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El Banco Asiático de Inversión en
Infraestructura apuntando al camino del
medio: uniéndose a las filas de los Bancos
Multilaterales de Desarrollo, pero con
características chinas
The Asian Infrastructure Investment Bank treading the
middle path: joining the ranks of MDBs, but with Chinese
Characteristics
O Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura
apontando para o caminho do meio: unir as fileiras dos
Bancos Multilaterais de Desenvolvimento, mas com
características chinesas
Andres Borquez
1
Faran Naru
2
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2019v7.n3.p103
Recibido el 19 de noviembre de 2018
Aprobado el 13 de marzo de 2019
R
Durante 2016 fue aprobado el primer proyecto del Banco Asiático de Inversión
en Infraestructura y una de las preocupaciones de los expertos es que esta nueva
institución puede ser exible con respecto a las condiciones de los préstamos
y salvaguardas, argumentando que los creadores de este banco carecen de
experiencia suciente para mantener altos estándares establecidos por los otros
bancos multilaterales. En contraste, otros especialistas destacan que la partici-
pación de China en el nanciamiento a nivel internacional no es nada nuevo.
Durante la última década, China ha permitido que los bancos de desarrollo
estatales otorguen créditos no concesionales. Este artículo analiza ambos enfo-
ques mediante un análisis comparativo del diseño de los bancos de desarrollo
regionales y el nuevo banco multilateral liderado por China. Además, analiza la
orientación de las políticas de crédito y salvaguardas de los 21 primeros proyec-
tos aprobados por AIIB hasta el 2017. El nuevo banco esta apuntando al camino
del medio: por un lado, uniéndose a las las de los principales bancos multilate-
rales, pero al mismo tiempo, tratando de ser una institución con una visión sur a
sur: ágil, respetando las políticas internas de cada país y enfocada en el nicho de
los proyectos de infraestructura.
1. Investigador Instituto de Estudios
Internacionales, Universidad de Chile,
Santiago de Chile. Doctor en Políticas
Internacionales, Universidad de Fudan,
China https://orcid.org/0000-0002-3904-
409X
2. Profesor Asistente, Center for
Public Policy and Governance, Forman
Christian College, Pakistan. Doctor en
Políticas Internacionales, Universidad de
Fudan, China
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Palabras claves: Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (AIIB), Bancos
del Desarrollo, Identidad de Instituciones Multilaterales, Políticas económicas
exteriores de China.
A
In June 2016 the rst project of the AIIB was approved and some experts’ con-
cern is if this new institution can be exible with respect to the conditions of
the loans and safeguards, arguing that the creators of this bank lack enough ex-
perience to maintain high standards established by the other multilateral banks.
In contrast, other specialists point out that China’s participation in nancing at
an international level is nothing new. Over the past decade, China has allowed
state development banks to grant non-concessional loans. This article analyzes
both approaches and contrasts them with a comparative analysis of the design
of the regional development banks and the new multilateral bank led by China.
In addition, it analyzes the orientation of the credit policies and safeguards of
the rst 21 projects approved by AIIB until 2017. The new bank is treading the
middle path: on the one hand, joining the ranks of the main multilateral banks,
but at the same time, trying to be an institution with a south-south vision: agile,
respecting the internal policies of each country and focused on the niche of
infrastructure projects.
Keywords: Asian Investment Bank in Infrastructure (AIIB), Development Banks,
Identity of Multilateral Institutions, China’s Foreign Economic Policies
R
Em 2016, foi aprovado o primeiro projeto do Banco Asiático de Investimento
em Infraestrutura (AIIB). Uma das preocupações de alguns especialistas é que
essa nova instituição seja exível com relação às condições de empréstimos
e salvaguardas, ademais argumentam que os criadores desse banco não têm
experiência suciente para manter altos padrões estabelecidos pelos outros
bancos multilaterais. Outros especialistas enfatizam que a participação da
China no nanciamento internacional não é novidade, salientando que, na
última década, a China permitiu que os bancos estaduais de desenvolvimento
realizassem empréstimos não concessionais. Este artigo analisa essas duas
abordagens por meio de uma análise comparativa do design dos bancos de
desenvolvimento regional e do novo banco multilateral liderado pela China.
Além disso, analisa a orientação das políticas de crédito e salvaguardas dos 21
primeiros projetos aprovados pelo AIIB até 2017. O novo banco aponta para
o caminho do meio: por um lado, ingressar nas leiras dos principais bancos
multilaterais e, ao mesmo tempo, tentar ser uma instituição com uma visão
sul-sul: ágil, respeitando as políticas internas de cada país e focada no nicho de
projetos de infraestrutura.
Palavras-chave: Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura (AIIB),
Bancos de Desenvolvimento, Identidade de Instituições Multilaterais, Políticas
Econômicas Estrangeiras da China
Introducción: rompecabezas retórico.
Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (AIIB en sus siglas
en inglés) es un nuevo Banco Multilateral de Desarrollo (MDB) que tiene
como objetivo satisfacer la demanda de nanciamiento de infraestructu-
ra de Asia. Esta nueva institución intenta brindar una solución a la pro-
yección del Banco Asiático de Desarrollo (ADB en sus siglas de inglés) en
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el 2009; donde sostenía que el continente asiático necesitaría 8 billones de
dólares en los próximos 10 años, monto que no podría ser cubierto por el
Banco Mundial (WB en sus siglas en inglés) y ADB (ADB, 2009). Desde
la propuesta de AIIB en 2013, más de 64 países se han unido a este banco
comprometiéndose a participar como fundadores o miembros no regio-
nales. Entre estos países se encuentran las principales potencias europeas:
Alemania y Reino Unido.
Esto simboliza un gran triunfo para Beijín, sin embargo, el éxito
inicial no ha estado exento de resistencias. Estados Unidos y Japón, que
son miembros fundadores y principales nanciadores del Banco Mundial
(WB) y del Banco Asiático de Desarrollo (ADB), han mostrado un entu-
siasmo limitado y se han restado de participar de esta nueva institución.
Estos países han expresado sus dudas sobre si los préstamos de AIIB pue-
den cumplir con los criterios crediticios y los estándares ambientales y
sociales. Adicionalmente, ambos países han criticado el rol de esta nueva
institución como instrumento de política exterior de Beijín, basada en
lograr objetivos estratégicos y económicos a costa de la región.
No es casualidad que los dos últimos bancos multilaterales estén
respaldados por China. El gigante asiático se encuentra abandonado su
rol como jugador secundario en el quehacer internacional y ha ido in-
gresando gradualmente a un dominio controlado por los bancos Bretton
Woods, los cuales son caracterizados por el amplio respaldo de Estados
Unidos. Después de la creación de New Development Bank (NBD también
conocido como banco BRICS), y AIIB; China ha quebrado el monopolio
del sistema de Bretton Woods durante 70 años. Esto ha generado una serie
de reacciones en la comunidad internacional. En particular, la creación de
AIIB, se considera como un fuerte competidor para ADB en términos de
membresía y suscripción de capital. En este contexto, varios académicos y
especialistas coinciden en que el establecimiento de estos nuevos bancos,
principalmente el AIIB, redenirán el sistema nanciero global, lo cual
ha conllevado a la generación de posturas retóricas contrapuestas.
Por un lado, se encuentra una visión integradora o complemen-
taria: académicos como Gu (2017) y Ren (2016) argumentan que la crea-
ción de bancos multilaterales complementarios puede proporcionar
apoyo nanciero y técnico adicional en regiones con bajo nivel de de-
sarrollo. En este sentido, se considera que AIIB es una buena oportuni-
dad para resguardar áreas de impacto más amplias y cubrir una brecha
de inversión necesaria en el desarrollo económico de Asia (HANLON,
2017). Shahar & Lee (2018, p. 575) sostienen que este nuevo banco ha
creado un contrapeso Sur-Sur para el Banco Mundial y el Fondo Mone-
tario Internacional, no obstante, sostener que AIIB reeja una postura
revisionista del gobierno chino se encuentra fuera de lugar. En la mis-
ma línea, Chin & Helleiner (2008) y Cai & Peter (2009) sostienen que
la participación de China en proyectos de infraestructura de nancia-
miento y consultoría a nivel internacional no es un fenómeno nuevo.
Durante la última década, el gobierno de la República Popular China
ha permitido regularmente a los bancos nacionales proporcionar pres-
tamos concesionales internacionales. Lo anterior, también se ha visto
reejado en el trabajo de Gransow & Price (2018) donde han examinado
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la gestión del riesgo social del nuevo banco, armando que esta nueva
institución tiene un alto grado de alineación con las políticas de sal-
vaguardia social de los MDB preexistentes. Finalmente, la creación de
AIIB se percibe como una posibilidad de acelerar el proceso de otorga-
miento de préstamos y de reducir las altas restricciones que a menudo
causan tensión cuando los bancos se involucran en aspectos de política
interna (GRIFFITH-JONES, 2014).
Por otro lado, AIIB también ha suscitado una visión crítica, donde
algunos especialistas han tomado posiciones más escépticas sobre el obje-
tivo político de este nuevo banco. LaForgia (2017) introduce la discusión
sobre las oportunidades de softpower que representa para China esta nueva
institución, señalando que AIIB tiene el potencial de dar una nueva forma
a la gobernanza global. La especialista sostiene que la nueva narrativa que
Beijín ha dispuesto para esta institución rearma este punto, establecien-
do que detrás del eslogan “lean, clean and green” (delgado, limpio y verde)
el banco busca proyectar las ideas de una institución con un carácter astu-
to basado en una fuerte capacidad de respuesta, una actitud de liderazgo
responsable y utilizando parámetros de sostenibilidad inteligente. Otros
autores que abordan esta institución como una fuente de inuencia son
Ikenberry & Lim (2017) y Hooijmaaijers (2015), los cuales argumentan que
AIIB es parte de la estrategia de China para crear nuevas instituciones con
propósitos contrahegemónicos. Los autores sostienen que este nuevo ban-
co busca aumentar la autoridad de Beijín dentro del orden internacional
existente, basado en un juego de suma cero que intenta reducir la inuen-
cia del occidente y en especial Estados Unidos en la región asiática. En esta
misma línea autores como Frost (2014) señalan que el AIIB no solo puede
ayudar a China a expandir su esfera de inuencia política internacional,
sino que también puede usarse para aliviar los problemas internos de so-
brecapacidad y crecimiento moderado. Otras visiones críticas se basan en
la preocupación por los procesos internos de AIIB. Kawai (2015), por ejem-
plo, argumenta que AIIB podría desarrollar un enfoque más exible para
las decisiones de crédito, las prácticas bancarias y las salvaguardas ambien-
tales o sociales, lo que aumentaría la nanciación de proyectos más riesgo-
sos. Este autor sostiene que los creadores de AIIB carecen de experiencia
suciente para mantener los altos estándares y niveles de transparencia
establecidos por los bancos existentes. En el mismo sentido, Kawai arma
que AIIB carece de una visión clara de los objetivos a largo plazo, señalan-
do que, a diferencia de los bancos multilaterales existentes, no identica la
reducción de la pobreza como un objetivo principal.
Aunque los Artículos del Acuerdo de AIIB muestran grandes simi-
litudes estructurales con los bancos existentes (optando por la adopción
de los mecanismos existentes para mejorar las posibilidades de su propio
éxito), los estudios preliminares no han arrojado luces sobre cómo opera
AIIB con respecto a aspectos como las políticas de crédito y la estruc-
tura de gobierno (HUMPHREY, 2015). Este artículo se centra en estos
aspectos, analizando el papel del AIIB en un esquema multilateral. Espe-
cícamente, este estudio argumenta que el nuevo banco busca su propia
forma de reconocimiento, utilizando la experiencia de las instituciones
existentes y generando nuevas metodologías y políticas. AIIB apunta al
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camino del medio, adaptándose a los estándares de otros bancos multila-
terales importantes, pero también utilizando el conocimiento del modelo
de nanciamiento estatal chino de proyectos de infraestructura en países
en desarrollo.
Para abordar este análisis, el siguiente artículo primero discute la
idea teórica de la construcción de identidad en organismos internacio-
nales adaptando la teoría de identidad social de Tajfel & Turner (1979).
Posteriormente, se realizan tres análisis comparados: primero se revisa la
estructura del AIIB comparada con la de los principales bancos multila-
terales (BMD). Se procede a discutir las similitudes en la sección titulada
“unirse a las las de los BMD mediante el cumplimiento de estándares”.
La segunda comparación es sobre las tácticas operativas de AIIB y otros
MDB. En esta comparación se identican las principales diferencias, las
cuales son discutidas en la sección titulada “características chinas”. La
tercera comparación es entre los préstamos desembolsados por AIIB com-
parados con las políticas de los bancos de Bretton Woods, para mostrar
cómo Beijín se esfuerza por cumplir con los estándares vigentes, pero al
mismo tiempo está adoptando tácticas operacionales que ha ido apren-
diendo de los Banco de Desarrollo de China y el Banco de Exportaciones
e Importaciones de China. En un esfuerzo por ajustarse a otros BMD
e incorporar también sus propias características, China está tratando de
equilibrar esta nueva institución recorriendo el camino medio y, al ha-
cerlo, está creando una nueva identicación de préstamos de Sur a Sur.
Esta nueva identidad se explica en la sección nal titulada “encontrando
el camino medio”.
Revisión de la literatura: las instituciones multilaterales y el aumento de
la interdependencia mundial
El aumento de la interdependencia global no se puede pensar de
esta manera sin considerar la inuencia de las instituciones multilatera-
les. A pesar del resurgimiento de algunas corrientes proteccionistas en
los países occidentales, cada año hay una multiplicación de iniciativas
que buscan sosticar los sistemas de cooperación internacional. Los paí-
ses han entendido que la cooperación a través de instituciones interna-
cionales permite que se entregue un marco formal de seguridad, pero
también sistematizar la cooperación bajo los principios del benecio mu-
tuo y reciprocidad.
Si bien, desde una perspectiva realista, la cooperación internacional
se explica como resultado de una estrategia de equilibrio de poder (MOR-
GENTHAU, [1948]/2005), existen otros enfoques que dimensionan a la
cooperación con lógicas menos orientadas al establecimiento de alianzas
contra un adversario, como son las instituciones multilaterales (BERGS-
TEN, 1976; KEOHANE, 1984, p. 7). Estos mecanismos no solo implican el
establecimiento de una organización formal implementada por especia-
listas que buscan la creación de un entorno favorable para el intercambio
de necesidades, sino que también son instancias vinculantes por las cuales
los estados negocian y ajustan sus comportamientos creando una interde-
pendencia basada en la reciprocidad.
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Una de las críticas más comunes sobre las posiciones a favor de la
cooperación institucional como mecanismo de interdependencia econó-
mica, es su ingenua visión sobre el poder y el conicto, aludiendo al he-
cho de que usan premisas demasiado optimistas (KEOHANE, 1984). En
tal situación, es indiscutible que la cooperación basada en instituciones
multilaterales, como otros tipos de interacciones entre países, conlleva
una serie de dicultades constantes, como los conictos de intereses y el
dilema del prisionero. Del mismo modo, también es ampliamente acep-
tado que los acuerdos de instituciones multilaterales implican diculta-
des particulares, como los problemas de interpretación y la adaptación de
cláusulas en un sistema internacional cambiante (YOUNG, 1986, p. 122).
Sin embargo, la evidencia ha demostrado, especialmente durante
estas últimas décadas, que más allá de estas dicultades, las instituciones
internacionales han ido evolucionando, haciéndose cada vez más comple-
jas. En este contexto, las estrategias de cooperación basadas en iniciati-
vas multilaterales se han ido sosticando, integrando nuevas tecnologías,
modelos dinámicos de estructuras de gobiernos y sistemas de intercam-
bio de información. En este sentido, las instituciones internacionales son
instrumentos mutables que requieren una mejora continua, basados en la
interacción mutua permanente (HAGGARD; SIMMONS, 1987).
En tal conguración, se puede deducir que tanto el enfoque ba-
sado en alianzas de cooperación de seguridad como el basado en la ge-
neración de instituciones de cooperación interdependientes incluyen
motivaciones mixtas, caracterizadas por una combinación de intereses
complementarios y conictivos. La diferencia entre estos enfoques es
que el primero otorga mayor importancia a la estructura del sistema
internacional como factor determinante en el comportamiento defen-
sivo u ofensivo de los estados, para lo cual se hace hincapié, en su su-
pervivencia y en la maximización de su poder a expensas de terceras
naciones (MEARSHEIMER, 2001). Por el otro lado, el enfoque basado en
la cooperación interdependiente sostiene que la estructura del sistema
internacional establece limitaciones intrínsecas y cambiantes, que pue-
den reducirse mediante la negociación, el intercambio de información
y la aplicación descentralizada de las instituciones entre las naciones
(NYE; KEOHANE, 1989).
Marco Teórico: producción de identidad de nuevas instituciones
multilaterales
Hay un aumento en el uso del concepto de identidad en el cam-
po de las relaciones internacionales, especialmente durante los últimos
veinte años, gracias al advenimiento de las teorías críticas y construc-
tivistas (ASHIZAWA, 2008). Inicialmente, la atención se había centrado
en la construcción del proceso de identidad nacional y su relación con
el desarrollo de las políticas públicas (BLOOM, 2003). Más tarde, acadé-
micos se centraron en las interacciones entre las identidades nacionales
de los países y las organizaciones internacionales (EYRE; SUCHMAN,
1996). Los especialistas han prestado atención a las interacciones entre las
identidades de los estados y sus formas de cooperar o competir a nivel in-
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ternacional (GARTZKE; GLEDITSCH, 2006), sin embargo, todavía hay
pocos estudios que abordan el proceso de producción de identidad de las
nuevas organizaciones internacionales. En este contexto, este estudio ar-
ticula dos enfoques aplicados para las relaciones internacionales basados
en la teoría de identidad social de Tajfel & Turner (1979): 1) producir una
identidad similar para ajustarse a las instituciones existentes, basado en
una actitud diligente y cumpliendo con las normas establecidas del juego
y 2) producir un nuevo estatus que reeje la política exterior de la nación
promotora, basado en la búsqueda de nichos distintivos que permitan im-
pulsar normas alternativas.
El primer enfoque posiciona la producción de identidad como un
factor prominente para buscar el reconocimiento del sistema establecido.
Esta perspectiva posiciona el concepto de identidad como un elemento
funcional en el proceso de generación de estatus en el esquema global.
En este sentido, la construcción de la identidad equivale a la validación de
otros actores. Esta perspectiva está relacionada con uno de los argumen-
tos de este artículo, donde la apertura de un nuevo banco internacional
está vinculada al desarrollo de una identidad que permite a otros bancos y
países reconocer a esta nueva institución. Lo anterior, funciona como un
primer paso en el proceso de legitimación internacional, donde el grupo
da un sentido de identidad social, un sentido de pertenencia al mundo
(TAJFEL & TURNER, 1979). En el caso de AIIB, visualiza su identidad
como una organización que se adapta a los estándares de otros bancos
multilaterales, mientras que al mismo tiempo reorienta ciertos procedi-
mientos especícos a sus propios objetivos.
El segundo enfoque se centra en cómo la identidad de una nueva
organización internacional incorpora el carácter del estado precursor y
su marco de acción en la política exterior. En esta línea, la identidad y el
reconocimiento operan como factores que modelan el comportamiento
de las nuevas potencias emergentes que enfrentan el dilema entre adap-
tarse a las instituciones internacionales compitiendo bajo las lógicas de
una rivalidad geopolítica o promover modelos alternativos que ayuden
a cumplir sus propios intereses nacionales, pero sin generar un entorno
puramente competitivo. En este punto, Tajfel & Turner (1979) plantean
que los individuos pueden optar por una estrategia de carácter creativo,
donde se incluyen las normas estructurales del sistema, pero abarcando
nichos que permitan cambiar algunas referencias del grupo.
Para el caso de AIIB, Beijín ha optado por mantener una organiza-
ción similar a la del grupo de bancos líderes en créditos para los países en
desarrollo. No obstante, ha puesto el foco en especializarse en el nicho de
proyectos de infraestructura y conectividad, exhibiendo algunas modi-
caciones operacionales que le permiten obtener inuencia como un actor
válido en la materia.
En esta conguración, promover instituciones alternativas como
el AIIB, no responden acciones predeterminadas, sino que son el resul-
tado de negociaciones entre actores nacionales e internacionales (MI-
LNER; KEOHANE, 1996). En este punto, se debe enfatizar que cada
decisión de preferencias responde a una evaluación de dos niveles, en
la que los intereses nacionales e internacionales representan dos la-
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dos del mismo proceso de negociación que están conectados entre sí
(PUTNAM, 1998). Este caso muestra cómo la postura de China hacia
los bancos multilaterales se ha desarrollado, desde una perspectiva ini-
cial de búsqueda de mayor protagonismo en las instituciones existentes,
hasta la promoción de normas y reglas alternativas a través de nuevas
instituciones nancieras para los países en desarrollo. En esta produc-
ción, el nuevo banco busca su propio estatus, aprovechando la expe-
riencia de las instituciones existentes y reorientando ciertas políticas y
metodologías.
Uniéndose a las filas mediante el cumplimiento de estándares
Hace cuatro décadas, China llamó la atención del mundo, como
un estado comunista que renunció al socialismo ortodoxo y comenzó
una nueva etapa de reformas orientadas hacia la apertura del merca-
do. Ahora, China está de nuevo en la lupa internacional, pero esta vez
como una nación que está ad-portas de convertirse en el nuevo líder del
desarrollo económico asiático. En este esfuerzo, el AIIB es uno de los
vehículos centrales de las políticas exteriores del gigante asiático. Esta
nueva institución se presenta como un contrapeso a las instituciones de
Bretton Woods, ofreciendo una nueva opción a los países en desarrollo
para nanciar sus proyectos de infraestructura. En este contexto, las au-
toridades de Beijín han desarrollado nuevas iniciativas multilaterales en
las que buscan no solo compartir el riesgo-benecio de las operaciones
bancarias, sino también el conocimiento, incorporando estándares in-
ternacionales como parte de la estructura de estas nuevas instituciones.
Esto queda claro al comparar las características principales de AIIB con
los bancos multilaterales existentes, donde se puede observar similitu-
des estructurales y diferencias operacionales. A continuación, se proce-
de abordar estos elementos:
Tabla 1 - Comparación entre los bancos regionales y AIIB
Factores Claves AIIB ADB IDB AfDB EBRD
Objetivo principal
Desarrollo de Infraestruc-
tura
Reducción de la po-
breza & Desarrollo
Económico
Reducción de la
pobreza & Desarrollo
Económico
Reducción de la po-
breza & Desarrollo
Económico sustentable
Desarrollo
Económico suste-
ntable
Países Miembros 64 67 48 64 80
Capital subscrito (USD) 100 Billion 163 Billion 144 Billion 80 Billion 40 Billion
Estructura de gobierno a) Consejo de Gobernadores, b) Junta de Directiva, c) Administración
Evaluación de proyectos a) Objetivos, b) impactos, c) políticas, d) fuente de nanciamiento alternativo
Ventanilla de nancia-
miento
Sin Ventanilla concesional Ventanilla concesional
Ventanilla conce-
sional
Ventanilla concesional
Ventanilla conce-
sional
5 mayores accionistas
China, India, Rusia, Ale-
mania, Sur Corea
Japón, EE. UU., China,
India, Australia
EE. UU., Argentina,
Brasil, México, Japón
EE. UU., Nigeria,
Japón, Egipto, África
del sur
EE. UU., Francia,
Alemania, Italia,
Japón
Derecho a voto regional 75% 65.1% 50% 59.5% 13.8%
Junta de directores Sin residencia Con residencia Con residencia Con residencia Con residencia
Ratio capital desem-
bolsado
20% 5% 3.7% 4.9% 20.9%
Nota: Compilación del autor en base a información de los sitios web oficiales.
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La estructura organizativa y de nanciamiento de AIIB muestra similitud
con los bancos multilaterales existentes.
En síntesis, el banco se divide en tres grandes áreas: Consejo de Go-
bernadores, Junta de Directores y el Equipo Administrativo del banco. El
Consejo de Gobernadores consiste en las delegaciones de los países miem-
bros. Por otro lado, las decisiones del día a día, como la aprobación de un
proyecto de préstamo, son tomadas por la Junta Directiva. La gestión de
AIIB está dirigida por el presidente y el vicepresidente. Estos elementos
son semejantes a los otros bancos del desarrollo existentes, no obstante, la
principal diferencia en términos de estructura organizativa es que el AIIB
cuenta con una junta de directores no residentes. Esto se traduce en mayo-
res responsabilidades operativas para la casa matriz y el presidente del ban-
co. Algunos expertos como Tang argumentan que esto podría debilitar
el papel de los accionistas (TANG, 2015). Los directores de la junta tienen
funciones limitadas y no participan en las decisiones diarias del banco. En
este sentido, los artículos de fundación del banco no mencionan el poder
de los directores con respecto a la liberación o rechazo de un proyecto
especíco. Una explicación alternativa de esta política es que las autorida-
des de AIIB buscan implementar una estructura simple que no genere un
exceso burocrático y que pueda acelerar el proceso de toma de decisiones.
En términos generales, el banco se nancia con capital de los países
miembros. AIIB emite bonos en los mercados internacionales, con el n
de recaudar nuevos fondos que luego se utilizan para préstamos a países
emergentes. El único matiz es que AIIB no ofrece préstamos en base a
nanciamiento concesional. Esto se debe principalmente a que la misión
de AIIB se enfoca solamente en proyectos de infraestructura regional,
mientras que los objetivos de los otros bancos son la erradicación de la
pobreza y el desarrollo social. En este sentido, AIIB no planea operar en
condiciones concesionarias a corto plazo, puestas que las tasas se aplican
para estos casos son a proyectos sociales con un impacto de largo plazo.
AIIB cuenta con porcentajes de mayoría requeridos similares a los están-
dares de MDB
En el caso de AIIB, las decisiones vinculantes requieren al menos
una mayoría del 75%, mismo porcentaje requerido en el ADB y en el In-
ter-American Development Bank (IDB). Sin embargo, se ha observado
que la manera de lograr mayorías es diferente en AIIB. A pesar de la am-
plia participación internacional en el proceso de conformación del ban-
co, el capital de suscripción y la participación en la votación corresponde
principalmente a los países asiáticos. El 75% de la suscripción de capi-
tal corresponde a países asiáticos, con una fuerte participación de China
(29.8% del capital total suscrito). La misma situación se aplica a la parti-
cipación con derecho a voto, donde los países de la región asiática repre-
sentan el 73.2% del total de votos, y dentro de eso China tiene la mayor
participación con el 26.1% (ver tabla 2).
La participación asiática se vuelve altamente signicativa cuando
se considera que el 75% de los votos son necesarios para obtener la ma-
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yoría. En esta conguración, la asignación del poder de voto muestra un
enfoque regionalista, donde el mayor porcentaje de votos es para China,
seguido por India con un 7,5% (véase el cuadro 2). Cabe señalar que la re-
presentación de China es casi igual a la suma del poder de voto de todos
los países no regionales (26.7%). Este punto tiene una alta incidencia en la
búsqueda de mayorías para decisiones estratégicas, porque el porcentaje
requerido para alcanzar mayorías es igual al porcentaje de acciones con
derecho a voto de los países regionales. En otros bancos multilaterales,
la búsqueda de las mayorías depende principalmente de la creación de
consenso con accionistas no regionales (KAWAI, 2015).
Tabla 2 - Acciones de suscripciones de capital y poderes de voto (57 miembros
fundadores)
Capital Subscrito ($ Billones) Capital (%) Poder de voto (%)
Regional 75 75 73.2
China 29.8 30.3 26.1
India 8.4 8.5 7.5
Rusia 6.5 6.7 5.9
Corea del sur 3.7 3.8 3.5
Australia 3.7 3.8 3.5
Indonesia 3.4 3.4 3.2
Turquía 2.6 2.7 2.5
Arabia Saudita 2.5 2.6 2.5
Irán 1.6 1.6 1.6
Tailandia 1.4 1.5 1.5
Otros 11.4 10.1 15.5
No-regionales 25 25 26.7
Alemania 4.5 4.6 4.2
Francia 3.4 3.4 3.2
Brasil 3.2 3.2 3
Reino Unido 3.1 3.1 2.9
Italia 2.6 2.6 2.5
España 1.8 1.8 1.8
Holanda 1 1.1 1.2
Polonia 0.8 0.9 1
Suiza 0.7 0.8 0.9
Suecia 0.6 0.7 0.8
Otros 3.3 2.8 5.2
Fuente: Articulo del acuerdo AIIB (2015), GDP data IMF (2015), Center for Global
Development (2015).
Características chinas
Experiencia de los bancos estatales del desarrollo chino
La República Popular de China (PRC) ha sido uno de los países del
mundo que cambia más rápidamente. China ha experimentado impor-
tantes transformaciones políticas como: la búsqueda de la unidad después
de la Guerra Civil; reformas sociales y agrarias; Revolución Cultural; la
llegada del capitalismo a través del socialismo de mercado y la transfor-
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Andres Borquez e Faran Naru El Banco Asiáco de Inversión en Infraestructura apuntando al camino del medio:
uniéndose a las las de los Bancos Mullaterales de Desarrollo, pero con caracteríscas chinas
mación de China de un país pobre hacia una potencia mundial. Muchos
de estos cambios fueron radicales, en particular considerando que se han
seguido en poco tiempo (menos de 70 años) y que se han realizado bajo el
mismo régimen político. En tal situación, es difícil clasicar la evolución
de la política china en una teoría política clásica. Esta misma dicultad se
aplica a la interpretación de su modelo económico y las lógicas detrás de
sus relaciones internacionales.
El ascenso de China en la esfera internacional no solo puede enten-
derse desde una perspectiva económica, también se debe prestar aten-
ción a la actitud política del país internacionalmente y los mecanismos de
vinculación utilizados. En este sentido, AIIB representa la búsqueda de
aumentar la inuencia global de China en la política internacional (zong
he guo li). El gobierno liderado por el partido comunista de China ha per-
seguido el poder con estrategias que no necesariamente se ajustan a la
denición perfecta del socialismo, capitalismo u otros ismos, por lo cual
se identica como las políticas internacionales con características chinas
(FOOT, 2006).
En el caso del AIIB, es importante contextualizar que la partici-
pación de China en proyectos de nanciamiento de infraestructura y
consultoría a nivel internacional no es nada nuevo. Durante la última
década, el gobierno de la República Popular China ha permitido que los
bancos nacionales otorguen préstamos a las empresas chinas, teniendo
acceso al uso del capital público a precios competitivos. En 2002, en el
16º Congreso Nacional del Partido, Jiang Zemin alentó a las “empresas
competitivas” a invertir en el exterior y “volverse global” (zou chu qu).
Esta política se centró inicialmente en las adquisiciones estratégicas de
activos de recursos naturales por parte de las empresas estatales como:
CNPC, Sinopec y Chinalco, pero luego extendió su alcance al alentar a
las empresas de múltiples sectores a invertir en el exterior. Los ejemplos
incluyen la adquisición de la división de computadoras personales de IBM
por Lenovo y la de Volvo por Geely Automobile. En esta estrategia, los
bancos estatales chinos han desempeñado un papel activo en la autoriza-
ción de préstamos con tasas de interés exibles.
En términos operacionales, el sistema bancario chino incluye cua-
tro grandes bancos comerciales estatales, tres bancos del desarrollo (CDB,
Banco ExIm y Banco de Desarrollo Agrícola de China) y un gran número
de bancos comerciales más pequeños, cooperativas de crédito e institu-
ciones nancieras (ZHUANG; WHEALE, 2009, p. 112). No obstante, en
relación con la nanciación de proyectos de infraestructura en el exte-
rior, los préstamos operan principalmente a través de dos instituciones
estatales: China Development Bank (CDB) y China ExIm Bank (Chexim).
Ambos bancos son nanciados por emisiones de bonos en moneda chi-
na (Renminbi) y otros instrumentos nancieros, comprados por bancos
locales con la misma calicación crediticia que los bonos del gobierno
chino (JIAJUN; CAREY, 2015). En escala y capacidades, CDB y China
ExIm Bank se posicionan en el mismo nivel que los bancos multilaterales
de desarrollo. Los bancos chinos de desarrollo utilizan tres enfoques de
préstamos para estimular las inversiones en recursos naturales y proyec-
tos de infraestructura: 1) ofrecer líneas de crédito a gobiernos extranje-
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.103 - 120
ros y compañías de energía con préstamos garantizados con ingresos
de ventas, generalmente a precios de mercado; 2) invertir en empresas
chinas para la adquisición de recursos naturales a través de fondos de
capital privado; y 3) apoyar a las empresas estatales chinas proporcionan-
do nanciamiento para las expansiones en el extranjero.
El conocimiento generado por los bancos chinos ha sido un im-
portante apoyo para las nuevas instituciones multilaterales que lidera el
gigante asiático a nivel internacional. Esto se reeja en el hecho de que la
gran parte de la inversión directa de China en el extranjero (IED) de ca-
rácter no extractivo, se concentra en proyectos de infraestructura, trans-
misión energética y conectividad. Los últimos 15 años CDB ha proporcio-
nado más de $ 120 mil millones en líneas de crédito a las compañías chi-
nas de telecomunicaciones, energía renovables y nanciando programas
de infraestructura (SANDERSON; FORSYTHE, 2012). Estas inversiones
no solo han permitido al gigante asiático fortalecer su inuencia a nivel
internacional, sino que, en paralelo, posicionarse como una nación con
alta capacidad de gestión de proyectos de infraestructura.
En este sentido, los bancos del desarrollo han adoptado una visión
pragmática para los proyectos de infraestructura, dando prioridad a las
iniciativas que representan un incentivo para el benecio mutuo del país
emisor y receptor (estrategia ganar-ganar). Con respecto a esto, los ban-
cos han enfatizado el nanciamiento de proyectos que son consistentes
con la iniciativa de “La franja y la Ruta (Belt and Road Iniciative en in-
glés). Esta estrategia se concentra en fortalecer las relaciones interregio-
nales y mejorar la conectividad física internacional. En la actualidad, Chi-
na está involucrada en varios megaproyectos vinculados a esta iniciativa:
el Canal de Nicaragua, el Proyecto de Agua del Norte del Sur de China
y el Proyecto de la Cuenca del Río Mekong, entre otras. Estos proyectos
abarcan una serie de obras tales como sistemas de transporte transnacio-
nales, corredores bioceánicos, zonas económicas especiales y proyectos
de conectividad digital.
Principio de no interferencia
Otra característica de los bancos del desarrollo chinos es la utili-
zación del principio de no interferencia en las políticas internas de cada
país. A pesar de que al gigante asiático le ha sido cada vez más complejo
ser consistente con este principio, debido a su mayor compromiso con
los organismos internacionales y su nuevo rol como líder responsable,
esta actitud se ha mantenido desde el ascenso al poder del partido en el
año 1949 (PAN; DU, 2015). A través de su visión de una sociedad armo-
niosa, las autoridades chinas se han impuesto recalcar la importancia de
la no interferencia como principio rector en sus cooperaciones interna-
cionales (ZHENG, 2016). Esto se ha visto reejado sistemáticamente en
los libros blancos de las políticas exteriores de Beijín, donde resaltan el
mantenimiento del principio de desarrollo pacíco de China, basado en
el respeto a que los países elijan independientemente su propio sistema
económico-social y el camino al desarrollo (Ministerio de Relaciones Ex-
teriores de China, 2016). Este punto no es menor, puesto que las autorida-
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Andres Borquez e Faran Naru El Banco Asiáco de Inversión en Infraestructura apuntando al camino del medio:
uniéndose a las las de los Bancos Mullaterales de Desarrollo, pero con caracteríscas chinas
des chinas han tratado de evitar lo que les sucedió a los bancos liderados
por Estados Unidos (Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional)
cuando fueron relacionados directamente con el consenso de Washing-
ton y el paquete de reformas estándar para los países en desarrollo que
requiriesen los servicios de estas instituciones.
Pólizas de salvaguardas estatales
Finalmente, en relación con el nivel de salvaguardas, internamente
los bancos del desarrollo chino utilizan su propia política llamada de “pó-
liza de salvaguardas” de carácter estatal donde establecen las condiciones
para las inversiones en el extranjero en nombre del gobierno chino. En
términos generales, el nivel de requisitos es similar al de los bancos mul-
tilaterales existentes, excepto que prestan más atención al cumplimiento
de las regulaciones ambientales del país receptor que a las regulaciones
ambientales internacionales (ver la tabla 3). Por otro lado, los bancos chi-
nos no tienen una política de reclamos y un monitoreo independiente, lo
que hace difícil para los agentes externos hacer un seguimiento cuando
se rompen las normas internacionales. Sin embargo, en la evaluación des-
pués de la realización de los proyectos, los bancos chinos tienen políticas
de salvaguardas más estrictas que sus pares internacionales, centrándose
en el seguimiento de largo plazo de los impactos.
En esta conguración, las autoridades chinas han establecido di-
rectrices complementarias, con el n de proporcionar incentivos para el
cumplimiento de las regulaciones ambientales y sociales. De esta manera,
los agentes que actúan en paralelo con el banco han desarrollado nuevas
salvaguardas por medio de directrices, como por ejemplo las creadas por
la Comisión Reguladora Bancaria de China (directrices de crédito verde)
y por el Ministerio de Comercio (directrices para la protección del medio
ambiente en el extranjero).
En términos empíricos, estudios como el trabajo de Ray (2015) so-
bre proyectos nanciados por bancos estatales chinos en América Latina
muestran resultados mixtos: por un lado, varias compañías chinas han
superado los estándares locales y han tenido un desempeño similar a los
estándares internacionales, pero, por otro lado, hay proyectos cuya situa-
ción con respecto al cumplimiento de estándares son menos evidentes.
Tabla 3 - Regulaciones de bancos chinos y bancos multilaterales
Indicadores Estándar Bretton Wood CDB ExIm Bank
Evaluación Impacto ambiental ex-ante X X X
Revisión de las evaluaciones de impacto ambiental X X X
Cumplimiento de la normativa ambiental del país antrión. X X X
Cumplimiento de la normativa ambiental internacional. X
Consultas públicas con potenciales comunidades afectadas. X X
Mecanismo de reclamo X
Monitoreo y revisión independiente X
Evaluaciones de Impacto ambiental ex-post X X
Fuente: CBRC (2012), Ray et al (2015).
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Encontrando el camino del medio
El debate sobre la identidad de AIIB se centra en si este banco es el
resultado de la cooperación nanciera internacional o una herramienta
china para promover sus intereses. Este último argumento se considera
una explicación detrás de la negativa de Estados Unidos y Japón a unirse
a esta nueva institución.
Estados Unidos, ha sido pionero en el desarrollo de instituciones
nancieras internacionales, a su vez, Japón, ha monopolizado el mercado
nanciero asiático, a través de su contribución con el Banco Asiático de
Desarrollo y su inuencia resultante del mismo. En este sentido, surge la
interrogante ¿Es cuestionable la identidad del AIIB porque China, a través
de este banco, ocupa territorio que antes era exclusivo de Estados Unidos
o Japón? La respuesta es claramente no.
Quince de los veintiún proyectos aprobados por AIIB, a partir de
abril del 2017, se conancian con el WB y ADB, entre otros prestadores
(ver tabla 4). Del mismo modo, se puede observar que el AIIB ha decidido
utilizar en la gran parte de los proyectos conanciados las mismas polí-
ticas de salvaguardia ambiental y social que el WB y el ADB. Quince de
veintiún proyectos aprobados siguen las normas ambientales y laborales
establecidas por el WB o ADB (ver tabla 4).
Las críticas hacia el AIIB no están surgiendo debido a su penetra-
ción en el mercado que antes era un negocio de préstamos “Norte a Sur”
liderado por países desarrollados, sino se deben a la fuerza política econó-
mica detrás de este nuevo banco: China.
Las presiones internacionales que intentan contener la expansión
económica de China internacionalmente inciden en el posicionamiento
de la identidad del AIIB debido a la aliación inseparable del país. Esta-
dos Unidos y Japón, entre otras potencias han tensionado el estatus de
economía de no mercado de China en la OMC para restringir sus expor-
taciones a través de derechos antidumping (RUI PAN, 2015). Del mismo
modo, se han planteado reiteradas preocupaciones medioambientales
por las inversiones nanciadas por los bancos de desarrollo chinos (GA-
LLAGHER, 2013). Dichas restricciones y críticas apuntan a limitar el
alcance económico global de la China basado en el crecimiento. Si bien,
un país puede ser objeto de una política internacional de este tipo, un
banco internacional que pretende fortalecer la inversión en proyectos
de infraestructuras de los países asiáticos en desarrollo no debe conver-
tirse en el objetivo de tales maniobras.
En tal conguración, China más allá de albergar la sede y ser el
principal contribuyente de los fondos de esta nueva institución, busca co-
participar en las decisiones de los nuevos proyectos de infraestructura
regional, compartiendo los potenciales riesgos y benecios con otros paí-
ses e instituciones. Los primeros proyectos aprobados reejan esta acti-
tud, ubicando al banco al medio del camino, siguiendo las lógicas de los
bancos existentes, pero incorporando algunas características chinas que
resaltan su carácter pragmático.
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Andres Borquez e Faran Naru El Banco Asiáco de Inversión en Infraestructura apuntando al camino del medio:
uniéndose a las las de los Bancos Mullaterales de Desarrollo, pero con caracteríscas chinas
Tabla 4 - Orientación de los primeros proyectos aprobados por AIIB (2016-2017)
Proyecto País Sector Orientación crediticia Orientación salvaguardas
1) Andhra Pradesh India Energía
conanciado con Banco
Mundial (WB)
Salvaguardas ambientales y socia-
les del WB (ESSP, siglas en inglés)
2) Natural Gas Infrastructure & Eciency
Improvement
Bangladesh Energía
conanciado con Banco
Asiático de desarrollo (ADB)
Salvaguardas del ADB (SPS, siglas
en inglés)
3) Dam Operational Improvement and
Safety II
Indonesia Multi-sector conanciado con BM Salvaguardas WB (ESSP)
4) Regional Infrastructure Development
Fund
Indonesia Multi-sector conanciado con BM Salvaguardas WB (ESSP)
5) Trans Anatolian Natural Gas Pipeline Azerbaijan Energía conanciado con BM Salvaguardas WB (ESSP)
6) Sultanate of Oman Oman Transporte Financiado por AIIB
Salvaguardas ambientales y socia-
les del AIIB (ESP, siglas en inglés)
7) Sultanate of Oman Railway System Oman Transporte Financiado por AIIB Salvaguardas AIIB (ESP)
8) Tarbela 5 Hydropower Extension Paquistán Energía conanciado con BM Salvaguardas WB (ESSP)
9) Myingyan 225 MW Power Plant Myanmar Energía conanciado con BAD Salvaguardas AIIB (ESP)
10) National Slum Upgrading Indonesia Multi-sector conanciado con BM Salvaguardas WB (ESSP)
11) Distribution System Upgrade & Expansion Bangladesh Energía Financiado por AIIB Salvaguardas AIIB (ESP)
12) National Motorway M-4 Paquistán Transporte conanciado con BAD Salvaguardas ADB (SPS)
13) Nurek Hydropower Rehabilitation Project Tajikistan Energía conanciado con BM Salvaguardas WB (ESSP)
14) Gujarat Rural Roads (MMGSY) Project India Transporte Financiado por AIIB Salvaguardas AIIB (ESP)
15) Batumi Bypass Road Project Georgia Transporte conanciado con BAD Salvaguardas ADB (SPS)
16) Transmission System Strengthening Project India Energía conanciado con BAD Salvaguardas ADB (SPS)
17) Metro Manila Flood Management Project Filipinas Tratamiento Agua conanciado con BM Salvaguarda WB (ESSP)
18) Bangalore Metro Rail Project India Transporte
conanciado con Banco Eu-
ropeo de inversión (EIB)
Principios & Estándares ambien-
tales EIB
19) Oman Broadband Infrastructure Project Omán Telecomunicaciones Financiado por AIIB Salvaguardas AIIB (ESP)
20) Beijing Air Quality Improvement & Coal
Replacement Project
China Energía Financiado por AIIB Salvaguardas AIIB (ESP)
21) Dushanbe-Uzbekistan Border Road
Improvement
Tajikistan Transporte
conanciado con Banco Eu-
ropeo para la reconstrucción
& desarrollo (EBRD)
Salvaguardas ambientales y
sociales EBRD
Nota: Compilación del autor basada en documentos oficiales publicados por el banco.
Conclusión
China ha posicionado a AIIB como una de sus prioridades en la
nueva forma de liderazgo internacional que ha ido asumiendo durante
los últimos años. Esta nueva institución se presenta como un contrape-
so político de las instituciones de Bretton Woods, ofreciendo una nueva
opción a los países en desarrollo para la nanciación de sus proyectos de
infraestructura. AIIB, junto con la Franja y la Ruta, son las iniciativas de
softpower que más repercusión han tenido en la comunidad internacional.
En esta conguración, China se ha proyectado como un país que busca
aunar fuerzas en vías de una mayor interconectividad y apertura global,
y así hacer frente a los nuevos vientos proteccionistas que comienzan a
tomar fuerzas en las potencias occidentales.
Para muchos analistas, el buen funcionamiento de este nuevo ban-
co garantiza al gigante asiático, una mayor inuencia regional y un ma-
yor poder en la gobernanza global. En este contexto, la construcción de
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la identidad y estatus de este banco desempeña un papel funcional en
su proceso de reconocimiento a nivel internacional. En términos estruc-
turales, tal como se discute en el marco teórico con la adaptación de la
teoría de identidad social y en el apartado “uniéndose a las las median-
te el cumplimiento de estándares”, AIIB ha tomado medidas signicativas
para adaptarse a los estándares de los bancos predecesores. Esto le per-
mite reducir la incertidumbre en cuanto al funcionamiento general de
la nueva institución y generar una validación inicial de los otros actores.
No obstante, como se observa en el apartado “características chinas”, el
nuevo banco asiático intenta promover sus propias innovaciones espe-
cializándose solamente en proyectos de infraestructura y optando por
instaurar nuevos mecanismos operacionales como son la concentración
regional del poder de voto, los préstamos no concesionales, los directores
no residentes y la incorporación del conocimiento práctico de los bancos
de desarrollo chinos. Esto le permite posicionarse en un nicho especí-
co evitando estimular un ambiente de híper competencia. Finalmente,
como se observa durante los primeros tres años de funcionamiento, AIIB
ha “encontrado el camino del medio”, eligiendo préstamos moderados y
prácticas socio ambientales estandarizadas. Esto le ha permitido obtener
una alta calicación crediticia y reconocimiento, pero, al mismo tiempo,
ha seguido insistiendo con crear un banco ágil, evitando un exceso de
burocracia como parte de la nueva identidad del banco de cooperación
sur-sur.
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