Resenha: Has China Won? The Chinese Challenge to American Primacy ....... 2

Daniel de Oliveira Vasconcelos

Relações Internacionais: o estado da disciplina ................................................ 6

International Relations: the state of the discipline

Relaciones Internacionales: el estado de la disciplina

Felipe Leal Albuquerque

China’s quest for oil: Brazil-China relations in the oil sector (2000-2018) .......... 16

A busca da China por petróleo: as relações Brasil-China no setor petrolífero (2000-2018)

La búsqueda de petróleo: las relaciones Brasil-China en el sector petrolero (2000-2018)

Rafael Almeida Ferreira Abrão

Inserção da celulose brasileira e de seus principais

concorrentes no mercado internacional ........................................................... 28

Inserting the brazilian wood pulp and its main competitors in the international market

Insertando de celulosa brasileño y sus principales competidores en el mercado internacional

Mateus Monteiro Piedade Lyrio

Naisy Silva Soares

Lyvia Julienne Sousa Rêgo

W20 em Riade: empoderamento econômico de mulheres

na cúpula de 2020 ............................................................................................... 39

W20 in Riyadh: economic empowerment of women at the 2020 summit

W20 en Riad: empoderamiento económico de las mujeres en la cumbre de 2020

Bárbara Lopes Campos

O BRICS reset num mundo multipolar? .............................................................. 45

El BRICS reset en un mundo multipolar?

e BRICS reset in a multipolar world?

Javier A. Vadell

A Cúpula de Lideranças Globais sobre o Clima e a

criação do momentum político para a COP 26 .................................................. 50

e Leaders Summit on Climate and the political momentum pre-COP 26

La Cumbre de Líderes sobre el Clima y el impulso político para la COP 26

Mariana Balau Silveira

2 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.2 - 5, mai. 2021

Resenha: Has China Won? The Chinese

Challenge to American Primacy

Daniel de Oliveira Vasconcelos1

DOI: 10.5752/P.1809-6182.2021v18n1pX Recebido em: 21 de junho de 2020

Aceito em: 15 de agosto de 2020

1 Daniel Vasconcelos é mestre em Estudos sobre a China, com foco em Política e Relações Internacionais, pela Academia Yenching

da Universidade de Pequim. Pesquisa política ambiental e energética e urbanização na China. ORCID iD: https://orcid.org/0000-

0002-8675-6727

Resenha

2 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte,

ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.2 - 5, mai. 2021

O livro Has China Won? e Chine-

se Challenge to American Primacy, de Kishore

Mahbubani, se insere dentro do recente debate

sobre a ascensão da China e os desaos de sua

acomodação no atual sistema internacional.

Por isso, a obra não é bem uma tentativa de

responder se a China já atingiu o apogeu do

seu sucesso econômico, como sugere a primeira

parte de seu título, mas sobretudo uma minu-

ciosa análise sobre a crescente rivalidade entre

China e Estados Unidos. Mahbubani, que fora

embaixador de Singapura na ONU e fundador

da Escola de Políticas Públicas da Universida-

de Nacional de Singapura, utiliza tanto de ex-

tensa bibliograa especializada, quanto da sua

própria vivência e de sua rede de contatos para

traçar os contornos da rivalidade China-EUA.

Dedica, também, considerável parte ao que

chama de infundadas concepções sobre a Chi-

na. Aliás, o desconhecimento mútuo é, segun-

do o autor, fator chave para o entendimento

do atual acirramento entre as duas grandes po-

tências. O livro é, dessa forma, organizado em

nove capítulos que intercambiam entre análises

sobre a China e sobre os EUA.

O embate geopolítico entre a China e

os EUA é, portanto, inevitável. Contudo, de

acordo com Mahbubani, no Capítulo 1: “In-

trodução”, para compreendermos esse conito

que guiará a política internacional das próxi-

mas décadas, precisamos “pensar o impensá-

vel”. Uma questão fundamental que surge é: os

EUA podem perder? Já que, para a maioria dos

estadunidenses, é inconcebível uma derrota da

mais poderosa democracia do mundo para uma

sociedade comunista supostamente fechada,

essa é uma pergunta que poucos fazem. Seria

aqui um dos principais erros estratégicos que

sustentam a crescente incapacidade dos EUA

em se adequar à ordem mundial do século XXI:

a ideia de que sua sociedade inerentemente vir-

tuosa guiará a civilização para a paz. Mas, como

esclarece Mahbubani, a China – como também

os países em desenvolvimento – aprendeu com

o ocidente as melhores práticas na economia,

ciência e tecnologia. Junto a isso, a China é

uma civilização bastante resiliente, como de-

monstra sua própria história de mais de dois

mil anos. Portanto, estaria longe da verdade

uma vitória inequívoca dos EUA.

3 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.2 - 5, mai. 2021

Os primeiros dois capítulos após a intro-

dução são dedicados à identicação dos maio-

res erros estratégicos cometidos pela China e

pelos EUA, erros que levaram ao atual recru-

descimento de uma rivalidade conituosa. Em

relação à China, no Capítulo 2, Mahbubani

argumenta que seu maior erro estratégico foi

o de alienar importantes grupos que compõem

a sociedade estadunidense. Principalmente

compostos de empresas e conglomerados eco-

nômicos, esses grupos se viram sucessivamente

ignorados e seus interesses comprometidos por

conta das políticas econômicas chinesas, como

a transferência obrigatória de tecnologia, o rou-

bo de propriedade intelectual e a imposição de

barreiras não-tarifárias. Isso criou uma situação

inédita no debate público estadunidense: um

consenso e uma forte convicção sobre a ameaça

chinesa, em que houve apoio às ações do gover-

no Trump até mesmo entre as lideranças polí-

ticas de oposição e os pragmáticos empresários

que há décadas lucram com a abertura chinesa.

Do lado da China, seriam três os principais fa-

tores que contribuíram para essa alienação: a

relativa autonomia provincial e local, a arro-

gância experimentada na China após a crise

global de 2008 e a fraqueza da liderança central

na década de 2000.

Para os Estados Unidos, cujas análises es-

tão sintetizadas nos Capítulos 3, 5 e 7, Mah-

bubani diz não haver dúvidas da falta de uma

estratégia compreensiva em relação à China.

Distanciando-se do pensamento pragmático

que reinou na Guerra Fria, inuenciado por

George Kennan, os EUA fracassaram no desen-

volvimento de uma estratégia de longo prazo

não somente por conta das ações imprudentes

do atual governo Trump, mas principalmente

pela visão de mundo equivocada de todo o es-

tablishment político. Como exemplos, o autor

cita o uso do dólar como uma arma econômica

e a explosão da desigualdade nos EUA como

indicativos de que a auto concepção da socie-

dade estadunidense como adaptável, justa e de-

mocrática, que sempre ocupará a vanguarda do

mundo, não condiz com a realidade das últimas

décadas. A falta de uma estratégia condizente

com o mundo do século XXI estaria, com isso,

ligada à própria inexibilidade do pensamento

estadunidense em conceber o mundo como ele

realmente é, ou seja, um mundo multipolar,

em que a ação dos EUA muito se distancia da

benevolência pacíca. Pelo contrário, o autor

entende que certos aspectos da sociedade esta-

dunidense sofrem com um processo de “ossi-

cação”, de forma similar àquela percebida no

ocaso da dinastia Qing, na China. O preço de

se reconhecerem como inerentemente virtuo-

sos e insubstituíveis acarretaria na impossibili-

dade de os Estados Unidos mudarem de rumo.

Os demais capítulos que dizem respeito

à China abordam duas problemáticas centrais

nos estudos ocidentais: a ideia do expansio-

nismo chinês, explicitada no Capítulo 4, bem

como a possibilidade de a China se tornar mais

democrática, abordada no Capítulo 6. De acor-

do com Mahbubani, se é verdade que a China,

ao longo de sua história, ocupou nações vizi-

nhas, ela também soube construir a paz na sua

convivência regional. Com a ascensão chinesa,

há maior preocupação pela manutenção de

sua soberania do que com um expansionismo

desenfreado. Nesse sentido, a assertividade da

política militar chinesa é muito mais defensiva

do que ofensiva. Além disso, a concepção da

civilização chinesa não é universalista, como

assim se assume a cultura estadunidense, e, por

isso, não haveria intenção, por parte da China,

em promover uma “sinização” do mundo. A

resolução do impasse de Taiwan e Hong Kong,

4 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.2 - 5, mai. 2021

que é vista pelo ocidente como evidência do

expansionismo chinês, é identicada pelo go-

verno comunista sob a ótica de uma correção

histórica de uma herança imperialista japonesa

e europeia. Da mesma forma, Mahbubani vê

que a ação chinesa no Mar do Sul da China é

reativa, fruto de uma percepção de ameaça pela

incursão da marinha estadunidense na região e

da corrida por reclamação de terras iniciada por

países vizinhos.

Sobre potencial transição para um sistema

democrático, Mahbubani oferece, no Capítulo

6, uma visão diferente do mainstream ocidental.

Tendo uma opinião positiva a respeito do atual

líder chinês, Xi Jinping, o autor expõe que uma

China estável e dinâmica economicamente

contribui para o desenvolvimento socioeconô-

mico do seu povo, como também produz bens

públicos globais. Se a China se democratizasse

de forma abrupta, como queriam os ocidentais

ao investirem na estratégia de abertura econô-

mica chinesa, mais provável seria a ascensão de

lideranças nacionalistas raivosas, com tendên-

cias imperialistas, como o é Donald Trump nos

EUA, do que líderes pragmáticos. Uma demo-

cracia chinesa, além disso, estaria pouco apta a

contribuir para com desaos globais, haja vista

o potencial nacionalista e introvertido de sua

sociedade. Ao contrário, a governança respon-

sável da China se reproduz na resposta a esses

desaos globais, como a mudança climática, já

que a China comunista de hoje emerge como

uma “potência do status quo”, e não uma “po-

tência revolucionária”. Para o autor, os diversos

dilemas do autoritarismo chinês não impedi-

ram o crescimento econômico, a ascensão de

um sistema público meritocrático e competen-

te, e o surgimento de novas classes, que irão,

cada vez mais, pressionar o governo comunista

por mais voz. Uma transição a um futuro sis-

tema democrático, portanto, virá de dentro e

terá características distintas de uma democracia

liberal.

Kishore Mahbubani questiona: sendo o

objetivo primordial dos EUA manter sua pri-

mazia no mundo e conter a China, não seria

contra os interesses nacionais dos EUA promo-

ver a democracia na China, já que a democra-

cia é, em tese, um motor do desenvolvimento?

Diversos exemplos desde a Primavera Árabe

mostram que uma democracia imposta de fora

produz o caos. Não seria esse o real interesse

dos EUA? Com isso, Mahbubani difere reais

interesses nacionais com propaganda política,

que é comum a ambos os lados. Fornece, as-

sim, ideias interessantes para um debate ainda

muito enviesado. Ao questionar assunções ti-

das como verdades pelos ocidentais, demons-

tra que ainda lhes falta um entendimento mais

aprofundado sobre a Ásia em geral e a China

em particular. Has China Won? Tem foco, por-

tanto, na falta de entendimento entre China

e EUA, e Mahbubani aborda apenas tangen-

cialmente, no Capítulo 8, as relações da China

com a Ásia, a Europa e a África, sequer mencio-

nando a América Latina. Para ele, cada região

abordará a ascensão chinesa de forma diferente,

mas cada uma irá contrabalançar as realidades

geopolíticas da ascensão chinesa, evitando to-

mar decisões ideológicas e alianças automáticas

como acontecera na Guerra Fria. Dando me-

nos atenção a essas regiões, o autor simplica,

assim, futuras transformações sistêmicas aos

movimentos estratégicos das duas maiores po-

tências do século, mesmo que talvez sejam estes

o ponto nevrálgico para se compreender a evo-

lução do sistema internacional no século XXI.

Sua conclusão paradoxal, contida no Ca-

pítulo 9, é a de que o conito entre os EUA e a

China é, ao mesmo tempo, inevitável e contor-

5 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.2 - 5, mai. 2021

nável. Todavia, para ser contornável, dependerá

da ação assertiva de ambas as nações na produ-

ção de estratégias pragmáticas. Para o autor, se

a China deveria manter sua abertura econômi-

ca, os EUA devem, por sua vez, investir na re-

forma estrutural de sua “plutocracia”, além de

compreender melhor o mundo e evitar intervir

no desenvolvimento próprio de cada país, que

cumpre seu próprio tempo e tem suas particu-

laridades históricas. Mahbubani acredita que

uma transição democrática chinesa, por exem-

plo, estaria muito mais próxima do caso japo-

nês – onde um partido dominante governa a

ilha há décadas sob forte inuência de sua cul-

tura mais conservadora – e não de uma demo-

cracia liberal ocidental. Isso, entretanto, como

explicado no capítulo 6, dependerá da ascensão

de forças econômicas progressistas internas,

que demandarão por maior abertura política.

Assim, o autor naliza a obra esclarecendo que

os EUA e a China possuem interesses comuns

vitais, principalmente o progresso de seus po-

vos em um mundo de paz e ambientalmente

sustentável. Estes, sim, deveriam ser, para Mah-

bubani, o balizador de suas relações no futuro.

Referências

MAHBUBANI, Kishore. Has China Won? e Chinese

Challenge to American Primacy. Nova Iorque: Public Aairs,

Hachette Book Group, 2020.

6 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.6 - 15, mai. 2021

Relações Internacionais: o estado da

disciplina

International Relations: the state of the discipline

Relaciones Internacionales: el estado de la disciplina

Felipe Leal Albuquerque1

DOI: 10.5752/P.1809-6182.2021v18n1pX Recebido em: 09 de setembro de 2020

Aceito em: 15 de março de 2021

Resumo

Ao longo de quase um século de desenvolvimento das Relações Internacionais, alunos e

acadêmicos deparam-se com uma variedade de campos teóricos, métodos e temas de pesquisa.

Este artigo resume a evolução histórica da disciplina, aponta os principais métodos utilizados

e identica debates contemporâneos, buscando auxiliar estudantes recém-ingressos no curso.

Palavras-chave: Relações Internacionais. Teoria das Relações Internacionais. Metodologia

Abstract

Students and academics have come across various theoretical elds, methods and research

topics over the course of the last century, when International Relations developed. With

the aim to support new students of the discipline, this article summarizes its historical

evolution, indicates the main methods used and identies the contemporary debates.

Keywords: International Relations. International Relations eory. Methodology.

Resumen

En el transcurso de casi un siglo de desarrollo de las Relaciones Internacionales,

estudiantes y académicos tienen a disposición variados campos teóricos, métodos y temas de

investigación. Este artículo resume su evolución histórica, señala los principales métodos e

identica los debates contemporáneos, buscando ayudar a los nuevos estudiantes del curso.

Palabras clave: Relaciones Internacionales. Teoría de las Relaciones Internacionales.

Metodología

1 Especialista (PUC-Rio, 2009) e mestre (UERJ, 2013) em Relações Internacionais e doutor em Ciência Política pelo Instituto de

Ciências Sociais da Universidade de Lisboa (ICS-UL, 2020). Foi Marie Curie Fellow (2014-2017) do programa da Comissão

Europeia “Power and Region in a Multipolar Order (PRIMO-ITN)” e professor colaborador do mestrado em Ciência Política da

Universidade de Salamanca. Em 2016, foi Doctoral Researcher na Universidade de Stellenbosch, na África do Sul, e no German

Institute of Global and Area Studies (GIGA), em Hamburgo. Foi professor substituto de Política Internacional do IFCS-UFRJ e

assistente de pesquisa no Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil da Fundação Getúlio Vargas

(CPDOC-FGV), também tendo atuado na Agência da ONU para Refugiados (ACNUR). Seus principais interesses são análise

de política externa e processo decisório, métodos qualitativos e regimes multilaterais (especialmente mudança do clima, segurança

alimentar, paz e segurança internacionais e migrações).

Artigo

6 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte,

ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.6 - 15, mai. 2021

7 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.6 - 15, mai. 2021

O que são as Relações

Internacionais?

Relações Internacionais é a disciplina ver-

tente da Ciência Política que visa ao estudo das

interações políticas, econômicas e sociais que

se realizam principalmente entre Estados, mas

também entre esses e atores como organizações

internacionais, empresas, organizações não

governamentais (ONG), grupos terroristas e

narcotracantes, indivíduos, entre outros. Em

outras palavras, a disciplina de Relações Inter-

nacionais (com letra maiúscula) inquire sobre

as relações internacionais (com letra minúscu-

la). Entre seus objetivos, estão o entendimento

de eventos passados, a compreensão do con-

texto hodierno e o diálogo interdisciplinar com

a História, a Economia, o Direito, a Sociologia

e a Antropologia.

Em virtude dessa amplitude, a disciplina

de Relações Internacionais envolve variadas

abordagens ontológicas, epistemológicas e me-

todológicas. Devido a sua versatilidade, a dis-

ciplina inuencia tomadores de decisões tanto

no que diz respeito à promoção da cooperação

entre os povos quanto à maximização do poder

estatal. O objeto de estudo das Relações Inter-

nacionais está num estado de constante inte-

ração entre as relações estratégico-diplomáticas

dos Estados e os vários tipos de transações per-

tinentes a um mundo cada vez mais globaliza-

do (BROWN; AINLEY, 2009).

Burchill e Linklater apontam seis dimen-

sões para a compreensão das dinâmicas interna-

cionais: (i) as relações entre os Estados, tradi-

cionalmente centrais para o campo de estudo, e

os outros atores; (ii) as relações entre as grandes

potências e os laços de ascendência dessas sobre

as nações em desenvolvimento; (iii) questões

empíricas, que não somente envolvem a distri-

buição de poder militar, domínio territorial e ta-

manho das economias, mas temas como direitos

humanos, mudanças climáticas e saúde global;

(iv) discussões éticas, a exemplo de justicações

para intervenções humanitárias; (v) disputas

metodológicas sobre a natureza das Ciências

Sociais e a adequação da análise positivista; e, -

nalmente, (vi) a interdisciplinaridade como ins-

trumento de compreensão de fenômenos inter-

nacionais (BURCHILL; LINKLATER, 2005).

Quais são os “grandes

debates”?

No decurso da história, os agrupamentos

humanos estabeleceram relações com as comu-

nidades vizinhas através da prática do comér-

cio, da diplomacia e da guerra. A este respei-

to, Tucídides descreveu, no século V a.C., o

conito entre Atenas e a vitoriosa Esparta para

racionalizar sobre o uso da guerra como ins-

trumento de poder estatal. Nicolau Maquiavel

defende, no século XVI, a moralidade diferen-

ciada do líder e enfatiza o imperativo de sobre-

vivência do Estado. omas Hobbes completa,

um século mais tarde, a base de pensamento do

realismo, campo teórico visto mais à frente, ao

argumentar a inexistência de autoridade com

monopólio do poder legítimo do uso da vio-

lência em âmbito internacional.

Somente no século XVIII é que se come-

ça a olhar para as relações entre coletividades

com base nas prerrogativas dos Estados nacio-

nais, então em processo de formação, graças a

lósofos como Jean-Jacques Rousseau e Imma-

nuel Kant, que, juntamente com John Locke

e John Stuart Mill, compõem os alicerces do

pensamento liberal da disciplina. Já o termo

“Relações Internacionais” surge com Jeremy

Bentham em 1789.

8 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.6 - 15, mai. 2021

As Relações Internacionais ganham esta-

tura de disciplina acadêmica com a fundação,

em 1919, do departamento de Política Inter-

nacional da Universidade de Aberystwyth, no

País de Gales. Ainda com o mundo sob o trau-

ma da Primeira Guerra Mundial, a nova disci-

plina foi inspirada pelo ideário do presidente

norte-americano Woodrow Wilson e teve por

propósito inicial o desenvolvimento de estudos

sobre guerra e paz, bem como de instrumental

teórico que pudesse evitar novos conitos. A

escola diplomática Edmund A. Walsh da Uni-

versidade de Georgetown e a London School

of Economics, situadas nos Estados Unidos e

no Reino Unido, também fazem parte dos es-

forços iniciais de conguração de uma discipli-

na organizada, mais tarde estudada em outras

instituições europeias e norte-americanas. Para

além do interesse acadêmico, portanto, o avan-

ço das Relações Internacionais como discipli-

na ocidental estava diretamente relacionado

aos interesses político-estratégicos desses paí-

ses. Com o tempo, a disciplina passa a ganhar

maior escopo temático e diversidade.

A evolução das Relações Internacionais

é marcada por quatro grandes debates, carac-

terizados pelo diálogo entre distintas corren-

tes teóricas. Essas teorias têm como objetivo

principal constituir métodos e conceitos que

permitam explicar e entender a ocorrência de

determinados fenômenos. É possível inferir as

teorias como “lentes” através das quais o ana-

lista busca perceber o contexto abstrato que o

cerca e os conceitos daí derivados como meios

de operacionalização da realidade. Por sua pró-

pria amplitude e interdisciplinaridade, a disci-

plina aborda uma pluralidade de aspectos que

vão desde o equilíbrio de poder e o estudo da

guerra até discussões sobre agentes, estruturas

e preferências individuais. Paradoxalmente, a

riqueza teórico-conceitual das Relações Inter-

nacionais diculta o estabelecimento de deno-

minadores comuns e de pontos de contato que

perpassem todos os momentos de evolução da

disciplina.

O primeiro grande debate (i) dá-se entre

o realismo e o liberalismo, as correntes teóricas

fundacionais das Relações Internacionais. Con-

comitante ao momento que vai de 1919 a 1939

ao período imediatamente posterior à Segunda

Guerra Mundial, o debate centrou-se em diver-

gências ontológicas. A abordagem realista parte

de uma leitura pessimista da natureza humana

e tem como premissas a centralidade de Esta-

dos unitários e “racionais”; a ausência de Le-

viatã em ambiente internacional anárquico, o

que faz com que cada Estado objetive ampliar a

sua segurança em relação aos demais; e a busca

pela sobrevivência. Medo, prestígio, guerra e a

procura de garantir o “interesse nacional” de-

terminam o comportamento estatal. Entre os

variados modelos de análise do realismo, desta-

ca-se o “dilema do prisioneiro”, uma ilustração

da teoria dos jogos que denota como a ausência

de informações claras e a desconança mútua

podem impedir a cooperação. Edward Carr,

Hans Morgenthau, Raymond Aron e Kenneth

Waltz são os principais expoentes dessa verten-

te teórica.

A tradição liberal, por sua vez, advém

da contribuição de teóricos contratualistas

europeus do século XVIII, preocupa-se com

as relações entre indivíduos, sociedades e go-

vernos e pondera como essas podem afetar a

vida internacional. A existência de governos

democráticos e a interdependência gerada pelo

livre comércio contribuem para a consecução

da “paz perpétua” entre os Estados (KANT,

2003). Além disso, para autores como Norman

Angell, Alfred Zimmern e o próprio Woodrow

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Wilson sociedades podem autorregular-se por

meio de instituições, o que garantiria regras

mínimas de convivência entre os Estados e evi-

taria o surgimento de ameaças. A realização de

interesses individuais levaria, pois, a ganhos co-

letivos. O pensamento liberal é qualicado de

“idealista” pelos teóricos realistas e perde força

com o início das hostilidades que levaram à Se-

gunda Guerra Mundial. A sua inuência, no

entanto, é perceptível com o estabelecimento

das Nações Unidas, a evolução do Direito In-

ternacional e a aplicação do princípio de auto-

determinação dos povos.

O pensamento liberal também inuencia

a teoria funcionalista, que advoga pela integra-

ção e pela governança coletiva como formas de

superação de discórdias. A importância do fun-

cionalismo é renovada com os escritos de Ernst

B. Haas. Principal expoente do neofunciona-

lismo nos anos 1950 e 1960, o autor defendia

que a integração regional em áreas especícas

– como a economia – dinamizaria, por meio

de um processo de “spill-over”, as possibilidades

de cooperação em outros setores (E. HAAS,

1958). O atingimento da paz ocorreria por

meio da constituição de agências especializadas

e organismos internacionais – por exemplo, a

Comunidade Europeia do Carvão e do Aço –

que assumiriam funções até então exclusivas

dos Estados.

O segundo grande debate (ii) ocorre en-

tre os tradicionalistas, como eram comumente

chamados os realistas e liberais, e os behavio-

ristas, inspirados pelas ciências naturais. Nos

anos 1950 e 1960, a “revolução” behaviorista

dene as abordagens clássicas como demasiado

normativas e propõe mudanças metodológicas.

Com foco em análises quantitativas, na pro-

cura de conclusões “generalizáveis” e baseado

no positivismo, o behaviorismo trata a ciência

como algo neutro e técnico, de modo que fe-

nômenos sociais deveriam ser explicados indi-

vidualmente e testados de forma empírica. Se,

para autores como os da Escola de Frankfurt o

behaviorismo era uma abordagem conservado-

ra e reducionista, para outros representou um

modo de avançar a produção de conhecimento

de acordo com parâmetros replicáveis e dota-

dos do rigor cientíco. O behaviorismo teve

inuência na evolução metodológica das Rela-

ções Internacionais, notadamente na academia

norte-americana.

O terceiro grande debate (iii) retoma o

primeiro. Faz referência à reedição da disputa

entre realismo e liberalismo, atualizados como

neorrealismo e neoliberalismo. O contexto era

o dos anos 1970, quando ocorria a détente entre

Estados Unidos e União Soviética. A teoria rea-

lista não conseguiu prever e tampouco forne-

ceu ferramentas analíticas que explicassem sa-

tisfatoriamente o porquê do colapso da União

Soviética. Além disso, não abrangia a multipli-

cidade de atores internacionais que operavam

por meio do Estado e à margem dele, como

organizações não governamentais (ONG), or-

ganizações internacionais e empresas. Já os li-

berais precisavam superar a imagem de serem

demasiado idealistas e distantes do fato de que

o tabuleiro internacional era também palco de

jogos de força entre as grandes potências.

Neoliberais (também conhecidos como

institucionalistas neoliberais) como Joseph

Nye e Robert Keohane enfatizam a relevância

de atores não estatais e armam que proble-

mas econômicos, políticos e sociais não são

somente causados pelo comportamento dos

Estados ou plenamente controlados por esses

(KEOHANE; NYE JR., 1977). Ainda que

permanecesse importante, o poder militar era

complementado pelas conexões entre socieda-

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des, aumento dos uxos transnacionais e am-

plitude das temáticas internacionais. Em con-

cessão ao pensamento realista, os neoliberais

reconhecem a existência da anarquia em nível

sistêmico. No entanto, por estarem interde-

pendentes em ambiente anárquico, os Estados

buscariam implementar canais de cooperação,

estabelecer instituições e tratados e limitar a

possibilidade de conito. Ao contrário da visão

realista, que considera as instituições interna-

cionais como reexos da distribuição de poder

entre os estados e subprodutos da ação desses,

a vertente neoliberal observa-as como mecanis-

mos de coordenação que têm poder de agência

e minimizam os jogos de soma zero e o “dilema

do prisioneiro”. Organizações internacionais,

portanto, para a promoção de parâmetros mí-

nimos para a regulação da vida internacional.

A inuência do neoliberalismo também é per-

ceptível na obra de autores como John Ruggie,

que desenvolve o conceito de multilateralismo.

Posteriormente, a matriz liberal expande

seu escopo teórico com a incorporação de novas

perspectivas provenientes, por exemplo, da So-

ciologia e da História, e amplia o diálogo com

a escola construtivista. Os estudos sobre paz e

segurança internacionais são renovados, com

especial enfoque em temas como intervencio-

nismo humanitário e uso da força e o papel de

instituições internacionais e regionais no pós-

-Guerra Fria. Em contínuo debate com autores

realistas, trabalhos como os de John Ikenberry

rearmam a resiliência da ordem liberal esta-

belecida pelos Estados Unidos e minimizam o

declínio relativo de Washington. Já Joseph Nye

reinterpreta concepções sobre poder com os

conceitos de soft e smart power.

O neorrealismo (ou realismo estrutural)

reforça cânones realistas clássicos, como a cen-

tralidade estatal, a desconança mútua e a anar-

quia. Destaca, no entanto, a inuência do siste-

ma internacional como variável chave. O foco

está na estrutura e não em atores individuais,

não sendo relevante a realidade doméstica dos

Estados. Em obra paradigmática, Kenneth

Waltz argumenta que o sistema internacional

é denido pela distribuição de capacidades

(WALTZ, 2010). Como bolas de uma mesa

de bilhar, os Estados têm seu comportamen-

to limitado pela estrutura. Mudanças, quando

ocorrem, são raras e connadas à conguração

anárquica ou hierárquica. Também referência

no campo neorrealista, Robert Gilpin discute

como mudanças sistêmicas dependem da atua-

ção do Estado hegemônico e da concentração

de poder desse frente aos demais.

O realismo ganha diversidade nos anos

1990 com o surgimento de derivações conheci-

das como realismo ofensivo e realismo defensi-

vo, desenvolvidas por nomes como John Mear-

sheimer. Ademais, é possível distinguir outra

vertente recente do realismo, conhecida como

realismo neoclássico, associada a Fareed Zaka-

ria e Gideon Rose. Diferentemente do neor-

realismo, o realismo neoclássico faz concessões

ao campo liberal e inclui o nível de análise do-

méstico como essencial para a compreensão das

decisões estatais.

Apesar das diferenças, neorrealismo e

neoliberalismo aproximam-se na importância

conferida à variável sistêmica como princípio

orientador, ao positivismo como teoria losó-

ca e aos Estados como entidades mais relevan-

tes. Essa proximidade levou autores como Ole

Waever (1996, p. 161) a dizer que o debate era

articialmente construído, inventado por con-

ta de propósitos ilustrativos e didáticos. Na

mesma direção, Robert Keohane e Lisa Martin

(1999, p. 3) armam que os dois campos teóri-

cos são “meios-irmãos”.

11 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.6 - 15, mai. 2021

O debate entre o neorrealismo e o neolibe-

ralismo inuencia o desenvolvimento da teoria

de regimes e da Escola Inglesa. Regimes refe-

rem-se a normas, princípios, regras e processos

decisórios por meio dos quais as expectativas

estatais convergem quanto a uma determinada

área temática. Ainda que mais próxima da pers-

pectiva neoliberal, a teoria de regimes também

atraiu a atenção de autores mais próximos do

realismo, como Susan Strange e Joseph Grieco.

A Escola Inglesa tem como principais ex-

poentes Hedley Bull, Adam Watson e Martin

Wight e apresenta-se como uma via media en-

tre as correntes realista e liberal. Inspirada pelo

estudo da história e pelo “racionalismo” de

Hugo Grotius, um dos precursores do Direito

Internacional, a Escola Inglesa tem perspecti-

va evolucionista das Relações Internacionais.

Os Estados fazem uso de, portanto, interesses,

valores, regras, instituições, normas e práticas

compartilhados que possibilitam o convívio

cooperativo e a moderação da anarquia, o que

Adam Watson dene como “raison de système”

(WATSON, 1992, p. 14). Conceitos como or-

dem e justiça são centrais para a Escola Inglesa

e dialogam com concepções de sociedade inter-

nacional que Hedley Bull nomeou “pluralista”

e “solidarista”. A corrente teórica ganhou novas

interpretações a partir de autores como Barry

Buzan, Edward Keene e Andrew Hurrell que

discutem, por exemplo, a integração de países

não-ocidentais e o papel de regiões na socieda-

de internacional criada pelo Ocidente.

O construtivismo torna-se uma das prin-

cipais escolas de pensamento das Relações In-

ternacionais na transição das décadas de 1980

e 1990. Considera a realidade como social-

mente construída por atores e estruturas, de

modo que não há antecedência ontológica en-

tre eles (ONUF, 1989). Para Nicholas Onuf,

por exemplo, a linguagem é o meio pelo qual

interpretam-se e estabelecem-se as relações en-

tre indivíduos e sociedades, produzindo atos

de fala e tendo impactos na prática política.

Atores, como é o caso dos Estados, agem não

apenas no contexto de, mas também sobre as

instituições/estruturas, o que faz com que o

construtivismo rejeite condições pré-determi-

nadas e privilegie a mudança. Ideias, valores e

crenças atribuem signicado ao mundo mate-

rial, o que ajuda a esclarecer as várias formas

de comportamento estatal e de congurações

sistêmicas. Por isso, Estados que compartilham

características comuns, como forma de gover-

no ou modelo econômico, tendem a ver-se de

modo positivo (WENDT, 1987).

Para além desses elementos unicadores,

é possível dizer que o construtivismo se di-

vide em vertentes mais próximas das teorias

tradicionais e em abordagens mais pluralistas.

Autores como Alexander Wendt, Martha Fin-

nemore, Kathryn Sikkink e Peter Katzenstein

fazem parte do primeiro grupo. Em geral, eles

mantêm as mesmas bases epistemológicas e

metodológicas das teorias de matriz realista e

liberal e dialogam criticamente com o campo

mainstream da disciplina. Essa tentativa de

criação de canais de diálogo e de manutenção

de aparência “cientíca” é questionada por au-

tores como Richard Ashley, Michael Shapiro e

R. B. J. Walker, considerados por realistas e li-

berais como radicais e associados ao pós-estru-

turalismo por negarem a existência de teorias

neutras e por defenderem a inclusão de múlti-

plas narrativas na construção do conhecimen-

to e de temas como subjetividade, relativismo,

intertextualidade e culturas de resistência e de

emancipação. Autores clássicos como Michel

Focault, Jacques Derrida e Pierre Bordieu in-

uenciam os escritos pós-estruturalistas.

12 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.6 - 15, mai. 2021

A diculdade das teorias tradicionais de

explicarem o m da Guerra Fria abriu espa-

ço não só para a organização do pensamento

pós-estruturalista, mas também para aborda-

gens como a da teoria crítica. A teoria crítica

mantém a importância do caráter estrutural

das Relações Internacionais, partindo de fun-

damentos do marxismo e das ideias de Antonio

Gramsci e da Escola de Frankfurt para analisar

e propor mudanças emancipatórias. A teoria

crítica dialoga com o materialismo da teoria de

sistema-mundo2 de Immanuel Wallerstein e da

teoria da dependência de Fernando Henrique

Cardoso e Enzo Falleto e preserva conteúdos

como mecanismos de dominação e de exclusão

e relações de dependência como neoimperialis-

mo e neocolonialismo. Teóricos críticos como

Robert Cox e Andrew Linklater propõem que

o conhecimento seja repensado a partir de con-

tribuições sociológicas, antropológicas, losó-

cas e psicológicas.

O quarto grande debate das Relações In-

ternacionais (iv) está centrado na disputa me-

todológica e epistemológica entre positivistas e

pós-positivistas, aqui incluídas as experiências

teóricas do pós-estruturalismo, ambientalis-

mo,3 pós-modernismo,4 teoria crítica e de abor-

2 A teoria de Wallerstein observa o mundo como sistema

social no qual há uma divisão territorial do trabalho hierar-

quizada em centro, semiperiferia e periferia e estabelecida de

acordo com relações de produção. Tem relação direta com a

teoria de dependência, abordagem teórica neomarxista que

explica as relações desiguais entre centro e periferia como

reprodutoras do subdesenvolvimento.

3 A teoria ambientalista, também conhecida como “green

theory”, tem por base discussões sobre meio ambiente e cará-

ter interdisciplinar, englobando de perspectivas próximas ao

institucionalismo neoliberal até visões críticas ao sistema ca-

pitalista como um todo e ao modo como estados e atores in-

ternacionais operam e agem frente a problemas de ação cole-

tiva, advogando pela descentralização de estruturas de poder.

4 Como matriz teórica, o pós-modernismo questiona as ba-

ses pretensamente racionais, cientícas e delimitadas no

tempo e no espaço das relações internacionais, buscando

ultrapassar limites disciplinares e desconstruindo visões tra-

dicionais. Autores como James Der Derian defendem que

teorias individuais são incapazes de explicar a complexidade

dagens do feminismo.5 Divide, de um lado,

autores “racionalistas”, que buscam fatos ob-

serváveis e que são afeitos ao positivismo como

método cientíco e, de outro, os “reexivis-

tas”, ou refratários ao paradigma metodológi-

co dominante por considerarem-no supercial

e predeterminante. Os pós-positivistas refu-

tam a existência de uma “realidade objetiva”,

acreditam que valores e intencionalidade não

podem ser dissociados da produção do conhe-

cimento e, por essa razão, buscam desenvolver

estudos que incluam a visão do “outro”. Obras

que abordem lentes de gênero, classe e raça

(CHOWDHRY; NAIR, 2004; TICKNER,

1992), além de modelos de análise alternativos,

são privilegiados pelos pós-positivistas.

Quais são os métodos

utilizados?

Afora as discussões teóricas e epistemoló-

gicas, a evolução das Relações Internacionais

envolve o debate entre diferentes abordagens

metodológicas. Em termos gerais, é possível

identicar as tradições metodológicas quantita-

tiva e qualitativa como as principais no campo

de estudos das Relações Internacionais.

das relações internacionais, especialmente em circunstância

marcada por maior interpenetração e porosidade de limites

e fronteiras institucionais. Para Richard Devetak, conceitos

como o de soberania estatal são anacrônicos e funcionam

como profecias autorrealizáveis, devendo abrir espaço para a

temas como diversidade étnica, multiculturalismo, e o papel

de grupos indígenas e minorias.

5 As abordagens feministas têm em comum o uso do gênero

como categoria de análise, a partir da armação do gênero

como identidade socialmente construída e passível de per-

petuar desigualdades, hierarquias e opressões, visto que é

sujeita a disputas de poder. Ponto comum entre as aborda-

gens feministas é a ideia de que as correntes teóricas tradi-

cionais ignoraram as discussões sobre gênero e sua dimensão

política. Além disso, autoras como Lori Handrahan trazem

a relevância de visões interseccionais que incluem debates

sobre raça, classe e etnia. Essas agendas transbordam para

temas como, por exemplo, construção da paz e situações de

pós-conito, estudados por nomes como Cynthia Enloe.

13 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.6 - 15, mai. 2021

A tradição quantitativa envolve, como

exemplos mais comuns, o método estatístico

(inclui-se a análise bayesiana) e o método expe-

rimental.6 Baseia-se na aplicação de técnicas e

raciocínio das ciências naturais, do uso da ma-

temática e de softwares de pesquisa quantitati-

va. Insere-se, portanto, na corrente losóca do

positivismo. Entre seus objetivos estão o teste

de hipóteses, o estabelecimento de padrões, a

manipulação de variáveis e, no caso do método

experimental, o uso de grupos de controle. Fa-

ceta comum do método quantitativo é o exame

de grande quantidade de casos (Large-N).

A tradição metodológica qualitativa en-

contra-se tanto no campo do positivismo quan-

to no do pós-positivismo. No que diz respeito

a métodos qualitativos positivistas usados nas

Relações Internacionais, cita-se o process-tra-

cing e o método comparativo. O process-tracing

vale-se da reexão quantitativa sobre o teste de

hipóteses para aplicá-la à análise qualitativa de

um caso especíco (within-case analysis) (BEA-

CH; PEDERSEN, 2013). Analistas buscam

observar como fatores explicativos e resultados

(outcomes) estão inter-relacionados pela existên-

cia de mecanismos causais. O “caminho” entre

fatores e resultados é identicado por meio de

técnicas de recolha de dados como entrevistas e

trabalho de arquivo. Já o método comparativo

pretende comparar mais de um caso (small-N)

a partir das suas variáveis e/ou resultados. Am-

bos os métodos são úteis para a identicação e o

desenvolvimento de novas hipóteses e teorias7.

Mais recentemente, esforços têm sido

envidados para aproximar as tradições quanti-

tativa e qualitativa do campo positivista. São

6 A análise bayesiana utiliza-se da estatística para responder pergun-

tas de pesquisa que tenham por base o estudo de probabilidades.

7 O método histórico-comparativo origina-se como subpro-

duto do método comparativo.

os chamados métodos mistos (mix methods),

a exemplo do método de análise qualitativa

comparativa (em inglês, qualitative comparative

analysis ou QCA) (RAGIN, 2008). Diversos

autores têm conjugado o uso de ferramentas

estatísticas com a análise qualitativa de casos es-

pecícos e produzido estudos faseados que rela-

cionam a análise inicial de muitos casos (large-

-N) com a investigação aprofundada de poucos

ou apenas um caso (small-N ou within-case

analysis). Métodos como a análise de discurso e

a análise de conteúdo também podem situar-se

na conjunção entre perspectivas quantitativas e

qualitativas (GOERTZ, 2017).

Por m, ressalta-se o uso de métodos

oriundos de outras disciplinas, como é o caso

da etnograa. O uso de entrevistas não estrutu-

radas (abertas) e de observação participativa e a

construção de histórias de vida são técnicas de

coleta de dados habitualmente associadas à An-

tropologia e à Geograa. Por meio desta abor-

dagem, pesquisadores podem examinar como

indivíduos e grupos humanos interpretam a

realidade, rejeitando a existência de uma “reali-

dade concreta e replicável”. No curso do traba-

lho, o analista inuencia e é ao mesmo tempo

inuenciado pela atividade de investigação.

Debates contemporâneos

As Relações Internacionais enfrentam

uma série de desaos no século XXI. Além da

necessidade de compreender e explicar o difuso

contexto internacional hodierno, a disciplina

precisa transpor a histórica vinculação ao mun-

do ocidental e, particularmente, aos Estados

Unidos. Ademais, é necessário avaliar critica-

mente se ainda faz sentido estudar as Relações

Internacionais de acordo com os grandes de-

bates e/ou com áreas teóricas bem delimitadas,

14 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.6 - 15, mai. 2021

bem como repensar os avanços metodológicos

realizados até o presente momento.

Em primeiro lugar, os estudiosos das Re-

lações Internacionais encontram um mundo

muito mais complexo do que durante o perío-

do de vigência do conito bipolar. O mundo

pós-Guerra Fria é marcado pela proliferação e

aumento da importância de temas como o ter-

rorismo, a saúde global, os direitos humanos, os

uxos de refugiados, a segurança cibernética e

as tecnologias de informação e de comunicação,

as mudanças climáticas, a segurança alimentar e

a não proliferação nuclear, entre outros. O de-

clínio relativo dos Estados Unidos no âmbito

econômico mas a sua ainda primazia militar,

associado à mudança do centro de gravidade

mundial para a Ásia, especialmente em função

da ascensão de países como a China e a Índia,

faz com que analistas de variadas tradições teóri-

cas questionem-se em que realidade estaríamos

vivendo: se em um mundo unipolar, bipolar,

multipolar, uni-multipolar (HUNTINGTON,

1999), multi-multipolar (FRIEDBERG,

1994), multimodal (WOMACK, 2016), mul-

tiplex (ACHARYA, 2014), pós-Americano

(ZAKARIA, 2008), pós-ocidental (STUEN-

KEL, 2016), policêntrico (DERICHS, 2014),

G-zero (BREMMER, 2013), ou sem polarida-

des denidas (R. HAAS, 2008). Autores tam-

bém dividem-se entre aqueles que acreditam na

continuidade e resiliência da ordem liberal em

vigor, como John Ikenberry (2018), e outros,

como John Mearsheimer (2019), que observam

a emergência de um mundo multipolar capita-

neado por Estados Unidos e China e marcado

por dinâmicas de conito e cooperação entre

suas visões de ordem internacional.

O segundo desao enfrentado pelas Re-

lações Internacionais relaciona-se diretamente

com essa incerteza. Uma vez que a congura-

ção sistêmica se torna menos norte-americana

e menos ocidental, como readequar a produção

de conhecimento da disciplina? Como tornar

as Relações Internacionais realmente “interna-

cionais”? Ainda dominada por publicações no

eixo anglo-saxão, a disciplina tem iniciado um

lento processo de interlocução com perspecti-

vas e autores e autoras não-ocidentais. Um dos

principais elementos desse “encontro” é o fato

de que há perspectivas fora do eixo transatlân-

tico que questionam conceitos, teorias e epis-

temologias que foram criadas a partir do pen-

samento e da história ocidentais (ACHARYA;

BUZAN, 2007; SIKKINK, 2014). Outra

questão relevante é investigar se de fato existe

um diálogo de iguais ou se vigora uma visão

condescendente do eixo Europa-Estados Uni-

dos, voltada não para a troca de perspectivas,

mas para a mera incorporação do que é “di-

ferente” (TICKNER; WAEVER, 2009; BIL-

GIN, 2008; ZARAKOL, 2011). Igualmente,

deve-se evitar o risco de se criarem novas es-

sencialidades, como “escolas nacionais” de Re-

lações Internacionais, e efetivamente pluralizar

a produção do conhecimento.

Por m, uma terceira vertente da agenda

de investigação atual é sobre métodos e inter-

disciplinaridade. Por um lado, observa-se um

crescimento do número de trabalhos que li-

dam com o realismo cientíco, o que contribui

para o pluralismo metodológico e para a busca

de um caminho intermediário entre métodos

quantitativos e qualitativos. Processo seme-

lhante tem ocorrido com autores que buscam

ampliar a comunicação entre visões raciona-

listas e reexivistas. Por outro lado, a evolução

das Relações Internacionais tem-na aproxima-

do de outras disciplinas, o que amplica o seu

escopo de atuação e favorece o surgimento de

novas estratégias de investigação.

15 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.6 - 15, mai. 2021

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16 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.16 - 27, mai. 2021

China’s quest for oil: Brazil-China

relations in the oil sector (2000-2018)1

A busca da China por petróleo: as relações Brasil-China no setor petrolífero (2000-2018)

La búsqueda de petróleo: las relaciones Brasil-China en el sector petrolero (2000-2018)

Rafael Almeida Ferreira Abrão2

DOI: 10.5752/P.1809-6182.2021v18n1pX Recebido em: 11 de agosto de 2020

Aceito em: 05 de abril de 2021

Resumo

Este artigo investiga de que forma a China se tornou uma força relevante no setor de

petróleo brasileiro. Os resultados mostram o Brasil como parte da estratégia da China de

diversicação de fontes do fornecimento de petróleo e o empenho das empresas chinesas

para participar de projetos no país latino-americano.

Palavras-chave: Brasil; China; Petróleo e Gás.

Abstract

is article reviews in what way China has developed into a sizable force in the Brazilian

oil sector. Findings show Brazil as part of China’s strategy of oil supply diversication and

the endeavor of Chinese companies to be part of projects in the Latin American country.

Keywords: Brazil; China; Oil and Gas.

Resumen

Este artículo revisa como China se ha convertido en una fuerza considerable en el sector

petrolero brasileño. Los resultados muestran que Brasil es parte de la estrategia de China

para diversicación de sus fuentes de petróleo y el esfuerzo de empresas chinas para

participar de proyectos en el país latinoamericano.

Palabras-clave: Brasil; China; Petróleo y Gas.

1 is study was sponsored by the Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) - Finance Code 001.

2 Ph.D. candidate at the Federal University of ABC (UFABC). Aliated Fellow at the International Institute for Asian Studies

(IIAS). Leiden, Netherlands. ORCID: https://orcid.org/0000-0001-9405-0719

Artigo

16 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte,

ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.16 - 27, mai. 2021

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Introdução

Energy is not just a regular commodity

traded on world markets. In political economy

analyses, energy is a strategic commodity and,

despite the increasing relevance of other energy

sources, oil continues to play a crucial role in

the world economy. Oil is a requirement for

all states, but at the same time, is not equally

distributed around the globe. It is a rare and

non-renewable resource and, above all, it is es-

sential for the survival, security, and well-being

of all states (FUSER, 2013). Energy is a fun-

damental element of the world economy and

it is a mandatory condition to mobilize other

resources (AMINEH; GUANG, 2017). Ener-

gy is a source of power.

Historically, oil and the fear of paralyzing

oil ows have mobilized countries economi-

cally and militarily to gain access to resour-

ces beyond their state borders. Japan entered

World War II to gain access to oil reserves in

Indonesia, while Nazi Germany’s army invaded

the Soviet Union with the ambition to conquer

the oil-rich Caucasus region. e United Sta-

tes’ (USA) oil predominance was central to the

outcome of World War II. Later, the dispute

between international companies and oil-rich

underdeveloped countries for control of said

countries’ main hydrocarbon reserves sparked

decolonization and nationalism movements. In

the 1970s, the two oil shocks created not only a

global economic crisis but also a group of weal-

thy and powerful oil-producing nations with a

high capacity to inuence international aairs.

ese are just a few examples of the oil indus-

try’s inuence among many wars, revolutions,

assassinations, coups d’état, and other relevant

episodes in contemporary history. According

to Yergin:

Over almost a century and a half, oil has

brought out both the best and worst of our civi-

lization. It has been both a boon and a burden.

Energy is the basis of industrial society. And of

all energy sources, oil has loomed the largest

and the most problematic because of its cen-

tral role, its strategic character, its geographic

distribution, the recurrent pattern of crisis in

its supply—and the inevitable and irresistible

temptation to grasp for its rewards (YERGIN,

1991, p. 780).

Finally, energy is essential to both Brazil’s

and China’s development. While China needs

to fulll its energy demand with overseas re-

sources, Brazil can boost industrial develop-

ment and enhance social welfare using income

generated by its new oil and gas deep-sea pro-

jects. But more than that, energy is essential to

the world economy since it is a requirement

for the development and production of goods

and services. Energy is also at the core of sus-

tainability and global climate change debates.

e investigation about the prole of China’s

energy investments has been examined in inter-

national literature, with a more specic focus

given to Asia and Africa, but not as much in

Brazil. To ll this gap, this study means to brie-

y contribute to understanding the role of two

major global players in the political economy of

energy: Brazil, the Latin American largest eco-

nomy and resource-rich nation, and China, the

world’s fastest-growing economy in the last de-

cades and largest energy consumer in the world.

In this article, we aim to review in what

way China has developed into a sizable force

in the Brazilian oil sector. Our argument is

built upon a comprehensive analysis of data

and literature review. e structure of the pa-

per is divided into ve sections, including this

introduction. e following section presents

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the Chinese import-dependent path. e third

section explains how Brazil ts China’s strategy

of energy supply security. e fourth addresses

the growing Chinese inuence in the Brazilian

oil sector through trade, investment, and -

nance. Finally, the conclusion summarizes the

results, showing Brazil as part of China’s strate-

gy of oil supply diversication and the Chinese

companies targeting greeneld projects in the

Brazilian pre-salt elds since they have limited

opportunities in other parts of the world.

The Chinese Thirst for Oil

In the last two decades, China’s energy in-

vestments around the globe have increased ex-

ponentially. is move is part of a state-led eco-

nomic globalization strategy of State-Owned

Enterprises (SOE) and a part of China’s rise as

a global political and economic power (AMI-

NEH; GUANG, 2018). eir strategic focus

on becoming world market leaders prompted

Chinese National Oil Companies (NOCs)

to ensure supply security from resource-rich

countries, as well as to meet China’s high le-

vel of import-dependency. China’s dependence

on fossil energy imports exposes the country’s

energy security to plenty of geopolitical risks,

as many oil-producing regions and internatio-

nal transportation routes are historically unsta-

ble (PARRA, 2004). As argued by Hughes and

Lipscy (2013, p. 450), “the politics of energy is

reemerging as a major area of inquiry for poli-

tical science after two decades of relative quiet.

One reason is the growth in demand in China”

while Lee (2012, p. 75) highlights that “China’s

energy consumption has expanded and its rise

has become the dominant geopolitical issue of

our time, Beijing’s energy security policy has

become one of the major discussion topics”.

Energy security refers to the need to safe-

guard sucient resources to meet the national

demand (YERGIN, 2006) and, consequently,

it becomes a component of national security,

requiring the state to act by diplomatic, econo-

mic, and military means (KLARE, 2016). In

the Chinese case, Lee (2012) argue:

Governments in all major economies, demo-

cratic and authoritarian, view energy security

as an inherent component of their national

interest. [...] In China, the denition is much

stricter than in other energy-importing cou-

ntries (such as the United States and Japan)

since Beijing considers not just reliable and

uninterrupted but also a cheap supply of

energy as essential to its national and domes-

tic political interest (LEE, 2012, p. 77-78).

China’s integration into the global system

has been pushing the world to a multipolar or-

der and is rapidly spreading Chinese political

and economic inuence on dierent countries

and regions by trade ows, direct investments,

nance, and diplomatic relations. e growing

transnational activities from China’s largest

NOCs - China National Petroleum Corpora-

tion (CNPC), China Petroleum and Chemical

Corporation (Sinopec), and the China Natio-

nal Oshore Oil Corporation (CNOOC) - are

now crucial to the country’s energy supply se-

curity. Some analysts like Amineh and Guang

(2017, p. 40) argue that once the NOCs be-

come transnational actors, the state loses its

monopoly control over the actions of the com-

panies, although still maintaining relevant par-

ticipation in the companies’ decisions. Never-

theless, Hogenboom (2014) adds that although

the Chinese state no longer centrally controls

the NOC’s international strategy3, it continues

3 We take “strategy” as a NOC’s means of achieving long-

term objectives and “performance” as a NOC’s economic ef-

ciency in nding, developing, and delivering hydrocarbon

resources (VICTOR; HULTS; THURBER, 2012).

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to encourage and support investments in natu-

ral resource sectors, ensuring China’s insertion

into the global economy and turning the coun-

try’s companies into increasingly transnational

players.

China was in the past an oil-exporting

country and after decades of economic growth

became a net oil importer in 1993. e coun-

try has become the largest energy consumer in

the world in 2011, surpassing the USA (EIA,

2015). To demonstrate China’s oil reliance, we

estimate the country’s structural dependency

rate. At rst, we measure Chinese apparent con-

sumption using the methodology as follows:

en, we calculate China’s structural

dependency on oil imports.

In other words,

Hence, we could measure China’s

structural dependency rate on oil imports.

After clarifying the methodology, we can de-

termine China’s rate of dependence on oil imports.

Firstly, since the oil production had no signicant

expansion, Chinese net oil imports increased stea-

dily to fulll the Chinese growing energy demand.

Chart 1. China’s oil production vs. net oil and oil products imports (kilotons, 2000-2018)

Source: Data from IEA, 2020. Author’s elaboration.

e expansion in consumption was accom-

panied by the increase in net oil imports bet-

ween 2000 and 2018, the most recent year with

available data, resulting in a scenario of structu-

ral dependency on oil imports. e Chinese oil’s

structural dependency boost from 86.202 to

484.900 kilotons between 2000 and 2018, al-

most six times higher than previously registered.

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By 2000, the structural dependency rate

in China was 35%, ten years later this rate rose

to 58% and has continued to grow to a high of

72% in 2018.

Chart 2. China’s apparent consumption vs. structural dependency (kilotons, 2000-2018)

Source: Data from IEA, 2020. Author’s elaboration.

Chart 3. China’s structural dependency rate (%, 2000-2018)

Source: IEA, 2020. Author’s elaboration.

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Consequently, the country has invested

in several energy projects overseas to meet the

needs of domestic consumption and diversi-

cation of supply to ensure supply security. It

is in this context of Chinese dependence on

oil overseas resources that Brazil is inserted on

China’s strategy of energy supply security.

Brazil Meets Chinese Oil Needs

Brazil is still emerging as a large oil-expor-

ting country and it is expected to become an

important actor in energy global geopolitics.

In 2007, the announcement of the discovery

of large oshore resources in the pre-salt layer

changed the historical landscape of scarcity of

the country’s oil and gas reserves. After proving

the potential of the pre-salt reservoirs, Brazil is

becoming a great oil exporter. e country is

already the largest producer in Latin America,

surpassing traditional producers such as Me-

xico, Venezuela, and Ecuador. e oil output

forecast made by the Brazilian energy planning

company can be seen in the chart below:

Chart 4. Brazilian Oil Production Forecast (Mb/d)

Source: EPE, 2020, p. 152.

Brazilian oil output is predicted to in-

crease 58% between 2020 and 2029. e oil

production is set to rise from 3.2 million bar-

rels a day (Mb/d) in 2020 to 5.5 million b/d

in 2029, most of it added by the increase in

pre-salt production. In 2019, the largest oil

producers (including crude oil, all other pe-

troleum liquids, and biofuels) were the USA

(19.5 Mb/d) followed by Saudi Arabia (11.8

Mb/d), Russia (11.4 Mb/d), and Canada (5.5

Mb/d) (EIA, 2020). is indicates that Brazil

can become one of the largest oil producers in

the world by the end of the decade.

e pre-salt is the main area with a capa-

city to steadily expand the world’s oil supply

and it is therefore in the crosshairs of the U.S.

and China. Schutte (2018) classied the an-

nouncement as a new reality to the oil indus-

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try since it changed the dynamics of national

hydrocarbon policies and transformed the

country’s historical path of import dependen-

ce into one of production and exportation.

Brazil’s ocial proven oil reserves accounted

for 13.4 billion barrels in 2018 (ANP, 2019).

Nonetheless, Sauer and Estrella (2019) esti-

mate that, with the certication of pre-salt

oil and gas resources, this amount can achieve

more than 100 billion barrels shortly, which

can conrm that “pre-salt changes any future

scenario on the insertion of Brazil, putting the

country on another level in world geopolitics”

(SCHUTTE, 2014, p. 86).

is brings challenges and opportunities

to the country’s economy and raises an intense

debate about the regulatory framework, foreign

currency appreciation, infrastructural projects,

sovereign and social funds, technological ad-

vances, and how to improve the national in-

dustry’s chains with upstream and downstream

opportunities. e regulatory framework has

changed several times due to the political pres-

sure of dierent actors. Transnational oil com-

panies, such as ExxonMobil, withdrew their

ventures in Brazil returning after a few years

when a new government took over and set a

more favorable regulation to oil transnational

companies. Meanwhile, China’s investments

remained despite any government or regula-

tory change.

Finally, it is worth noticing the comple-

mentary character of both Brazil and China’s

energy needs. On one hand, the discoveries in

Brazil oer plenty of resources to satisfy Chi-

nese aims of energy security and diversication

of supply, strategic assets in ultra-deep-sea wa-

ters, economic opportunities, and technolo-

gy to China’s engineering, machinery and oil

companies. On the other hand, China oers

opportunities to help Brazil develop its expen-

sive deep-sea projects in a moment that the

country and Petrobras have scarce capital avai-

lable to carry out such ventures, which can im-

prove the country’s development opportunities

for the next decades.

Brazil-China in Linkages in the

Oil Sector

As discussed in the previous sections, Bra-

zil has become a major producer and expor-

ter of oil at a time of increasing demand from

China for this commodity. is resulted in a

growing Chinese presence in the Brazilian oil

sector, which occurred through i) the increase

of Brazilian exports to China; ii) the expansion

of Chinese investments in Brazil, and iii) the

presence of Chinese nancial institutions su-

pporting Brazilian oil projects and companies.

erefore, we analyze the three vectors of Chi-

nese expansion in the Brazilian oil sector: tra-

de, investments, and nance.

Trade

Another aspect of the relations between

the two countries is the growth of trade. Chi-

na’s economic and political rise is changing the

global energy scenario since the country’s in-

creasing demand for raw materials cannot be

met by available domestic natural resources

alone. is poses a challenge to the country’s

energy security, as it relies on imports for 78%

of the crude oil it consumes (NBSC, 2018).

e country has become the largest commer-

cial partner for some of the Latin American

and Caribbean (LAC) countries. In the case

of Brazil, the rst decade of the 21st century

marked an exponential expansion of more than

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2000% in bilateral trade, reaching US$ 71.27

billion (YANRAN, 2017).

e Chinese industrialization and urbani-

zation process increased the demand for natural

resources and resulted in asymmetric commer-

cial ows between LAC countries and China.

e Chinese share of the exports in LAC rose

from 1.2% in 2000 to 9.6% in 2016, while

the imports rose from 2.5% in 2000 to 18.7%

in 2016 (HIRATUKA, 2018). e ows of

exports from LAC countries to China are not

very diversied, with most of them exporting

one or just a few goods consisting largely of

raw materials, while imports are mainly of ma-

nufactured products. South America trade rela-

tions with China consists mainly of basic pro-

ducts, especially food and energy, while China

has become a competitor to Mexico, Central

America, and the Caribbean in their national

markets and the USA, oering similar manu-

factured products to those produced in China

(CASAS; FREITAS; BASCUÑÁN, 2020).

Chinese investments are highly concen-

trated in those Latin American countries with

substantial oil reserves and petroleum is crucial

for their exports, economic growth, and public

revenues (HOGENBOOM, 2014). In Brazil, a

far more diversied economy in comparison to

other LAC countries, the Observatory of Econo-

mic Complexity (OEC) indicates that the share

of crude oil exports in 2017 was 7.9% (US$ 17.4

billion) and 43% of this amount was exported to

China. is shows that while China has multi-

ple oil suppliers, with Brazilian crude oil accou-

nting for just 5.1% of their supply, Brazil on the

other hand is increasingly dependent on expor-

ting oil to China. In 2020, during the Covid-19

outbreak, Brazil has become China’s 4th largest

oil supplier, only behind Saudi Arabia, Russia,

and Iraq, which consolidated Brazil as a major

source and an essential part of China’s strategy

of oil supply diversication. On the other hand,

it is important to notice that 70% of Brazil’s oil

exports were destined for China in July 2020, an

increase of 30% in a year, indicating that the re-

lations between the two countries are increasing

steadily (VALLE; PARRAGA, 2020).

Investments

Brazil has become the largest recipient of

China’s energy investments in the world. As

stated by the Chinese Global Investment Trac-

ker (CGIT), US$ 727.5 billion were invested

in dierent energy projects throughout the

world between 2005 and 2019, of which US$

50.31 billion were directed to Brazil’s energy

sectors, topping Canada (US$ 41.84 billion),

Australia (US$ 38.37 billion), Pakistan (US$

38.87 billion) and Russia (US$ 30.85 billion).

e Chinese investments in the Brazilian oil

and gas sector are listed in the table below:

Table 1. Chinese Oil and Gas Investments in Brazil

Year Company Operation Amount

2010 Sinochem 40% Peregrino block US$ 3 billion

2010 Sinopec 40% Repsol Brasil US$ 7.1 billion

2012 Sinopec 30% Galp Energia US$ 5.2 billion

2013 CNOOC 10% Libra block US$ 700 million

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We can observe that Chinese investments

are increasing steadily, especially after the eco-

nomic and political crisis that took place in

Brazil after 2014, withstanding even the drop

in international oil prices of that same year.

ese investments are concentrated in pre-salt

assets and are mainly made by SOEs such as

CNOOC and China Southern Petroleum

Exploration and Development Corporation

(CNODC), a CNPC subsidiary. Between

2003 and 2017, SOEs accounted for 83% of

the total amount of China’s investments in

Brazil (HIRATUKA; DEOS, 2019).

Finance

e internalization of NOCs has been

supported by the expansion of Chinese nan-

cing through large public banks (HIRATUKA;

DEOS, 2019). is movement can also be ob-

served in the Brazilian case, where China’s oil

investments have been encouraged by nancial

institutions such as the China Development

Bank (CDB), e Export-Import Bank of Chi-

na (Exim Bank), and in a smaller amount, by

the Bank of China (BOC) and the Industrial

and Commercial Bank of China (ICBC). Since

2005, CDB and Exim Bank have provided more

than $137 billion in loan commitments to La-

tin American countries. According to the Chi-

na-Latin America Finance Database, the largest

nance amounts are destined to South Ameri-

ca’s resource-rich nations: Venezuela (US$ 62.2

billion), Brazil (US$ 28.9 billion), Ecuador

(US$ 18.4 billion), and Argentina (US$ 17.1

billion). e larger part of these transactions is

directed to the energy sector and are backed-

-loan arrangements in exchange for oil supply.

e Chinese energy-related loans directed to

Brazil can be seen at the following table.

Year Company Operation Amount

2013 CNPC 10% Libra block US$ 700 million

2015 TEK 1 block in the Recôncavo basin R$ 201 thousand

2016 China Investment Corporation US$ 1 billion

2016 China Investment Corporation 90% Nova Transportadora do Sudeste US$ 410 million

2017 CNPC US$ 120 million

2017 CNOOC 20% Alto do Cabo Frio Oeste block R$ 70 million

2017 CNODC 20% Peroba block R$ 400 million

2017 CNOOC 1 block in the Espírito Santo basin R$ 23.5 million

2017 TEK 2 blocks in the Recôncavo basin R$ 1.5 million

2018 Shandong Kerui Petroleum Construction of Comperj US$ 600 million

2018 CNPC 30% TT Work

2018 CNOOC 30% Pau Brasil block R$ 150 million

2019 CNOOC 5% Búzios eld R$ 3.4 billion

2019 CNODC 5% Búzios eld R$ 3.4 billion

2019 CNODC 20% Aram block R$ 1 billion

Source: AEI, 2020; SCHUTTE, 2020.

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e previous data indicates a sizable and

growing Chinese nancial presence in Brazil.

It is possible to observe that most loans were

concentrated in the energy sector (US$ 26 bil-

lion) and a large part of this amount was taken

by Petrobras (US$ 25 billion), the country’s oil

state-owned company and largest Brazilian en-

terprise. e active role of China’s investment

and commercial banks increased signicantly

after the global crisis. According to Hiratuka

and Deos (2019), the data suggests that Chine-

se banks operate in Brazil with the strategy to

ensure the supply of natural resources to Chi-

na’s growing demand. At the same time, those

banks expand markets for Chinese suppliers of

goods and services.

Even though their operations in Brazil

are still incipient (compared to the stock of

foreign direct investments), Chinese nance

to Latin America topped nancial transactions

from either the World Bank and the Inter-A-

merican Development Bank in the 2005-2019

period (GALLAGHER; MYERS, 2020). Ano-

ther sample of the Chinese banks’ relevance is

shown by their increasing international per-

formance. In 2018, four Chinese commercial

banks were the largest in the world by volu-

me of assets: ICBC, China Construction Bank

(CCB), Agricultural Bank of China (ABC),

and BOC (HIRATUKA; DEOS, 2019).

Conclusion

In this article, we seek to highlight Chi-

na’s increasing dependence on oil imports.

is dependence forced the country to adopt

a strategy of diversication of oil supply, see-

king to guarantee its energy security. e gro-

wth in China’s demand for overseas oil sources

occurred at a time when Brazil is becoming an

oil-exporting nation, which made the country,

and the new assets in the pre-salt layer, become

part of China’s energy security strategy.

One of the main aspects of NOCs acti-

vities in Brazil is the possibility to compete in

bidding rounds of new and highly productive

areas, something unusual in other parts of the

world where the access to oil reserves is limited

Table 2 Finance: Chinese energy-related loans to Brazil

Year Purpose Lender Borrower US$ billion

2007 GASENE pipeline CDB BNDES 0.75

2008 Coal plant CDB Government 0.35

2009 Pre-salt oil eld development CDB Petrobras 7

2014 Bilateral cooperation agreement CDB Petrobras 3

2015 Bilateral cooperation agreement CDB Petrobras 1.5

2015 Bilateral cooperation agreement CDB Petrobras 3.5

2015 Leasing of platforms P-52 and P-57 ICBC Petrobras 2

2016 Supply of equipment and services EximBank Petrobras 1

2016 Debt nancing CDB Petrobras 5

2017 Oil production CDB Petrobras 5

2018 Upgrade in renery infrastructure NDB Petrobras 0.2

Source: GALLAGHER; MYERS, 2020; PETROBRAS, 2020.

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to the State-owned companies of the host cou-

ntry. e new exploratory areas of the Brazilian

pre-salt have been enabling the participation of

Chinese NOCs in greeneld projects, not only

in what is left behind by the IOCs like in other

parts of the world. In other countries, the Chi-

nese NOCs are engaging with the international

oil companies (IOCs), but in Brazil, they choo-

se to operate alongside state-owned Petrobras

rather than engage with IOCs because of the

geological expertise and the recognized techno-

logical leadership in the oshore environment

of the Brazilian company.

In short, while China ensures its energy

security and Brazil transforms into a major oil

exporter, their relations through trade, invest-

ments, and nance are developing and beco-

ming increasingly relevant.

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28 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.28 - 38, mai. 2021

Inserção da celulose brasileira e de seus

principais concorrentes no mercado

internacional

Inserting the brazilian wood pulp and its main competitors in the international market

Insertando de celulosa brasileño y sus principales competidores en el mercado internacional

Mateus Monteiro Piedade Lyrio 1

Naisy Silva Soares 2

Lyvia Julienne Sousa Rêgo 3

DOI: 10.5752/P.1809-6182.2021v18n1pX Recebido em: 26 de novembro de 2020

Aprovado em: 03 de julho de 2021

Resumo

O presente artigo teve como objetivo classicar a inserção do segmento brasileiro de celulose

no comércio internacional, entre 1970 e 2019, e de seus principais concorrentes mundiais:

Estados Unidos, China e Canadá. Vericou-se que o Brasil foi o único país que apresentou

alta eciência em todas as décadas analisadas.

Palavras-chaves: posicionamento; competitividade; setor de celulose e papel.

Abstract

is article aimed to classify the insertion of the Brazilian wood pulp segment in

international trade, between 1970 and 2019, and of its main global competitors: the

United States, China and Canada. It was found that Brazil was the only country that

showed high eciency in all the analyzed decades.

Keywords: positioning; competitiveness; wood pulp and paper sector.

Resumen

Este artículo tuvo como objetivo clasicar la inserción del segmento de celulosa brasileño en

el comercio internacional, entre 1970 y 2019, y de sus principales competidores globales:

Estados Unidos, China y Canadá. Se encontró que Brasil fue el único país que mostró alta

eciencia en todas las décadas analizadas.

Palabras Clave: posicionamiento; competitividad; sector de la celulosa y el papel.

1 Economista e mestrando em economia regional e políticas públicas na Universidade Estadual de Santa Cruz. E-mail: mateus_

monteiro123@hotmail.com. Orcid: 0000-0002-7589-8455

² Economista e doutora em Ciência Florestal. Professora doutora do departamento de ciências econômicas da Universidade Estadual

de Santa Cruz. E-mail: naisysilva@yahoo.com.br. Orcid: 0000-0001-6855-0218

³ Engenheira orestal e doutora em Ciência Florestal. Professora da Universidade Federal do Sul da Bahia. E-mail: lyviajulienne@

hotmail.com. Orcid: 0000-0001-7043-6860

Artigo

28 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte,

ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.28 - 38, mai. 2021

29 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.28 - 38, mai. 2021

Introdução

A produção de celulose tem se consolida-

do como um dos principais produtos da indús-

tria orestal. De acordo com Zaeyen (1986),

foram três os fatores que consolidaram as bases

da indústria de celulose e papel brasileira: (i) a

política de incentivos scais de 1966 (Lei nº

5.106), que, ao permitir a dedução de Impos-

to de Renda para investimentos em projetos de

reorestamento aprovados pelo Instituto Bra-

sileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF),

propiciou a expansão dos maciços orestais

de espécies exóticas no Brasil, especialmente

de pinus e eucalipto; (ii) a xação pelo Banco

Nacional de Desenvolvimento Econômico e

Social(BNDES), em 1968, de níveis mínimos

de escala de produção para projetos que dese-

jassem apoio nanceiro; e (iii) a xação pelo

Conselho de Desenvolvimento Econômico

(CDE), em 1972, de novos níveis mínimos de

escala de produção, os quais foram adotados

também pelo BNDES e resultaram no aumen-

to expressivo da produção brasileira e no início

das exportações.

Dentre os programas do governo federal

para o segmento de celulose e papel que se des-

tacaram, citam-se: Primeiro Programa Nacio-

nal de Papel e Celulose (I PNPC) e Segundo

Programa Nacional de Papel e Celulose (II

PNPC). O I PNPC foi criado em 1974 para

impulsionar o aprimoramento da tecnologia

orestal e alcançar a autossuciência tanto em

papel quanto em celulose, possibilitando a ge-

ração de excedentes exportáveis (JUVENAL;

MATTOS, 2002),to de celulose e papel (II de-

ral para o setor que se destacaram, citam-se .

Data de 1985, a criação do II PNPC com

principal objetivo de obter linhas de nancia-

mento de longo prazo do BNDES para viabi-

lizar um novo ciclo de investimentos (SOTO,

1992). Foi com o II Programa Nacional de

Desenvolvimento que foram ampliadas as ba-

ses para a indústria nacional de celulose, a m

de reduzir a dependência em relação a fontes

externas (JUVENAL; MATTOS, 2002).

Assim, até meados da década de 1950 cer-

ca de 70% da celulose necessária para a pro-

dução de papel ainda era importada. A partir

da década de 1960 o país passou a gerar exce-

dentes exportáveis, e na década seguinte o país

passou a obter saldos positivos na balança co-

mercial do setor de celulose (HILGEMBERG

e BACHA, 2000).

Em 2019, o Brasil passou a ser o segundo

maior produtor de celulose do mundo, pro-

duzindo 20.277 mil toneladas, cando atrás

apenas dos Estados Unidos, sendo que 74% da

produção nacional foi destinada ao comércio

internacional (FOODAND AGRICULTURE

ORGANIZATION - FAO, 2020; INDÚS-

TRIA BRASILEIRA DE ÁRVORES - IBA,

2019).

O crescimento das exportações brasilei-

ras de celulose está associado também ao efei-

to competitividade do segmento no comercio

internacional e o crescimento da produção é

resultado do investimento em tecnologia e pes-

quisa e do crescimento da demanda internacio-

nal (ROCHA e SOARES, 2014).

Observando os principais concorrentes do

Brasil na produção de celulose é possível obser-

var diferentes tendências. O setor de celulose

no Estados Unidos apresentou baixo cresci-

mento entre 2010 e 2019, em média a pro-

dução de celulose do país cresceu 0,645% ao

ano, enquanto que no Brasil cresceu em média

4,17% ao ano e no Canadá recuou em média

0,27% ao ano. Em 2019, os Estados Unidos

exportou US$ 5.596.710 mil, tendo uma re-

30 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.28 - 38, mai. 2021

tração de 6,04% em relação a 2018, o Canadá

exportou 6,06% menos em relação a 2018, ob-

tendo US$ 47.576,37 mil (FAO, 2020).

Em contraste aos países da América do

Norte, a produção de celulose na China vem

crescendo. Entre 2010 e 2019 a produção do

país cresceu em média 10,85% ao ano, uma taxa

de crescimento superior à evidenciada no Brasil

no mesmo período (4,17% ao ano). No comer-

cio internacional o país obteve US$ 122.693,00

mil em exportações de celulose (FAO, 2020).

O Brasil nos últimos anos tem mostrado

capacidade de competir em um nível cada vez

mais elevado, mesmo que não haja políticas

públicas destinadas ao setor. Entretanto, o ce-

nário externo nem sempre é favorável ao cres-

cimento da atividade produtiva. É necessário

realizar uma classicação especica levando em

consideração a participação do país no comer-

cio mundial do produto bem como a impor-

tância do produto para comércio mundial.

Diante disto, o presente trabalho tem

como objetivo classicar a inserção do segmen-

to brasileiro de celulose no comércio interna-

cional, de 1970 a 2019, e de seus principais

concorrentes no mercado mundial: Estados

Unidos, China e Canadá; e destacar o posicio-

namento e a eciência do segmento de celulose

para cada país no mercado internacional.

Métodos e dados

Para exercício de classicação utilizou-se a

metodologia de Fajnzylber e Mandeng (1991),

que analisaram a estrutura exportadora de países,

levando em consideração sua competitividade e

eciência no comércio internacional utilizando

como medida de competitividade a participa-

ção de determinado setor produtivo nas impor-

tações mundiais. E em termos de eciência os

autores ponderam a participação relativa de um

país nas vendas de determinado segmento pro-

dutivo (FAJNZYLBER E MANDENG, 1991).

As posições e as variações em termos de

competitividade e eciência na “matriz de com-

petitividade” conguram uma situação favorável

ou desfavorável, enquanto a variação de eciên-

cia de um país expressa alta ou baixa eciência

relativa (FAJNZYLBER E MANDENG, 1991;

SANTOS et al., 2016).

Assim, há quatro situações possíveis para

o posicionamento de um país: ótima, onde a

posição relativa do produto é favorável e o país

possui alta eciência; vulnerabilidade, onde o

país possui alta eciência relativa, mas a posi-

ção do produto é desfavorável; oportunidade

perdida, quando a posição do produto é favo-

rável mas o país possui baixa eciência relativa;

e em retrocesso, onde associada a uma posição

desfavorável do produto o país apresenta baixa

eciência relativa (Figura 1) (FAJNZYLBER,

MANDENG, 1991; SANTOS et. al., 2016).

Figura 1 – Matriz de competitividade

EFICIÊNCIA RELATIVA

DO PAÍS

RELATIVA POSIÇÃO DO PRODUTO

SITUAÇÃO DE

VULNERABILIDADE

SITUAÇÃO ÓTIMA

SITUAÇÃO DE

RETROCESSO

SITUAÇÃO DE

OPORTUNIDADES

PERDIDAS

DESFÁ VORA VEL

FA VORÁ VEL

ALTA

BAIXA

Fonte: Fajnzylber e Mandeng (1991)

Segundo Carvalho e Silva (2005) a posição

relativa do produto é expressa por si, e refere-se à

participação das importações mundiais produto,

aqui a celulose , nas importações mundiais:

31 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.28 - 38, mai. 2021

Uma variação positiva ou igual a zero em

representa um aumento ou manutenção da par-

ticipação da celulose nas importações mundiais,

congurando uma posição favorável. Uma va-

riação negativa reete um posicionamento des-

favorável em virtude da perda de participação

no comércio internacional.

A eciência para Carvalho e Silva (2005)

é expressa por , e signica a participação relati-

va das exportações de determinado produto de

um dado país nas vendas mundiais do produ-

to. Para celulose tem-se:

Uma variação positiva ou igual a zero

de reete um ganho de competitividade no

mercado internacional da celulose. Caso ocor-

ra uma variação negativa no o país teve uma

baixa eciência na comercialização da celulose.

Tal metodologia avalia a inserção de de-

terminado país no mercado internacional num

certo instante no tempo, captando modica-

ções em curto prazo e explicando determinadas

tendências do segmento do país. As variações

observadas indicam ganhos ou perdas de merca-

dos, que ocorrem simultaneamente com modi-

cações nas tendências mundiais de demanda e

oferta por determinado produto (PENA, 2004).

Os dados foram obtidos por meio da base de

dados FAOSTAT disponibilizada pela Food and

Agriculture Organization e na Organização Mun-

dial do Comércio (OMC). O período de análise

foi 1970 a 2019 (FAO, 2020; OMC, 2020).

A análise dos resultados foi realizada por

décadas para vericar a evolução de uma década

para outra no comércio internacional da celulose.

Assim, os valores de si e sij foram estimados para

cada ano e, posteriormente, foi feita uma média

desses indicadores para cada década. Em segui-

da, foi estimada a variação desses indicadores de

uma década para outra. Os resultados apresenta-

dos sobre a variação dos indicadores iniciam-se a

partir da década de 1970, pois as estimativas do

si e sij iniciam-se em 1960, devido à indisponibi-

lidade de dados de períodos anteriores.

Buscou-se realizar a classicação dos qua-

tro maiores produtores e exportadores mun-

diais de celulose nos últimos anos, sendo res-

pectivamente Estados Unidos, Brasil, China e

Canadá, conforme FAO (2020).

Resultados e discussão

O segmento mundial de celulose vem

apresentando uma trajetória ascendente desde

a década de 1960, com um crescimento médio

anual de 2,01% ao ano (Figura 2).

Figura 2 – Produção mundial de celulose entre 1961 e 2019.

Fonte: Elaboração própria a partir de dados da FAO (2020).

32 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.28 - 38, mai. 2021

Foi possível observar diferentes tendências

produtivas do segmento em cada país. A parti-

cipação dos Estados Unidos e Canadá na pro-

dução mundial de celulose diminuíram ao lon-

go dos anos, enquanto a participação de países

como Brasil e China cresceu (Figura 3).

O Brasil a partir de 2015 passou a ter

maior peso na produção total mundial de celu-

lose superando o Canadá. A China segue apre-

sentando uma tendência semelhante e tende a

também superar o Canadá nos próximos anos.

Na década de 2010 a produção de celulose na

China cresceu em média 4,60% ao ano, en-

quanto o Canadá tem apresentado um decres-

cimento de 1,17% ao ano (Tabela 3).

Figura 3 – Participação percentual dos Estados Unidos, Canadá, Brasil e China na produção

mundial total de celulose, entre 1961 e 2019.

Fonte: Elaboração própria a partir de dados da FAO (2020).

Em 1970 as importações de celulose re-

presentaram, aproximadamente, 0,80% das

importações mundiais, mostrando que a celu-

lose havia ganhado notoriedade no comércio

internacional. Porém, desde a década de 1970

a participação da celulose nas importações

mundiais vem apresentando uma trajetória,

que embora apresente oscilações, expressa uma

nítida tendência de queda (Figura 4). A parti-

cipação da celulose no comércio internacional

vem diminuindo ao longo dos anos.

Figura 4 – Participação percentual das importações de celulose nas importações mundiais

entre 1961 e 2019.

Fonte: Elaboração própria a partir de dados da OMC (2020) e FAO (2020).

33 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.28 - 38, mai. 2021

A década de 1970 representou o período

de maior participação da celulose no comercio

internacional, em média as importações de ce-

lulose nessa década corresponderam a 0,59%

das importações mundiais. Essa participação

da celulose no comercio internacional dimi-

nuiu nas décadas seguintes chegando na déca-

da de 2010 a representar em média 0,23% das

importações mundiais (Figura 4). Isso pode ser

explicado pelo crescimento da produção nos

principais países consumidores mundiais, bem

como pelas barreiras comerciais.

Sobre o posicionamento, eciência e situa-

ção do Brasil e de seus principais concorrentes

no comércio internacional de celulose, de 1960 a

2019, por década, estes se encontram na Tabela 1.

Tabela 1 – Posicionamento, eﬁciência e situação do Brasil e de seus principais concorrentes

no comércio internacional de celulose de 1970 a 2019, por década.

Década Itens Brasil Estados Unidos Canadá China

1970

∆Si médio 0,289 0,289 0,289 0,289

Posicionamento Favorável Favorável Favorável Favorável

∆Sij médio 0,01 -0,06 0,10 0,0014

Eciência Alta Baixa Alta Alta

Situação Ótima Oportunidades

Perdidas Ótima Ótima

1980

∆Si médio -0,123 -0,123 -0,123 -0,123

Posicionamento Desfavorável Desfavorável Desfavorável Desfavorável

∆Sij médio 0,03 0,03 -0,004 0,001

Eciência Alta Alta Baixa Alta

Situação Vulnerabilidade Vulnerabilidade Retrocesso Vulnerabilidade

1990

∆Si médio -0,115 -0,115 -0,115 -0,115

Posicionamento Desfavorável Desfavorável Desfavorável Desfavorável

∆Sij médio 0,02 0,01 -0,02 -0,0004

Eciência Alta Alta Baixa Baixa

Situação Vulnerabilidade Vulnerabilidade Retrocesso Retrocesso

2000

∆Si médio -0,115 -0,115 -0,115 -0,115

Posicionamento Desfavorável Desfavorável Desfavorável Desfavorável

∆Sij médio 0,04 -0,04 -0,06 -0,0012

Eciência Alta Baixa Baixa Baixa

Situação Vulnerabilidade Retrocesso Retrocesso Retrocesso

2010

∆Si médio -0,016 -0,016 -0,016 -0,016

Posicionamento Desfavorável Desfavorável Desfavorável Desfavorável

∆Sij médio 0,05 0,00 -0,07 0,0007

Eciência Alta Alta Baixa Alta

Situação Vulnerabilidade Vulnerabilidade Retrocesso Vulnerabilidade

Fonte: Resultados da Pesquisa.

34 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.28 - 38, mai. 2021

Na década de 1970, Brasil, Estados Uni-

dos, Canadá e China estavam em uma posição

favorável no comércio internacional da celulo-

se. Esses países apresentaram alta eciência nes-

sa década e se enquadraram em uma situação

ótima no comércio internacional da celulose,

exceto os Estados Unidos que apresentou bai-

xa eciência se enquadrando numa situação de

oportunidade perdida (Tabela 1).

O bom desempenho do Brasil no co-

mércio internacional da celulose na década de

1970 caracterizando uma situação ótima, pode

estar associado às políticas públicas destinadas

ao segmento orestal e de celulose como a polí-

tica de incentivos scais ao reorestamento que

vigorou de 1966 a 1988, ao aproveitamento

de novas espécies orestais e ao uso da celulose

de bra curta de forma integral na produção

de papel. Destacando que na década de 1970

o governo brasileiro implementou o I Progra-

ma Nacional de Papel e Celulose que buscou a

auto suciência produtiva do setor e a geração

de excedentes exportáveis, ainda havia o incen-

tivo as plantas produtivas que apresentassem

condições favoráveis para participar no comér-

cio internacional (BNDES, 1991; HILGEM-

BERG e BACHA, 2000; ANTONANGELO

E BACHA, 1998; SOTO, 1992).

A alta eciência e a situação favorável do

Canadá no comércio internacional da celulose

resultando numa situação ótima, pode ser re-

sultado de mudanças no segmento de celulose

do país a partir da Segunda Guerra Mundial

onde houve o crescimento da fabricação quí-

mica da celulose possibilitando o uso de ou-

tras espécies orestais na produção de celulose.

Além da diversicação da produção e do mer-

cado, impulsionada, especialmente, pelo cres-

cimento da demanda por celulose por parte da

Europa e da Ásia (BOGDANSKI, 2014).

Embora a China tenha apresentado alta

eciência, posicionamento favorável e situação

ótima no comércio internacional da celulose

na década de 1970, o segmento possuía como

característica a produção em maior quantida-

de de celulose provenientes de insumos não

lenhosos como bamboo, cana e palha de ar-

roz, baixa escala produtiva e baixa tecnologia

de processamento. Contudo, por um fator es-

trutural do país, a partir do nal da década de

1970 a China passa a ter maior participação

no comércio internacional. Em meados da dé-

cada o país passou por reformas na economia,

um processo de modernização na indústria e

agricultura, maior interesse em investimentos

estrangeiros e crescimento da participação no

comércio exterior o que pode está explicando o

bom desempenho da China no comércio inter-

nacional da celulose (LI, LOU E MCCARTY,

2002; ZHUANG, DING E LI, 2005; AN-

DRADE, NARETTO E LEITE, 2015).

Os Estados Unidos, por sua vez, foi o úni-

co país que apresentou uma situação de opor-

tunidades perdidas, na década de 1970 (Tabela

1). Nesse período, o volume de celulose expor-

tado pelo país caiu. Em 1979 a produção de

celulose do país foi de 45.318 mil toneladas,

21,44% maior do que 1970, mas o volume

exportado no ano de 1979 foi de 2.624,4 mil

toneladas, 6,55% menor em relação ao início

da década (INCE et. al., 2001; FAO, 2020).

Isso pode ser devido a produtividade orestal

nos Estados Unidos ser menor e o tempo de

produção maior que em países como o Brasil

(SOARES, 2010).

Na década de 1980, o posicionamento da

celulose passou a ser desfavorável no comércio

internacional para os países em análise. Nessa

década o Estados Unidos apresentou alta e-

ciência na produção de celulose, assim como

35 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.28 - 38, mai. 2021

Brasil e China. Esses três países se enquadraram

em uma situação de vulnerabilidade. O Canadá

apresentou baixa eciência produtiva, apresen-

tando uma situação de retrocesso (Tabela 1).

Embora a celulose tenha apresentado me-

nor participação no comércio internacional o

segmento no Brasil estava em ascensão, apresen-

tando maquinário compatível a tecnologia em-

pregada no mundo e com maior integração ao

segmento orestal. Nessa década a indústria ain-

da contou com a implementação do II Progra-

ma Nacional de Papel e Celulose que propiciou

um novo ciclo de investimento ao setor (SOTO,

1992; BNDES, 1991; HILGEMBERG E BA-

CHA, 2000). Esses fatores podem estar expli-

cando a alta eciência brasileira no comércio

internacional de celulose na década de 1980.

A China, embora ainda produzisse celulo-

se em maior parte proveniente de materiais não

lenhosos, ainda era favorecida pela ascensão eco-

nômica e maior inserção no comércio interna-

cional. A China possuía uma grande demanda

interna por celulose, em 1989 o país produziu

2.077 mil toneladas de celulose, volume 54,6%

maior em relação 1980, sendo 96% consumida

no mercado interno. As exportações de celulose

da China cresceram ao longo da década 1980

e em 1989 o país exportou 83 mil toneladas

de celulose, cerca de 4% da produção nacional,

obtendo US$ 59,94 mil em exportações. Esse

volume exportado foi 276,67% maior em rela-

ção a 1980 (FAO,2020).

As exportações de celulose do Estados

Unidos seguiram uma trajetória ascendente ao

longo da década de 1980. Em 1989, o país des-

tinou 10% da sua produção nacional ao mer-

cado internacional, isto é US$ 3.520,71 mil.

Reexo da expansão produtiva evidenciada en-

tre 1970 e 1980, período onde a capacidade

produtiva dos setores de papel e celulose teve

crescimento a uma taxa de 2,4% ao ano (INCE

et. al., 2001).

O Canadá apresentou uma situação de

retrocesso inuenciado por um processo de es-

tagnação do segmento de papel entre meados

da década de 1970 e 1980. O efeito é sentido

a partir de uma queda das exportações de celu-

lose para o Estados Unidos e também pelo uso

de papel reciclado para produção de papel na

indústria (BOGDANSKI, 2014).

Na década de 1990 todos os países em

análise apresentaram posicionamento desfa-

vorável no comércio internacional da celulose.

Porém, Brasil e Estados Unidos apresentaram

alta eciência produtiva e estiveram em uma

situação de vulnerabilidade desfavorável no

comércio internacional da celulose. Enquanto

Canadá e China apresentaram baixa produtivi-

dade e uma situação de retrocesso desfavorável

no comércio internacional da commodity (Ta-

bela 1).

Nesse período o volume de exportação do

Brasil cresceu expressivamente, em 1999 o país

exportou 1.033,4 mil toneladas de celulose,

um crescimento de 301% em relação a 1990.

O segmento ainda contava com o apoio do II

Programa Nacional de Papel e Celulose. Em

1990 cerca de 24% da produção nacional foi

exportada, em 1999 esse percentual passou a

ser de 43,7% (FAO, 2020), o que pode estar

explicando a situação do país no comércio in-

ternacional da celulose nessa época.

O Estados Unidos manteve a competiti-

vidade no comércio internacional de celulose,

que foi impulsionada muito mais pela alta do

preço a partir da segunda metade da década do

que pelo volume comercializado. O país apre-

sentava um mercado pulverizado, atendia cerca

de 100 países, sendo o principal destino a Eu-

ropa e Ásia (USITC, 2002).

36 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.28 - 38, mai. 2021

A situação de retrocesso do Canadá pode

estar associada a maior comercialização de bra

reciclada e da celulose química. O país teve au-

mento no volume exportado ao longo da década,

em 1999 foram 11.649 mil toneladas de celulo-

se exportadas, 47,8% superior a 1990, renden-

do US$ 5.018,15 mil, valor 4,12% inferior a

1990 (BOGDANSKI, 2014; FAO, 2020).

A China passou a perder competitividade

em virtude da baixa qualidade de sua celulose ain-

da em grande parte produzida por material não

lenhoso que prejudicavam o país no comércio

internacional da celulose. A falta de insumos o-

restais é um dos principais fatores para produção

de produtos de menor qualidade no país, isso afe-

tava inclusive a indústria de papel, que passou a

demandar maior volume de celulose no mercado

internacional (ZHUANG, DING E LI, 2005).

Nas duas primeiras décadas do século XXI

a celulose apresentou um posicionamento des-

favorável no comércio internacional da celulose

para todos os países considerados na análise. De

2000 a 2009, apenas o Brasil apresentou alta

eciência no comércio internacional da celulo-

se e os seus principais concorrentes no comér-

cio internacional apresentaram baixa eciência.

Assim, o Brasil encontrou-se numa situação de

vulnerabilidade e os seus concorrentes em si-

tuação de retrocesso nesse comércio (Tabela 1).

No caso brasileiro, ao longo da década, em

média, 51,27% da produção anual da celulose foi

destinada ao comercio internacional. O segmen-

to deixou de ter apoio direto de políticas públicas,

mas passou a ter apoio do Programa Nacional de

Florestas que possui como instrumento a criação

de linhas de crédito para a atividade orestal no

país. A competitividade do segmento está atre-

lada a capacidade de investimento das empresas

do segmento em tecnologia e pesquisa (BRASIL,

2000; FAO, 2020; ROCHA E SOARES, 2014).

Os Estados Unidos, China e Canadá apre-

sentaram baixa eciência e se enquadraram em

uma situação de retrocesso. No caso dos Esta-

dos Unidos uma justicativa se dá pela desace-

leração do segmento de papel, papelão e celulo-

se. A taxa de crescimento anual da capacidade

produtiva americana da celulose reduziu de

2,4% entre 1970 e 1980 para 1,9% entre 1990

e 2000. A capacidade reduzida do segmento e a

força da moeda no comércio internacional in-

uenciaram as exportações do país. No nal da

década o país ainda foi inuenciado pela forte

recessão entre 2007 e 2009 (INCE et al, 2001;

BOGDANSKI, 2014).

A China apresentava limitações em termos

de produtividade, o que resultou na intervenção

estatal no processo de reorestamento como

uma alternativa a produção de celulose. Entre-

tanto, os subsídios diretos e indiretos por parte

do governo podem resultar na competitividade

das empresas (BARR e COSSALTER, 2004).

A situação de retrocesso do Canadá pode

ser devido à recessão global entre 2007 e 2009,

mas também a mudanças no consumo de pa-

pel na América do Norte, especialmente na de-

manda de papéis grácos em virtude do cresci-

mento da concorrência da mídia digital, pelas

ações de conservação de papel e alterações nos

hábitos de leitura (BOGDANSKI, 2014).

De 2010 a 2019, o Brasil e seus principais

concorrentes no mercado internacional da ce-

lulose apresentaram posicionamento desfavo-

rável no comércio internacional deste segmen-

to. Por outro lado, o Brasil, Estados Unidos e

China apresentaram alta eciência e estiveram

em uma situação de vulnerabilidade. Já o Ca-

nadá apresentou baixa eciência e situação de

retrocesso (Tabela 1). O segmento da celulose

no Brasil conseguiu manter sua competitivi-

dade em virtude dos investimentos privados

37 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.28 - 38, mai. 2021

em pesquisa e tecnologia, praticamente não

contando com apoio estatal nessa área. O país

atingiu o patamar de maior exportador do pro-

duto apoiado em investimentos em tecnologia

e pesquisa que buscam o aumento de produ-

tividade e considerável aumento da comercia-

lização para países como a China (SOARES,

2014; FAO, 2020).

No caso do Estados Unidos a alta eciên-

cia pode ser associada a reorganização do seg-

mento produtivo no país atendendo a deman-

da interna e tornando-se mais ativa no cenário

internacional. Enquanto na China pode ser

pelo fomento do plantio em larga escala de es-

pécies orestais como o eucalipto por parte das

empresas e pelo próprio governo nacional que

buscava reduzir o décit proporcionado pela

importação de celulose pelo segmento de papel

ainda na década anterior. O segmento também

foi favorecido pelo crescimento econômico

vivenciado pelo país ao longo de toda década

(BARR E COSSALTER, 2004; MORRISON,

2019).

O Canadá foi o único país nessa década a

apresentar baixa eciência e se enquadrou em

uma situação de retrocesso. Essa situação se dá

pela dependência que se tinha do mercado do

Estados Unidos que continuou a demandar

menor quantidade do produto canadense ao

longo da década. O segmento ainda sentia os

efeitos negativos da crise do nal da década an-

terior (BOGDANSKI, 2014).

Considerações ﬁnais

Com base nos resultados obtidos, eviden-

ciou-se que o Brasil, Estados Unidos, China e

Canadá apresentam classicações distintas no

comércio internacional da celulose ao longo

das décadas analisadas.

Vericou-se que o Brasil foi o único país

que apresentou alta eciência em todas as déca-

das analisadas e que apenas na década de 1970

o Brasil e seus principais concorrentes no co-

mércio internacional da celulose apresentaram

posicionamento favorável.

Em outras palavras, o Brasil foi o único

país dentre os analisados que apresentou ganho

de competitividade no mercado internacional

da celulose em todo o período considerado. Es-

tados Unidos, Canadá e China apresentaram-

-se competitivos em alguns períodos.

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W20 em Riade: empoderamento

econômico de mulheres na cúpula de

2020

W20 in Riyadh: economic empowerment of women at the 2020 summit

W20 en Riad: empoderamiento económico de las mujeres en la cumbre de 2020

Bárbara Lopes Campos1

DOI: 10.5752/P.1809-6182.2021v18n1pX Recebido em: 25 de janeiro de 2021

Aprovado em: 03 de julho de 2021

Resumo

A análise de conjuntura aborda a atuação do grupo de trabalho W20, dedicado

à promoção da igualdade de gênero, durante a cúpula de Riade. A agenda de

empoderamento econômico foi estudada a partir das recomendações elaboradas durante a

pandemia da COVID-19, e dos avanços e retrocessos no âmbito do G20.

Palavras-chave: Igualdade de gênero. G20. W20.

Abstract

e analysis addresses the work of the W20 working group, dedicated to promoting gender

equality, during the Riyadh summit. e economic empowerment agenda was studied

based on the recommendations made during the COVID-19 pandemic, and on the

advances and setbacks within the G20’s scope.

Key words: Gender equality. G20. W20.

Resumen

El análisis de coyuntura aborda el trabajo del grupo de trabajo W20, dedicado a

promover la igualdad de género, durante la cumbre de Riad. Se estudió la agenda de

empoderamiento económico a partir de las recomendaciones desarrolladas durante la

pandemia COVID-19, y los avances y retrocesos en el ámbito del G20.

Palabras clave: Igualdad de género. G20. W20.

1 Doutora em Ciência Política pela UFMG. Mestre em Relações Internacionais pela PUC Minas. E-mail: barbara.angove@gmail.

com

Artigo

39 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte,

ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.39 - 44, mai. 2021

40 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.39 - 44, mai. 2021

Introdução

O grupo de trabalho do G20 dedicado à pro-

moção da igualdade de gênero, o W20 (Women20),

completou na última cúpula de Riade o seu quinto

aniversário. Desde a sua criação em 2015, durante

a cúpula de Istambul, o grupo tem ganhado im-

portância como o órgão que impulsiona as pautas

relacionadas ao empoderamento econômico das

mulheres, sempre em associação com outros gru-

pos de trabalho, como o L20 (Trabalho), o C20

(Civil) e o B20 (Empresarial). O W20 tem pro-

duzido impactos nas declarações dos líderes e nos

comunicados ociais do G20 nos últimos anos, ao

recomendar metas para o aumento da participação

das mulheres no mercado de trabalho, medidas

para incentivar empresas e negócios liderados por

mulheres e para estimular a inclusão digital de me-

ninas e mulheres – dentre outras pautas.

A cúpula de Riade de 2020 ocorreu sob a

presidência saudita, que estabeleceu um programa

ambicioso em torno de três objetivos: salvaguar-

dar o planeta, traçar novas fronteiras e empoderar

pessoas. Nesse contexto, é interessante analisar

os possíveis avanços promovidos na agenda do

W20, seja por representar o seu quinto ano de

trabalho; seja pela sua realização na capital saudi-

ta. Apesar de possuir um histórico de relações de

gênero desiguais e regidas pelas práticas da tutela

(AL-RASHEED, 2013; MEIJER, 2010), desde

2016 a Arábia Saudita tem sido palco de mudan-

ças importantes – como a criação do Conselho

de Assuntos Familiares2, que aceleraram reformas

em direção a conquistas de direitos das mulheres

no país (WATSON-LYNN, 2020).

2 A inclusão de comitês técnicos nos conselhos facilitou mais

de vinte mudanças legislativas, que têm garantido mais li-

berdade para as mulheres sauditas, como o direito a dirigir,

a ter acesso a passaporte e a outros documentos, a solicitar

o divórcio, e à eliminação de restrições, como no modo de

se vestir em lugares públicos e de frequentar determinados

espaços (WATSON-LYNN, 2020).

Apesar do engajamento do W20 e da atua-

ção do grupo de trabalho como uma ponte en-

tre o G20 e a agenda internacional de gênero3,

se tem observado limites nas últimas cúpulas

em relação à capacidade do W20 de imputar

compromissos objetivos por parte dos países

membros (MOODY, 2015; KULIK, 2015; VÁ-

ZQUEZ, 2019). A meta mais audaciosa assumi-

da pelo G20, até então, em relação à igualdade

econômica de gênero, foi divulgada na cúpula

de Brisbane, de 2014, e estabelece o objetivo de

se reduzir o gap entre a participação masculina e

feminina no mercado de trabalho em 25% até

2025 (KULIK, 2015). Porém, após cinco anos

de atuação do W20, a meta permanece sem es-

tratégias e comprometimentos claros para ser al-

cançada por parte dos países membros.

Ademais, a cúpula de Riade acabou sendo

interceptada pela pandemia da COVID-19, que

direcionou a agenda da organização e eviden-

ciou outras camadas sobrepostas de desigual-

dade de gênero ao redor do mundo. Tendo em

vista essa conjuntura, o artigo pretende analisar

os avanços e limites da agenda da promoção da

igualdade de gênero no âmbito do W20, tendo

em vista os seus desdobramentos em 2020.

A agenda de empoderamento

econômico no contexto da

COVID-19

A cúpula de Riade, assim como toda a

agenda política de 2020, teve como ponto focal

a pandemia da COVID-19. O cenário mundial

demandou resiliência política, social e econô-

3 Incentivando o grupo a implementar a agenda das Nações

Unidas para 2030, com foco especial na implementação do

ODS 5 (Igualdade de Gênero); bem como da Declaração e

Plataforma de Pequim, levando em consideração os Prin-

cípios da CEDAW e os Princípios de Empoderamento das

Mulheres.

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mica. Enquanto a organização se ocupou com

as discussões que tratavam das medidas emer-

genciais para o combate ao novo coronavírus e

das medidas necessárias para o aquecimento da

economia no mundo pós-pandêmico, o W20 se

esforçou para evidenciar o aprofundamento das

desigualdades de gênero em meio à pandemia,

para estabelecer objetivos que pudessem ameni-

zar essas disparidades, e para recomendar medi-

das-chave em torno das estratégias de recupera-

ção econômica e de crescimento a longo prazo.

Como fruto da cúpula emergencial, em

março de 2020, o W20, em conjunto com o

B20 e o L20, ecoaram o compromisso estabele-

cido pelos líderes do G20 de:

fazer o que for preciso e usar todas as ferramen-

tas políticas disponíveis para minimizar os da-

nos econômicos e sociais da pandemia, restau-

rar o crescimento global, manter a estabilidade

do mercado e fortalecer a resiliência [e] pedir à

Organização Internacional do Trabalho (OIT)

e à Organização para Cooperação e Desenvol-

vimento Econômico (OCDE) para monitorar

o impacto da pandemia sobre o emprego (B20;

L20; W20, 2020, p. 1, tradução nossa4).

Reconhecendo que a pandemia impactaria

toda a economia mundial, os grupos enfatizaram

a dimensão das relações de trabalho, que seria

afetada de três formas fundamentais: no número

de vagas de trabalho disponíveis; na qualidade

do trabalho; e no efeito sofrido por grupos espe-

cícos, que estariam mais vulneráveis ao cenário

adverso de desemprego e insegurança – em espe-

cial as mulheres5 (B20; L20; W20, 2020).

4 To do whatever it takes and to use all available policy tools

to minimize the economic and social damage from the pan-

demic, restore global growth, maintain market stability, and

strengthen resilience”, and to “ask the International Labor

Organization (ILO) and the Organization for Economic

Cooperation and Development (OECD) to monitor the

pandemic’s impact on employment.

5 Segundo dados da Secretaria de Estatísticas Trabalhistas

dos Estados Unidos (2020), por exemplo, em dezembro de

2020 o país perdeu mais de 140.000 empregos, sendo que

todos eles eram ocupados por mulheres. Ainda, as mulheres

Além disso, essa vulnerabilidade ca evi-

dente na composição da “linha de frente contra a

COVID”, uma vez que as mulheres representam

70% dos trabalhadores do setor de saúde e de

assistência social a nível global. Dessa forma, os

grupos de trabalho ressaltaram a necessidade de

incorporar medidas para a proteção econômica

das mulheres, garantido o acesso a auxílios e be-

nefícios; assim como para a segurança das mulhe-

res na linha de frente, como estratégia, inclusive,

de garantir acesso a serviços de saúde de quali-

dade para a população (B20; L20; W20, 2020).

Já na declaração ocial do W20 durante

a cúpula de Riade, o grupo armou que as es-

tratégias do G20 de recuperação econômica de-

veriam pavimentar o caminho para uma cons-

trução igualitária, na qual as mulheres seriam

reconhecidas como atoras centrais, e que fazem

parte da solução da crise enfrentada mundial-

mente. À vista disso, o W20 recomendou oito

medidas-chave para apoiar as estratégias de recu-

peração econômica: 1) assegurar a igualdade de

representação nas instâncias de tomada de deci-

são pública e privada; 2) adotar orçamentos com

perspectiva de gênero embasados em avaliações

de impacto; 3) aumentar signicativamente o

investimento em infraestrutura social para gerar

empregos e resiliência; 4) implementar mecanis-

mos de proteção social e de renda para o empre-

go informal; 5) desenvolver e nanciar planos

de ação para estimular a participação das mu-

lheres no empreendedorismo e nos ecossistemas

de inovação; 6) aumentar o acesso de mulheres

e meninas à tecnologia digital; 7) aumentar o

acesso das mulheres a serviços nanceiros; 8)

nanciar a pesquisa de dados desagregados por

sexo no curso da pandemia (W20, 2020).

perderam 5,4 milhões de empregos ao longo de 2020 no

país; enquanto os homens perderam aproximadamente 4,4

milhões de empregos.

42 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.39 - 44, mai. 2021

Além disso, tendo em vista a oportunidade

de incentivar a adoção de estratégias de cresci-

mento econômico mais equitativas no contexto

pós-pandemia, o W20 recomendou medidas-

-chave para a promoção do empoderamento eco-

nômico de mulheres a longo prazo. O conjunto

de vinte e duas medidas foram apresentadas a

partir de sete eixos que complementam e expan-

dem as recomendações emergências em torno de:

1) reformas legais e sociais; 2) tomada de decisão

inclusiva; 3) inclusão equitativa no mercado de

trabalho; 4) inclusão nanceira; 5) inclusão digi-

tal; 6) empreendedorismo feminino; e 7) presta-

ção de contas do G20 (W20, 2020).

Portanto, o W20 reforça as suas principais

pautas dos últimos cinco anos, enfatizando a

necessidade de se assumir uma lente de gêne-

ro para pensar estratégias de crescimento e de-

senvolvimento econômico, que têm na inclu-

são das mulheres no mercado de trabalho – a

partir da inclusão digital, nanceira, política e

social – um dos seus principais potenciais para

geração de renda e crescimento sustentável. O

grupo arma e clama pela liderança do G20 na

incorporação dessa agenda tanto nas medidas

de cunho emergencial, no contexto da crise

econômica global atual, quanto na perspectiva

de construções equitativas a longo prazo.

Limites e avanços da agenda

no âmbito do G20

Apesar dos esforços do W20 em exortar os

líderes do G20 a honrarem e agirem de acordo

com os compromissos assumidos nas cúpulas

anteriores, a m de se promover a igualdade

de gênero (W20, 2020), muitas das pautas que

guiam a agenda sobre o tema na organização

permaneceram paralisadas na cúpula de 2020.

Em especial, a meta de Brisbane, assumida na

cúpula de 2014, que estabelece o compromis-

so 25x25, segue sem medidas para estimular o

seu cumprimento. Sem a criação de planos na-

cionais e sem estratégias claras para acelerar o

ritmo de implementação da meta, dicilmente

será possível reduzir o gap de participação femi-

nina no mercado de trabalho em 25% até 2025

(W20, 2020; PREYMA, 2020).

A Declaração dos Líderes de 2020, que

sintetiza a agenda e os compromissos assumi-

dos na cúpula de Riade, ainda que sinalize para

a continuidade da promoção da igualdade de

gênero e de esforços para remover as barreiras

à participação econômica e ao empreendedo-

rismo das mulheres, não se compromete como

nenhuma medida concreta. A única iniciativa a

ganhar destaque na declaração foi a Aliança para

o Empoderamento e Progressão da Representa-

ção Econômica das Mulheres (EMPOWER),

que diz respeito a alianças do setor privado para

estimular a presença feminina em posições de

liderança e que realizou o seu primeiro encon-

tro durante a presidência saudita. Além disso, o

B20, em colaboração com o W20, criou o Con-

selho de Ação da Mulher Empresarial, com a

intenção de contribuir para a promoção da par-

ticipação das mulheres no mercado de trabalho

e a sua representação em cargos de liderança

(PREYMA, 2020; G20, 2020).

Já iniciativas que, anteriormente, foram

acompanhadas de ações concretas por parte das

lideranças políticas do G20, estimulando a cria-

ção de emprego, geração de renda e crescimento

econômico, como a Iniciativa Financeira para

Mulheres Empresárias (We-Fi) e a Iniciativa de

Inclusão e Educação Digital (#eSkills4Girls),

não ganharam destaque. De modo que o diálo-

go com o W20 parece ter sido menos intenso do

que em cúpulas anteriores, como a de Hambur-

go, em 2017, ou a de Buenos Aires, em 2018.

43 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.39 - 44, mai. 2021

Por outro lado, reconhecendo que as mu-

lheres são desproporcionalmente afetadas pela

pandemia da COVID-19 em termos de empre-

go, renda e como provedoras de saúde e cuidado,

os líderes do G20 se prometeram a elaborar, até

meados de 2021, regras para a tributação justa

da economia digital em expansão, e a oferecer

estratégias para lidar com a crescente segrega-

ção digital como consequência das políticas de

distanciamento social e lockdown (KIRTON,

2020). O entendimento de que a exclusão digi-

tal de mulheres impacta a saúde, a educação e a

sua participação no mercado de trabalho é um

passo importante para fortalecer ações existen-

tes e para a criação de novas estratégicas para a

promoção da igualdade econômica de gênero.

Assim, apesar do G20 ter ecoado im-

portantes discussões realizados no âmbito do

W20 – como em relação ao aprofundamento

de desigualdades de gênero como decorrência

da pandemia, à necessidade de se promover o

empoderamento econômico de mulheres como

forma de angariar recuperação econômica e à im-

portância da promoção da inclusão digital – as

recomendações, metas e ações propostas nos do-

cumentos do W20 não foram incluídas na decla-

ração ocial dos líderes. A limitação em assumir

compromissos objetivos mais uma vez esvaece a

potencial do grupo de liderar a governança global

da promoção da igualdade econômica de gênero.

Considerações ﬁnais

O W20 conseguiu pautar, nos últimos cin-

co anos, uma agenda para a promoção da igual-

dade econômica de gênero no âmbito do G20.

Em consonância com a ONU, com o Fórum

Econômico Mundial e com o Banco Mundial,

o G20 assumiu o empoderamento econômico

de mulheres como sendo um fator essencial

para a superação da desigualdade, da pobreza

e para a promoção do desenvolvimento susten-

tável. Em meio à pandemia da COVID-19, as

disparidades de gênero foram encaradas, mais

uma vez, como um problema que precisa ser

abordado por meio de estratégias para a inclu-

são nanceira, digital e pela maior participação

de mulheres nas instâncias de poder e decisão,

na direção de superar essas barreiras sistêmicas.

Os limites, portanto, não parecem ser fru-

to de uma falta de coerência dos discursos em

torno da agenda para o empoderamento eco-

nômico de mulheres, mas sim de uma paralisia

de ações, estratégias e mecanismos para presta-

ção de contas por parte da organização. Mais

urgentemente, está posto o desao para a pre-

sidência italiana, que terá a missão de facilitar

o estabelecimento de ações para a implemen-

tação o acompanhamento da meta 25x25 de

Brisbane, durante a cúpula de Roma de 2021.

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45 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.45 - 49, mai. 2021

O BRICS reset num mundo multipolar?

El BRICS reset en un mundo multipolar?

e BRICS reset in a multipolar world?

Javier A. Vadell1

DOI: 10.5752/P.1809-6182.2021v18n1pX Recebido em: 06 de outubro de 2021

Aprovado em: 11 de outubro de 2021

Resumo

O objetivo desse artigo é analisar a relevância dos BRIC no contexto da 13ª cúpula soba

presidência pró-tempore da Índia que aconteceu virtualmente em setembro de 2021. O

texto avalia as perspectivas de um possível reinício da formação política BRICS frente às

expectativas da próxima cúpula a ser realizada na China em 2022

Palavras-chave: BRICS, Multipolaridade, Brasil, China, Índia, Rússia, Africa do Sul

Abstract

e objective of this article is to analyze the relevance of the BRICS in the context of the 13th

summit under the pro-tempore presidency of India that took place virtually in September

2021. e text evaluates the prospects for a possible BRICS reset as a political formation

taking into account the expectations of the next summit to be held in China in 2022

Key words: BRICS, Multipolarity, Brazil, China, India, Russia, South Africa

Resumen

El objetivo en este artículo es analizar la relevancia de los BRICS en el contexto de la 13º

cumbre bajo la presidencia pró-tempore de India que se desarrolló virtualmente en setiembre

de 2021. El texto evalúa las perspectivas de un posible reinicio de la formación política

BRICS de cara a las expectativas de la próxima cumbre a ser realizada en China en 2022

Palabras clave: BRICS, Multipolaridad, Brasil, China, India, Rusia, Sudáfrica

1 Professor e pesquisador: Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais/CNPq

Artigo

45 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte,

ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.45 - 49, mai. 2021

46 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.45 - 49, mai. 2021

BRICS es un acrónimo creado para un

grupo de cinco países emergentes o reemer-

gentes. Originalmente, fue Jim O’Neall, el

ejecutivo de Goldman Sachs, quien acuñó el

término BRICs para referirse a cuatro merca-

dos emergentes prometedores: Brasil, Rusia,

India y China. A partir de esta ‘invención’ de

los grupos más nancierizados y transnacio-

nalizados de la economía global, surgió una

formación política especíca en un contexto de

crisis económica del sistema capitalista. La pri-

mera Cumbre tuvo lugar en junio de 2009, en

Ekaterimburgo, Rusia, y reejó el compromiso

del grupo en relación a la importancia de refor-

mar las instituciones nancieras para aumentar

la participación de las potencias medias emer-

gentes en el orden internacional.

Desde 2009, las naciones que componen

los BRICS se han reunido anualmente en cum-

bres formales. En 2010, Sudáfrica fue invitada

a participar como miembro de pleno derecho,

consolidando el sello BRICS. En el proceso de

reordenamiento global e internacional, la for-

mación política BRICS (Brasil, Rusia, India,

China y Sudáfrica) se convierte en un actor

importante del sistema político internacional.

En este sentido, la creación y evolución de los

BRICS debe analizarse considerando el rol se-

cundario de las potencias medias emergentes en

los procesos decisorios de las instituciones de

gobernanza económica global, hecho que pare-

ció cambiar un poco después de la creación del

G20 – como cumbre de jefes de Estado y de

gobierno – en 2008. Los BRICS surgieron en

un contexto de crisis del sistema capitalista neo-

liberal y de legitimidad de las instituciones mul-

tilaterales criadas en Bretton Woods. En un sis-

tema político internacional multipolar, el grupo

BRICS creó mecanismos de cooperación con el

objetivo de dar una expresión más asertiva al re-

clamo mutuo para una mayor participación en

las instituciones internacionales de gobernanza.

Se puede interpretar esta formación políti-

ca surgida en un contexto de caos sistémico

(ARRIGHI, SILVER E AHMAD, 1999) y de

reacomodamiento del tablero geopolítico y de

la distribución del poder global que están dan-

do forma y sentido a un especíco sistema mul-

tipolar. Fue en ese período que el debate sobre

la emergencia o “resurgimiento” de potencias

globales tuvo lugar entre académicos y analistas

de política internacional.

De esta manera, nuestro objetivo en este

texto es analizar la relevancia de los BRICS en

el contexto de la 13º cumbre bajo la presiden-

cia pró-tempore de India que se desarrolló vir-

tualmente en setiembre de 2021.

A lo largo de trece años, el grupo de Estados

que componen los BRICS obtuvo logros en

lo que respecta a su evolución institucional

(VADELL E RAMOS, 2019), especícamente

en la cooperación nanciera cristalizada en la

creación del Nuevo Banco de Desarrollo y el

acuerdo Contingente de Reservas (NDB-CRA,

según sus siglas en inglés) y a la fuerza colectiva

de demandas por reformas institucionales de

las organizaciones internacionales. Además, los

BRICS asumieron el compromiso en los últi-

mos años de fortalecer un nuevo orden norma-

tivo multilateral – un genuino multilateralismo

– e inclusivo basado en principios regulatorios

y de Cooperación Sur-Sur (CSS).

La 13º Cumbre BRICS tuvo como tema:

BRICS @15: intra-BRICS Cooperation for Conti-

nuity, Consolidation and Consensus (BRICS, 2021),

lema que suscita la idea de un reinicio post pandémi-

co rearmando antiguas demandas, pero fortaleci-

endo aun más la necesidad de una cooperación más

profunda intra-BRICS en la nueva normalidad que

pueda surgir en un futuro próximo.

47 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.45 - 49, mai. 2021

Gregory Chin identicó tres etapas en la

evolución del BRICS a lo largo de los últimos

años. La primera estuvo centrada “en cómo el

grupo de Estados emergentes se posicionó en

relación con los acuerdos multilaterales estab-

lecidos y frente al orden global de una mane-

ra más amplia” (CHIN, 2015, p. 19). Como

ejemplo, se destacan las cuestiones de la diplo-

macia de nicho de las potencias medias tradi-

cionales y el rol de ellas en las instituciones de

la “gobernanza liberal” occidental.

En la segunda etapa primaron las cuestio-

nes y preocupaciones en torno al comporta-

miento de los actores estatales. La mayor visibil-

idad y peso económico de los países emergentes

en el sistema internacional abrieron algunos in-

terrogantes: ¿en qué medida estos países están

representados – de acuerdo con su peso en la

economía global – equitativamente en las insti-

tuciones multilaterales? ¿Estas potencias emer-

gentes se están comportando como potencias

defensoras del statu quo o como revisionistas

frente a los acuerdos multilaterales existentes?

(CHIN, 2015, p. 19). La tercera etapa tiene

que ver con los resultados del cambio parcial de

algunas normas y reglas globales o la internal-

ización de ellas por parte de los miembros del

BRICS (CHIN, 2015, pág.19).

Sin embargo, desde nuestro punto de vista,

estas etapas no deben ser entendidas necesaria-

mente como secuencias cronológicas, sino como

una totalidad compleja y superpuesta en la difícil

tarea de promoción de la cooperación internacio-

nal, la demanda por reformas y la institucionali-

zación nanciera. Idas y venidas, acercamientos y

alejamientos tácticos formaron parte del proceso

evolutivo de casi 15 años de BRICS.

En este sentido, podemos identicar una

cuarta etapa de los BRICS, cuyo péndulo osci-

ló más para un enfriamiento de las relaciones y

que estuvo muy condicionada por la pandemia

de COVID-19. En este último tiempo, se ob-

servó una especie de letargo institucional don-

de los miembros del grupo actuaron de manera

menos coordinada, como arma Vázquez, pro-

moviendo una especie de bilateralización de los

BRICS (VAZQUEZ, 2021).

La rivalidad entre Estados Unidos y China

– que se maniesta también en la geopolítica

de la región del Asia-Pacíco/Indo-Pacíco –,

el enfrentamiento fronterizo entre China e In-

dia y las narrativas anti-chinas difundidas por

el presidente brasileño, Jair Bolsonaro, siguien-

do la retórica del ex presidente de los Estados

Unidos, Donald Trump, fueron factores que

debilitaron aún más al grupo en los últimos

años. En este contexto y durante los dos años

de la pandemia, la cooperación minilateral in-

tra BRICS en áreas esenciales – especialmente

en lo que respecta a la cooperación comercial,

sanitaria y de vacunas – fueron pobres y re-

forzaron la bilateralización de las relaciones del

grupo (VAZQUEZ, 2021, p. 2).

No obstante, el establecimiento e insti-

tucionalización del NDB-CRA, la evolución

de sus actividades y la expansión de la cartera

para el desarrollo sostenible indican que los

cinco países aún participan como una coalición

minilateral. Los desafíos para el BRICS, en la

“nueva normalidad” de la post pandemia de

COVID-19, pueden ser descifrados en los dis-

cursos de la decimotercera Cumbre del grupo

que se desarrolló virtualmente bajo auspicios

de la presidencia pró tempore de India.

El primer ministro de la India abrió la cum-

bre destacando que la elección del tema no fue

casual. La cooperación intra-BRICS para la con-

tinuidad, consolidación y consenso debe ser una pri-

oridad para fortalecer el BRICS (MODI, 2021).

Por su parte, el discurso del presidente brasileño

48 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.45 - 49, mai. 2021

Bolsonaro tuvo un tono conciliador con China

con explícitos agradecimientos por la cooperación

en la producción de vacunas (BOLSONARO,

2021)Rṭṭ2. Sin embargo, el discurso que antic-

ipa un “reinicio” de los BRICS fue el del presi-

dente Xi Jinping, que será el próximo antrión

en la decimocuarta cumbre, en 2022. Xi destacó

cuatro puntos esenciales: el primero y el segundo

están relacionados a cuestiones sanitarias, coop-

eración de vacunas, equiparación de estándares y

la posibilidad de creación de una vacuna contra

COVID-19 de los BRICS; en el tercer punto, el

gobierno de China insta a expandir la cooperación

a partir de la hoja de ruta del BRICS Econom-

ic Partnership 2025 en áreas estratégicas como:

comercio e inversiones, tecnología e innovación

y desarrollo verde y de bajo carbono. Además, Xi

anunció la creación de un centro de innovación

de la Nueva Revolución Industrial de los BRICS

en la ciudad de Xiamen. El cuarto punto abordó

aspectos de cooperación en seguridad y el quinto

la relación entre los pueblos (XI, 2021).

El delicado y crítico contexto de reinicio

global como analizan Dunford y Qi (2020)

tendrá un correlato en un reinicio del BRICS

como formación política de países “emergen-

tes”. Ese parece ser el compromiso expresado

en la 13º cumbre virtual como una antesala de

la 14º a realizarse en China, que quizás sea pres-

encial. La idea es estimular la cooperación in-

tra-BRICS, subsumiendo la bilateralización de

los últimos años, especialmente en áreas como

seguridad (especialmente en Eurasia con gran

protagonismo de la Organización de Shanghái

- OCS), Cooperación económica y sanitaria y

mayor intercambio entre los pueblos.

Los gobiernos de los países miembros del

BRICS parecen decididos a lanzar un nuevo tipo

2 La vacuna Coronavac e producto de la cooperación entre

el Instituto Butantan y el laboratório chino Sinovac.

de reinicio, aún en el delicado escenario de rivali-

dad entre China y Estados Unidos. Sin embargo,

no nos atrevemos a armar que el BRICS se re-

constituirá como un Contender Block (VAN DER

PIJL, 2017), sino como una formación política

en lenta transformación dónde la India, como an-

trión, y China, como motor de la recuperación

económica post COVID-19 y próximo antrión,

tuvieron gran responsabilidad para restablecer los

canales de cooperación intra-grupal minilateral

desgastados en los últimos años.

En este sentido, algunos logros de la 13º

cumbre pueden resumirse en 3 puntos: 1) en cues-

tiones de seguridad, debido a los recientes acontec-

imientos en Afganistán y al futuro del gobierno tal-

ibán, un entendimiento entre Rusia, China e India

es crucial que tuvieron reejo en la última cumbre

de la OCS; 2) en relación al comercio y a la recu-

peración económica, el creciente papel económico

de China en el grupo convirtió al gigante asiático

en un punto focal del comercio (VADELL, 2020;

VADELL E RAMOS, 2019). Esta situación

puede promover el conicto o la cooperación en-

tre las partes y dependerá de las negociaciones col-

ectivas; 3) en lo que respecta a la a conectividad e

intercambio entre personas, este tema estará más

que nunca vinculado a la cooperación sanitaria y la

diplomacia de las vacunas entre sus miembros, con

un fuerte enfoque basado en la ciencia.

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50 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.50 - 56, mai. 2021

A Cúpula de Lideranças Globais sobre o

Clima e a criação do momentum político

para a COP 26

e Leaders Summit on Climate and the political momentum pre-COP 26

La Cumbre de Líderes sobre el Clima y el impulso político para la COP 26

Mariana Balau Silveira1

DOI: 10.5752/P.1809-6182.2021v18n1pX Recebido em: 02 de maio de 2021

Aprovado em: 13 de setembro de 2021

Resumo

A Cúpula de Lideranças Globais sobre o Clima ocorreu entre os dias 22 e 23 de abril e foi

um dos primeiros eventos de alto nível organizados pelo governo Biden. Os anúncios do

evento representam um prelúdio das posições dos principais agentes da governança do clima

para a COP 26, que ocorrerá em novembro desse ano em Glasgow. O presente artigo analisa

as principais metas apresentadas pelas lideranças e conclui que ainda que tenha havido um

aumento signicativo da ambição global, a cúpula não aponta para a obtenção de consenso em

relação à tópicos ainda controversos nas negociações sobre a implementação do Acordo de Paris.

Palavras-chave: Mudanças do Clima. COP 26. Acordo de Paris.

Abstract

e Leaders Summit on Climate took place in April 2021 and was one of the rst high-

level events organized by the Biden administration. e event’s announcements represent

a prelude to the positions of the main actors of climate governance pre-COP 26, that

will take place in November this year in Glasgow. is article analyzes the main goals

presented by the leaders and concludes that even though there has been a signicant

increase in global ambition, the summit does not point to consensus on topics that are still

controversial in the negotiations on the implementation of the Paris Agreement.

Key words: Climate Change. COP 26. Paris Agreement.

Resumen

La Cumbre de Líderes sobre el Clima tuvo lugar del 22 al 23 de abril y fue uno de los primeros

eventos de alto nivel organizados por el gobierno de Joe Biden. Los anuncios del evento

representan un preludio a las posiciones de los principales actores de la gobernanza climática

para la COP 26, que tendrá lugar en noviembre de este año en Glasgow. Este artículo analiza

los principales objetivos presentados por los mandatarios y concluye que si bien ha habido un

aumento signicativo de la ambición global, la cumbre no busca consensuar temas que aún son

controvertidos en las negociaciones sobre la implementación del Acuerdo de París.

Palabras clave: Cambio Climático. COP 26. Acuerdo de Paris.

1 Professora do Departamento de Relações Internacionais da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC Minas). Dou-

tora em Relações Internacionais pela PUC Minas. ORCID ID: https://orcid.org/0000-0002-3291-5809

Artigo

50 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte,

ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.50 - 56, mai. 2021

51 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.50 - 56, mai. 2021

Introdução

Em março desse ano o presidente dos Es-

tados Unidos, Joe Biden, convidou 40 líderes

globais com o objetivo de discutir propostas

de combate às mudanças do clima e a promo-

ção de ações mais ambiciosas na limitação do

aumento da temperatura média global. O en-

contro, intitulado “Leaders Summit on Clima-

te”2 (em tradução literal, “Cúpula de Lideran-

ças Globais sobre o Clima”) ocorreu entre os

dias 22 e 23 de abril, virtualmente. As metas

anunciadas durante a cúpula fazem parte da

tentativa de construção de um “momentum”

político nos meses que antecedem a COP 26,

que acontecerá em novembro em Glasgow, no

Reino Unido.

É possível citar seis grandes destaques

do encontro: a mudança de ênfase geral

das propostas de limitação do aumento das

temperaturas médias globais em 1,5ºC, em

substituição ao foco anterior, que era em 2º C;

a meta anunciada pelos EUA, de redução das

emissões de GEE em 50% até 2030; a proposta

do governo chinês, de diminuição progressiva

do uso de carvão na matriz energética e a ade-

são do país à Emenda Kigali3; a manutenção,

por parte da União Europeia, da proposta de

longo prazo anunciada em setembro de 2020,

de redução de 55% das emissões até 2030; e o

discurso do presidente do Brasil, Jair Bolsona-

2 É importante ressaltar que a Cúpula não fez parte do calen-

dário ocial de negociações pré-COP 26. Do ponto de vista

técnico, as reuniões que antecedem uma COP são denomi-

nadas “intersecionais”. Essas seções preparatórias ocorrem

geralmente seis meses antes da COP e são conduzidas pelos

órgãos subsidiários e constituídos da Convenção, divididos

em temas como mitigação, adaptação, transparência, nan-

ciamento, tecnologia e construção de capacidades.

3 A Emenda Kigali ao Protocolo de Montreal foi negociada

em 2016 e entrou em vigor em 2019. Prevê a redução do

consumo e da produção de hidrouorcarbonetos (HFC),

que contribuem para a destruição da camada de ozônio e,

consequentemente, para as mudanças do clima.

ro, cuja atuação tem sido amplamente criticada

em virtude do crescimento agudo dos índices

de desmatamento, das denúncias de exploração

ilegal de madeira e diminuição da scalização

na região amazônica. A proposta dos Estados

Unidos representa uma mudança signicativa

da política do país para o clima – inclusive se

comparada à meta estabelecida na gestão de Ba-

rack Obama, em 2014 (de redução das emissões

entre 17 e 28% até 2025).

O artigo está dividido em três seções: na

primeira discute-se brevemente o período de

2015 a 2019, que marca a aprovação e entrada

em vigor do Acordo de Paris e as negociações so-

bre a sua implementação. A ideia é compreender

a atual estrutura da governança internacional das

mudanças do clima e as diculdades na promo-

ção de estratégias de cooperação. Em seguida

serão analisadas as principais propostas apresen-

tadas durante a cúpula de abril desse ano, dando

ênfase às declarações dos líderes de Estados Uni-

dos e China, compreendidos por autores como

Kalantzakos (2017), Oberthur e Groen (2017),

Averchenkova et al (2016), Belis et al (2015)

e Viola e Franchini (2012) enquanto agentes

centrais da governança global das mudanças do

clima. A última seção dedica-se, por m, à ree-

xão sobre a cúpula como parte da construção do

momentum político pré COP 26, buscando en-

tender se os anúncios representam soluções pos-

síveis para os principais impasses encontrados no

período de negociações sobre a implementação

do Acordo de Paris (2015-2019). O argumento

da presente análise é de que os discursos sinali-

zam para um aumento da ambição global para o

combate às mudanças do clima, mas não ofere-

cem soluções para um dos pontos mais contro-

versos nas negociações sobre a implementação

do Acordo de Paris: a transição dos MDLs para

os mecanismos de mercado previstos no artigo 6.

52 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.50 - 56, mai. 2021

O processo de negociação

para a implementação do

Acordo de Paris e o artigo da

“cooperação internacional”

O Acordo de Paris foi aprovado em 2015

durante a 21ª Conferência das Partes signatá-

rias da Convenção-Quadro das Nações Uni-

das sobre a Mudança do Clima (COP 21),

em Paris, e entrou em vigor em 2016 a partir

da raticação de 55 países (que representam

55% das emissões globais de GEE). Um dos

principais passos após a COP 21 foi o estabe-

lecimento de uma espécie de “Livro de Regras”

para fornecer diretrizes sobre como os Estados

deveriam implementar e fortalecer seus planos

nacionais. O objetivo foi transformar o texto

relativamente sucinto do acordo em um siste-

ma funcional que mobilizasse ações climáticas

concretas em todos os países. As negociações

pós-Paris (2016-2019) foram marcadas, até

agora, pela tentativa de estabelecer um terre-

no comum na implementação dos artigos do

acordo, discutindo suas principais questões: as

Contribuições Nacionalmente Determinadas

(NDCs)4 (artigo 4), a transição dos Mecanis-

mos de Desenvolvimento Limpo (MDLs) (fer-

ramenta central do Protocolo de Quioto) para

mecanismos de mercado (artigo 6), comunica-

ções sobre ações de adaptação (artigo 7), relató-

4 As NDCs foram responsáveis por prover uma abordagem

mais “bottom-up” para o processo, na medida em que os go-

vernos seriam responsáveis por iniciar, ou intensicar, suas

ações nacionais em nível doméstico. Cada documento deveria

reetir a ambição das partes, sem exceções, na busca pela re-

dução de emissões, levando em conta as circunstâncias espe-

cícas de seu país e suas capabilities (UNFCCC, 2013). Essa

estratégia marcou uma mudança considerável na estrutura

anterior, estabelecida pelo Protocolo de Quioto. As NDCs se

enquadram no sistema de pledge and review, ou “prometer e

rever”, o que, segundo Depledge (2016), caracterizaria a tran-

sição da estrutura “estreita, porém forte” de Kyoto para uma

estrutura “larga, porém fraca”, com compromissos mais soltos

e vagos, mas que incluem um universo maior de países (DE-

PLEDGE, 2016, p. 04).

rios nanceiros (artigo 9), transferência de tec-

nologia (artigo 10), transparência (artigo 13),

inventário (artigo 14) e compliance (artigo 15).

Até a COP 25, ocorrida em Madrid, na

Espanha em 2019, boa parte das diretrizes

para a implementação do acordo foi deni-

da, exceto em relação ao artigo 6, que discute

a transição dos MDLs, adotados no contexto

do Protocolo de Quioto, para mecanismos de

mercado e não-mercado. O artigo dene uma

série de abordagens que exigem cooperação en-

tre as partes, permitindo-lhes implementar seus

NDCs por meio da transferência de redução

de emissões. É considerado, portanto, o “ar-

tigo da cooperação internacional” (STRECK,

UNGER, GREINER, 2020). Favorece, desse

modo, a visão de que os mercados internacio-

nais de carbono também poderiam ser instru-

mentos de política ecazes para o Acordo de

Paris. Hood (2019) e Marcu e Duggal (2019)

apontam para o fato de que cerca de metade

dos NDCs apresentados na primeira rodada fa-

zem referência ao uso de abordagens cooperati-

vas ou de mercados internacionais.

Em março desse ano, o Secretário-Geral

da ONU, Antonio Guterres, enfatizou que o

enfrentamento da crise climática envolveria

três ações imperativas: (I) atingir a neutralidade

global de carbono; (II) avançar na denição de

políticas de adaptação para proteção dos países

e povos mais vulneráveis e (III) alinhar o nan-

ciamento global a partir dos mecanismos do

Acordo de Paris (IISD, 2021a). O terceiro pon-

to depende largamente do consenso das partes

quanto ao artigo 6. As principais áreas de desa-

cordo durante as negociações foram até agora re-

lacionadas às dúvidas sobre como contabilizar as

reduções de emissões resultantes do mecanismo

previsto no artigo 6.4. Se a COP 26 não concor-

dar com uma visão compartilhada sobre como

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cooperar e passar dos MDL aos mecanismos de

mercado, “a convenção pode acabar cando li-

mitada a uma estruturea onde as partes trocam

informações e revisam o progresso” (STRECK,

UNGER, GREINER, 2020, pg. 148).

A cúpula realizada em abril desse ano,

nesse sentido, foi um passo importante na si-

nalização das propostas para o encontro de

novembro desse ano. A próxima seção discute

os principais destaques do evento e busca com-

preender se as decisões da cúpula oferecem pos-

síveis caminhos para a resolução dos impasses

na implementação do Acordo de Paris.

A Cúpula de Lideranças

Globais sobre o Clima e a

construção do momentum

pré-COP 26

A Cúpula de Lideranças Globais sobre o

Clima reuniu líderes de 40 países que, juntos,

representam mais de 80% das emissões globais

de GEE. Dentre os participantes do evento

destacam-se os 17 membros do Major Econo-

mies Forum on Energy and Climate (MEF)5,

além de países vulneráveis às mudanças do cli-

ma, como as Ilhas Marshall. Em termos gerais,

os discursos enfatizaram esforços de limitação

do aumento da temperatura média global em

1,5º C, o que sinaliza uma mudança impor-

tante: no contexto das negociações de Paris, em

2015, essa meta foi considerada pela maioria

das partes como sendo demasiadamente am-

biciosa e o discurso geral foi de compromisso

com a meta de 2ºC.

5 O MEF foi lançado em 2009 com o objetivo central de

estabelecer um diálogo contínuo e gerar liderança global

no contexto dos preparativos para a COP 15. Os 17 países

membros são África do Sul, Austrália, Brasil, Canadá, Chi-

na, Estados Unidos, França, Alemanha, Índia, Indonésia,

Itália, Japão, Coreia do Sul, México, Reino Unido, Rússia e

União Europeia (IISD, 2021b).

O encontro também ocorreu em um con-

texto marcado por críticas à gestão do presiden-

te Jair Bolsonaro, principalmente em relação

aos altos índices de desorestamento na Ama-

zônia. O discurso do líder brasileiro enfatizou

o histórico de liderança do Brasil no combate

às mudanças do clima e o compromisso do país

com o combate ao desmatamento. A fala de

Bolsonaro, porém, contrasta com a redução da

ambição climática, observada quando da publi-

cação da NDC brasileira, atualizada em dezem-

bro do ano passado, e com o histórico da atua-

ção de Ricardo Salles à frente do Ministério do

Meio Ambiente (MMA) marcada pela redução

da scalização ambiental em nível nacional.

Em entrevista à Deustche Welle, Suely

Araújo, especialista em políticas públicas do Ob-

servatório do Clima e ex-presidente do Ibama,

armou que o orçamento total do MMA para

2021 é “absolutamente insuciente”. A previsão

é de que sejam destinados R$ 83 milhões às ações

de scalização (área que Bolsonaro prometeu em

seu discurso fortalecer) em 2021. Araújo enfati-

zou que esse valor estaria aquém do mínimo ne-

cessário para o planejamento e execução de ações

de scalização (DW, 2021). Além da redução dos

recursos públicos destinados a essas atividades, o

Brasil vem perdendo recursos de fundo perdido

desde 2018, quando Bolsonaro foi eleito.

Em relação ao conteúdo das propostas

apresentadas pelos demais líderes durante o

encontro, é relevante mencionar a manutenção

da meta da União Europeia, anunciada em se-

tembro do ano passado (de redução das emis-

sões de GEE em 55% até 2030); a mudança da

proposta do governo japonês em relação à meta

anterior (o país anunciou que reduzirá entre as

emissões entre 46 e 50% até 2030, a proposta

anterior previa uma redução de 26%); o anún-

cio da adoção da Emenda Kigali por parte do

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governo chinês, além da diminuição progres-

siva do uso de carvão na matriz energética no

país; e a sinalização de Argentina e África do

Sul de que fortalecerão suas NDCs até a COP

26 esse ano (IISD, 2021b).

O grande destaque, porém, foi o conjunto

de metas anunciado pelo governo Biden duran-

te a cúpula. Em relação às propostas quantitati-

vas e objetivas, destacam-se o anúncio da meta

nacional de redução das emissões de GEE entre

50 e 52% até 2030, em relação aos níveis de

2005, além da intenção de alcançar 100% da

geração de eletricidade a partir de fontes reno-

váveis. O governo também sinalizou a intenção

de aumentar o nanciamento internacional

aos países em desenvolvimento, dobrando até

2024 o orçamento anual para o clima (sujeito

à aprovação do congresso nacional) (WHITE

HOUSE, 2021a).

Em linhas gerais, a cúpula sinaliza para a

concretização das promessas feitas por Biden

durante a campanha presidencial de 2020 e

para uma ruptura em relação à política exter-

na dos EUA do governo Trump, marcada pelo

negacionismo em relação ao caráter antropo-

gênico das mudanças do clima, pela saída do

país do Acordo de Paris e pelo desmantelamen-

to de estruturas importantes para a avaliação

de riscos climáticos, como o National Climate

Assessment.

Ainda assim, é importante reconhecer

que boa parte das propostas do governo Biden

foi apresentada como “intenção”, além de não

apresentar metas de curto prazo e de não sina-

lizar para políticas concretas quanto à transfe-

rência da redução de emissões via Acordo de

Paris. A NDC estadunidense atualizada tam-

bém não sinaliza para uma proposta do país em

relação ao artigo 6. No documento, publicado

um dia antes da cúpula, o governo arma que:

No momento, os Estados Unidos não preten-

dem usar a cooperação voluntária a partir de

abordagens cooperativas, referidas no artigo

6.2, ou o mecanismo referido no artigo 6.4

para atingir sua meta. Caso os EUA decidam

usar tal cooperação para atingir sua meta

ou para autorizar o uso de ITMOs para os

NDCs de outras partes, irá relatar sobre tal

uso ou autorização por meio de seus relató-

rios de transparência bianuais e consistentes

com qualquer orientação adotada nos termos

do artigo 6 (USA, 2021, p. 21).

A posição contrasta com a declaração con-

junta publicada pelos governos da China e dos

Estados Unidos em 17 de abril, que arma que

“os dois lados vão cooperar para a promoção de

uma COP 26 bem sucedida em Glasgow, ob-

jetivando completar os arranjos institucionais

para a implementação do Acordo de Paris (ex:

artigos 6 e 13) e avançar de modo signicativo

a ambição global para mitigação, adaptação e

suporte” (WHITE HOUSE, 2021b).

Conclusões

A Cúpula de Lideranças Globais sobre o

Clima pode ser entendida como uma espécie

de prelúdio para a COP 26 que ocorrerá em

novembro desse ano. A conferência será deci-

siva para a implementação efetiva do Acordo

de Paris, que entrou em vigor em 2016 e está

nos estágios nais das negociações de seus arti-

gos. O maior impasse reside hoje na denição

das diretrizes e de consenso para a transição dos

MDLs de Quioto para os mecanismos de mer-

cado previstos no artigo 6 de Paris. A partir da

análise das propostas, principalmente aquelas

anunciadas pelos agentes centrais da governan-

ça climática – EUA e China – é possível ar-

mar que as metas nacionais indicam aumento

na ambição (principalmente se comparado ao

cenário anterior às eleições nos EUA), mas não

55 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.18 n.1, p.50 - 56, mai. 2021

sinalizam para a obtenção de consenso quanto

ao nanciamento climático via Acordo de Paris.

É possível contrapor a posição norte-

americana à proposta chinesa: enquanto Xi

Jinping mencionou, em seu discurso durante

a cúpula, a importância da cooperação – tanto

em nível internacional, quanto regionalmente

– além do papel central do “princípio das res-

ponsabilidades comuns, porém diferenciadas”

(PRCPD), da cooperação sul-sul e da Belt and

Road Initiative na promoção do desenvolvi-

mento sustentável6; o discurso de Biden, por

outro lado, enfatizou os investimentos nacio-

nais em infraestrutura, inovação e na geração

de empregos. Essa diferença entre as propostas

chinesa e estadunidense evidencia a contrapo-

sição de duas diferentes estratégias observadas

no processo de negociação do Acordo de Pa-

ris e nas negociações subsequentes relativas à

sua implementação. De um lado, a defesa da

cooperação internacional como estratégia de

combate às mudanças do clima, a partir do

PRCPD; de outro, a ênfase em contribuições

nacionais e em diferenciação “sutil”, que coloca

em segundo plano a possibilidade de coordena-

ção de políticas e de promoção da cooperação

em nível internacional.

Em uma análise preliminar, é possível en-

tender a posição do governo norte-americano

como reexo dos desaos domésticos no país.

A crescente polarização interna demanda um

balanceamento complexo entre a necessidade

de reassumir a liderança multilateral, com as

mudanças do clima como pedra angular nesse

processo, e sinalizar para as demandas e neces-

sidades domésticas, de geração de empregos e

crescimento econômico. Esse difícil equilíbrio

6 Discurso completo disponível em: http://www.xinhuanet.

com/english/2021-04/22/c_139899289.htm. Acesso em

30 de abril de 2021.

foi endereçado no primeiro discurso do Secre-

tário de Estado, Anthony Blinken, em março

desse ano:

o governo estabeleceu as prioridades de políti-

ca externa da administração Biden a partir de

questões simples: ‘o que nossa política externa

representa para os trabalhadores americanos e

suas famílias? O que precisamos fazer ao redor

do mundo para tornar-nos mais fortes aqui,

em casa? E o que precisamos fazer domestica-

mente para nos fortalecer no mundo? Onde

quer que as leis para a segurança internacional

e a economia global estiverem sendo escritas,

a América estará lá e o povo americano será

a frente e o centro das nossas decisões’. (US

DEPARTMENT OF STATE, 2021).

Segundo Shapiro (2021) a necessidade de

adotar uma política externa para a classe mé-

dia não seria compatível com a estratégia de

assumir a liderança global multilateral, ao me-

nos não na mesma medida – o governo Biden

terá de priorizar uma ou outra dimensão. As

decisões da COP 26 serão importantes, nesse

sentido, para que seja possível compreender em

que medida os Estados Unidos assumirão a li-

derança na agenda do clima e contribuirão para

a obtenção de consenso na implementação do

Acordo de Paris.

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