncios representam soluções pos-
síveis para os principais impasses encontrados no
período de negociações sobre a implementação
do Acordo de Paris (2015-2019). O argumento
da presente análise é de que os discursos sinali-
zam para um aumento da ambição global para o
combate às mudanças do clima, mas não ofere-
cem soluções para um dos pontos mais contro-
versos nas negociações sobre a implementação
do Acordo de Paris: a transição dos MDLs para
os mecanismos de mercado previstos no artigo 6.
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O processo de negociação
para a implementação do
Acordo de Paris e o artigo da
“cooperação internacional”
O Acordo de Paris foi aprovado em 2015
durante a 21ª Conferência das Partes signatá-
rias da Convenção-Quadro das Nações Uni-
das sobre a Mudança do Clima (COP 21),
em Paris, e entrou em vigor em 2016 a partir
da raticação de 55 países (que representam
55% das emissões globais de GEE). Um dos
principais passos após a COP 21 foi o estabe-
lecimento de uma espécie de “Livro de Regras”
para fornecer diretrizes sobre como os Estados
deveriam implementar e fortalecer seus planos
nacionais. O objetivo foi transformar o texto
relativamente sucinto do acordo em um siste-
ma funcional que mobilizasse ações climáticas
concretas em todos os países. As negociações
pós-Paris (2016-2019) foram marcadas, até
agora, pela tentativa de estabelecer um terre-
no comum na implementação dos artigos do
acordo, discutindo suas principais questões: as
Contribuições Nacionalmente Determinadas
(NDCs)4 (artigo 4), a transição dos Mecanis-
mos de Desenvolvimento Limpo (MDLs) (fer-
ramenta central do Protocolo de Quioto) para
mecanismos de mercado (artigo 6), comunica-
ções sobre ações de adaptação (artigo 7), relató-
4 As NDCs foram responsáveis por prover uma abordagem
mais “bottom-up” para o processo, na medida em que os go-
vernos seriam responsáveis por iniciar, ou intensicar, suas
ações nacionais em nível doméstico. Cada documento deveria
reetir a ambição das partes, sem exceções, na busca pela re-
dução de emissões, levando em conta as circunstâncias espe-
cícas de seu país e suas capabilities (UNFCCC, 2013). Essa
estratégia marcou uma mudança considerável na estrutura
anterior, estabelecida pelo Protocolo de Quioto. As NDCs se
enquadram no sistema de pledge and review, ou “prometer e
rever”, o que, segundo Depledge (2016), caracterizaria a tran-
sição da estrutura “estreita, porém forte” de Kyoto para uma
estrutura “larga, porém fraca”, com compromissos mais soltos
e vagos, mas que incluem um universo maior de países (DE-
PLEDGE, 2016, p. 04).
rios nanceiros (artigo 9), transferência de tec-
nologia (artigo 10), transparência (artigo 13),
inventário (artigo 14) e compliance (artigo 15).
Até a COP 25, ocorrida em Madrid, na
Espanha em 2019, boa parte das diretrizes
para a implementação do acordo foi deni-
da, exceto em relação ao artigo 6, que discute
a transição dos MDLs, adotados no contexto
do Protocolo de Quioto, para mecanismos de
mercado e não-mercado. O artigo dene uma
série de abordagens que exigem cooperação en-
tre as partes, permitindo-lhes implementar seus
NDCs por meio da transferência de redução
de emissões. É considerado, portanto, o “ar-
tigo da cooperação internacional” (STRECK,
UNGER, GREINER, 2020). Favorece, desse
modo, a visão de que os mercados internacio-
nais de carbono também poderiam ser instru-
mentos de política ecazes para o Acordo de
Paris. Hood (2019) e Marcu e Duggal (2019)
apontam para o fato de que cerca de metade
dos NDCs apresentados na primeira rodada fa-
zem referência ao uso de abordagens cooperati-
vas ou de mercados internacionais.
Em março desse ano, o Secretário-Geral
da ONU, Antonio Guterres, enfatizou que o
enfrentamento da crise climática envolveria
três ações imperativas: (I) atingir a neutralidade
global de carbono; (II) avançar na denição de
políticas de adaptação para proteção dos países
e povos mais vulneráveis e (III) alinhar o nan-
ciamento global a partir dos mecanismos do
Acordo de Paris (IISD, 2021a). O terceiro pon-
to depende largamente do consenso das partes
quanto ao artigo 6. As principais áreas de desa-
cordo durante as negociações foram até agora re-
lacionadas às dúvidas sobre como contabilizar as
reduções de emissões resultantes do mecanismo
previsto no artigo 6.4. Se a COP 26 não concor-
dar com uma visão compartilhada sobre como
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cooperar e passar dos MDL aos mecanismos de
mercado, “a convenção pode acabar cando li-
mitada a uma estruturea onde as partes trocam
informações e revisam o progresso” (STRECK,
UNGER, GREINER, 2020, pg. 148).
A cúpula realizada em abril desse ano,
nesse sentido, foi um passo importante na si-
nalização das propostas para o encontro de
novembro desse ano. A próxima seção discute
os principais destaques do evento e busca com-
preender se as decisões da cúpula oferecem pos-
síveis caminhos para a resolução dos impasses
na implementação do Acordo de Paris.
A Cúpula de Lideranças
Globais sobre o Clima e a
construção do momentum
pré-COP 26
A Cúpula de Lideranças Globais sobre o
Clima reuniu líderes de 40 países que, juntos,
representam mais de 80% das emissões globais
de GEE. Dentre os participantes do evento
destacam-se os 17 membros do Major Econo-
mies Forum on Energy and Climate (MEF)5,
além de países vulneráveis às mudanças do cli-
ma, como as Ilhas Marshall. Em termos gerais,
os discursos enfatizaram esforços de limitação
do aumento da temperatura média global em
1,5º C, o que sinaliza uma mudança impor-
tante: no contexto das negociações de Paris, em
2015, essa meta foi considerada pela maioria
das partes como sendo demasiadamente am-
biciosa e o discurso geral foi de compromisso
com a meta de 2ºC.
5 O MEF foi lançado em 2009 com o objetivo central de
estabelecer um diálogo contínuo e gerar liderança global
no contexto dos preparativos para a COP 15. Os 17 países
membros são África do Sul, Austrália, Brasil, Canadá, Chi-
na, Estados Unidos, França, Alemanha, Índia, Indonésia,
Itália, Japão, Coreia do Sul, México, Reino Unido, Rússia e
União Europeia (IISD, 2021b).
O encontro também ocorreu em um con-
texto marcado por críticas à gestão do presiden-
te Jair Bolsonaro, principalmente em relação
aos altos índices de desorestamento na Ama-
zônia. O discurso do líder brasileiro enfatizou
o histórico de liderança do Brasil no combate
às mudanças do clima e o compromisso do país
com o combate ao desmatamento. A fala de
Bolsonaro, porém, contrasta com a redução da
ambição climática, observada quando da publi-
cação da NDC brasileira, atualizada em dezem-
bro do ano passado, e com o histórico da atua-
ção de Ricardo Salles à frente do Ministério do
Meio Ambiente (MMA) marcada pela redução
da scalização ambiental em nível nacional.
Em entrevista à Deustche Welle, Suely
Araújo, especialista em políticas públicas do Ob-
servatório do Clima e ex-presidente do Ibama,
armou que o orçamento total do MMA para
2021 é “absolutamente insuciente”. A previsão
é de que sejam destinados R$ 83 milhões às ações
de scalização (área que Bolsonaro prometeu em
seu discurso fortalecer) em 2021. Araújo enfati-
zou que esse valor estaria aquém do mínimo ne-
cessário para o planejamento e execução de ações
de scalização (DW, 2021). Além da redução dos
recursos públicos destinados a essas atividades, o
Brasil vem perdendo recursos de fundo perdido
desde 2018, quando Bolsonaro foi eleito.
Em relação ao conteúdo das propostas
apresentadas pelos demais líderes durante o
encontro, é relevante mencionar a manutenção
da meta da União Europeia, anunciada em se-
tembro do ano passado (de redução das emis-
sões de GEE em 55% até 2030); a mudança da
proposta do governo japonês em relação à meta
anterior (o país anunciou que reduzirá entre as
emissões entre 46 e 50% até 2030, a proposta
anterior previa uma redução de 26%); o anún-
cio da adoção da Emenda Kigali por parte do
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governo chinês, além da diminuição progres-
siva do uso de carvão na matriz energética no
país; e a sinalização de Argentina e África do
Sul de que fortalecerão suas NDCs até a COP
26 esse ano (IISD, 2021b).
O grande destaque, porém, foi o conjunto
de metas anunciado pelo governo Biden duran-
te a cúpula. Em relação às propostas quantitati-
vas e objetivas, destacam-se o anúncio da meta
nacional de redução das emissões de GEE entre
50 e 52% até 2030, em relação aos níveis de
2005, além da intenção de alcançar 100% da
geração de eletricidade a partir de fontes reno-
váveis. O governo também sinalizou a intenção
de aumentar o nanciamento internacional
aos países em desenvolvimento, dobrando até
2024 o orçamento anual para o clima (sujeito
à aprovação do congresso nacional) (WHITE
HOUSE, 2021a).
Em linhas gerais, a cúpula sinaliza para a
concretização das promessas feitas por Biden
durante a campanha presidencial de 2020 e
para uma ruptura em relação à política exter-
na dos EUA do governo Trump, marcada pelo
negacionismo em relação ao caráter antropo-
gênico das mudanças do clima, pela saída do
país do Acordo de Paris e pelo desmantelamen-
to de estruturas importantes para a avaliação
de riscos climáticos, como o National Climate
Assessment.
Ainda assim, é importante reconhecer
que boa parte das propostas do governo Biden
foi apresentada como “intenção”, além de não
apresentar metas de curto prazo e de não sina-
lizar para políticas concretas quanto à transfe-
rência da redução de emissões via Acordo de
Paris. A NDC estadunidense atualizada tam-
bém não sinaliza para uma proposta do país em
relação ao artigo 6. No documento, publicado
um dia antes da cúpula, o governo arma que:
No momento, os Estados Unidos não preten-
dem usar a cooperação voluntária a partir de
abordagens cooperativas, referidas no artigo
6.2, ou o mecanismo referido no artigo 6.4
para atingir sua meta. Caso os EUA decidam
usar tal cooperação para atingir sua meta
ou para autorizar o uso de ITMOs para os
NDCs de outras partes, irá relatar sobre tal
uso ou autorização por meio de seus relató-
rios de transparência bianuais e consistentes
com qualquer orientação adotada nos termos
do artigo 6 (USA, 2021, p. 21).
A posição contrasta com a declaração con-
junta publicada pelos governos da China e dos
Estados Unidos em 17 de abril, que arma que
“os dois lados vão cooperar para a promoção de
uma COP 26 bem sucedida em Glasgow, ob-
jetivando completar os arranjos institucionais
para a implementação do Acordo de Paris (ex:
artigos 6 e 13) e avançar de modo signicativo
a ambição global para mitigação, adaptação e
suporte” (WHITE HOUSE, 2021b).
Conclusões
A Cúpula de Lideranças Globais sobre o
Clima pode ser entendida como uma espécie
de prelúdio para a COP 26 que ocorrerá em
novembro desse ano. A conferência será deci-
siva para a implementação efetiva do Acordo
de Paris, que entrou em vigor em 2016 e está
nos estágios nais das negociações de seus arti-
gos. O maior impasse reside hoje na denição
das diretrizes e de consenso para a transição dos
MDLs de Quioto para os mecanismos de mer-
cado previstos no artigo 6 de Paris. A partir da
análise das propostas, principalmente aquelas
anunciadas pelos agentes centrais da governan-
ça climática – EUA e China – é possível ar-
mar que as metas nacionais indicam aumento
na ambição (principalmente se comparado ao
cenário anterior às eleições nos EUA), mas não
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sinalizam para a obtenção de consenso quanto
ao nanciamento climático via Acordo de Paris.
É possível contrapor a posição norte-
americana à proposta chinesa: enquanto Xi
Jinping mencionou, em seu discurso durante
a cúpula, a importância da cooperação – tanto
em nível internacional, quanto regionalmente
– além do papel central do “princípio das res-
ponsabilidades comuns, porém diferenciadas”
(PRCPD), da cooperação sul-sul e da Belt and
Road Initiative na promoção do desenvolvi-
mento sustentável6; o discurso de Biden, por
outro lado, enfatizou os investimentos nacio-
nais em infraestrutura, inovação e na geração
de empregos. Essa diferença entre as propostas
chinesa e estadunidense evidencia a contrapo-
sição de duas diferentes estratégias observadas
no processo de negociação do Acordo de Pa-
ris e nas negociações subsequentes relativas à
sua implementação. De um lado, a defesa da
cooperação internacional como estratégia de
combate às mudanças do clima, a partir do
PRCPD; de outro, a ênfase em contribuições
nacionais e em diferenciação “sutil”, que coloca
em segundo plano a possibilidade de coordena-
ção de políticas e de promoção da cooperação
em nível internacional.
Em uma análise preliminar, é possível en-
tender a posição do governo norte-americano
como reexo dos desaos domésticos no país.
A crescente polarização interna demanda um
balanceamento complexo entre a necessidade
de reassumir a liderança multilateral, com as
mudanças do clima como pedra angular nesse
processo, e sinalizar para as demandas e neces-
sidades domésticas, de geração de empregos e
crescimento econômico. Esse difícil equilíbrio
6 Discurso completo disponível em: http://www.xinhuanet.
com/english/2021-04/22/c_139899289.htm. Acesso em
30 de abril de 2021.
foi endereçado no primeiro discurso do Secre-
tário de Estado, Anthony Blinken, em março
desse ano:
o governo estabeleceu as prioridades de políti-
ca externa da administração Biden a partir de
questões simples: ‘o que nossa política externa
representa para os trabalhadores americanos e
suas famílias? O que precisamos fazer ao redor
do mundo para tornar-nos mais fortes aqui,
em casa? E o que precisamos fazer domestica-
mente para nos fortalecer no mundo? Onde
quer que as leis para a segurança internacional
e a economia global estiverem sendo escritas,
a América estará lá e o povo americano será
a frente e o centro das nossas decisões’. (US
DEPARTMENT OF STATE, 2021).
Segundo Shapiro (2021) a necessidade de
adotar uma política externa para a classe mé-
dia não seria compatível com a estratégia de
assumir a liderança global multilateral, ao me-
nos não na mesma medida – o governo Biden
terá de priorizar uma ou outra dimensão. As
decisões da COP 26 serão importantes, nesse
sentido, para que seja possível compreender em
que medida os Estados Unidos assumirão a li-
derança na agenda do clima e contribuirão para
a obtenção de consenso na implementação do
Acordo de Paris.
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