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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 2, (ago. 2019), p.58 - 84
La cooperación descentralizada y las
estructuras institucionales para la
internacionalización de los gobiernos no
centrales: Los casos de Bogotá y Ciudad
de México
A cooperação descentralizada e as estruturas
institucionais para a internacionalização dos governos não
centrais: os casos de Bogotá e da Cidade do México
Denisse A. Grandas Estepa
1
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2019v7.n2.p58
Recibido el 11 de julio de 2018
Aprobado el 01 de octubre de 2018
R
La cooperación descentralizada es una modalidad a través de la cual los Go-
biernos No Centrales (GNC) han promovido sus asuntos internacionales y
de cooperación. Por esta razón, muchos de estos gobiernos han impulsado la
institucionalización a través de la vinculación de áreas dedicadas a tal n y la de-
nición de políticas y estrategias como medios para legitimar las relaciones con
sus socios internacionales. Bajo este contexto, el artículo tiene como objetivo
examinar los factores explicativos de los procesos de institucionalización de la
cooperación descentralizada de Bogotá y Ciudad de México, con el propósito
de identicar similitudes, diferencias, tendencias y oportunidades más represen-
tativas. Para lograr este propósito, se revisaron fuentes primarias y secundarias
y se realizaron entrevistas a funcionarios de los gobiernos de Bogotá y Ciudad
de México entre el 2016 y 2017. El planteamiento principal considera que la
tendencia a institucionalizar estos procesos viene de la mano de prácticas comu-
nes y patrones preestablecidos que ayudan a mantener y legitimar los campos
organizacionales dedicados a los asuntos internacionales.
Palabras clave: cooperación descentralizada; Colombia; México; Bogotá;
Ciudad de México; institucionalización.
R
A cooperação descentralizada é uma modalidade através da qual os Governos
Não Centrais (GNC) promovem os seus assuntos internacionais e de coope-
ração. Por esta razão, muitos dos governos têm estimulado a institucionalização
através da vinculação de áreas dedicadas a esse m e a denição de politicas
e estratégias como meios para legitimar as relações com os seus sócios inter-
nacionais. Neste contexto, o artigo tem como objetivo examinar os fatores
explicativos dos processos de institucionalização da cooperação descentralizada
3. Doctoranda en Relaciones Internacio-
nales de la Universidad Nacional de la
Plata, Argentina, Magister en Desarrollo
y Ayuda Internacional de la Universi-
dad Complutense de Madrid, España,
Internacionalista de la Universidad de
Bogotá Jorge Tadeo Lozano, Colombia.
Actualmente, se desempeña como
Decana de la Facultad de Relaciones
Internacionales, Estrategia y Seguridad
de la Sede Campus Nueva Granada de
la Universidad Militar Nueva Granada,
Colombia. Cajicá/Colombia. ORCID:
0000-0002-5563-3994
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Denisse A. Grandas Estepa La cooperación descentralizada y las estructuras instucionales para la internacionalización de los gobiernos no centrales
de Bogotá e da Cidade do México, com o propósito de identicar semelhanças,
diferenças, tendências e oportunidades mais representativas. Para alcançar este
propósito, fez-se uma revisão de fontes primárias e secundárias e realizaram-se
entrevistas a funcionários dos governos de Bogotá e da Cidade do México entre
2016 e 2017. A proposta principal consiste em que a tendência a institucionalizar
estes processos vem associada a práticas comuns e padrões pré-estabelecidos que
ajudam a manter e legitimar os campos organizacionais dedicados aos assuntos
internacionais.
Palavras-chave: cooperação descentralizada; Colômbia; México; Bogotá; Cida-
de do México; institucionalização
Introducción
La globalización es un fenómeno que empieza a hacer presencia
desde la segunda mitad del siglo XX y cuyo fundamento se orienta ha-
cia la promoción de las economías de mercado, el intercambio uido de
bienes y servicios, la reducción progresiva de las fronteras (LASCURA-
IN; LÓPEZ, 2013) y la aparición de nuevos actores que interactúan en el
sistema internacional, para llevar a cabo relaciones de tipo económico,
comercial y político.
Como parte de esta dinámica, los gobiernos no centrales (GNC)
2
,
han empezado a jugar un rol fundamental en la gestión y establecimiento
de relaciones de cooperación internacional, con el propósito de aumentar
su presencia internacional y responder a los desafíos del desarrollo.
Por esta razón, la cooperación descentralizada (COD), entendida
como el conjunto de acciones de cooperación internacional que realizan
o promueven los gobiernos locales y regionales (APC-COLOMBIA, 2013,
p. 2), ha sido una modalidad promovida desde los asuntos internacionales
de los GNC y desde el contexto en el cual que se despliega una parte de las
políticas de cooperación para el desarrollo a nivel mundial.
Este contexto ha llevado a que los GNC comiencen a vincular
dentro de sus actividades de gestión pública la cooperación internacio-
nal como un mecanismo para promover su internacionalización y/o ges-
tionar recursos económicos y técnicos para sus proyectos y programas
de desarrollo. Para ello, impulsan la creación de estructuras y procedi-
mientos organizativos como un medio para institucionalizar, legitimar
y establecer relaciones con sus socios internacionales. Alrededor de estas
estructuras, materializadas en ocinas de cooperación o relaciones inter-
nacionales, secretarías, asesores en asuntos internacionales, agencias in-
dependientes, entre otros, se crean reglas, normas y directrices que guían
el comportamiento del gobierno y moldean las expectativas generadas
en el ámbito de acción correspondiente (JACKSON; SORENSEN, 2010).
En América Latina, esta tendencia ha sido más evidente en ciuda-
des capitales e intermedias. Por esa razón, Bogotá y Ciudad de México se
convierten en ejemplos representativos que reejan gran parte de estas
dinámicas en la región y permiten denir algunas variables de análisis.
Así, por ejemplo, y pese a que estas dos ciudades pertenecen a modelos
de estado diferentes (unitario y federal, respectivamente), el panorama
administrativo e institucional en materia internacional muestra algunas
2. Este artículo adoptará la denomina-
ción de gobiernos no centrales, para
referirse a las entidades territoriales
que dentro de la división política se
encuentran en el nivel intermedio y local
y que cuentan con autonomía para ad-
ministrar sus propios recursos naturales,
financieros y sociales.
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características comunes y diferenciadas, vinculadas a los marcos jurídicos
e institucionales que soportan los campos organizacionales para tal n,
los documentos programáticos y de política y las tendencias de sus inicia-
tivas de cooperación de los últimos años.
Adicionalmente, su perl como capitales las ha llevado a concebir
la COD como una herramienta para promover sus asuntos internaciona-
les que sobrepasa el modelo tradicional y asistencialista que por años ha
caracterizado la cooperación Norte-Sur, lo cual puede ser resultado de los
avances de sus procesos de institucionalización.
Atendiendo a este contexto, el artículo tiene como objetivo exami-
nar los factores explicativos de los procesos de institucionalización de la
cooperación descentralizada tomando como casos de estudio las ciudades
capitales de Bogotá y Ciudad de México.
Para lograr tal propósito, una primera parte contextualiza los en-
foques a través de los cuales puede ser explicada esta modalidad de coo-
peración. Posteriormente, se plantean algunos elementos fundamentales
para comprender las dinámicas de la COD y el impulso de las estructuras
institucionales para promover los asuntos internacionales. Para ello, se exa-
mina la institucionalización de la cooperación internacional de los casos de
Bogotá y Ciudad de México para identicar las similitudes, diferencias, ten-
dencias y oportunidades más representativas. Por último, una tercera par-
te, presenta unas consideraciones nales para complementar la reexión.
Durante el proceso de investigación se tuvieron en cuenta fuentes
primarias y secundarias las cuales fueron complementadas con el trabajo
de campo realizado en Bogotá y Ciudad de México en los años 2016 y 2017,
en el cual se adelantaron una serie de entrevistas semiestructuradas a fun-
cionarios de las administraciones públicas de las dos ciudades capitales.
Los Gobiernos no Centrales (GNC) y el impulso de la cooperación
descentralizada: un panorama general
La COD ha sido considerada como una modalidad de relaciona-
miento exterior de los GNC a través de la cual las entidades territoriales
han impulsado sus asuntos internacionales.
A partir de esta constatación, el abordaje teórico para explicar las
relaciones internacionales de los GNC y la COD ha estado soportado en la
teoría de la interdependencia compleja de la década de los setenta, como
punto de referencia para explicar la presencia de nuevos actores en el es-
cenario internacional (KEOHANE; NYE, 1973; KEOHANE, 1984; KEO-
HANE; NYE, 1989).
En ese entonces, los asuntos globales empezaron a abordarse tras-
cendiendo el enfoque Estado-céntrico de los realistas, en un entorno en el
cual los “contactos, coaliciones e interacciones a través de fronteras esta-
tales no son controladas por los órganos centrales de la política exterior de
los gobiernos” (KEOHANE; NYE, 1973 apud KUZNETSOV, 2015, p. 35).
Este nuevo paradigma tuvo como grandes impulsores a Robert
Keohane y Joseph Nye, quienes reconocen como actores del sistema in-
ternacional a la generalidad de agentes que conuyen en el escenario in-
ternacional tales como, agentes económicos y nancieros, organizaciones
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no gubernamentales, organismos internacionales, GNC, además de los
Estados y los operadores de la sociedad civil (DÍAZ, 2008). Los precur-
sores de esta corriente buscan explicar los acontecimientos mundiales a
partir de las relaciones entre estos actores, desde la lógica de la globali-
zación y el libre mercado (DÍAZ, 2008, p. 36). Este enfoque reconoce la
presencia de los GNC en el escenario internacional y permite, a partir de
estos vínculos transnacionales, promover las iniciativas de cooperación
internacional como un medio efectivo para el benecio mutuo.
Al respecto, Cornago (2010) arma que la presencia de los GNC
en el ámbito internacional tiene su origen en la respuesta a los desafíos
del contexto internacional. Una explicación de esto podría evidenciarse
en el impulso de una nueva agenda internacional más integrada en los
años setenta. En ese entonces, los temas politico-militares que centraron
la atención de los realistas, fueron remplazados no solo por aspectos co-
merciales y nancieros propios de la globalización, sino además por te-
mas del desarrollo, que, en último término, deben tener una base territo-
rial precisa. Es decir, bajo la corriente de la interdependencia se conciben
una multiplicidad de temas en la agenda de las relaciones interestatales
sin una jerarquía denida y en los cuales intervienen diversas instancias
gubernamentales y en distintos niveles. Además de ello, se otorga una
primacía a la cooperación por encima del conicto (DÍAZ, 2008, p. 36).
En correspondencia con esta dinámica, en los años ochenta co-
mienzan los estudios sobre la vinculación de los GNC en las relaciones
internacionales y con ello un marco conceptual para denir estas inicia-
tivas. Autores como Duchacek (1984, 1986, 2001), y luego Soldatos (1990),
Kincaid (1990), Hocking (1993), Jeery (1999) y Aguirre (2001, 2013) han
establecido un marco de referencia en el que se plantean las discusiones
alrededor del concepto más adecuado para denir las actividades inter-
nacionales de estos gobiernos (paradiplomacia, diplomacia multinivel,
protodiplomacia, entre otros). De la misma manera, esta literatura ex-
plica, a partir del estudio de los regímenes federales, los factores que han
promovido su vinculación en el escenario internacional, tales como la
globalización, la interdependencia y los procesos de democratización y de
descentralización administrativa. Otros autores han recogido estas discu-
siones para plantear escenarios a partir del análisis de casos en Nortea-
mérica (KUZNETSOV, 2015; KINCAID, 1999; PAQUIN, 2003), en México
(SCHIAVON, 2006, 2010) y en Brasil (SALOMÓN, 2007, 2008, 2012).
Estas posturas teóricas sobre paradiplomacia y sus debates concep-
tuales, permiten reconocer que los GNC son, en efecto, unidades cada
vez más autónomas en su accionar, las cuales empiezan a ser protagonis-
tas en el escenario internacional a partir de las interconexiones globales
y la reducción progresiva de las fronteras, lo cual marca el inicio de un
proceso de coexistencia entre los actores por excelencia de las relaciones
internacionales –los estados- y los gobiernos subnacionales, en la búsque-
da del desarrollo.
De esta manera, existen mecanismos que “facilitan” la inserción e
interacción de dichos actores y, por tanto, la COD se constituye en una
herramienta para demostrar el posicionamiento de los GNC en el escena-
rio internacional y satisfacer sus intereses frente al desarrollo.
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Siguiendo con los postulados teóricos anteriormente descritos, y
bajo una perspectiva institucionalista, las relaciones de interdependencia
entre diversos actores del desarrollo que están presentes en el sistema
internacional, se llevan a cabo mediante redes de reglas, normas y proce-
dimientos que regulan los comportamientos y controlan sus efectos. Se
trata de un conjunto de acuerdos gubernamentales que tienen un efecto
sobre esas relaciones de interdependencia y que conforman lo que se de-
nominan los regímenes internacionales (KEOHANE; NYE, 1989). Kras-
ner (1982), los dene como un “conjunto de principios, normas, reglas y
procedimientos de toma de decisiones implícitos o explícitos en torno a
los cuales convergen las expectativas de los actores en determinada área
de las relaciones internacionales”. En esta misma dirección, y como lo
mencionan Dimaggio y Powell (1999), “los regímenes son instituciones
ya que se basan en, dan homogeneidad a y reproducen las expectativas
normales, y al hacerlo estabilizan el orden internacional”.
Así, por ejemplo, desde la Segunda Guerra Mundial se han desarro-
llado un conjunto de reglas y procedimientos para guiar a los estados y
actores transnacionales en una amplia variedad de áreas, entre las cuales
se encuentran la ayuda internacional, la protección ambiental, la políti-
ca monetaria internacional, el comercio internacional, etc (KEOHANE;
NYE, 2011).
En este caso, el régimen internacional de ayuda al desarrollo ha
estado fundamentado en argumentos políticos-estratégicos y económicos
de los países desarrollados. Ha sido un sistema promovido por el Comité
de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económico (OCDE) a través del cual, los países llamados
“donantes” han establecido reglas, políticas y prioridades de la ayuda al
desarrollo a nivel mundial.
Este régimen se ha caracterizado por ser Estado-céntrico, es decir,
ha estado soportado en el protagonismo del Estado el cual se ha visto en
parte debilitado por las dinámicas de la globalización y con ello, la proli-
feración de nuevos actores (SANAHUJA, 2001).
Las dinámicas de este régimen han venido transformándose como
consecuencia de la evolución en el concepto de desarrollo, los cambios
en la geopolítica mundial y la participación de nuevos actores en el es-
cenario internacional como las organizaciones de la sociedad civil, las
empresas multinacionales, los GNC, y con ello, la promoción de nuevas
modalidades, como la cooperación sur-sur y triangular y la cooperación
descentralizada.
En este contexto, la presencia de los actores locales resulta funda-
mental no solo para promover procesos de desarrollo humano local sino
además para impulsar la agenda internacional de desarrollo y avanzar en
el propósito del desarrollo sostenible. En efecto, el marco institucional de
la cooperación internacional reconoce la importancia del nivel local en los
procesos de desarrollo y en la agenda de ecacia de la ayuda. Al respecto,
Martínez y Sanahuja (2012) plantean que este reconocimiento es necesa-
rio para la gobernanza global a través de la participación de esos actores
en la denición, planicación y gestión de las políticas de cooperación in-
ternacional. Así, los autores argumentan que los GNC pueden contribuir
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Denisse A. Grandas Estepa La cooperación descentralizada y las estructuras instucionales para la internacionalización de los gobiernos no centrales
con la articulación multinivel como elemento para la gobernanza global
y la aportación de valor especíco a los procesos de desarrollo.
La COD implica entonces, una cooperación promovida desde los
GNC de diferentes estados e involucra temas muy diversos de desarrollo
presentados a escala regional y/o local. Es una cooperación que tiende a
convertirse en un instrumento que aporte al fortalecimiento institucio-
nal de las autoridades locales, a las capacidades y oportunidades para el
desarrollo local, a través de las asociaciones, la participación en redes, la
transferencia de conocimiento y experiencias locales, la nanciación de
proyectos acordes con la realidad local, entre otros.
La COD y la institucionalización en los GNC
Marco general
La dinámica histórica de la cooperación internacional permite evi-
denciar como el discurso relacionado con la práctica de la COD ha esta-
do fundamentado en el tradicional paternalismo Norte-Sur de la Ayuda
Ocial al Desarrollo (AOD). Esto parece lógico en razón a que, un gran
porcentaje de este tipo de relaciones se ha adelantado de manera especial
entre la Unión Europea y América Latina.
En consecuencia, la práctica tradicional de la COD ha estado ligada
al marco institucional del régimen internacional de ayuda que ha marcado
una clara relación “donante-receptor” en la que predomina la asimetría y
la nanciación de proyectos de corto plazo mediante las subvenciones a
ONG (Martínez y Sanahuja, 2009). Así, los GNC de países del norte se con-
virtieron en nanciadores de iniciativas que, en algunos casos, eran imple-
mentadas por ONG de desarrollo. Durante muchos años, este fue el caso,
por ejemplo, de las comunidades autónomas y ayuntamientos españoles,
quienes empezaron a establecer ocinas y planes de cooperación interna-
cional para otorgar recursos (en un gran porcentaje a través de convocato-
rias a ONG) con el propósito de nanciar proyectos en países en desarrollo.
A partir de este contexto, se puede armar que a pesar de las bon-
dades de la COD (mayor cercanía a la población, relaciones entre socios
homólogos, fortalecimiento del desarrollo local, entre otros), esta moda-
lidad terminó por trasladar las prácticas promovidas por la AOD desde
los cooperantes miembros del CAD y se convirtió en un instrumento que
acentuaba las relaciones Norte-Sur, la asimetría y las iniciativas de nan-
ciación económica desde GNC del norte hacia GNC de países del sur.
No obstante, ello, la COD comienza a tener nuevas dinámicas que
favorecen las relaciones entre socios, con intereses locales de desarrollo,
en los cuales los GNC asumen un mayor liderazgo y buscan un tipo de
relación directa que contribuya con la gestión pública local. Este tipo de
relaciones se soporta en las experiencias locales para la transferencia de
conocimientos y buenas prácticas, el fortalecimiento institucional y el
apoyo a la gobernabilidad local. Adicionalmente, se promueve la vincu-
lación en los procesos locales no solo de las ONG sino, además, de las
Universidades, los movimientos sociales, las empresas, entre otros.
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A partir de tales transformaciones, es posible evidenciar que
a pesar de haber sido una modalidad de la AOD promovida desde el
CAD, ha empezado a perlarse de manera más acentuada como un ins-
trumento de proyección internacional de los GNC y, por tanto, no solo
responde a las necesidades de nanciación de las entidades territoriales
sino, además, a un componente de la gestión pública subnacional.
Por esa misma razón, la tendencia muestra cómo cada vez más,
estas entidades comienzan a vincular dentro de sus actividades de ges-
tión pública la cooperación internacional como un mecanismo para
promover sus asuntos internacionales y/o gestionar recursos económi-
cos y técnicos para sus proyectos y programas de desarrollo local. Para
ello, impulsan la creación de estructuras y procedimientos organizati-
vos como un medio para institucionalizar y legitimar estos procesos.
Así entonces, la vinculación de la cooperación internacional en
los asuntos públicos no solo del nivel central sino del subnacional,
supone avanzar hacia procesos de institucionalización para ordenar,
coordinar, estructurar, sistematizar, conducir y planear las actividades
internacionales que benecien la coherencia, la complementariedad,
la armonización y la apropiación de los programas o proyectos que se
implementan (GRANDAS; PRADO, 2017).
Esto parece lógico en razón a que, “la estructura, el diseño y
la funcionalidad de las agencias de cooperación internacional, orga-
nismos multilaterales, mecanismos de cooperación, etc, juegan un
rol trascendental y permiten determinar la capacidad de estos entes
para conseguir sus objetivos” (KARNS; MINGTS, 2010, en PRADO;
OCHOA, 2017, p. 290).
Desde la perspectiva del institucionalismo y el análisis organi-
zacional, se plantea como los campos organizacionales, que para este
caso son las ocinas de relaciones internacionales o cooperación inter-
nacional, existe una homogeneidad de prácticas y acuerdos y una re-
producción de estructuras y reglas, generando un isomorsmo institu-
cional en el que se establecen normas y procedimientos que son los que
terminan por legitimar los procesos (DIMAGGIO; POWELL, 1999).
Al respecto Fejerskov (2016) plantea como el campo de la coope-
ración para el desarrollo ha estado expuesto a los cambios de los regí-
menes internacionales lo cual ha determinado las prácticas y discursos
de moda. De esta manera, y de acuerdo con la teoría institucional, a
medida que las ideas inuyen en las acciones, pueden convertirse en
“lógicas institucionales” que terminan por dirigir los cambios institu-
cionales y organizacionales.
En esta misma dirección, los nuevos actores que participan en la
cooperación, como los GNC, las ONG, las empresas, los movimientos
sociales, etc., llevan consigo una cultura organizacional particular y
contextos que conguran su modo de operar y su relación con otros
actores. Así, algunos de ellos desafían la legitimidad y la autoridad tra-
dicional y organizacional que ha dominado por décadas las relaciones
norte-sur y otros, participan o muestran interés en los acuerdos, nor-
mas y principios globales que gobiernan y homogeneizan las prácticas
y los patrones de la cooperación internacional (FEJERSKOV, 2016).
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Denisse A. Grandas Estepa La cooperación descentralizada y las estructuras instucionales para la internacionalización de los gobiernos no centrales
El contexto descrito muestra cómo los GNC terminan por acogerse
a ciertas reglas y a asumir ciertos patrones con el propósito de mantener
relaciones con sus socios cooperantes y replicar prácticas organizaciona-
les como mecanismos de legitimación de su acción internacional.
En este marco, Salomón (2012) plantea, por ejemplo, que la COD
puede ser considerada como una institución internacional reriéndose
con este término a un conjunto de ideas, arreglos institucionales, normas,
reglas y prácticas formalizadas. De esta manera, la COD es una política
pública con arreglos institucionales resultado de prácticas especícas de
actores individuales.
Bajo este mismo contexto y de acuerdo con Meyer y Rowan (1999),
comúnmente se crean profesiones, políticas y programas que vienen
acompañados de productos y servicios para ser producidos y ofrecidos.
Esta dinámica genera nuevas organizaciones y obliga a las que ya fun-
cionan a vincular nuevas prácticas, procedimientos y reglas instituciona-
lizadas en la sociedad. De este modo, las organizaciones que siguen este
camino automáticamente incrementan su legitimidad y su supervivencia
más allá de la ecacia y pertinencia de las prácticas, reglas y procedimien-
tos adquiridos. Así, muchas organizaciones reejan marcadamente los
mitos y ceremonias (como rutinas institucionales), más que las demandas
de sus actividades de trabajo.
Desde la perspectiva de los procesos relacionados con la coopera-
ción internacional en los GNC, este planteamiento permite examinar
cómo la vinculación de los temas internacionales en sus estructuras or-
ganizacionales termina por crear nuevos espacios, reglas, procedimien-
tos y prácticas de gestión pública del orden subnacional. Estos a menudo
obedecen y surgen como una reproducción de modelos prestablecidos,
que en algunas ocasiones vienen inuenciados por los dictámenes del ré-
gimen de ayuda internacional.
Al respecto, Krasner (2001) argumenta que las instituciones ofre-
cen guiones que hacen que los individuos interioricen concepciones que
provienen de las estructuras institucionales, lo que termina generando
patrones que se transmiten y reproducen por mimetismo. Sin embargo,
estos patrones no siempre pueden ser adecuados para el contexto en el
cual se aplican.
En el ámbito de la COD y los procesos de institucionalización, esto
parece bastante claro. Un municipio pequeño puede tener el interés de
impulsar un área organizacional para promover sus asuntos internacio-
nales, pero su capacidad técnica, profesional y nanciera no le permitirá
llevar a cabo una gestión eciente y ecaz como la de una ciudad capital.
De la misma manera, una organización puede decidir nuevas normas
y reglas que emanan del medio institucional y que legitiman sus procesos,
pero en su interior mantener las prácticas habituales e informales. Al res-
pecto, algunos GNC, bajo el ideal de legitimar sus asuntos internacionales
orientan su accionar hacia la construcción de estrategias de internacionali-
zación y/o cooperación internacional, que no siempre se traducen en una
mayor ecacia y eciencia de sus actividades y tan solo se convierten en el
medio para evidenciar ante otros operadores con los que existe una arti-
culación subordinada, el grado de institucionalización y de planeación de
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sus asuntos internacionales a n de presentarse, “como una organización
adecuada, racional y moderna” (MEYER; ROWAN, 1999, p. 83).
El panorama latinoamericano
A la luz de los anteriores planteamientos, la tendencia en algunas
ciudades de países en América Latina como México, Colombia, Chile,
Perú, Argentina y Brasil, entre otros, muestra como la cooperación in-
ternacional y los asuntos internacionales han venido vinculándose en las
estructuras organizacionales de gestión pública con algunas característi-
cas que se reejan en la conformación de ocinas, legislaciones, políticas,
estrategias, recursos nancieros y humanos.
Zubelzú (2008), por ejemplo, dene cuatro tipos de diseño organi-
zacional o institucional y de perles de gestión de las provincias argenti-
nas: a) provincias en las que las áreas, subsecretarías o direcciones encar-
gadas de los asuntos externos se vinculan dentro de la estructura de un
Ministerio de Producción (Buenos Aires, Chaco, Santa Fe y la Pampa); b)
provincias que tienen o han tenido un área para trabajar especícamen-
te los temas internacionales desde un enfoque que sobrepasa el ámbito
productivo-comercial, como las Secretarias y Direcciones de Comercio
Exterior, Relaciones Internacionales y/o Cooperación (Chaco, Salta y Tie-
rra del Fuego, entre otras); c) provincias que tienen agencias especícas
con algún nivel de autonomía y a través de las cuales se busca promover
eventos de exportaciones (Agencia Pro Córdoba, Pro Mendoza, Pro Río
Negro y BAexporta); y d) provincias que, a pesar de establecer algunas ac-
tividades internacionales, no cuentan con áreas para manejar estos asun-
tos (San Luis, Santa Cruz, Formosa, Río Negro y Tucumán).
Schiavon (2010), por su parte, establece niveles de internacionali-
zación de las entidades federativas en México (bajo, medio, alto y muy
alto) a través del análisis de la estructura gubernamental, la actividad
política y la actividad económica. Frente a la primera variable de aná-
lisis, este autor plantea que la estructura gubernamental está denida
por la existencia de un órgano de vinculación con el exterior a través de
una dirección o secretaría dentro de la secretaría de economía estatal y,
mediante un órgano de vinculación que depende del ejecutivo estatal,
como las ocinas de asuntos internacionales de menor nivel que una
secretaría adscritas a la ocina del gobernador. De esta investigación
se desprende que los estados con mayores niveles de relacionamiento
exterior fueron los que contaban con un espacio u ocina de relaciones
internacionales para promover una activa participación económica y
política internacional.
Milani y Ribeiro (2010) plantean que en general, algunos munici-
pios de Brasil han establecido espacios para sus asuntos internacionales
mediante guras como un secretariado municipal (Camaçari, Foz Do
Igaçu, Porto Alegre, Santa Maria, entre otros), un servicio dependiente
del secretariado (Belo Horizonte, Joinville, Jundiaí, Santo André, Soro-
caba) o un asesor/coordinador (Fortaleza, Belém, Boa Vista, Rio Branco,
Caxias Do Sul, entre otros). Adicionalmente, los autores ponen de pre-
sente que estos municipios con estructuras formales realizan tres tipos
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Denisse A. Grandas Estepa La cooperación descentralizada y las estructuras instucionales para la internacionalización de los gobiernos no centrales
de actividades paradiplomáticas: participación en redes trasnacionales,
participación en congresos y acontecimientos internacionales, acuerdos
de hermanamiento entre ciudades, mercadotecnia de ciudades, perte-
nencia a asociaciones internacionales, y establecimiento de redes regio-
nales y globales.
Para el caso de Colombia, Zamora (2016), propone una valoración
del nivel de participación internacional de tres ciudades capitales, Bogotá,
Cali y Medellín entre 2001 y 2012, sobre la base de los trabajos de Schia-
von de 2006 y 2010 y sus niveles de clasicación muy alto, alto, medio y
bajo, en las variables de estructura gubernamental, actividad económica
y actividad política. Para aplicar esta tipología en Colombia, Zamora de-
cide vincular a la estructura gubernamental un componente adicional: la
existencia de un plan de políticas o estrategias con continuidad durante
el periodo de análisis, en especial, dentro del plan de desarrollo munici-
pal. Los resultados de su análisis muestran, en términos generales, que
Bogotá y Medellín cuentan con un nivel alto de participación interna-
cional (con marcadas diferencias en las estructuras gubernamentales) y
Cali tiene un grado de participación bajo con una valoración nula en el
componente gubernamental.
De la misma manera, Grandas y Prado (2017), establecen el grado
de institucionalización de la cooperación descentralizada en la gober-
nación de Cundinamarca, Colombia, tomando como base las variables
relacionadas con la legislación ad hoc, los sistemas de información, la ren-
dición de cuentas, el personal capacitado, el presupuesto asignado y los
mecanismos de coordinación. A partir de ello, concluyen que, a pesar de
los avances conseguidos en años recientes, esta entidad del orden depar-
tamental requiere establecer e implementar rutas estratégicas que den
cuenta de una mayor planeación y articulación de sus procesos de coope-
ración internacional.
En general, se podría decir que en América Latina existen algu-
nos factores explicativos comunes y similares que denen la práctica y
la tendencia de la institucionalización de la cooperación internacional
y los asuntos internacionales de los GNC. Dentro de ellos, se pueden
destacar: el marco legal e institucional a nivel nacional que legitima
el ejercicio de la internacionalización y la cooperación de un GNC,
el marco jurídico y legal que soporta las estructuras organizaciona-
les dedicadas a tal n, la vinculación de los asuntos internacionales y
de cooperación en los planes y programas de desarrollo lo cual expre-
sa, entre otras cosas, la voluntad política del mandatario de turno, los
documentos de política representados en estrategias de cooperación
internacional y/o internacionalización y en las prácticas y actividades
propias del GNC, el perl profesional del personal vinculado, el grado
de articulación de los procesos a nivel local, regional y nacional, las
partidas presupuestarias, los procesos de rendición de cuentas y los sis-
temas de información.
A partir de estos factores, se pueden identicar algunas similitudes
y patrones que explican los avances y retrocesos de esta institucionaliza-
ción y que a su vez sirven para examinar su grado de inuencia sobre la
práctica de los asuntos internacionales y de cooperación desde un GNC.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 2, (ago. 2019), p.58 - 84
Los casos de Bogotá y Ciudad de México
Marco jurídico e institucional
Un primer elemento por destacar, tiene que ver con los marcos nor-
mativos e institucionales para legitimar el ejercicio de la cooperación in-
ternacional en los casos objeto de estudio.
Colombia es una república unitaria y descentralizada. Se conside-
ran entidades territoriales los departamentos, distritos, municipios y te-
rritorios indígenas, las cuales “gozan de autonomía para la gestión de sus
intereses”. Los municipios son considerados como las “entidades funda-
mentales de la división política administrativa del Estado”, sobre las cua-
les recae la responsabilidad, entre otras cosas, de “ordenar el desarrollo
de su territorio” … De esta manera, la división político-administrativa del
país está organizada en 32 Departamentos, 1.096 municipios y 5 Distritos.
Por su parte, la constitución política de los Estados Unidos Mexica-
nos establece que México, como comúnmente se conoce, es “una Repú-
blica representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y
soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en
una federación establecida según los principios de esta ley fundamental”
(Art. 40). La división político-administrativa está conformada por sus 32
entidades federativas o Estados y sus 2446 municipios.
Si bien, tanto en Colombia como en México el gobierno nacional
sigue manteniendo el monopolio de las relaciones internacionales y de
política exterior del estado, el ordenamiento jurídico de los dos países
reconoce ciertas competencias a los GNC para la acción internacional.
No obstante, el tipo de estado (unitario o federal) puede marcar algunas
diferencias en sus actividades paradiplomáticas.
En el caso de Colombia, en su calidad de república unitaria, el prin-
cipio de autonomía territorial junto a los derechos fundamentales y los
procesos de descentralización, se convierten en los principales legitima-
dores de las actuaciones internacionales de las entidades territoriales del
país. La Constitución Política de 1991 impulsó decididamente la conso-
lidación de la autonomía la cual vino acompañada del proceso de des-
centralización scal, política y de servicios. A través del artículo 356, por
ejemplo, creó el Sistema General de Participaciones (SGP) de los departa-
mentos, distritos y municipios, con el propósito de proveer los recursos
para nanciar adecuadamente la prestación de los servicios a su cargo.
La autonomía territorial se maniesta no solo como principio
fundamental de la organización del estado, sino además como atributo
o cualidad de las entidades territoriales. Esta última característica tiene
especial relevancia en razón a que le otorga a los GNC un estatus que le
permite gestionar los intereses de la comunidad que representa. Por esa
misma razón, y para dar vida a tal principio, la Constitución estableció
derechos en favor de las entidades territoriales, para garantizar el respeto
al principio de la autonomía (ROBLEDO, 2010).
No obstante, ello, como un estado unitario, y a diferencia de un
estado federal como lo es México, existe una concentración indivisible
69
Denisse A. Grandas Estepa La cooperación descentralizada y las estructuras instucionales para la internacionalización de los gobiernos no centrales
del poder, por lo que las políticas públicas y los propósitos en relaciones
internacionales están fuertemente ligados y sujetos a los desarrollos del
nivel central.
En el caso de México, y más allá de la autonomía que conere la
constitución, existe un marco normativo que claramente dota de mayo-
res atribuciones y faculta a sus entidades federativas para establecer ac-
tividades paradiplomáticas. A diferencia de Colombia, el hecho de que
cada estado pueda establecer su propia constitución, dentro de los límites
que establece la Constitución Federal, otorga una fuerte base legal para
planicar e implementar los asuntos internacionales de manera más autó-
noma, sostenible y adaptada a las prioridades del territorio.
De la misma manera, la Ley sobre Celebración de Tratados de 1992
del Gobierno Federal abrió la posibilidad de que los Estados y municipios
tuvieran la potestad de adelantar acuerdos de cooperación. Esta ley vin-
culó (más allá de los tratados), la gura de los acuerdos interinstituciona-
les, denidos en el Artículo 2, parte II, como
el convenio regido por el derecho internacional público, celebrado por escrito
entre cualquier dependencia u organismo descentralizado de la Administración
Pública Federal, Estatal o Municipal y uno o varios órganos gubernamentales ex-
tranjeros u organizaciones internacionales, cualquiera que sea su denominación,
sea que derive o no de un tratado previamente aprobado (CONGRESO DE LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, 1992).
Ligado a estas atribuciones institucionales en los dos países, los
vínculos internacionales de los GNC han sido promovidos como conse-
cuencia de los procesos de globalización, democratización y descentra-
lización. En el caso de México, por ejemplo, la internacionalización de
estos gobiernos estuvo muy ligada a la globalización y en especial, a la
liberalización del comercio mundial y la rma de acuerdos comerciales
como el Tratado de Libre Comercio de Norteamérica de 1994 (TLCN) y
el Tratado de Libre Comercio México-Unión Europea del año 2000. Estos
tratados llevaron a relaciones de cooperación entre los GNC de los países
involucrados (DÍAZ, 2007).
Aunque los GNC de los dos países, dentro de los límites que les
otorga la constitución nacional, gozan de autonomía y no se les impide
institucionalizar y gestionar sus asuntos internacionales, la experiencia
demuestra que solo aquellos que cuentan con mayor capacidad presu-
puestal y de gestión, han apostado por estructuras de proyección inter-
nacional.
Además de eso, es posible observar que el nivel intermedio de la di-
visión político-administrativa de los dos países (departamentos en Colom-
bia y estados en México), tiene mayores posibilidades que los municipios
para establecer estructuras institucionales gracias a su capacidad técnica,
organizacional y nanciera. Así, y de acuerdo con Schiavon y López Far-
fán (2005 apud DÍAZ, 2007), en todos los estados mexicanos existe alguna
dependencia en calidad de subsecretaría, dirección o coordinación, que
ejerce las funciones relacionadas con los asuntos internacionales.
El caso de los municipios parece similar. En ambos países estas
entidades territoriales se caracterizan por su diversidad socioeconómica
e institucional, por lo cual, en un gran porcentaje existe un desconoci-
70
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 2, (ago. 2019), p.58 - 84
miento extendido por parte de muchas de las administraciones locales
de menor desarrollo respecto a los diversos mecanismos para su proyec-
ción internacional y una generalizada ausencia de marcos estratégicos
que permitan planicar una agenda exterior que benecie los procesos de
desarrollo local y que responda a las prioridades plasmadas en los planes
de desarrollo municipal.
Los primeros pasos relacionados con la estructura organizacional
en Bogotá y Ciudad de México (CDMX) se remontan a las décadas de
los ochenta y noventa, respectivamente, en los cuales se comienza a vin-
cular a los asuntos públicos las relaciones internacionales en especial, a
través de la cooperación internacional. Esto parece natural, debido a que
la COD como una modalidad del régimen internacional de ayuda fue la
manera a través de la cual muchos GNC en América Latina emprendie-
ron sus vínculos paradiplomáticos.
La experiencia de Bogotá en temas de cooperación descentralizada
data de 1982 cuando la ciudad rmó un protocolo de hermanamiento de
ciudades capitales iberoamericanas a través del cual se inició un proceso
de inserción internacional para que la ciudad estableciera con otras ciuda-
des relaciones de cooperación e intercambio mutuo. (SDP, 2007).
Adicional a esta primera iniciativa, la Constitución Política de Co-
lombia de 1991 dio un impulso importante a los gobiernos municipales y
los procesos de descentralización que a su vez generó en Bogotá la nece-
sidad de prepararse para su inserción internacional.
Atendiendo a esta situación, a nales de los noventa comienzan
a denirse áreas organizacionales dentro de la administración distrital
para coordinar y dirigir los temas internacionales. A partir de entonces
se evidenciaron varios cambios respaldados por marcos jurídicos y lega-
les que intentaban consolidar una estructura institucional que liderara y
articulara la agenda internacional del distrital hasta llegar a lo que hoy es
la Dirección Distrital de Relaciones Internacionales, instancia encargada
de articular, coordinar y planear los asuntos internacionales de la ciudad.
El cuadro No. 1 muestra los antecedentes institucionales más rele-
vantes en materia de cooperación y/o asuntos internacionales de Bogotá:
Cuadro No. 1 Evolución histórica de los espacios institucionales para la cooperación y
los asuntos internacionales de Bogotá
Alcalde
Estructuras institucionales creadas para la
cooperación y los asuntos internacionales
Actividad, objetivo y/o función principal
Enrique Peñalo-
sa (1998-2000)
Asesoría para la nación y las relaciones
internacionales adscrita a la Secretaría priva-
da del Alcalde
Promover la agenda internacional, la promoción de
ciudad y la cooperación internacional
Antanas
Mockus
(2001-2003)
Consejería región y competitividad adscrita
a la Alcaldía hasta 2002 cuando fue asumi-
da por el Departamento Administrativo de
Planeación Distrital.
Atender temas como las relaciones exteriores y la
diplomacia de la ciudad, la cooperación y el comercio
exterior y la integración entre Bogotá y Cundinamarca y
los demás departamentos de la región central
continua
71
Denisse A. Grandas Estepa La cooperación descentralizada y las estructuras instucionales para la internacionalización de los gobiernos no centrales
Alcalde
Estructuras institucionales creadas para la
cooperación y los asuntos internacionales
Actividad, objetivo y/o función principal
Luis Eduardo
Garzón
(2004-2007)
Red Distrital de Cooperación para el desar-
rollo liderada por la Alcaldía Mayor (2005)
Dirección de cooperación regional, nacional
e internacional adscrita a la Secretaría Distri-
tal de Planeación (2006)
Ocina de Banca Multilateral y Cooperación
adscrita a la Secretaría de Hacienda (2006)
Facilitar la articulación y las relaciones de las entidades dis-
tritales y otros actores internacionales para establecer linea-
mientos y priorizar proyectos e iniciativas de cooperación.
Dar cumplimiento a todas las estrategias orientadas a la
cooperación regional, nacional e internacional de Bogotá.
Coordinar la gestión de los proyectos con recursos de la
banca multilateral. Esta ocina fue posteriormente fusio-
nada con la Dirección Distrital de Crédito Público
Samuel Moreno
Rojas
(2008-2011)
Dirección Distrital de Relaciones Internacio-
nales adscrita a la Secretaría General
Diseñar y promover políticas y estrategias tendientes
al fortalecimiento de las relaciones internacionales de
Bogotá D.C. con otras ciudades, países y organizaciones
del ámbito internacional.
Fuente: elaboración propia con base en SDP (2011), Decreto 550 de 2006, Decreto 163
de 2008.
La creación de la Dirección Distrital de Relaciones Internacionales
en el 2008 impulsó el surgimiento de una nueva institucionalidad repre-
sentada por el Comité Interinstitucional de Cooperación Internacional
(CICI), que opera de manera tripartita con la Dirección Distrital de Rela-
ciones Internacionales (DDRI)
3
perteneciente a la Secretaría General, la
Secretaría Distrital de Hacienda
4
y la Secretaría Distrital de Planeación
5
.
De la misma manera, la Alcaldía Mayor de Bogotá bajo el mandato
de Gustavo Petro (2012-2015), respaldó la institucionalidad de la coopera-
ción internacional a través de la validación y apoyo a las acciones desarro-
lladas por la Dirección Distrital de Relaciones Internacionales, entre las
que se destaca, entre otras, la formulación de la Estrategia de Coopera-
ción Internacional de Bogotá 2012–2016.
Como una última reforma, el Decreto 425 de 2016 modica la es-
tructura organizacional de la Secretaría General de la Alcaldía de Bogotá,
por lo cual, la Dirección Distrital de Relaciones Internacionales pasa a ser
parte de la Subsecretaría técnica de la Secretaría General, se elimina la
subdirección de asuntos internacionales y se mantiene la la subdirección
de proyección internacional.
El caso de Ciudad de México ha tenido algunas particularidades las
cuales marcan diferencias con Bogotá. Como capital del país, hasta 1997
el jefe de gobierno de CDMX era elegido por el presidente de la república
por lo cual, la dinámica administrativa estaba muy centralizada. Hasta
ese entonces, desde el Departamento del Distrito Federal (DDF) de la
Presidencia de la República no se contaba con un espacio institucional
encargado de las relaciones internacionales de la ciudad en razón a que,
estos asuntos estaban en cabeza de la Secretaría de Relaciones Exteriores
del gobierno federal (CGAI, 2016).
Sin embargo, en 1996 el mandatario de turno, Oscar Espinosa Vi-
llarreal, avanza en la creación de una ocina encargada de las relaciones
internacionales de la Ciudad, con el objetivo de atender al cuerpo diplo-
mático y consular y responder a las demandas tradicionales de protocolo
de una ciudad capital (CGAI, 2016).
A partir de la reforma de 1996 se crea el gobierno del Distrito Fe-
deral, fecha en la cual el jefe de gobierno empieza a ser elegido por voto
3. Creada mediante Decreto 163 de
junio de 2008: encargada de posicionar
los temas de integración e inserción
regional, nacional e internacional de
Bogotá a través de la construcción de li-
neamientos y el acompañamiento como
ente articulador entre diferentes actores
que trabajan en torno al desarrollo de
la ciudad.
4. A través de la Oficina de Banca Multi-
lateral y Cooperación, la cual coordina a
las entidades distritales en la ejecución
de los proyectos financiados con re-
cursos de banca multilateral; gestiona
y apoya a las entidades distritales en
su gestión de recursos de cooperación
internacional en procura de obtener
mayores ingresos para la financiación
del desarrollo de la ciudad.
5. A través de la Dirección de Integraci-
ón Regional Nacional e Internacional.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 2, (ago. 2019), p.58 - 84
popular y la ciudad comienza a tener un proceso gradual de descentrali-
zación política y administrativa. Luego, con la reforma del año 2016, esta
entidad territorial cambia de nombre, pasando de Distrito Federal al de
Ciudad de México.
Se podría decir entonces, que es a partir de 1997, cuando se puede
demostrar claramente los inicios del proceso de institucionalización de
los asuntos internacionales y de cooperación internacional de CDMX, lo
que su vez, permite evidenciar una serie de altibajos durante los últimos
15 años.
El cuadro No. 2 permite evidenciar los acontecimientos más impor-
tantes en la conformación de la institucionalidad de los asuntos interna-
cionales y de cooperación de CDMX:
Cuadro No. 2
Evolución histórica de los espacios institucionales para la cooperación y los asuntos
internacionales de Ciudad de México
Alcalde Estructuras institucionales
de la cooperación y los
asuntos internacionales
Actividad, objetivo y/o función principal
Cuauhtémoc
Cárdenas Solórzano
(1997-1999)
Dirección sobre Asuntos
Internacionales del Gobierno
del DF (GDF) adscrita a la
jefatura de gobierno
Promover una estrategia de vinculación de la ciudad con
el mundo que incluye giras del jefe de gobierno, rma de
hermanamientos con ciudades de América Latina y Estados
Unidos
Andrés Manuel López
Obrador (2000-2005)
Subdirección de Protocolo Promover prioritariamente las relaciones protocolarias de la
ciudad
Marcelo Luis Ebrard
Casaubón (2006-2012)
Coordinación General de
Relaciones Internacionales
(CGRI)
Promover una fuerte visibilidad y proyección internacional de
la ciudad mediante la participación en redes internacionales de
gobiernos locales
Miguel Ángel
Mancera Espinosa
(2012-2018)
Coordinación General de
Asuntos Internacionales
(CGAI)
Consolidar a la Ciudad como una capital con presencia y
relevancia a nivel internacional mediante el fortalecimiento y
diversicación de sus vínculos de cooperación con gobiernos
locales, gobiernos nacionales, redes de ciudades, organismos
internacionales, el cuerpo diplomático acreditado en México y las
misiones de México en el extranjero
Fuente: elaboración propia con base en CGAI (2016).
Los antecedentes anteriormente descritos muestran diferencias re-
levantes de una administración a otra. Así por ejemplo, durante la admi-
nistración de Andrés Manuel López Obrador los asuntos internacionales
pasaron a un segundo plano y la institucionalidad se vio afectada dejando
de lado la Dirección y creando una subdirección de Protocolo manejada
por una sola persona. Por su parte, la administración de Marcelo Luis
Ebrard Casaubón (2006-2012) quiso recatar la anterior Dirección creando
nuevamente las direcciones de Protocolo y Proyectos Especiales y pro-
moviendo la visibilidad y proyección internacional de la ciudad mediante
una activa participación en redes internacionales de gobiernos locales, en
el restablecimiento de algunos hermanamientos y en reconocimientos
importantes como el nombramiento del jefe de gobierno como presiden-
te del Consejo Mundial de Alcaldes por el Cambio Climático en 2009 y
el galardón con el premio de Mejor Alcalde del Mundo por la Fundación
City Mayors en 2010 (LARA, 2015).
73
Denisse A. Grandas Estepa La cooperación descentralizada y las estructuras instucionales para la internacionalización de los gobiernos no centrales
A pesar de que en los dos últimos gobiernos (2006-2012, 2012-2018)
se evidencia el interés en la permanencia de una estructura dedicada a
los asuntos internacionales de la ciudad, hasta el año 2015 se pueden ob-
servar altibajos organizacionales en el sentido en que el espacio para tal
n dependía de la ocina del jefe de gobierno y, por tanto, estaba ligado
a la voluntad política del gobierno de turno. Esta situación no le permitía
a la Coordinación General de Asuntos Internacionales de la Jefatura de
Gobierno de la Ciudad de México (CGAI) contar con recursos nancieros
propios, ni planear a mediano y largo plazo. Adicionalmente, la CGAI no
estaba facultada por la ley para ejercer su función de coordinación inte-
rinstitucional con las otras secretarías del gobierno de la ciudad, las cuales
habían estado estableciendo importantes vínculos internacionales.
Sin embargo, estos procesos de institucionalización cobran mayor
relevancia a partir de dos avances particulares. El primero de ellos, rela-
cionado con la aprobación del Programa Especial de Acción Internacional
de la ciudad en 2016. De acuerdo con el Programa
por primera vez en su historia, el Gobierno de la Ciudad de México ha con-
templado las relaciones internacionales como un componente y catalizador
fundamental de su política pública, al incluir a la acción internacional como un
enfoque transversal del Programa General de Desarrollo del Distrito Federal
(2013-2018) (GOBIERNO DE CIUDAD DE MÉXICO, 2016, p. 8).
El segundo avance tiene que ver con la aprobación de la Constitu-
ción de la Ciudad de México, aprobada el 31 de enero de 2017. A través de
su artículo 20, la ciudad ratica su cualidad de “Ciudad global” y plantea
en el numeral 2 que:
La Ciudad de México promoverá su presencia en el mundo y su inserción en el
sistema global y de redes de ciudades y gobiernos locales, establecerá acuerdos
de cooperación técnica con organismos multilaterales, instituciones extranjeras
y organizaciones internacionales, de conformidad con las leyes en la materia, y
asumirá su corresponsabilidad en la solución de los problemas de la humanidad,
bajo los principios que rigen la política exterior (GOBIERNO DE CIUDAD DE
MÉXICO, 2017, p. 43).
De la misma manera, la Constitución establece que “los poderes
públicos, organismos autónomos y alcaldías podrán celebrar acuerdos in-
terinstitucionales con entidades gubernamentales equivalentes de otras
naciones y con organizaciones multinacionales, que favorezcan la coope-
ración internacional y las relaciones de amistad, de conformidad con las
leyes en la materia”.
Pero quizás lo más importante de esta constitución frente a la insti-
tucionalización de los asuntos internacionales de CDMX es que se plantea
que el Gobierno de la Ciudad de México,
establecerá un órgano coordinador de asuntos internacionales con la parti-
cipación de actores públicos, privados, organizaciones de la sociedad civil y
ciudadanía que mantengan vínculos con el exterior. Asimismo, promoverá la
participación de las organizaciones de la sociedad civil en el ámbito internacional
(GOBIERNO DE CIUDAD DE MÉXICO, 2017, p. 79).
Lo consignado en la constitución reviste especial importancia en
razón a que dota de un marco normativo en el cual se fortalece la insti-
tucionalidad y el respaldo de los asuntos internacionales y la cooperación
y evita las limitaciones de su accionar institucional que durante varios
74
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 2, (ago. 2019), p.58 - 84
años había dependido del mandatario de turno y, por tanto, había estado
condicionado a la voluntad política del gobierno.
No obstante, ello, es fundamental que las acciones internacionales
de CDMX fortalezcan su accionar a través de una mayor sostenibilidad
de su institucionalidad que permita tener mayor claridad del marco legal
en el que se inscriben esos procesos, establecer las facultades de la CGAI
y de su personal junto a las partidas presupuestarias para llevar a cabo su
agenda internacional.
Los antecedentes anteriormente descritos demuestran como los te-
mas internacionales y de cooperación terminaron por penetrar y vincular
un nuevo campo organizacional y de gestión pública en las estructuras
institucionales de los gobiernos de Bogotá y CDMX.
La experiencia indica, además, que los avances en esta materia, res-
ponden a “lógicas institucionales” diversas que, en todo caso, mantienen
una característica común relacionada con el interés y la voluntad política
del mandatario de turno.
Una marcada diferencia de las dos ciudades se demuestra en el per-
l organizacional para el manejo de sus relaciones internacionales desde
el gobierno. Para el caso de México, se observa que, a pesar de los cam-
bios de administración, estos temas se mantuvieron atados al despacho
del alcalde, lo que puede verse como un aspecto positivo en razón a que
le otorga un estatus y una jerarquía importante en el gobierno de la ciu-
dad. Sin embargo, ante la ausencia de marcos normativos que blindaran
este campo organizacional, esta situación terminó afectando la continui-
dad y sostenibilidad de los procesos en razón a que dependía del “Interés
y voluntad política” del mandatario de turno. Por esa misma razón, sin
duda la Constitución de la ciudad representa un avance signicativo que
impacta el área organizacional y permite planear a mediano y largo plazo
las acciones internacionales.
Bogotá, por su parte, ha mostrado un mayor soporte jurídico e ins-
titucional para tal n; sin embargo, durante varios años evidenció cons-
tantes cambios organizacionales lo que pudo impactar la sostenibilidad
de los procesos y la coordinación y articulación de estos asuntos. Solo
hasta 2006, cuando se establece por decreto la Dirección Distrital de Rela-
ciones Internacionales, se empezó a tener mayor claridad en la denición
de una estructura institucional para coordinar, articular y representar las
prioridades en materia internacional.
Llama la atención que la estructura organizacional de Ciudad de
México sobresale por su tamaño mientras que la de Bogotá tiende a re-
ducirse. En este último caso, la percepción es que, con la última reforma
de la Secretaría General, la DDRI perdió peso dentro del organigrama al
quedar adscrita a la subsecretaría técnica de la Secretaria General y ade-
más, con la decisión de eliminar la subdirección de asuntos internaciona-
les no se valoraron las responsabilidades y los desarrollos que durante las
pasadas administraciones había tenido esta instancia.
75
Denisse A. Grandas Estepa La cooperación descentralizada y las estructuras instucionales para la internacionalización de los gobiernos no centrales
Cuadro No. 3 Estructura organizacional para la coordinación de los asuntos interna-
cionales de la Alcaldía de Bogotá (2017)
Fuente: elaboración propia con base en el Decreto 425 de 2016 del Distrito
Ciudad de México, por su parte, muestra como a pesar de la de-
bilidad jurídica para proteger la estructura organizacional, ha contado
dentro de su organigrama con una Dirección General de Cooperación
Internacional a través de la cual funcionan la subdirección de coopera-
ción bilateral y descentralizada y la jefatura de unidad departamental de
relación con organismos y redes internacionales.
Cuadro No. 4
Estructura organizacional de los asuntos internacionales de CDMX (2017)
Fuente: Coordinación General de Asuntos Internacionales (CGAI), 2017
En todo caso, este contexto permite inferir que, a diferencia de
CDMX, Bogotá ha contado durante mucho tiempo atrás con marcos ju-
rídicos y legales que han garantizado la sostenibilidad del espacio organi-
zacional de sus asuntos internacionales desde la Administración Distrital.
Sin embargo, Ciudad de México ha tenido un perl con mayores niveles
de internacionalización hasta el punto de considerarse como una “ciudad
76
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 2, (ago. 2019), p.58 - 84
global”. De acuerdo con Parnreiter (2002), este término hace referencia
a ciudades que se convierten en nudos de la economía mundial, en los
cuales se integran economías regionales, nacionales e internacionales a
través del ujo de capitales, mercancías, migrantes, servicios nancieros,
entre otros. El atributo de ciudad global para CDMX se remonta a los
años noventa cuando este mismo autor señaló que la Ciudad “se había
convertido en parte de la red transfronteriza de las ciudades globales, las
cuales constituyen la estructura básica de la economía mundial actual.
Como parte de esta red, Ciudad de México asume funciones globales de
la ciudad, como el control y la gestión de los servicios globalizados” (PAR-
NREITER, 2000 apud LARA, 2015). Con el inicio del siglo XXI se buscó la
inserción de la ciudad dentro de la categoría de ciudades globales (LARA,
2015), por lo que su vocación internacional no parece haber sido una con-
secuencia directa de los avances institucionales de los mandatarios de tur-
no sino del proceso de globalización que la llevó a convertirse en parte ac-
tiva de las redes donde se activa y estimula el sistema capitalista mediante
el alto ujo de bienes y servicios, información, mercancías, etc.
Por último, lo que se puede observar es que la estructura organiza-
cional de Bogotá y Ciudad de México ha venido cambiando y mostrando
que la cooperación internacional ya no puede ser concebida como un ins-
trumento asistencialista de relaciones Norte-Sur, soportado en la nancia-
ción de proyectos. Hoy en día, el perl organizacional de las dos ciudades
reeja un tipo de cooperación vinculado a los asuntos internacionales por
lo cual, dentro de sus estructuras se contemplan una diversidad de temas
y modalidades de gestión pública, acordes con las dinámicas relacionadas
con el desarrollo internacional y las nuevas formas de gobernanza global.
Los planes y programas de desarrollo y los documentos de política
Otro factor común que permite explicar la institucionalización de
la cooperación en Bogotá y CDMX está relacionado con la incorporación
del tema en el plan de desarrollo de la administración de turno, conside-
rado como el referente principal de planicación del desarrollo territorial
en razón a que contiene el programa de gobierno que mandatario desa-
rrollará durante su mandato.
Tanto Bogotá como Ciudad de México han incorporado de alguna
manera los asuntos internacionales y de cooperación internacional den-
tro de sus planes o programas de desarrollo, mediante un eje indepen-
diente y estratégico dentro de la agenda pública o, en otros casos, como
un componente transversal de las prioridades de gobierno.
Para el caso de Bogotá, las últimas tres administraciones naliza-
das entre 2004 y 2015, incluyeron el tema a través de la integración inter-
nacional como un principio fundamental de la gestión pública y la coo-
peración internacional como una fuente de nanciación (2004-2008), bajo
un programa especíco “Bogotá competitiva e internacional” (2008-2011)
y como un Programa “Bogotá Humana Internacional” (2012-2015).
De igual manera, Ciudad de México incluyó el tema internacional
y de cooperación como un tema de presencia internacional (2000-2006),
como un componente transversal de los ejes estratégicos de la agenda
77
Denisse A. Grandas Estepa La cooperación descentralizada y las estructuras instucionales para la internacionalización de los gobiernos no centrales
política (2007-2012) y como un componente central y prioritario a través
de un acápite especíco en el que se plantea un enfoque de acción inter-
nacional para la ciudad.
Aunque esta es una dinámica comúnmente compartida, el contex-
to también demuestra que no existe una relación directa entre lo que se
plantea en los planes o programas de desarrollo y una mayor o menor
práctica de los asuntos internacionales. Así, por ejemplo, para el caso de
Ciudad de México, el Programa General de Desarrollo del Distrito Fede-
ral 2000-2006 bajo la administración de Andrés López Obrador, resaltó
la importancia de la presencia internacional para lo cual, se planteó una
agenda que buscaba
fortalecer diversos vínculos de cooperación con sus contrapartes internacionales,
tales como hermanamientos de ciudades, acuerdos de colaboración bilateral en
materia cientíca, tecnológica, educativa, cultural, política, social y económica;
así como con organismos multilaterales de países y ciudades con la nalidad de
impulsar la realización de proyectos y generar una fuente alternativa de recursos
(DISTRITO FEDERAL, 2001, p. 54).
Aun así, se considera que bajo esa administración las relaciones in-
ternacionales del gobierno de la CDMX perdieron dinamismo, que las
actividades se limitaron a la recepción de huéspedes distinguidos y que
se cancelaron y congelaron las giras al exterior y los acuerdos de coopera-
ción internacional que estaban vigentes (CGAI , 2016).
Entonces, se podría armar que este factor de la institucionaliza-
ción de los procesos de cooperación si bien demuestra el interés y la vo-
luntad política del gobierno de turno frente a los asuntos internaciona-
les y de cooperación, no necesariamente incide sobre la práctica de estos
asuntos dentro de la gestión pública.
Ahora bien, junto a la estructura organizacional, la tendencia mues-
tra como los documentos de política enmarcados en estrategias, planes o
políticas públicas de cooperación internacional o internacionalización, se
han convertido en elementos fundamentales de los procesos de institu-
cionalización de la cooperación internacional que además contribuyen
con una mayor legitimación en las relaciones con socios internacionales.
Lo interesante de estos documentos es que claramente demuestran
las transformaciones de la cooperación internacional y terminan adaptán-
dose y replicando los dictámenes del desarrollo y la ayuda internacional.
Al respecto, es posible identicar algunas diferencias entre las dos
ciudades capitales. Durante el periodo 2007-2016, Bogotá demostró una
gran apuesta de su internacionalización mediante la conguración de
marcos estratégicos de cooperación internacional. En el 2007, bajo la ad-
ministración de Luis Eduardo Garzón, el Distrito lanza la primera Es-
trategia de Cooperación Internacional de Bogotá, Distrito Capital (ECI),
como resultado del trabajo de la Red Distrital de Cooperación para el
Desarrollo.
En el año 2008, con la nueva administración de la ciudad en manos de
Samuel Moreno, dicha estrategia fue actualizada, manteniendo las líneas
prioritarias y temas transversales de la anterior y con ello, continuar con el
proceso. Esta primera iniciativa institucional tuvo en cuenta las dinámicas
del momento de ayuda al desarrollo, por lo cual, sus referentes interna-
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cionales y nacionales más cercanos fueron los Objetivos de Desarrollo del
Milenio, la Declaración de París y el Proceso Londres-Cartagena- Bogotá.
Por su parte, la Estrategia de Cooperación Internacional de Bogotá
2012–2016, bajo la administración de Gustavo Petro, estuvo alineada con
las nuevas dinámicas de la cooperación internacional, en la cual se busca-
ba promover una visión horizontal entre socios y aliados estratégicos, re-
conocer el papel cada vez más signicativo de los gobiernos locales en la
conguración de la agenda global, impulsar el intercambio de experien-
cias signicativas de la Ciudad y las nuevas modalidades de cooperación
mediante acuerdos city to city, la participación en redes internacionales y
foros políticos y esquemas de cooperación sur – sur (ALCALDIA MAYOR
DE BOGOTÁ, 2014).
A partir de estos derroteros, dicha estrategia planteó cuatro obje-
tivos generales que buscaban consolidar los procesos de cooperación e
internacionalización de Bogotá: 1. Posicionar a Bogotá D.C como actor
inuyente en procesos de cooperación descentralizada, 2. Aumentar la
ecacia en los procesos de cooperación para el desarrollo de Bogotá, 3.
Rearmarse como un socio conable y estratégico ante los socios y alia-
dos estratégicos nacionales e internacionales, 4. Fortalecer el marco insti-
tucional para la ejecución de iniciativas y proyectos de cooperación.
Con la nueva administración de Bogotá (2016-2019) bajo el mandato
del Alcalde Enrique Peñalosa, no se evidencian avances signicativos que
permitan denir un perl de la cooperación internacional de la ciudad. Lo
claro es que desde la Alcaldía hay una apuesta por la identicación e inter-
cambio de buenas prácticas y la cooperación técnica. Así mismo, el gobier-
no distrital ha establecido algunos ejes estratégicos para la promoción de
sus asuntos internacionales relacionados con el cambio climático, el desa-
rrollo urbano, la seguridad, la movilidad sostenible, la cultura, entre otros.
Por otra parte, a partir del año 2006 Ciudad de México muestra una
fuerte estrategia para posicionar la ciudad en el escenario internacional
(CGAI, 2016). La apuesta se focaliza en un marco de internacionalización
dentro del cual se encuentra la cooperación internacional como uno de
sus componentes. En todo caso, la necesidad de un marco jurídico que le
diera reconocimiento a la CGAI no permitió durante años la formulación
de estrategias ni políticas públicas de cooperación internacional y/o inter-
nacionalización.
Por esa misma razón, se reconoce como un avance institucional
signicativo el haber formulado y vinculado el Programa Especial de
Acción Internacional en el Programa General de Desarrollo del Distrito
Federal (PGDDF) 2013-2018.
El PGDDF reconoce que la acción internacional no solo es una “po-
lítica sectorial en sí misma, sino como un campo que permea, benecia y
enriquece de forma transversal a todas las actividades del gobierno local”.
Para ello, establece tres criterios de orientación para CDMX, a saber: 1.
Consolidar la presencia e inuencia de la Ciudad de México como el nú-
cleo de una megalópolis líder en América Latina y el mundo; 2. Posicio-
nar a la Ciudad de México como un referente de sustentabilidad urbana
e innovación, a través de intercambios de buenas prácticas y proyectos
concretos de cooperación descentralizada; 3. Incrementar el atractivo te-
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Denisse A. Grandas Estepa La cooperación descentralizada y las estructuras instucionales para la internacionalización de los gobiernos no centrales
rritorial de la Ciudad de México como importante destino mundial del
turismo, el capital humano, las artes, el comercio, los negocios y la inver-
sión extranjera (GOBIERNO DE CIUDAD DE MÉXICO, 2016).
Como se puede observar en los dos casos de estudio, CDMX pree-
re enmarcar sus acciones internacionales bajo la denominación de “asun-
tos internacionales”, valiéndose de la cooperación como un componente
más de su proceso de internacionalización. Por su parte, Bogotá ha que-
rido darle un lugar a la cooperación internacional mediante la denición
de estrategias especícas que guíen las acciones del gobierno de la ciudad.
No obstante, ello, hay que destacar que en el Distrito existen otras ins-
tancias que apoyan el fortalecimiento de las relaciones internacionales de
la ciudad con un tinte más económico y comercial como la Secretaría de
Hacienda Distrital y la Agencia de Promoción de Inversión de Bogotá,
Invest in Bogotá.
Dinámicas en los procesos de cooperación internacional
Frente a algunas modalidades utilizadas en los últimos años por las
dos ciudades para promover sus asuntos internacionales, parece evidente
que tanto Bogotá y Ciudad de México han seguido la lógica de promover
la cooperación internacional como uno de los componentes de sus rela-
ciones paradiplomáticas, sobrepasando el modelo tradicional del régimen
de ayuda al desarrollo de tinte vertical y asistencialista y promoviendo
nuevos esquemas que impulsan la relaciones entre socios, la participación
en redes y la diplomacia de ciudades.
La siguiente gráca da cuenta de algunas iniciativas vinculadas a
los asuntos internacionales y a la cooperación, que permiten evidenciar el
trabajo entre los años 2012 y 2015 de las dos ciudades capitales:
Gráfica No 1 Algunas actividades internacionales y de cooperación internacional de
Bogotá y Ciudad de México (2012-2015)
Fuente: elaboración propia con base en Gobierno del DF (2015) y Alcaldía Mayor de
Bogotá (2015)
La gráca muestra como las dos ciudades tienen similitudes en sus
actividades internacionales. Sin embargo, en términos generales, llama la
atención que CDMX tiene una apuesta más amplia de sus procesos y vin-
cula con mayor fuerza dentro de sus asuntos internacionales temas como
la colaboración con embajadas acreditada en México, las visitas ociales
a la ciudad y las giras internacionales del mandatario de turno desde las
cuales surgen relaciones de cooperación más cercanas y duraderas.
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Así mismo, se puede evidenciar que las dos ciudades han adoptado
un enfoque de tinte horizontal de sus relaciones de cooperación inter-
nacional traspasando el modelo tradicional de donante-receptor y rela-
ción norte-sur de la cooperación. Esto se demuestra, entre otras cosas,
por los escasos recursos nancieros que reciben estas ciudades y por las
tendencias en la diversicación de socios y en una visión más estratégi-
ca de la cooperación internacional como un componente para participar
activamente en redes internacionales de gobiernos locales, compartir e
intercambiar experiencias y promover proyectos y programas de interés
común entre ciudades de países en desarrollo.
Así, por ejemplo, para el caso de México, de los 24 convenios de
cooperación internacional registrados entre 2012 y 2014, 10 de ellos fue-
ron con América latina, 7 con Europa, 5 con Asia y 2 con América del
Norte (GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL, 2015). Esta misma ten-
dencia se maniesta en Bogotá a través de las alianzas establecidas en su
mayoría con ciudades de América Latina, seguidas de ciudades europeas
y asiáticas junto a alianzas con algunas agencias de cooperación y fondos
y programas de Naciones Unidas.
Lo que se puede percibir entonces, es que las exigencias de la globa-
lización junto a las transformaciones de la cooperación descentralizada y
las prácticas recurrentes de los asuntos internacionales han ido más rápi-
do y han terminado por permear los procesos institucionales para tal n.
Consideraciones finales
En el marco de la globalización y el desarrollo internacional, los
GNC han empezado a jugar un rol fundamental en la gestión y estable-
cimiento de relaciones de cooperación internacional, con el propósito de
aumentar su presencia en el escenario internacional y responder a los de-
safíos de la agenda internacional. En ese contexto, los nuevos esquemas
de la COD se convierten en una oportunidad para que los GNC empren-
dan vínculos a través del intercambio de saberes y experiencias de desa-
rrollo que fortalezcan la gestión pública y el desarrollo local. Para lograr
este propósito, la práctica demuestra que estos gobiernos han apostado
por espacios organizaciones junto a la denición de documentos de po-
lítica con el propósito de ordenar, planicar y convertir la COD en un
instrumento estratégico de sus relaciones internacionales.
Frente a esta situación, a partir de los dos casos de estudio, Bogotá
y Ciudad de México, se pueden evidenciar algunas tendencias y prácti-
cas comunes que permiten identicar algunos factores explicativos de los
procesos de institucionalización de sus asuntos internacionales y de coo-
peración.
Estas dos ciudades capitales han venido apostándole a una insti-
tucionalización que permita vincular las acciones internacionales y la
cooperación a la agenda pública local. Los avances en la materia se pue-
den reejar en tres factores claramente identicados: la denición de un
marco jurídico e institucional que formaliza y mantiene una estructura
organizacional para los asuntos internacionales y de cooperación como
parte del organigrama de la administración pública de las dos ciudades,
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Denisse A. Grandas Estepa La cooperación descentralizada y las estructuras instucionales para la internacionalización de los gobiernos no centrales
la vinculación de los temas internacionales como ejes prioritarios o trans-
versales en los planes de desarrollo, la denición de documentos de po-
lítica y/o estrategias de internacionalización y cooperación y, el perl de
algunas dinámicas de los asuntos internacionales de las dos ciudades que
muestra la tendencia a diversicar y sobrepasar la concepción tradicional
del régimen internacional de ayuda al desarrollo, soportado en acciones
asistencialistas y en nanciación de proyectos a corto plazo.
Este último elemento cobra mayor importancia en la medida en
que estos espacios institucionales y de gestión han venido adaptándose a
las dinámicas del escenario internacional y en especial a los temas clave
de la agenda del desarrollo apoyada en los Objetivos de Desarrollo Soste-
nible y en una mayor participación de los GNC en la gobernanza global.
No obstante, ello, parece claro que el marco jurídico y las estructu-
ras organizacionales no garantizan por completo una mayor y mejor ges-
tión de la cooperación internacional. Por tanto, otro factor fundamental
que viene ligado a este aspecto está relacionado con los equipos de trabajo
y la experticia que demuestran para una efectiva labor internacional. Este
es uno de los principales desafíos que enfrenta las dos administraciones.
De acuerdo con las entrevistas realizadas en los años 2016 y 2017, es co-
mún ver cómo, ante los cambios de gobierno y los intereses políticos, han
existido altos niveles de rotación del personal, que no han permitido una
efectiva sostenibilidad de los procesos.
De acuerdo con lo anterior, es claro reconocer que las dos ciuda-
des capitales deben seguir apostando a la consolidación de internacio-
nalización de “Ciudad-Capital-Global” y no a políticas enmarcadas en
“gobiernos de turno”, puesto que de esta forma se logrará garantizar la
sostenibilidad de los procesos y su proyección, a partir de la denición de
metas claras de corto, mediano y largo plazo que benecien los procesos
de desarrollo local.
Un último elemento a tener en cuenta en los avances de institu-
cionalización tiene que ver con los mecanismos para una mejor coordi-
nación y articulación con los diversos actores del desarrollo que inciden
en cada una de las ciudades en los asuntos internacionales a efectos de
no duplicar iniciativas y responder a los lineamientos y ejes estratégicos
denidos por el territorio.
Al respecto, En el programa de acción internacional de CDMX se
plantea que la internacionalización de la ciudad debe promover la inclu-
sión de todos los actores y se conduce aunando esfuerzos con todos ellos
(Gobierno de la Ciudad de México, 2016). Por su parte, la administración
de Bogotá 2012-2015, reconoció la necesidad de promover la capacidad
institucional de la alcaldía fortaleciendo los procesos de articulación,
coordinación, toma de decisiones e intercambio de información (SDP,
2014). Para ello, quiso apostarle a un Sistema Distrital de Cooperación e
Internacionalización de la ciudad, en el cual conuyeran todos los actores
del sistema distrital, sectores, entidades adscritas centralizadas y descen-
tralizadas y las alcaldías locales (SDP, 2014).
En todo caso, se podría decir que a pesar de las similitudes y dife-
rencias en los procesos de institucionalización y de los factores explicati-
vos en las dos ciudades capitales, no es tan claro el efecto de una mayor
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o menor institucionalización sobre la práctica de los asuntos internacio-
nales y la cooperación. Lo que sí es claro, es que una mayor planicación
permite una visión de mediano y largo plazo que terminará por bene-
ciar los procesos de desarrollo local de un territorio determinado, promo-
verá la sostenibilidad y continuará legitimando los procesos y generando
mayor conanza con los socios internacionales.
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