Barack Obama e Donald Trump: Uma

análise dos determinantes domésticos da

política externa estadunidense em relação

ao Irã (2009-2018)

Barack Obama and Donald Trump: An analysis of the

domestic level in the United States Foreign Policy Towards

Iran (2009-2018)

Barack Obama y Donald Trump: Um analisis de los

determinantes domésticos de la politica exterior

estadunidense com relaciona a Iran

Gustavo Fornari Dall’Agnol

DOI: 10.5752/P.2317-773X.2019v7.n3.p7

Recebido em: 06 de setembro de 2018

Aceito em: 22 de outubro de 2018

R

O presente artigo visa a analisar e explicar as diferenças na condução da política

externa estadunidense para com o Irã dos governos de Barack Obama e Donald

Trump. Para tal, recorre-se a análise empírica da política externa dos dois

governos. Ademais, conceitos uteis da disciplina de Análise de Política Externa e

da Ciência Política serão utilizados. Ver-se que as limitações impostas à política

externa de Obama, advêm da pressão política exercida por grupos de interesse

domésticos. Elites importantes, principalmente aquelas ligadas a vertente neo-

conservadora da política estadunidense, ao mesmo tempo em que restringiram

a atuação de Obama no cenário internacional, são base de apoio para a política

externa de Donald Trump e de seu partido, o Partido Republicano. A ruptura

na política externa feita por Trump, pode ser compreendida através da análise

desses grupos, o que ca evidenciado no caso do Irã.

Palavras-chave: Análise de Política Externa. Barack Obama. Donald Trump.

Neoconservadorismo. Irã.

A

The present paper aims at analyzing and explaining the dierences in the United

States foreign policy conduct towards Iran in the governments of Barack Obama

and Donald Trump. In order to do so, the paper rests on the empirical analysis

of both governments. Beyond this, useful concepts of the disciplines of Foreign

Policy Analysis and Political Science will be utilized as well. The study will de-

1. Doutorando em Relações Interna-

cionais pela PUC-MG. Residente em

Belo Horizonte, Minas Gerais, Brasil.

ORCID: 0000-0001-5566-0194. Contato:

gustfd@gmail.com.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.7 - 27

monstrate that the limits imposed to Obama’s foreign policy come from domes-

tic pressures of interest groups. Important elites, mainly those with connections

with the neoconservative vision of United States politics, at the same time that

constrained Obama’s action on the international system, are constitutive of the

political basis and the Republican Party, that enables Trump’s foreign policy.

The ruptures put forward by Trump, can be understood through the analysis of

these groups, fact that is shown in the case of Iran.

Key words: Foreign Policy Analysis. Barack Obama. Donald Trump. Neocon-

servatism. Iran.

R

El presente artículo busca analizar y explicar las diferencias em la conducciíon

de la politica exterior estadunidense com relación a Irán em los gobiernos de

Barack Obama y Donald Trump. Para eso, se recurre al análisis empírico de la

politica exterior de los dos gobiernos. Además, conceptos útiles para la discipli-

na de Análisis de Política Exterior y de la Ciencia Politica seraán utilizados. Se

notará que las limitaciones impuestas a la politica exterior de Obama, advienen

de la presíon politica ejercida por los grupos de interés domésticos. Elites impor-

tantes, principalmente aquellas vinculadas a la vertiente neo-conservadora de

la politica estadunidense, al mismo tempo em que restringiam la actuacíon de

Obama em el escenario internacional, son base de apoyo para la politica exterior

de Donald Trump y de su partido, el Partido Republicano. La ruptura em la

politica exterior elaborada por Trump puede ser entendida a través del análises

de esos grupos, lo que será evidenciado por el caso de Irán.

Palabras clave: Análises de Política Exterior; Barack Obama; Donald Trump;

Neo- conservadorismo; Irán.

Introdução

O presente estudo busca realizar uma análise da política externa

estadunidense no período de 2009 a 2018. Trata-se de uma análise compa-

rativa entre os governos de Barack Obama e Donald Trump. Em vista da

amplitude da temática em questão, delimita-se o artigo em torno da con-

dução da política externa pelos dois governos com relação ao Irã. Parte-se

do pressuposto que há diferenças substanciais nas relações com o Irã nos

dois governos, demonstrado claramente pela documentação aqui discu-

tida e os recentes desdobramentos em torno do acordo nuclear iraniano.

Dessa forma, delineia-se um estudo de caso, cujo objetivo é compreen-

der o porquê da diferença de política externa em relação ao Irã nos dois

governos. Defende-se aqui a tese, de que a variação da política externa

estadunidense com relação ao Irã (variável dependente), entre os governos

Obama e Trump, pode ser explicada pela atuação dos grupos de interesse

(variável independente), no período estudado.

Parte da problemática deste trabalho, passa, portanto, necessaria-

mente, pelo debate dos componentes que denem a variação da política

externa. Dedica-se a essa questão o primeiro tópico do estudo. Para tal, revi-

sa-se alguns dos principais debates da disciplina de Análise de Política Ex-

terna. Argumenta-se que as variáveis domésticas são fundamentais para

a compreensão da mudança ou continuidade da política externa. Alguns

conceitos da área da Ciência Política, como os de elite e de intensidade desi-

Gustavo Fornari Dall’Agnol Barack Obama e Donald Trump: Uma análise dos determinantes doméscos da políca externa estadunidense em relação ao Irã (2009-2018)

gual de preferências, também serão apresentados nesse tópico, de maneira

a complementar o quadro conceitual do presente estudo. Dá-se especial

atenção à análise dos grupos de interesse que conseguem afetar decisiva-

mente o processo de tomada de decisão em política externa.

No segundo tópico, o presente trabalho busca realizar um breve ba-

lanço da política externa de Barack Obama e Donald Trump. Ver-se que

as limitações domésticas a implementação da política externa, principal-

mente, devido a atuação de grupos de interesse. Além disso, as clivagens

domésticas e a inclinação de determinadas vertentes da sociedade norte-

-americana ao conservadorismo, ajudam a explicar a ascensão de Donald

Trump e a sua estratégia de política externa. Argumenta-se que a mesma

é respaldada em interesses concretos do establishment estadunidense. Tal

percepção fornece importantes insights sobre a política externa de Trump,

conferindo mais previsibilidade e tangibilidade às suas ações, muitas ve-

zes apontadas como, no mínimo, excêntricas, em análises mais jornalísti-

cas que focam demasiadamente no papel do líder.

Finalmente, no terceiro e último tópico, analisa-se o caso do Irã. Através

da análise documental; pesquisas de opinião pública; discursos; revisão de

literatura e o mapeamento dos principais lobbies e think tanks, busca-se

explicar as diferenças entre Obama e Trump para com o Irã. A ruptura de

Trump, com relação ao seu antecessor na questão iraniana, pode ser expli-

cada com base nos argumentos desenvolvidos nas secções anteriores, que

são respaldados pela análise empírica do caso. Dessa forma, a tese aqui

defendida é corroborada pela análise empírica do caso iraniano. Conclui-

-se que a atuação dos grupos de interesse explica, em grande parte, a di-

culdade de Obama realizar uma política externa mais assertiva, conquis-

tando resultados mais simbólicos do que concretos. Da mesma maneira,

esses grupos proporcionam a Trump as bases necessárias para reverter a

política externa de Obama, fato que se evidencia na análise do Irã.

Análise de Política Externa: Conceitos-chave

Antes de adentrar no tema propriamente dito do presente estudo,

é mister analisar alguns conceitos e formulações teóricas relevantes para

uma melhor compreensão do objeto em questão. A formulação de um

viés analítico e estruturação da pesquisa passam, necessariamente, pela

contribuição da literatura na área de Análise de Política Externa (APE),

discutida de maneira sucinta nesse primeiro tópico. Na sequência, serão

apresentados alguns conceitos fundamentais para a escolha das variáveis,

dos atores e processos privilegiados neste trabalho.

Valerie Hudson (2014, p. 3-5) aponta que a subárea da APE tem

como objetivo explicar (explanandum) as decisões tomadas por seres hu-

manos que possuem consequências fora do Estado-nação. Essas decisões

incluem ações, inações, reações em diferentes níveis envolvendo um

largo escopo de atores. A autora define como o explanans da APE os fato-

res que inuenciam o processo de tomada de decisão em política externa.

A construção do campo de estudo da APE passa por uma transformação

importante, principalmente com o m da Guerra-Fria, ao contestar a pre-

missa realista

, hegemônica no estudo das relações internacionais, de que

2. Waltz (1979) é considerado o funda-

dor da vertente neorrealista, que viria

a privilegiar as variáveis sistêmicas na

análise das relações internacionais, tal

vertente se tornaria a visão hegemô-

nica na disciplina nos anos que se

sucederam.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.7 - 27

o nível sistêmico deveria ser privilegiado na apreciação dos fenômenos

de política externa. Ao abrir-se a “caixa-preta” do Estado como “unidade”

cou claro para os analistas que não é possível desvendar os fenômenos

internacionais somente utilizando variáveis de nível sistêmico. Em con-

uência com tal perspectiva, o presente estudo confere importância às

variáveis domésticas em sua análise.

O reconhecimento do nível doméstico como fundamental para

compreender a APE suscita outro problema, a saber: dentro do nível do-

méstico, quais são as variáveis e unidades de análise a serem priorizadas,

considerando a enorme gama de possíveis fatores domésticos que inuen-

ciam a política externa? Alex Mintz e Karl de Rouen (2010, p. 130) iden-

ticam cinco determinantes domésticos para a APE: a) ambiente econô-

mico; b) interesses econômicos; c) opinião pública; d) ciclos eleitorais; e)

jogos de dois níveis

. Hudson (2014, p. 34), por sua vez, destaca o papel do

líder, das burocracias, das percepções culturais e identitárias, da dinâmica

de grupos, de atributos nacionais, entre outros, como objetos de análise

da APE. Já Hellen Milner (1994, p. 11), de maneira mais sucinta, destaca

três fatores fundamentais: a) o interesse dos atores; b) as instituições do-

mésticas; c) a distribuição de informação dentre os atores.

Além das supracitadas possíveis abordagens, pode-se mencionar

os estudos que dão ênfase a aspectos psicológicos e cognitivo-comporta-

mentais

. Julga-se necessário, no entanto, recortar o escopo do presente

artigo de acordo com o considerado fundamental para atingir seu ob-

jetivo. Como trata-se da comparação da política exterior de dois gover-

nos, considera-se fundamental adentrar na composição dos governos e

nas eventuais clivagens e alianças feitos por eles. Isso não signica que a

variável sistêmica não seja importante para os fenômenos aqui analisa-

dos e nem se manterá constante, apenas não será trabalhada de maneira

exaustiva no presente artigo. Ademais, opta-se por realizar uma análise

baseada na identicação dos principais grupos de interesse e suas estraté-

gias para com o tema em questão no período recortado.

De acordo com Milner (1994, p. 16) “quaisquer mudanças na agen-

da política possuem consequências distributivas e eleitorais.

” Diferentes

grupos de interesse mobilizam-se e pressionam o governo de acordo com

as suas preferências. A opção pela análise desses grupos deve-se ao fato

de que a estratégia dos mesmos perpassa o ambiente institucional, o ci-

clo eleitoral, a economia, etc... Além disso, minorias organizadas podem

ter mais inuência do que as maiorias nos processos decisórios devido a

intensidade desigual de preferencias apontada por Giovanni Sartori (1994, p.

301): “uma maioria intensa equivale a uma maioria ocasional. Os grupos

pequenos, ao contrário, podem ser duradouros e igualmente intensos em

relação a uma série de questões”. Ademais, há diversos grupos envolvidos

no processo decisório em política externa. Para Sartori (1994, p. 304), “to-

das as decisões tomadas em uma sociedade política são antes examinadas,

e realmente propostas por um comitê ou mais”. Abdicar da análise desses

grupos tornaria a análise incompleta. Esses grupos não são homogêneos

e na maioria das vezes não representam os mesmos interesses. Há, por-

tanto, disputas recorrentes na denição e implantação da agenda de polí-

tica externa. De acordo com Hudson:

3. A lógica de dois níveis foi introduzida

por Putman (1988). O autor argumentou

que existe um entrelaçamento entre

os níveis doméstico e internacional

na formulação da política externa que

podia ser entendido por “jogos de dois

níveis”.

4. Para uma boa compreensão dos

modelos que enfatizam os aspectos

psicológicos na análise de política ex-

terna e tomada de decisão, ver: (MINTZ,

ROUEN, p. 97-121).

5. As traduções no presente estudo

são próprias.

Gustavo Fornari Dall’Agnol Barack Obama e Donald Trump: Uma análise dos determinantes doméscos da políca externa estadunidense em relação ao Irã (2009-2018)

Enquanto o jogo de relações internacionais pode ser jogado de acordo com o

interesse nacional, há também um segundo jogo dentro de cada governo, um

jogo de interesses e ambições organizacionais e pessoais, que pode de fato ser

mais determinante da política externa de uma nação do que o jogo de interesse

nacional (HUDSON, 2014, p. 101).

Dito isso, destaca-se que a principal unidade de análise no presen-

te estudo são os grupos de interesse que conseguem exercer inuência

nas decisões relativas à política externa. Desse modo, evita-se também

o economicismo, pois há também grupos organizados com objetivos di-

versos daqueles relacionados somente com a esfera econômica. No en-

tanto, antes de adentrar em uma denição mais precisa desses grupos,

faz-se necessária uma ressalva. Como o presente estudo compara a po-

lítica exterior de Donald Trump e Barack Obama, cabe-se perguntar o

porquê não focar-se-á nas características pessoais dos presidentes, obje-

to de muitas abordagens cognitivas. É evidente a importância da Casa

Branca na definição da política exterior, já que muitas das ferramentas

de política externa são mandatárias do chefe do executivo. No entanto,

argumenta-se, aqui, que há um establishment na sociedade estaduniden-

se que impede a livre ação do líder. De acordo com Hudson (2014, p.

73): “não importa o quão influente ou mercenário, um único líder não

pode fazer e implementar política externa por sua própria conta. De

fato, na maioria dos países, as decisões em política externa são sempre

tomadas em grupo ”.

Hellen Milner destaca que o presidente é constrangido por diversas

fontes domésticas em suas ações em política externa, como, por exem-

plo: a) opinião pública; b) grupos de interesse; c) Congresso nacional; d)

agências governamentais; e) oposição partidária (MILNER, 2015). Milner,

realiza um estudo sistemático de sete ferramentas da política externa, a

saber: assistência econômica; comércio exterior; imigração; sanções; as-

sistência geopolítica; denição do orçamento militar e envio de tropas

ao exterior. Milner dá grande destaque aos grupos de interesse apontan-

do que “A Constituição dos Estados Unidos foi escrita com de forma a

contemplar o papel a ser desempenhado por grupos de interesse, e es-

ses grupos vem exercendo um papel de destaque no sistema político es-

tadunidense” (MILNER, 2015, p. 77). No entanto, a autora apresenta o

argumento, em sua teoria de poder presidencial, de que nem todas as

ferramentas de política externa sofrem a mesma inuência desses gru-

pos. Coletando dados de depoimentos perante o Congresso e registro de

lobbies, a autora arma que aquelas políticas de caráter mais distribucio-

nal e maior clivagem ideológica, a saber - comércio exterior, imigração,

assistência econômica e denição do orçamento militar: tendem a sofrer

grande inuência de grupos de interesse. Já o envio de tropas ao exterior,

assistência geopolítica e a imposição de sanções sofrem menos e, portan-

to, auferem maior liberdade para a atuação presidencial.

No presente estudo, contrapõe-se o argumento de Milner sobre

a liberdade do executivo nessas ações de caráter “menos distributivo”.

Reconhece-se que o alto escalão do executivo possui maior liberdade

institucional relativa para atuar nesses temas. No entanto, ressalva-se o

papel fundamental do processo de constituição do alto escalão do exe-

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.7 - 27

cutivo e da própria formulação da agenda desses temas. A constituição

do alto escalão do executivo é um processo que vem de antes das elei-

ções e se estende até o nal do mandato. O processo envolve estruturas

partidárias, empresas nanciadoras, negociações com um amplo leque

de grupos de interesse, entre outros. A formulação da agenda é objeto

de constante disputa, como aponta Hudson (2014, p. 106) “A manipula-

ção de agendas coletivas é uma habilidade premiada na arena política”.

Setores midiáticos, lobbies, think tanks e opinião pública são apenas al-

guns exemplos que inuenciam diretamente a agenda do executivo. No

terceiro tópico deste estudo, investiga-se o caso do Irã e como grupos de

interesse possuem diferentes perspectivas sobre esse país, quais ações

devem ser tomadas e como essas perspectivas inuenciam as decisões

do alto executivo. A diferença é que o lobbie ocorre de maneira mais in-

direta e menos computável nesses casos. A pressão direciona-se à Casa

Branca em termos de projetos mais “gerais”. Em relação a essa pressão,

Milner (2015) aponta que:

A Casa Branca é mais facilmente alvo quando a temática concerne a direções

políticas mais amplas. Quando essas decisões são feitas, nas quais o presidente

estará envolvido ativamente, as decisões orçamentárias que possuem caráter

distribucional aorarão (MILNER, 2015, p. 105).

Mapear os grupos de interesse que afetam o processo de tomada

de decisão é tarefa árdua. Complementar à discussão até agora apre-

sentada é o instrumental analítico da Ciência Política, e, em especial,

à Teoria das Elites. A teoria das elites surgiu na Itália no nal do século

XIX. Seus principais precursores e expoentes foram Gaetano Mosca e

Vilfredo Pareto. Mosca, através de duas obras Sobre a Teoria dos Governos

e Sobre o Governo Parlamentar, publicada em 1884, e Elementos de Ciência

Política (1896) foi o primeiro a delinear a teoria. Tanto Mosca quanto

Pareto, inspirados pelo positivismo, buscavam auferir cienticidade a

Ciência Política através da observação empírica e coleta de documentos

históricos com vista a desenvolver leis gerais

. A existência de uma mi-

noria governante e uma maioria governada na evolução das sociedades,

resultado da observação empírica dos autores, era passível de genera-

lização. Mosca, Pareto e a Teoria das Elites foram marginalizados na

Ciência Política por se colocarem céticos a mudanças revolucionárias e

até mesmo a possibilidade da democracia.

Muito embora a conceituação de elite possa resultar em uma análise

conservadora, isso não é necessariamente imperativo. Haja visto que, se-

gundo Bobbio “Um dos maiores temas da análise política e, tudo somado,

talvez o mais signicativo, é determinar quem governa realmente uma

dada sociedade” (BOBBIO, 2016, p. 222-223). Muitos autores não conser-

vadores, como Gramsci e Charles Wright Mills, enfrentaram tal proble-

mática. Entende-se, neste estudo, o conceito de elite, desenvolvido por

Charles Wright Mills da seguinte forma:

A elite que ocupa os postos de comando pode ser considerada como constituída

de possuidores de poder, da riqueza e da celebridade (...) a ideia de elite como

composta de homens e mulheres com um caráter moral mais apurado é uma

ideologia de elite em sua condição de camada dominante privilegiada, e isso é

válido tanto quando a ideologia é feita pela própria elite ou quando outros falam

por ela (MILLS, 1981, p. 13-14).

6. Para uma melhor compreensão da

Teoria das Elites ver: BOBBIO, 2016.

Gustavo Fornari Dall’Agnol Barack Obama e Donald Trump: Uma análise dos determinantes doméscos da políca externa estadunidense em relação ao Irã (2009-2018)

A análise feita por Mills em seu livro Elites do Poder sobre a alta so-

ciedade estadunidense, pode contribuir bastante para guiar a pesquisa

empírica. Mills (2000, p. 4), não só identificou que, nos Estados Unidos,

“a base do poderio nacional está hoje nos domínios econômico, político

e militar” como também realizou uma análise empírica de grande folego

sobre quem compunha tais elites. Mills observou que as elites se inter-

cambiavam entre esses três setores, com generais comandando empresas,

empresários no alto escalão do governo e por assim em diante. Isso aufe-

ria as elites um maior grau de coesão, o que é de suma importância para

a analisar o processo decisório em política externa. Conforme discutido

anteriormente, reconhece-se a complexidade envolvida na análise dos fe-

nômenos internacionais, bem como a imensa gama de atores domésticos

envolvidos na formulação da agenda e na implantação da política externa.

No entanto, pressupõe-se e se argumenta que, para a elaboração da agen-

da e implementação da política externa, faz-se necessário um alto grau de

coesão entre as elites do país, conforme apontam Milliband (1982), Drei-

fuss (1987) e Schweller (2006). Portanto, principalmente quando se trata de

temas estratégicos, como no presente artigo, espera-se que para o sucesso

de quaisquer políticas haja um grau de coesão suciente entre as elites.

Antes de adentrar na problemática e na empiria de fato, fez-se ne-

cessário, para melhor atingir o objetivo do presente estudo, retomar al-

guns debates e desenvolvimentos conceituais da disciplina da Análise de

Política Externa. Destacou-se que, para compreender a variação da políti-

ca exterior entre o governo Obama e Trump, é fundamental investigar o

nível doméstico. Haja vista todas as possíveis abordagens e todos os ato-

res domésticos que poderiam ser pesquisados, optou-se pela análise dos

grupos de interesse. Além disso, recorreu-se à Mills para argumentar que

grupos de interesse do alto escalão militar, econômico e político possuem

um nível de coesão que os permite implementar ações na política externa.

Desse panorama, surge, no entanto, um questionamento: como instru-

mentalizar esses conceitos para a realização de uma análise empírica? Ou

seja, como mapear a importância desses grupos de interesse, principal-

mente as elites econômica, política e militares na variação da política ex-

terna? Do ponto de vista deste trabalho é possível correlacionar a atuação

desses grupos de interesse com a variação da política externa através da

análise de, por exemplo: documentos-chave; contratos; discursos e dados

econômicos. Será realizada, no tópico a seguir, uma análise mais geral da

política externa dos governos Trump e Obama, que já nos permite situar

melhor a atuação de determinados grupos de interesse.

A Política Externa de Barack Obama e a Ascensão de Donald Trump

No presente tópico, discute-se primeiramente as diretrizes gerais da

política externa do governo Obama (2009-2017) na perspectiva de identi-

car os principais grupos de interesse e forças domésticas que compunham

a formulação da agenda e processo de decisão desse governo. Para tal, re-

corre-se a alguns documentos como a Plataforma do Partido Democrata,

discursos presidenciais, as National Security Strategies do governo, entre

outros dados de composição do Congresso e do Executivo, bem como

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.7 - 27

dados econômicos. Posteriormente, a luz desses documentos, retoma-se

a literatura especica sobre a política exterior de Obama e as análises e

documentos pertinentes para compreender o início do governo Trump e

sua política externa. Dessa forma, espera-se traçar um panorama geral da

política externa de Obama e identificar as possíveis rupturas de Donald

Trump com ênfase nos grupos de interesse domésticos.

Campanha, posse e composição da equipe

A conjuntura na qual Barack Obama foi eleito e tomou posse si-

nalizava importantes desaos para o novo presidente. Os Estados Unidos

estavam no auge da maior crise nanceira desde 1929, a ameaça do desen-

volvimento de armas nucleares pela Coréia do Norte e o Irã havia se inten-

sicado, as guerras no Iraque e no Afeganistão mostravam-se infrutíferas,

o desao imposto pelo conito Israel-Palestina aumentava, bem como as

tensões entre o Paquistão e a Índia e, nalmente, a Rússia mostrava claros

sinais da pretensão de retomar a inuência sobre os antigos territórios so-

viéticos (BROWN, 2015; LAIDI, 2012). Tal foi o cenário em que o governo

Obama construiu suas principais diretrizes de campanha e de governo.

Em sua campanha, conforme exemplicado em seu discurso de

aceitação da nomeação para presidenciável pelo Partido Democrata

Obama teceu duras críticas à política exterior de seu antecessor, rati-

cando o que chamou de desperdício de recursos no Iraque e falta de um

objetivo claro na ocupação do Afeganistão. Quanto a isso, consonante

com sua campanha, Obama (2009, p. 4) armou em seu discurso de pos-

se que “Iremos responsavelmente deixar o Iraque para seu povo e forjar

uma paz duramente conquistada no Afeganistão”. A tônica do discurso

de Obama pautava-se pela multilateralidade nas relações exteriores e pela

conciliação, mas, principalmente, pelo pragmatismo.

No anúncio da composição do alto escalão responsável pela política

externa e segurança, importantes indícios de grupos de inuência domés-

tica podem ser identicados. Para Secretário de Defesa, Obama manteve

Robert Gates, que havia servido George W. Bush e era um importante

nome no establishment militar, pois já havia sido Diretor da Central Intelli-

gence Agency (CIA) e trabalhado no National Security Council (NSC). Oba-

ma defendeu tal decisão argumentando que “quando se trata de seguran-

ça não somos democratas ou republicanos, somos americanos” (OBAMA,

2009, p. 4). Na mesma linha, Obama indicou para o cargo de Assessor de

Segurança Nacional James Jones, comandante militar que, no entanto,

não havia experiência política. Para Secretária de Estado, Obama nomeou

Hillary Clinton, sua antiga adversária nas primárias, provavelmente na

tentativa de garantir uma boa coesão interna no partido.

A política externa de Obama: um breve balanço

Em relação aos principais desaos impostos pela conjuntura inter-

nacional e doméstica acima apresentados, boa parte da literatura aponta

que Obama não obteve bons resultados, não é possível identicar uma

“Doutrina Obama” e suas conquistas internacionais são limitadas e sim-

7. Disponível em: <http://www.ame-

ricanrhetoric.com/speeches/conven-

tion2008/barackobama2008dnc.htm>.

Acesso em: 20 de jun. 2015.

Gustavo Fornari Dall’Agnol Barack Obama e Donald Trump: Uma análise dos determinantes doméscos da políca externa estadunidense em relação ao Irã (2009-2018)

bólicas. Com relação ao Iraque, por exemplo, Obama foi bem-sucedido

no sentido de cumprir sua promessa de retirar as tropas estadunidenses

do país, fato que ocorreu em dezembro de 2011. No entanto, o Iraque

pós-guerra mostrou-se prejudicial aos interesses dos Estados Unidos na

região, vide a eventual ascensão do Estado Islâmico. Zaki Laidi (2012,

p. 151) aponta ainda que com a saída dos Estados Unidos do Iraque, a

inuência do Irã em Bagdad aumentou consideravelmente. Esse resulta-

do destoa ainda dos objetivos apontados na National Security Strategy de

2010

, no qual o governo de Obama defende uma transição pacíca e uma

cooperação de longo prazo com o Iraque após a remoção das tropas.

No caso do Afeganistão, o governo conseguiu cumprir seus obje-

tivos de maneira mais clara. Com o envio de mais tropas, Obama con-

seguiu vitórias simbólicas como o recuo do Talibã e a morte de Osama

Bin Laden. Todavia, a custosa guerra ao terrorismo na díade Afeganis-

tão-Paquistão não forneceu vitórias estratégicas e signicativas. Também

com relação ao Oriente Médio, a NSS (National Security Strategy) 2010

e a NSS 2015 identicam como prioritário para a estabilidade da região

a resolução do conito Israel-Palestina, com o qual o governo Obama

advogou por uma solução de dois Estados, gerando tensões com Israel e

sendo infrutífero ao nal de seu mandato. Em resposta a uma declaração

de Obama de que as fronteiras de Israel e Palestina deveriam voltar aque-

las anteriores a 1967, o Primeiro Ministro Benjamim Netanyahu viajou

a Washington e falou diante o Congresso, com apoio de lobbies internos

pró-Israel, para que se opusessem à posição da Casa Branca, enfraquecen-

do a posição de Obama.

Outra prioridade enfatizada pela equipe de Obama e que possui

conexões com grupos de interesse domésticos é a questão ambiental. O

governo se engajou, desde a campanha, com a questão do aquecimento

global. Na NSS 2015, a questão ambiental e, em especial, o aquecimento

global, consta dentre as Top Security Priorities já que, de acordo com o do-

cumento: “O aquecimento global é uma ameaça urgente e crescente para

nossa segurança nacional, contribuindo para aumentar desastres naturais,

ondas de refugiados, e conflitos por recursos básicos como água e comida”

(NATIONAL SECURITY STRATEGY ARCHIVE, 2015, p. 12). Laidi (2012)

aponta que após as eleições congressuais de 2010, no entanto, com o Par-

tido Republicano obtendo maioria na House of Representatives, a atuação

de Obama na área ambiental cou restringida pela oposição doméstica e

o governo não avançou substancialmente nessa agenda. Cabe destacar,

no entanto, que o governo Obama teve importante papel na Conferência

de Paris, assinando o acordo e se comprometendo em cumpri-lo através

de uma ordem executiva. Ao centralizar o acordo no executivo, todavia,

buscando se desviar das pressões domésticas, a suposta vitória de Obama

na agenda ambiental sofreu forte oposição interna e se fragilizou.

De acordo com Laidi (2012, p. 34), “o multilateralismo de Obama

claramente acaba nos portões da Organização Mundial do Comércio

(OMC) ”. O autor argumenta que a saída dos Estados Unidos das nego-

ciações da Rodada Doha se deve ao fato de que muitos lobbies fortes, in-

clusive ligados ao eleitorado de Obama, como o Farm Bureau (ligado ao

agronegócio) e sindicatos de indústrias tradicionais como as de aço, têx-

8. Disponível em: <http://nssarchive.

us/national-security-strategy-2010/>.

Acesso em: 20 de jun. 2018.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.7 - 27

til e carvão são altamente organizados institucionalmente e se opõem à

abertura comercial. Nesse sentido, tanto Sartori, discutido anteriormente

–ao falar da intensidade de preferências- e Milner, ao argumentar sobre os

efeitos distributivos da política externa e os grupos de interesse domésti-

cos, são contemplados pela análise empírica. A não raticação do Tratado

da Trans-Pacic Alliance (TPP) pelo Congresso pode ser explicada pelo

mesmo motivo e enfraqueceu a política comercial do governo Obama.

Com relação aos efeitos distributivos na denição da política

externa, conforme apontado por Milner (2015), outra pauta de alta in-

uencia por grupos de inuência doméstica é a denição do orçamento

militar, que passa, necessariamente, pela aprovação do Congresso. No

governo de George W. Bush, entre seu ano scal de 2002 e o último ano

de seu mandato em 2008 aumentou o orçamento anual de aproximada-

mente $312 milhões para $621 milhões como observado no gráco abaixo

(Gráco 1). Tal variação representa uma variação de 100% do orçamento

anual, ou seja, uma forte tendência militarista do governo republicano.

Gráﬁco 1- Evolução dos Gastos Militares em US$ Correntes 2001-2016 (Em Milhões)

$10 0, 000.00

$20 0, 000.00

$30 0, 000.00

$40 0, 000.00

$50 0, 000.00

$60 0, 000.00

$70 0, 000.00

$80 0, 000.00

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Gastos Militares

Fonte: STOCKHOLM INTERNATIONAL PEACE RESEARCH INSTITUTE, 2018.

Já o governo Obama, de discurso e vertente mais multilateralista,

reduziu o gasto anual militar nominal de aproximadamente $668 milhões

em seu primeiro ano scal (2009) para $611 milhões no último ano de seu

mandato. Tal fato também está intimamente relacionado com os grupos

de interesse. No ciclo eleitoral de 2015-2016, por exemplo, as quatro maio-

res empresas de armamentos dos Estados Unidos- Boeing, Lockheed Mar-

tin, Northrop Grumman e General Dynamics- através de seus respectivos

Political Actions Commities (PACS) doaram mais de 60% de seus recursos

destinados para o lobbie para candidatos republicanos

. Esses indícios não

signicam somente que os republicanos possuem tendências mais mili-

taristas, mas que também, os governos democratas estarão amarrados

por grupos de interesse no Congresso em temas não só de denição do

orçamento militar, mas também de ajuda geopolítica e temas de seguran-

ça de maneira mais geral. Milner (2014), ao analisar depoimentos perante

o Congresso, não encontrou provas de inuência de grupos de interes-

se em temas como ajuda geopolítica, no entanto, a autora admite que

9. Dados sobre os PACs, bem como

detalhamento da função dos mesmos no

processo eleitoral estão disponíveis em:

<https://www.opensecrets.org/pacs/in-

dex.php?cycle=2016&party=A>. Acesso

em: 20 de jun. 2018.

Gustavo Fornari Dall’Agnol Barack Obama e Donald Trump: Uma análise dos determinantes doméscos da políca externa estadunidense em relação ao Irã (2009-2018)

“possa ser, por exemplo, que o Congresso não queira chamar fabricantes

de armamentos para depor com relação a temas como ajuda geopolítica”

(MILNER, 2015, p. 115). Espera-se que o governo Trump tenha tendências

militaristas ainda maiores que as de Obama e que, em conformidade com

o que foi visto até o momento, grupos de interesse inuenciem diversos

aspectos de sua política exterior. Tal fato pode ajudar a conferir maior

tangibilidade à análise de sua política externa.

Grupos domésticos e a ascensão de Donald Trump

A atuação de grupos domésticos, representado também pela perda

de maioria congressual, constrangeu a atuação internacional de Obama.

Nesse sentido, a retórica apresentada por Trump em sua campanha, re-

etida no slogan “Make America great again” acusou os resultados da

política internacional de Obama de permissivos com os inimigos, enfra-

quecendo o poder dos Estados Unidos. O brevíssimo balanço da política

exterior de Obama revelou algumas das limitações. Faz-se, agora, uma

análise de caráter mais conjectural da política externa de Trump, haja

vista que seu governo é muito recente para uma análise aprofundada.

Entende-se que Donald Trump e seu governo não são alienígenas

na estrutura de poder e riqueza norte-americanas, mas são produto de

um establishment há muito tempo consolidado naquele país. Dessa forma,

a sua política externa, bem como sua condução econômica interna, não

é tão volátil ou imprevisível como jornais e alguns think tanks alarmam.

Para responder se, de fato, há uma “Doutrina Trump”, desse modo, é

necessário ir além das declarações de um homem, no mínimo excêntri-

co, e analisar os principais grupos de interesse que sustentam o seu go-

verno. Alguns documentos são cruciais para tal empreitada, a começar

pela Plataforma do Partido Republicano (PPR), publicado na convenção

nacional do partido antes da conrmação da vitória de Donald Trump

nas primárias. No documento supracitado estão delineadas as principais

pautas e prescrições encontradas na política externa de Donald Trump. A

plataforma traça uma conjuntura que remete ao início dos anos 1980, ar-

gumentando que os Estados Unidos estão enfraquecidos diante do forta-

lecimento de seus inimigos e que haviam [os Estados Unidos] voltado aos

“dias de poder irrelevante de Jimmy Carter” (PLATAFORMA DO PAR-

TIDO REPUBLICANO, 2016, p. 41) devido à negligência dos governos

democratas. Dessa forma, os republicanos se comprometem em “reesta-

belecer o poder bélico norte-americano como o maior do mundo, com

vasta superioridade sobre qualquer outra nação ou grupo de nações do

mundo” (PLATAFORMA DO PARTIDO REPUBLICANO, 2016, p. 41). A

conjuntura internacional é descrita, ainda, como iminentemente perigo-

sa em que a Rússia e a China avançam seus interesses, grupos terroristas

desestabilizam o Oriente Médio e ameaçam o Ocidente, Estados párias

(rogue states), especialmente Irã e Coréia do Norte, desequilibram as re-

giões e inigem a ameaça de um ataque nuclear iminente.

Mais elucidativa é a parte prescritiva do documento. Em outra re-

ferência aos anos 1980, os republicanos advogam uma resposta conforme

a de Ronald Reagan, ou seja, peace through strength, um dos quatro pilares

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.7 - 27

formulados na National Security Strategy de Donald Trump, publicada

em dezembro de 2017. O aumento dos gastos militares e, em especial, a

retomada da Ballistic Missile Defense (BMD) são dados como prioridades

para atingir a paz através da força. Outras assertivas, como o excepcio-

nalismo norte-americano e o “novo século americano”, também não são

novidades. Em termos mais concretos, o documento advoga a saída do

acordo nuclear com o Irã e o apoio inequívoco a Israel: “Nós reconhe-

cemos Jerusalém como a eterna e indivisível capital do Estado Judeu e

defendemos que a embaixada norte-americana seja transferida para lá em

cumprimento com a lei dos Estados Unidos” (PLATAFORMA DO PAR-

TIDO REPUBLICANO, 2016, p. 47). A plataforma defende o rearmamen-

to do Japão e da Coréia do Sul, com a inclusão de sistemas BMD nos mes-

mos, devido à ameaça nuclear norte-coreana. Digno de nota, também, é

a reprovação do reestabelecimento das relações com Cuba mencionada

pelo Partido. Em suma, as 66 páginas do documento são uma espécie de

previsão do que viria a ser o primeiro ano do governo de Donald Trump.

A condução do governo Trump, de acordo com as prerrogativas da

Plataforma, não foi feita somente pela liação ao Partido, mas do triunfo

de um projeto mais antigo no qual segmentos importantes da elite dos

Estados Unidos buscam consolidar um ciclo virtuoso de acumulação de

poder e riqueza. Com isso, Trump é uma manifestação da coesão en-

tre o capital nanceiro, o complexo-industrial militar e think tanks que

ascenderam ao poder com sucesso nos anos Reagan e consolidaram o

neoconservadorismo como importante força política no cenário estaduni-

dense. O neoconservadorismo tem como principais pilares: o nacionalismo

em forma da crença na grandeza e superioridade dos Estados Unidos;

o unilateralismo; o internacionalismo não institucional (intervencionis-

mo); o militarismo e a defesa da livre iniciativa privada (TEIXEIRA, 2010,

p. 53-74). Apresenta como principais expoentes intelectuais Robert Ka-

gen e William Kristol. Trata-se, portanto, da fusão entre uma espécie de

keynesianismo militarista e neoliberalismo, o que, na prática, signicou

a transferência dos recursos sociais para o setor militar nos anos 1980.

Muito embora, na retórica, Donald Trump tenha defendido o que ana-

listas chamaram de um “novo isolacionismo”, as suas ações em política

externa, política econômica e sua recente NSS, expressam uma adesão

clara ao neoconservadorismo. Como apontado por Melvyn P. Leer, na

Foreign Aairs, a NSS de Trump está longe de ser isolacionista, propondo

engajamento para todas as regiões do mundo (LEFFLER, 2017). Cumpre-

-se destacar, ainda, que o neoconservadorismo perdeu inuência na agenda

política com o m da Guerra-Fria, período em que se tornou patente a

identicação de novos inimigos para promover a agenda militarista e pa-

triótica do país.

É, pois, exatamente na identificação de um mundo hostil, hobbesia-

no, que o pilar “Peace Through Strength” do NSS de Trump inicia sua

análise do sistema internacional: “a continuidade central na história é a

disputa pelo poder. A atualidade não é diferente (NATIONAL SECURITY

STRATEGY ARCHIVE, 2017. p. 25). Assim como Reagan armou que

a União Soviética estava ultrapassando as capacidades dos Estados Uni-

dos devido ao descaso dos democratas e, em especial, Jimmy Carter, o

10. As ideias do presente tópico foram

primeiramente desenvolvidas em

Dall’Agnol (2018).

Gustavo Fornari Dall’Agnol Barack Obama e Donald Trump: Uma análise dos determinantes doméscos da políca externa estadunidense em relação ao Irã (2009-2018)

NSS de Trump traça um cenário no qual os Estados Unidos perderam sua

vantagem no mundo pós-Guerra Fria devido à negligencia dos governos

anteriores e, em especial, os de Barack Obama. O documento aponta três

fontes de ameaças: os poderes revisionistas, a saber, a China e a Rússia, os

Estados páreas (Irã e Coréia do Norte) e organizações internacionais ter-

roristas. Em termos prescritivos, o documento não destoa da Plataforma

do Partido substancialmente, muito embora prescreva prioridades para

uma imensa gama de temas e países do mundo, o que levou a analista

Rebecca Lissner a qualicar o documento como “um exercício de retórica,

caracterizado por ambições grandiosas e uma longa lista de prioridades”

(LISSNER, 2017). No entanto, o que ca claro no documento é a adesão

aos princípios neoconservadores e a ruptura com a retórica multilateralis-

ta de Obama. Para Leer, o documento espelhou o pensamento de Dick

Cheney (ex vice-presidente) e Paul Wolwowitz (conselheiro de George W.

Bush). Diante disso, o alinhamento do governo ao neoconservadorismo pode

ser percebido, também, através do apoio da Heritage Foundation, inuen-

te think tank conservador, ao governo. Argumenta-se, aqui, que o projeto

de governo necessita de uma base material sólida, para além do apoio po-

pular, a m de se sustentar. A começar pelo setor militar, Trump solicitou

ao Congresso um orçamento de $700 bilhões a ser gasto em defesa no ano

de 2018. O militarismo dos neoconservadores benecia, primeiramente,

aos conglomerados militares, como a Huntington Ingalls, Lockheed Mar-

tin, Northrop Grumman e Boeing, que poderão fabricar para o governo,

respectivamente, submarinos, mísseis lançados de submarinos, bombar-

deadores e navios cargueiros (THOMPSON, 2016). Outras indústrias ex-

pressivas, como as de petróleo, carvão, construção, farmacêutica e o setor

nanceiro fazem parte da base de apoio de Donald Trump devido ao rela-

xamento do governo nas regulamentações ambientais e scais (HEATH,

2016). Em especial a questão ambiental, vê-se claramente uma ruptura en-

tre Trump e Obama, em vista de que os dados de PAC`s no ciclo eleitoral

de 2015-2016, por exemplo, apontam que as maiores empresas do setor de

petróleo estadunidense - Exxon Mobil e Chevron- doaram 90% de seus re-

cursos de campanha para republicanos. Esse cenário ajuda a compreender

a retirada do Acordo de Paris, por Donald Trump.

Os grupos de interesse até o presente momento mencionados ex-

plicam, em larga medida, as limitações da atuação de Obama e as medi-

das recentemente adotadas por Trump. Argumenta-se que a análise das

elites, ou de maneira mais geral dos grupos de interesse, é fundamental

para compreender simultaneamente rupturas e continuidades na políti-

ca externa. Algumas ações que não são tão obviamente ligadas aos inte-

resses domésticos, como o envio de tropas, sanções e ajuda geopolítica,

conforme apontado por (MILNER, 2015) também podem ser compreen-

didas com auxílio da análise de grupos de interesse. Na próxima secção,

adentra-se no estudo de caso do presente estudo, a saber, política estadu-

nidense para com o Irã nos governos de Obama e Trump. Dessa forma,

vê-se de maneira mais objetiva a atuação de alguns lobbies e infere-se que

o resultado da política estratégica também é resultado de grupos de in-

teresse institucionalmente organizados, como a análise das plataformas

partidárias demonstra.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.7 - 27

Relações Estados Unidos- Irã (2009-2018): Um estudo de caso

Alguns antecedentes históricos são de suma importância para com-

preender a política-externa estadunidense com relação ao Irã. Faz-se uma

breve linha do tempo para auxiliar na compreensão do período mais recente

tratado aqui. Posteriormente, discute-se a política externa do governo Oba-

ma para o Irã e, em especial, o acordo nuclear iraniano. Por m, analisa-se

os motivos de ruptura no tratamento com o Irã por parte de Donald Trump,

enfatizando a saída do referido acordo por parte dos Estados Unidos.

Antecedentes históricos

Em 1951, Mohammad Mosadeq, de vertente nacionalista, assume

como Primeiro-Ministro no Irã. Poucos dias após a sua posse, Mosedeq na-

cionalizou o petróleo. Tal falto, marcou o início das tensões entre o Irã e

os Estados Unidos. No entanto, apenas dois anos depois, as inteligências

britânica e estadunidense apoiaram um coup por uma cúpula militar para

restituir o poder dos Xáas

. Os anos que se seguiram foram de alinhamento

com os Estados Unidos por parte do Irã, inclusive na área nuclear, quando,

por exemplo, em 1968, o Irã assinou o Tratado de Não Proliferação Nuclear

(TNP). As relações se deterioraram de fato, quando, em 1979, a Revolucão

Iraniana forçou para o exílio os Xáas apoiados pelos Estados Unidos e o exi-

lado há 14 anos no Iraque, o líder religioso Ayatollah Ruhollah Khomeini re-

tornou ao Irã e se tornou o Líder Supremo. Ao mesmo tempo, demandando

a volta dos Xáas para julgamento, estudantes iranianos sitiaram a embaixa-

da estadunidense e mantiveram lá sessenta e três reféns, crise que iria durar

mais de um ano, até a posse de Ronald Reagan no dia 21 de janeiro de 1981.

A partir da Revolução Iraniana as relações entre os dois países nunca

mais viriam a se normalizar. Os anos 1990 são marcados por inúmeras san-

ções impostas pelos Estados Unidos, quando, a partir de 1995, o presiden-

te Bill Clinton acusou o Irã de patrocinar o terrorismo e planejar adquirir

armamentos de destruição em massa. As sanções se destinavam ao comér-

cio com o Irã, e principalmente, à exportação de petróleo. Em 1996, Clinton

anunciou que iria penalizar qualquer empresa que investisse mais de $40

milhões de dólares anuais no Irã. Nos anos de George W. Bush, as tensões

se acirram ainda mais devido do programa nuclear iraniano e o desenvolvi-

mento de fato de reatores nucleares. Bush acusou o Irã de fazer parte do “eixo

do mal” juntamente com a Coréia do Norte e o Iraque, em 2002. Durante

os anos Bush, em diversos discursos, o presidente não abriu mão da possível

utilização da força contra o Irã. Em setembro de 2008, na disputa eleitoral,

o então candidato Barack Obama prometeu uma espécie de “recomeço” nas

relações com o Irã e disse que estava aberto a negociações. Quando Obama

foi eleito, o então presidente iraniano Almadinejad o parabenizou

Obama, Trump, o Irã e o acordo nuclear

Na Plataforma do Partido Democrata, de 2008, está expresso que

“o mundo precisa prevenir que o Irã adquira armas nucleares. Isso come-

ça com sanções mais duras e diplomacia de alto nível, sem pré-condições”

(PPD, 2008, p. 31). O documento apresenta para o Irã duas opções:

11. Os fatos históricos da presen-

te sessão são retirados de duas

linhas do tempo a primeira preparada

pelo jornal Al Jazeera disponível

em: <https://www.aljazeera.com/

FOCUS/IRANAFTERTHEREVOLU-

TION/2009/02/2009249123962551.

HTMLL.Acesso em: 14 de jun. 2018.

E a segunda pela agência Reuters

disponível em: <https://www.reuters.

com/article/iran-nuclear-usa-timeline/

timeline-u-s-iran-relations-from-

-1953-coup-to-2016-sanctions-relief-

-idUSL2N1500R1>. Acesso em: 14 de

jun. 2018.

12. O presente estudo não possuí como

objetivo desenvolver uma análise his-

tórica das relações Estados Unidos- Irã.

Para tal, recomenda-se Murray (2016);

Kinch (2016).

Gustavo Fornari Dall’Agnol Barack Obama e Donald Trump: Uma análise dos determinantes doméscos da políca externa estadunidense em relação ao Irã (2009-2018)

Iremos oferecer ao Irã uma escolha clara: se você abandonar seu programa de

armas nucleares, o apoio ao terrorismo e as ameaças a Israel, você irá receber

incentivos signicativos, caso contrário, os Estados Unidos e a comunidade inter-

nacional irá aumentar a pressão, com sanções unilaterais mais severas, sanções

multilaterais mais duras dentro e for a do Conselho de Segurança das Nações

Unidas, e uma ação continua para isolar o regime iraniano (PLATAFORMA DO

PARTIDO DEMOCRATA, 2008, p. 31).

A NSS, de 2010, reforça essa posição, apontando o Irã como prioridade

máxima de segurança. O documento armava que o Irã desestabilizava o

Oriente Médio, ameaçava Israel, apoiava o terrorismo e era uma ameaça

para a paz mundial. Cabe-se mencionar a Declaração de Teerã, assinada por

Brasil, Turquia e Irã no dia dezessete de maio de 2010. Nessa proposta, o Irã

transferiria seu estoque de urânio levemente enriquecido, à época 1.200 qui-

los, para a Turquia. Em troca, as sanções seriam abandonadas e o Irã poderia

receber 120 quilos de combustível para seu reator de pesquisa. A iniciativa tri-

partite, no entanto, foi frustrada pelo CSNU, que já no dia 9 de junho, aplicou

mais sanções ao Irã, desta forma, ignorando a Declaração. Alguns eventos e

mudanças de relações entre Washington e Tel Aviv, no entanto, norteariam

os eventos para um caminho mais favorável a esse tipo de acordo.

Em 2013, a eleição de um presidente considerado mais pragmático

no Irã, Hassan Rouhani, com uma plataforma de campanha pautada pela

recuperação da economia

, gravemente afetada pelas sanções, abriu uma

possibilidade de diálogo para Obama, que conversou com Rouhani pelo te-

lefone em setembro de 2014, o contato de mais alto nível entre os dois países

em mais de três décadas. Em novembro do mesmo ano, o grupo formado

por Estados Unidos, Rússia, China, França, Inglaterra, Alemanha – grupo

conhecido como P5 + 1, os cinco membros do CSNU mais a Alemanha-

iniciam uma série de negociações com o Irã que iria culminar no Joint Com-

prehensive Plan of Action de julho de 2015, ou o “acordo nuclear iraniano”.

O Joint Comprenhensive Plan of Action ( JCPA) foi um acordo no qual

o Irã se comprometia a limitar suas atividades nucleares e permitir a ins-

peção regular delas em troca da suspensão das sanções impostas à sua

economia. O Irã se comprometeu em reduzir drasticamente o número

de centrífugas, limitar o nível de enriquecimento de urânio para níveis

mínimos, abrir mão de reatores nucleares e concordar com a inspeção

periódica pela Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA). Em tro-

ca, o Irã poderia retomar o acesso ao mercado nanceiro internacional e

as sanções sob suas exportações de petróleo seriam retiradas.

A NSS, de

2015, já reete tal processo, pois assume uma postura mais otimista em

relação a de 2010, destacando o sucesso da combinação estratégica de san-

ções e diplomacia linha dura imposta pelos Estados Unidos.

Benjamim Netanyahu, com apoio de diversos membros do Congres-

so dos Estados Unidos, se opôs ao acordo, taxando o mesmo como “um

erro histórico”, já que, para o premier israelense, Teerã havia conseguido

o alívio das tensões a base de ameaças (BROWN, 2015, p. 692). Isso já havia

sido motivo de disputa entre Obama e Netanyahu, pois o último apoiava a

destruição via bombardeio das plantas nucleares iranianas, enquanto Oba-

ma insistia por via da negociação dura. A literatura destaca que o lobbie

judaico, principalmente através da American Israel Public Action Committee

(AIPAC) limitou a atuação de Obama no Oriente Médio. Muito embora

13. Disponível em: <https://www.

reuters.com/article/iran-nuclear-usa-ti-

meline/timeline-u-s-iran-relations-from-

-1953-coup-to-2016-sanctions-relief-

-idUSL2N1500R1>. Acesso em: 14 de

jun. 2018.

14. Para mais informações sobre o JCPA

ver: https://www.bbc.com/news/world-

-middle-east-33521655.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.7 - 27

o JPCA pudesse ser considerado um sucesso diplomático, o mesmo não

respaldou o apoio de importantes grupos domésticos e não ganhou força

de Tratado, fato que limitou sua ecácia.

A falta de raticação congressual levou o Partido Republicano, em sua

PPR 2016, a tecer duras críticas a Obama. O documento arma que os acor-

dos climáticos e o do Irã seriam revistos (PLATAFORMA DO PARTIDO

REPUBLICANO, 2016, p. 26). O documento vai além e arma que o executi-

vo do democrata Obama foi responsável pela liberação de bilhões de dólares

ao Irã ao remover as sanções, que seriam utilizados para patronizar terroris-

tas, incluindo o Estado Islâmico (PLATAFORMA DO PARTIDO REPUBLI-

CANO, 2016, p. 46). O NSS de 2018 assume a mesma linha, destacando ainda

a necessidade da construção de sistemas antimísseis na região iraniana.

Em maio de 2018, agindo de acordo com seu partido e com o apoio

de Benjamim Netanyahu, Donald Trump deixou o acordo nuclear ira-

niano

, classicando-o de um “péssimo acordo” que nunca deveria ter

sido feito. Trump ainda retomou as sanções impostas à economia irania-

na através de uma ordem executiva. Obama declarou que tal ação foi um

erro grave por parte de Trump e que os Estados Unidos poderiam ter

de escolher, em consequência, entre um Irã nuclear ou outra guerra no

Oriente Médio

Um importante termômetro dos interesses domésticos em política

externa são os think tanks. A Heritage Foundation, importante think tank

conservador que tem se demonstrado alinhado com a política exterior

de Trump, e tradicional defensora do neoconservadorismo, publicou uma

série de artigos sobre o acordo nuclear iraniano que são elucidativos para

compreender essa corrente da sociedade norte-americana. Antes da saída

de Trump do acordo, um artigo publicado pelo think tank armava que:

“Se o presidente decidir sair do acordo, isso não é nem de longe o m do

mundo- ou até mesmo ruim. Pelo contrário, é um passo necessário para

confrontar uma das mais mortais ameaças aos estadunidenses, israelen-

ses e árabes do golfo” (CARAFANO, COFFEY, PHILLIPS, 2018, p. 1).

Em outro artigo publicado pela Heritage Foundation, posteriormen-

te à saída do acordo, Peter Brookes (2010) advogou que Trump tomou a

decisão correta, dado a fragilidade do acordo e a continuidade do perigo

de um Irã nuclear e economicamente forte no médio prazo

Na contramão da Heritage, a revista Foreign Aairs, do Council on

Foreign Relations, outro inuente think tank estadunidense, de viés mais

democrata, criticou a postura de Trump. Antes da decisão presidencial,

um artigo de Peter Harrell (2018), advertia que o unilateralismo da postu-

ra do governo com relação ao acordo dicultaria em muito a ecácia das

posteriores sanções planejadas por Trump. Dado que o setor privado, e

países como a Rússia e a China, ofereceriam resistência em apoiar os Es-

tados Unidos no boicote, haja vista o aspecto multilateral do JPCA. Seyed

Hossein Mousavian (2018), em artigo também publicado pela Foreign Af-

fairs, chamou a saída do acordo de um desastre estratégico, que aproxi-

maria o Irã da Rússia e da China e desestabilizaria ainda mais o Oriente

Médio. Sayed armou ainda que “quaisquer que foram os motivos para

a saída de Trump do acordo, uma estratégia geopolítica sólida não é um

deles” (MOUSAVIAN, 2018, p. 2).

15. Informações disponíveis em: <ht-

tps://www.nytimes.com/2018/05/08/

world/middleeast/trump-iran-nucle-

ar-deal.html>. Acesso em: 16 de jun.

2018.

16. Ver em: <https://www.theguardian.

com/world/2018/may/08/iran-deal-trum-

p-withdraw-us-latest-news-nuclear-a-

greement>. Acesso em: 16 de jun. 2018.

17. Disponível em: <https://www.

heritage.org/middle-east/commentary/

trump-was-right-terminate-the-iran-de-

al>. Acesso em: 16 de jun. 2018.

Gustavo Fornari Dall’Agnol Barack Obama e Donald Trump: Uma análise dos determinantes doméscos da políca externa estadunidense em relação ao Irã (2009-2018)

Outro aspecto que pode marcar signicativamente a formulação

de política externa é a opinião pública. A opinião pública não é somente

importante pelo ciclo eleitoral e apoio ao governo, mas também é reve-

ladora de quais elites domésticas estão tendo maior sucesso em pautar a

agenda. Em um estudo publicado pela Gallup, em agosto de 2015, apenas

um terço da população apoiava a condução do governo Obama em rela-

ção ao Irã

. Outro estudo, publicado pela mesma agência em fevereiro

de 2016

, apontava que apenas 14% dos cidadãos possuíam uma visão

favorável do Irã e 30% apoiavam o acordo nuclear iraniano. Com base

na liação partidária, somente 9% dos republicanos aprovavam o acordo

versus o apoio de 51% dos democratas com relação ao JPCA.

Alguns membros do alto escalão e suas origens também são elu-

cidativos. O primeiro Secretário de Estado nomeado por Trump foi Rex

Tillerson, Cheaf Executive Ocer (CEO) da Exxon-Mobil. Tillerson foi re-

centemente substituído por Mike Pompeo, Diretor da CIA. O Secretá-

rio do Tesouro escolhido por Trump foi Steve Mnuchin, executivo da

Goldman Sachs. Para a Defesa, Trump optou por um General de longa

carreira, Jim Mattis. Outros nomes relevantes são o Secretário de Comér-

cio, Wilbur Ross, importante bilionário do setor industrial, e o National

Security Advisor John Bolton, um nome respeitado da “linha dura” do Par-

tido Republicano. No gabinete de Donald Trump estão representados os

principais grupos de interesse identicados por Mills em sua análise das

elites nos Estados Unidos. Entretanto, nem sempre há a coesão necessá-

ria entre os grupos e mesmo os membros do governo para implementar

políticas. No caso do Irã, por exemplo, conforme recentemente apontado

por artigo da Foreign Policy (PERRY, 2018, p. 1-5), John Bolton vem defen-

dendo uma intervenção militar Irã enquanto Jim Mattis está muito mais

cauteloso. Bolton já indicou membros para o NSC que compartilham de

sua visão. Recentemente, Trump endureceu o tom com o Irã

, arman-

do que se o país ameaçasse novamente os Estados Unidos, eles iriam so-

frer “consequências que poucos sofreram na história”.

À guisa da conclusão do presente tópico, o caso do Irã é revelador

em diferentes aspectos. A natureza do regime iraniano ameaça interesses

vitais das elites estadunidenses. Em especial, aquelas ligadas ao petróleo

e a “linha dura” com tendência mais militarista. O Irã é uma potência re-

gional e, por consequência, compete com Israel e Arábia Saudita, dois im-

portantes aliados de Washington. A comunidade judaica nos Estados Uni-

dos é muito forte e realiza lobbie continuo no Congresso e na Casa Branca

em defesa dos interesses de Israel. Por mais que a atuação em política

externa se concentre mais no executivo, o sucesso de grupos de interesse,

organizados através de lobbies e think tanks e a falta de apoio congressual

do governo Obama “domesticam” a questão e pendem a resolução da

questão iraniana em prol do projeto neoconservador para o país. Tal fato

está reetido na opinião pública com relação ao Irã e ao acordo rmado

por Obama. A fragilidade do JCPA, que permitiu a inversão de política

externa por parte de Trump, pode ser explicada através dessas variáveis

domésticas. O mesmo pode ser visto em outras áreas da política exterior

de Obama, revelando forte correlação entre a coesão das elites domésti-

cas e a possibilidade de implementar uma agenda de política externa.

18. Disponível em: < https://news.

gallup.com/poll/184604/obama-gets-

-low-marks-handling-iran.aspx>. Acesso

em: 16 de jun. 2018.

19. Disponível em: <https://news.

gallup.com/poll/189272/after-nuclear-

-deal-views-iran-remain-dismal.aspx>.

Acesso em: 17 de jun. 2018.

20. Ver mais em: https://www.

newyorker.com/news/news-desk/trump-

-threatens-showdown-with-iran.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.7 - 27

Considerações Finais

O presente estudo buscou explicar as diferenças da política exter-

na estadunidense para com o Irã entre os governos de Obama e Donald

Trump. Para tal, no entanto, dedicou-se o primeiro tópico para realizar

uma discussão e revisão da literatura da área de Análise de Política Exter-

na. Observou-se que variáveis domésticas são fundamentais para analisar

a política externa. Diversos estudos na área apontam uma diversidade de

variáveis domésticas a serem levadas em consideração. No entanto, op-

tou-se por focar o estudo nos grupos de interesse que podem inuenciar

de maneira concreta no processo de tomada de decisão na política exter-

na. A contribuição da Ciência Política, com os conceitos da Teoria das

Elites e a análise das minorias feita por Giovanni Sartori, complementou

o quadro conceitual do presente artigo.

No segundo tópico, adentrou-se na análise empírica da política ex-

terna dos dois governos. Dada a extensão do objeto, optou-se por apenas

delimitar as principais diretrizes e ações dos dois governos e suas res-

pectivas políticas externas, através da análise dos principais documentos

partidários e da Casa Branca. Buscou-se identicar grupos de interesse

que inuenciavam o processo decisório. Observou-se que, embora o go-

verno Obama tenha buscado avançar em diferentes áreas em sua atuação

internacional, suas conquistas foram simbólicas, na medida em que, sem

apoio suciente no cenário doméstico, foram rapidamente revertidas por

Donald Trump. A oposição doméstica, que de certa forma “congelou” a

política externa de Obama, era constituída por grupos de interesse que,

em grande parte, apoiaram a ascensão do Partido Republicano à Casa

Branca, através de Trump. Grupos ligados ao pensamento neoconser-

vador constituem importante força política dentro do governo Trump.

Além disso, grupos de interesse como o lobby judaico e outros de base

mais material, ligados a indústrias tradicionais dos Estados Unidos, im-

puseram importantes limitações a atuação de Obama.

O terceiro tópico foi dedicado ao estudo de caso do Irã. Os insights

providos pela comparação dos dois governos em termos mais gerais, rea-

lizado no tópico anterior, provaram-se também verdadeiros na análise da

política externa para com o Irã. O JCPA conquistado em um esforço mul-

tilateral liderado por Obama, jamais foi raticado pelo Congresso dos Es-

tados Unidos. Donald Trump, alicerçado no apoio do Partido Republicano

e de diversos grupos de interesse, rapidamente retirou os Estados Unidos

do acordo. Conforme revelado por diversos documentos do Partido Repu-

blicano, de discursos de Trump e de seu gabinete, bem como nas posições

emitidas por think tanks, há uma reversão clara no tratamento da questão

iraniana por parte do governo Trump com relação ao seu antecessor. Essa

reversão pode ser explicada pela atuação dos grupos de interesse.

A hipótese defendida pelo presente estudo, de que a variação da

política externa com relação ao Irã, entre os governos Obama e Trump,

é explicada pela atuação dos grupos de interesse, foi corroborada pela

análise empírica e revisão de literatura. Identicou-se que os principais

grupos de interesse que ao mesmo tempo limitaram a realização da agen-

da de Obama, constituíram a base de apoio doméstica necessária para

Gustavo Fornari Dall’Agnol Barack Obama e Donald Trump: Uma análise dos determinantes doméscos da políca externa estadunidense em relação ao Irã (2009-2018)

Trump reverter a política externa de seu antecessor. Dito isso, espera-se

que esse modesto estudo tenha contribuído para compreender a política

externa de Obama e Trump e, em especial, a relação dos Estados Unidos

com o Irã no período estudado. A análise dos grupos de interesse pode,

portanto, contribuir para uma maior compreensão dos determinantes da

política externa. As limitações do presente estudo estão ligadas ao fato

de que os eventos analisados se situam em um período muito recente e,

portanto, novos eventos podem afetar a análise. Ademais, outros estudos

de caso são necessários para avançar nos resultados aqui apresentados.

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