Lógica da (In)apropriação? Os problemas

do construtivismo na análise do

alargamento da União Européia

Logic of (In)appropriateness? The problems of

constructivism in the analysis of European Union

enlargement

Fabiano Mielniczuk

DOI: 10.5752/P.2317-773X.2019v7.n2.p7

Recebido em: 12 de junho de 2018

Aprovado em: 20 de agosto de 2018

R:

Muitos construtivistas na área de Integração Européia oferecem explicações

sobre o processo de alargamento da UE a partir da lógica da apropriação,

opondo-a a explicações baseadas na lógica da conseqüência. A primeira seria

fundada em uma ontologia construtivista, indicando a prevalência das normas

na determinação do comportamento dos atores. Já a segunda é associada a

uma ontologia racionalista, com atores que interagem a partir de identida-

des pré-denidas, não constituídas pelas normas dos contextos de interação.

Na medida em que os candidatos do leste da Europa foram incorporados ao

processo de adesão, esperava-se a adequação de suas condutas às normas que

conferiam identidade à União Européia. O problema é que a lógica da apropria-

ção pressupõe a existência de normas institucionalizadas, de modo que as ações

dos não-membros pudessem ser comparadas a elas e consideradas “apropriadas”

ou não. Isso implica, também, que os membros da UE deveriam reproduzir em

suas ações o que prescrevem para que novos candidatos fossem aceitos. Todavia,

uma breve análise do trato conferido às minorias indica que essas duas condi-

ções não foram satisfeitas durante o processo de alargamento. O artigo elabora

os motivos teóricos e políticos para essa inconsistência, e propõe que o modelo

construtivista é inapropriado.

Palavras-Chave: Alargamento da União Européia; Construtivismo Social; Inte-

gração Européia; Condicionalidades; Lógica da Apropriação.

A:

Many constructivists in the eld of European Integration treat the process

of EU enlargement employing the logic of appropriateness as a theoretical

framework, in opposition to the logic of consequences. The former is based

on a constructivist ontology which asserts that norms play an important role

in determining actors` behavior. By its turn, the latter is associated to a ratio-

nalist ontology, in which actors have pre-determined identities that are by no

means constituted by the context in which they interact. When states from East

Europe started the process of accession, they were expected to adequate their

1. Doutor em Relações Internacionais

pelo IRI/PUC-Rio, é mestre em Relações

Internacionais pelo mesmo Instituto

e graduado em Ciências Sociais pela

UFRGS. Professor do Departamento de

Ciência Política da UFRGS e Colaborador

dos Programas de Pós-graduação em

Ciência Política e Estudos Estratégicos

Internacionais. Porto Alegre/Brasil.

ORCID: 0000-0002-0060-1039

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 2, (ago. 2019), p.7 - 20

behavior to the norms that confer identity to the EU. The problem is that the

logic of appropriateness presupposes the existence of an institutionalized set

of norms that can be contrasted to non-members actions so that they can be

evaluated as appropriate or inappropriate to join the EU. It also implies that old

members must follow what they prescribe as conditions to the acceptance of

future members. A brief analysis of the policies toward minority rights demons-

trates that these two conditions were not satised during the enlargement pro-

cess. The paper presents theoretical and political motives for this inconsistency,

and argues that the constructivist model is inappropriate.

Key-words: European Union Enlargement; Social Constructivism; European

Integration; Conditionalities; Logic of Appropriateness.

Introdução

Nos estudos construtivistas sobre o alargamento europeu é bastan-

te comum se armar que os atores são regidos pela lógica da apropriação

em oposição à lógica da conseqüência (OLSEN; MARCH, 2004). A pri-

meira signica aceitar que os atores agem conforme aquilo que é apro-

priado ao contexto de interação. Portanto, há um efeito constitutivo que

parte da estrutura para a agência. Já a lógica de conseqüência pressupõe

que atores com interesses pré-estabelecidos interagem com a estrutura

apenas em busca da otimização dos resultados, sem que ela afete suas

propriedades constitutivas. Um exemplo ilustra esse emprego.

Schimmelfennig (2002) formula a hipótese da comunidade libe-

ral para explicar o processo de alargamento: sua probabilidade depen-

de do grau em que os candidatos aderem aos valores e normas liberais

que constituem a identidade da União. Assim é possível entender porque

o processo de alargamento também é tratado como resultado de uma

“armadilha comunitária.” Mesmo incertos a respeito das conseqüências

provenientes do alargamento, os Estados membros da UE são obrigados

a aceitar o processo de expansão na medida em que alguns candidatos

da Europa do Leste e Central incorporaram os valores liberais (SCHIM-

MELFENNIG, 2001).

Há pelo menos três problemas nessa abordagem. Em primeiro

lugar, há o pressuposto de que existe uma identidade comum entre os

membros da União que, em termos gerais, pode ser tratada de forma ho-

mogênea e xa quando vista de fora. Portanto, priorizar esse enfoque im-

plica negligenciar as tensões a respeito da própria identidade da União e a

indenição contida nos documentos ociais que a denem. Um segundo

problema, que de certo modo está associado ao anterior, se relaciona ao

pressuposto de que os valores liberais aceitos como os que fundamentam

a identidade coletiva da União Européia são praticados. Essa presunção

desconsidera os problemas relacionados à aplicação dos critérios de con-

dicionalidade aos candidatos a partir de um padrão duplo, visto que eles

não são exigidos dos membros que já fazem parte da Organização. Por

último, aceitar a lógica da apropriação implica desconsiderar os impactos

dos não-membros na constituição da identidade da UE. Isso é problemá-

tico na medida em que a adoção de uma identidade pré-estabelecida para

a UE limita a aplicação da teoria construtivista.

Fabiano Mielniczuk Lógica da (In)apropriação?

O que proponho é problematizar o emprego desse modelo para

explicar o alargamento europeu. O texto está dividido em quatro partes.

Na seção 2, apresento a formulação original da lógica da apropriação e a

utilização do conceito nos estudos sobre o alargamento da UE. Na seção

3, a contradição entre o discurso e a prática em relação às exigências feitas

aos candidatos é tratada. Na seção 4 apresento o argumento defendendo

a inapropriação da lógica da apropriação, e sugiro alguns motivos para

tanto. Algumas considerações encerram o artigo.

A lógica da apropriação e o alargamento da UE

Tradicionalmente, os estudos de ciência política sobre as institui-

ções assumem que os agentes são racionais, tomam suas decisões calcu-

lando custos e benefícios, e planejam o modo de agir de acordo com as

conseqüências esperadas. A esse tipo de comportamento Olsen e March

(2004) dão o nome de lógica da conseqüência. Porém, em muitos casos, a

ação política não pode ser entendida nos marcos desse modelo, visto que

algumas decisões se mostram contrárias aos interesses dos agentes. Isso

ocorre quando o agente faz suas escolhas de acordo com o que seria mais

adequado em determinado contexto institucional, e não de acordo com

o cálculo instrumental. Para Olsen e March (2004), quando os indivíduos

seguem esses princípios, eles agem de acordo com a lógica da apropriação.

Olsen e March (2004) formulam esses conceitos para explicar o

comportamento dos indivíduos em instituições democráticas. Nesse sen-

tido, os autores denem instituições como coleções estáveis de regras e

práticas inseridas em estruturas de recursos que tornam a ação possível e

estruturas de signicados que explicam e justicam o comportamento dos

agentes. Ao que tudo indica, a lógica da conseqüência enfatiza a dimen-

são institucional relacionada à estrutura de recursos, ao passo que a ló-

gica da apropriação privilegia o trato das instituições como estrutura de

signicado. Isso permite reconhecer a existência das duas lógicas na ação

dos agentes, mas o que dene o tipo de comportamento em diferentes

comunidades políticas é o grau de institucionalização das normas. Nesse

sentido, a lógica da apropriação só é possível quando os agentes agem

“(...) de acordo com as práticas institucionalizadas de uma coletividade,

baseados na compreensão mútua e, freqüentemente, tácita, do que é ver-

dadeiro, razoável, natural, direito e bom” (OLSEN; MARCH, 2004, p. 4).

Há, portanto, a pressuposição da existência de uma identidade que vin-

cula os indivíduos uns aos outros. Quanto mais intensa for identidade,

maior a institucionalização das normas. Por conseguinte, mais os agentes

seguirão as prescrições feitas por elas. Esse é o ambiente perfeito para

o funcionamento da lógica da apropriação: “uma relação direta e quase

automática entre normas e ação é mais provável em uma comunidade

política com instituições legítimas, estáveis, bem denidas e integradas”

(OLSEN; MARCH, 2004, p.7).

Aceitando-se a denição tradicional de Estado como junção entre

território, governo e nação, as condições de uso da lógica da apropriação

parecem restritas à aplicação dentro de suas fronteiras. Todavia, ao tratar

das diferentes acepções do termo europeização, Olsen (2002) indica que

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 2, (ago. 2019), p.7 - 20

uma das possibilidades é deni-lo em relação ao nível de desenvolvimen-

to das instituições européias de governo. A europeização, nesse contexto,

dependeria da institucionalização das normas européias. Esse movimen-

to permite utilizar a lógica da apropriação para a análise em nível regio-

nal. Tanto é assim que a intensidade da institucionalização é medida a

partir das mesmas variáveis utilizadas em nível estatal: o funcionamento

de instituições de regulação, de socialização, de participação e de inclusão

(OLSEN, 2002, p. 931). Embora Olsen (2002) seja cauteloso e não defenda

essa denição como a mais pertinente, aceitar a relação entre europeização

e institucionalização é necessário para aplicar a lógica da apropriação ao

estudo da integração européia, e isso implica pressupor que a União Eu-

ropéia tem uma identidade ‘legítima, estável e bem denida’.

Portanto, é coerente que Schimmelfennig e Sedelmeier (2002) de-

nam o alargamento como um processo formal e gradual de instituciona-

lização horizontal das regras e normas de uma determinada Organização.

De acordo com essa denição, a institucionalização acontece na medida em

que os atores passam a respeitar um padrão normativo em suas interações.

Quando esse padrão é estendido a atores que originalmente não pertenciam

a elas, há horizontalização. A adesão às normas e entrada na Organização

é formal e decorre da adaptação dos não-membros ao padrão normativo

vigente. Na prática, isso ocorre gradualmente, pela adoção dos critérios que

condicionam o acesso à Organização. Segundo eles, o fator mais importan-

te desse processo é o chamado de cultural match: o grau em que agentes de

fora e de dentro da Organização compartilham a mesma identidade e as

mesmas crenças. Traduzindo em termos cientícos, os autores sustentam

que a hipótese construtivista sobre o alargamento seria a seguinte:

The more an external state identies with the international community that the

organization represents and the more it shares the values and norms that dene

the purpose and the policies of the organization, the stronger the institutional

ties it seeks with this organization and the more the member states are willing

to pursue horizontal institutionalization with this state. (SCHIMMELFENNIG;

SEDELMEIER, 2002, p. 513)

Os autores sugerem o que uma abordagem construtivista deve es-

perar quando se comparam a postura dos candidatos ao ingresso na UE

com a dos Estados que já são membros. De acordo com eles, há dois mo-

tivos para se esperar que os conitos a respeito do ingresso na UE surjam

com mais intensidade na política interna dos candidatos. Em primeiro

lugar, a decisão de ingressar em uma Organização signica uma mudan-

ça de rumo, ao passo que para os membros as discussões acerca do alarga-

mento podem ser entendidas como continuidade, visto que eles já fariam

parte da Organização. Em segundo lugar, não haveria conito entre os

Estados membros porque se assume que eles compartilham “(...) os valo-

res e normas constitutivos da Organização por terem sido expostos, por

um período de tempo, à socialização dentro da Organização.” (SCHIM-

MELFENNIG ;SEDELMEIER, 2002, p. 514). Há o reconhecimento de

que, ao se relaxar o pressuposto de valores e normas compartilhadas, três

resultados são esperados: 1) se há tensão sobre normas e valores dentro

da comunidade, não haverá uma posição única sobre o alargamento; 2)

a identicação com a Organização e internalização de seus valores tam-

bém seriam variáveis entre os membros e, por último; 3) poderia haver

Fabiano Mielniczuk Lógica da (In)apropriação?

variação das normas particulares da Organização para grupos diferentes

(SCHIMMELFENNIG; SEDELMEIER, 2002). Todavia, a própria elabo-

ração dessas alternativas a partir da exibilização do pressuposto reforça

sua existência como ponto de partida teórico para o entendimento do

processo de alargamento.

Por sua vez, a preocupação com questões relacionadas à sociali-

zação é levada adiante por Checkel (1999). O autor argumenta que so-

cialização e aprendizado são mecanismos que explicam como os agen-

tes mudam suas propriedades de acordo com o ambiente institucional.

Isso é importante, pois permite elucidar como ocorreu a europeização dos

membros, e vislumbrar caminhos para o processo de institucionalização

horizontal direcionada aos candidatos. O autor divide os três institucio-

nalismos empregados no estudo da integração européia em dois grupos:

o racional e o histórico estariam em conformidade com a lógica da conse-

qüência e o sociológico com lógica da apropriação. É no institucionalismo

sociológico (construtivismo) que a socialização desempenha, junto com o

aprendizado, um papel fundamental.

Aprendizado social e socialização são denidos como processos pe-

los quais os agentes adquirem novos interesses e preferências por inter-

médio da interação com contextos institucionais mais amplos. Em nível

individual, e restrito ao grupo dos tomadores de decisão, quatro variáveis

aumentam as chances da ocorrência de aprendizado: os indivíduos pos-

suem o mesmo background prossional; os representantes do grupo pre-

cisam lidar com uma crise, o que abre novas possibilidades de aprender;

há alta densidade de interação entre eles; os tomadores de decisão encon-

tram-se insulados de pressão política. Deve-se considerar, também, a im-

portância da persuasão nos processos de aprendizado. Aliás, ela consiste

em mudar a percepção dos outros a respeito de relações de causa e efeito

sem uso da coerção. Por sua vez, a persuasão é facilitada quando os agen-

tes interagem em um ambiente novo, quando quem persuade pertence ao

grupo que quem é persuadido pretende ingressar e quando o agente tem

poucas crenças inconsistentes com as de quem o persuade (CHECKEL,

1999, p. 549-550).

A socialização também é entendida por intermédio dos processos

de constituição da norma e de difusão entre os agentes, de modo que

ela de fato passe a servir de referência para a ação. Três características

são fundamentais para a constituição da norma: 1º) Alguns indivíduos

conseguem fazer com que os outros aceitem determinados valores como

válidos para todo grupo. Esses são chamados de empreendedores morais;

2º) Tais indivíduos aproveitam as janelas de oportunidade política que sur-

gem em algumas situaçõese oferecem a solução quando o grupo enfrenta

problemas; 3º) o aprofundamento da constituição das normas iniciadas

pelos empreendedores morais ocorre de acordo com as práticas de apren-

dizado social e persuasão e são difundidas por meio da mobilização so-

cial, quando atores não-estatais e redes se unem em defesa de sua aplica-

ção em seus Estados (CHECKEL, 1999, p. 551-553).

Os próprios construtivistas reconhecem que os resultados desses

dois processos não são homogêneos para todos os países membros da União

Européia, como ilustra o caso da Inglaterra (MARCUSSEN et al., 1999).

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 2, (ago. 2019), p.7 - 20

Todavia, o modo como o problema da socialização é formulado já indica

a existência do pressuposto de europeização entre esses países. Para esses

autores, as identidades sociais são denidas tanto a partir de uma iden-

ticação dentro do grupo, quanto em oposição a outras identidades que

estão fora. Nesse sentido, armam que a identidade da Inglaterra se cons-

titui como se a Europa fosse o “outro externo.” Todavia, esse processo

ocorre pela armação de uma identidade inglesa fundada nos valores li-

berais e democráticos, exatamente os valores que passam a ser aceitos por

alemães e franceses em seu caminho rumo à identicação com a Europa

(MARCUSSEN et al., 1999). Por isso é plausível aceitar a existência de

comunhão de valores entre a Inglaterra e os outros membros da União,

mesmo que em graus de europeização distintos.

Risse (2004) explora esse ponto e sugere que, por ser construída por

anidade, de dentro para fora, e pela diferença, de fora para dentro, de-

ve-se exibilizar a idéia de uma identidade européia. Assim, haveria três

maneiras de concebê-la. A primeira é aceitar que as identidades se cons-

tituem a partir de círculos concêntricos, nos quais as identidades gerais

subsumem as identidades mais especícas. A esse tipo de identicação,

o autor dá o nome de “nested identities”. Ela é ilustrada a partir de uma

analogia com as bonecas russas: existe um “core” identitário e outras iden-

tidades que se afastam desse centro. Como se a boneca que estivesse no

centro representasse a identidade mais forte, e as demais representassem

outras identidades, não tão fortes quanto à primeira, mas igualmente im-

portantes. Dessa forma, identidades diferentes não são excludentes, mas

complementares. Esse é o caso de pessoas que alegam maior identicação

com suas nações e depois com a Europa. A segunda forma é chamada de

“cross-cutting identities,” que implica que os indivíduos podem se identi-

car com grupos diferentes, sem que haja a sobreposição do caso anterior.

Um terceiro modo de tratar as identidades é a partir da armação de que

é impossível separar identidades coletivas de identidades individuais e

que se deve levar em consideração que todos se constituem mutuamente.

Esse seria o modelo do “marble cake” (RISSE, 2004, p.168-169).

Parece contraditório, mas a idéia de que os membros da União Eu-

ropéia comungam de uma mesma identidade só pode ser sustentada a

partir da armação de que existem múltiplas identidades, pois apenas dessa

maneira é possível reconhecer as diferenças entre eles. É como se existisse

uma identidade que servisse como ponto de referência a todas as outras.

A partir dessa constatação, faz sentido armar que a UE é denida a partir

de uma identidade coletiva liberal, fundada na crença à adesão aos direi-

tos humanos. No âmbito doméstico, essa identidade se traduz no respeito

à propriedade privada e às regras de mercado, na prática da democracia

política representativa, na aceitação do pluralismo e na vigência do Esta-

do de direito. No âmbito internacional, a identidade liberal indica que os

Estados não farão guerras uns com os outros e que o multilateralismo

será favorecido. Os Estados candidatos cujas práticas políticas permitem

a identicação a essas normas têm mais probabilidade de ingressar na UE

do que os outros (SCHIMMELFENNIG, 2001).

Com base nessa avaliação é formulada a hipótese da comunidade

liberal para explicar o alargamento. De acordo com ela,

Fabiano Mielniczuk Lógica da (In)apropriação?

(…) the more a state adheres to these norms, the more likely it is that it enters

into institutionalized relations with, applies for membership in, and is admitted

to these organizations. Conversely, associated or member states that violate these

liberal norms will systematically be excluded or withdraw from the organiza-

tions. (SCHIMMELFENNIG, 2002, p. 598-599)

A referida hipótese é testada com o emprego da análise histórica de

eventos. Isso é feito pela análise de quatro eventos relacionados ao proces-

so de alargamento: a institucionalização das relações entre um Estado

candidato e a Organização, o início formal da candidatura, o acesso à

Organização e, por último, seu possível desligamento. As principais va-

riáveis utilizadas pelo autor são: POLITY, que mede a grau de adesão a

normas democráticas; MIDS, a qual indica o respeito às normas de ad-

ministração pacíca de disputas entre Estados e; NEUTR, uma variável

que indica se os Estados são neutros ou não, como forma de inferir o

grau de participação política nas esferas multilaterais. Considerando-se

as variáveis de controle e os demais indicadores utilizados na análise, po-

de-se supor que se o valor de POLITY for alto, o de MIDS for baixo e o

de NEUTR não for signicativo, é mais provável que o Estado comece

negociações de acesso que sejam bem sucedidas, sem que haja o risco de

desligamento. Após a análise dos dados, conclui-se que apenas a POLITY

é fortemente correlacionada ao processo. Esse resultado permite armar

que, mesmo sendo corroborada parcialmente pela análise, a hipótese da

comunidade liberal é adequada para explicar o alargamento: se os valo-

res liberais se restringirem à prática política dentro do Estado candidato

(SCHIMMELFENNIG, 2002).

Armar a correlação entre valores liberais dos candidatos e o pro-

cesso de alargamento não indica as causas que o impulsionam. Segundo

Schimmelfennig (2001), o que está por trás dessa lógica é a ação retórica de al-

guns Estados membros que são favoráveis ao processo de expansão. Alian-

do seus interesses ao padrão de legitimidade estabelecido pelas normas que

conferem identidade à Organização, esses Estados criam uma armadilha

para os membros que são contrários ao alargamento: os que são a favor acu-

sam os que são contra de, ao negar acesso aos candidatos do centro e leste da

Europa, negar a própria identidade, uma vez que muitos entre os que dese-

jam ingresso já haviam incorporado o liberalismo político e a economia de

mercado em suas práticas políticas domésticas. A obediência aos padrões de

legitimidade é garantida pela ameaça de desmoralização dos membros que

caírem em contradição defendendo seus interesses particulares em detri-

mento da identidade coletiva. Esse é o mecanismo que explica o avanço do

alargamento (SCHIMMELFENNIG, 2002, p. 62-65; RISSE, 2004, p. 172-173).

Resulta que a ação retórica é denida como o uso estratégico de

argumentos baseados nas normas que denem a identidade da Organi-

zação por Estados que buscam maximizar seus interesses. Desse modo,

a prática da ação retórica pressupõe a existência de mais liberdade dos

agentes em relação à estrutura, o que signica relaxar as condições ideais

para a existência da lógica da apropriação, conforme enunciadas por Ol-

sen e March (2004). Todavia, esse movimento está inteiramente de acordo

com a existência de níveis de europeização distintos entre os agentes, e

com a armação de que os agentes possuem múltiplas identidades que têm

como referência a identidade coletiva européia. Aliás, a própria prática da

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 2, (ago. 2019), p.7 - 20

ação retórica reforça a identidade social européia, pois conduz os agen-

tes a observar os padrões de legitimidade derivados das normas que a

constituem. Desse modo, o pressuposto de uma identidade prévia entre

os membros da União Européia, necessário para a aplicação da lógica da

apropriação ao alargamento, permanece válido.

Alargamento na prática: dois pesos, duas medidas

Na prática, o processo de alargamento ocorreu de acordo com a

aplicação de condicionalidades: arranjos mútuos nos quais um governo

toma, ou promete tomar, determinadas decisões em relação a políticas

públicas (CHECKEL, 2000). No caso da União Européia, ela é o conjunto

de políticas públicas que devem ser implementadas pelos candidatos como

pré-condição necessária ao ingresso na Organização (Idem). Os primeiros

critérios de acesso foram elaborados durante a Cúpula de Copenhague,

em 1993. Eles reetem a tentativa de reduzir os riscos de instabilidade

política e de gastos excessivos que a entrada de novos membros poderia

acarretar, bem como de garantir o cumprimento das leis européias, a m

de assegurar aos membros contrários ao alargamento que os problemas

decorrentes do processo seriam mínimos (GRABBE, 2002, p.251). Poste-

riormente, em 1998, é lançado o programa de “Parcerias de Acesso,” o

qual detalha com precisão, por intermédio de listas especícas feitas para

cada candidato, quais melhorias são necessárias em suas instituições para

se alcançar os critérios de Copenhague. Em 2000, entram em vigor as

decisões tomadas em 1999, na Cúpula de Helsinque, que admitem dife-

rentes velocidades para os processos de ingresso: os candidatos que mais

se adequassem à condicionalidade chegariam primeiro à UE (CHECKEL,

2000; GRABBE, 2002).

Como era de se esperar, as três condições estabelecidas em Cope-

nhague estão em conformidade com a descrição da identidade coletiva da

União Européia feita pelos adeptos da lógica da apropriação para explicar

o alargamento (RISSE, 2004; SCHIMMELFENNIG, 2001; SCHIMMEL-

FENNIG E SEDELMEIER, 2002). A primeira delas versa sobre os valores

do liberalismo político, ao prescrever que os candidatos devam possuir

instituições estáveis que garantam a democracia, o Estado de direito, os

direitos humanos e o respeito e proteção às minorias. A segunda trata dos

princípios do liberalismo econômico, na medida em que impõe a exis-

tência de economia de mercado e capacidade competitiva em relação aos

outros membros. A terceira condição exige a adesão aos objetivos de uni-

cação política, econômica e monetária do bloco, que implica o respeito

ao acquis comunnautaire (GRABBE, 2002). Com o avanço nas negociações

especícas de acesso, as condicionalidades passaram a incluir o fortaleci-

mento da capacidade estatal, a independência do judiciário, o combate à

corrupção, igualdade de gênero, combate ao tráco de mulheres e crian-

ças, entre outras (PRIDHAM, 2006, p.380). Essas medidas apenas comple-

mentam a identidade da União Européia, visto que elas são necessárias

para garantir a vigência de uma ordem política liberal.

Embora sejam aplicadas aos candidatos, tais especicações podem

ser entendidas como tentativas de renar a denição da identidade da

Fabiano Mielniczuk Lógica da (In)apropriação?

União Européia, uma vez que derivam dos valores compartilhados pelos

membros. Mesmo assim, a falta de clareza na política de condicionalidade

é bastante criticada, e reete própria ambigüidade da identidade da União.

Para uns, elas “(...) têm sido administradas pragmaticamente e desenvol-

vidas sem o envolvimento de qualquer visão sobre a democracia liberal

(PRIDHAM, 2006, p.381). Para outros, “a União Européia não apresenta

um modelo uniforme de democracia ou capitalismo, e nem sequer tentou

denir um” (GRABBE, 2002, p.250). Essa ponderação é relevante na medi-

da em que ameaça a efetividade da política de condicionalidade, uma vez

que existem opções diferentes para os candidatos no momento de pôr em

prática as políticas públicas voltadas para o atendimento aos critérios de

Copenhague. O problema que surge, então, é saber quais são os padrões

mínimos aceitos pela União. Nas palavras do mesmo crítico citado acima:

“Os novos membros precisam de uma economia alemã, um serviço civil

britânico, um estado de bem-estar sueco e um sistema eleitoral francês?

Ou uma economia grega, um serviço civil belga, relações industriais aus-

tríacas e um sistema eleitoral italiano?”(GRABBE, 2002, p.250).

Outro problema é que a União Européia exige dos candidatos mui-

to mais do que cobra de seus membros. Existe um ressentimento por par-

te dos candidatos devido à constatação de que alguns membros antigos

da União Européia não seriam aprovados para o ingresso na Organização

caso tentassem suas candidaturas no nal dos anos 1990. Essa polêmica se

relaciona, principalmente, à gura de Sílvio Berlusconi, o qual possui um

vasto histórico de acusações sobre corrupção e, enquanto no poder como

primeiro-ministro italiano, mostra-se um político decidido a aprovar leis

que favoreçam seus interesses privados. Além disso, o simples fato de um

líder político ser dono de importantes veículos de comunicação em um

país democrático já é o suciente para colocar em questão o quão demo-

cráticas são suas instituição políticas. Segundo Pridham, “(..) a questão é

que os registros atuais e o comportamento de alguns membros estão em

conito com os valores das políticas da UE como elas vêm sendo desen-

volvidas desde meados dos anos 1990” (2006, p.392).

A incoerência também é evidenciada pela adoção dos critérios de

Copenhague (1993) no Tratado de Amsterdã (1997) sem referência à pro-

teção do direito das minorias (SASSE, 2005; KEATING, 2004). A ausência

de fundamento jurídico comum entre os membros sobre o assunto, a falta

de prioridade dada aos problemas dessa natureza até que eles começassem

a surgir no pós-guerra fria, ou até mesmo a complexidade de denir o que

é uma minoria no âmbito do direito internacional são algumas razões

para o “esquecimento.” Nesse sentido, não causa estranheza o fato de os

parâmetros para compreensão dos “direitos das minorias” serem procu-

rados pelos funcionários encarregados de acompanhar a implementação

dos critérios de Copenhague em resoluções das Nações Unidas, em docu-

mentos da OCSE e na Convenção Quadro para Proteção de Minorias Na-

cionais do Conselho da Europa (CQPMN), de 1995. Ironicamente, mesmo

que França, Bélgica, Holanda, e outros membros não tivessem raticado

a CQPMN, os funcionários recomendavam que os candidatos sob escru-

tínio o zessem (SASSE, 2005, p. 3-5). A contradição ilustra a existência de

uma lógica de “dois pesos, duas medidas”, que consistia na prescrição de

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 2, (ago. 2019), p.7 - 20

receitas de como os candidatos deveriam tratar as minorias, mesmo que

a prescrição não fosse seguida pelos membros. O reconhecimento de que

os relatórios eram formulados em comparação a um “membro perfeito,”

ou a consciência de que o pior caso de desrespeito às minorias entre os

atuais membros da UE seria o suciente para desqualicar a candidatura

de um não-membro, são indícios de que os funcionários reconheciam a

inconsistência (SASSE, 2005, p.10-12).

Johns (2003) reforça o argumento sobre a existência de dois padrões

para as minorias ao comparar o modo como a Letônia trata os russos e a

Eslováquia os húngaros e ciganos (roma), com a maneira como a Itália trata

os ciganos e a Alemanha os turcos. Depois da II Guerra Mundial, os russos

foram se estabelecendo no Báltico como resultado da política de sovietiza-

ção implementada por Stálin. Logo após o m da URSS, havia uma grande

minoria russa no país. Imediatamente, o governo da Letônia aprova uma sé-

rie de leis que restringem os direitos dos russos à propriedade, a se candida-

tarem em eleições, a ocuparem cargos públicos, etc., seguindo o princípio de

que apenas a nacionalidade dominante teria direito à cidadania. Essa política

foi duramente criticada pelo Alto Comissariado sobre Minorias Nacionais

(ACMN) da OCSE e pelos relatórios anuais da UE sobre o cumprimento dos

Acordos Europeus, como eram chamados os acordos rmados no âmbito

do programa Parceria para Acesso. O mesmo ocorre com a Eslováquia, que

discrimina húngaros e ciganos em sua legislação sobre o ensino da língua

nacional. No caso especíco dos ciganos, há problemas com a educação das

crianças, discriminação em relação ao mercado de trabalho e, freqüente-

mente, o grupo é vítima da violência policial e de ataques de skinheads.

Johns (2003) argumenta que a situação das minorias em alguns paí-

ses da União Europeia não diferia muito da situação na Letônia e na Eslo-

váquia, mas que mesmo assim nenhuma recomendação e/ou admoestação

foi apresentada pelo ACMN. O caso da Alemanha pode ser comparado ao

da Letônia. Na Alemanha, os turcos se estabeleceram na década de 1950

para realizar trabalhos menos valorizados para os quais não havia mão-de-

-obra disponível. Hoje, muitos turcos que nasceram na Alemanha, falam

alemão, e já perderam os laços com a Turquia, continuam sendo tratados

como estrangeiros, e não têm acesso à cidadania alemã, também baseada

na nacionalidade dominante. Os turcos sofrem restrições para votar, para

arranjar emprego e podem ser expulsos do país por viverem em situação

clandestina. Na Itália, os ciganos são vítimas de violência policial, às vezes

relacionada à violência sexual contra as mulheres. Também há diculdade

em conseguir emprego e até a liberdade de movimento é restrita, havendo

locais especícos (campos) onde eles podem viver. Uma análise estatística

sobre a situação das minorias na Europa indica que o grau de discrimina-

ção sofrido nos países ocidentais é superior aos níveis praticados nos países

da Europa Central e do Leste (JOHNS, 2003, p.690-696).

O que há de inapropriado nisso?

Sending (2002) argumenta que a lógica da apropriação não aten-

de às demandas ontológicas de uma versão moderada de construtivis-

mo. Para o autor, o construtivismo via media está assentado sobre três

Fabiano Mielniczuk Lógica da (In)apropriação?

pressupostos, a saber: de que as normas constituem os agentes, de que

agente e estrutura são co-constituídos e de que as mudanças nas estru-

turas ideacionais levam a mudanças nas práticas políticas dos agentes.

Desses três pressupostos, apenas o primeiro seria atendido integralmente

pela lógica da apropriação, devido ao caráter comunitarista subjacente a

sua formulação. Tal comunitarismo é o reexo da compreensão de que

as relações sociais estão baseadas em uma idéia de bem comum, e no tra-

to das normas como constitutivas da realidade social. A instituição seria

a sedimentação dessas normas em padrões estáveis de comportamento.

Desse modo, as instituições denem as perspectivas normativas e cog-

nitivas pelas quais os agentes de uma dada comunidade política tomam

suas decisões. É correto, portanto, armar que as normas constituem os

agentes. Esse é o argumento teórico que sustenta as instituições como

variáveis causais, e não intervenientes (SENDING, 2002, p. 446-447- 452).

Sobra, então, pouca margem de manobra para a ação individual,

pois a própria interpretação das situações sociais que os agentes enfren-

tam é limitada pelo caráter constitutivo das normas, entendidas sob a

ótica comunitarista. Esse aspecto limita a abordagem da lógica da apro-

priação no que diz respeito à co-constituição entre agente e estrutura,

uma vez que a motivação para agência parte da própria estrutura, como

se ela exercesse uma autoridade objetiva sobre o agente, algo chamado

de posição motivacional internalista (SENDING, 2002, p.453-459). Tendo

isso em vista, as mudanças nas normas seriam impossíveis se os atores

continuassem reiteradamente se comportando de modo apropriado e re-

produzindo-as por intermédio dessas práticas sociais. Portanto, os teóri-

cos que adotam a lógica da apropriação explicam as transformações na

estrutura social pela agência inapropriada, ou seja, fora dos padrões esta-

belecidos pelas normas vigentes (SENDING, 2002, p. 459-460). Os agentes

que agem dessa forma são os empreendedores morais discutidos na seção

2. A necessidade de recorrer a essa explicação invalida a relação dessa

abordagem com o terceiro pressuposto construtivista.

Se essas observações estão corretas, a lógica da apropriação é ina-

propriada para explicar o processo do alargamento por dois motivos.

Em primeiro lugar, porque não há uma denição clara da identidade da

União Européia (PRIDHAM, 2006; GRABBE, 2002). Isso ocorre porque

suas normas ainda não se europeizaram a ponto de exercerem autoridade

objetiva sobre os agentes, o que resultaria no comportamento uniforme

dos mesmos. Todavia, os construtivistas acreditam que as normas consti-

tuem a identidade européia. Por mais que Schimmelfennig (2001) conra

mais “liberdade instrumental” aos agentes, a ação retórica utilizada por

eles para alcançar seus interesses é praticada no âmbito das normas e, ao

m do processo, acaba por reforçá-las. Por mais que Risse (2004) tente

exibilizá-las, a armação de que existem múltiplas identidades é inócua

nesse sentido, pois a identidade européia ainda permanece como ponto de

referência para a mensuração da distância entre as outras identidades (a

escala parte das identidades subnacionais para as nacionais, passando pe-

las sub-regionais e, nalmente, chegando à identidade européia). O argu-

mento que sustento é simples: se as normas a constituíssem, haveria cla-

reza a respeito da denição da identidade européia. Como esse fenômeno

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 2, (ago. 2019), p.7 - 20

não se comprova empiricamente, o emprego é inapropriado. Isso não sig-

nica negar a possibilidade teórica do uso da lógica da apropriação pelos

construtivistas em relação ao pressuposto das normas que constituem os

agentes, conforme aceito por Sending (2002). Armo apenas que ela não

se mantém empiricamente para explicar a identidade da União Européia.

Na ausência de uma identidade européia real, os construtivistas em-

pregam uma identidade européia desejada como ponto de partida para

explicar o alargamento. A política de dois pesos, duas medidas utilizada na

aplicação das condicionalidades é o reexo dessa situação, e essa contradi-

ção invalida completamente o emprego da lógica da apropriação. Anal,

como é possível armar que as normas constituem os agentes se os agen-

tes não fazem na prática o que elas prescrevem? De fato, a contradição é

negligenciada, e o esquecimento desse problema é mantido por intermé-

dio da subvalorização dos impactos dos não-membros na constituição da

identidade da UE e da conseqüente valorização dos impactos da UE nos

não-membros. Aliás, essa é preocupação primordial dos estudos sobre con-

dicionalidade (CHECKEL, 2000; SCHIMMELFENNIG; SEDELMEIER,

2004). Os construtivistas só não deixam claro o porquê dessa preferên-

cia. Todavia, acredito que não reconhecer o caminho inverso é necessário

para manter o fundamento da lógica da apropriação: os impactos para a

UE são mínimos, uma vez que se houvesse mudança, não seria possível

estabelecer a identidade de normas necessária para explicar o processo

de alargamento. Há dois problemas nisso. O primeiro é que pressupõe

uma identidade que não existe (ou que é desejada), visto que os agentes

não agem em conformidade com ela; o segundo é que tenta esconder a

inexistência dessa identidade negando as evidências empíricas de que, seja

lá o que constitua a idéia de União Européia, essa idéia está sendo afetada

pelos não-membros. Aceitar essa uidez implica aceitar a inexistência da-

quilo que, de fato, não existe: um fundamento para explicar o processo de

alargamento a partir da lógica da apropriação. Assim, a pergunta implícita

nos estudos de alargamento (para onde vai à União Européia?) deixaria de

fazer sentido, uma vez que não haveria ponto de partida. Esse é o segundo

motivo pelo essa abordagem pode ser considerada inapropriada.

Considerações Finais

As críticas formuladas ao emprego da lógica da apropriação foram fei-

tas a partir de uma perspectiva pós-estruturalista. Nesse sentido, o principal

objetivo é denunciar a inexistência de um fundamento como referência para

a aplicação dessa abordagem, desnudando o caráter contingente e uido de

uma suposta identidade européia que, reproduzida pelos países da Europa

Central e do Leste, lhes garantiria o ingresso na Organização. Nessa perspec-

tiva, a identidade européia é vista como fruto da imposição de um discurso

que pretende subsumir a diferença, e que é reproduzido tanto pelas práticas

políticas, como demonstra o “desejo de identidade” utilizado como referência

para as políticas de condicionalidade, quanto pelas práticas acadêmicas, cujo

exemplo é a aceitação da hipótese da comunidade liberal para compreender o

processo de alargamento. Note-se que a aceitação da formulação acadêmica

implica a negligência do problema político. Adotando uma postura de não se-

Fabiano Mielniczuk Lógica da (In)apropriação?

parar a prática política da prática acadêmica, é possível perceber as conseqüên-

cias normativas que decorrem do modo como se estuda a União Européia.

Nesse sentido, o próprio nome conferido a esse campo de estudos, Inte-

gração Européia, estaria sujeito à análise. A idéia de integração indica um pro-

cesso. Algo que se move em alguma direção. Como Walker (2000, p.14) res-

salta, o termo indica tanto um processo de crescimento em tamanho quanto

de evolução em termos de progresso. Inicialmente, os discursos políticos e os

acadêmicos comungavam de um mesmo ponto de partida: a Europa depois

da II Guerra. Hoje em dia, as discussões estão mais voltadas para um suposto

ponto de chegada. Esse ponto de chegada pode ser medido tanto em relação

ao tamanho, quanto em termos dos valores que servirão de amálgama aos

seus membros. Tratar de Integração Européia em debates acadêmicos e não

compactuar com esse pressuposto é impossível, pois abandoná-lo signica

abandonar a área de integração. A força normativa por trás dos estudos de

integração é evidenciada quando se questiona a inexistência, na academia, de

uma disciplina chamada Desintegração Européia. O desconforto que acomete

quem pensa nesses termos é um indicador seguro de como a política de inte-

gração atua nos discursos acadêmicos sobre o tema. Pensar diferente é impen-

sável; mesmo para quem acredita que a realidade é socialmente construída.

Os acontecimentos da última década na Europa parecem demonstrar

que a inexorabilidade presente nas narrativas construtivistas sobre o proces-

so de integração não se sustenta. Após a rodada de alargamento de 2004, a

aceitação condicional da Romênia e da Bulgária, em 2007, e o ingresso da

Croácia, em 2013, o processo de alargamento alcançou seu limite. A crise

dos refugiados enfrentada pelo continente nos anos de 2014-2015 reforçou

narrativas nacionalistas e xenófobas, as quais contribuíram para a aprova-

ção do plebiscito do BREXIT, em 2016. Ao que tudo indica, o wishful thinking

dos construtivistas cujas contribuições foram criticadas nesse artigo passa

por um choque de realidade. Como resultado, a falta de ajustamento entre

seus postulados teóricos e a realidade empírica força-os a uma revisão. É sin-

tomático, nesse sentido, que os últimos estudos construtivistas sobre o alar-

gamento europeu tenham abandonado o tratamento mais assertivo sobre

a identidade europeia e adotado o conceito de “capacidade de integração”,

ou seja, a habilidade de preparar os futuros membros para o alargamento

de modo que o funcionamento e a coesão interna da UE sejam preservados

após o ingresso (BÖRZEL; DIMITROVA; SCHIMMELFENNIG, 2017).

Essas mudanças teóricas e empíricas tornam oportunos vários

questionamentos. Até que ponto o modo como a Europa é pensada é con-

dicionado por fatores políticos que limitam a percepção sobre a realidade?

Por que não olhar para a Europa e enxergar agrupamentos humanos que

interagem sem uma direção, sem identidades xas, mas com identidades

que se constroem e se reconstroem diariamente em um esforço contínuo

para praticar o respeito à diferença? Dessa perspectiva crítica, é mais cô-

modo precisar o que foi pretendido nesse artigo: questionar a necessidade

de um fundamento, reforçado pelos construtivistas a partir da lógica da

apropriação, para que o processo de integração continue seu curso. Por

isso a crítica ao construtivismo que se apropria de uma identidade euro-

péia, inexistente de acordo com as necessidades ontológicas da lógica da

apropriação, para transformá-la no motor do processo de integração.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 2, (ago. 2019), p.7 - 20

Referências

BÖRZEL, Tanja A. ,DIMITROVA, Antoaneta ,SCHIMMELFENNIG, Frank. European Union

enlargement and integration capacity: concepts, ndings, and policy implications.Journal of

European Public Policy, vol. 24, no. 2, pp. 157-176, 2017.

CHECKEL, Jerey T., Compliance and Conditionality. ARENA Working Papers Series, no.

18, 2000.

CHECKEL, Jerey T., “Social Construction and Integration”. Journal of European Public Pol-

icy, vol. 6, no. 4, pp. 545-60, 1999.

GRABBE, Heather. “European Union Conditionality and the ‘Acquis Communautaire’”. Inter-

national Political Science Review / Revue internationale de science politique, vol. 23, no. 3,

pp. 249-268, 2002.

JOHNS, Michael. “‘Do as I Say, Not as I Do’: The European Union, Eastern Europe and Minority

Rights”. East European Politics and Societies, vol. 17, no. 4, pp. 682-699, 2003.

KEATING, Michael. “European Integration and the Nationalities Question”. Politics & Soci-

ety, vol. 32, no. 3, pp. 367-388, 2004.

MARCUSSEN, Martin; RISSE, Thomas; ENGELMANN-MARTIN, Daniela; KNOPF, Hans Joa-

chim; ROSCHER, Klaus. “Constructing Europe? The evolution of French, British and German

nation state identities”. Journal of European Public Policy (Special Issue), vol. 6, no. 4, pp.

614-633, 1999.

OLSEN, Johan P.; MARCH, James G. “The logic of appropriateness”. ARENA Working Paper

Series, no. 09, pp.1-28, 2004.

OLSEN, Johan P. “The Many Faces of Europeanization”. Journal of Common Market Studies,

vol. 40, no.5, pp. 921-952, 2002.

PRIDHAM, Georey. “European Union Accession Dynamics and Democratization in Central

and Eastern Europe: Past and Future Perspectives”. Government and Opposition, vol. 41, no.

3, pp. 373-400, 2006.

RISSE, Thomas. “Social Constructivism and European Integration”. In: Weiner e Diez (Orgs).

European Integration Theory. Oxford: Oxford University Press, pp. 162-176, 2004.

SASSE, Gwendolyn. “EU Conditionality and Minority Rights: Translating the Copenhagen Cri-

terion into Policy”. European University Institute Working Papers Series Robert Schuman

Centre for Advanced Studies, no 16, pp. 1-21, 2005.

SCHIMMELFENNIG, Frank. “The Community Trap: Liberal Norms, Rhetorical Action, and

the Eastern Enlargement of the European Union”. International Organization, vol. 55, no. 1,

pp. 47-80, 2001.

SCHIMMELFENNIG, Frank. “Liberal community and enlargement: an event history analysis”.

Journal of European Public Policy, vol. 9, no. 4, pp. 598-626, 2002.

SCHIMMELFENNIG, Frank; SEDELMEIER, Ulrich. “Governance by conditionality: EU rule

transfer to the candidate countries of Central and Eastern Europe”. Journal of European Public

Policy, vol.11, no. 4, pp. 661-679, 2004.

SCHIMMELFENNIG, Frank; SEDELMEIER, Ulrich. “Theorizing EU enlargement: research

focus, hypotheses, and the state of research”. Journal of European Public Policy, vol. 9, no. 4,

pp. 500-528, 2002.

SENDING, Ole J. “Constitution, Choice and Change: Problems with the `Logic of Appropriate-

ness’ and its Use in Constructivist Theory”. European Journal of International Relations, vol.

8, no. 4, pp. 443-470, 2002.

WALKER, R.B.J. “Europe is not where it is supposed to be”. In: KELSTRUP, M; WILLIANS,

M. (Orgs.) International Relations Theory and the Politics of European Integration: Power,

Security and Community. London: Routledge, pp. 14-32, 2000.