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74 • Conjuntura Internacional • Belo Horizonte, ISSN 1809-6182, v.19 n.2, p.74 - 81, jul. 2022
Artigo
Economic Embargo as an Instrument of us Foreign Policy: the Case of Contemporary Venezuela
El Embargo Económico momo Instrumento de la Política Exterior Estadounidense: el Caso de la Venezuela Contemporánea
Lucas Edgardo Pordeus Leon1 Pedro Henrique de Moraes Cicero2
DOI: 10.5752/P.1809-6182.2022v19n1p74-81
Recebido em: 29/06/2022 Aprovado em: 04/12/2023
O artigo examina a consolidação do embargo econômico imposto pelos EUA à Venezuela enquanto instrumento de política externa em resposta ao crescimento da multilateralidade no hemisfério vis a vis a ascensão chinesa. Analisam-se os impactos do embargo na economia venezuelana e sua flexibilização a partir da guerra na Ucrânia.
The article examines the economic embargo imposed by the USA on Venezuela as an instrument of foreign policy in response to the growth of multilateralism in the hemisphere vis-à-vis the rise of China. The impacts of the embargo on the Venezuelan economy and its easing following the war in Ukraine are scrutinized.
Keywords: US/Venezuela Relations, Economic Embargo, Foreign policy
El artículo examina el embargo económico impuesto por Estados Unidos a Venezuela como instrumento de política exterior en respuesta al crecimiento del multilateralismo en el hemisferio frente al ascenso de China. Se analizan los impactos del embargo en la economía venezolana y su flexibilización tras la guerra en Ucrania.
Palabras-Claves: Relaciones EEUU/Venezuela, Embargo Económico, Política Externa
Este artigo, apoiando-se em fontes pri- márias e em agendas de pesquisa especializa- das, analisa a recente consolidação do embar- go econômico liderado pelos Estados Unidos da América (EUA) contra a Venezuela. O ar- gumento centra-se na hipótese de que a ação compõe parte da estratégia da política externa estadunidense, com objetivo de combater a ex- pansão da multipolaridade no hemisfério, em especial, devido ao aumento da influência da China na região.
Para tanto, na primeira seção, discorre-se sobre os dispositivos legais estabelecidos com vistas a instituir o bloqueio econômico para, então, apontar como o embargo contribuiu de- cisivamente para dilapidar as estruturas econô- micas do país sul-americano ao reduzir sobre- maneira a captação de seus recursos petroleiros, o principal ativo econômico da Venezuela. Na segunda seção, abordam-se os motivos que jus- tificaram a adoção dessa contundente estraté- gia de política externa, analisando-se a maneira pela qual ela se perpetuou ao longo de três ad- ministrações presidenciais em Washington. Por fim, discorre-se sobre a flexibilização do embar- go iniciada após a guerra na Ucrânia.
A norma que abriu margem para a conso- lidação do embargo estadunidense contra a Ve- nezuela foi a Lei 113-278, intitulada “Venezue- la Defense of Human Rights and Civil Society Act of 2014”. O dispositivo autoriza o Presidente dos EUA a impor sanções contra a Venezuela3. Sancionada em dezembro de 2014, o instru-
Disponível em https://www.congress.gov/bill/113th-con- gress/senate-bill/2142.
mento legal foi aprovado no Congresso com amplo apoio, tanto de Democratas quanto de Republicanos.
A Lei firmou-se enquanto resposta de Washington às reverberações decorrentes dos acontecimentos conhecidos como “La Salida”, a onda de protestos liderada pela oposição ve- nezuelana contra o governo do Presidente Ni- colás Maduro. Iniciadas em fevereiro de 2014, as manifestações objetivavam a deposição de Maduro e resultaram em, ao menos, 43 mor- tes4. Entre as vítimas estavam opositores, sim- patizantes chavistas, policiais e transeuntes não diretamente envolvidos nos protestos5.
A promulgação da referida Lei inaugurou, pois, uma nova fase da política externa dos EUA em relação à Venezuela. Consolidou-se, assim, uma postura proativa, visando aberta- mente a deposição de Maduro. Três meses após a sanção da Lei, o Presidente Barack Obama emitiu a Ordem Executiva 13.692, decretando “emergência nacional” nos EUA ao reconhecer o país caribenho como uma ameaça “incomum e extraordinária” à segurança estadunidense6. Na prática, a decisão conferiu a Venezuela tra- tamento semelhante ao dispensado aos princi- pais opositores de Washington (Irã, Síria, Cuba e Coreia do Norte).
Desde então, a Venezuela e seus cidadãos foram alvo de, ao menos, 506 atos de sanção econômicas, os quais resultaram em diferentes consequências práticas (Telesur, 2021). Para efeito de compreensão, podemos diferenciá-las entre as individuais, direcionadas a pessoas fí- sicas e suas empresas; as financeiras, que afe-
Conforme noticiado em https://brasil.elpais.com/bra- sil/2014/02/21/internacional/1392951445_782523.html
Conforme registrado em https://venezuelanalysis.com/ analysis/11211; e https://twitter.com/victimaguarimba.
Documento disponível em https://www.govinfo.gov/con- tent/pkg/FR-2015-03-11/pdf/2015-05677.pdf.
tam as capacidades de financiamento do país e das empresas de determinado setor econômico, em especial as ligadas à cadeia produtiva do pe- tróleo; as comerciais, que bloqueiam o comér- cio de bens e serviços específicos e, por fim, as secundárias, que atingem a empresas e pessoas de países que são parceiros comerciais na nação embargada. Cumpre salientar que, até agosto de 2017, os EUA aplicaram apenas sanções in- dividuais que, sem efeitos importantes sobre a economia nacional, afetaram exclusivamente pessoas vinculadas ao governo Maduro (Leon, 2022).
Por sua vez, uma nova fase do bloqueio imposto a partir de agosto de 2017, já durante a administração do Republicano Donald Trump, afetou estruturalmente a economia venezuelana ao proibir o acesso ao mercado financeiro estadunidense da Petróleos de Vene- zuela S.A. (PdVSA), do governo da Venezue- la e do Banco Central da Venezuela (BCV) 7. Além disso, Washington colocou sob suspeita todas as transações monetárias vinculadas à Venezuela, ocasionando o bloqueio de canais financeiros com instituições de outras nações, além de congelar ativos do país no exterior, medida também adotada pelo Reino Unido e Portugal. Proibiu-se, ainda, o pagamento dos dividendos ao governo venezuelano provenien- tes da empresa Citgo, principal filial da PdVSA no exterior (Leon, 2022).
Após a aplicação da primeira Medida
Coercitiva Unilateral (MCU) direcionada ao setor financeiro, a velocidade da retração da produção petroleira na Venezuela triplicou. Em um contexto em que, no ano de 2012, o comércio de hidrocarbonetos foi responsável
Mais detalhes da medida disponível em https://home.trea- sury.gov/system/files/126/13808.pdf.
por 96% das divisas que ingressaram no país8, o embargo imprimiu perdas significativas à eco- nomia venezuelana. De uma retração do setor petrolífero de 11,5% experimentada em 2017, o índice de retração aumentou para 30,1% em 2018. A diferença implicou na perda de US$ 8,4 bilhões em divisas, também necessárias para a manutenção das importações do país (Weisbrot; Sachs, 2019).
A retração das exportações petrolíferas, no caso da Venezuela, tem fortes implicações porque um dos principais “efeitos colaterais” do rentismo que caracteriza a economia local é a necessidade de importações de produtos de consumo básico. Isso ocorre, pois os petrodó- lares fazem com que seja comercialmente mais vantajosa a importação desses produtos do que a sua produção interna. Em 2018, os venezue- lanos importaram 75% dos alimentos que con- sumiram, assim como 90% dos insumos para produção de remédios (Oliveiros, 2020).
A partir de novembro de 2018, o bloqueio assumiu caráter ainda mais incisivo, ao proibir o comércio de ouro9, petróleo10 e demais mi- nerais11. A última medida imposta pelos EUA nesse contexto foi a suspensão, em outubro de 2020, da permissão de trocar petróleo cru por diesel12, o que ocasionou o fim desse tipo de permuta com companhias europeias e asiáti- cas13. Após o embargo comercial, a produção de barris de petróleo, que vinha de uma retra-
Dados disponíveis em http://www.bcv.org.ve/estadisticas/ balanza-de-pagos.
Mais detalhes sobre o embargo ao ouro em: https://www.go- vinfo.gov/content/pkg/FR-2018-11-02/pdf/2018-24254.pdf
Documento disponível em: https://www.govinfo.gov/con- tent/pkg/FR-2019-01-30/pdf/2019-00615.pdf
Mais detalhes da sanção à Minerven em: https://home. treasury.gov/news/press-releases/sm631.
Conforme noticiado em https://www.reuters.com/article/ us-venezuela-oil-diesel-idUSKBN29N1VF
Conforme noticiado em https://www.reuters.com/article/ us-usa-venezuela-oil-sanctions-idUSKBN25R29Z.
ção média de 3,1% ao mês, passou a cair, em média, 4,8% ao mês nos 20 meses após o blo- queio ao petróleo, que foi efetuado em janeiro de 2019 (Oliveiros, 2020).
Ademais, para evitar a transferência do comércio para outros países, os EUA impuse- ram MCUs secundárias contra pessoas e em- presas de diferentes nacionalidades. A de maior impacto foi contra subsidiárias da Rosneft Oil Company, em fevereiro de 2020. A empresa era responsável pela compra, em meio ao embargo comercial, de cerca de 80% do óleo produzido na Venezuela, além de fornecer quase toda ga- solina importada pelo país em 201914. Em con- sequência, a companhia russa se viu obrigada a abandonar suas transações na Venezuela pelo temor dos acionistas15, causando severa escassez de gasolina (Rodríguez, 2021).
Importante salientar que o bloqueio con- tra a Venezuela não causou impactos relevantes no mercado estadunidense, apesar da abrupta ruptura nas importações de petróleo venezue- lano (GAO, 2021). Isso graças ao boom do fracking nos EUA que, desde meados dos anos 2000, resultou na expansão em larga escala de sua produção de petróleo, óleo de xisto e gás através do controverso e ultra poluente método de extração por “faturamento hidráulico16”, o qual fez a produção interna de hidrocarbone- tos aumentar cerca de 250% entre os anos de 2008 e 201917, volume este que fez dos EUA
Sanções contra as empresas russas em: https://home.trea- sury.gov/news/press-releases/sm909 e https://home.trea- sury.gov/news/press-releases/sm937.
Conforme noticiado em https://www.washingtonpost. com/world/europe/venezuela-maduro-russia-rosnef- t/2020/03/28/0d38ce4a-7121-11ea-a156-0048b62c- db51_story.html
O método consiste na perfuração de poços por meio da fragmentação das rochas para extração de combustível lí-
o maior produtor mundial do combustível em 2018 (Monaldi, 2018). Assim, o movimento estratégico de busca da “autonomia energéti- ca” permitiu que o embargo não interferisse na economia estadunidense.
Por outro lado, o bloqueio causou danos irreparáveis à Venezuela que, até 2018, teve nos EUA o seu principal parceiro comercial. A si- tuação econômica venezuelana se tornou ainda mais calamitosa, pois o embargo ocorreu de forma concomitante à maior queda nos preços do petróleo na história – queda de 76% do va- lor de comercialização entre 2014 a 2016 (Iyer; Rodríguez, 2021). A soma desses dois aconteci- mentos justifica, em grande medida, a retração de 98,6% no ingresso de moedas estrangeiras na Venezuela, percebida entre 2013 e 2020 (Venezuela, 2021).
Assim, em contraposição à argumenta- ção que aponta para a gestão “chavista” como a causa única da atual crise venezuelana (FMI, 2022), o presente artigo entende que, apesar de contribuir para a crise, a gestão bolivaria- na não foi a única responsável, e, sim, fator la- teral se comparado aos dois elementos acima aventados. Apesar de não ter começado com as sanções, a recessão que reduziu o Produto Interno Bruto (PIB) venezuelano em 75%18, entre 2013 e 2021, não pôde ser revertida também porque, quando os preços do barril apresentaram recuperação a partir de 2017, os EUA aplicaram as primeiras MCUs contra toda economia nacional, eliminando as pos- sibilidades de recuperação do rentismo petro- leiro venezuelano, modelo de crescimento que prevalece no país sul-americano desde os anos 1920 (Leon, 2022).
quido ou gasoso que antes eram inacessíveis.
Conforme noticiado em https://www.eia.gov/energyex- plained/oil-and-petroleum-products/imports-and-exports. php
Estimativa da CEPAL disponível em https://repositorio. cepal.org/bitstream/handle/11362/47669/20/BP2021_ Venezuela_es.pdf.
O bloqueio contra a Venezuela represen- tou o endurecimento da política externa dos EUA contra o processo bolivariano, o qual representou um contraponto à hegemonia es- tadunidense na América Latina e Caribe. A es- tratégia de inserção internacional do governo Chávez consistiu, desde seu início, em se con- trapor ao status quo regional e mundial. Tan- to que, em visita à China, em 1999, Chávez manifestou “descontentamento em relação à ordem mundial unipolar regida pelos estadu- nidenses, afirmando sua predisposição em unir forças com Pequim para, com isso, auxiliar na luta pela implementação de uma ordem mun- dial multipolar” (Cicero, 2015, p. 161-162).
Diversas ações bolivarianas contribuíram para cristalizar o antagonismo entre os países. Destaca-se, nesse contexto, a defesa da inte- gração latino-americana e caribenha a partir dos acordos da Aliança Bolivariana dos Po- vos da Nossa América (ALBA), consolidados em 2004. Liderada pela Venezuela, a Aliança buscou se contrapor à proposta estadunidense de integração econômica territorial (ALCA), representando “uma oposição ao avanço da globalização neoliberal instituída desde a arti- culação das propostas liberalizantes vinculadas ao Consenso de Washington” (Cicero, 2015, p. 174-175).
Outra iniciativa bolivariana de impacto foi o PetroCaribe, estabelecido em 2005, que conferiu vantajosas condições para a compra de petróleo às nações caribenhas, com consi- deráveis descontos e parcelamentos a juros de 1% ao ano, representando importante apoio econômico oferecido pela Venezuela. Para paí-
ses como Guiana, Jamaica e Nicarágua, o volu- me de financiamento obtido pelo PetroCaribe equivaleu a aproximadamente 5% do PIB des- sas nações (Cicero, 2015). Em 2017, ao desti- nar US$ 2 milhões para iniciativas de seguran- ça energética de países do Caribe, o Comitê do Senado dos EUA justificou a ação pela busca por “maior independência energética da Vene- zuela”, indicando a preocupação de Washing- ton com a influência venezuelana19.
Contudo, a morte de Chávez e a vitória apertada de seu sucessor nas eleições de 2013 ofereceram condições favoráveis para o forta- lecimento da oposição ao bolivarianismo e, consequentemente, aos projetos de integração latino-americana nos moldes propostos por Chávez. Somado a isso, tanto a queda de 76% no valor do petróleo entre 2014 e 2016 que levou a Venezuela a enfrentar uma grave crise econômica quanto a conquista da maioria no Legislativo pela oposição, em 2016, contribuí- ram decisivamente para que a política do blo- queio fosse levada às últimas consequências, ou seja, a deposição de Maduro. Através do embar- go, Washington fez uso de estratégia de políti- ca externa semelhante à adotada contra outros países também considerados hostis (Iraque, Irã, Cuba, Síria, Coreia do Norte e, mais recente- mente, Rússia e China). Todas essas nações são alvo de MCUs impostas pela Casa Branca.
Por ser uma política de Estado, a mudança
de governo, em 2021, com a posse do demo- crata Joe Biden, não alterou o quadro. Logo nos primeiros meses da administração Biden,
Justificativa pode ser acessada em https:// www .congr ess.go v/congr essional-r epor - t/114th-congr ess/senate- -r epor t 290/1 / q q -
% 7B % 22 s ea rch % 22 % 3A % 5B % 22 H .+ Re p t%- 2C+114-290+-+DEPARTMENT+OF+STATE%2C+- FOREIGN+OPERATIONS%22%5D%7D&s-4&r-5.
o Secretário de Estado, Antony Blinken20 e o assessor de segurança para o hemisfério oci- dental, Juan González21, expressaram o com- prometimento de aumentar a pressão sobre o regime venezuelano. Sobre o primeiro ano do atual governo Democrata e sua relação com a Venezuela, analisou Romero (2022, p.4):
En principio, no se observa una diferencia sustancial con respecto a lo hecho por el go- bierno Trump: las relaciones diplomáticas y consulares siguen rotas con el régimen de Maduro, el gobierno de Biden ha reiterado su apoyo y reconocimiento al gobierno paralelo de Guaidó, enfatizando una salida política-e- lectoral al caso venezolano y se mantienen las sanciones a personeros y empresas del régi- men y a sus asociados.
Assim, ratificando o caráter transgoverna- mental do embargo contra a economia vene- zuelana, não houve flexibilização das sanções até maio de 2022, nem mesmo em meio as consequências humanitárias da Pandemia de Covid-19. Vale mencionar que todas as MCUs contra a Venezuela foram decisões do Poder Executivo, por meio do Departamento de Te- souro, não sendo necessária, pois, autorização legislativa para sua revogação. Isso reforça o argumento do embargo não como uma po- lítica de governo exclusiva de um partido ou presidente, mas uma iniciativa de Estado, com apoio de ambos os partidos no Legislativo.
Somente o advento da guerra na Ucrânia foi capaz de mudar o cenário em favor da Ve-
mitigar os efeitos das MCUs contra a Rússia para o sistema energético mundial, Washington buscou a reaproximação com Caracas e, em 5 de março de 2022, autoridades do alto escalão do governo Biden foram à Venezuela, abrindo, pela primeira vez desde o início do bloqueio, um canal direto de comunicação entre os dois países. Inicialmente, houve pequenas concessões, como as autorizações para exportação de petró- leo em troca do pagamento de dívidas junto as petroleiras Eni e Repsol22. Também foi permiti- da a retomada das exportações de petróleo ve- nezuelano pela Chevron, apesar da companhia estadunidense continuar sem permissão para
ampliar as atividades em novos campos23.
Por ser bastante tímida, a flexibilização ini- cial não permitiu a Venezuela recuperar a pro- dução petroleira aos níveis pré-crise. Sem novos investimentos na exploração, o petróleo não pode ser extraído do subsolo. Os anos de baixo investimento deterioraram a infraestrutura e a imigração de mão de obra qualificada continuou a dificultar uma recuperação pujante. Também por isso, a produção petroleira média venezue- lana cresceu de 512 mil barris diários, em 2020, ano com o pior resultado, para 761 mil no ba- lanço do 3º trimestre de 2023. Ou seja, a produ- ção alcançou apenas 31,1% da produção média de 2015, quando foi de 2,365 milhões de bpd24. Porém, em 18 de outubro de 2023, a fle- xibilização do embargo tornou-se substancial25.
nezuela. Em razão dos esforços dos EUA para
limitar as receitas da Rússia, em especial com o estabelecimento do bloqueio ao petróleo russo, se acelerou rapidamente a inflação global. Para
Conforme informado em https://www.voanoticias.com/ investidura-presidencial-2021/nominado-secretario-esta- doeeuu-seguira-reconociendo-guaido
Conforme noticiado em www.infobae.com/america/ve- nezuela/2021/02/19/
Informação disponível em https://www.reuters.com/busi- ness/energy/exclusive-us-let-eni-repsol-ship-venezuela-oil-
-europe-debt-sources-2022-06-05/.
Conforme noticiado em https://www.reuters.com/busi- ness/energy/chevrons-output-gains-venezuela-limited-by-
-political-risk-ceo-says-2023-02-28/.
Conforme disponível em https://www.opec.org/opec_ web/en/data_graphs/335.htm.
Conforme noticiado em https://www.france24.com/ es/am%C3%A9rica-latina/20231019-estados-unidos-
-levanta-temporalmente-las-sanciones-sobre-el-petr%- C3%B3leo-el-oro-y-el-gas-de-venezuela
Licenças autorizaram, temporariamente, as transações financeiras e comerciais, bem como investimentos nos setores de aviação, mineração e exploração de ouro, petróleo e gás26. Por outro lado, contas bancárias da PdVSA e do BCV no exterior seguem bloqueadas, o governo segue sem o controle da Citgo e joint ventures com em- presas russas se mantiveram proibidas. Ao mes- mo tempo, Washington condiciona as licenças aos acordos políticos entre o governo Maduro e o polo de oposição, tendo em vista os preparati- vos para as eleições presidenciais de 2024.
Apesar de reconhecer que a proximidade das eleições influenciou na data escolhida para a suspensão do bloqueio, a mudança na políti- ca externa estadunidense não deve ser explicada exclusivamente por tal fator. Resta claro que a suspensão é resultado de um movimento inicia- do em 5 de março de 2022, quando emissários de Biden foram à Caracas sete dias após a Rússia invadir a Ucrânia, acontecimento este de enorme repercussão geopolítica que, em nosso entender, fundamenta em importante medida a alteração na política em relação à Venezuela. A referida missão diplomática não foi antecedida por acor- dos entre a oposição venezuelana e o governo bolivariano, até porque as negociações estavam há meses sem apresentar avanços. Tal argumen- tação é fortalecido quando se menciona o fato de que os aliados de Washington na Europa, pre- judicados economicamente pela guerra na Ucrâ- nia, pediram o retorno da Venezuela ao mercado mundial de petróleo, conforme verbalizaram, em junho de 2022, autoridades francesas27.
Documentos disponíveis em https://ofac.treasury.gov/ media/932226/downloadqinline; https://ofac.treasury.gov/ media/932231/downloadqinline; e https://ofac.treasury. gov/media/932231/downloadqinline.
Conforme noticiado em https://www.reuters.com/busi- ness/energy/france-wants-iran-venezuela-return-oil-mar- kets-2022-06-27/.
Este artigo buscou afastar argumentos que imputam aos insucessos, à corrupção e à inabi- lidade política do governo conduzido por Ni- colás Maduro como causas exclusivas da prin- cipal crise econômica e social enfrentada pela Venezuela em toda sua história.
Por sua vez, a argumentação aqui apresen- tada trouxe elementos da história recente do país caribenho que demostram a maneira pela qual o embargo econômico imposto por Washington asfixiou o principal setor produtivo venezuelano. Por ter uma economia rentista e extremamente dependente da exportação de petróleo, a Vene- zuela demostrou ser presa fácil para a consolida- ção de uma estratégia de política externa agres- siva por parte de Washington, consubstanciada a partir de 2014, com ênfase entre 2017 e 2022 e que parece estar dando sinais de arrefecimen- to neste exato momento, em especial por conta das reverberações no sistema energético mundial ocasionado pela Guerra na Ucrânia.
Importa salientar, por fim, que as MCUs tem sido frequentemente utilizadas pelos EUA como mecanismos eficientes para promover o en- forcement dos seus interesses no contexto das re- lações internacionais. No que se refere às relações interamericanas, o bloqueio econômico imposto à Venezuela parece estar diretamente relacionado ao aumento do protagonismo chinês no hemisfé- rio, uma vez que Caracas despontou como um dos principais atores regionais interessados em consoli- dar a multipolaridade na América Latina e Caribe.
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