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ISSN 1809-6182, v.22 n.1, p.52 - 67, fev. 2025

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Artigo

A Associação de Cidades e Municípios

BRICS+: Paradiplomacia e o Novo Banco

de Desenvolvimento

e Association of BRICS+ Cities and Municipalities: Paradiplomacy and the New

Development Bank

La Asociación de Ciudades y Municipios BRICS+: Paradiplomacia y el Nuevo Banco de

Desarrollo

Kelvin Araújo da Nóbrega Dias¹

Recebido em: 12 de outubro de 2024

Aceito em: 23 de setembro de 2025

RESUMO

Este artigo analisa a formação da Associação de Cidades e Municípios BRICS+,

sublinhando a paradiplomacia como ferramenta para a articulação política e a busca por

ﬁnanciamento junto ao Novo Banco de Desenvolvimento (NDB). A problemática central

investiga como a Associação pode fortalecer a atuação internacional dos municípios do

bloco e facilitar seu acesso a recursos para projetos de desenvolvimento sustentável. A partir

de uma abordagem qualitativa de análise documental, o estudo examina o papel do NDB

como ﬁnanciador de projetos subnacionais. Conclui-se que a Associação representa uma

plataforma estratégica que amplia a projeção internacional dos municípios, embora sua

atuação permaneça mais cooperativa e complementar às políticas dos Estados nacionais.

Palavras-chave: BRICS+; Novo Banco de Desenvolvimento; paradiplomacia.

ABSTRACT

is paper analyzes the formation of the BRICS+ Association of Cities and Municipalities,

emphasizing paradiplomacy as a tool for political coordination and the search for

ﬁnancing from the New Development Bank (NDB). e central issue investigates how the

Association can strengthen the international performance of the bloc’s municipalities and

facilitate their access to resources for sustainable development projects. Using a qualitative

approach to document analysis, the study examines the role of the NDB as a ﬁnancier of

subnational projects. It concludes that the Association represents a strategic platform that

expands the international projection of municipalities, although its actions remain more

cooperative and complementary to the policies of national states.

Keywords: BRICS+; New Development Bank; paradiplomacy.

RESUMEN

Este artículo analiza la formación de la Asociación de Ciudades y Municipios BRICS+,

destacando la paradiplomacia como herramienta para la articulación política y la búsqueda de

1 Doutorando em Sociologia na UFPE. Bacharel e Mestre em Relações Internacionais pela UEPB. Contato: kelvinkand@gmail.com

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ﬁnanciamiento junto al Nuevo Banco de Desarrollo (NDB). La problemática central investiga

cómo la Asociación puede fortalecer la actuación internacional de los municipios del bloque

y facilitar su acceso a recursos para proyectos de desarrollo sostenible. A partir de un enfoque

cualitativo de análisis documental, el estudio examina el papel del NDB como ﬁnanciador de

proyectos subnacionales. Se concluye que la Asociación representa una plataforma estratégica

que amplía la proyección internacional de los municipios, aunque su actuación sigue siendo

más cooperativa y complementaria a las políticas de los Estados nacionales.

Palabras clave: BRICS+; Nuevo Banco de Desarrollo; paradiplomacia.

res passaram a se destacar em temas globais, ar-

ticulando-se em redes e fóruns transnacionais

para inﬂuenciar políticas e garantir recursos

ﬁnanceiros. Nesse contexto, os países que inte-

gram o BRICS+ têm observado o crescimento

de articulações municipais que transcendem os

interesses puramente nacionais. A criação da

Associação de Cidades e Municípios BRICS+,

em junho de 2024, reﬂete essa tendência, como

um movimento de cooperação para enfrentar

desaﬁos comuns, especialmente no acesso a ﬁ-

nanciamentos (BRICS Policy Center, 2024).

Uma das principais motivações dessa nova

1 INTRODUÇÃO

O BRICS+ representa um grupo de países

emergentes em termos de desenvolvimento eco-

nômico. Inicialmente, o agrupamento foi for-

mado por quatro nações: Brasil, Rússia, Índia e

China, sob o nome BRIC. No entanto, em 14 de

abril de 2011, a inclusão da África do Sul (South

Africa, em inglês) resultou na adição da letra “S”

ao acrônimo (Oliver, 2013). Mais recentemente,

em 1º de janeiro de 2024, o bloco foi expandido

com a adesão de novos membros plenos: Egito,

Emirados Árabes Unidos, Arábia Saudita, Etió-

pia e Irã (Laboissière; Verdélio, 2023).

associação é facilitar o acesso dos municípios

ao Novo Banco de Desenvolvimento (NDB),

criado em 2014 para apoiar o ﬁnanciamento

de projetos de infraestrutura e desenvolvimen-

to sustentável nos países membros do BRICS+

e outras economias emergentes (BRICS Policy

Center, 2018; Bocchini, 2024). Além de possi-

bilitar a troca de experiências, a iniciativa visa

ampliar a capacidade dos municípios em captar

recursos internacionais para projetos de impac-

to local, contribuindo para o desenvolvimento

sustentável. A crescente relevância de tais ini-

ciativas evidencia como a paradiplomacia não

se restringe apenas a acordos comerciais, mas

também à obtenção de ﬁnanciamento e ao for-

talecimento das políticas públicas locais.

A emergência de tais articulações subna-

cionais não é um fenômeno isolado, mas um

sintoma de transformações estruturais na ordem

global. O tradicional sistema westphaliano, ca-

racterizado pelo monopólio dos Estados-na-

ção na condução da política externa, tem sido

desaﬁado por dinâmicas de interdependência

complexa e pela ascensão de novos atores. Nes-

se cenário, que alguns teóricos descrevem como

pós-westphaliano (Kreuder-Sonnen; Zangl,

2015) ou até mesmo neomedieval (Bull, 2002),

o poder se torna mais difuso e as fronteiras entre

o doméstico e o internacional, mais porosas.

Nos últimos anos, o fenômeno da para-

diplomacia tem emergido como uma estraté-

gia fundamental para governos subnacionais,

como municípios e cidades, que buscam maior

inserção nas relações internacionais. Esses ato-

A paradiplomacia, conforme analisado

por Duchacek (1984), refere-se à atuação de

governos subnacionais, como municípios, na

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arena internacional, almejando estabelecer re-

lações diretas com entidades estrangeiras. Este

processo de “micro diplomacia global” permite

que as cidades integrem redes de cooperação,

promovendo seus interesses e necessidades lo-

cais. Soldatos (1990) complementa ao discutir

como essa dinâmica pode levar à fragmentação

da diplomacia nacional, criando tensões entre

os níveis federal e municipal. No contexto da

Associação BRICS+, essa interação evidencia a

procura por ﬁnanciamento e apoio em projetos

que incidem as demandas especíﬁcas das locali-

dades no cenário global.

mento tanto do banco quanto da recém-criada

Associação de Cidades e Municípios BRICS+.

A revisão bibliográﬁca, por sua vez, fundamen-

tou a discussão teórica sobre paradiplomacia e

o papel de cidades e novos atores nas relações

internacionais, articulando o objeto de estudo

com o debate acadêmico consolidado.

A criação da Associação de Cidades e Mu-

nicípios BRICS+ deve ser compreendida como

a formalização de uma tendência de coopera-

ção subnacional já existente no bloco, e não

como um ponto de partida isolado. O fomento

a uma relativa autonomia na atuação interna-

cional das cidades já era visível em uma série

de articulações anteriores, com destaque para

as edições inaugurais do Fórum de Coopera-

ção de Cidades Amigas e Governos Locais do

BRICS+ (2011), do Fórum de Urbanização

do BRICS+ (2013), do Fórum Municipal In-

ternacional do BRICS+ (2019) e do Fórum

do Futuro Urbano do BRICS+ (2024). Nesse

contexto, o presente estudo argumenta que a

nova Associação representa um fortalecimento

e uma institucionalização da paradiplomacia

municipal. Por se tratar de um objeto recen-

te e de um estudo com caráter prospectivo, a

análise recorre a projetos de ﬁnanciamento do

NDB anteriores à criação da Associação para

compreender o histórico de engajamento do

banco com atores subnacionais.

Diante dessa realidade, o presente artigo

objetiva analisar como a criação da Associa-

ção de Cidades e Municípios BRICS+ pode

representar um avanço no campo da paradi-

plomacia, focando no acesso a mecanismos de

ﬁnanciamento internacional. A pergunta que

orienta essa discussão é: de que forma a Asso-

ciação pode fortalecer a atuação internacional

dos municípios do BRICS+ e facilitar o acesso

ao NDB? Para responder a essa questão, o texto

se organiza em três partes: a primeira contex-

tualiza a paradiplomacia e o papel dos muni-

cípios no cenário global; a segunda examina

o NDB como instrumento de ﬁnanciamento

subnacional; e a terceira investiga a criação da

associação como um marco no fortalecimento

das relações entre os municípios do BRICS+.

A presente pesquisa foi desenvolvida a

partir de uma abordagem qualitativa, empre-

gando como método a análise documental,

que se concentrou em fontes primárias, como

os acordos de criação e os relatórios de projetos

do NDB, declarações oﬁciais das cúpulas do

BRICS+ e comunicados de instituições como

a Associação Brasileira de Municípios (ABM).

Esses documentos forneceram a base empírica

para compreender a estrutura e o funciona-

2 A PARADIPLOMACIA E OS

MUNICÍPIOS NO CENÁRIO

GLOBAL

A paradiplomacia, como visto, refere-se

às atividades internacionais realizadas por go-

vernos subnacionais, como os municípios, que

têm se tornado atores signiﬁcativos no cenário

global. Esse fenômeno é impulsionado pela

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globalização, descentralização e a necessidade

de enfrentar questões globais que impactam

localmente, como mudanças climáticas e direi-

tos humanos. Municípios estão cada vez mais

estabelecendo departamentos de relações in-

ternacionais, buscando proteger interesses lo-

cais, promover o desenvolvimento sustentável

e adotar normas internacionais que abordem a

proteção ambiental e os direitos das minorias

(Bartmann, 2006; Ljungkvist, 2015). Isso de-

saﬁa as noções tradicionais de diplomacia esta-

tal e demonstra a importância da colaboração

entre diferentes níveis de governo.

ricas brasileiras ampliaram esse espaço, o autor

diferencia uma paradiplomacia cooperativa de

outra mais confrontativa. Com a Associação

BRICS+ em tela, sua institucionalização junto

ao NDB revela como a paradiplomacia pode

transitar entre cooperação e contestação, cons-

tituindo uma política externa local inserida em

arranjos globais.

A ordem de Westphália, que por séculos

deﬁniu o Estado como o único ator soberano

e legítimo nas relações exteriores, vem sendo

erodida por processos de globalização e inter-

dependência. Duchacek (1990) descreve esse

fenômeno como o das soberanias perfuradas,

uma vez que os ﬂuxos transfronteiriços de ca-

pital, informação e pessoas interferem no con-

trole estatal absoluto. Nesse ambiente de inter-

dependência, a distinção rígida entre política

interna e externa se desfaz. Questões globais,

como mudanças climáticas, pandemias e crises

ﬁnanceiras, produzem impactos diretos e ime-

diatos nas localidades, exigindo respostas que

os governos centrais, por vezes, são incapazes

ou lentos demais para fornecer. É essa lacuna

que impulsiona os municípios a buscarem au-

tonomia e protagonismo internacional, desa-

ﬁando as noções tradicionais de diplomacia e

demonstrando a importância da colaboração

entre diferentes níveis de governo.

A literatura sobre paradiplomacia apon-

ta tanto para limites conceituais quanto para

a consolidação empírica do fenômeno. Prado

(2018) evidencia que a divisão clássica entre

paradiplomacia e protodiplomacia não abar-

ca situações em que entes subnacionais, sem

pretensões separatistas ou complementares em

torno do Estado-nação, geram tensões relevan-

tes com o governo central. Já Tavares (2016)

demonstra que cidades e estados se consolida-

ram como atores de peso na governança global,

inclusive ﬁgurando entre as maiores economias

do mundo e articulando-se em redes multi-

laterais. No caso da Associação BRICS+, essa

dupla perspectiva é útil, pois ao mesmo tempo

em que o arranjo desaﬁa os enquadramentos

tradicionais, também conﬁrma a centralidade

crescente da ação internacional subnacional em

estruturas transnacionais ligadas a instituições

como o NDB.

A noção de interdependência comple-

xa, desenvolvida por Keohane e Nye (2012),

redeﬁne as relações internacionais ao propor

que o mundo é uma densa rede de conexões

que transcende os Estados e inclui atores não

estatais, como corporações multinacionais e

ONGs. Neste cenário, o poder militar perde

sua centralidade como principal instrumento

de política externa, e a agenda global se expan-

de para além das questões de segurança, dando

importância a temas econômicos, ambientais e

Neste raciocínio, Rodrigues (2021) sus-

tenta que a paradiplomacia deixou de ser fe-

nômeno periférico para se aﬁrmar como di-

mensão estrutural das relações internacionais,

articulando cidades e estados a redes multilate-

rais e a agendas globais. Além de indicar que a

autonomia constitucional e as condições histó-

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sociais. Como resultado, a profunda intercone-

xão entre os atores torna a cooperação não ape-

nas uma estratégia, mas uma necessidade para

solucionar desaﬁos transnacionais, valorizando

o papel das instituições internacionais.

aponta que as cidades globais emergem como

centros de serviços ﬁnanceiros e operacionais

de grande importância para o comércio inter-

nacional, o que, segundo Bocayuva e Santos

Júnior (2012), também é observado nas cida-

des-BRICS+, que atuam semelhantemente ao

atrair investimentos internacionais e sediar me-

gaeventos.

Na arena internacional, os municípios

têm uma função essencial na implementação

de políticas que promovem o desenvolvimento

sustentável, lidando diretamente com questões

como mudanças climáticas, equidade social e

crescimento econômico. Um dos principais

aspectos da atuação das cidades é a adaptação

dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável

(ODS) da ONU a nível local, como a redução

da pobreza e o acesso à água potável (UN-Ha-

bitat; UNDP; UCLG, 2019; UNHCR, 2024).

Ademais, as cidades lideram ações climáticas,

promovendo o uso de energia renovável e in-

fraestrutura resiliente. A colaboração inter-

nacional, por meio de redes como a Cidades

e Governos Locais Unidos (UCLG), também

permite que os municípios troquem experiên-

cias e superem desaﬁos comuns (UCLG, 2021).

Não menos importante, os municípios atuam

no desenvolvimento econômico ao atrair inves-

timentos e promover a inclusão social, garan-

tindo que todos os moradores tenham acesso a

serviços essenciais e oportunidades mais justas

(UN-Habitat; UNDP; UCLG, 2019; UNH-

CR, 2024).

As cidades-BRICS+, deﬁnidas como me-

gacidades com atributos de cidades-globais, são

primordiais na estrutura de governança global

(Bocayuva; Santos Júnior, 2012). Segundo Van

Der Ploeg e Poelhekke (2008), as megacida-

des se inserem na globalização por meio de seu

grande potencial produtivo e de consumo. No

entanto, diferentemente das megacidades tra-

dicionais, as cidades-BRICS+ buscam atender

às demandas globais, mas também se aﬁrmar

como protagonistas da expansão do capitalismo

global. Lefebvre (2001) e Harvey (2005; 2012)

sugerem que o direito à cidade e a mobilida-

de social são elementos centrais para a trans-

formação urbana, e as cidades dos BRICS+

são exemplos disso. A migração em massa para

essas áreas urbanas intensiﬁca os conﬂitos por

melhores condições de vida e infraestrutura, o

que pressiona os governos locais e nacionais a

adotarem políticas públicas mais inclusivas.

Em um marco para a cooperação inter-

nacional entre municípios, representantes das

cidades do BRICS+ reuniram-se em Kazan,

Rússia, para formalizar a criação da Associação

de Cidades e Municípios BRICS+, com a pre-

sença da Associação Brasileira de Municípios

(ABM), destacando a importância da colabo-

ração global. A nova associação visa fortalecer

a cooperação entre os municípios do BRICS+,

promovendo o desenvolvimento sustentável

e o bem-estar local, com presidência rotativa

entre os cinco países do bloco, inicialmente li-

Nos últimos anos, as cidades dos BRICS+

têm se tornado atores cada vez mais centrais no

cenário global, especialmente ao se consolida-

rem como centros de qualiﬁcação proﬁssional

e inovação tecnológica. Essas cidades, como

Xangai e Rio de Janeiro, são exemplos de como

a globalização e o capital privado estão remo-

delando o espaço urbano, tornando-as vetores

de transformação socioeconômica (Bocayuva;

Santos Júnior, 2012). Sassen (2001; 2010)

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derada pelo prefeito de Kazan, Ilsur Metshin

(BRICS Policy Center, 2024; ABM, 2024).

Essa iniciativa reﬂete a reorganização estraté-

gica das relações entre municípios, reconhe-

cendo os desaﬁos globais, como as mudanças

climáticas e o desenvolvimento sustentável, e

possibilitando a articulação direta com atores

internacionais e mecanismos de ﬁnanciamento

como o NDB, promovendo a paradiplomacia,

a descentralização do poder e das decisões no

sistema internacional.

África do Sul, o Fórum estabeleceu uma plata-

forma global para que os municípios dos paí-

ses membros pudessem trocar experiências e

desenvolver soluções para desaﬁos comuns, fo-

cando no desenvolvimento socioeconômico, na

atração de investimentos e na inovação tecno-

lógica. A relevância da iniciativa cresceu expo-

nencialmente, sendo inclusive mencionada nas

declarações oﬁciais das cúpulas do BRICS+ de

Moscou (2020) e Pequim (2022), o que con-

feriu legitimidade a essa esfera de cooperação

subnacional. O Fórum demonstrou um notável

amadurecimento, saltando de 700 participan-

tes em sua primeira edição para mais de 7.000

em 2023, e se tornou um espaço profícuo para

a assinatura de centenas de acordos de coope-

ração em áreas diversas como urbanismo, sus-

tentabilidade, cultura e comércio (IMBRICS,

2025). Dessa forma, a trajetória do Fórum ilus-

tra a construção de uma agenda internacional

própria pelos municípios, criando a conﬁança e

a base institucional necessárias para a posterior

formalização de uma associação permanente.

A formalização da Associação BRICS+ em

O nível e a natureza do engajamento de

cada município serão inﬂuenciados por seus

contextos domésticos. Schiavon (2019), em

seu estudo comparativo de sistemas federais,

demonstra que as permissões constitucionais e

os mecanismos de coordenação entre governos

centrais e subnacionais são decisivos. O autor

classiﬁca os países em exclusivos, complemen-

tares ou inclusivos quanto à participação dos

entes subnacionais na política externa. Essa

tipologia se mostra pertinente para investigar

a Associação BRICS+, pois a capacidade de

atuação de um município de um sistema “com-

plementar” como o brasileiro ou o sul-africano

será distinta da de um município de um siste-

ma “exclusivo” como o indiano, onde o gover-

no central exerce maior controle. Logo, a asso-

ciação provavelmente atuará como um mosaico

de capacidades institucionais distintas, e não

como um bloco homogêneo.

Kazan abriu caminho para uma agenda intensa

de cooperação, com a presidência brasileira do

BRICS+ em 2025 servindo como um catali-

sador estratégico. Eventos como o IMBRICS

no Rio de Janeiro (maio de 2025) e o BRICS

Urban Future Forum em Moscou (setembro de

2025) foram programados para dar seguimen-

to aos debates. De forma elementar, a primeira

Assembleia Geral da Associação BRICS+ de

Cidades e Municípios foi agendada para ocor-

rer em Maricá (RJ) no mesmo período, conso-

lidando o papel da associação como a principal

plataforma para a articulação de uma agenda

urbana comum entre os membros, focada em

desenvolvimento sustentável e na aplicação de

tecnologias urbanas (Blanchet, 2025).

A formalização da Associação de Cida-

des e Municípios BRICS+ em 2024 não foi

um evento isolado, mas sim o resultado de um

processo gradual de articulação paradiplomáti-

ca que se consolidou ao longo de vários anos,

principalmente por meio do Fórum Municipal

Internacional do BRICS+ (IMBRICS). Inicia-

do em 2019 em São Petersburgo, a partir de

uma proposta concebida no ano anterior na

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seus instrumentos de captação, destacam-se a

emissão de títulos em moeda local, como os 3

bilhões de yuan emitidos na China em 2016,

com maturidade de cinco anos. O banco já

recebeu classiﬁcação de risco “AAA” (a mais

elevada possível, signiﬁca que a capacidade de

uma entidade pagar seus compromissos ﬁnan-

ceiros é excepcional, representando um risco de

inadimplência mínimo) por agências chinesas

e tem buscado ampliar seu reconhecimento

internacional. Até 2016, havia desembolsado

cerca de US$ 1,5 bilhão em projetos, com con-

centração na China e na Índia. Sua estrutura é

composta por um Conselho de Governadores

e um Conselho de Administração, ambos com

cinco assentos distribuídos igualmente entre

os países fundadores, e a presidência é rotati-

va. A política socioambiental do banco segue

parâmetros internacionais, como os Princípios

do Equador, incluindo critérios relativos a im-

pacto ambiental, deslocamento involuntário e

povos indígenas (BRICS Policy Center, 2018).

O NDB (2014) possui duas instâncias

3 O NDB E O FINANCIAMENTO

SUBNACIONAL

O NDB, uma das principais iniciativas do

BRICS+, foi criado com o propósito de ﬁnan-

ciar projetos de infraestrutura e promover o de-

senvolvimento sustentável em países emergen-

tes. A criação do NBD foi planejada durante a

Quinta Cúpula do BRICS+, realizada em Dur-

ban, África do Sul, em 27 de março de 2013

(Brasil, 2015). Posteriormente, em 15 de julho

de 2014, no primeiro dia da Sexta Cúpula do

BRICS+, realizada em Fortaleza, Brasil, foi

assinado o acordo que instituiu o NBD, com

capital inicial de 100 bilhões de dólares, além

de um fundo de reserva com o mesmo valor

(NDB, 2014), entrando em vigor no encontro

seguinte, em Ufá na Rússia, em 2015 (BRICS

Policy Center, 2018). Com sede em Xangai, o

NDB busca impulsionar o crescimento econô-

mico, bem como competir com instituições ﬁ-

nanceiras tradicionais como o Banco Mundial

e o Banco Interamericano de Desenvolvimento

(Lewis; Trevisani, 2014; Costa, 2023).

principais de gestão: o Conselho de Governa-

dores e o Conselho de Administração, cada um

composto por representantes dos cinco países

fundadores. A presidência do banco é ocupa-

da em sistema de rodízio, sempre por um re-

presentante de um dos membros do BRICS+,

enquanto os demais países indicam os vice-pre-

sidentes, de modo que cada fundador, exceto

o que exerce a presidência, conte com ao me-

nos um assento nessa vice-liderança. O presi-

dente, eleito pelo Conselho de Governadores,

não pode acumular a função de governador ou

diretor. Ele participa das reuniões do Conse-

lho de Governadores, mas não tem direito a

voto, salvo em casos de empate no Conselho de

Administração, do qual faz parte. Atua como

chefe da equipe operacional, sendo responsável

Consoante o BRICS Policy Center (2018),

o NDB tem como objetivo mobilizar recursos

para projetos de infraestrutura e desenvolvi-

mento sustentável nos países do BRICS+ e em

outras economias em desenvolvimento, atuan-

do de forma complementar às instituições ﬁ-

nanceiras multilaterais existentes. Seu capital

autorizado é de US$ 100 bilhões, com aporte

inicial de US$ 50 bilhões, igualmente dividi-

do entre os cinco membros fundadores. Parte

desses recursos (US$ 10 bilhões) corresponde a

capital realizado e o restante a capital exigível.

Apesar da possibilidade de novos países adquiri-

rem participação, os BRICS+ mantêm controle

de 55% das ações, assegurando a prioridade de

atender às necessidades do Sul Global. Entre

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pela condução dos negócios ordinários do ban-

co, pela organização interna e pela nomeação

e demissão de funcionários. Cabe-lhe também

recomendar ao Conselho de Governadores

a indicação ou dispensa de vice-presidentes.

Adicionalmente, preside o comitê de crédito e

investimento, integrado pelos vice-presidentes,

que delibera sobre operações ﬁnanceiras até um

limite ﬁxado pelo Conselho de Administração,

desde que não haja objeção de seus membros.

Os mandatos de presidente e vice-presidentes

têm duração de cinco anos, sem possibilidade

de recondução, exceto para o primeiro grupo

de vice-presidentes, cujo mandato inicial foi

de seis anos. Todos os dirigentes e funcionários

devem pautar-se exclusivamente por critérios

técnicos e econômicos, sem interferência em

questões políticas dos países membros. Sua

lealdade institucional deve ser voltada apenas

ao banco, e os Estados signatários comprome-

tem-se a respeitar essa independência (NDB,

2014).

Do mesmo modo, o “Projeto de Desen-

volvimento Sustentável das Pequenas Cidades

de Chongqing” (NDB, 2018b) está diretamen-

te relacionado ao desaﬁo da urbanização acele-

rada na China, que embora tenha trazido cres-

cimento econômico, deixou várias pequenas

cidades com infraestruturas insuﬁcientes para

acomodar a nova população. Com foco em

equilibrar o desenvolvimento urbano e reduzir

a disparidade entre as pequenas cidades e áreas

centrais, o projeto visa fornecer ﬁnanciamento

para a infraestrutura sustentável de sete cida-

des na municipalidade de Chongqing. Embora

tenha sido cancelado, esse investimento está

alinhado com o mandato do NDB de apoiar

o desenvolvimento sustentável e resolver o dé-

ﬁcit ﬁnanceiro enfrentado por essas cidades em

crescimento.

Diante da crescente digitalização da ges-

tão urbana, o papel do NDB se torna ain-

da mais central. Conforme aponta Blanchet

(2025), o NDB pode ampliar suas linhas de

crédito para apoiar especiﬁcamente projetos de

cidades inteligentes que utilizem inteligência

artiﬁcial para ﬁns públicos, como a otimização

da mobilidade, a gestão de riscos climáticos e a

eﬁciência energética. Essa orientação estratégi-

ca garantiria a infraestrutura digital necessária

para a modernização dos serviços públicos, ali-

nhando o banco à fronteira da inovação urbana

e reforçando a cooperação Sul-Sul no campo da

soberania digital.

Um exemplo do NDB em ação é o “Pro-

jeto de Desenvolvimento de Pequenas Cidades

Históricas” na Rússia (NDB, 2018a). Por meio

deste projeto, o NDB visa revitalizar a infraes-

trutura urbana de pequenas cidades históricas,

muitas das quais são destinos culturais e edu-

cacionais importantes, mas possuem uma in-

fraestrutura urbana precária. Além de melhorar

as condições de transporte e instalações sociais,

o foco também está na preservação do patri-

mônio cultural dessas localidades, alinhan-

do-se com o decreto presidencial russo sobre

metas estratégicas até 2024. Isso demonstra o

compromisso do NDB em apoiar o desenvol-

vimento sustentável de infraestrutura, um dos

pilares de seu mandato, ao mesmo tempo em

que promove a conservação de valores culturais

essenciais para o país.

Deste modo, o NDB tem mostrado dis-

posição em apoiar iniciativas subnacionais, es-

pecialmente em áreas com grande impacto para

o desenvolvimento econômico e social. Nesse

contexto, a atuação do banco se alinha com o

fenômeno da paradiplomacia, visto que gover-

nos subnacionais estão cada vez mais engajados

em iniciativas internacionais.

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As iniciativas ﬁnanciadas pelo NDB,

como o Chongqing Small Cities Sustainable De-

velopment Project e o Small Historic Cities De-

velopment Project, oferecem uma plataforma es-

sencial para que pequenas cidades emergentes

possam se projetar internacionalmente. Esses

projetos, ao focarem na infraestrutura e desen-

volvimento sustentável, criam oportunidades

para as cidades se integrarem ao sistema inter-

nacional por meio da cooperação, avigorando

sua capacidade paradiplomática. O histórico de

apoio do NDB a essas localidades serve como

base para a consolidação de iniciativas como a

Associação de Cidades e Municípios BRICS+,

proporcionando a inserção internacional e a

troca de experiências entre essas cidades. Essas

ações ajudam a redeﬁnir a diplomacia subna-

cional, permitindo que as cidades estejam mais

ativas em parcerias internacionais e agendas

globais, sobretudo na arena do desenvolvimen-

to sustentável e da inovação urbana.

pode facilitar essas conexões por intermédio

de ﬁnanciamentos diretos, complementando a

atuação federal. A ABM tem pontuado o com-

bate às mudanças climáticas como um tema

central em sua agenda, enfatizando a união

entre os municípios nessa causa (ABM, 2024).

A ABM fez um convite para a COP30, que

ocorrerá em Belém/PA em novembro de 2025,

o que reforça essa união. Durante a conferên-

cia, que abordará os desaﬁos climáticos glo-

bais, acontecerá a primeira reunião oﬁcial da

Associação de Cidades e Municípios BRICS+.

A criação dessa associação no BRICS+ repre-

senta um paradigma para a cooperação entre

as cidades, permitindo a troca de experiências e

melhores práticas.

No Brasil, a Constituição Federal de 1988

estabelece que qualquer operação de crédito ex-

terno por entes federativos, incluindo municí-

pios, necessita de autorização prévia do Senado

Federal, conforme o artigo 52, inciso III. Essa

exigência visa assegurar que tais operações es-

tejam alinhadas com os interesses da União e

que não comprometam a responsabilidade ﬁs-

cal do país. No contexto dos BRICS+, o NDB,

também conhecido como Banco dos BRICS+,

tem se consolidado como uma alternativa viá-

vel para a captação de recursos ﬁnanceiros,

especialmente para projetos de infraestrutura

e desenvolvimento sustentável. Para que mu-

nicípios possam acessar esses ﬁnanciamentos, é

necessário que a operação de crédito seja au-

torizada pelo Senado Federal. Recentemente, o

Senado aprovou autorizações para empréstimos

internacionais destinados a estados e municí-

pios, com garantia da União, para projetos de

infraestrutura e desenvolvimento regional (Bra-

sil, 2025). Essas autorizações são formalizadas

por meio de Resoluções do Senado, que especi-

ﬁcam os valores, os projetos e as condições das

A centralidade do NDB para a recém-cria-

da associação não é fortuita e reﬂete a princi-

pal motivação da paradiplomacia no Brasil e,

possivelmente, em outros países do Sul Global.

Estudos empíricos, como o de Fróio (2015),

demonstram que a busca por ﬁnanciamento

externo e a atração de investimentos são os

principais vetores que impulsionam os gover-

nos subnacionais para a arena internacional,

superando outros objetivos. Nesse sentido, a

associação funciona como uma plataforma es-

tratégica para viabilizar o acesso a recursos que,

de outra forma, seriam de difícil obtenção para

os municípios individualmente.

No caso brasileiro, ainda que a Constitui-

ção não mencione explicitamente a possibili-

dade de estados e municípios estabelecerem

acordos internacionais (Brasil, 1988), o NDB,

assim como outros organismos internacionais,

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operações de crédito. Além disso, o NDB tem

buscado ampliar o ﬁnanciamento e a captação

de recursos em moedas locais, com o objetivo

de reduzir a exposição à volatilidade de juros e

câmbio, fortalecendo os mercados de capitais

doméstico. Essa estratégia pode beneﬁciar mu-

nicípios ao possibilitar o acesso a recursos em

moeda nacional, minimizando riscos cambiais.

Embora o NDB tenha sido inicialmente

concebido para ﬁnanciar projetos de infraestru-

tura e desenvolvimento sustentável em países

membros, o banco tem se aberto à participação

de municípios, especialmente em países com

sistemas federativos que permitem tal envolvi-

mento. Por exemplo, na África do Sul, algumas

cidades têm buscado acessar ﬁnanciamentos do

NDB, embora a aprovação dependa da autori-

zação do Tesouro Nacional e da capacidade de

endividamento local (Maziwisa, 2019). A par-

ticipação efetiva de municípios sul-africanos

ainda enfrenta desaﬁos relacionados à gestão

ﬁnanceira e à capacidade de crédito local. Não

obstante, o NDB tem ampliado sua atuação

por meio da abertura de escritórios regionais

em várias partes do mundo, incluindo a Áfri-

ca, a América do Sul, a Ásia Central e a Ásia

do Sul, visando descentralizar suas operações e

facilitar o acesso a ﬁnanciamentos para projetos

locais (Chin, 2024).

melhoria da mobilidade urbana. O programa

está diretamente alinhado aos Objetivos de De-

senvolvimento Sustentável, em especial o ODS

11 sobre cidades sustentáveis (NDB, 2023). O

caso de Aracaju evidencia que, mesmo sob as

restrições constitucionais que exigem autoriza-

ção e garantia federal para operações de crédito

externo, já existem mecanismos práticos pelos

quais municípios brasileiros podem acessar re-

cursos do NDB, reforçando a relevância da pa-

radiplomacia no bloco, principalmente quando

esta atuação subnacional é exercida de forma

complementar, e não contestatória, à atuação

internacional do Estado-nação.

Logo, embora haja processos burocráticos

do Estado para operações de crédito externo

por municípios, o NDB tem se mostrado uma

fonte importante de ﬁnanciamento para pro-

jetos de desenvolvimento, inclusive no Brasil.

Com a devida autorização, municípios podem

acessar esses recursos para impulsionar iniciati-

vas locais e regionais, alinhadas com os objeti-

vos de desenvolvimento sustentável e integra-

ção regional promovidos pelos BRICS+.

4 A ASSOCIAÇÃO DE CIDADES

E MUNICÍPIOS BRICS+

A formação da Associação de Cidades e

Municípios BRICS+ foi formalmente esta-

belecida durante o Fórum Internacional de

Cidades BRICS+, realizado em 21 de junho

de 2024, na Prefeitura de Kazan, Rússia. Este

evento marcou um momento signiﬁcativo

para a colaboração entre governos locais de

países membros do BRICS+ e outras nações

parceiras. O encontro contou com a presença

de representantes de mais de 40 cidades e lí-

deres de associações municipais de mais de 10

países, consolidando a criação da Associação

Um exemplo emblemático da aproxima-

ção entre o NDB e os municípios brasileiros

ocorreu em outubro de 2023, quando foi assi-

nado em Marrakesh o acordo de ﬁnanciamento

entre o banco e a Prefeitura de Aracaju. O pro-

jeto, denominado Aracaju, Cidade do Futuro,

previa um empréstimo de 84 milhões de dó-

lares, garantido pela União, para modernizar a

infraestrutura urbana da capital sergipana. As

obras incluem a ampliação da rede de sanea-

mento, drenagem, prevenção de enchentes e

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de Cidades e Municípios BRICS+ (UCLGA,

s.d.; BRICS Policy Center, 2024).

senta um passo signiﬁcativo na integração dos

governos locais dos países BRICS+ e de outros

parceiros globais, promovendo o desenvolvi-

mento urbano sustentável e o fortalecimento

das relações multilaterais. A associação contará

com dois escritórios regionais, um nos Emira-

dos Árabes Unidos e outro na cidade de Kazan,

garantindo uma presença ativa e representativa

das cidades de diferentes dimensões e contextos

regionais dentro da estrutura organizacional

(UCLGA, s.d.).

O Fórum teve início com um discurso de

boas-vindas do Rustam Minnikhanov, chefe da

República do Tartaristão, em nome do presi-

dente russo Vladimir Putin, onde ressaltou a

proeminência da cooperação entre autoridades

locais para promover o desenvolvimento sus-

tentável e o intercâmbio de experiências entre

os países membros. O prefeito de Kazan, Ilsur

Metshin, reforçou a importância dessa inicia-

tiva, frisando que essa associação será essencial

no fortalecimento das relações entre as cidades

e municípios do BRICS+ (UCLGA, s.d.).

A associação recebeu o apoio de diver-

sas nações, incluindo a África do Sul, por in-

termédio de seu presidente da Associação de

Governos Locais, Stoﬁle Bheke, que salientou

a importância da adaptação das cidades a um

ambiente global dinâmico e da promoção da

comunalidade e da cooperação internacional.

O prefeito de Ancara, Mansur Yavas, destacou

a relevância de uma associação de autoridades

locais para enfrentar os desaﬁos atuais, como a

polarização global e os conﬂitos, e para cons-

truir cidades mais resilientes por meio da troca

de experiências (UCLGA, s.d.).

Um exemplo recente da atuação paradi-

plomática dos municípios no âmbito do BRI-

CS+ ocorreu em julho de 2025, quando An-

gra dos Reis sediou o IMBRICS Summit Angra

2025 (Rio de Janeiro, 2025). O fórum reuniu

autoridades, empresários e especialistas para

debater a inserção das cidades na nova multi-

polaridade global, com foco no fortalecimento

da paradiplomacia como forma de atuação in-

ternacional direta, sem intermediação exclusi-

va do governo federal (Rio de Janeiro, 2025).

Durante o encontro, uma comitiva oﬁcial de

empresários russos prospectou parcerias em

áreas como infraestrutura, segurança, inovação

e turismo, e foi ﬁrmado um acordo entre o Fó-

rum Internacional dos Municípios BRICS+ e

a prefeitura de Angra para promoção conjunta

de roteiros turísticos, articulado com o Conse-

lho Municipal de São Petersburgo, na Rússia.

A iniciativa é um indício de como a paradiplo-

macia pode gerar alianças estratégicas capazes

de promover desenvolvimento sustentável e

ampliar a projeção internacional de cidades do

BRICS+; articulando eventos internacionais,

parcerias diretas e visibilidade global.

A Associação de Cidades e Municípios

BRICS+ visa promover o desenvolvimento

sustentável das cidades, incentivar a coopera-

ção socioeconômica, compartilhar as melhores

práticas de gestão urbana e enfrentar desaﬁos

comuns, como a sustentabilidade ambiental,

proteção social, intercâmbio cultural e desen-

volvimento de infraestrutura. Durante a sessão

de declarações, alguns participantes expressa-

ram a necessidade de consultar seus respectivos

governos antes de formalizar o apoio completo

à associação, mas o documento foi aprovado

por consenso. A criação da associação repre-

Do mesmo modo, a consolidação das ci-

dades do BRICS+ como polos de inovação é

visível em diversas iniciativas que aplicam tec-

nologias emergentes para solucionar desaﬁos

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urbanos. A inteligência artiﬁcial (IA), em es-

pecial, tornou-se um campo central de expe-

rimentação. A China se destaca com projetos

como o “City Brain” em Xangai, uma plata-

forma de governança urbana que integra dados

em tempo real. Na Índia, a cidade de Pune uti-

liza IA para otimizar o transporte público, en-

quanto na África do Sul, Joanesburgo e Cidade

do Cabo aplicam a tecnologia para a prevenção

da criminalidade e gestão de resíduos. No Bra-

sil, para além do Rio de Janeiro, Curitiba re-

cebeu reconhecimento internacional em 2023

por seu uso de sensores inteligentes para geren-

ciar o consumo de energia e otimizar a coleta

de resíduos (Blanchet, 2025). Essa diversidade

de aplicações demonstra um campo fértil para

a cooperação e o intercâmbio de boas práticas

entre os municípios do bloco.

O BRICS+ não possui um regime de go-

vernança multinível nos moldes de instituições

altamente institucionalizadas, como a União

Europeia, conforme Hocking (1993; 1999)

discute. Trata-se, antes, de uma coalizão inter-

governamental ﬂexível, em que a coordenação

principal é exercida pelos Estados nacionais

(Beeson; Zeng, 2018). As cúpulas de chefes de

Estado e governo constituem a instância cen-

tral, deﬁnindo diretrizes políticas e prioridades

gerais. A partir delas, desdobram-se instâncias

ministeriais e setoriais — ﬁnanças, comércio,

saúde, educação, segurança, entre outras —

que elaboram planos de trabalho, declarações

conjuntas e compromissos temáticos. Então,

no caso do BRICS+ trata-se menos de um re-

gime institucionalizado e mais de uma rede de

cooperação em diferentes níveis — nacional,

setorial e local. Desta maneira, a Associação de

Cidades e Municípios BRICS+ pode ser enten-

dida como um espaço de articulação subnacio-

nal dentro de uma estrutura que permanece

predominantemente intergovernamental.

A formação da Associação de Cidades e

Municípios BRICS+ aparenta um exemplo de

cooperação entre diferentes níveis de governo,

alinhada ao conceito de diplomacia multica-

madas (Hocking, 1993; 1999). Essa forma de

governança caracteriza-se pela interação e co-

laboração entre diversos atores, tanto centrais

quanto locais, transcendentais às fronteiras na-

cionais. Isto é, as unidades subnacionais par-

ticipam ativamente do processo diplomático e

da política internacional, ao lado de governos

centrais na construção das relações exteriores.

Desta maneira, a política externa não é perce-

bida de modo fragmentado, como sugerido por

Duchacek (1984; 1990) e Soldatos (1990). A

perspectiva multicamadas reforça que a diplo-

macia internacional não é um processo linear

ou exclusivamente centralizado, mas sim uma

rede de interações entre atores domésticos e in-

ternacionais, permitindo que cidades e muni-

cípios obtenham um desempenho relevante no

âmbito global.

O arranjo inclui ainda grupos técnicos e

mecanismos institucionais, como o NDB e o

Acordo de Reserva Contingente dos BRICS+,

que operam como braços operacionais da coo-

peração (Chaturvedi; Saha, 2019). Esses orga-

nismos mantêm relações estreitas com os minis-

térios de ﬁnanças e bancos centrais, reforçando

a centralidade dos governos nacionais no pro-

cesso decisório. Em paralelo, redes acadêmicas e

fóruns de pesquisa, como o BRICS inkTanks

Council e a BRICS University League, cum-

prem um papel de assessoramento e diplomacia

do conhecimento, sem caráter vinculante.

Apesar desse desenho centrado no ní-

vel estatal, o BRICS+ tem buscado ampliar a

participação de atores subnacionais e societais.

Fóruns como o BRICS Urbanisation Forum

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e o BRICS Friendship Cities and Local Go-

vernment Cooperation Urbanisation Forum

reúnem prefeitos, governadores e autoridades

locais para debater políticas urbanas, sustenta-

bilidade e inovação administrativa. Em 2024,

a Associação de Cidades e Municípios do BRI-

CS+ institucionaliza redes de diálogo entre go-

vernos locais e agendas temáticas próprias. A

participação de cidades em cooperações técni-

cas em áreas como transporte, meio ambiente

e desenvolvimento tecnológico indicam uma

abertura crescente à diplomacia subnacional e

à diplomacia multicamadas.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A criação da Associação de Cidades e Mu-

nicípios BRICS+ conﬁrma uma tendência de

reorganização do sistema internacional em di-

reção a formatos de governança mais distribuí-

dos e multicamadas. Ao institucionalizar a coo-

peração entre municípios e proporcionar um

espaço de projeção externa, o arranjo amplia a

atuação paradiplomática, permitindo que go-

vernos locais se tornem agentes diretos de ar-

ticulação internacional. Esse processo respon-

de a lacunas deixadas pelos Estados centrais,

sobretudo diante de problemas globais que se

manifestam em escala local, como mudanças

climáticas, infraestrutura urbana deﬁciente e

desigualdades socioeconômicas.

No entanto, há uma diferença crucial en-

tre a participação e a capacidade de decisão.

Os relatórios e comunicados resultantes desses

fóruns enfatizam recomendações, boas práticas

e diretrizes, mas não criam obrigações formais

aos países (Chatterjee, 2022; SA Cities, 2023).

As cidades e governos locais, embora cada vez

mais presentes no discurso e nas iniciativas prá-

ticas, não dispõem de assento nas instâncias

centrais de governança do BRICS+, como as

cúpulas, os conselhos ministeriais ou o NDB

(Vyas-Doorgapersad, 2022). Em outras pala-

vras, trata-se de uma estratégia de descentrali-

zação relativa, que confere visibilidade e espaço

de articulação a atores subnacionais, mas não

redistribui poder decisório efetivo.

A associação também reforça a conexão

entre paradiplomacia e ﬁnanciamento inter-

nacional. A possibilidade de acessar recursos

do NDB representa um ganho material, bem

como um reposicionamento político dos mu-

nicípios como interlocutores legítimos nas are-

nas ﬁnanceiras multilaterais. A partir de orga-

nização coletiva, as cidades do BRICS+ podem

ampliar sua capacidade de negociação e reduzir

a vulnerabilidade individual frente a requisitos

burocráticos ou restrições impostas por estru-

turas nacionais. Contudo, o fortalecimento

dessa rede não elimina tensões. Persistem bar-

reiras jurídicas e institucionais, como no caso

brasileiro, em que a autorização do Senado

Federal é condição para operações de crédito

externo. Além disso, a governança do BRICS+

permanece centrada nos Estados nacionais, o

que limita a autonomia decisória das cidades

e mantém a paradiplomacia em posição com-

plementar, e não substitutiva ou contestatória,

da diplomacia estatal. A associação, portanto,

avança no reconhecimento do papel subnacio-

Esse arranjo revela uma arquitetura de

cooperação em camadas, na qual a centralida-

de estatal convive com espaços de interlocução

descentralizados. A nível discursivo, o BRICS+

valoriza a multiplicidade de atores e promove

encontros locais, mas a governança formal per-

manece intergovernamental. Assim, o BRICS+

pode ser compreendido como uma rede de coo-

peração em que diferentes esferas — nacionais,

técnicas e locais — interagem, mas com graus

distintos de inﬂuência e capacidade de decisão.

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nal, mas ainda carece de mecanismos que lhe

assegurem inﬂuência efetiva nos processos de-

cisórios do bloco. Isto não implica, entretanto,

dependência das cidades em relação ao gover-

no federal para estabelecer relações diretas com

outros países, cidades, estados, regiões ou orga-

nizações internacionais, em prol de parcerias,

negociações e visibilidade externa.

Neste contexto, estudos futuros devem

replicar e averiguar os pressupostos aqui apre-

sentados, tanto para testar a hipótese formu-

lada quanto para explorar novas possibilidades

analíticas. Por se tratar de um objeto recente e

de um estudo com caráter prospectivo, é fun-

damental que as próximas pesquisas examinem

a trajetória da Associação de Cidades e Muni-

cípios BRICS+, observando como os projetos

ﬁnanciados pelo NDB estão sendo negociados,

alocados e implementados. Igualmente rele-

vante será veriﬁcar se tais iniciativas respeitam

as comunidades locais e os povos tradicionais

envolvidos, e se os resultados obtidos corres-

pondem a um desenvolvimento sustentável

efetivo, ou se, ao contrário, reproduzem lógicas

destrutivas e exploratórias próprias do capita-

lismo global, apenas revestidas pelo discurso do

progresso.

Outro ponto a ser considerado é a diversi-

dade de capacidades entre os municípios parti-

cipantes. Sistemas federativos e centralizadores

conferem margens distintas de autonomia às

cidades, resultando em assimetrias dentro da

própria associação. Essa heterogeneidade ten-

de a gerar diferentes ritmos de engajamento e

distintos graus de acesso aos recursos do NDB.

Assim, a Associação de Cidades e Municípios

BRICS+ pode ser compreendida como um

mosaico de experiências locais articuladas por

um denominador comum: a busca por interna-

cionalização e ﬁnanciamento para o desenvol-

vimento sustentável.

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Enﬁm, a iniciativa representa um marco

para a paradiplomacia no Sul Global, consoli-

dando as cidades como protagonistas de agen-

das internacionais. Ao mesmo tempo, evidencia

os limites estruturais impostos por uma ordem

internacional ainda predominantemente esta-

tal. O desaﬁo futuro será equilibrar essas duas

dimensões: ampliar a capacidade de ação das

cidades sem romper os mecanismos de coor-

denação com os governos nacionais. O sucesso

da associação dependerá da sua habilidade de

traduzir cooperação em resultados concretos,

seja em projetos de infraestrutura, em inova-

ção tecnológica ou em políticas ambientais. Se

conseguir tal feito, terá não apenas fortalecido

a paradiplomacia, mas também contribuído

para uma redeﬁnição prática da própria gover-

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