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REVISTA DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS
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REVISTA DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS
Poncia Universidade
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em Relações Internacionais
Belo Horizonte
ISSN: 2317-773X
v.6 n.3
2018
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REVISTA DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS
5
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.5 - 25
Investimento externo chinês na América
Latina e no Sudeste Asiático: uma análise
de escopo, valores e setores-alvo
China’s foreign direct investment in Latin America
and the Southeast Asia: an analysis of scope, values
and target sectors
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2018v6.n3.p5
Bernardo Salgado Rodrigues
1
Bruno Hendler
2
Recebido em: 05 de outubro de 2017
Aprovado em: 21 de fevereiro de 2018
R
O artigo tem como objetivo realizar uma análise quantitativa e qualitativa dos
uxos de investimento externo direto (IED) da China em países da América do
Sul e do Sudeste (SE) Asiático. A hipótese do trabalho é que os uxos de IED
correspondem a uma lógica de Estado que não obedece, necessariamente, ao
imperativo de lucros de curto prazo, uma vez que parte signicativa do capital
tem origem em fundos e empresas controlados por agentes do governo chinês, e
as principais atividades de destino estão ligadas a setores tidos como estratégicos
para desenvolvimento e segurança da China no longo prazo. O método da
pesquisa está dividido em três partes: levantamento quantitativo dos valores e
natureza (pública ou privada) dos uxos de IED da China em países da AL e SE
Asiático; exame quantitativo das principais atividades econômicas ligadas a esses
IED’s; e cruzamento de dados entre valores, natureza e atividade econômica
para propor uma análise qualitativa da relevância dos referidos investimentos
para a lógica de Estado da China. Por m, busca-se reetir sobre as diferenças e
semelhanças do perl de investimento chinês na AL e no SE Asiático, de forma a
contribuir para o debate acerca dos impactos da ascensão chinesa nos países em
desenvolvimento.
Palavras- chave: investimento externo direto chinês; América Latina;
Sudeste Asiático.
A
The article aims to conduct a quantitative and qualitative analysis of the ows
of foreign direct investment of China in South American and Southeast Asian
countries. The working hypothesis is that FDI ows correspond to a State logic
that does not necessarily obey the imperative of short-term prots, since a
signicant part of the capital comes from funds and companies controlled by
agents of the Chinese government, and the main target activities are linked to
sectors regarded as strategic for China’s long-term development and security.
The research method is divided into three parts: quantitative survey of the
1. Doutorando em Economia Política
Internacional pela Universidade Federal
do Rio de Janeiro, UFRJ-PEPI. Mestre
em Economia Política Internacional pela
Universidade Federal do Rio de Janeiro,
UFRJ-PEPI. Bolsista CAPES. Rio de
Janeiro/Brasil.
ORCID: 0000-0002-6439-8359
2. Doutorando PEPI-UFRJ. Mestre em
Relações Internacionais pela Univer-
sidade de Brasília e doutorando em
Economia Política Internacional pela
Universidade Federal do Rio de Janeiro.
Bolsista CAPES. Rio de Janeiro/Brasil.
ORCID: 0000-0003-0896-611X
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.5 - 25
6
values and nature (public or private) of China’s FDI ows in Latin American
and Southeast Asian countries; quantitative examination of the main economic
activities related to these FDIs; and cross-data between values, nature and
economic activity to propose a qualitative analysis of the relevance of such
investments to China’s State logic. Finally, the aim is to reect on the dierences
and similarities of the Chinese investment prole in Latin America and the
Southeast Asia in order to contribute to the debate about the impacts of the
Chinese rise in developing countries.
Key words: Chinese foreign direct investment; Latin America; Southeast Asia
Introdução
No início do século XXI, a América do Sul e o Sudeste Asiático
aparecem como duas zonas geopolíticas de grande relevância para o de-
senvolvimento chinês em sua estratégia de abertura e maior inuência
no mundo. Nesta perspectiva, o Investimento Externo Direto (IED) se
apresenta como um fator de análise da inuência chinesa em determina-
dos setores econômicos e na sua estrutura de poder.
Diante disso, o artigo tem como objetivo realizar uma análise
quantitativa e qualitativa dos uxos de investimento externo direto da
China em países da América do Sul e do Sudeste Asiático. A hipótese
do trabalho é que os uxos de IED correspondem a uma lógica de Esta-
do que não obedece, necessariamente, ao imperativo de lucros de curto
prazo, uma vez que parte signicativa do capital tem origem em fundos
e empresas controlados por agentes do governo chinês, e as principais
atividades de destino estão ligadas a setores tidos como estratégicos para
o desenvolvimento e a segurança da China no longo prazo.
O trabalho divide-se em três partes: a denição de IED e a partici-
pação da China no mundo nos últimos anos; a crescente presença chinesa
nas duas regiões em questão através do levantamento e exame quantitati-
vo dos valores e natureza (pública ou privada) e principais atividades eco-
nômicas dos seus uxos; e cruzamento de dados entre valores, natureza
e atividade econômica para propor uma análise qualitativa da relevância
dos referidos investimentos para a lógica de Estado da China. Por m,
busca-se reetir sobre as diferenças e semelhanças do perl de investi-
mento chinês na AL e no SE Asiático, de forma a contribuir para o debate
acerca dos impactos da ascensão chinesa nos países em desenvolvimento.
China e a internacionalização de capitais
A denição clássica de investimento externo direto segundo a OCDE
(p. 17) é: investimento feito por um ator residente em um país A (investidor
direto) com o objetivo de estabelecer um “interesse duradouro” em uma
empresa xada em um país B. A motivação desse interesse duradouro em
criar uma “relação estratégica de longo prazo” é garantir um grau de in-
uência na gerência da empresa no país B, expresso pelo controle de pelo
menos 10% do poder de voto nos processos de tomada de decisão.
Já Krugman e Obstfeld (1999, p. 172) entendem investimento es-
trangeiro direto como os uxos internacionais de capitais pelos quais
Rodrigues, Bernardo Salgado; Hendler, Bruno Invesmento externo chinês na América Lana e no Sudeste Asiáco..
7
uma empresa em um país cria ou expande uma lial em outro. A caracte-
rística distintiva do investimento estrangeiro direto é que ele envolve não
só uma transferência de recursos, mas também a aquisição do controle.
Isto é, a lial não tem apenas a obrigação nanceira com a empresa ma-
triz; ela é parte da mesma estrutura organizacional (KRUGMAN; OBST-
FELD, 1999, p.172).
O investimento de capital estrangeiro pode ser direto, quando
aplicado na criação de novas empresas ou na participação acionária em
empresas já existentes; e indireto, quando assume a forma de emprés-
timos e nanciamentos a longo prazo. A expectativa de lucros dos in-
vestimentos diretos privados no exterior decorre de fatores como: 1)
maiores facilidades scais e/ou legislativas do que se conseguiria no
próprio país; 2) expectativa de variações cambiais favoráveis 3) ou por
temor a mudanças políticas ou scais no país de origem. O investimen-
to governamental, por sua vez, é realizado geralmente por razões po-
líticas, diplomáticas ou militares, independentemente de possíveis ren-
dimentos econômicos, mas pode ter a função de equilibrar, em longo
prazo, o balanço de pagamentos do país de origem. Para o país receptor,
o investimento estrangeiro pode ser um meio de estimular o cresci-
mento econômico quando o nível de poupança interna for insuciente
para atender às necessidades potenciais de investimento, embora isso
geralmente acentue o grau de dependência econômica e política do país
antrião em relação aos países exportadores de capital. (SANDRONI,
2008, p.436-437).
Assim, uma literatura ortodoxa/neoclássica aponta quatro grandes
motivações para que uma empresa decida investir no exterior: i) acesso a
mercados; ii) redução de custos de produção, geralmente ligados ao bara-
teamento de mão de obra ou de facilidades oferecidas pelo país hospedeiro;
iii) acesso a recursos naturais; e iv) acesso a tecnologia e conhecimento téc-
nico (YAO, p. 12-14). Porém, essa concepção se baseia em estudos empíricos
sobre a atuação das empresas multinacionais privadas de países desenvolvi-
dos (PD’s), carecendo uma explicação mais realista referente a atuação das
SOE’s
3
chinesas. Isto é, o OFDI
4
chinês leva em conta, mas não se limita,
a esses quatro elementos e, dado o caráter público dessas empresas, argu-
mentamos que parte signicativa dos investimentos é motivada por uma
lógica estatal que atende a objetivos políticos e estratégicos.
Essa visão heterodoxa é compartilhada por Chesnais (1996). Na sua
visão, a análise do IED passa a ser signicativa quando se consideram as
dimensões qualitativas do IED, destacadas a partir de uma lógica inter-
temporal que não se reduz a uma transação pontual, de liquidez imedia-
ta. Assim, “implica transferências de direitos patrimoniais e, portanto,
de poder econômico” (CHESNAIS, 1996, p. 54), que abrange um “com-
ponente estratégico evidente na decisão de investimento da companhia”
(CHESNAIS, 1996, p.55).
Logo, a “exportação de valor destinado a produzir mais-valia no
exterior” (CHESNAIS, 1996, p.50), o que se compreende por IED na atua-
lidade, remete:
(...) a ideia de penetração, seja para depois esvaziar os concorrentes locais, seja
para ‘sugar’ as tecnologias locais, faz parte desse aspecto ‘estratégico’ do inves-
3. Em inglês, sigla para state owned
enterprises.
4. Em inglês, sigla para outward foreign
direct investment.
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8
timento direto e, geralmente, está inserido num processo complexo de tentar
antecipar as ações e reações dos concorrentes. [...] Esse termos remete à existên-
cia, no contexto de estruturas de oferta concentradas, de mecanismos de apro-
priação e de centralização, pelas companhias mais fortes, de ativo ou riquezas
produzidos por agentes econômicos. (CHESNAIS, 1996, p.55)
No século XXI, a China se propõe a ser um dos grandes players
internacionais buscando projetar poder e gerar riqueza e o IED é parte
constitutiva deste processo, tendo no Estado chinês seu principal indutor.
Para Fiori (2007, p.32-33),
Não há a possibilidade de que algum desses Estados nacionais se transforme em
uma nova potência sem dispor de uma economia dinâmica e de um projeto políti-
co-econômico expansivo. E ca cada vez mais difícil que algum capital individual
ou bloco de capitais nacionais, públicos ou privados, se expanda para fora de suas
fronteiras nacionais sem contar com o apoio ativo dos seus Estados, o que só ocor-
rerá quando esses Estados também tiverem projetos “extraterritoriais”.
Segundo Fiori (2014, p.31-32), há atualmente uma quarta explosão
expansiva no sistema internacional, em que a China se apresenta como o
Estado que busca ampliar suas fronteiras globais, buscando novos espa-
ços e territórios de expansão. O seu próprio:
(...) desenvolvimento econômico obedece a estratégias e seguiu caminhos que
foram desenhados em resposta a grandes desaos sistêmicos, de natureza geo-
política. Independente de quais fossem as coalizões de interesse, de classe ou
de governo, em todos esses países em algum momento formou-se um bloco de
poder que respondeu da mesma forma a esses desaos externos, por meio de
estratégias e de políticas de fortalecimento econômico sustentadas por longos
períodos. (FIORI, 2014, p.37-38)
No caso da China, a partir da abertura econômica em 1978, o país
tornou-se um grande receptor de uxos de IED (IFDI)
5
, oriundos prin-
cipalmente da diáspora chinesa na Ásia e de PD’s. Esse fenômeno, com-
binado a outros fatores domésticos e externos, trouxe crescimento eco-
nômico e desenvolvimento social, mas também acentuou contradições
internas que culminaram na gradual transição (a partir dos anos 2000)
de um modelo voltado para as exportações aos mercados centrais para
outro com comércio e investimentos mais direcionados aos mercados
domésticos e de países em desenvolvimento (PED’s). Nesse contexto, a
internacionalização de empresas chinesas ganhou a atenção de intelec-
tuais, políticos e empresários do mundo desenvolvido e em desenvolvi-
mento nas últimas décadas.
A contribuição de IED para a inserção chinesa nas cadeias globais
de valor (IFDI) é abordada amplamente pela literatura especializada des-
de os anos 1970. Porém, estudos no sentido oposto, que versam sobre a
internacionalização de capitais chineses ganharam força apenas nas úl-
timas duas décadas, diante do crescimento do número de projetos e dos
valores envolvidos.Para compreender este fenômeno, cabe-nos uma bre-
ve retrospectiva histórica.
A política do governo chinês para a internacionalização de capitais
(OFDI) pode ser dividida em três períodos. O primeiro, iniciado em 1979
com a formulação de quinze diretrizes de modernização econômica pelo
Conselho de Estado, perdurouao longo da década de 1980 (PEI; ZHENG,
5. Em inglês, sigla para
inward foreign direct investment.
Rodrigues, Bernardo Salgado; Hendler, Bruno Invesmento externo chinês na América Lana e no Sudeste Asiáco..
9
2015, p. 2). Apenas empresas estatais (SOE’s) eram autorizadas a investir
no exterior e seus projetos, regulados pelo próprio governo, eram em
sua maioria voltados para a facilitação das exportações com a abertura
de escritórios no exterior e para os setores de agricultura,mineração e
manufaturas (Ibidem).
Foi apenas na segunda fase, iniciada em 1992 com a viagem de
Deng Xiaoping para o sul da China, que o governo promoveu refor-
mas jurídicas que facilitariam o registro e a administração de OFDI.
Apesar da preponderância das SOE’s, empresas privadas e cooperativas
também entraram no jogo e diversicaram o perl e o destino do IED
chinês: serviços, saúde, imóveis, seguros e turismo entraram na pauta,
além de agricultura, mineração e manufaturas. Assim, o crescimento
do número de projetos e dos valores envolvidos nos anos 1990 deveu-
-se às mudanças domésticas propiciadas pelo crescimento econômico e
pela competitividade e know-how de algumas empresas, mas também
ao contexto internacional favorável com o avanço da globalização (PEI;
ZHENG, 2015, p. 7-8).
O terceiro período iniciou-se no começo dos anos 2000 com a
efetivação do plano “going global” do governo chinês, que passaria a
apoiar a internacionalização de empresas públicas e privadas, embora
a predominância das SOE’s continuasse evidente. O principal mecanis-
mo tornou-se a concessão de crédito, com juros abaixo do praticado no
mercado, por bancos estatais como o Export-Import Bank of China (China
EximBank) (Idem, p. 9). Ademais, a alta taxa de poupança da China e a
estrutura corporativa vinculada ao governo combinaram-se ao merca-
do de capitais distorcido para sustentar o OFDI chinês. Dada a altíssima
competitividade do mercado interno, explorado por empresas nacionais
e estrangeiras, e o próprio salto de competitividade das rmas chinesas,
o OFDI do país deu novo salto nos anos 2000. Assim, as empresas chi-
nesas passaram a investir pesadamente em PD’s e PED’s mundo afora
em busca de mais controle sobre as cadeias de valor e mais acesso a
tecnologias, mercados e recursos.
Desta forma, a política externa chinesa passou a conferir alta
prioridade ao endosso pragmático das reformas; com diretrizes fo-
cadas primordialmente em assegurar condições da segurança e es-
tabilidade para o desenvolvimento (SHI, 2008; SUTTER, 2012; LAI
e KANG, 2012; ZHANG, 2012)
6
. Mesmo seus objetivos de segurança
nacional se viram cada vez mais permeados por motivação de uma
natureza fundamentalmente econômica: forjar um “ambiente inter-
nacional pacífico” que suporte ou não coloque empecilhos ao pro-
gresso material. Assim, a diretriz chinesa de política externa no novo
cenário mundial passou a ser enquadrada como o de “ação dentro da
não-ação” (jingzhongyoudong), capturando o princípio de aguardar o
timing correto para só então completar um objetivo último em alguma
extensão pretendida; nesta lógica, o próprio direcionamento de IED
em determinadas localidades geográficas atende aos princípios de de-
senvolvimento e da política externa chinesa no sistema internacional.
A tabela abaixo apresenta os dados de IED chinês em valores e nú-
mero de empresas, de 1979 a 2010:
6. Algo justificável em face de sua
estratégia de ampliação de exportações
objetivando marketshare, e também o
ímpeto, mais latente apenas na década
de 1990, de angariar fluxos de investi-
mento externo direto (IED).
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.5 - 25
10
Tabela 1 - Dados de IED chinês (1979-2010)
Ano # empresas IED de empresas chinesas (US$Bi)
1979 4 0,53
1980 17 31
1983 66 46
1986 221 230
1989 645 951
1992 1363 1,59
1995 1882 1,85
1998 2396 2,58
2001 3091 4,43
2004 5163 44,8
2007 + de 10000 117,91
2010 + de 16000 317,21
Fonte: PEI; ZHENG, 2015, p. 5-12.
Em termos proporcionais, o uxo de investimentos chineses no
mundo passa a ser considerável somente a partir de 2008, quando o regi-
me de acumulação da China inicia uma série de transformações estrutu-
rais que persistem até hoje e são motivados por fatores externos, como a
queda na demanda de PD’s, e domésticos, como o salto qualitativo do país
nas cadeias globais de valor (CINTRA; PINTO, 2017).
Gráfico 1 - Evolução do Investimento Externo Direto (IED) da China em outros países,
1996-2015 (em US$ bilhões)
Fonte: The Organisation for Economic Co-operation and Development (2015).
O gráco abaixo é um retrato geral do OFDI chinês por região.
Dele, nota-se uma distribuição relativamente equilibrada entre PED’s e
PD’s ao longo dos últimos doze anos. Porém, se posto numa perspectiva
histórica, os PED’s apresentam uma tendência crescente, com destaque
para África, Ásia Oriental e América do Sul.
200.000
180.000
160.000
140.000
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Rodrigues, Bernardo Salgado; Hendler, Bruno Invesmento externo chinês na América Lana e no Sudeste Asiáco..
11
Gráfico 2 - Distribuição do IED chinês por região
(acumulado 2005-2017, em %)
Fonte: The China Global Investment Tracker, American Enterprise Institute, 2017.
Diante disso, nossa tarefa é compreender as motivações dos investi-
mentos das empresas chinesas em duas regiões de grande relevância para
o país: Sudeste Asiático e América do Sul.
7
A expansão quantitativa do IED chinês no Sudeste Asiático
e na América do Sul
Sudeste Asiático
Encravado entre o Subcontinente Indiano, o Nordeste Asiático e a
Oceania, localizado entre as principais rotas navais do Pacíco e do Ín-
dico e berço de um dos principais blocos econômicos da atualidade, o SE
Asiático é um dos principais palcos das disputas por poder e riqueza no sé-
culo XXI. Juntos, os países da Associação das Nações do Sudeste Asiático
(ASEAN) respondem por um PIB de US$ 2,55 trilhões em 2016, segundo a
ASEANstats, e têm de lidar com os benefícios e os custos da proximidade
com a China – um mercado consumidor em expansão (principalmente
de commodities e de produtos industriais de baixo valor agregado), mas
também um concorrente de empresas nativas que buscam saltos na ca-
deia produtiva.
Na esfera geopolítica, o SE Asiático é, também, uma região extre-
mamente dinâmica, pois a ausência de dilemas nucleares faz com que as
esferas convencionais de poder militar e de diplomacia tenham margens
ainda maiores de atuação e transformação. Por outro lado, a ausência de
Estados nucleares signica maior vulnerabilidade às pressões sistêmicas
das grandes potências – fosse na Guerra Fria entre URSS e EUA, ou no
pós-Guerra Fria entre China e EUA.
A interação da China com os países da região passou por três ciclos
recentes (HENDLER; NOGUEIRA, 2016). O primeiro, de 1989 a 1997, foi
7. Compreendemos que os dados
sobre IED são problemáticos, sendo
necessário uma revisão sobre os limites
desses dados inclusive no caso chinês.
Por exemplo, parte do IED chinês que
vai para a Ásia camufla o fato de que
parte considerável das empresas utiliza
Hong Kong ou Singapura como praça
financeira intermediária, não sendo esse
o destino final do investimento. Já a
América Latina reflete a distorção dos
paraísos fiscais, por exemplo.
EUROPA 18%
ÁFRICA
SUBSAARIANA 16%
ÁSIA
OCIDENTAL 15%
ÁSIA
ORIENTAL 13%
ORIENTE MÉDIO E
NORTE DA ÁFRICA
13%
AMÉRICA DO SUL 9%
AMÉRICA CENTRAL
E DO NORTE
(MENOS EUA) 4%
EUA 10%
AUSTRÁLIA 6%
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.5 - 25
12
marcado pela normalização das relações bilaterais e a gradual redução
da projeção dos EUA que, na ausência da URSS, passou a buscar o iso-
lamento de Pequim com base na ameaça remanescente do comunismo
e nas violações dos Direitos Humanos em Tiananmen. O segundo, de
1997 a 2008, caracterizou-se pela ofensiva multilateral chinesa, aderindo
a normas e organizações regionais para reduzir a percepção de ameaça
de sua “ascensão pacíca” e, acima de tudo, pelos empréstimos a juros
baixos e valorização do renminbi como formas de resgate às economias do
SE Asiático atingidas pela crise nanceira de 1997. É também nesse mo-
mento que a China se consolida como o duplo pólo na economia mundial
(MEDEIROS, 2008, p. 256; 2006), com altíssimos décits comerciais com
o Sul Global (inclusive com o SE Asiático) e superávits comerciais ainda
maiores com os países desenvolvidos. Por m, a atuação chinesa tornou-
-se ainda mais notória diante da diminuição da presença dos EUA na re-
gião, dado o foco na Guerra ao Terror, que deslocou parte signicativa
das atenções para o Oriente Médio.
Por m, o terceiro ciclo, ainda em andamento após 2008, tem sido
marcado pelo aprofundamento dos laços econômicos entre China e SE
Asiático, não apenas comerciais, mas também de investimentos. Se, por
um lado, a ASEAN passou de superavitária para decitária no comércio
com a China, por outro, tornou-se um dos principais alvos de IED chinês
desde meados da década passada. Diante disso, buscamos compreender
se esses investimentos correspondem às quatro motivações clássicas de
IED consagradas pela literatura, ou se o elemento político/estratégico é
determinante para a execução dos projetos.
Gráfico 3 - IED chinês no SE Asiático (acumulado 2005-2017)
Em US$ Milhões
Fonte: The China Global Investment Tracker, American Enterprise Institute, 2017 .
Conforme o gráco acima, Malásia e Indonésia foram os principais
receptores de IED chinês no SE Asiático entre 2005 e 2017
8
, seguidos por
Laos, Singapura e Vietnã. O gráco abaixo apresenta esses números em
termos proporcionais, por país.
8. Os dados apresentados vão até junho
de 2017, quando foi feito o levantamen-
to para esta pesquisa.
45.000
40.000
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
Malásia
40.390
Indonésia
38.350
Laos
22.500
Singapura
22.050
Vietnã
21.990
Camboja
9.890
Filipinas
9.530
Tailândia
7.550
Mianmar
7.250
Brunei
4.110
Rodrigues, Bernardo Salgado; Hendler, Bruno Invesmento externo chinês na América Lana e no Sudeste Asiáco..
13
Gráfico 4 - Proporção do IED chinês no SE Asiático por país
(acumulado 2005 a 2017)
Fonte: The China Global Investment Tracker, American Enterprise Institute, 2017.
No caso da Indonésia, dos US$ 38 bilhões investidos, cerca de US$
22 bilhões estão ligados ao setor energético, dos quais US$ 15 bilhões ape-
nas no ramo do carvão. Isto é, 40% do IED chinês tem como destino a ex-
ploração deste recurso, que é exportado majoritariamente para a própria
China (SPRINGER, 2016). O Vietnã é outro país que se destaca como re-
ceptor de IED chinês no setor de carvão: cerca de US$ 12 bilhões do total
de US$ 21 bilhões. Diante disso, nota-se uma convergência entre o acesso
a recursos energéticos e o imperativo estratégico chinês de preencher a
lacuna entre a geração e a demanda por energia do país.
O gráco abaixo apresenta a parcela do setor energético sobre o total
do IED da China nos países da ASEAN. Países como Brunei, Filipinas, Laos
e Vietnã chamam a atenção pela alta proporção de investimentos chineses
em energia, ainda que a Indonésia esteja acima, em valores absolutos.
Gráfico 5 - Parcela do setor energético / total IED da China
(2005 - 2017, em %)
Fonte: The China Global Investment Tracker, American Enterprise Institute,2017.
MALÁSIA 22%
INDONÉSIA 21%
LAOS
12%
SINGAPURA
12%
VIETNÃ
12%
CAMBOJA 6%
FILIPINAS 5%
TAILÂNDIA 4%
MIANMAR 4% BRUNEI 2%
Brunei Filipinas Laos Vietnã Indonésia Mianmar Camboja Malásia Singapura Tailândia
0
20
40
60
80
83
81
64
63
57 57
51
29
23
15
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.5 - 25
14
Assim, o setor energético responde a praticamente metade de todo
o IED da China no SE Asiático de 2005 a 2017. Outros setores que se des-
tacam são: transportes (19%), imóveis (11%) e metais (10%), conforme o
gráco abaixo.
Gráfico 6 - IED da Cinha no SE Asiático: participação por setor econômico
(média acumulada, 2005-2017)
Fonte: The China Global Investment Tracker, American Enterprise Institute, 2017.
Nota-se que o IED chinês no setor energético atua em duas funções
distintas. No Vietnã e na Indonésia o objetivo principal é investir na ex-
ploração de carvão para importá-lo e atender a demanda doméstica – ain-
da que essa tendência esteja diminuindo dada a busca chinesa por ener-
gias renováveis (SPRINGER, 2016). Já nos países que compartilham tre-
chos extensos do Rio Mekong, Laos e Camboja, o IED chinês tem como
destino a construção de usinas hidrelétricas para abastecer os mercados
domésticos. Ambos os processos, mas principalmente o segundo, tendem
a acentuar a interdependência assimétrica entre a China e seus vizinhos
e moldar a percepção das elites locais sobre a ascensão do gigante asiático
(SAMBATH, sem data). Por m, no caso das Filipinas, há investimentos
tanto em carvão quanto em hidrelétricas, que respondem por parte rele-
vante do IED chinês, mas os valores absolutos são baixos, se comparados
aos países já citados.
A Indonésia é também um dos principais alvos de IED em núme-
ro de projetos, conforme o gráco abaixo (79 no total). Porém, o salto a
partir de 2010 reetiu uma mudança fundamental nos setores-alvo. O car-
bonífero, que correspondia a 84% do total de IED de 2005 a 2009 (US$5,9
bilhões do total de US$ 7 bilhões), passou a representar apenas 20% de
2010 a 2013 (US$2,1 bilhões de US$ 10,5 bilhões) e depois subiu para 47%
de 2014 a 2017 (US$ 7,8 bilhões de US$ 16,5 bilhões). Em contrapartida,
setores como construção, transportes e aço, ganharam mais relevância
com uma quantidade maior de projetos.
Esses investimentos têm em comum a origem em SOE’s chinesas, o
que nos leva a reetir sobre seus objetivos. Dos cerca de US$ 180 bilhões de
dólares de IED chinês no SE Asiático de 2005 a 2017, cerca de 90%, são de
ENERGIA 49%
TRANSPORTES
19%
IMÓVEIS 11%
METAIS 10%
AGRICULTURA 2%
TECNOLOGIA 2%
FINANÇAS 2%
OUTROS 5%
Rodrigues, Bernardo Salgado; Hendler, Bruno Invesmento externo chinês na América Lana e no Sudeste Asiáco..
15
empresas estatais. Além dos investimentos corresponderem a uma lógica
econômica em sua zona de inuência imediata, em que empresas chinesas
e de Empresas Transnacionais (ETN’s) com sede na China deslocam partes
de suas cadeias produtivas em busca de redução de custos, agregam-se fa-
tores político/estratégicos para a execução dos projetos. Um dos mais rele-
vantes é a cooperação na Bacia do Rio Mekong. Por meio de investimentos
da China em megaprojetos de infraestrutura, a região que abrange Laos,
Camboja Vietnã, Tailândia e Mianmar tem apresentado um aprofunda-
mento na integração de atividades econômicas (PINTO, 2015 p. 85-87).
GRÁFICO 7 - IED da China na Indonésia
(número e valor dos projetos)
Fonte: The China Global Investment Tracker, American Enterprise Institute, 2017.
Há também o fenômeno do China plus-one, denido como o re-
cente processo em que multinacionais chinesas e estrangeiras (america-
nas, europeias, japonesas e coreanas) instaladas na China deslocam parte
de suas plantas produtivas para países da ASEAN fronteiriços da China,
mantendo parte de suas operações no território chinês, garantindo vín-
culos com esse importante mercado consumidor e reduzindo os custos
de produção (PINTO, 2015, p. 85).
A ocupação de espaços estratégicos também se realiza pela diplo-
macia, movida pelo temor de surgimento de uma aliança antichinesa li-
derada pelos EUA (LI, 2009, p. 18). Visitas de políticos, diplomatas de alto
escalão, militares e acadêmicos ao SE Asiático são cada vez mais frequen-
tes, geralmente reiterando o discurso da boa vizinhança e da constru-
ção de um ambiente de conança mútua, tão prezado pelos membros da
ASEAN. Ademais, no âmbito multilateral, a China foi o primeiro país a
criar uma representação permanente para esta organização.
No entanto, a retórica da boa vizinhança e da cooperação bi e mul-
tilateral choca-se com a postura chinesa no tocante aos litígios territoriais
envolvendo Filipinas, Vietnã, Brunei, Malásia e Taiwan no Mar do Sul da
China. A percepção da China como uma ameaça por esses países é forta-
lecida pelo contexto de modernização das forças armadas, pela atuação
belicosa da marinha chinesa ao lidar com barcos pesqueiros estrangeiros
em áreas em disputa e pela construção de bases militares e povoamentos
civis em ilhotas na região (ACHARYA, 2009).
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
0
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
7.000
8.000
9.000
0
2
4
6
8
10
12
14
16
Número de projetos
Valor dos projetos (em US$ mil)
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.5 - 25
16
Os investimentos militares da China, embora cresçam no mesmo
ritmo de expansão da economia e representem hoje cerca de 2% do PIB,
agravam a percepção de ameaça na região, principalmente pelas altas ci-
fras em valores absolutos. Ademais, criam a sensação de que, mais cedo
ou mais tarde, a periferia econômica da China tornar-se-á também uma
periferia geopolítica em que os EUA terão gradualmente menos inuên-
cia (HENDLER; NOGUEIRA, 2016, p. 217). Portanto, ao “amarrar” os
vizinhos do SE Asiático à sua dinâmica econômica por meio de investi-
mentos, a China tende a moldar percepções e comportamentos da região
a seu favor e este é um processo em aberto que tende a se tornar ainda
mais complexo.
América do Sul
A presença chinesa na América do Sul se fez atuante a partir do
momento em que o gigante asiático desenvolveu sistematicamente re-
lações comerciais e diplomáticas mais aprofundadas com a região após
sua adesão à Organização Mundial do Comércio (OMC), em 2001. Assim,
engajou-se de modo a expandir interações e fortalecer suas próprias refor-
mas em curso, tendo como exemplo, ao longo dos últimos anos, a assina-
tura de inúmeros acordos intergovernamentais com mais de vinte nações
latino-americanas e o desenvolvimento de relações bilaterais mediante
parcerias estratégias como a APEC (Asia Pacic Economic Cooperation) e
CELAC (Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos) em
anos mais recentes.
Como bem salientam Tsai e Liu (2012), desde iniciativas como a
visita do Ministro das Relações Exteriores chinês, Tang Jiaxuan, em 2001
no Chile, apregoando a cooperação Sul-Sul e preparando terreno para o
fortalecimento das trocas inter-regionais, o processamento do comércio
exterior chinês foi turbinado. Isto fez da América do Sul uma das princi-
pais regiões receptoras de IED da China, com perspectivas de crescer ain-
da mais, demonstrando o intenso apreço estratégico que Beijing guarda
pela região, algo corroborado pelos marcos das duas visitas do presidente
Hu Jintao ao continente, em 2004 e em 2008.
Em termos especícos de relações de política exterior para com a
América do Sul, o presidente chinês Yang Shangkun (1988-1993) expres-
sou, em sua visita ao continente nos anos 1990, o que assinalou como
“quatro princípios” latentes para tal aliança: que ambas as partes estabe-
leceriam relações cooperativas amigáveis com base nos Cinco Princípios
de Coexistência Pacíca
9
; que tanto o comércio bilateral quanto a coope-
ração econômica e tecnológica fossem expandidos pelo interesse mútuo;
que ambas as partes respeitem os valores e tradições culturais de cada
um; e, nalmente, que empreendessem esforços conjuntos visando lograr
uma nova ordem política e econômica internacional, mais multipolar,
consultiva, e menos assimétrica (TSAI e LIU, 2012: p.292-3).
Dentre os eixos norteando a maior aproximação chinesa, guram
as motivações de cultivo a um mercado consumidor considerável para
seus produtos; a busca de apoio para alavancar agendas estratégicas di-
versas no âmbito das instituições multilaterais; e a segurança energética.
9. Tais Cinco Princípios constituem
eixos norteadores fundamentais para a
política externa chinesa, possuindo alta
resiliência desde o período da economia
maoísta planificada até décadas depois
da transição. Ganharam “corpo” com
a visita de Zhou Enlai a Índia e Burma,
onde publicou comunicados conjun-
tos advogando-os, e posteriormente
endossando-os na famosa Conferência
de Bandung (1955). São eles: respeito
mútuo pela soberania e integridade das
outras nações; não-agressão mútua;
não-interferência mútua nos assuntos
internos de cada país; equidade e
cooperação em prol do benefício mútuo;
e, finalmente, coexistência pacífica
(ZHANG, 2012: p.59-61).
Rodrigues, Bernardo Salgado; Hendler, Bruno Invesmento externo chinês na América Lana e no Sudeste Asiáco..
17
Diante do notável crescimento das relações comerciais, em 2008, o gover-
no chinês publicou o primeiro policy paper referente à região, conhecido
como “Livro Branco da China para a América Latina”, denotando pilares
primordiais das relações com o continente, que, pelo menos em termos
retóricos, deveriam se basear na equidade e na cooperação mutuamente
benéca. Em seguida a tal documento, o padrão de investimentos foi re-
vigorado, com montantes ainda maiores de inversões no continente e no
Cone Sul em especial. O principal mote ao qual se orienta o IED chinês é
o setor de hidrocarbonetos, seguido pelo de mineração e todas as outras
atividades primárias
10
.
Desta maneira, os investimentos diretos da China na região vêm
se destinando à compra de matérias primas e formação de joint-ventures
na aquisição de licenças de exploração de recursos naturais e, em casos
de obras de infraestrutura, para atuação de empresas transnacionais em
aliança com estatais chinesas. Para Moreno (2015, p.33-34), evidencia-se
“a oportunidade que a América Latina oferece apenas para provisão de
matérias-primas, na contramão do que seria uma relação mais equitativa,
que potencializasse o comércio intra-industrial”. As exportações latino-
-americanas para a China, assim como os investimentos chineses na re-
gião, estão concentrados em commodities – especialmente commodities ex-
trativas – em comparação ao resto do mundo.
A China tem sido um motor importante na expansão da exportação
de bens agrícolas e extrativos da América do Sul. Como mostra a gura
abaixo, enquanto as exportações agrícolas e extrativas para a China cres-
ceram como proporção do PIB, essas exportações para o resto do mundo
permanecem estagnadas ou mesmo caíram durante a última década. A de-
manda chinesa também desempenhou um papel no aumento do nível ge-
ral da maioria das commodities durante o período, aumentando signicati-
vamente os termos de troca em favor da América Latina. (RAY et al, 2015).
Gráfico 8 - Composição da pauta exportadora da América Latina por setor
Fonte: RAY et al , 2015.
10. As características gerais do IED chi-
nês na região são descritas, conforme
Slipak, da seguinte forma: orientação
para o longo prazo e segurança de
recursos; estabelecimento de firmas
chinesas com pouca ou nenhuma trans-
ferência de tecnologia aos países de
destino; ausência de condicionalidades;
ausência de promoção de uma agenda
específica por parte do País do Meio;
e, finalmente, obras de infraestrutura
trazendo consigo a obrigatoriedade de
firmas de origem chinesa e provisão de
insumos e produtos intermediários de
determinado valor agregado (SLIPAK,
2014, p.111).
Exportação dos
países da América
Latina para a China
Exportação total
dos países da
América Latina
46%
25%
29%
36%
47%
17%
31%
56%
12%
1999-2003
2004-2008 2009-2013
20%
33%
44%
2%
18%
31%
49%
2%
19%
22%
58%
1%
Agricultura
Extração
Manufatura
Outros
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.5 - 25
18
A China vem expandindo de forma expressiva o investimento di-
reto especialmente na segunda metade da década de 2000, cujo interesse
primordial tem sido voltado aos recursos naturais e energia (petróleo,
cobre e ferro). O IED chinês na América Latina cou concentrado, sobre-
tudo, no setor de energia (54,6% do total acumulado entre 2005 e 2013),
sendo que deste valor 40% foram direcionados ao segmento do petróleo.
As participações de outros setores de atuação das empresas chinesas na
América Latina foram: 17,7% em metais; 14% no setor de transporte (au-
tomóveis); 4,6 % na agricultura; 4,5% em imóveis.
De longe, os maiores investimentos chineses na América Latina estão nos seto-
res de energia e mineração. Com apenas algumas exceções, esses investimentos
são dominados pelas “três grandes” empresas estatais chinesas - China Natio-
nal Petroleum Corporation (CNPC), China National Oshore Oil Corporation
(CNOOC) e China Petroleum and Chemical Corporation (SINOPEC) - que são
apoiados por nanciamento do CDB […] e pelo aparato maior do governo que
permite a política de saída da China. (Tradução nossa)
11
Gráfico 9 - IED da China na América Latina: participação por setor econômico
(média acumulada, 2005-2017)
Fonte: The China Global Investment Tracker, American Enterprise Institute,2017.
Evidencia-se a estratégia chinesa de garantir o acesso às fontes de
recursos naturais entre 2005 e 2013 (RAY et al, 2015). A América do Sul é o
destino principal dos IED chineses, que podem ser divididos em três prin-
cipais categorias, de acordo com seus propósitos: a) “orientados aos recur-
sos naturais” (natural resource-seeking); b) “orientados ao mercado”(market-
-seeking) e c) “orientados à eciência” (eciency-seeking). A grande maioria
dos IED com destino à América do Sul são orientados à exploração de
recursos naturais, em setores de grande demanda da China, como cobre,
aço, petróleo e soja. Ademais, pode-se observar investimento em infraes-
trutura ligados a facilitar o escoamento desses produtos. (VADELL, 2011)
A América do Sul tornou-se um dos alvos do IED chinês, recebendo
cerca de US$ 144 bilhões, ainda abaixo Europa (US$ 291 bilhões), África
Subsaariana (US$ 271 bilhões) e da Ásia Ocidental (US$ 240 bilhões), no
acumulado 2005-2017. A tabela abaixo apresenta a evolução do IED chi-
nês na América do Sul em valores e pelo número de projetos individuais
acima de US$ 100 milhões.
11. By far and away the largest Chinese
investments in Latin America are in the
energy and mining sectors. With just a
few exceptions these investments are
dominated by China’s “big three” large
state-owned firms — China National
Petroleum Corporation (CNPC), China
National Offshore Oil Corporation
(CNOOC), and the China Petroleum and
Chemical Corporation (SINOPEC) —
which are backed by finance from the
CDB […] and the larger government
apparatus enabling China’s go out
policy. (GALLAGHER, 2016, p.53)
ENERGIA 55%
METAIS 18%
TRANSPORTES
14%
AGRICULTURA 5%
IMÓVEIS 4%
FINANÇAS 2%
QUÍMICA 1%
TECNOLOGIA 1%
Rodrigues, Bernardo Salgado; Hendler, Bruno Invesmento externo chinês na América Lana e no Sudeste Asiáco..
19
Gráfico 10 - IED da China na América do Sul
(valores e número de projetos)
Fonte: The China Global Investment Tracker, American Enterprise Institute, 2016.
Do total, cerca de um terço (US$ 52 bilhões) teve como destino o
Brasil, em especial o setor energético (US$ 38 bilhões). Além do Brasil, Ar-
gentina (US$ 27,4 bilhões), Venezuela (US$ 20,6 bilhões) e Peru (US$ 19,6
bilhões) também se destacaram como receptores de IED chinês. Os setores
alvo foram praticamente os mesmos: energia, transportes e mineração.
Gráfico 11 - IED da China na América do Sul mais México
(2005-2017, US$ milhões)
Fonte: The China Global Investment TrackerAmerican Enterprise Institute, 2017.
Entre 2005 e 2017, o IED chinês destinado a América do Sul cor-
respondeu a cerca de US$ 144 bilhões de dólares. Desse total, aproxima-
damente 90% foram realizados por empresas estatais (SOE’s) (The China
Global Investment Tracker, American Enterprise Institute), raticando um do-
mínio “by state-owned enterprises rather than by private sector multina-
tionals” (GALLAGHER, 2016, p.52).
Como pode ser observado ao analisar a proporção de IED estatais
e privados tanto na América do Sul como no Sudeste Asiático, conrma-
-se uma tendência no que tange ao destino, escopo e setores-alvo do IED
chinês. Neste contexto, a América do Sul vem representando um novo
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
35.000
40.000
0
5
10
15
20
25
30
Número de projetos
Valor dos projetos (em US$ mil)
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
Brasil
52.210
Argentina
27.460
Venezuela
20.610
Peru
19.670
Equador
14.730
Bolívia
4.100
Chile
2.860
México
2.840
Colômbia
2.170
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.5 - 25
20
espaço de expansão dos investimentos chineses no mundo, uma nova
fronteira capitalista que, pelo seu histórico décit de infraestrutura, con-
verge com a estratégia de exportação de capitais chineses para esse m,
inclusive ao alinhar-se ao acesso privilegiado de recursos naturais que
a região possui e que são de interesse geoestratégico para a China no
médio-longo prazo.
Análise qualitativa do IED chinês no Sudeste Asiático
e na América do Sul
No sistema internacional, a produção e a riqueza interna de cada
país são condições indispensáveis de poder e expansão internacional,
uma vez que “o poder político é uxo, mais do que estoque” e necessi-
ta “se reproduzir e ser acumulado permanentemente” já que é o ato da
conquista “a força originária que instaura e acumula o poder” (FIORI,
2007, p. 17-18). Assim, prevalece um sistema anárquico e altamente com-
petitivo, com economias nacionais que lutam entre si am de aumentar a
riqueza nacional, no qual a conquista de territórios econômicos suprana-
cionais cada vez mais extensos consiste num imperativo de acumulação,
onde seus capitais possam ocupar posições monopólicas e obter “lucros
extraordinários” (FIORI, 2007, p. 29-30).
Os Estados líderes no sistema internacional possuem uma visão es-
tratégica e expansionista de suas economias nacionais, visando uma luta
permanente de ampliação de seus territórios econômicos supranacionais
no campo do poder: utilizam-se dos seus bancos, do comércio, das nan-
ças e do investimento estrangeiro direto com a nalidade de ajustamento
econômico interno e externo. O estudo de caso do IED chinês no Sudes-
te Asiático e na América do Sul demonstra e ratica esta visão. “A luta
dessas grandes potências parece quase inseparável da luta pela expansão
continua do seu território econômico supranacional e pelo controle mo-
nopólico de novos mercados, de bens, créditos ou investimentos.” (FIO-
RI, 2014, p. 40).
O IED analisado sob uma perspectiva geoeconômica corresponde
a um ato de força fundamental para a reprodução do poder do Estado
A sobre o território e a população do Estado B. Em outros termos, é a
expansão do investidor direto numa relação estratégica de longo prazo,
garantindo inuência não somente econômica (através de uxos de capi-
tais), mas geopolítica (através de interesses políticos) na gerência de em-
presas do Estado B.
Os dados do IED chinês no mundo são signicativos para a com-
preensão desta nova etapa de acumulação de poder e riqueza fora das
suas fronteiras nacionais: em 2013, a China possuía o segundo maior
estoque de investimento estrangeiro direto no mundo, com aproxima-
damente 1.8 trilhão de dólares (GALLAGHER, 2016, p.35); em 2014,
os bancos de desenvolvimento chineses provisionaram mais nancia-
mento para a América Latina do que o Banco Mundial, o BID, e o US
Export-Import Bank (US Ex-Im) juntos (GALLAGHER, 2016, p.65); em
2015, a China se comprometeu a realizar empréstimos de 20 bilhões
para a cooperação infraestrutural latino-americana, 10 bilhões em em-
Rodrigues, Bernardo Salgado; Hendler, Bruno Invesmento externo chinês na América Lana e no Sudeste Asiáco..
21
préstimos preferenciais, 5 bilhões em um fundo de cooperação, todos
nos marcos da cooperação China-CELAC. (GALLAGHER, 2016, p.87).
Esta estratégia possui duas motivações:
A China acumulou uma enorme reserva de riqueza e poupança que busca diver-
sicar grandes investimentos em todo o mundo. Em segundo lugar, a China se
sente menosprezada pelo Ocidente por não ter recebido um papel maior nas ins-
tituições de Bretton Woods. […] Desde que a China não entrou nas instituições
existentes, começou a criar as suas próprias. Essas instituições agora têm à sua
disposição níveis de capital que rivalizam com os do banco de desenvolvimento
apoiado pelo Ocidente. O Banco Mundial possui pouco mais de US $ 200 bilhões
em capital e possui pouco mais de US $ 500 bilhões em ativos. O CDB detém US
$ 100 bilhões em capital e possui mais de US $ 1 trilhão em ativos. O CDB e o
CHEXIM fornecem agora mais empréstimos a governos latino-americanos do
que o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento - e mais
empréstimos para a Ásia do que o Banco Mundial e o Banco Asiático de Desen-
volvimento. (GALLAGHER, 2016, p.189, tradução nossa)
12
Ainda, a crise de 2008, que afetou a demanda de PD’s por manufa-
turados chineses, acentuou a tendência de sosticação dos laços da China
com o mundo em desenvolvimento. O comércio bilateral com países do
SE Asiático e da América do Sul vem crescendo substancialmente, dada a
demanda chinesa por produtos primários para abastecer indústrias e mer-
cados domésticos. Ademais, ao se tornar um “duplo polo” na economia
global, a China substituiu os EUA como principal parceiro comercial de
uma parcela majoritária do mundo em desenvolvimento.
Seguindo a diretriz do “going global”, a China tornou-se não apenas
receptora, mas também grande “exportadora” de IED a partir de meados
dos anos 2000. “Between 2002 and 2013 China’s overseas foreign direct in-
vestment ows grew from $2.7 billion to $90 billion and are predicted to
out strip inward foreign investment in 2015.” (GALLAGHER, 2016, p.52)
O acúmulo de reservas estrangeiras a partir do superávit comercial das
décadas anteriores tem pressionado o governo chinês a incentivar a inter-
nacionalização de capitais (OFDI) para conter tendências inacionárias e
reciclar capitais em atividades produtivas. Além disso,
Inicialmente, a China bloqueou as operações no exterior de suas empresas, a m
de preservar as reservas cambiais e priorizar o desenvolvimento da China con-
tinental. Tudo isso mudou em 2001, quando o primeiro- ministro chinês Zhu
Rongji recomendou que a China embarcasse em uma estratégia de “saída” que
encorajasse suas principais rmas a investir no exterior e a fazer contratos glo-
bais como parte do décimo plano quinquenal de seu país. O primeiro- ministro
disse: precisamos implementar uma estratégia de “sair”, encorajando empresas
com vantagens comparativas a fazer investimentos no exterior, a estabelecer
operações de processamento, a explorar recursos externos com parceiros locais,
a contratar projetos de engenharia internacionais e aumentar a exportação do
trabalho. Precisamos fornecer uma estrutura de política de apoio para criar
condições favoráveis para que as empresas estabeleçam operações no exterior.
(GALLAGHER, 2016, p.50, tradução nossa)
13
Porém, dado que parte signicativa desses uxos está ligada a em-
presas estatais, é preciso repensar o conceito de “relação estratégica de
longo prazo”. Logo, partimos da premissa de que, ainda que se enqua-
drem na categoria de IED, as operações de ETN’s privadas como a Apple
e de SOE’s chinesas, como Sinopec (petróleo), China Railway Engineering
(transportes) e Power Construction Corp. (energia) tendem a obedecer a ló-
gicas distintas. Assim, uma análise do IED chinês no SE Asiático e na
12. China has accumulated an enormous
store of wealth and savings that it seeks
to diversify by making big investments
across the world. Second, China feels
slighted by the West for not being given
a greater role in the Bretton Woods
institutions. […] Since China wasn’t let
into existing institutions, it has begun to
create its own. These institutions now
have levels of capital at their disposal
that rival that of the Western- backed
development bank. The World Bank hol-
ds just over $200 billion in capital and
has just over $500 billion in assets. The
CDB holds $100 billion in capital, and
has over $1 trillion in assets. The CDB
and CHEXIM now provide more loans
to Latin American governments than
the World Bank and the Inter- American
Development Bank— and more loans to
Asia than the World Bank and the Asian
Development Bank.
13. China initially blocked overseas
operations of its companies in order
to preserve foreign exchange reserves
and to prioritize the development of
mainland China. That all changed in
2001 when Chinese Premier Zhu Rongji
recommended that China embark on a
“going out” strategy that would encou-
rage its flagship firms to invest abroad
and bid for global contracts as part of
his country’s Tenth Five- Year Plan. The
premier said: we need to implement a
“going outside” strategy, encouraging
enterprises with comparative advan-
tages to make investments abroad,
to establish processing operations, to
exploit foreign resources with local
partners, to contract for international
engineering projects, and to increase
the export of labor. We need to provide
a supportive policy framework to create
favorable conditions for enterprises to
establish overseas operations.
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.5 - 25
22
América do Sul, que é majoritariamente estatal, enseja a interpretação
de um padrão de investimento chinês que esteja mais voltado para in-
teresses estratégicos de Estado do que de lucro de mercado, ou, como
arma Gallagher (2016, p.51, tradução nossa) “o principal motor da estra-
tégia de saída é o apoio nanceiro do CDB e do China Exim Bank, pelo
menos no que diz respeito às atividades de grandes empresas estatais e
estatais que compõem a maior parte do investimento estrangeiro direto
da China (IDE)”
14
.Em outros termos, a partir da análise qualitativa dos
dados quantitativos expostos nas sessões anteriores, o cruzamento entre
valores, natureza e atividade econômica dos setores-alvo enseja novas in-
terpretações sobre o IED chinês no SE Asiático e na América do Sul e sua
expansão econômica - mas também geopolítica - nas duas áreas.
Referente ao Sudeste Asiático, além dos investimentos correspon-
derem a uma lógica econômica em sua zona de inuência imediata, em
que empresas chinesas e ETN’s com sede na China deslocam partes de
suas cadeias produtivas em busca de redução de custos, agregam-se fato-
res político/estratégicos para a execução dos projetos. O foco dos Estados
Unidos na Guerra ao Terror ensejou maior participação da China em seu
entorno estratégico, tornando-se o maior parceiro político e econômico
dos países da região, exercendo inuência diplomática e militar, além da
atuação como motor do desenvolvimento regional, seja através de proje-
tos de integração regional e de infraestrutura ou dos décits comerciais
com alguns países, além do crescente investimento externo direto.
Há também fatores históricos em jogo: a China tem historicamente
muita inuência no SE Asiático e sua política externa tem instrumentali-
zado um passado de centralidade cultural benigna para passar a imagem
da ascensão pacíca. Até mesmo o slogan do governo de Xi Jinping, o “So-
nho Chinês”, traz consigo uma versão repaginada de uma Ásia Oriental
estável e pujante, onde a diáspora chinesa na região tenderia a cumprir,
assim como no passado, papel importante nos negócios.
No caso da América do Sul, o crescente aumento do IED a partir
dos anos 2000 se justica pela lógica de Estado chinês em sua estratégia
de maior inserção internacional (going global) e de uma nova etapa de
desenvolvimento, no qual tais investimentos buscam, principalmente,
o acesso aos recursos naturais estratégicos da região, assim como a seus
mercados via expansão de suas empresas multinacionais, o preenchi-
mento do histórico gap infraestrutural sul-americano via nanciamen-
tos e projetos e, em certa medida, o acesso a tecnologia e conhecimento
técnico, tomando como exemplo as participações chinesas nas conces-
sões realizadas pela Petrobras, mundialmente conhecida como uma das
empresas mais qualicadas no setor e com know-how em extração de
petróleo em águas profundas.
Ainda, sob uma lógica geopolítica, alguns fatores zeram com que
a América do Sul entrasse no radar de inuência estratégica da China no
sistema mundial. Dentre eles, o vácuo de poder dos Estados Unidos (que
desde o século XIX exercia inuência direta e indireta na região) a partir
de 2001; a emergência de governos progressistas de esquerda e centro-es-
querda a partir de 1999 (que contestavam em grande medida a ingerência
estadunidense na região, buscando novos parceiros econômicos e políti-
14. the key engine of the go out strategy
is financial support by the CDB and the
China Exim Bank, at least when it comes
to the activities of large state-owned
and state supported firms that make
up the bulk of China’s overseas foreign
direct investment (FDI).
Rodrigues, Bernardo Salgado; Hendler, Bruno Invesmento externo chinês na América Lana e no Sudeste Asiáco..
23
cos); o retorno da multipolaridade a partir de novos centros econômicos
emergentes (no qual os BRICS são o exemplo mais emblemático).
A partir desses fatores, reitera-se a hipótese central de que o IED
chinês não obedece a uma lógica pura e simples de mercado, mas é esta-
belecida e direcionada por um planejamento estatal que leva em consi-
deração múltiplos fatores na execução de seus investimentos no mundo.
Uma vez que a dialética do IED implica não somente o investimen-
to ou nanciamento via transferência de recursos, mas também a aqui-
sição do controle e participação da estrutura organizacional da empresa,
este processo se difunde para além de um viés econômico, englobando
uma lógica de poder que, no caso chinês, corresponde a lógica de Estado
pautado nas sucessivas estratégias de maior inserção e participação no
cenário internacional; um investimento estatal realizado por razões po-
líticas, diplomáticas, militares e, como nos casos analisados, geopolíticas.
Uma vez que o poder é assimétrico
15
, relativo
16
e expansivo
17
, os in-
vestimentos estrangeiros chineses se inserem numa competição acumu-
lativa contínua pela conquista de novos espaços. A partir de uma lógica de
planejamento do Estado chinês, a contextualização sobre a internaciona-
lização de capitais chineses ratica uma estratégia estatal de médio-longo
prazo que visa estabelecer as conexões para as vias de desenvolvimento
futuro chinês, angariando e estabelecendo as suas bases de sustentação.
Considerações finais
A escolha do IED como análise de atuação estatal chinesa no sis-
tema internacional é raticada a partir da própria lógica de IED estatal,
uma lógica de Estado e projeto estratégico chinês baseado na “ação den-
tro da não-ação”, que se inicia com a estratégia de going global do começo
da década de 2000, alavancado, inclusive, pela entrada da China na OMC
em 2001. Em outros termos, num espaço de uma década, a China deixa
de ser apenas receptora e passa a ser também exportadora de IED, cuja
lógica de Estado necessariamente entra no jogo estratégico.
O artigo buscou analisar os uxos de IED chinês tanto no Sudeste
Asiático como na América do Sul a partir de dados quantitativos e qualita-
tivos, buscando através do cruzamento de dados entre valores, natureza
e atividade econômica propor uma análise dos referidos investimentos
para a lógica de Estado da China. Nossa hipótese central se conrma a
partir de alguns dados expostos ao longo do presente trabalho: da propor-
ção de investimentos por áreas especícas, praticamente 50% do IED está
voltado para energia, enquanto que entre 33-39% para metais e transpor-
tes. Além disso, mais de 90% das empresas que investiram no SE Asiático
e na América do sul são estatais.
Nos dois continentes analisados nota-se um padrão de busca da Chi-
na por recursos primários. No SE Asiático há maior complexidade com o
deslocamento de cadeias produtivas em busca de redução de custos, mas
a atuação em setores de energia continua como a norma. Na América do
Sul, os uxos de IED são realizados por motivos de aprovisionamento de
recursos naturais, exportação de tecnologia chinesa e maior atuação geo-
política na região a partir do vácuo de poder dos EUA pós-11 de setembro.
15. “Se todos tivessem o mesmo poder,
não haveria disputa nem haveria “rela-
ções de poder”.” (FIORI, 2014, p.18)
16. “O poder envolve uma hierarquia e
um cabo de guerra permanente entre
algum vértice que tenha mais poder e
outro que terá necessariamente menos
poder. Se um desses vértices aumentar
seus graus de liberdade, algum outro
perderá poder, inevitavelmente, com
relação ao que se expandiu.” (FIORI,
2014, p.18)
17. “Cada unidade de poder (P1, P2, P3
etc) exerce uma pressão competitiva
sobre si mesma, e todas essas unidades
exercem a mesma pressão umas em
relação às outras. Como conseqüência,
o sistema, como um todo, também se
expande de forma contínua.” (FIORI,
2014, p.19)
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.5 - 25
24
Assim, tanto em seu entorno estratégico no Sudeste Asiático quanto em
sua área de expansão capitalista sul-americana, a China leva à cabo uma
dinâmica que vai além da obtenção de lucros de curto prazo e é motivada
por uma lógica estatal que atende a objetivos políticos e estratégicos.
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26
Football and national power: a theoretical
framework applied to China and Argentina
Futebol e poder nacional: um referencial teórico
aplicado à China e Argentina
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2018v6.n3.p26
Daniel Morales Ruvalcaba
1
Zhongli Zhang
2
Received in december 21, 2017
Accepted in april 04, 2018
A
Football has become a global phenomenon, but there are relatively few
studies that come from International Relations. This document explores the
contributions that football makes to the national power of States through
three hypotheses: 1) national power is aected by all types of human activities,
including sport; 2) football, as human activity, promotes national power; 3)
football is conditioned by the world system and reproduces its dynamics. To
verify these hypotheses, this paper presents a theoretical framework to analyze
the contribution of soccer to national power; later implements this theoretical
framework to study the football potentiality of the regional powers of the
semi-periphery; and, nally, identies the relations in football between two
outstanding actors: Argentina and China.
Keywords: National power, football, world-system, Argentina, China.
R
O futebol tornou-se um fenômeno global, mas há relativamente poucos
estudos das Relações Internacionais que abordam o problema. Este documento
explora as contribuições que o futebol faz para o poder nacional com base em
três hipóteses: 1) o poder nacional é afetado por todos os tipos de atividades
humanas, incluindo esportes; 2) o futebol, como atividade humana, promove
o poder nacional; 3) o futebol é enquadrado no sistema mundial e o reproduz.
Para verificar essas hipóteses, este artigo apresenta um quadro teórico
que analisa a contribuição do futebol para o poder nacional; em seguida,
implementa esse quadro para o estudo do potencial de futebol das potências
regionais da semiperiferia; e, nalmente, são identicadas as relações no futebol
entre dois jogadores proeminentes: Argentina e China.
Palavras chave: Poder nacional, futebol, sistema-mundial, Argentina, China.
1. Sun Yat-sen University. Researcher at
the Center for Latin American Studies
Guangzhou/China.
ORCID: 0000-0002-4304-3831
2. Sun Yat-sen University.Researcher at
the Center for Latin American Studies
Guangzhou/China.
ORCID: 0000-0002-1176-911X
Ruvalcaba, Daniel Morales; Zhang, Zhongli Football and naonal power: a theorecal framework applied to...
27
Introduction
Today, football has become a global phenomenon, largely due to the
development of telecommunications and the involvement of multinational
brands, but also thanks to the monopolistic and lucrative role played by
FIFA (BONIFACE, 2006; EISENBERG, 2006a; DIETSCHY, 2013).
While it is true that a number of scholars have ventured into the so-
ciological study of football -especially since the construction of national
representations and identities (HADAS, 2000; MARSCHIK, 2001; BRAD-
LEY, 2002; KARUSH, 2003; DARBY, 2013) - there are relatively few stud-
ies that come from International Relations (EISENBERG, 2006b), that is,
from an optic considering States, international organizations and multi-
national corporations as fundamental players in this global sport. It is ar-
gued here that football is a phenomenon that merits further examination
from International Relations (IR), not only because of its growing impor-
tance in world aairs but also because it is an activity that paradoxically
fosters globalization, regionalism and nationalism simultaneously.
Under this prism of analytical possibilities, this document is framed
in the contributions that football makes to the national power of States
and, for this, the following working hypotheses are drawn here: 1) na-
tional power is a multidimensional, recursive and dynamic phenomenon
that is aected by all types of human activities, including sport; 2) foot-
ball has become a global phenomenon which promotes national power; 3)
football is conditioned by the world-system and reproduces its dynamics.
It should be noted that, because of its scope, volume and complex-
ity, football is presented today as a phenomenon that must be studied
from the IR, but also it poses theoretical and methodological challenges
to the discipline. In the current international context of the rise of na-
tionalisms and skepticism in the face of globalization, this article seeks to
re-evaluate macro approaches used by IR, which today can be very useful
for a better understanding of football as a global phenomenon.
This paper is organized in three parts: the rst presents a theoretical
approach to analyze the contribution of soccer to national power, a pro-
posal that is supported by extensive empirical information; the second part
implements this theoretical framework to study the football potentiality
of the regional powers of the semi-periphery, emphasizing two cases: Ar-
gentina, a “football world power”, and China, the main emerging power
of the last two decades and the only one that aspires decisively to reach a
major role in this sport the next years; and the third part identies the rela-
tions of exchange and cooperation between China and Argentina, which
are shown as an exceptional but with possibilities of further deepening.
Football in the national power of the States
One of the recent approaches to the national power of a state has
been proposed by Morales, Rocha and Duran, who dene it as “a prod-
uct of the multidimensional, dynamic and recursive combination of
material capacities (MC), semi-material capabilities (SMC) and immate-
rial capacities (IMC), which is expressed as a result at a given historical
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.26 - 46
28
moment of the development of States in the international political sys-
tem” (MORALES; ROCHA; DURÁN, 2016, p.83). The most relevant of
his perspective on national power is that, in addition to considering it as
a three-dimensional phenomenon -which advances the two-dimension-
al type hard /soft power perspective- it is sustained on the concept of
national capacities, which are also organized in three dimensions and
based on indicators that are clearly measurable. As a result of their con-
ceptualization, the authors add that national power is thus “the relative
potential -no capacity is measured in absolute terms- and relational -no
capacity develops in isolation- that denes position (structural position),
capacity of action (what they can or cannot do), projection (possible
geoeconomic and geopolitical scopes) and attraction (diusion and geo-
cultural projection) of a country in the ensemble of States that make up
the inter-state international system” (MORALES; ROCHA; DURÁN,
2016, p.84). Now, in what way is football articulated with the power of
a nation-state?
Soccer is a highly complex and multidimensional global phenom-
enon since it is not limited to the sociocultural sphere -with millions of
people practicing it and many others who use it as mechanisms for the
expression or rearmation of their identities- but it directly impacts the
economy and demands of the political action of the States (TORGLER,
2004; ALLMERS; MEANNIG, 2009; DUBAL, 2010; LEVERMORE, 2011).
However, since its origins the State has acted as a political entity engaged
in the maintenance and defense of sovereignty which has historically in-
creased secularization, exalted the notion of non-interference in internal
aairs and fed back the so-called raison d’État. Like other human activi-
ties, being permeated by the raison d’État, football becomes a mechanism
for the consolidation of the State, the promotion of national interests and
the increase of national power.
Indeed, due to the wide range of social segments and economic sec-
tors involved in soccer, it is possible to arm that this sport has repercus-
sions in each of the three categories of national capacities identied before.
The football material capacities and its contribution
to economic-military power
Material capacities are related to economic and military indicators
(MORALES; ROCHA; DURÁN, 2016, p.83). In this sense, the elements
of football that would refer to the material capacities of a State would be
those related to the economic size, nancial preponderance and relative
weight that has reached a national soccer league in the world. This would
be observable through: the cost of the team, the total value of the league
and the price of the players who play in them (estimated through the
transfer value).
According to Forbes, the cost of a football team is determined
by four categories of income: “those generated on the day of the game,
broadcast, commercial and brand” (FORBES, 2016). Based on this, it was
established that the ten most valuable soccer teams in the world in 2016
were: (i) Real Madrid/Spain, US$3.65 billion, (ii) Barcelona/Spain, US$3.55
Ruvalcaba, Daniel Morales; Zhang, Zhongli Football and naonal power: a theorecal framework applied to...
29
billion, (iii) Manchester United/England, US$3.32 billion, (iv) Bayern Mu-
nich/Germany, US$2.68, (v) Arsenal/England, US$2.02 billion, (vi) Man-
chester City/England, US$1.92 billion, (vii) Chelsea/England, US$1.66
billion, (viii) Liverpool, US$1.55 billion, (ix) Juventus/Italy, US$1.3 billion,
(x) Tottenham/England, US$1.02 billion. It should be noted here that all
the most expensive equipment is in developed countries, mainly in the
United Kingdom, Spain, Germany, France and Italy.
However, the cost of these teams contributes to raising the total val-
ue of the leagues where they participate. According to the agency Trans-
fermarkt -specialized in information from the world of football- there are
only eleven national leagues that exceed the value of 500 million euros:
(i) Premier League/England, €5.42 billion, (ii) La Liga/Spain, €3.5 billion,
(iii) Serie A/Italy, €3.13 billion, (iv) Fußball-Bundesliga/Germany, €2.71
billion, (v) Ligue 1/France, €1.82 billion, (vi) Liga NOS/Portugal, €862
million, vii) Série A/Brazil, €810 million, (viii) Süper Lig/Turkey, €786
million, (ix) Premier League/Russia, €714 million, (x) Liga MX/Mexico,
€592 million, (xi) Primera División/Argentina, €556 million.
Undoubtedly, the cost of football teams and the value of national
leagues depends, to a large extent, on their players. But how do you cal-
culate the value of a football player? Based on the study of almost 2,000
paying fee transfers, the CIES Football Observatory -a Swiss independent
center specialized in the statistical analysis of football- developed a pow-
erful approach to estimate the transfer value of professional football play-
ers. The CIES academic team consider ten indicators in three groups: rst
group, characteristics of players such; second, players’ performances; and,
third group, level of the leagues where they play (Poli, et al., 2016). Now,
something that is important to mention is that all the players with the
highest value estimated by CIES play in the most expensive European
leagues, but almost a third (32%) come from developing countries, most-
ly from South America (CIES FOOTBAL OBSERVATORY, 2017; POLI;
RAVENEL; BESSON,2015).
The football semi-material capacities and its contribution
to socio-institutional power
The strength of a state (economic-military power) does not auto-
matically translate into high standards of development and well-being
for its population. To better understand these capabilities, it is necessary
to look at a second dimension of national power. Semi-material capaci-
ties are related to the socio-institutional power of a State, that is, in the
advancement of a State through the prosperity of its population and the
development of its national institutions (MORALES; ROCHA; DURÁN,
2016, p.83). In the same way that indicators were mentioned to talk about
the material capabilities of football in a country -and with it, the eco-
nomic and nancial preponderance of a soccer league- it is necessary to
point out other items that refer to the quality of this sport. In that tenor,
the elements that could refer to the semi-material capacities are: number
of teams playing in each national league, level of national leagues and
competitiveness of their teams in the world cup.
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.26 - 46
30
The rst thing to consider is the number of teams competing in
each of the leagues of the highest level -that is, rst division or its equiva-
lent- per country. This is relevant, because the number of teams in the
rst division is directly related to the amount of population of a country
and with the popularity of football in that place. In this way, it can be
noted that the countries with the rst division football leagues with as
many teams are: (i) Argentina with 28 teams; (ii) United States with 22;
(iii) countries with 20 teams are Brazil, Colombia, England, France, Italy
and Spain; and, (iv) with 18 teams are, Egypt, Germany, Indonesia, Japan,
Mexico, Netherlands, Portugal, Thailand, Turkey and Venezuela. As can
be seen, several of the national leagues listed here are also those that were
previously identied as the most valuable. But, the more teams compet-
ing, the higher the quality of the league? Not necessarily.
It is important to weigh the competitiveness of each league -and not
only its economic value according to material capabilities- since Gaspa-
retto and Barajas, following the classical theory proposed by Rottenberg
(1956), argue that “fans are more interested in balanced tournaments” or
competitive (GASPARETTO; BARAJAS, 2016, p.290). In accordance with
the International Federation of Football History and Statistics (IFFHS) -an or-
ganization founded on March 27
th
, 1984 and focused on documenting the
history and records of FIFA- the ranking of the strongest national league
in 2015 was (IFFHS, 2016a): 1) Spain, 2) Italy, 3) Germany, 4) Argentina,
5) France, 6) Brazil, 7) England, 8) Portugal, 9) Belgium, 10) Russia. With
the study of Gasparetto and Barajas it is possible to corroborate the good
competitive balance of the leagues identied by the IFFHS.
Now, what is most relevant to theorizing about the contribution of
football to national power is that the leagues mentioned here are those
that traditionally generate more interest at the global level not only in
terms of level of competition but also in the quality of clubs that par-
ticipate there. According the IFFHS, the club world ranking in 2015 was
(IFFHS, 2016b): 1
st
FC Barcelona/Spain, 2
nd
Juventus FC/Italy, 3
rd
SSC
Napoli/Italy, 4
th
FC Bayern München/Germany, 5
th
Paris Saint-Germain
FC/France, 6
th
Real Madrid CF/Spain, 7
th
Club Independiente Santa Fe/
Colombia, 8
th
ACF Fiorentina/Italy, 9
th
River Plate/Argentina, 10
th
VfL
Wolfsburg/Germany. Of course, most of the top clubs considered by IF-
FHS also compete in the most competitive leagues in the world: 2/3 of
the top 50 teams play in the leagues of the countries mentioned in the
previous paragraph.
The football immaterial capacities and its contribution
to communicative-cultural power
Immaterial capacities are directly related to the communicative-
cultural power (MORALES; ROCHA; DURÁN, 2016, p.83). In this sense,
the elements of soccer that would reect the material capacities of a State
would be those linked to the prestige, cosmopolitanism and fame of each
national league with respect to their peers. To appreciate this, it is rel-
evant to review: brand value soccer’s team, broadcasting rights and the
number of foreigners in each league.
Ruvalcaba, Daniel Morales; Zhang, Zhongli Football and naonal power: a theorecal framework applied to...
31
Brand Finance, founded in 1996 and headquartered in London, is
the world’s leading independent branded business valuation and strategy
consultancy. This agency considers that “football clubs are made up of a
mixture of xed tangible assets (stadium, training ground) and disclosed
intangible assets (purchased players) with brand value, internally devel-
oped players & goodwill making up the dierence to provide the com-
bined clubs value” (BRAND FINANCE GROUP, 2012, p.18). In one of its
most widespread and complete reports, published at 2012, Brand Finance
presented the brand value of 190 football clubs, in a range of US$853 mil-
lion (Manchester United FC, England) to US$3.5 (Associação Portuguesa,
Brazil). The most relevant of the Brand Finance report is that it identi-
es, on the one hand, the number of clubs per country within the “top
190” within the most valuable brands in football and, on the other hand,
the total value resulting from the sum of the most valuable brands per
country. Regarding the sum of the value of clubs per country (only of the
brands listed in the “top 190”), the following order appears: 1) Premier
League/England, 2) Fußball-Bundesliga/Germany, 3) La Liga/Spain, 4)
Serie A/Italy, and 5) Série A/Brazil. However, when looking at the num-
ber of clubs per country within the “top 190” it is revealing that: (i) Japan
has 23 clubs on that list, (ii) Brazil with 18, (iii) United States with 17, (iv)
Mexico with 13, (v) England with 12. From this, it is possible to point out
that although the teams of developed country leagues have the highest
value as brands worldwide, in developing countries the brand value is
more moderate but with a much larger number of clubs, aspect that in-
creases its future potential.
Now, a strategy of the clubs to generate proximity and achieve pen-
etration in specic national or regional markets, is to proceed to the recruit-
ment of prominent soccer players but from those places. In other words,
here is argued that the recruitment of foreign players not only responds to
a logic of the increase in the competitiveness of the sport, but is also due to
historical factors, geographical and cultural approach (POLI, 2006; TAY-
LOR, 2006). In fact, the recent patterns of soccer globalization have made
this sport “an excellent arena in which to examine migration patterns, ideas
of identity and the connections between people and place” (STOREY, 2011,
p.94) which promotes cosmopolitism (ZOLO, 2000; BECK, 2002; GIRI,
2006) and the super-diversity of societies (VERTOVEC, 2007; MEISSNER;
VERTOVEC, 2015). According to the reasons given here, national leagues
with more foreign players reach a greater competitiveness, but especially a
greater global projection. In this sense, the data provided by Transfermarkt
is again very useful, since it allows to see which are the most cosmopolitan
or super-diverse leagues in the world, with most of their players with for-
eign nationality (that is, more than 50%): 1) Premier League/England) 67%;
2) Liga NOS/Portugal 58.5%; 3) Jupiler Pro League/Belgium 58.5%; 4) First
Division/Cyprus 57.9%, 5) Serie A/Italy 53.5%, 6) Gibraltar Premier Divi-
sion/Gibraltar 53.4%, 7) BGL Ligue/Luxemburg 53.0%, 8) Süper Lig/Tur-
key 52.8%, 9) Bundesliga/Germany 52.5%, 10) MLS/United States 52.3%,
11) Ligue 1/France 50.1%.
As for the broadcasting rights, it is possible to nd some studies
that have addressed the issue (FALCONIERI; SÁKOVICS; PALOMINO,
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.26 - 46
32
2004; EVENS; LEFEVER, 2011; GORTAZAR, 2012). To a large degree,
the debate has been focused on the results obtained between the indi-
vidual management of the broadcasting rights by each team or the col-
lective bargaining of the same by the league. Apart from this discussion,
the fact is the income of the broadcasting rights in football has increased
-as has been described above- extraordinarily in recent years, not only for
FIFA but also for national leagues and clubs. It’s important to consider the
sale of broadcasting rights because, according to Christian Huveneers,
“the sports market therefore brings together dierent groups of custom-
ers, and dierent avenues of income. In terms of modern economic the-
ory, the sports market is thus a multi-sided or platform market—i.e. a
market where platforms bring together dierent groups of customers”
(HUEVENNERS, 2014, p.2). It should be noted that while in developing
country leagues each club manages its broadcasting rights individually, in
developed countries the teams negotiate collectively in such a way that,
according to Forbes, these are the most important values of transmission
per season in recent years (FORBES, 2017): i) Premier League/England,
US$2.63 billion, ii) Serie A/Italy, US$1.13 billion; iii) Bundesliga/Germany,
US$790 million, iv) Ligue 1/France, US$739 million; v) La Liga/Spain, vi)
US$706 million, vii) Turkish Super League/Turkey, US$489 million; viii)
MLS/United States, US$90 million, ix) Dutch Eredivisie/Netherlands,
$87 million. In such a growing and diverse market, a good coverage and
transmission guarantees the media positioning of the clubs worldwide,
which increases its brand value, object of study of Brand Finance.
As it is very dicult to calculate the value of broadcasting costs of
developing country leagues (since each team manages its own broadcast-
ing rights), then another indicator to see the prestige of a country’s foot-
ball is through its national teams: the most renowned teams will always
be the most followed and seen in international competitions. To weight
this, can be consulted FIFA World Ranking, specically the average posi-
tion since the creation of this ranking (FIFA, 2017).
Recursion of football’s capacities around national power
Coremberg, Sanguinetti and Wierny consider that the benets of
football to society are enormous: “strengthens national identity and uni-
ty, provides the possibility of generate a good image of the country when
organizing an international event or its teams achieve good results in in-
ternational tournaments, contributes to the dissemination of values that
promote work and discipline and, nally, the practice of football can be
a strategy for the promotion of health and the improvement of the qual-
ity of life of the inhabitants” (COREMBERG; SANGUINETTI; WIERNY,
2015, p.13). As previously shored, football externalities are also linked to
national power as this is a multidimensional, recursive and dynamic phe-
nomenon that is aected by all types of human activities.
With the information compiled, it is possible to point out how
the football business is redundant in the accumulation of wealth: the
soccer clubs that generate more income have the resources to hire the
players of greater value and world-wide fame (that in many occasions
Ruvalcaba, Daniel Morales; Zhang, Zhongli Football and naonal power: a theorecal framework applied to...
33
come from developing countries); however, the money spent to buy
the most expensive players in the world recovers widely, as these clubs
benet collectively by competing with other teams that have “super-
stars” of similar fame. This lucrative business takes place essentially in
developed countries, allowing the governments of these countries to
attract global resources that, in addition to beneting companies linked
to football, ends up providing extraordinary resources to the States,
beneting their material capacities.
In addition, it is observed that the quality of football is directly
linked to the semi-material capacities of the countries since, on the one
hand, for a competitive league to be possible, a more or less numerous
population is needed (with medium levels of social welfare and ecient
institutions that guarantee and promote the performance of public ac-
tivities, such as sport); but on the other hand, once a certain quality is
achieved in soccer leagues, these generate economic resources that end
up beneting players, clubs, entrepreneurs, industries linked to football
and, in short, the national society as a whole. All this, nally, overows
populations, benets the semi-material capacities and increases the socio-
institutional power of States.
By last, football clubs with foreign players of the highest level not
only increase their aptitude to sell shirts all over the world and to ll
stadiums where they present their “superstars”, but also translate into
income from advertising and marketing product sales derived from inter-
est for sponsors looking for very specic national or regional markets. All
above turns out as an increase in fame and prestige for national leagues
and, nally, the communicative-cultural power of the States.
No sport like football had transcended to be not only a healthy and
playful human activity, but also a spectacle, business and passion with
such diusion and magnitude. In that sense, football has become a global
phenomenon that represents multi-million-dollar deals, world fame, in-
ternational inuence, prestige, etc., all of which certainly contributes to
national power.
The heterogeneity of football in the semi-periphery countries
Football business has gone against the current in the nancial cri-
sis in 2008. At that moment, many countries were stuck in the economic
recession, but the income of FIFA showed an exponential growth, av-
eragely 15% from 2006 to 2015 (FIFA, 2016). Yet, same as other indus-
tries, football can’t make itself escape from the logic and the structure
of the contemporary capitalist world system, which in fact is based on
two major dynamics: the rst one corresponds with the unequal distribu-
tion of gains between dierent areas: core, semi-periphery and periphery
(WALLERSTEIN, 1974; TAYLOR; FLINT, 2002, p.20-22); the second one
is about the slow positioning of Asia as a new world economic center of
21
st
century (ASENIERO, 1996; BEESON, 2009; WALLERSTEIN, 2010).
What interest here, is to emphasize the heterogeneity of the semi-periph-
ery, but in the eld of football. Before, a brief indication about the center
and the periphery.
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.26 - 46
34
The central countries are those that stand out not necessarily for
possessing the highest material capacities, but for concentrating the
higher semi-material capacities -constables in the high levels of well-be-
ing- and holding signicant immaterial capacities for their ideological-
cultural projection in the system. This is due, among other reasons, to
the fact that their economies are exporters of goods with high added
value and are immersed in the so-called third industrial revolution, are
headquarter to very important nancial centers and stock exchanges,
have many transnational corporations and have signicant control over
global value chains, their international reserves are large, their power-
ful armies, their inuential media and their preponderant geocultures.
In terms of football, they are the owners of the football league matches
which are the richest and the most powerful. In fact, from the theoriza-
tion and the indicators presented in the previous section, it is possible
to verify that the central States are the main circuits of football in what
accumulation of wealth, competitiveness and prestige refers, primarily
England, Germany, Spain, France and Italy; and, to a lesser extent, the
Netherlands, Portugal and Belgium. All of these are extremely powerful
in the eld of football, whose power results from the simultaneous com-
bination of both material capacities (here are the most expensive teams in
the world, their national leagues are the most valuable and have football
players best quoted), as semi-material capacities (their tournaments have
a large number of teams, their national leagues are considered the most
competitive in the world and the teams that play there are considered the
strongest) and immaterial capacities (they have the most valuable soccer
brands, a very high percentage of their players come from overseas and
their broadcasting rights have reached the highest values and the most
broadcasting). It should be clear that not all core states are powers in
terms of football -consider with the great exception of the United States
(MARKOVITS, 1990) - however, it is clear that the main dynamics of foot-
ball occur in the core states and, with their mechanics, the centrality of
these countries in the world-economy. As anticipated, the concentration
of wealth, competitiveness and prestige in the domain of football occurs
in the core states.
At the opposite end is the periphery. The genealogy of the periph-
eral states goes back to the processes of colonization and exploitation
intrinsic to the expansion of capitalism from its origins to the present
day. In fact, it was especially between the sixteenth and nineteenth centu-
ries that colonial states violently introduced the peoples of the periphery
into the capitalist world-economy and -through exploitation- dismantled
many of their development potential, all of which has caused that the
peripheral nations failed to dene their own model of development and
simply try to imitate the steps followed by the central States for their
industrialization. Thus, peripheral economies have been distinguished
by their specialization in economic sectors producing raw materials with
low added value, due to their incipient industrial sector and low techno-
logical level, due to their fragile and cyclical growth, and to present seri-
ous external debt problems. Its dependent insertion in the world econo-
my has been the cause and eect of the conditions of unrest that predomi-
Ruvalcaba, Daniel Morales; Zhang, Zhongli Football and naonal power: a theorecal framework applied to...
35
nate in the periphery, that is, of societies where wages are precarious,
little is invested in social programs, high levels of corruption persist and
violence, social inequality is high and there is escape from those human
talents that come to prosper. In general, the lack of socio-institutional
power becomes a brake on the development of economic-military and
communicative-cultural power. All this reduces presence to the periph-
eral countries in the world and makes them in States particularly vulner-
able to the pressures of the core and semi-peripheral powers. However,
within this large and numerous area, there are some that stand out for
their relative advancement and proximity to the semi-periphery, these
are the subregional powers (MORALES; ROCHA; DURÁN, 2016; TZILI,
2017; IÑIGUEZ-TORRES, 2017). In terms of football, the peripheral coun-
tries that highlight in this sport are, in the following order, Liga Aguila/
Colombia, UPL/Ukraine, Persian Gulf Pro League/Iran, Egyptian Pre-
mier League/Egypt and Uzbek Oliy League/Uzbekistan. They stand out
because of the relatively large number of teams competing in their rst
division leagues, the high international competitive level of certain lo-
cal teams, the inclusion of some of their teams (only a few) in the “top
190” football brands and the value of some its native players have reached
in the transfer market. Certainly, the periphery remains sidelines of the
world-economy and contributes specially with human resources that are
appropriated by the core and the semi-periphery (POLI, 2006; DARBY,
2007; POLI; RAVENEL; BESSON, 2015).
However, the semi-periphery is not simply a residual category that
covers the dichotomous gap existing between the notions of center and
periphery but refers to a specic number of states (just under thirty) with
their own characteristics. Among these, it is possible to mention that
these States occupy an intermediate structural and functional position;
maintain geographic contiguity with both central and peripheral states;
which were colonized by central states, but maintained relatively greater
margins of autonomy than those on the periphery; their economies are in
the process of industrialization; their administrative apparatus are in the
process of modernization; their societies show high socio-economic in-
equality and their internal regions exhibit a great disparity in their levels
of development; they project attractive and inuential geocultures but are
far from dominant; they are at the same time expelling migrants, transit
territories and recipients of immigrants, displaced persons, refugees, ex-
iles and who have left their homes due to violence or need; contain deeply
discordant and volatile social dynamics; and, they are relevant -although
not directors- in international governance.
It should be noted that the intermediate position of the semi-periph-
ery in the world system is both economic, social and cultural: in econom-
ic terms the semi-periphery maintains stronger ties with the center, since
it depends relatively on its markets, companies and foreign exchange;
however, in general terms, the semi-periphery retains a level of socio-
cultural approach closer to the periphery due to its geographic contiguity
and historical interpenetration. In this sense, the semi-periphery is highly
important because it possesses the most signicant transforming poten-
tial for the system, since it is the locus of great discordant social forces
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.26 - 46
36
and where transcendent political movements emerge (WALLERSTEIN,
2003; CHASE-DUNN, 1990; TERLOUW, 2003). The most prominent
states in the semi-periphery are the so-called regional powers (NOLTE,
2006; FLEMES, 2007; HURRELL, 2010; MORALES; ROCHA; VARGAS,
2013) and these are: China, Russia, Brazil, Saudi Arabia, México, India,
Turkey, Poland, Argentina and South Africa.
In general terms, all these countries stand out for their enormous
potential for football because:
• Material capacities and its contribution to economic-military
power: certainly, none of the teams in these countries are in the
Forbes “top 20” list of most valuable football clubs, but in the ma-
jority of them there are clubs that exceed the cost of €50 million;
with the sole exception of India, the value of their rst division
leagues exceeds €100 million; several of these countries are not
only the birthplace of great “football stars” with very high values
in the transfer market, but also are exporters of players for the
rest of the world.
• Semi-material capacities and its contribution to socio-institutio-
nal power: with the only exceptions of Saudi Arabia and India,
the rst division leagues of these countries are robust because
they compete in at least 16 teams, which contributes to receiving
players from the periphery and serving, in some cases, as shop
window for teams from core states; with the exceptions of China,
South Africa and India, the competitiveness of the national lea-
gues in these countries is relatively high because they are among
the strongest 30; and, again with the exceptions of South Africa
and India, all these countries have at least one soccer team that is
among the strongest 100.
• Immaterial capacities and its contribution to communicative-
-cultural power: with the exception of India, all countries have
at least one football club that is in the “top 190” of the most va-
luable brands in this eld; although it is dicult to estimate the
total value of the broadcasting rights of their leagues, the national
teams of these countries expectation around the world and are
often rivals to win in regional competitions; and, in contrast to
the competitions of the core states, the rst division leagues in
regional powers are less cosmopolitan and more nationalistic, to
foster the generation of national talent.
Despite the relative strength of these countries in the eld of foot-
ball, it is also necessary to emphasize the heterogeneity that exists among
them. As can be seen in the Table 1. The thrustfulness of football in regional
powers, there is a great disparity not only of the strength, quality and pres-
tige in the football of these countries but the contribution that this sport
makes to their national power is also very unequal: at the top of the table,
are Brazil and Argentina, countries with a huge football tradition, that
have achieved great feats and have contributed -and still do- with great
athletes in this sport, in synthesis “football world powers” but always
with the constraints of its semi-peripheral nature; in the second quartile
Ruvalcaba, Daniel Morales; Zhang, Zhongli Football and naonal power: a theorecal framework applied to...
37
of the table, Turkey, Russia, Mexico and Poland, countries that although
they have not reached the prowess of the previous ones (a huge dier-
ence, is that they have never been world champions), enjoy a football
tradition also important and they have an imposing regional presence
in terms of football; in the third quartile, Saudi Arabia and China, two
emerging powers of the late twentieth century, with a short tradition in
modern football, but who have great aspirations in this sport and are bet-
ting very strongly on it; and at the bottom of the table, South Africa and
India, regional powers that for historical, cultural and even structural
reasons, still do not stand out in this sport.
TABLE 1 – The thrustfulness of football in regional powers
Teams
value
a
League
value
b
“Top 11”
national
players
value
c
Number
of
teams
d
Strongest
league
e
Strongest
teams
e
Brand
value
f
Foreigners
in national
league
b
Ranking
national
teams
g
TOTAL
Brazil 8 9 9 8 9 10 10 1 10 74
Argentina 7 6 10 10 10 9 7 2 9 70
Turkey 10 10 7 7 7 7 4 10 6 68
Russia 9 8 5 6 8 8 6 8 7 65
Mexico 6 7 6 7 6 6 9 9 8 64
Poland 3 4 8 6 4 4 2 7 5 43
China 5 5 2 6 3 3 8 4 2 38
Saudi Arabia 4 3 3 5 5 5 5 5 3 38
South Africa 2 2 4 6 2 2 3 3 4 28
India 1 1 1 3 1 1 1 6 1 16
Own elaboration table.
a. The Forbes’ list was expanded with the Transfermarkt GmbH & Co data (2017). For this item, only
football teams worth more than 50 million euros have been counted.
b. Transfermarkt GmbH & Co data (2017).
c. The information generated by CIES Football Observatory has been complemented with Transfermarkt
GmbH & Co data (2017). For the calculation of this item, has been considered the value of the “top 11”
of the most expensive soccer players in each country, regardless of the league where they compete.
d. From the amount of equipment existing in the first division leagues of the world, the following values
were assigned: 28 teams=10 points, 22 teams=9 points, 20 teams=8 points, 18 teams=7 points, 16
teams=6 points, 14 teams=5 points, 12 teams=4 points, 10 teams=3 points, 9 teams=2 points, 8 teams
or less= 1 point.
e. IFFHS reports (2016a; 2016b; 2017). The score was assigned decreasingly (staring from 10) according
to the ranking of the league or the positioning of their teams.
f. From 10 to 1, decreasing values were assigned according to the number of teams per country included
in the “top 190” brand values (BRAND FINANCE GROUP, 2012).
g. From 10 to 1, were assigned decreasing values according to the FIFA World Ranking, specifically the
average position since the creation of this ranking (FIFA, 2017).
Of all the previous countries and among its possible links, the Sino-
Argentine relationship is the one that is shown as the most exceptional.
What is this about? As already noted, China is the only emerging power
that has made explicit its ambitious aspirations in football (BARDON;
BLACK, 2008; TIEN-CHIN; BAINER, 2010; CORNNELL, 2017) and, the
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.26 - 46
38
countries that have contributed most with players, coaches and technical
sta to the development of Chinese football
3
have been Brazil and Ar-
gentina: certainly these two countries are the largest exporter of players
around the world, however, by tradition and vocation, Brazilians have
been more focused on Europe - almost 2/3 of them are concentrated in
European leagues- while the geographic dispersion in the Argentine play-
ers is higher, as 55% are in Latin America, 36% in Europe and the rest in
other regions. In other words, Argentine football seems more willing to
explore new frontiers. In addition, as will be shown in the following lines,
the interest of Argentineans in Chinese football is not reduced at the play-
ers level, but also covers the business and transcends the political.
Argentina: a semi-peripheral state but “football world power”
Argentina is a nation-state that throughout its history has had many
ups and downs in its international position because, during almost two
centuries (XVIII and XIX), it experienced moments of immense prosper-
ity and growth -in which it arrived at to be the “world’s breadbasket”, the
ninth world economic power and leader in the Latin American system-
but then, in the twentieth century, experienced acute moments of reces-
sion, crisis and regression (1930, 1983, 2001).
Precisely, a watershed in the contemporary history of Argentina is
in the crisis of the end of 2001 and its repercussions in the following year.
Vadell argues that “between 1998 and 2002, extreme poverty increased by
223% in Argentina. A unique data in such a small space of time. In 2001,
the share of workers in GDP fell to the lowest level in Argentine history”
(VADELL, 2006, p.202). By the end of 2002, the demands of Argentine so-
ciety were becoming deeper. This complicated sociopolitical environment
would lead to the presidential elections to advance almost six months from
the scheduled date, and then to the unexpected election of Nestor Kirch-
ner (2003-2007), who would inaugurate a left-progressive political cycle (the
Kirchnerism) that would last for more than a decade with the governments
of his wife, Cristina Fernandez de Kircher (2007-2015).
The political changes of the beginnings of the 21st century in Argen-
tina also had an impact on the management of its local football (BECER-
RA, 2015). The former left-wing President Cristina Fernandez put into
operation during 2009 the program Futbol Para Todos (FPT), which began
to broadcast the Primera División games for free, with a state subsidy of
600 million Argentine pesos (ARP)
4
per year (MIGUEZ, 2009); but, in the
opposite direction, his successor Mauricio Macri annulled the state pro-
gram FPT in its eighth year of operation and sold the broadcasting rights
for the next 10 years to U.S. media companies Twenty-First Century Fox
and Time Warner for a value of little more than US$200 million per year
(REUTERS STAFF, 2017), a greater amount than the Argentinean clubs
received with FPT and presumably will come to revitalize the soccer
business in this country for the next few years.
Despite the economic diculties and political changes experienced
by Argentina in recent decades, this has not prevented it from shining
globally in terms of football for: having two of the most expensive teams
3. In addition to Brazil and Argentina,
the Chinese Super League, only has
record of the participation of five players
from Poland, three from Turkey and one
from South Africa. There have never
been players from Russia, Mexico,
Saudi Arabia and India.
4. Equivalent, at that time, to
US$ 155 million.
Ruvalcaba, Daniel Morales; Zhang, Zhongli Football and naonal power: a theorecal framework applied to...
39
on the American continent (River Plate and Boca Juniors) with a value
exceeding € 50 million; being the third most valuable league of western
hemisphere (after Brazil and Mexico); being the place of birth of some
of the players more costs of the world (today the most outstanding are
Messi, Higuain, Aguero, Dybala and Icardi); being the country where
more teams compete in a rst division tournament (28 teams); because of
the high competitiveness of its league, since in 2015 was considered the
4th strongest in the world (only after Spain, Italy and Germany); having
some of the strongest clubs in the world such as River Plate, Boca Juniors,
Racing Club, Students and San Lorenzo; having seven teams with a high
brand value that places them among the “top 190” Brand Finance; be-
ing the fth best national selection in all history, according to the FIFA
ranking; and being the second exporter of soccer players (after Brazil),
having contributed to the world “superstars” like Di Stefano, Kempes,
Maradona, Batistuta and, at present, Messi. All this projects Argentina as
an authentic “football world power”, as evidenced by Table 1. But what is
its specic contribution to the national power of Argentina?
In a pioneering study, both by their methodology and by their nd-
ings, Coremberg, Sanguinetti and Wierny calculated the contribution of
professional and amateur football to Argentina’s economy through direct
eects (clubs and associated sectors) and indirect (suppliers, links with the
national economy, etc.) of this sport. According to their estimates, Argen-
tine football generated ARP$41,775 million in 2013, of which ARP$8,860
million correspond to the gross value created by the clubs and ARP$
32,915 million to the sectors that produce thanks to soccer. In the words
of the authors, “this means that for each peso spent by clubs, an addition-
al 3.7 pesos is generated in other sectors of the economy, more than cal-
culated for the sport in the United Kingdom” (COREMBERG; SANGUI-
NETTI; WIERNY, 2015, p.54). However, the most remarkable of this re-
search is that it discovers the great potential of Argentine soccer because
it “is competitive both football and economically (for its low costs) at an
international level” (COREMBERG; SANGUINETTI; WIERNY, 2015,
p.42), especially if it is taken into account that Argentine football clubs are
mostly nanced - almost 50%- by their fans and not by the broadcasting
rights, marketing and sponsorships as in Europe or Brazil.
This gives rise to enormous possibilities of understanding and col-
laboration between Argentina and China, which is potentially benecial
to both parties.
China, the new football’s “emerging power”
According to Horne, although the ocial FIFA emblem “of two
footballs imprinted with the map of the world depicts the Far East close
to the center where the two balls intersect, there can be no doubt that
Asia is peripheral in terms of football power” (HORNE, 2004, p.1235).
However, in the last decade, this has begun to change substantially.
Same as the FIFA’s report, the TV revenue from Asia and North
Africa rose from USD$86 million in 2007 to USD$218.2 million in 2014,
which represents a huge increase of the number of the fans in this certain
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region, which is undoubtedly the most dynamic region in the world. In
this context, China stands. In the past few decades, China has devoted to
surpass its situation of semi-peripheral country and has prepared itself to
play a role as regional power. (EICHENGREEN, 2006; ARRIGHI, 2007).
China is urged to improve itself from many dierent aspects, one of
which is consolidate its inuence, prestige and presence in globalization.
Football happens to be a vital component of this because, in fact, China
is an emerging country in this eld and has much to grow (Table 1. The
thrustfulness of football in regional powers). As Pulleiro pointed out, sports
competition “supposes a sample of status and the acquired development
in the existence of concrete power relations” (PULLEIRO, 2014, p.10).
According to the statistics of the IFFHS, the Chinese Super League
(CSL) is considered to occupy the forth place among the football leagues
in Asia, running after professional leagues of Korea, Saudi Arabia and Ja-
pan. However, the enhancement of competitiveness in recent years ben-
ets from the sponsor of companies and the national project of building
a football center. Besides, under the leadership of President Xi Jinping,
revitalizing the Chinese football has been put on the agenda as a signi-
cant mission to create a sports world power. This goal will be achieved
by getting into the FIFA World Cup (the one in 2002 was the only one in
which the Chinese football team participated), host a FIFA World Cup in
the year 2030 or 2034 and winning the World Cup before 2050.
It has been demonstrated that the promotion of sport does not
necessarily translate into an increase in national capacities, even some
academics have come to seriously debate the benets of sporting mega-
events for host countries (WHITSON; HORNE, 2006; BARCLAY, 2009;
LI; MCCABE, 2013). However, China is shown as a paradigmatic case,
completely opposite. According to Carlos Pulleiro, China has been able to
use sport in each of the variants: “organizing the 2008 Summer Olympics
to make visible its economic strength and ascendancy in the international
power hierarchy, using ping-pong as a diplomatic element to establish
contact with the United States or conditioning Taiwan’s Olympic status
on its return to Olympic Movement in the late seventies” (PULLEIRO,
2016, p.55). If a country has beneted politically from sport during the
Cold War, it has been precisely China.
To achieve its goals in football, China needs to take three steps:
rst, expand the construction of the football eld, including building
more modern stadiums and increase the number of the football eld all
over the country. Second, pay more attention to the personnel training
system, in other words, enhance the level of the Chinese local coaches and
trainers. Third, Popularize the football, which CSL has begun to spend
big-money in introducing famous European and South American football
players to get the attention of Chinese fans and others worldwide.
Chinese Football Association was established in January 3, 1955, with
only 62 years of history. The Argentine Football Association has set up for
124 years of and is the rst of its kind in setting up in South America Foot-
ball Association as well as one of the world’s rst eight Football Associa-
tion. China is a sports power country, but not in football. In contrast, Ar-
gentina possesses richer experience. A few years after the 2014 FIFA World
Ruvalcaba, Daniel Morales; Zhang, Zhongli Football and naonal power: a theorecal framework applied to...
41
Cup, Argentina has been occupied the world’s rst position. China must
use the power of predecessors to develop Chinese football. This year coin-
cided with the 65th anniversary of the establishment of diplomatic relations
between China and Argentina, China and Argentina will carry out more
in-depth cooperation in various elds, especially in the eld of football.
The level of the national football is determined by the football en-
vironment and the material conditions. China, with a complicated situ-
ation, is now facing countless diculties in the development of football,
which is restricted by the economic, the political and the cultural condi-
tions. The CSL was established almost half a century later or more than
the stronger leagues. The time was a little late. Besides, it has a slowing
development because it lacks experience and it must face the impact of
a political reform. China lagged other nations in the football develop-
ment although China had done a lot since the establishment of the P.R.C.
Not until the 1990s, did China begin to have its own professional league.
Since 2001, the Chinese football became mired in corruption. The execu-
tives of the Association and the management of the club were involved
in this scandal. Behaviors against the sports spirit like the match-xing,
the cheating calls and going on strike resulted in the devitalization of the
Chinese football development. With a series of disclosed circumstances,
the phenomenon of the football gambling gradually surfaced, involving
the executives of the Association, the club management, the referee and
the players. After the investigation and the punishment, in recent years,
these bad behaviors have reduced a lot. On October 7, 2001, at the Wulihe
Stadium in Shenyang, the Chinese national football team, under the lead-
ership of Mi Lu, defeated Oman and historically stepped into the World
Cup Finals. During that time, the football movement is gaining steam,
with all the national team jersey sold out instantly. Primary and second-
ary schools also engaged specialty football training classes, showing that
football had turned into the most popular sport. Although in that ses-
sion, China was out without winning a game in the group, it had a huge
positive eect on the domestic football environment. In recent years, the
Guangzhou Evergrande Taobao Football Club won the AFC Asian Cup
twice, making football heated again throughout the country. The future
development of the Chinese football is worth looking forward to.
At the G-20 Hangzhou Summit in 2016, President Xi unexpectedly
sent a request to the President Macri, hoping that China would have its
own Messi or Maradona in 20 years, which would need the response of
Argentina. Macri immediately responded that he was very glad to help.
Then they also discussed on the issues like Argentine football coach
teaching in China, Chinese players going to the Argentine club, etc.
Sino-argentine football relations
The football diplomacy proposed by President Xi has also become
part of China’s foreign policy. As the ping-pong diplomacy opened the
door to Sino-American exchanges, football diplomacy aspires to narrow
the distance between the Chinese people and the people of the world.
Football diplomacy highlights China’s open and inclusive diplomatic at-
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titude towards integrating into the world, reects China’s tentative “ball”
diplomatic means to show China’s humble and proactive big country style
as well as China’s reform goals of comprehensive development and our-
ishing. President Xi also put forward “Chinese Dream”, the important
guideline and ruling concept, with which the dream of sports power is
also closely linked. Therefore, considering China’s weak football perfor-
mance, it is regarded as imperative to promote the reform of the football
system. On February 27, 2015, the Central Leading Group for Compre-
hensive Deepening Reforms passed an overall program of China’s foot-
ball reform. The situation of Chinese football is changing.
On July 18, 2014, President Xi arrived in Buenos Aires for a state
visit to Argentina and received No. 10 jersey of Argentine national team.
After the Mayor Macri nished the gift-giving, Xi also humorously asked:
“how much is the transfer fee?” During his visit to Argentina, President
Xi repeatedly mentioned in his speech that he was eager to host the World
Cup in China, hoping that Argentina would help Chinese football, caus-
ing great repercussions in the local football community.
With the increasingly close relations between China and Argentina,
the Argentine clubs have gradually entered China, injecting vitality into the
Chinese football development. At the same time, the Chinese companies
also became sponsors of many well-known football clubs in Argentina. For
example, Huawei has sponsored two famous clubs: the CA Boca Juniors
and the River Plate. Many Argentine football clubs also carried out deeper
cooperation in other elds in China. Chinese football should seize this op-
portunity to learn more about foreign advanced concepts and experiences.
The CSL has also introduced several Argentine football players,
hoping that their power will help arouse the passion of the team. For
example, in these two years, the Hebei China Fortune FC has introduced
the Argentine international Ezequiel Ivan Lavezzi and the Shanghai
Greenland Shenhua Football Club spent big-money in hiring Argentine
players like Carlos Tevez. It will be easier to understand the big-money
by counting that Tevez can earn US$ 80 per minute. In addition to the
transfer of the players, to get access to the Chinese market, Argentina
and Brazil held the Supercopa Sudamericana in the Bird’s Nest in Beijing,
giving Chinese fans an opportunity to watch the competitions of famous
football players like Messi, Neymar and Kaka at close range.
This year is the 65
th
anniversary of the establishment of diplomat-
ic ties between China and Argentina. The two countries will certainly
consolidate and deepen bilateral cooperative relations, especially the co-
operation in football. With the national determination to promote the
football, both countries will seek for a mutually benecial cooperation in
various elds and attain sustainable development.
Conclusion
In previous lines, the challenges faced by China were analyzed,
the most extraordinary emerging power since the end of the 20th cen-
tury and the beginning of the 21st century, in its eorts to consolidate
its national power using, as one more tool, football. The methodological
Ruvalcaba, Daniel Morales; Zhang, Zhongli Football and naonal power: a theorecal framework applied to...
43
strategy was, rst, address a series of theoretical considerations to size
the contribution of football to national power of a State; second, observe
the potentiality of regional powers in this sport, but also their heteroge-
neity, specically concerning Argentina -that represents a paradigmatic
case that while maintaining itself as a semi-peripheral state, is at the same
time a “football world power”- and China, an emerging power which un-
derstands soccer as a tool in the consolidation of its national power; third,
a review of Sino-Argentine relations in this sporting matter.
The reasons that cause the dierences between China and Argen-
tina could be summarized as the following:
• Football system: The construction of the football system in China
is a problem that needs more attention. Although several reforms
have been conducted, the eect is not satisfactory. Additionally,
along with the commercialization of football, the corruption began
to appear again. What’s worse, many club managers in the Chinese
Football Association do not understand the football career resul-
ting in a phenomenon that basically the professional subordinate
stas are under the charge of the unprofessional outsiders.
In Argentina, football can be seen everywhere. Greeting people by
discussing the football is as normal as greeting with the question
“Have you had your meal?” in China. According to the statistics,
the penetration of football in Argentina is as high as 98% among
the male from 3 to 70 years old. And 9 people out of 10 are club fans.
• Number of football population: the number of real Chinese foot-
ball fans is not large, although in recent years the number has ex-
ploded. Some of them fall in love with football because of the World
Cup while some fans get started because of the handsome football
players. And some pay attention to football hearing of the report of
the Chinese team’s victory. The growth of fan’s population doesn’t
seem healthy, but it still has a positive eect to some extent.
• Construction of the football infrastructure: Given that this den-
sely populated country spans relatively little land, although the
government keeps impelling the construction of athletic facili-
ties, the demand of football eld cannot be satised. Due to the
high costs of the construction and the maintenance, some foot-
ball eld began to have an admission charge. Now it needs nearly
200 yuan for a cheap football game, too expensive for students
with no income to play football, which indeed hinders the further
development of the football career in China.
The situation is much better in Argentina. The Argentine football
population is large, and people have begun to watch football games since
they were young. The football infrastructure is adequate. There are 17
standard football elds in Buenos Aires, the capital of Argentina.
Considering this, it is easy to nd out the huge possibility of the
further communication between Argentina and China: the rst has a
strong football power which can be used smartly as a part of its public
diplomatic means; the second needs the talents and experiences of coun-
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44
tries with a football tradition willing to support in the achievement of its
national goals. In this aspect, Argentina and China are never competitors
against each other.
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From peacekeeping operations to technical cooperation:
the Brazilian peace initiatives in Mozambique (1992-2010)
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2018v6.n3.p47
Thaise Kemer
1
Alexsandro Eugenio Pereira
2
Recebido em: 10 de novembro de 2017
Aprovado em: 14 de maio de 2018
R
Esse artigo analisa a participação brasileira nas iniciativas das Nações Unidas
no processo de paz de Moçambique e argumenta que a atuação do Brasil no
contexto moçambicano apresentou limites relativamente à associação entre
a construção da paz e a promoção do desenvolvimento. Para evidenciar esse
argumento, o artigo examinou a participação do Brasil no contexto da Operação
das Nações Unidas em Moçambique (ONUMOZ) e analisou os acordos de
cooperação técnica entre Brasil e Moçambique entre 1992 e 2010. Com base
nessa análise, evidenciou que não houve continuidade entre a participação
do Brasil na ONUMOZ e os acordos bilaterais de cooperação técnica entre
Brasil e Moçambique. Durante o governo Fernando Henrique Cardoso apenas
cinco acordos de cooperação bilateral foram implementados. Esse número foi
ampliado no governo Lula. A análise qualitativa desses dados evidencia que a
promoção do desenvolvimento esteve mais associada a decisões especícas
de cada governo do que a uma política externa brasileira orientada à construção
da paz, a qual demandaria a intensicação desses acordos após o término da
ONUMOZ como forma de oferecer condições estruturais para a
paz aos moçambicanos.
Palavras-chave: Paz; Desenvolvimento; Análise de Política Externa.
A
This article analyzes theBrazilianparticipation in the initiatives of the United
Nations in the peace process in Mozambique and argues that the Brazilian
initiatives in the Mozambican context was limited in terms of the association
between peacebuilding and development. In order to highlight this argument,
the paper examines the participation of Brazil in the context of the United
Nations Operation in Mozambique (UNOMOZ) and reviews the technical
cooperation agreements between Brazil and Mozambique between 1992 and
2010. Based on this analysis, it is showed that there was no continuity between
Brazil’s participation in UNOMOZ and the bilateral technical cooperation
1. Doutoranda em Ciência Política pela
Universidade Federal do Paraná (UFPR) e
Mestre em Ciência Política pela mesma
instituição. Pesquisadora do Núcleo de
Pesquisa em Relações Internacionais
(NEPRI/UFPR) e do Núcleo de Estudos
para a Paz (UNILA). Possui Pós-Gradu-
ação em Relações Internacionais pelo
Instituto Universitário Cândido Mendes
do Rio de Janeiro (2013). Curitiba/Brasil
ORCID: 0000-0002-6779-8972
2. Possui graduação em Ciências Sociais
pela Universidade Federal do Paraná
(1994), Mestrado e Doutorado em
Ciência Política pela Universidade de
São Paulo (1998 e 2003). Atualmente é
Professor Associado do Departamento
de Ciência Política e dos Programas de
Pós-Graduação em Ciência Política e em
Políticas Públicas da Universidade Fede-
ral do Paraná. É coordenador do Núcleo
de Pesquisa em Relações Internacionais
(NEPRI/UFPR), Editor-Chefe da Revista
Conjuntura Global e pesquisador da
área de Ciência Política. Curitiba/Brasil
ORCID: 0000-0002-9613-4702
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.47 - 65
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p. 47 - 65
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between Brazil and Mozambique. While the government of Fernando
Henrique Cardoso implemented ve bilateral cooperation agreements,
the government of Lula increased the bilateral cooperation projects to 49.
Based on these data, the paper evinces that the promotion of development
was mainly associated with specic government decisions, in detriment of
a Brazilian foreign policy geared to peacebuilding, which would require the
intensication of such agreements after the end of the UNOMOZ, as a way to
oer structural conditions for peace in Mozambique.
key words: Peace; Development; Foreign Policy Analysis.
Introdução
O presente artigo analisa as iniciativas do Brasil para a promo-
ção da paz em Moçambique, no período compreendido entre a imple-
mentação da Operação das Nações Unidas em Moçambique (ONU-
MOZ), em 1992, a qual contou com a participação do Brasil, e 2010,
último ano do segundo mandato de Luís Inácio Lula da Silva (2003-
2010) como presidente brasileiro. Esse período permite analisar a polí-
tica externa brasileira, compreendendo dois momentos: a participação
brasileira no contexto da ONUMOZ; e os projetos brasileiros de coo-
peração para o desenvolvimento com Moçambique, realizados após o
término dessa missão.
O artigo debate a seguinte questão: em que medida as políticas bra-
sileiras para a promoção da paz em Moçambique estiveram relacionadas
ao fortalecimento do desenvolvimento nesse país, no período entre 1992 e
2010? Para operacionalizar a pesquisa, utiliza-se o conceito de peacebuilding,
segundo o qual a paz implica não apenas a cessação da violência física, mas
também o provimento de “justiça social” (GALTUNG, 1976, p. 297-298). O
conceito de justiça social, por sua vez, relaciona-se não apenas à presença de
estruturas sociais – como o acesso a sistemas de saúde e de educação –, mas
também à distribuição equânime de poder e de recursos, de forma a permi-
tir que os indivíduos possam alcançar a totalidade de suas potencialidades
(GALTUNG, 1976, p. 297-298; KEMER et al., 2016, p. 138-139). O conceito de
peacebuilding foi criado por Johan Galtung, um dos fundadores do campo
dos Estudos para a Paz (Peace Studies), durante a década de 1970, e foi inter-
nalizado no contexto das Nações Unidas no documento “Uma Agenda para
a Paz”, do Secretário-Geral Boutros Boutros-Ghali (A/47/277, 1992). Com a
ideia de peacebuilding, houve o fortalecimento da noção de desenvolvimen-
to no contexto das Nações Unidas (KEMER et al., 2016, p. 139). De acordo
com o primeiro relatório sobre o Desenvolvimento Humano da ONU em
1990, o desenvolvimento tem como objetivo básico “(…) criar um ambiente
que habilite as pessoas a desfrutarem de vidas longas, saudáveis e criativas”
(PNUD, 1990, p. 9; MACHADO; PAMPLONA, 2008, p. 62).
Para compreender a atuação do Brasil para a promoção da paz em
Moçambique no período entre 1992 e 2010, o presente artigo considera,
para o recorte temporal selecionado, os diferentes entendimentos sobre
a noção de desenvolvimento apresentados pelos governos do Brasil nes-
se período. Assim, verica-se que a Análise de Política Externa (APE)
torna-se imprescindível para o debate do problema proposto, uma vez
Kemer, Thaise; Pereira, Alexsandro Eugenio Da operação de manutenção de paz à cooperação técnica...
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que, de acordo com Milani e Pinheiro (2013), a compreensão das mu-
danças na política interna permite um entendimento mais amplo sobre
a política externa do Brasil, pois sua formulação e implementação estão
inseridas na dinâmica das escolhas de governo (MILANI; PINHEIRO,
2013). Dessa forma, a política externa implementada pelos diferentes
governos brasileiros torna-se relevante para a análise, com foco parti-
cular nos governos de Fernando Henrique Cardoso (FHC) (1995-2002) e
Luís Inácio Lula da Silva (2003-2010), cujos mandatos ocuparam a maior
parte do recorte temporal selecionado. A análise da política interna
nacional oferece, portanto, elementos que permitem problematizar as
iniciativas da política externa brasileira para a promoção da paz em Mo-
çambique, para a qual a ideia de desenvolvimento, operacionalizada de
maneiras distintas durante o período selecionado para o artigo, assume
um papel fundamental.
O artigo argumenta que a atuação do Brasil no contexto moçam-
bicano apresentou limites relativamente à associação entre construção
da paz e promoção do desenvolvimento. Esses limites referem-se não
apenas às características do mandato da ONUMOZ, voltado, principal-
mente, ao monitoramento do desarmamento e do cessar-fogo em Mo-
çambique, mas também da política externa brasileira em matéria de
desenvolvimento, tendo em vista as distintas orientações dos governos
de FHC (1995-2002) e de Lula (2003-2010) nessa temática. Nesse senti-
do, a análise das iniciativas do Brasil para a paz em Moçambique reve-
la uma relativa dissociação entre a promoção da paz e a promoção do
desenvolvimento, pois: (1) no governo de FHC, não houve projetos de
cooperação bilateral em diversos temas centrais para a promoção do de-
senvolvimento, como nas áreas da saúde, da agricultura, da capacitação
prossional e da cultura e; (2) do ponto de vista quantitativo, a compa-
ração entre os períodos FHC e Lula revelou grande disparidade quanto
ao número dos projetos realizados – se, por um lado, o governo FHC
implementou cinco acordos de cooperação bilateral, por outro, esse nú-
mero foi ampliado para quarenta e nove no governo de Lula. Assim,
esses dados sugerem que a promoção do desenvolvimento por meio de
projetos de cooperação bilateral variou conforme as escolhas políticas
dos governos de FHC e de Lula em matéria de paz e de desenvolvimen-
to. Assim, o cerne do presente artigo é, precisamente, problematizar
a ação do Brasil para a promoção da paz, de forma a considerar não
apenas as linhas de continuidade existentes sobre esse tema no plano
retórico, mas, também, as diferentes operacionalizações do duo paz-
-desenvolvimento no terreno moçambicano.
Nesse contexto, o artigo evidencia que os governos de FHC e
de Lula apresentaram perspectivas distintas relativamente ao con-
ceito de desenvolvimento. Considera-se, aqui, o argumento de Mar-
celo Passini Mariano e de Haroldo Ramanzini Júnior (2012), para os
quais esse conceito pode variar de acordo com os diferentes governos
responsáveis pela condução da política externa brasileira em um dado
período. Consequentemente, no caso de Moçambique, as iniciativas
brasileiras para a paz estiveram associadas, num primeiro momento,
à operacionalização da ONUMOZ, cujo mandato previa, sobretudo, o
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monitoramento do desarmamento e do cessar-fogo em Moçambique.
Num segundo momento, a ampliação dos esforços brasileiros para
promover a vinculação entre desenvolvimento e paz por meio do
incremento dos projetos de cooperação bilateral ocorreu, de forma mais
intensa, apenas no governo Lula, a partir de 2003. Essa constatação
revela que houve descontinuidades entre as ações dos governos de FHC
e de Lula no que se refere à articulação entre paz e desenvolvimento,
haja vista que a construção da paz “duradoura” requereria, da parte do
Brasil, uma agenda de política externa capaz de viabilizar, por meio de
projetos de cooperação, esse desenvolvimento, após a conclusão de sua
participação na ONUMOZ.
No que se refere à política externa, João Paulo S. Alsina Júnior
(2017, p.2) sugere uma contribuição interessante. Esse autor apresen-
ta o conceito de “grande estratégia” (“grand strategy”), que remete à
capacidade de um Estado de articular diferentes políticas públicas,
de forma a considerar as oportunidades e as condicionantes interna-
cionais na busca de seus objetivos. Porém, a avaliação da coerência
da “grande estratégia” de um Estado somente é pertinente durante o
período em que uma dada estratégia é considerada válida pelos toma-
dores de decisão estatais. Nesse sentido, Alsina Jr. (2017, p. 2) afirma
que mudanças de tomadores de decisão afetam a estratégia adotada
por um país em matéria de política externa. Dessa forma, as desconti-
nuidades verificadas no presente artigo na agenda de peacebuilding em
Moçambique podem ser compreendidas à luz do contexto particular
dos governos analisados. Essa perspectiva evidencia a tensão existen-
te entre a política externa brasileira e o processo de pacificação do
conflito moçambicano, haja vista que, enquanto a primeira pode va-
riar de acordo com os tomadores de decisão em exercício, o segundo
requer ações caracterizadas não apenas pela coordenação entre ações
militares e de cooperação, mas, também, pautadas por um horizonte
temporal mais amplo, de forma a atender as necessidades de desenvol-
vimento específicas da população local.
Para desenvolver o argumento do artigo, a metodologia adotada
consistiu na pesquisa bibliográca de fontes nacionais e internacionais,
além da sistematização e da análise dos acordos de cooperação técnica
entre Brasil e Moçambique, os quais estão disponíveis no Sistema de Atos
Internacionais do Ministério das Relações Exteriores do Brasil (MRE,
2017b). No seu desenvolvimento, o artigo está dividido em três seções,
além da introdução e da conclusão. Na primeira apresenta-se breve con-
textualização histórica sobre o Acordo Geral de Paz de 1992 e a imple-
mentação da ONUMOZ, que ocorreu entre 1993 e 1994. Na segunda se-
ção evidencia-se a participação do Brasil no contexto da ONUMOZ, de
forma a elucidar a forma dessa participação e as motivações brasileiras.
Por m, na última seção, os acordos de cooperação técnica entre Brasil e
Moçambique, entre 1992 e 2010, são analisados. Assim, com base no estu-
do de caso do contexto moçambicano, o artigo contribui para o aprofun-
damento do debate sobre o papel do Brasil, enquanto parte do Sul Global,
na promoção da paz internacional.
Kemer, Thaise; Pereira, Alexsandro Eugenio Da operação de manutenção de paz à cooperação técnica...
51
Moçambique: do conflito à operação de manutenção
da paz das Nações Unidas de 1992
A presente seção contextualiza historicamente o conito moçambica-
no e a operacionalização da missão de manutenção de paz das Nações Uni-
das nesse país. As causas desse conito, que envolveu disputas entre os dois
principais partidos políticos do país, a Resistência Nacional Moçambicana
(RENAMO) e a Frente de Libertação de Moçambique (FRELIMO), ultrapas-
sam fatores políticos e residem na intersecção de disputas por poder internas,
regionais e internacionais. Como destacou Malaquias (1998, p. 1), o acordo de
paz de Moçambique foi elaborado com o objetivo de encerrar conitos san-
grentos e prolongados, que foram legados pela Guerra Fria e pelo apartheid.
As raízes históricas desse conito relacionam-se com o colonialismo
português em Moçambique (VISENTINI, 2012, p. 89). De fato, em 1962,
houve a formação do primeiro partido de oposição moçambicana a Por-
tugal, a Frente de Libertação Nacional de Moçambique (FRELIMO) (RU-
PIYA, 1998, p. 10). Após 1970, Portugal passou a lutar contra a FRELIMO.
Contudo, o contexto da Revolução dos Cravos
3
, que ocorreu em Portugal
em 1974, e as discordâncias domésticas nesse país sobre a presença por-
tuguesa em Moçambique, Guiné-Bissau e Angola, modicou o contexto
moçambicano. Como consequência da Revolução dos Cravos em Portu-
gal, houve a retirada de 60.000 soldados portugueses de Moçambique.
Ainda no mesmo ano, o Acordo de Lusaka foi assinado e colocou m ao
colonialismo português em Moçambique (RUPIYA, 1998, p. 11).
Em 1975, Samora Machel, líder da FRELIMO, tornou-se o primei-
ro presidente moçambicano, e a FRELIMO tornou-se o centro do sis-
tema unipartidário em Moçambique (RUPIYA, 1998, p. 12). Em 1977, a
FRELIMO foi ocialmente transformada em um movimento Marxista-
-Leninista, o que deu condições para uma aproximação entre esse par-
tido e a União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (RUPIYA, 1998, p.
12). Segundo Rupiya (1998, p. 12-13), a despeito da agenda nacionalista
da FRELIMO, o governo conferiu tratamento desigual a determina-
dos grupos sociais, como foi o caso dos camponeses moçambicanos,
os quais foram relegados a um segundo plano no contexto das políticas
nacionais de Moçambique, em razão do foco do governo desse país nas
fazendas estatais. Além disso, Rupiya armou que houve a marginali-
zação das autoridades tradicionais, o que levou a um aumento das hos-
tilidades entre a população e o governo e contribuiu para a escalada do
conito civil.
A principal oposição à FRELIMO foi a Resistência Nacional Mo-
çambicana (RENAMO), formada, em 1977, pela Agência de Inteligência
Nacional do Zimbábue (CIO) (RUPIYA, 1998, p. 13; REFWORLD, 2001).
Essa agência promoveu a formação da RENAMO como um contraponto
ao Presidente de Moçambique, Samora Machel, que apoiava o Exército
de Libertação Nacional do Zimbábue (ZANLA), grupo de oposição desse
país (BRITANNICA, 2017). Os objetivos da RENAMO, naquele contexto,
eram desestabilizar o governo da FRELIMO e oferecer inteligência ao
Exército de Libertação Nacional do Zimbábue, que estava operando nas
fronteiras de Moçambique (RUPIYA, 1998, p. 13).
3. A Revolução dos Cravos foi um movi-
mento iniciado em Portugal no dia 25 de
abril de 1974 no qual o Movimento das
Forças Armadas pôs fim a 48 anos de
ditadura naquele país (VARELLA, 2012,
p. 403).
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Em 1980, com a independência do Zimbábue, o controle da RENA-
MO foi transferido para a África do Sul, cujo objetivo era fazer oposição
ao movimento armado sul-africano que estava lutando contra o apartheid
(RUPIYA, 1998, p. 13). Além disso, a África do Sul também bloqueou o
acesso ao mar que o Zimbábue tinha por meio de Moçambique, o que
aumentaria o domínio exercido pela África do Sul no contexto regional
(RUPIYA, 1998, p. 13).
Em 1984, o Pacto de Não-Agressão de Nkomati, que visava ao m
das hostilidades entre Moçambique e a África do Sul, foi assinado por
esses países. No contexto desse pacto, esses Estados comprometeram-se
a não oferecer apoio material aos movimentos de oposição presentes em
cada um deles (CRAVINHO, 2004, p. 742). O governo sul-africano, contu-
do, ignorou o acordo e, em 1984, forças da RENAMO estavam presentes
em todas as províncias de Moçambique (CRAVINHO, 2004, p. 742).
Após o Acordo de 1984, a RENAMO passou a adotar uma estratégia
política baseada na utilização de recursos da população local e no ataque
a infraestruturas nacionais, como construções públicas (RUPIYA, 1998,
p. 13). Nesse sentido, uma das principais ações da RENAMO consistiu na
destruição de estradas públicas, centros de saúde e escolas, como forma
de atacar o governo da FRELIMO (RUPIYA, 1998, p. 13).
Em 1987, Joaquim Chissano, que assumiu a presidência de Moçam-
bique no contexto do falecimento de Samora Machel, em 1986, iniciou
um conjunto de reformas na FRELIMO, o que levou esse partido a deixar
de ser marxista, no ano de 1989 (RUPIYA, 1998, p. 14). Naquele momento,
a RENAMO também enfrentava o desao de fazer a transição de um gru-
po militar para um partido político (RUPIYA, 1998, p. 14). Esse contexto
formou a base para o Acordo Geral de Paz entre a RENAMO e o gover-
no da FRELIMO em Moçambique, estabelecido em 1992 e composto por
sete protocolos (RUPIYA, 1992, p. 14). Entre outros temas, os protoco-
los: (i) estabeleciam diretrizes para a organização de partidos políticos e
das eleições moçambicanas; (ii) previam a formação da Força de Defesa
Moçambicana, de caráter apartidário; (iii) estabeleciam mecanismos de
supervisão do cessar-fogo; e (iv) armavam a necessidade da realização
de uma conferência internacional de doadores para nanciar o processo
eleitoral e programas humanitários (GPA, 1992, p. 60).
Devido às persistentes violações ao cessar-fogo em várias áreas do
país, o Conselho de Segurança estabeleceu, em 16 de dezembro de 1992,
a Operação de Paz das Nações Unidas em Moçambique (ONUMOZ) (NA-
ÇÕES UNIDAS, 1992b). O mandato da ONUMOZ incluiu aspectos políti-
cos, eleitorais, militares e humanitários. No âmbito político, foi designa-
do um Representante Especial para liderar uma Comissão de Monitora-
mento e de Supervisão do Acordo de Paz (ONUMOZ, 2017). Com relação
às eleições nacionais, foi estabelecida a Divisão Eleitoral da ONUMOZ,
responsável por monitorar o processo eleitoral e, também, por manter
contato com o governo de Moçambique (ONUMOZ, 2017). No âmbito
militar, a ONUMOZ foi incumbida de monitorar o cessar-fogo, a separa-
ção e a concentração das forças das partes envolvidas no conito, a des-
mobilização dos combatentes, a coleta, armazenamento e destruição de
armas, a retirada das forças estrangeiras e o desmantelamento de grupos
Kemer, Thaise; Pereira, Alexsandro Eugenio Da operação de manutenção de paz à cooperação técnica...
53
militares armados privados e irregulares (ONUMOZ, 2017). Além disso,
estabeleceu-se um componente da ONUMOZ para operações humani-
tárias (UNOHAC), que serviria tanto como um instrumento de recon-
ciliação quanto como uma forma de apoiar o retorno de refugiados e de
deslocados internos para seus lares (ONUMOZ, 2017).
Em razão dos atrasos na implementação das unidades militares
da ONUMOZ, seu início ocorreu apenas em maio de 1993 (ONUMOZ,
2017), enquanto que as eleições moçambicanas foram atrasadas em um
ano e ocorreram em outubro de 1994 (RUPIYA, 1998, p. 16). Nessas elei-
ções, 85% dos 5,2 milhões de votantes registrados compareceram às ur-
nas e reelegeram Joaquim Chissano como o Presidente de Moçambique.
A FRELIMO, por sua vez, obteve a maioria dos assentos do Parlamento
(129 dos 250 assentos disponíveis) (RUPIYA, 1998, p. 16-17). De acordo
com Malaquias (1998, p. 1), a ONUMOZ, ao custo de cerca de um bilhão
de dólares, constituiu uma missão de “sucesso”, uma vez que a RENAMO
se comprometeu a atuar de forma pacíca como a oposição da FRELIMO
no Parlamento. Nesse contexto, os mais de 5.500 peacekeepers da ONU-
MOZ foram gradualmente retirados do país e a missão foi nalizada em
janeiro de 1995 (MALAQUIAS, 1998, p. 3; ONUMOZ, 2017). Para corro-
borar essa armação de sucesso, Malaquias (1998, p. 3) arma, também,
que a ONUMOZ buscou: (i) aumentar a conança e a cooperação entre a
RENAMO e a FRELIMO; (ii) assegurar a aderência das partes ao acordo
de paz; (iii) atuar na separação das facções rivais, na desmobilização de
tropas e na coleta e destruição de armas; e (iv) oferecer assistência hu-
manitária aos moçambicanos, o que incluiu a entrega de alimentos e a
repatriação de refugiados e de deslocados internos.
Embora esses resultados aparentemente corroborem a ideia de
“sucesso” da iniciativa das Nações Unidas para a paz em Moçambique
(MALAQUIAS, 1998, p. 1), é relevante recordar, nesse contexto, os argu-
mentos de Rob Jenkins (2013) sobre processos de peacebuilding. De acordo
com esse autor, uma das questões que podem ser levantadas sobre as ini-
ciativas das Nações Unidas para a paz se refere à duração desses processos
(JENKINS, 2013, p. 24-28; KEMER et al., 2016, p. 144). Dado que não existe
uma duração denida para a conclusão de um processo de paz e, ainda,
que a paz vem sendo associada pelas Nações Unidas ao desenvolvimento,
é possível armar que o término da ONUMOZ não trouxe, necessaria-
mente, a paz para a sociedade moçambicana. Reppell et al. (2016, p. 9)
armam, nesse sentido, que mais de vinte anos após o estabelecimento
do Acordo Geral de Paz, mais de 14 milhões de pessoas em Moçambique
vivem em condições de subdesenvolvimento, com menos de US$ 1,25 por
dia
4
. Além disso, o país ainda necessita de programas de apoio à reinte-
gração de ex-combatentes na economia nacional (REPPELL et al., 2016, p.
9). Adicionalmente, após 2013, a violência entre os partidos RENAMO e
FRELIMO tornou-se evidente no contexto político moçambicano. Segun-
do Bowker et al. (2017) e Jentzsch (2017), abusos de direitos humanos são
cometidos por ambas as partes em conito e, de acordo com a organiza-
ção Médicos Sem Fronteiras (2016), mais de 5.800 refugiados moçambica-
nos ainda não têm acesso a condições humanitárias mínimas, na medida
em que estão em abrigos superlotados, sem acesso a água potável e a
4. Segundo o Banco Mundial, a
população total de Moçambique, em
2015, totalizava cerca de 28 milhões de
habitantes (BANCO MUNDIAL, 2017).
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p. 47 - 65
54
saneamento básico (MSF, 2016). Nesse contexto, é importante considerar
a ênfase das Nações Unidas na inter-relação entre paz e desenvolvimen-
to, evidenciada por meio do conceito de peacebuilding (A/47/277, 1992).
Partindo dessa perspectiva, é possível armar que o processo de paz em
Moçambique está, ainda, em curso (PBSO, ; KEMER et al., 2016), na
medida em que o país apresenta diversas carências em termos de estru-
turas sociais, como os décits existentes em seus sistemas de educação, de
saúde e de saneamento básico, entre outros (BANCO MUNDIAL, 2017).
Esses dados evidenciam a necessidade de ampliar a discussão sobre
o “sucesso” do processo de paz moçambicano (REPPELL et al., 2016, p.
9; JENTZSCH, 2017). Para contribuir com esse debate, a próxima seção
apresenta a perspectiva brasileira sobre o processo de paz moçambicano,
analisando o papel do Brasil no contexto da ONUMOZ.
O “jeitinho brasileiro” na Operação das Nações Unidas
em Moçambique (1993 a 1994): interesses e práticas
A presente seção analisa o processo de paz moçambicano a partir
da perspectiva do Brasil, cujos objetivos, naquele contexto, foram avan-
çar seus interesses nacionais no plano internacional e contribuir para o
processo de paz moçambicano. Para elaborar essa análise, a seção centra-
-se na participação do Brasil na ONUMOZ, que ocorreu entre janeiro
de 1993 e dezembro de 1994 (EBMIL, 2017b). A próxima seção, por sua
vez, analisa os projetos de cooperação bilateral entre Brasil e Moçambi-
que que se seguiram ao término dessa missão. Conforme apresentado na
seção precedente, um dos focos principais da ONUMOZ recaiu no mo-
nitoramento do desarmamento das partes em conito e do cessar-fogo
(ONUMOZ, 1992). À luz dessas considerações, a presente seção analisa a
atuação do Brasil na missão de peacekeeping em Moçambique, que cons-
titui um primeiro momento no qual o Brasil procurou contribuir para a
peacebuilding nesse país. Do ponto de vista metodológico, tanto as opera-
ções de peacekeeping quanto os projetos de cooperação técnica podem ser
compreendidos como ferramentas à disposição do Estado para a busca de
seus objetivos externos, os quais podem ser simbólicos ou materiais (AL-
SINA JR., 2017, p. 2). Do ponto de vista do campo de estudos das Relações
Internacionais, no entanto, essas ferramentas são mais frequentemente
analisadas separadamente, uma vez que se referem a temas distintos – as
missões de peacekeeping estão mais comumente associadas aos estudos
de Segurança e de Defesa, ao passo que a análise de projetos de coope-
ração técnica guarda maior relação com temas relativos à promoção do
desenvolvimento. Assim, a análise sobre a peacebuilding brasileira engloba
ambos os conceitos, pois, embora a missão de peacekeeping e os projetos
de cooperação técnica sejam aparentemente distintos, as iniciativas bra-
sileiras podem ser analisadas como parte de uma política brasileira mais
ampla para a paz em Moçambique, centrada na promoção do desenvolvi-
mento não apenas econômico, mas, também, social.
Nesse sentido, destaca-se que o envio de tropas para missões de
peacekeeping no continente africano se enquadra dentro de um “interesse
tradicional” do Brasil em apoiar a África, o que foi expresso, por exem-
Kemer, Thaise; Pereira, Alexsandro Eugenio Da operação de manutenção de paz à cooperação técnica...
55
plo: (i) na Mensagem n
o
823 do Poder Executivo ao Congresso Nacional,
em 5 de novembro de 1993, a qual solicitou ao Congresso a autorização
para o envio de tropas brasileiras para a ONUMOZ (CONGRESSO NA-
CIONAL, 1993, p. 25735); e (ii) na Mensagem n
o
1090, de 1994, por meio
da qual o Poder Executivo brasileiro solicitou autorização para o envio
de tropas brasileiras à Angola, no contexto da operação de peacekeeping
UNAVEM III (CONGRESSO NACIONAL, 1995, p. 2363).
No contexto da ONUMOZ, Fontoura (2005, p. 216) destaca que o
Brasil contribuiu com uma força de 300 membros, incluindo 218 milita-
res, 66 policiais e 16 servidores civis. Essa participação, que ocorreu en-
tre janeiro de 1993 e dezembro de 1994, teve um brasileiro no comando
do componente militar da missão, o General Lélio Gonçalves Rodrigues
da Silva (EBMIL, 2017b). Além disso, o Brasil também contribuiu para o
processo eleitoral moçambicano, por meio da atuação de Walter Porto,
Assessor do Presidente do Congresso Nacional Brasileiro, que foi juiz das
eleições moçambicanas de 1994 (FONTOURA, 2005, p. 216).
No plano da política doméstica do Brasil, Fontoura menciona a for-
mação do Grupo de Trabalho Interministerial como relevante para com-
preender as motivações do Brasil para atuar no processo de paz moçam-
bicano (FONTOURA, 2005). Esse grupo, composto por representantes
de diferentes áreas do governo – Ministério das Relações Exteriores, Mi-
nistério da Justiça, Forças Armadas e Congresso Nacional – foi formado
por que o governo brasileiro não tinha, naquele momento, uma estrutura
governamental dedicada a acompanhar a participação do Brasil em mis-
sões de paz (FONTOURA, 2005, p. 222). Esse grupo tinha as seguintes
motivações: (i) aumentar a inuência brasileira nos órgãos das Nações
Unidas relacionados às missões de manutenção da paz; (ii) atualizar a le-
gislação brasileira relacionada ao envio de tropas brasileiras para missões
internacionais; (iii) aproveitar as oportunidades de cooperação bilateral
que fossem identicadas no contexto da implementação dos processos
de paz (FONTOURA, 2005, p. 222). Assim, a participação do Brasil em
iniciativas de paz buscou tanto melhorar o status internacional do Brasil
quanto identicar novas oportunidades para a cooperação bilateral.
Ainda no contexto interno, para justicar a participação brasileira
na ONUMOZ, as seguintes razões foram apresentadas pelo Poder Exe-
cutivo ao Congresso Nacional, por meio da Mensagem n
o
823, de 5 de
novembro de 1993: (i) responder positivamente a uma demanda do Se-
cretário-Geral das Nações Unidas; (ii) obedecer à Constituição Nacional,
que arma, em seu artigo quarto, o comprometimento do Brasil com a
promoção da paz e, também, cumprir com suas obrigações como mem-
bro das Nações Unidas; (iii) contribuir para a pacicação do Sul da África;
(iv) fortalecer o relacionamento com Moçambique e com países africa-
nos lusófonos; (v) evitar a redução do prestígio internacional do Brasil, na
medida em que “a ausência do Brasil nesse esforço de pacicação causa-
ria surpresa e teria repercussões negativas quanto à nossa capacidade de
atuação internacional […]” (CONGRESSO NACIONAL, 1993, p. 25735).
No que se refere à participação das Forças Armadas brasileiras no
terreno moçambicano, Sérgio Aguilar (2012, p. 217) argumenta que exis-
te uma “cultura brasileira das operações de paz”, a qual é concebida pelo
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p. 47 - 65
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autor como a contribuição das características culturais do Brasil, como as
habilidades de negociação e o comportamento amigável dos brasileiros.
Tais características contribuem para o contexto de missões internacionais.
Em particular, o autor fornece alguns exemplos sobre como esse “jeitinho
brasileiro”
5
evidenciou-se na ONUMOZ: (i) em uma negociação com ex-
-guerrilheiros que haviam bloqueado estradas moçambicanas, as tropas
brasileiras conseguiram, de forma amigável, negociar a liberação das estra-
das (AGUILAR, 2012, p. 219); (ii) a pobreza encontrada em Moçambique era
uma característica conhecida pelas tropas brasileiras, o que contribuiu para
a aproximação entre as tropas brasileiras e a população local (AGUILAR,
2012, p. 221); (iii) algumas práticas culturais brasileiras, como o futebol e a
capoeira, contribuíram para a construção de um ambiente de “convivência
fraterna” no contexto dessa missão (AGUILAR, 2012, p. 223); (iv) o fato da
língua portuguesa ser um idioma comum contribuiu para a formação de
um relacionamento positivo entre a equipe brasileira na ONUMOZ e a so-
ciedade moçambicana (AGUILAR, 2012, p. 224).
A despeito de Aguilar ter trazido exemplos concretos da atuação
das tropas brasileiras, com base em entrevistas com militares que esti-
veram no terreno, é necessário questionar em que medida essa atuação
do Brasil em Moçambique promoveu a integração entre as diferentes
forças presentes em campo para a promoção, nesse país, de uma forma
de paz voltada à promoção do desenvolvimento econômico e social dos
moçambicanos. A despeito da ideia de “jeitinho brasileiro”, não houve
uma doutrina de integração que coadunasse a atuação dos componen-
tes militar, civil e policial no terreno (USP, 2017). Além disso, confor-
me mencionado nas seções precedentes, o mandato da ONUMOZ não
mencionou diretamente o conceito de peacebuilding (ONUMOZ, 1992).
Dessa forma, se, por um lado, o Brasil manifestou interesse para a
atuação em Moçambique em diversas dimensões, na prática, a atuação do
Brasil no contexto da ONUMOZ esteve associada, preponderantemente,
à dimensão militar, pois não houve, no mandato dessa missão, a previsão
de sinergias entre militares e atores civis engajados em projetos para o
desenvolvimento. Visto dessa perspectiva, é possível armar que, embo-
ra os militares no terreno tenham apresentado formas culturais de inte-
ração caracterizadas como um “jeitinho brasileiro”, essas características
não constituíram indícios de que houve uma política do Estado brasileiro
comprometida com a promoção da paz por meio do desenvolvimento no
contexto da implementação da ONUMOZ, haja vista as condicionantes
impostas pelo mandato da ONUMOZ. Como forma de ampliar as discus-
sões para o período posterior à ONUMOZ, a terceira seção avalia a im-
plementação de projetos de cooperação técnica para o desenvolvimento
entre o Brasil e Moçambique.
A cooperação técnica entre Brasil e Moçambique (1992-2010):
limites do elo entre paz e desenvolvimento
A análise da atuação do Brasil no processo de paz de Moçambique
deve passar, também, pela análise dos acordos de cooperação bilateral
entre os dois países. De acordo com Mendonça e Faria (2015, p. 8), as ini-
5. O termo “jeitinho brasileiro” aqui
tem uma conotação positiva e remete
à forma particular do Brasil promover
a paz em países em desenvolvimento,
a qual não apenas seria caracterizada
pela empatia social e cultural com
esses países (AGUILAR, 2012), mas,
também, demonstraria empenho com a
promoção do desenvolvimento nesses
locais. Essa expressão foi utilizada
com outra conotação pelo antropólogo
Roberto DaMatta, no livro O que faz o
brasil, Brasil?. Para DaMatta, o “jeitinho
brasileiro” se refere à capacidade dos
brasileiros de driblar condicionantes
legais e institucionais para obter vanta-
gens próprias (DAMATTA, 1986).
Kemer, Thaise; Pereira, Alexsandro Eugenio Da operação de manutenção de paz à cooperação técnica...
57
ciativas brasileiras no contexto da cooperação técnica para o desenvolvi-
mento podem ser associadas às seguintes motivações: (i) a necessidade de
promoção do desenvolvimento sustentável, em particular no contexto da
solidariedade existente entre países em desenvolvimento; (ii) uma forma
de fortalecer os laços entre países latino-americanos e africanos; (iii) a
proximidade histórica e cultural com alguns dos países com os quais o
Brasil mantém projetos de cooperação técnica.
Nesse contexto, Mendonça e Faria (2015, p. 8) argumentam que,
desde a criação da Agência Brasileira de Cooperação, em 1987, houve uma
mudança no perl da Cooperação Técnica para o Desenvolvimento do
Brasil, na medida em que a diplomacia brasileira questionou o discur-
so de assimetria entre países receptores e doadores, propondo, ao invés
disso, parcerias na forma da Cooperação Sul-Sul. Contudo, esses autores
armaram que a Cooperação Técnica para o Desenvolvimento do Bra-
sil baseia-se nas práticas e nas expectativas que foram consolidadas em
organizações multilaterais e fóruns com uma longa experiência na coo-
peração para o desenvolvimento (MENDONÇA; FARIA, 2015, p. 7). Essa
armação traz questionamentos sobre a ideia segundo a qual o Brasil,
um país em desenvolvimento, tem maior proximidade com as socieda-
des locais e realidades de seus parceiros em desenvolvimento (NGANJE,
2013). No caso da cooperação técnica entre Brasil e Moçambique, o fato
de o Brasil ser um país em desenvolvimento não constituiu motivação
suciente para produzir uma política de paz marcada pela articulação
entre a participação brasileira na ONUMOZ e os sucessivos projetos de
cooperação entre o Brasil e Moçambique, nos quais o desenvolvimento
pudesse ser identicado como um link de coesão. Essa armação pode ser
evidenciada por meio da análise dos governos brasileiros de Fernando
Henrique Cardoso (1995-2002) e Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010) rela-
tivamente ao continente africano, cujos mandatos estão compreendidos
no período que se seguiu à retirada da ONUMOZ.
Mendonça e Faria (2015, p. 8) argumentam que houve uma “exclu-
são” da África das prioridades da Política Externa Brasileira (PEB) durante
o governo FHC. De acordo com esses autores, embaixadas brasileiras fo-
ram fechadas em diversos países, como na Etiópia, Tanzânia, Camarões,
República Democrática do Congo, Togo e Zâmbia. José Flávio Sombra
Saraiva (2012, p. 50) corrobora essa visão ao armar que, durante a era
FHC, houve a “ampliação do silêncio nas relações Brasil-África”, embora
persistissem as relações comerciais e a presença de empresários brasilei-
ros em países do continente.
Ao contrário do período anterior, o governo de Lula (2003-2010)
trouxe a renovação do interesse do Brasil pela África, na medida em que
buscou materializar esse interesse em bases dotadas de maior solidez
(IPEA/BANCO MUNDIAL, 2011, p. 3). Nesse governo, áreas como o de-
senvolvimento agrícola e a saúde, entre outras, receberam maior atenção
entre os 49 projetos de cooperação desenvolvidos pelo Brasil (conforme
a Tabela 1, abaixo). Durante esse governo, destacaram-se os seguintes
projetos: 1) de instalação de uma fábrica de medicamentos antirretrovi-
rais em Moçambique, a partir de 2008; e 2) da cooperação trilateral entre
Brasil, Japão e Moçambique, no contexto do ProSavana (IPEA/BANCO
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MUNDIAL, 2011). Segundo Almeida (2016, p. 58), a fábrica de medica-
mentos antirretrovirais, cuja propriedade é do governo moçambicano,
evidenciou um diferencial da cooperação brasileira, na medida em que
possibilitou maior autonomia ao país africano para a produção de me-
dicamentos de combate ao HIV/AIDS. A cooperação trilateral no con-
texto do ProSavana, por sua vez, representou a aplicação da experiência
nipo-brasileira com o Cerrado na Savana africana. Contudo, esse projeto
vem sendo objeto de críticas, pois o modelo implementado no Brasil, ao
ser exportado para Moçambique, poderia gerar uma série de problemas,
como o surgimento de sem-terras, o aumento da pobreza e a produção de
desequilíbrios ecológicos (ALMEIDA, 2016, p. 63).
É importante destacar a natureza e a especificidade de alguns desses
projetos de cooperação com Moçambique. De acordo com o estudo do
IPEA (2010), o Brasil priorizou, no governo Lula, projetos estruturantes
com os países africanos, por serem mais abrangentes e apresentarem
efeitos multiplicadores de longo prazo. Para José Roberto Ferreira e Luiz
Eduardo Fonseca (2017), a cooperação estruturante na área de saúde, por
exemplo, visava ao fortalecimento institucional dos sistemas de saúde dos
países parceiros e à formação de recursos humanos qualicados. Dessa
forma, segundo os autores, o Brasil acompanhava uma reexão desenvol-
vida no âmbito da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento
Econômico (OCDE), centrada na necessidade de rediscutir a ecácia do
modelo tradicional de cooperação conduzido pelos países desenvolvidos e
centrado na ajuda e no combate às doenças. A partir da reunião da OCDE
de 2005, em Paris, sugeriu-se a necessidade de se estabelecer um planeja-
mento conjunto com o país parceiro, com o propósito de levar os respon-
sáveis locais a se apropriarem dos avanços promovidos pela cooperação.
Para os autores, a cooperação estruturante visava romper com a tradi-
cional negociação prescritiva e característica da relação doador-receptor.
De forma mais ampla, conforme observa Saraiva (2010, p. 180), as
relações entre o Brasil e os países africanos foram reforçadas no governo
Lula, de maneira a explorar não apenas as dimensões comercial e de in-
vestimentos, mas também as relações com esses países em temas como
a cooperação para o desenvolvimento. Entre 2006 e 2010, o orçamento
anual da Agência Brasileira de Cooperação passou de 18,7 milhões para
52,26 milhões de reais (MRE, 2010b, p. 9) e, em 2009, metade desse mon-
tante destinou-se a países africanos (MRE, 2010b, p. 10; CALL; ABDE-
NUR, 2017, p. 11). José Flávio Sombra Saraiva (2010, p. 180) destaca que a
política externa do Brasil para a África no início do século XXI coadunou
esforços diplomáticos a esforços no âmbito econômico, de forma a envol-
ver também empresários na agenda internacional.
Nesse sentido, Pedro Seabra (2014, p. 81) destaca que o Brasil deu
maior destaque a mecanismos de cooperação, colocando iniciativas
como, por exemplo, da Agência Brasileira de Cooperação (ABC), no cen-
tro da estratégia da política externa nacional. No caso de Moçambique,
a mudança da PEB para esse país entre os governos de FHC e de Lula da
Silva pode ser observada por meio da análise do número e do escopo dos
projetos de cooperação técnica bilateral, de 1995 a 2010 (MRE, 2017b). Os
dados evidenciam que cinco acordos de cooperação técnica foram assi-
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59
nados entre Brasil e Moçambique durante os anos FHC, ao passo que,
durante os anos Lula, 49 acordos bilaterais desse tipo foram rmados.
Com relação ao escopo dos projetos, a Tabela 1 demonstra que houve um
número relativamente reduzido de projetos de cooperação no período
posterior ao término da ONUMOZ, na comparação com o governo de
Lula da Silva.
Tabela 1- Acordos de Cooperação entre Brasil e Moçambique de 1995 a 2010
Áreas de Cooperação FHC Lula da Silva
Agricultura/Agropecuária 4
Alimentação 1
Biocombustíveis 1
Capacitação prossional/cientíca e tecnológica 4
Combate a Entorpecentes e a Transações Fraudulentas 1
Comunicação Social 1
Cooperação Acadêmica 1
Cultural 6
Desenvolvimento Urbano 3
Educação e Alimentação 2
Educacional 3 1
Esportes 3
Florestas 1
Fortalecimento Institucional 3
Mineração 1 1
Obras Públicas 1
Saúde 11
Segurança Pública 1 2
Terras e Mapeamento 1
Turismo 1
Fonte: Elaboração própria com base em MRE (2017b)
Vale destacar, ainda, que Mendonça e Faria (2015, p. 17) organiza-
ram uma tabela semelhante com dados de todos os acordos de coopera-
ção entre o Brasil e países africanos, de forma a evidenciar uma perspec-
tiva comparativa entre os governos de FHC e de Lula. Nesse trabalho, os
autores demonstram que houve um incremento, na passagem dos gover-
nos de FHC a Lula, do número e do escopo dos projetos de cooperação
entre o Brasil e países africanos, de forma geral. Ao considerar as distintas
abordagens dos governos de FHC e de Lula no tocante ao conceito de de-
senvolvimento, verica-se que os projetos de cooperação para o desenvol-
vimento para Moçambique obedeceram a condicionantes especícos de
política externa brasileira desses dois governos. Dessa forma, evidencia-se
que as descontinuidades existentes entre a promoção da paz e o desenvol-
vimento econômico e social no período 1992-2010 podem ser compreen-
didas a partir da APE.
Marcelo Passini Mariano e Haroldo Ramanzini Júnior (2012, p.
27) argumentaram que o conceito de desenvolvimento, pilar central
da política externa brasileira, modifica-se ao longo do tempo. Assim,
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os autores destacam a existência de diferenças entre os governos
brasileiros quanto à compreensão e à operacionalização do conceito de
desenvolvimento (MARIANO; RAMANZINI JÚNIOR, 2012, p. 27). Para
Bernal-Meza (2002), o governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-
2002) apresentou novos entendimentos relativamente ao conceito de de-
senvolvimento. Embora o Brasil tenha apresentado, nesse período, um
incremento do multilateralismo no plano externo, essa ação mostrou
nítida inclinação a fóruns econômicos internacionais (BERNAL-MEZA,
2002, p. 54). Segundo esse autor, começou a se fortalecer, no governo de
Fernando Henrique, a ideia de que as Nações Unidas deveriam ter um en-
foque para o tratamento de questões humanitárias e de segurança, de for-
ma que houve uma relativa dissociação entre as agendas de paz e de segu-
rança, por um lado, e de desenvolvimento, por outro (BERNAL-MEZA,
2002, p. 54). Diferentemente do governo de Fernando Henrique Cardoso,
Carlos Ribeiro Santana (2006, p. 13) arma que, no governo Lula da Silva
(2003-2010), os debates sobre a paz e segurança estiveram diretamente as-
sociados às temáticas do desenvolvimento econômico e da justiça social.
Nesse sentido, Santana destacou que “a consecução do objetivo nacional
de desenvolvimento com inclusão social reete a melhor maneira de re-
sumir os aspectos gerais da política externa do governo Lula” (SANTA-
NA, 2006, p. 13). Assim, Santana (2006, p. 13) evidenciou que a agenda de
desenvolvimento, para o governo Lula, constituiu uma premissa básica
para a consolidação da agenda de paz e de segurança.
Diferentes autores, portanto, revelaram que os governos brasileiros
apresentaram entendimentos distintos relativamente à noção de desen-
volvimento. Enquanto os governos de Fernando Collor de Mello (1990-
1992) e de Fernando Henrique Cardoso apresentaram perspectivas de
desenvolvimento mais fortemente calcadas no âmbito econômico (MA-
RIANO, 2015, p. 122; SALLUM JR., 2011, p. 263-264; BERNAL-MEZA,
2002, p. 54; MARIANO ; RAMANZINI JÚNIOR, 2012, p. 28), os gover-
nos de Itamar Franco (1992-1994) e de Luís Inácio Lula da Silva buscaram
fortalecer, no plano internacional, um conceito de desenvolvimento mais
fortemente associado à promoção da “justiça social” (BERNAL-MEZA,
2002, p. 52; SANTANA, 2006, p. 10-13; HIRST; PINHEIRO, 1995, p. 11).
Em consequência dessa alternância de perspectivas de desenvolvimento,
é possível armar que houve variações na atuação do Brasil em suas ini-
ciativas para a promoção da paz em Moçambique, uma vez que a ideia
de desenvolvimento está no cerne do conceito de peacebuilding, conforme
exposto na Introdução deste artigo.
Assim, embora o relacionamento entre Brasil e Moçambique seja
resultado de um quadro mais amplo da Política Externa Brasileira para a
África, é possível argumentar que houve uma descontinuidade da Política
Externa Brasileira para a paz em Moçambique. Isso é verdade na medi-
da em que o governo de Fernando Henrique Cardoso deu pouca ênfase
à cooperação bilateral com Moçambique, em um momento no qual as
preocupações com o desenvolvimento moçambicano deveriam receber
mais atenção do Brasil. Partindo dessa perspectiva, o período de término
de uma missão de peacekeeping, como a ONUMOZ, ensejaria a ampliação
dos esforços para a promoção do desenvolvimento. O aumento dos proje-
Kemer, Thaise; Pereira, Alexsandro Eugenio Da operação de manutenção de paz à cooperação técnica...
61
tos de cooperação técnica seria uma evidência desses esforços. A análise
da Tabela 1, entretanto, demonstrou que áreas cruciais para a promoção
do desenvolvimento não foram objeto de acordos de cooperação bilateral
durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, como é o caso das
áreas da saúde, da agricultura, da alimentação e da ciência e tecnologia.
Ressalte-se, ainda, que a cooperação durante o governo de FHC contem-
plou projetos nas áreas de mineração, em 1997, e de segurança pública e
educação, cujos acordos ocorreram somente em 2001. Dessa forma, veri-
ca-se que o período posterior ao término da ONUMOZ não registrou
implementação sistemática de projetos capazes de trazer a paz por meio
do desenvolvimento.
Autores, como Oliver Richmond e Ioannis Tellidis (2013, p. 2-4), ar-
gumentaram que a atual crise da paz liberal abriu espaço a atores, como o
Brasil, que desenvolveram suas próprias agendas para a peacebuilding. Con-
siderando as relações de proximidade entre os países do Sul Global, essas
agendas deveriam enfatizar as sociedades locais e, por extensão, o tema do
subdesenvolvimento, que se faz presente na vida diária dessas populações
(RICHMOND; TELLIDIS, 2013, p. 2-4). Essa abordagem seria consistente
com uma perspectiva crítica de peacebuilding, a qual compreende que a pro-
moção da paz deve estar, necessariamente, relacionada ao diálogo com as
sociedades locais com o propósito de compreender os conitos (MAC GIN-
TY, 2011). Durante o período analisado neste artigo, é possível identicar
dois momentos: nos anos 1990, o Brasil relacionou o tema da paz às missões
de peacekeeping e desenvolveu um número pequeno de projetos de coope-
ração para o desenvolvimento de Moçambique; durante o governo Lula, o
Brasil compreendeu a necessidade da cooperação para o desenvolvimento
quando coordenou 49 projetos de cooperação com Moçambique. Portanto,
a atuação brasileira na promoção da paz em Mocambique é caracteriza-
da por limites relativos à associação entre construção da paz e promoção
do desenvolvimento. Esses limites corroboram a visão de Ramon Blanco
(2016), segundo a qual a inserção brasileira no debate internacional sobre
peacebuilding deveria ser mais qualicada, e isso demandaria não apenas a
contribuição com tropas, mas, também, “…aglutinar, de modo integrado
e coordenado, diferentes tipos de atores e instituições em sua atuação na
construção da paz internacional” (BLANCO, 2016, p. 23).
Dessa forma, não obstante o Brasil apresente uma retórica diplomá-
tica que enfatiza a “(…) interdependência entre a segurança e o desenvol-
vimento como elemento indispensável à paz sustentável” (MRE, 2017a),
no caso de Moçambique, vericou-se que essa interdependência não se
reetiu na produção de uma política externa brasileira para a paz que en-
fatizasse a interligação entre dois dos mais presentes instrumentos dessa
política: a participação brasileira em missões de peacekeeping e os projetos
de cooperação técnica para o desenvolvimento.
Considerações finais
No caso de Moçambique, a APE evidencia que a distribuição hete-
rogênea de projetos de cooperação técnica bilateral pode ser interpreta-
da como o resultado das diferentes abordagens de desenvolvimento dos
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governos brasileiros de 1992 a 2010. Esse caso, portanto, enseja o debate
sobre a relevância do Brasil de promover uma inserção internacional que
seja o reexo de uma maior sinergia entre os diferentes instrumentos
que compõem o portfolio da Política Externa Brasileira, como é o caso das
missões de peacekeeping e dos projetos de cooperação para o desenvolvi-
mento. Assim, essa aproximação pode contribuir para que a atuação in-
ternacional do Brasil para a promoção da paz reforce o desenvolvimento,
em suas dimensões econômica e social, como seu o condutor.
Dessa forma, vericou-se aqui que, embora o Brasil enfatize a im-
portância do desenvolvimento para a promoção da paz – o que justicaria
o link entre as operações de paz e os acordos de cooperação técnica – não
houve continuidade na promoção do desenvolvimento entre 1995 e 2002,
período posterior ao término da ONUMOZ, no qual foram realizados ape-
nas cinco projetos de cooperação técnica entre Brasil e Moçambique. De
fato, a análise da concentração temática de projetos evidenciou que apenas
as áreas de mineração, educação e segurança pública foram contempladas
por projetos de cooperação no governo de Fernando Henrique Cardoso,
sendo que os projetos de educação e de segurança pública tiveram início
somente em 2001 – seis anos após o término do mandato da ONUMOZ.
Esse fato evidencia que, no caso de Moçambique, não é possível
armar que houve uma política externa brasileira voltada à articulação
sistemática entre a paz e o desenvolvimento, pois as diferentes compreen-
sões dos governos brasileiros nesse último tema zeram que a promoção
da paz em Moçambique tenha sido operacionalizada, essencialmente, no
contexto da missão de peacekeeping. A cooperação para o desenvolvimen-
to foi enfatizada apenas posteriormente, no contexto do governo Lula,
por meio do incremento dos projetos técnicos bilaterais. Assim, os resul-
tados deste artigo contrariam a suposição de que o Brasil, como um país
em desenvolvimento, enfatizou, na prática de suas relações com Moçam-
bique entre 1992 e 2010, o link entre paz e desenvolvimento.
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66
Notas sobre hegemonia, poder
e guerra em Gilpin
Notes on Hegemony, Power and War in Gilpin
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2018v6.n3.p66
Rafael Duarte Villa
1
Debora Garcia Gaspar
2
Recebido em: 20 de fevereiro de 2018
Aprovado em: 19 de maio de 2018
R
Alguns autores como William Wohlforth sugerem que o campo de Relações
Internacionais teria ido mais longe e se desenvolvido melhor, se as teorias e o
campo epistêmico de Robert Gilpin houvessem desempenhado o papel de um
acontecimento intelectual contrafatual. Nosso argumento é que o ecletismo
tanto temático, quanto teórico de Gilpin – capaz de abraçar causalidades
materiais, ideias e instituições –, que caracteriza sua obra, aparentemente o
teria impedido de sistematizar um quadro teórico e um conjunto de conceitos,
limitando as possibilidades de chegar a ser o pensador contrafatual (ao
neorrealismo), conforme reivindicado por Wohlforth. No entanto, sua obra,
aparentemente dispersa, é composta de três grandes eixos de pensamento
– estabilidade hegemônica, suas reexões sobre o status contemporâneo do
Estado e sua teoria da mudança política, bem como seu impacto sobre a guerra
– e o que dá unidade e coesão aqueles três eixos é o conceito de hegemonia (no
sentido de poder material).
Palavras-chave: hegemonia, estabilidade, guerra, neorrealismo
A
Some writers like William Wohlforth suggest that the eld of international
relations would have gone further and better if Gilpin’s theories and epistemic
eld had played the role of a counterfactual intellectual event. Our argument is
that Gilpin’s both thematic and theoretical eclecticism – capable of embracing
material causality, ideas and institutions – that characterizes Gilpin’s work
seemingly prevented him from systematizing theoretical framework and a set of
concepts thus limiting the possibilities of becoming the counterfactual thinker
(to neorealism) claimed by Wohlforth. Nevertheless, his seemingly dispersed
work is composed of three major axes of thought – hegemonic stability, his
reections on the contemporary status of the state and his theory of political
change its impact on war – and what gives unity and cohesion to those three
axes is the concept of hegemony (in the sense of material power).
Keywords: hegemony, stability, war, neorealism
1. Possui graduação em Ciência
Política - Universidad de los Andes
(Venezuela-1988), mestrado em Ciência
Política pela Universidade de São Paulo
(1992) doutorado em Ciência Política
pela Universidade de São Paulo (1997),
livre docência pela Universidade de
São Paulo (2007) e pós-doutorado pela
Columbia University (2008). Atualmente
é professor associado da Universidade
de São Paulo - no departamento de Ci-
ência Política e no Instituto de Relacões
Internacionais (IRI-USP).
Rio de Janeiro/Brasil
ORCID: 0000-0002-8751-6020
2. Possui graduação em Relações
Internacionais pela Universidade de São
Paulo (2007) e mestrado em Economia
da Indústria e da Tecnologia pela
Universidade Federal do Rio de Janeiro
(2010) e é doutora pelo Programa de
Pós-graduação em Economia Política
Internacional da UFRJ. Professora do
Departamento de História e Relações
Internacionais da UFRRJ.
Rio de Janeiro/Brasil
ORCID:0000-0003-4381-9705
Villa, Rafael Duarte; Gaspar, Debora Garcia Notas sobre hegemonia, poder e guerra em Gilpin
67
Introdução
William Wohlforth sustenta que quando Robert Gilpin publicou
War and Change in World Politcs, há três décadas, o realismo estava pronto
para grandes empreendimentos, dado que a tradição realista fora reaviva-
da e modernizada – causando profundas consequências para a disciplina
de Relações Internacionais – graças à sólida resposta do neorrealismo de
Kenneth Waltz e de sua obra Theory of International Politics. Para Wohl-
forth, se o quadro esboçado por Gilpin tivesse obtido o mesmo grau de
atenção e renamento alcançado pelas teorias de Waltz, o realismo teria
muito mais relevância para explicar os dilemas dos grandes poderes, se
comparado a teoria da balança de poder. Sem questionar a importância
de Teoria da Política Internacional de Kenneth Waltz, Wohlforth sugere
que o campo de Relações Internacionais teria ido mais longe e se desen-
volvido melhor, se as teorias e o campo epistêmico de Gilpin houvessem
desempenhado o papel de um acontecimento intelectual contrafatual.
Porque esse contrafatual não aconteceu?
Robert Gilpin é considerado um autor clássico dentro do campo
de Relações Internacionais. Suas contribuições coadunam sua grande in-
uência teórica e ponto de partida de diversas teorias críticas, chegando
às formas como os docentes da área organizam a apresentação de auto-
res e ideias em suas aulas. Como exemplo, sua tipologia das correntes
de Economia Política Internacional (EPI) (Liberalismo, Mercantilismo,
ou nacionalismo, e Marxismo)
3
são amplamente tomadas como formato
didático de se apresentar os termos do debate para os estudantes. Junto
com Stephen Krasner, Gilpin desenvolve o que cou conhecido como a
posição neorrealista em EPI.
Gilpin é amplamente reconhecido por não respeitar as fronteiras
acadêmicas, intercambiando contribuições das mais diversas áreas das
Ciências Sociais. Isso confere às suas obras uma perspectiva bastante am-
pla, que serve de guia para uma grande variedade de análises, ainda que,
como apontam alguns críticos, não contemple estudos mais especícos
e fechados. Como coloca Danspeckgruber (2012, p. 114, tradução nossa)
“Numa época em que a academia se tornou altamente especializada, Gil-
pin é um lembrete de que os melhores estudiosos pensam amplamente
ao longo do tempo, disciplinas e espaço”
4
. Nos temas e discussões espe-
cícos de EPI, por exemplo, Gilpin tem uma preocupação em trabalhar
sempre na fronteira teórica entre Relações Internacionais e Economia,
recuperando obras clássicas nas Ciências Econômicas e sempre se atuali-
zando nos debates correntes.
De outro lado, preocupações com os assuntos mais duros da polí-
tica internacional, de alta política, como sugerem os realistas, tais como
segurança e guerra, são também densamente tratados por Gilpin. Uma
das preocupações principais que permeia toda a obra do autor, mas que
é delineada de forma mais especíca em War and Change, é a questão da
mudança no poder internacional nas relações internacionais, em especial,
a ascensão e queda das grandes potências. Isso coloca Gilpin ao lado de
outros teóricos que se baseiam da ideia de ciclos (Paul Kennedy em linha
compatível, Giovanni Arrighi, na matriz neogramsciana). Inevitavelmen-
3. Gilpin usou o termo mercantilismo em
US Power and Multinational Corporation
(1975) e nacionalismo em Political Eco-
nomy of International Relations (1987)
4. “At a time when academy has beco-
me higly specialized, Gilpin is a remin-
der that the best scholars think broadly
across time, disciplines and space”
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.66 - 81
68
te, o tratamento concedido ao tema colocou Gilpin na linha de frente das
discussões que marcaram os anos 1980 sobre o suposto declínio hege-
mônico dos Estados Unidos, em relação à ascensão japonesa e europeia.
Esse debate perde fôlego ao longo dos anos 1990, devido à manutenção
ou “retomada” da liderança americana, exacerbada pela queda da União
Soviética e pelo m da Guerra Fria, mas é retomado mais recentemente
nas discussões que se formam em torno da rápida ascensão econômica e
militar da China.
Nosso argumento é que o ecletismo, tanto temático quanto teóri-
co – capaz de abraçar causalidades materiais, ideias e instituições –, que
caracteriza a obra de Gilpin aparentemente o impediu de sistematizar
um quadro teórico e um conjunto de conceitos, limitando as possibilida-
des de chegar a ser o pensador contrafatual (ao neorrealismo), conforme
reivindicado por Wohlforth. No entanto, sua obra, aparentemente dis-
persa, é composta por três grandes eixos de pensamento – estabilidade
hegemônica, suas reexões sobre o status contemporâneo do Estado e
sua teoria da mudança política e seu impacto sobre a guerra – e o que
dá unidade aqueles três eixos é o conceito de hegemonia (no sentido de
poder material).
Do ponto de vista metodológico, nós revisamos uma série de obras
seminais escritas por Gilpin tais como War and Change (1981) e The Poli-
tical Economy of International Relations (1987) e destacamos alguns de seus
mais proeminentes comentadores, como Benjamin Cohen e William Woh-
lforth, procurando alinhar elementos que nos permitem mapear de manei-
ra mais precisa a tese esboçada acima. Nossa argumentação se concentrará
em três eixos do pensamento de Gilpin: teoria da estabilidade hegemônica,
sua visão estadocêntrica e suas reexões sobre guerra e balança de poder.
Este artigo está organizado em três partes. Na primeira parte,
os temas mais específicos de EPI são ressaltados, a partir da teoria da
estabilidade hegemônica (TEH), junto a comércio e finanças. Na se-
gunda, é destacada a visão estadocêntrica de Gilpin. Já na terceira par-
te, o tema central é a relação entre poder econômico e poder militar,
que é, concomitantemente, base para a tese gilpiana sobre a mudança
nas relações internacionais
Pensando a estabilidade hegemônica
Em diversas passagens de seus textos, Gilpin destaca seu apreço
pelo nível de crescimento econômico e pelo grau de cooperação inter-
nacional (entre as economias ocidentais centrais) que foi alcançado no
período entre o nal da Segunda Guerra Mundial e o início dos anos
1980. Nos livros de 1975
5
e de 1987, a TEH, já delineada em obras anterio-
res, é destrinchada em suas especicidades econômicas, a partir da ideia
central de que o estado hegemônico provê uma estrutura permissiva, na
qual as relações econômicas internacionais ocorrem. Ao mesmo tempo,
conforme declina o poder hegemônico, devido à própria instabilidade da
dinâmica do mercado internacional, ou do sistema capitalista, coloca-se a
possibilidade e a necessidade do surgimento de uma nova liderança políti-
ca, de forma a garantir a manutenção da ordem econômica internacional.
5. “US Power and the
Multinational Corporation”
Villa, Rafael Duarte; Gaspar, Debora Garcia Notas sobre hegemonia, poder e guerra em Gilpin
69
Muitos autores atribuem a ideia original da TEH – e Gilpin concede
os devidos créditos – à Charles Kindleberger (1973), em World in Depres-
sion: 1929 -1939. Na obra, Kindleberger teria lançado a lógica subjacente do
argumento: nos últimos dois séculos, haveria uma correlação aparente
entre domínio de grandes potências e estabilidade econômica, vericadas
na Pax Britannica e na Pax Americana (COHEN, 2011, p. 26). No perío-
do analisado por Kindleberger, teria havido ausência de liderança, com
a Grã-Bretanha não mais capaz de desempenhar a função e os Estados
Unidos capazes, porém não dispostos. Para sustentar a famosa armação
de que para que a economia internacional seja estabilizada, é necessário
um, e apenas um, estabilizador, Kindleberger recorreu à teoria da ação
coletiva, utilizando-se da linguagem dos bens públicos. Dessa forma, as-
sim como, domesticamente, o estado deve prover as bases não geradas
pelo mercado (regulação, coleta de impostos, organização institucional,
sistema de preços), para o funcionamento do sistema econômico interna-
cional, o poder hegemônico deve, igualmente, prover bens públicos. Es-
tes seriam a manutenção de mercados abertos, padrão monetário estável
para nanciamento do comércio e atuação como emprestador de última
instância, frente a crises de liquidez.
Gilpin identica essa espécie de paradoxo em que, apesar de haver
a necessidade de ambiente político para que as forças de mercado se de-
senvolvam, os mercados tendem a operar a partir de uma lógica própria,
gerando mudanças na alocação das atividades econômicas que, por sua
vez, levam a redistribuição do poder econômico e industrial. Essa dinâ-
mica encontra uma formulação tão sucinta, como poderosa nas convic-
ções de Gilpin: “O capitalismo e o sistema de mercado tendem a destruir
os fundamentos políticos sobre os quais eles precisam, em última instân-
cia, depender” (GILPIN, 1987, p. 78, tradução nossa)
6
. Essa “vida própria”
que têm os mercados, nacionais e internacionais, com seus mecanismos
inerentes, é o que explica o perene interesse do autor nas discussões sobre
teoria econômica.
No texto de 1987, Gilpin conclui que a hegemonia americana es-
tava caminhando para sua fase nal, diante, sobretudo, da competição
japonesa. No que se refere à ordem econômica liberal internacional, o
período de declínio hegemônico americano seria marcado por um recuo
dos avanços liberalizantes que caracterizaram o transcurso da hegemo-
nia americana, abrindo caminho para uma ordem neomercantilista de
guerras comerciais e formação de blocos econômicos. Tal leitura foi dis-
seminada, à época, diante de retrocessos tanto no sistema multilateral de
comércio,
7
como no padrão monetário internacional.
8
A TEH foi bastante disseminada na subárea de EPI e tanto inuen-
ciou aderentes, como serviu de ponto de partida para as mais diversas
vertentes de crítica. Dentre estas últimas, a mais clara se refere à conexão
normativa entre as conclusões de Gilpin e a possibilidade de se defender a
manutenção da posição americana no cenário internacional. Para Gowan
(1999), todo o paradigma que se formou em torno da hipótese central
da TEH era subserviente ao unilateralismo americano: “Todo um para-
digma acadêmico foi construído nos Estados Unidos para justicar esse
unilateralismo americano” (GOWAN, 1999, p. 32, tradução nossa)
9
. Susan
6. “Capitalism and the market system
thus tend to destroy the political ;
foundations on which they must
ultimately depend”.
7. Os anos 1970, no campo do comércio
internacional, foram marcados pela
proliferação das barreiras não-tarifárias
ao comércio, que visavam contornar
os avanços em termos de redução
tarifária alcançados pelas rodadas do
GATT (General Agreement on Tariffs and
Trade), de 1947.
8. Em agosto de 1971, o presidente
americano colocava fim ao padrão ouro-
-dólar, acordado durante as reuniões de
Bretton Woods como a base do sistema
monetário internacional. Em 1973, o
sistema de Bretton Woods é desmante-
lado com o fim do regime de câmbio fixo
e o anúncio da retirada dos controles de
capitais de curto prazo, que compunham
os outros dois pilares do sistema, junto
ao lastro em ouro.
9. “A whole academic paradigm has
been constructed in the United States to
justify this American unilateralism”.
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.66 - 81
70
Strange também alertou para os problemas do “mito persistente” do de-
clínio hegemônico americano, que é corolário da TEH, assinalando que
as conclusões derivadas da teoria tornam nebulosas as verdadeiras bases
do poder da superpotência, no contexto internacional, ou, como coloca
Snidal (1985), na mesma linha, a teoria ressignica a dominação sob o
manto de liderança, e não de exploração.
Keonane, responsável por nomear a teoria, apresenta uma posição
ambígua em relação à mesma, como apontado por Snidal (1985). Apesar
de apontar suas deciências, em especial, o fato de não servir de base
para um programa de pesquisa no sentido lakatosiano, o autor admite
seu valor interpretativo, que é utilizado em sua noção de “cooperação
hegemônica” (KEOHANE, 1984).
Porém a questão do poder – e da política, portanto – perpassa
também a reexão sobre comércio e nanças, indo além da TEH. Isso
aparece, novamente, delimitado na tensão entre autonomia doméstica e
integração internacional, tanto no que tange às questões de comércio,
como de moeda e nanças internacionais. Gilpin traz esta relação imbri-
cada à tona, sem nunca deixar de atentar para a complexidade da mesma,
sempre salientado diferentes pontos de vista, balanceando entre aspectos
globais (ao tratar da questão do ajuste entre superavitários e decitários)
e nacionais (ao salientar como diferentes opções de política econômica
mobilizam programas políticos domésticos).
Com relação ao sistema monetário internacional, no texto de 1987,
baseando-se em Benjamin Cohen (1977) e Susan Strange (1971), Gilpin
atém-se mais detidamente na apresentação histórica dos diferentes pa-
drões monetários: padrão ouro clássico (1871-1914), o interregno entre
as hegemonias britânica e americana (1914-1944), o sistema de Bretton
Woods (1944-1976) e o não-sistema de taxas de câmbio exíveis (1976-).
A análise que Gilpin faz sobre os padrões monetários está assentada no
seu entendimento de que os mesmos decorrem de ordens políticas subja-
centes, o que faz com que o autor, em certa medida, siga a perspectiva de
John Ruggie sobre as ordens econômicas enraizadas e propósito social.
Há dois pontos centrais sobre a análise de Gilpin acerca dos padrões
monetários: a centralidade dos mesmos na TEH e o fato de que o autor
considera que estamos sob a vigência de um não-sistema. Com relação
ao primeiro ponto, Gilpin adere à associação entre os períodos de exer-
cício de hegemonia por uma potência e o funcionamento ordenado de
um sistema monetário internacional: o padrão libra-ouro e a hegemonia
britânica; o padrão ouro-dólar e a hegemonia americana. No se que refere
ao segundo ponto, Gilpin segue armando o que já constava no texto de
1987: que desde a reforma dos Artigos do Acordo do FMI, em 1976, na
Jamaica, estaríamos sob a vigência de um não-sistema de taxas exíveis.
Com isso, o autor entende que não há regime internacional que governe
o SMI, discordando, portanto, de teóricos do regime que identicam sua
permanência, mesmo com o declínio hegemônico dos Estados Unidos
(KEOHANE, 1984).
Quanto ao Sistema Financeiro Internacional (SFI), Gilpin também
identica os elementos de tensão entre, de um lado, maior integração
dos mercados e, por consequência, maior acesso a nanciamento, so-
Villa, Rafael Duarte; Gaspar, Debora Garcia Notas sobre hegemonia, poder e guerra em Gilpin
71
bretudo do ponto de vista dos países menos desenvolvidos; e de outro,
maior instabilidade e incidência de crises. Outra questão relevante é
que, por mais que o autor aceite a profundidade da integração dos mer-
cados nanceiros, sustentando que é nessa seara que o termo “globali-
zação econômica” claramente se aplica, ele também arma que o SFI
continua sendo amplamente denido em bases nacionais, congurando
uma coleção de sistemas nanceiros nacionais discretos, altamente co-
nectados (GILPIN ,2001, p. 262). Isso porque alguns países relevantes
no SFI mantêm controles de capitais (Japão e China) e os investimentos
nanceiros, em geral, se destinam a aquisição de ativos domésticos. To-
das estas teses estão vinculadas a um segundo ponto, que é central no
pensamento de Gilpin: o Estado, aproximando-o bastante de uma visão
realista do sistema internacional
A perspectiva estadocêntrica em Gilpin
O principal elemento da argumentação de Gilpin, no que se refere à
discussão mais ampla de Relações Internacionais, é a armação (e rear-
mação), ao longo de suas obras, da centralidade do Estado, contrapondo-
-se tanto a leituras que opõem o poder crescente dos mercados ao poder
decrescente dos estados, como a outras que denunciam não ser mais pos-
sível implementar políticas econômicas autônomas, frente a uma econo-
mia internacional globalizada.
Para sustentar essa posição, o autor destaca, em especial, a natureza
limitada da globalização econômica, salientando que seus efeitos têm sido
exagerados pela literatura. Gilpin se utiliza com frequência da compara-
ção com a Belle Époque, com a nalidade de demonstrar que os uxos de
comércio, investimento e capitais eram mais pronunciados e menos con-
trolados pelos estados no nal do século XIX, do que são nos dias atuais.
Com isto, o autor advoga pela necessidade de uma perspectiva histórica
para a tese da globalização. Além de sustentar que os efeitos negativos da
globalização são exagerados, o autor destaca que diversas queixas dire-
cionadas ao fenômeno podem ser atribuídas a políticas domésticas con-
duzidas pelos próprios estados. Por m, Gilpin não vê possibilidades de
suplantar o problema do subdesenvolvimento e do atraso industrial sem
a integração dos países que sofrem desses problemas na economia global.
Quando à questão da governança da economia global, tema que sem-
pre aparece nos capítulos nais e conclusivos de seus livros, Gilpin rearma
sua posição, que aparece transversalmente, em todas as temáticas anterior-
mente tratadas, de que a economia internacional integrada não pode contar
apenas com a regulação provida pelo mercado. Neste ponto, o autor retoma
também a linguagem da TEH de forma mais direta: “um mecanismo de
governança internacional tem que assumir diversas funções na nova eco-
nomia global, em particular, deve prover alguns bens públicos e resolver
falhas de mercado” (GILPIN, 2001, p. 378). Dentre tais bens públicos, são
destacados: manutenção das regras do direito, em especial para resolução
de disputas comerciais, estabilidade monetária e nanceira, estabelecimen-
to de padrões e regulações para negócios, administração da comunicação e
do transporte global e soluções para problemas ambientais.
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.66 - 81
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A visão geral de Gilpin sobre as possibilidades de cooperação no
mundo globalizado destaca a importância do apoio dos estados mais po-
derosos à criação e à manutenção de instituições e regimes internacionais.
É isso o que o autor denomina por “bases políticas de uma economia glo-
bal” (GILPIN, 2000, p. 459). O m da Guerra Fria teria sido marcado pela
debilitação dos elementos que outrora davam sustentação a uma econo-
mia global aberta, sobretudo, a capacidade e disposição de liderança dos
Estados Unidos, que teria se voltado a prioridades nacionais e regionais.
Nesse ponto, Gilpin é bastante enfático sobre o papel dos Estados Unidos
na economia global: “qualquer estratégia dos Estados Unidos para o sé-
culo XXI deveria partir da premissa básica de que uma economia global
unida é do interesse econômico e político do país” (GILPIN, 2000, p. 460).
De acordo com Gilpin, os Estados Unidos, sendo uma potência ligada ao
status quo, precisam de estabilidade no mundo e devem preservá-la, via
presença política e militar na Europa e na Ásia. A potência hegemônica
deve, inclusive, contrarrestar as forças do protecionismo e regionalismo,
que geram ameaça à segurança e ao bem-estar do país e de seus aliados.
Apesar de desenhar um diagnóstico de declínio da economia ame-
ricana em relação a outras, Gilpin sustenta que os Estados Unidos seguem
sendo o único país com capacidade de exercer liderança – no sentido de
colocar seu poder a serviço de algum projeto político mais amplo que
seus próprios interesses nacionais – por seguirem sendo a principal potên-
cia militar e econômica do mundo. O exercício desta liderança passaria
por contornar os riscos erigidos pela proliferação de acordos regionais.
Apesar de salientar a imprescindível liderança americana para a garantia
de uma economia global aberta, Gilpin arma que a superpotência não
pode fazê-lo sozinha. Nesse sentido, os Estados Unidos deveriam atentar
mais às demandas de seus principais parceiros e ampliar a participação
efetiva dos mesmos nos arranjos cooperativos. As consequências do não
exercício de liderança por parte da potência hegemônica pode levar ao de-
saparecimento da “Segunda Grande Era do capitalismo” (GILPIN, 2000,
p. 472), assim como desaparecera a Primeira Grande Era, com o colapso
da capacidade de liderança da Grã-Bretanha. Com isso, Gilpin, em sua
face mais realista, prevê um retorno dos conitos inter e intrarregionais,
com especial atenção à Europa e ao sudeste asiático. Tal prognóstico nos
leva de volta aos temas desenvolvidos em War and Change, conforme vi-
mos anteriormente.
Gilpin reforça a sua visão da manutenção da preponderância esta-
tal em suas notas sobre um poderoso ator não estatal: as empresas mul-
tinacionais, sendo precursor, na subárea de EPI, da temática das multi-
nacionais. Além de, em suas três obras gerais e uma especíca sobre o
tema, mapear o debate – sobretudo, apontando a indiferença da teoria
econômica neoclássica sobre o tema, algumas insuciências de teorias
microeconômicas (teorias do ciclo do produto, vantagem competitiva,
etc) e exageros das teorias críticas às CMN (a qual o autor se refere como
radicais) – o autor delineia sua visão estadocêntrica acerca da operação
destes empreendimentos econômicos e dos associados uxos e Inves-
timento Estrangeiro Direto (IED). Na denição adotada pelo autor, as
CMN são “empresas de determinada nacionalidade com subsidiárias par-
Villa, Rafael Duarte; Gaspar, Debora Garcia Notas sobre hegemonia, poder e guerra em Gilpin
73
cial ou integralmente controladas no interior de duas ou mais economias
nacionais” (GILPIN, 2000, p. 223).
Para Gilpin, a expansão destas companhias, associada à internacio-
nalização da produção, não pode ser entendida como um fenômeno de
mercado, somente atentando às teorias da localização e das vantagens
comparativas, praticamente de forma a excluir o poder regulador do Es-
tado-nação. Ao contrário, para o autor, o impacto da globalização produ-
tiva é largamente exagerado e o Estado-nação segue impondo as regras
que as multinacionais devem seguir (GILPIN, 2000, p. 294). Dessa forma,
Gilpin se coloca contra as teses que priorizam a certa independência que
teria sido alcançada por essas rmas, armando que as mesmas seguem
sendo empresas nacionais que conduzem negócios internacionais.
Com relação à conjuntura de rápida expansão da CMN, nos anos
1970, Gilpin é enfático ao atribuir o fenômeno, não às operações do mer-
cado, mas aos interesses da potência hegemônica. Anal, em seu registro
histórico, todos os atores econômicos que se transnacionalizaram – mer-
cadores do século XVII, nancistas do XIX ou as CMN do XX – o zeram,
pois era do interesse dos poderes hegemônicos de cada período que tal
ocorresse (GILPIN, 1975, p. 4). Assim, a explicação para o crescimento
das atividades das CMN residia no incremento do poder americano e da
necessidade de contenção da União Soviética, no contexto da Guerra Fria.
Com essa visão, ca colocada uma alternativa teórica às abordagens li-
berais, com sua ênfase na relação entre livre mercado e ordem mundial
pacíca, e ao marxismo, que destaca os interesses das classes capitalistas
no processo de expansão econômica das CMN.
Novamente, nesta temática, Gilpin enquadra a questão sob a ótica
da tensão entre integração internacional (via mercados) e capacidade do
estado em gerir a economia nacional. Ao colocar a questão “as corpora-
ções globais conguram uma ameaça?”, Gilpin tende a apreciar a questão
de forma complexa e multifacetada. O autor não nega o imenso poder
que estas empresas podem acumular, inclusive inuenciando estratégias
de desenvolvimento dos países menos desenvolvidos. No entanto, aspec-
tos como as vantagens em termos de menores preços ao consumidor,
melhores políticas salariais e condições de trabalho e acesso a capital e
tecnologia, são salientados. Predomina, portanto, uma posição avessa ao
fechamento das fronteiras nacionais ao ingresso de multinacionais, espe-
cialmente no caso de países mais pobres, porém, conjugada com a pro-
posição de criação de um regime internacional de regulação da atuação
destas companhias, bem como dos uxos internacionais de IED.
Sua discussão sobre o papel das CMN e dos IED está parcialmente
conectada ao tema do desenvolvimento econômico. Gilpin replica a de-
núncia de ausência de um regime internacional que pudesse constituir
uma solução adequada para o problema do subdesenvolvimento e das
economias em transição. O autor oferece uma conclusão ponderada para
a questão. De um lado, livre-comércio e abertura econômica não condu-
zem ao desenvolvimento econômico, nem solucionam os problemas das
economias em transição. O neoliberalismo, e sua ênfase no livre merca-
do, não conguram soluções de longo prazo para o problema. Por outro
lado, o autor não sustenta o abandono completo dos preceitos liberais de
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.66 - 81
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condução das relações econômicas internacionais. Essa posição é resu-
mida em sua sugestão por uma solução de compromisso entre “os dois
extremos do abandono do neoliberalismo e da total conança nos merca-
dos” (GILPIN, 2000, p. 340).
Cabe, ainda, salientar que, no livro de 1987, Gilpin atribui grande
importância ao rápido crescimento japonês, analisado pela teoria das
vantagens competitivas. Condizente com seu edifício teórico, o autor
sustenta que os ganhos de comércio e a atração de IED americano te-
riam alavancado a economia japonesa ao ponto de a mesma se colo-
car como desao na economia mundial e virtual candidato a hegemon.
Frente ao declínio do Japão, observado a partir do nal dos anos 1980
e do início da ascensão chinesa, a previsão de Gilpin mostrou-se equi-
vocada e foi sujeita à crítica (KATZENSTEIN, 2005). Obviamente, Gil-
pin também foi seduzido intelectualmente pelo canto de sereia da teo-
ria do overstretch imperial: a sobrecarga imperial de Paul Kennedy, de
acordo com a qual “interesses e obrigações globais tornaram-se muito
grandes para que uma grande potência possa defendê-los todos simulta-
neamente” (KENNEDY, 1988, p. 533, tradução nossa)
10
. Teoricamente,
no entanto, Gilpin não falhou, o que houve foi que faltou ao campo
das Relações Internacionais positivistas uma escolha mais assertiva e
de longo prazo pela proposição teórica e empírica do overstretch. Como
incisivamente sustenta Wohlforth (2011, p. 508, tradução nossa)
11
: “Se
os realistas não colocassem todas as suas maçãs na cesta da balança de
poder de de Waltz, poderíamos estar armados hoje com uma agenda de
pesquisa produtiva sobre o overstrech imperial em um mundo sem con-
trabalançamento por parte grandes potências”. Mas talvez o interesse
que despertou a teoria da mudança e da guerra na obra de Gilpin tenha
compensado a ausência de uma teoria e uma agenda de pesquisa densa
sobre o overstrecht, nos grandes poderes no mundo contemporâneo.
Guerra e mudança
Em War and Change, Gilpin, examina o problema da guerra e da mu-
dança na política internacional. Um dos pressupostos básicos de Gilpin, nes-
ta obra, em quem parece ecoar o mesmo pressuposto de Waltz, é que:
Um sistema internacional é estabelecido pela mesma razão que qualquer sis-
tema social ou político é criado; os atores estabelecem relações sociais e criam
estruturas sociais para avançar conjuntos particulares de interesses políticos,
econômicos ou de outros tipos... Assim, uma condição prévia para a mudança
política reside em uma discordância entre o sistema social existente e a redis-
tribuição de poder para os atores que beneciaria mais de uma mudança no
sistema (GILPIN, 1981, p. 9).
Gilpin estabelece cinco pressupostos racionalistas da mudança na
política internacional: (1) um sistema internacional é estável se nenhum es-
tado acredita que seja vantajoso mudar o sistema; (2) um estado tentará mu-
dar o sistema internacional, se os benefícios esperados excederem os custos
esperados; (3) os estados buscarão mudar o sistema internacional através da
expansão territorial, política e econômica até que os custos marginais de
novas mudanças sejam iguais ou superiores aos benefícios marginais; (4),
uma vez que o equilíbrio entre os custos e os benefícios de novas mudanças
10. “global interests and obligations be-
came far too large for the country to be
able to defend them allsimultaneously”.
11. “If realists had not put all their
apples in Waltz’s balance-of-power
cart, we might today be armed with a
productive research agenda on imperial
overstretch in a world without great-
-power counterbalancing”.
Villa, Rafael Duarte; Gaspar, Debora Garcia Notas sobre hegemonia, poder e guerra em Gilpin
75
e expansão é alcançado, a tendência é que os custos econômicos de manter
o status quo aumentem mais rapidamente do que a capacidade econômica
para sustentar o status quo; e (5) se o desequilíbrio do sistema internacional
não for resolvido, então o sistema será alterado e uma nova redistribuída de
poder aparecerá. Ao mesmo tempo Gilpin identica três tipos de mudanças
dentro do sistema internacional: (1) mudança de sistemas – uma grande
mudança no caráter do próprio sistema internacional, (2) mudança sistêmi-
ca – mudança na governança de um sistema internacional e (3) mudança de
interação – modicações nas interações ou processos políticos, econômi-
cos e outros entre os atores de um sistema internacional. A expansão cessa
quando os custos marginais de expansão adicional igualam ou excedem os
benefícios marginais. No entanto, o equilíbrio alcançado é apenas tempo-
rário no processo de mudança. Uma vez que um estado atinge os limites da
expansão, a manutenção da posição e o declínio são difíceis de sustentar.
As taxas diferenciais de crescimento do declínio e o aumento dos estados
ascendentes no sistema produzem uma redistribuição decisiva do poder
e resultam em desequilíbrio no sistema. A guerra aparece como o fator
decisivo da mudança, resultando, desta maneira, a guerra hegemônica (ou
pela hegemonia) como mecanismo básico da mudança sistêmica na política
internacional (DOMSALLA, 2017).
Teorias de relações internacionais tendem a acreditar em uma histó-
ria sem muitas mudanças sistêmicas profundas, que alterem as principais
propriedades do sistema internacional. Waltz (1979) elabora por exemplo
uma teoria sistêmica das relações internacionais sem muitas mudanças ao
longo da história do sistema de estados. Ao contrário, Gilpin acredita que
a mudança, não a manutenção do status quo, através dos milênios forma
parte da natureza do sistema internacional, embora essa natureza (a anár-
quica) possa permanecer inalterada por milênios.
Também Gilpin não acredita, como o fariam Morgenthau e
Waltz, que o sistêmico tenha uma estrutura unicamente constituí-
da por poder. Gilpin não “pretendia desenvolver uma teoria geral das
relações internacionais que proporcionasse uma declaração explicativa
abrangente” (WALTZ, 1979). Em vez disso, ele, modestamente, afirmou
apenas fornecer uma estrutura [framework] para pensar sobre o proble-
ma da guerra e a mudança na política mundial. Além disso, do ponto de
vista dos níveis de análise, a partir da teoria rigorosa, estrutural e mate-
rialista, de Waltz, surgiu um programa de pesquisa realista renovado e
muito mais atraente e moderno do que um framework mal-arranjado e
multivariado. A eclética e transdisciplinar obra de Gilpin não provê um
papel causal para ideias, instituições e política doméstica, mas enfatiza
sua interação com o poder material. (WOLHFORTH, 2011). Em War and
Change, o autor fornece múltiplos caminhos para a interação entre os ní-
veis doméstico e sistêmico, como os institucionalistas ou os teóricos da
paz democrática liberal previram. A Teoria de Waltz parecia interpre-
tar a estrutura como material, enquanto War and Change sugere permitir
papéis importantes para ideias, adiantando-se cronologicamente ao pós-
-positivismo construtivista.
Consistentemente com aquele framework eclético e multivariado
quanto a tradições intelectuais explicativas, para Gilpin vários vetores
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de forças, e, portanto, causalidades de natureza diferentes, tencionam
as relações internacionais, sejam elas de ordem política (o poder em si
mesmo) e também sociológicas e econômicas – relacionadas às forças
deagradas pelo capital. A história de longo prazo é mudança e não
conformidade com o status quo. Ao contrário do suposto pelo realis-
mo clássico e neorrealismo, mudanças em balanças de poder, militar
ou econômico, não conduzem necessariamente ao conito. Embora
seus trabalhos se liem à tradição realista, suas obras, em relação às do
realismo de Waltz, por exemplo, foram levantadas sobre pressupostos
fundamentais muito diferentes. O edifício teórico de Waltz baseia-se
no pressuposto de que os estados estão condicionados pela mera possi-
bilidade de conito, enquanto Gilpin assume, de acordo com a teoria da
utilidade esperada e grande parte das Ciências Sociais convencionais, o
pressuposto racionalista das decisões estatais baseadas na probabilidade
de conito (BROOKS, 1997).
Consistente com aquele pressuposto da probabilidade, qualquer
mudança no equilíbrio do poder econômico ou militar leva a um en-
fraquecimento subsequente dos fundamentos dos sistemas já existentes
(ABDULLATIF, 2017). Gilpin acredita, ao contrário do chamado realismo
defensivo, que o custo da manutenção do status quo internacional entre
os poderes dominantes resulta em grandes discrepâncias entre o poder
que possuem e este compromisso de manutenção (GILPIN, 1987).
12
O de-
clínio desses sistemas é causado principalmente por aqueles que ganham
poder porque valorizam os benefícios crescentes e os custos decrescentes
da mudança do sistema (GILPIN, 1981, p. 188). De outro lado, como men-
cionado, o custo da manutenção do status quo internacional entre os po-
deres dominantes aumenta, resultando em grandes discrepâncias entre o
poder que possuem e seu compromisso (GILPIN, 1981, p. 187). Isso pode
se desdobrar em conito (guerra), mas se trata uma probabilidade não
uma possibilidade mecânica e quase necessária.
Porém, Gilpin admite que a guerra pode sobrevir como consequên-
cia da ruptura da estabilidade do sistema. Nessa probabilidade de tensões
violentas na conguração de poder do sistema internacional, é que Gilpin
vai identicar que o elemento causal, que viabiliza a mudança na forma
de guerra, é o mecanismo prescrito na TEH. Gilpin realiza um retorno
às suas fontes e inuências realistas e atribui aos efeitos dos mecanismos
um status de lei. Por esta razão, não é incomum que pesquisadores se re-
ram a essas consequências como “Lei de Gilpin” (KEOHANE, 1993). De
acordo com Gilpin, a estabilidade hegemônica entre as potências domi-
nantes e as potências crescentes é alcançada através da alteração das leis
existentes no sistema internacional (GILPIN, 1987). Porém, os constan-
tes incrementos e concorrência entre poderes pagarão seus custos: isso
porque o aumento dos poderes tenderá a mudar as regras que regem o
sistema internacional, a distribuição nacional do território e a divisão das
esferas de inuência. Por outro lado, as potências dominantes geralmente
contestam o desao das potências emergentes exercendo seus poderes
hegemônicos, como propor mudanças em suas políticas na tentativa de
restabelecer o equilíbrio nos sistemas (GILPIN, 1987). O resultado gera a
chamada lei de Gilpin: caso o poder dominante não tenha condições de
12. Nos anos 90, aparecem duas ver-
sões do realismo que podem ser sinte-
tizadas assim: de uma parte o chamado
realismo ofensivo, cujo principal figura é
John Mearsheimer (1981), quem herda
do realismo clássico de Morgenthau o
pressuposto de que os grandes poderes
são maximizadores de poder, pouco se
importando com a segurança. De outro,
lado, o realismo defensivo, atribuído a
Waltz e seus seguidores, cuja premissa
principal é que os estados são maximi-
mizadores de segurança, e que portanto,
suas escolhas contemplam satisfação
com o status quo na medida que tal
configuração de poder lhes
garante segurança.
Villa, Rafael Duarte; Gaspar, Debora Garcia Notas sobre hegemonia, poder e guerra em Gilpin
77
restaurar e reequilibrar a balança de poder da ordem anteriormente exis-
tente, o desequilíbrio geralmente tem como resultado a guerra.
Quer dizer, o desequilíbrio na balança de poder é a causalidade
profunda do conito internacional violento (guerra). Mas, de outro lado,
deve-se se diferenciar, em Gilpin, a ênfase que ele atribui ao desequilíbrio
de poder, como mecanismo causal da guerra, dos mecanismos que vão
permitir ter sob controle a expansão hegemônica. Para Gilpin a balança
de poder desempenhou um papel distintamente secundário na limitação
da expansão hegemônica em comparação com outras forças compensató-
rias, tais como barreiras naturais, os gradientes de diminuição de força,
os limites econômicos e tecnológicos para e as instituições domésticas
(PAPE, 2005). Em poucas palavras, Gilpin estava certo. A dinâmica do
equilíbrio de poder desempenhou um papel, mas secundário ou mesmo
terciário, em comparação com os fatores que Gilpin identicou (WOHL-
FORTH, 2007). Além disso, ele analisou dois fatores externos importan-
tes (não relacionados à balança de poder): os custos crescentes do domínio
político e a perda de liderança tecnológica, que, segundo ele, tenderiam a
aumentar, quando um poder hegemônico está no topo do poder interna-
cional (WOHLFORTH, 2011).
Mas antes de ver concretizado o resultado do desequilíbrio na balança
de poder, a guerra, Gilpin foge do determinismo que caracteriza o realismo
clássico e o neorrealismo ao racionalizar para os grandes poderes (estabele-
cidos ou em ascensão) cursos de ação diferentes a uma lógica mecanicista
neorrealista e realista clássica. O pressuposto possibilista do pior dos casos
de Waltz foi o elo chave entre a condição da anarquia e todas as implicações
sobre poder e comportamento, num ambiente com essa natureza, princi-
palmente a ideia de os estados temerem por sua sobrevivência nesse mundo
anárquico. Ainda, dado o grande diferencial de poder que adquiriu um dos
grandes poderes, só há duas opções: ou procura restabelecer o equilíbrio de
poder ou parte para a guerra. No mundo probabilístico de Gilpin, ao contrá-
rio, os estados podem escolher uma ampla variedade de estratégias, espécie
de correias de transmissão que ltram e reconduzem os conitos, dependen-
do da avaliação da probabilidade e gravidade das ameaças à segurança.
Assim naquela lógica probabilística de Gilpin, antes de eclodir a
guerra como o meio nal de restaurar o equilíbrio desejado, os pode-
res desaados têm duas alternativas principais em termos de ações que
podem tomar. Ou os poderes estabelecidos e que têm seu poder contes-
tado aumentam os recursos que se destinam a manter suas posições e
compromisso no sistema internacional (GILPIN, 1981). Ou os poderes
dominantes podem tentar reduzir seus compromissos existentes, bem
como os custos associados, mas garantir que a redução não prejudique,
de modo algum, suas posições no sistema internacional. Ainda, um curso
alternativo, mas com menos controle, consiste em buscar novos recursos
destinados a cobrir o custo de manter o domínio, para o qual o grande
poder valer-se de políticas impopulares, como o aumento da tributação
doméstica (GILPIN 1981, p. 188), ou mesmo tributar outros estados que
são parte de sua área de inuência.
Para a explicação de como aqueles três cursos de ação precedem
(ou evitam) a guerra, Gilpin apela para sua inuência intelectual eclética,
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desta vez a sua inuência do institucionalismo neoliberal. Na teoria da
estabilidade hegemônica, é importante considerar o papel desempenhado
pela hegemonia na geração de ordem e cooperação. A hegemonia neoli-
beral tem a responsabilidade de resgatar o sistema nanceiro, através da
abertura do comércio global e de incentivar a cooperação institucionali-
zada para criar uma economia aberta sustentável. De acordo com Gilpin,
as hegemonias geralmente obrigam os estados mais fracos a aderirem a
regimes cooperativos, a m de reduzir a incerteza, diminuir os custos de
transação e construir consistência em termos de expectativas econômi-
cas. As hegemonias cooperativas geralmente tentam o máximo possível
para se identicar com os interesses de seus aliados e ajustar sua posição
de barganha em conformidade (ABDULLATI, 2017).
Tendo por base aquele argumento, Gilpin parte, então, das premis-
sas neoliberais para chegar a conclusões realistas defensivas. Basicamente,
de acordo com o argumento de Gilpin, o cálculo do custo ou do benefício
na determinação da política externa baseia-se no objetivo de um estado
de mudar o sistema internacional, usando métodos que lhes dão uma
vantagem sobre os outros, colocando seus interesses em primeiro lugar.
No entanto, dado que o estado hegemônico gostaria de consolidar seus
interesses nacionais sobre outros, um custo está quase necessariamente
envolvido. Por exemplo, um estado deve ter recursos adequados arcar
com esse custo. O próprio Gilpin mostra, assim, as limitações daqueles
três cursos de ação neoliberais mostrados acima: se um estado não pos-
sui recursos adequados para atender a esses custos, ele tentará mudar o
sistema. A única maneira de o sistema permanecer relativamente estável
e inalterado é se os estados individuais estiverem lucrando independen-
temente das desigualdades e satisfeitos com as mudanças (não sistêmicas)
promovidas pelo hegemon (GILPIN, 1981, p. 51). O que signicaria dizer
que eles estão satisfeitos em manter o status quo. Com base nesse resulta-
do, os realistas ofensivos não conseguem sustentar o argumento de por
que o objetivo de cada estado é maximizar seu poder dentro do sistema
internacional, com o qual Gilpin se aproxima bastante do neoliberalismo
e os realistas defensivos.
Gilpin reforça esse argumento defensivo ao sustentar que um custo
de oportunidade para uma sociedade é obrigatório se a mesma deseja ad-
quirir ou manter poder, devido à operação do efeito boomerang: se um de-
terminado estado busca adquirir poder, outros bens desejados são perdi-
dos no processo, como consequência. Esse custo a ser pago pelo hegemon
é vantajoso para melhorar a estabilidade no sistema internacional, porque
a maioria dos estados renuncia a oportunidades sugeridas pela guerra,
uma vez que os custos desta são muito elevados. Dessa forma, mantém-
-se a estabilidade e a posição de status quo para os estados mais poderosos,
tendo o hegemon, inclusive, como ganho, um aumento da inuência sobre
outros estados, através de instituições ou mesmo por considerações ideo-
lógicas. Isso atenua, ao menos eventualmente, os jogos soma-zero, o que
poderia retardar o eclodir da guerra. O trabalho de Gilpin, desta maneira,
não se posiciona na forma de um jogo soma zero. Longe de descartar um
papel para as instituições, War and Change oferece uma explicação pode-
rosa para a criação e declínio das ordens institucionais e de governança
Villa, Rafael Duarte; Gaspar, Debora Garcia Notas sobre hegemonia, poder e guerra em Gilpin
79
do poder. Em vez de colocar instituições como formas antitéticas à polí-
tica de poder, ele explicou o quão densamemente poder e instituições in-
teragem. Ao mesmo tempo, Gilpin trata explicitamente das formas como
as ideias e as instituições domésticas afetam tanto o aumento como o
declínio dos poderes hegemônicos e a natureza das ordens internacionais
que os mesmos promovem (WOHLFORTH, 2011).
Tudo isso poderia sugerir que Gilpin toma partido pela mudança
pacíca no sistema internacional, como o fazem certos autores, como
Kupchan (2001), que acreditam que o sistema internacional contemporâ-
neo se inclina para uma mudança sistêmica do poder. No entanto, em seu
epílogo de War and Change, Gilpin continua a professar “otimismo caute-
loso” sobre mudanças pacícas. Gilpin argumentou que os Estados líderes
do sistema “tentarão mudar o sistema internacional se os benefícios es-
perados excederem os custos esperados” (WOHLFORTH, 2011; GILPIN,
1981), Mudança essa dada pela guerra necessariamente? Gilpin não deixa
uma resposta satisfatória para essa questão, mas também não diz, para
usar seu “otimismo cauteloso”, que a mudança utilitária pelos grandes
poderes será feita através de mecanismo de soft balance (ou revisionismo
suave), por exemplo, através da mudança da governança internacional ba-
seada no poder do multilateralismo e a qualidade da diplomacia.
Em todo caso, Gilpin retoma certo pessimismo ao armar que, uma
vez alcançado o equilíbrio entre os custos e os benefícios da mudança, os
custos econômicos de se manter o status quo tendem a aumentar mais ra-
pidamente em comparação com a capacidade econômica necessária para
sustentar o status quo (GILPIN, 1981, p. 156). Em qualquer caso, seja por-
que o status quo pode ser mantido, seja porque não, o que está claro no
pensamento de Gilpin é que a falta de obtenção de um equilíbrio (balança
de poder) entre as hegemonias e as potências emergentes é a principal
causa da guerra. Esse pessimismo se vê reforçado pelo afastamento que
o autor faz do realismo defensivo, quando Gilpin adianta que os estados
nem sempre “maximizam a segurança” em todos os momentos e sob to-
das as condições, como manteve o neorrealismo de Waltz. (WOHLFOR-
TH, 2011). Mas também Gilpin não adianta, de forma ambivalente, que
concorda com os realistas ofensivos, ao estilo de Mearsheimer (2001) ou
com o próprio Morgenthau (1948), realistas que mantêm que os grandes
poderes são maximizadores de poder. E, embora seja classicado como
um “realista ofensivo”, Gilpin claramente não se enquadra em nenhuma
dessas escolas teóricas.
Considerações finais
Diferentemente dos pressupostos de Wohlforth, não concluímos
que o campo de Relações Internacionais teria ido mais longe e se desen-
volvido melhor se as teorias e o campo epistêmico de Gilpin houvessem
feito o papel de um acontecimento intelectual contrafatual. Na verdade,
deve-se ao próprio Gilpin o fato de que sua obra não haver atingido tal
posição. Em primeiro lugar, operou contra essa possibilidade a própria
agenda de pesquisa de Gilpin que nós discutimos neste artigo. Embora
tanto seus profundos discernimentos sobre a estabilidade hegemônica,
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.66 - 81
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sobre a natureza estadocêntrica do sistema internacional e sobre a guerra
tivessem muitos elementos originais, de alguma maneira, eles permane-
ceram a reboque, ainda que em interlocução, aos grandes sistemas realis-
tas e institucionalistas propostos por Kenneth Waltz e Robert Keohane.
Em segundo lugar, talvez a mais poderosa e original ideia de sua
agenda de pesquisa, a mudança política nas relações internacionais, viu-
-se muito limitada pelo fato de que as comunidades epistêmicas de Re-
lações Internacionais são muito fascinadas por percursos históricos de
curto e médio prazo. Gilpin não foi muito bem entendido, por fazer uma
proposta que, em essência, estava mais próxima de historiadores como
Braudel e o conceito de tempo histórico de “longa duração”, do que com
uma comunidade que vive de um empiricismo histórico imediato e do
médio-prazo.
Há uma terceira razão, pela qual o pensamento de Gilpin não
chega a ser esse contrafatual, no que sim coincidimos com Wohlforth,
a modéstia da estrutura teórica proposta por Gilpin limitou bastante
que as comunidades epistêmicas de Relações Internacionais, sobretudo
de epistemologias positivistas, sentissem-se inclinadas a optar por seus
conceitos e propostas teóricas em vez daquelas propostas pelo neorrealis-
mo de Waltz em Theory of Internatiomal Politics. Waltz propôs de maneira
ambiciosa uma “uma teoria geral da política internacional”, ao contrário
de Gilpin que propunha um framework conceitual. Do ponto de vista de
uma estrutura cientíca, a distância em abrangência entre um framework
e uma “teoria geral” é abismal. Assim, no máximo, em alguns pontos de
sua agenda de pesquisa, denidas nos seus livros de 1981 e 1987, a teoria
de Gilpin se aproxima mais de uma teoria de meio-termo (middle -ground),
e não uma teoria geral, que no entanto, toma objetivos de compreensão
de grandes temáticas gerais, não especícas.
Finalmente, ante uma comunidade epistêmica positivista ávida de
grandes teorias e grandes debates especícos em torno de “ismos” (rea-
lismo, institucionalismo...), o caráter eclético, quase transgressor de eti-
quetas e liações epistêmicas rígidas, pareceu muito pouco convencional.
Ante uma comunidade epistêmica que embarcava na tendência, quase
sem volta, da especialização do conhecimento, o ecletismo de Gilpin –
que se valia de inuências intelectuais realistas, institucionalistas e até
construtivistas – era quase um estilo quase old fashion.
Nada disso, no entanto, signica que o aparato conceitual e empíri-
co proposto por Gilpin não contenha uma espécie de “welcome to the futu-
re”, então já não como acontecimento contrafatual, mas como fato em si.
Referências:
ALABDULLATIF, A. War and Change in World Politics. 11 de ago. 2017. Disponível em: <ht-
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BROOKS, S. G. Dueling Realisms. International Organization, v. 51, n. 3, p. 445−77, 1997.
COHEN, B. Robert Gilpin and the Early Development of International Political Economy. In
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.82 - 97
82
Models, explanation, and the
pitfalls of empirical testing
Modelos, explicação e as armadilhas dos testes empíricos
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2018v6.n3.p82
Enzo Lenine
1
Submitted in march 25, 2018
Accepted in may 22, 2018
A
Formal models constitute an essential part of contemporary political
science and International Relations. Their recent history is tightly tied to the
developments of Rational Choice Theory, which is considered to be the only
deductive theory in the social sciences. This unique character, especially its
manifestation through mathematical symbolisms, has caused profound schisms
and criticisms in the discipline. Formal models have constantly been accused of
being built on unrealistic assumptions of human behaviour and social structure,
rendering as a result either trivial predictions or no empirical prediction at
all. Nevertheless, these criticisms frequently ignore essential elements of the
concept of explanation and how it is applicable to formal modelling. In this
paper, I provide an approach to mathematical modelling that considers the
challenges of designing and performing empirical tests of predictions generated
by formal models. Rather than disqualifying or falsifying models, empirical
tests are paramount to the tailoring of more grounded explanations of political
phenomena and should be seen as a tool to enhance modelling. In this sense,
I scrutinise two examples of formal modelling in IR, and derive lessons for the
empirical testing of models in the discipline.
Keywords: formal models, rational choice theory, empirical testing, explanation
R
Os modelos formais constituem uma parte essencial da ciência política
contemporânea e das Relações Internacionais. Sua história recente está
fortemente ligada aos desenvolvimentos da teoria da escolha racional, que é
considerada a única teoria dedutiva nas ciências sociais. Este caráter único,
especialmente sua manifestação por meio de simbolismos matemáticos,
causou profundas divisões e críticas na disciplina. Os modelos formais têm
sido constantemente acusados de serem construídos com base em suposições
irrealistas do comportamento humano e da estrutura social, resultando em
previsões triviais ou nenhuma previsão empírica. No entanto, essas críticas
frequentemente ignoram elementos essenciais do conceito de explicação e
como o mesmo é aplicável à modelagem formal. Neste artigo, forneço uma
abordagem à modelagem matemática que considera os desaos de conceber e
executar testes empíricos de previsões geradas por modelos formais. Em vez de
desqualicar ou falsicar modelos, os testes empíricos são fundamentais para a
adaptação de explicações mais fundamentadas dos fenômenos políticos e devem
1. Enzo Lenine Nunes Batista Oliveira
Lima is Professor of International
Relations at the University of Interna-
tional Integration of the Afro-Brazilian
Lusophony (UNILAB-Malês), Brazil.
His research interests are mostly con-
nected to methodology, formal models
and rational choice theory, and hierar-
chies of knowledge. He has recently
published a bibliometric analysis in the
International Political Science Review
as part of his work on the hierarchies of
knowledge in the discipline.
E-mail: lenine@unilab.edu.br
Salvador/Brazil.
ORCID: 0000-0001-5280-4252
Lima, Enzo Lenine Models, explanaon, and the pialls of empirical tesng
83
ser vistos como uma ferramenta para aprimorar a modelagem. Nesse sentido,
analiso dois exemplos de modelagem formal em RI e extraio lições para o teste
empírico de modelos na disciplina.
Palavras-chave: modelos formais, teoria da escolha racional,
teste empírico, explicação
Introduction
Mathematics has aided a variety of sciences since the dawn of
times. Ancient civilisations relied on mathematical concepts and models
to describe the world around them. Models in particular constitute the
essence of modern physics and chemistry, but they are also important
tools in disciplines such as biology and social sciences. Political science
and International Relations (henceforth, IR) have beneted extensively
from models. Models of political phenomena have been designed mostly
under the framework of rational choice theory (henceforth RCT), which
seems plausible for RCT is the only deductive theory in the social sci-
ences. Mathematical models are intrinsically dependant on deduction to
connect assumptions, enhance logical arguments, and generate predic-
tions. It is only natural that a deductive theory would produce such kind
of models.
The rst eorts in modelling political phenomena may be traced
back to Borda’s and Condocert’s paradoxes, or, more recently, to spatial
models developed in the rst half of the 20th century by Harold Hotell-
ing (1929), followed by Duncan Black (1958) and Anthony Downs (1957).
Nevertheless, the use of models as methodological tools is usually attrib-
uted to Kenneth Arrow’s impossibility theorem, which relied on math-
ematical assumptions to advance arguments about preference aggrega-
tion. Game theory also became popular in political science and IR around
the same time, and together with spatial models, they account for the
bulk of mathematical modelling in the discipline.
Since the initial developments, mathematical models have caused
profound disputes within the discipline. Donald Green and Ian Shap-
iro’s (1994) classical critique – Pathologies of Rational Choice Theory – sum-
marises a great deal of the arguments against RC models, which tended
to be echoed by many political scientists despite the responses given by
RC theorists. In their piece, Green and Shapiro are profoundly concerned
about the great importance and visibility given to RCT and formal mod-
els, mentioning the increasing share of RC articles being published in the
American Political Science Review. Despite acknowledging the potential of
RCT, they believe the theoretical enterprise failed in its mission of provid-
ing explanations and predictions of concrete political phenomena, such as
voter turnout, legislative behaviour, electoral competition, and collective
action. Their focus is eminently on the empirical power of RCT, which
they deem limited.
The debate over the prospects of empirically testing RC models
has echoed in the discipline, and has been constantly used as an argu-
ment against formal modelling. If models cannot generate predictions
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.82 - 97
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that are true to the real world, why should we bother designing such
models in the rst place? Wouldn’t political science and IR do much bet-
ter with statistical tests and/or qualitative analyses? The rst question
is an issue of contention not only in political science and IR, but also in
philosophy. Models represent the real world, but to what extent their as-
sumptions should be true to the world is a matter that causes profound
disagreements. The second results from the historical and institutional
development of the discipline. Quantitative and qualitative methods have
granted political science and IR their scientic status, and still nowadays
they are the main terms under which most political scientists think about
methodology and, more importantly, about explanation.
However pertinent these questions may be, they tell only part of
the story of formal modelling. Models come in dierent avours, and
distinguishing between them is paramount to understand their raison
d’être, the predictions they generate, and the prospects of testing. Not
all models are empirically testable via statistics or qualitative methods.
Some models are fashioned to advance concepts, or to explain regulari-
ties observed in a specic set of phenomena, while others generate pre-
dictions that may be tested via statistical models. The main issue here is
that each type of model serves specic purposes, and empirically testable
models are just one type of models. Even when the prospects of empirical
testing are possible, methodological issues regarding mathematical struc-
tural compatibility and measurement might be of extreme importance
to dene whether an empirical test is de facto “testing” the predictions of
a given model. Throughout the remainder of this paper, I shall address
the challenges of formal modelling and empirical testing. The paper is
divided into three sections: the next section discusses philosophical as-
pects of models as representational devices, and the kinds of explanation
they produce. Then, I proceed to discuss the modus operandi of empirical
testing in political science and IR
2
, raising questions about measurement
and structural representation. I discuss these challenges in detail in the
third section, where I address potential sources of problems in empirical
testing of formal models, and how political scientists should cope with
them in their research.
Models and Explanation
Models and modelling have been discussed in philosophy and so-
cial sciences, although each discipline focuses on dierent aspects of the
same issue. Philosophers are usually concerned about the representa-
tional capabilities of models, i.e. how models represent the real world via
mathematical assumptions. The nature of models is described in dier-
ent forms: models as “autonomous agents” that “function as instruments of
investigation” (MORRISON; MORGAN, 1999, p.10); models as “abstract
objects constructed in conformity with appropriate general principles
and specic conditions” (GIERE, 2004, p. 747); models as “experiments in
thought about what would happen in a real experiment” (CARTWRIGHT,
2010, p. 19). Despite the semantic nuances of each denition, they share
the common understanding that models are designed to represent at least
2. A first version of this article has
been debated at the 2017 Annual
Conference of the Australian Society
for Quantitative Political Science held in
Wellington, New Zealand in
December 2017.
Lima, Enzo Lenine Models, explanaon, and the pialls of empirical tesng
85
some aspects of the world, for total representation is unattainable (and,
perhaps, undesirable).
In the social sciences, the representational character of models has
caused profound disputes. One of the main questions raised by sociolo-
gists, economists and political scientists, is to what extent models repre-
sent social phenomena, and how they produce explanations about the
real world. If the primary goal of modelling consists in explaining the
world via mathematical assumptions, then it is only reasonable to try
to assess how modellers use maths to represent real-world phenomena.
The literature usually focuses on two fronts to question the explanatory
power displayed by models: either researchers question how realistic a
model’s assumptions are; or they question a model’s predictions by con-
fronting them with empirical data.
The case of assumptions is paramount to the understanding of
modelling, for it raises questions about the process of designing a model.
Many assumptions usually entailed in models are known to be false: per-
fect information, transitivity, Homo economicus, just to name a few. For
those who adjudicate the value of models based solely on their assump-
tions, falsehoods cannot be ignored to assess a model’s explanatory pow-
er. According to them (CARTWRIGHT, 2010; REISS, 2013), unrealistic
assumptions render the model unrealistic, even if it generates predictions
via a logical process. Taking this stance, however, seems too radical, for
it ignores that models are not supposed to truly represent every single as-
pect of reality. It is the modeller’s job to eschew falsehoods when deriving
explanations. As Hausman (2013, p. 252) states:
What one needs to inspect is not the model but the application of a model in a
particular explanation. Such applications typically do not make use of all the as-
sumptions within the model and so obviously do not rely on those assumptions
that they do not make use of.
It is also important to note that models are designed for particular
target systems, providing explanations based on the logical implications
of the initial assumptions. In this sense, a model is “partially isomorphic
to the real world” to the extent that
some assumptions that dene the model match some of the assumptions met
in the real world, the target system. What we need in terms of truth values to
make this happen is a claim indicating precisely which aspects of the model
identify which aspects of the target system” (ROL, 2013, p. 246).
Therefore, the existence of falsehoods should not automatically
doom a model as unrealistic, unsuccessful or false (MÄKI, 2013). As Day
(1990, p. 286) asserts, models consist of “a structuring of the situation (ac-
tual or hypothetical) so that a theory can be applied”.
3
This structuring
establishes the links between assumptions, and hence the explanatory
mechanisms of a given set of phenomena.
The essence of modelling lies on producing explanations about
mechanisms operating in real-world phenomena. To be sure, the scien-
tic endeavour consists in predicting events, and models are tailored to
generate such predictions, and hence explanations. The nature of expla-
nations produced by models falls into the domain of what Dowding (2016,
p. 2-50) denes as type and token explanation. Type explanations concern
3. Day (1990) is mostly concerned about
the links between model design and
theories. In his view, “[c]onstructing a
model (i.e., a structuring of a situation
for theory application) can be intimately
related to the level of representation
of the associated theory” (DAY, 1990,
p. 290). In dealing with the no-slip
boundary condition in fluid mechanics,
he illustrates not only the usefulness,
but also the tension caused by rival
theories, and how models can be used
to solve for this tension.
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general phenomena, such as the tragedy of commons, veto power, para-
doxes of social choice, etc. Token explanations are provided in terms of
cases and data, meaning that they are case-specic. Models are closely
related to type explanations, for they articulate assumptions that unravel
the mechanisms operating in the macro-level. Take, for example, the case
of Navier-Stokes equations, a set of non-linear dierential equations that
model uid behaviour: they can be used (and simplied) to predict a va-
riety of uid behaviour, such as water ow in a pipe, the air currents on
an airplane wing, the weather, blood ow etc. The mathematical model
comprises the mechanisms operating in uid ow (viscosity, pressure,
stress, external forces), and solving for the equations generate predictions
about how the uid will behave given initial and boundary conditions.
This distinction between type and token explanation does not pre-
vent critics of modelling from attacking models based on their lack of
empirical evidence. It is only natural that the term prediction generates
expectations about confronting a model’s conclusions/hypotheses with
empirical data. Nevertheless, this interpretation is misleading, for it only
tells one part of the story about models. As mentioned previously, models
come in dierent avours, and some types are not suited for empirical
testing. I hereby identify three classes of models: conceptual, quasi-con-
ceptual, and extrapolative.
Conceptual models aim to enhance certain conceptual and theo-
retical arguments, resorting to the logical language of mathematics. Set
theory and game theory are the most common mathematical tools in this
class of models. This is the case of Arrow’s theorem, which is a set of logi-
cal deductions based on set theory. The Shapley-Shubik index and Thomas
Schelling’s model of segregation are also examples of conceptual models
that resort to similar tools. In terms of generating explanation, conceptual
models oer predictions by unravelling, through mathematical expression,
the mechanisms underlying political phenomena. They are not testable in
the sense that one could t data into them (which is precisely the case of
the aforementioned examples). An analogy could be drawn with the third
law of thermodynamics, which states that, at absolute zero, the entropy of
a perfect crystal is equal to zero. However, as cooling to absolute zero is un-
attainable, the third law remains as a conceptual model about what would
happen if we could reach such a temperature.
Quasi-conceptual models are designed to explain regularities and
patterns observed in data, but which lack an explanatory mechanism.
In physics and mathematics, this is comparable to conservation laws: an
explanatory model for why some physical quantities were conserved was
absent until Emmy Noether published her theorems in 1915 and 1918
(BAYER, 1999). Thanks to her model, a pervasive regularity – conserva-
tion of momentum and energy – was fully explained. Similarly, political
scientists might be interested in designing mathematical models capable
of binding data together via an explanatory mechanism. Anna Bassi’s
(2013) model of endogenous government formation and Torun Dewan
and Arthur Spirling’s (2011) model of collective decisions in Westmin-
ster systems are examples of the quasi-conceptual class. It is worth not-
ing that quasi-conceptual models might resort to additional instruments
Lima, Enzo Lenine Models, explanaon, and the pialls of empirical tesng
87
to advance their claims, such as visual representations and/or historical
evidence, as in Giannetti; Sened (2004). Nonetheless, the purpose of such
quasi-conceptual models is still to oer predictions of certain phenomena
via a mathematical construction that captures the regularities in data.
They are, therefore, accommodationist.
Finally, extrapolative models comprise all models that are suit-
able for an empirical test. Nevertheless, tests might dier in respect to
how they are performed. The standard approach is to test the proposi-
tions and theorems of a model by the means of a statistical model. This
outcome-oriented test validates explanations based upon the results ob-
tained through statistics. Peter Partell and Glenn Palmer’s (1999) test of
James Fearon’s (1999) audience costs model falls into this category, as
well as many others. I call this approach the data-t extrapolative mod-
el. Yet there is still the possibility of deriving the statistical test directly
from the formal model, attempting to represent the particularities of the
mathematics into the statistics. Curtis Signorino (1999, 2003) oers the
best example of this approach: his strategic interaction game derives a
statistical test that accounts for the uncertainties entailed in the formal
model. Cliord Carrubba et al. (2007) follow a similar strategy, but in-
stead of designing a stochastic model, they derive a comparative statics
model of decision-making. I call this approach a mathematical-statistical
(or math-stats) model, whose main characteristic consists in bridging the
mathematical model and the statistical test. They generate explanation
by representing the mechanisms entailed in the model’s assumptions in a
statistical test. Table 1 sums up these classes.
Extrapolative models are intimately related to the criticisms found
in the literature of political science. Donald Green and Ian Shapiro’s fa-
mous critique scrutinised a set of popular models in the discipline, using
empirical success as the main criterion for evaluating models’ explana-
tory power (GREEN; SHAPIRO, 1994). The responses were immediate,
with many political scientists criticising their biased approach to model
testing (FIORINA, 1995; LOHMANN, 1995; COX, 1999, 2004). Neverthe-
less, the empirical criticism has echoed in the discipline, and some have
come to defend that models should be rather seem as fables, whose con-
clusions and predictions are better understood as the moral lessons in Ae-
sopian stories (CARTWRIGHT, 2010; RUBINSTEIN, 2012; JOHNSON,
2017). Nonetheless, empirical testing still remains an issue for modelling,
at least for one type of models (namely, extrapolative). I shall deal with
the prospects of empirical testing and the diculties they entail in the
next section, highlighting mathematical aspects of this debate and their
implications to modelling in political science and IR.
Empirical tests and Extrapolative models
Traditionally, political scientists of the quantitative tradition have
resorted to statistics to test potential predictions, and hence explanations,
of political phenomena. Quantitative scholars are naturally familiar with
numerical expressions that “produce a more precise description of con-
cepts and relationships than ordinary language” (LUPIA; ALTER, 2014,
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88
p. 54). Explanation in the quantitative tradition comes in the form of infer-
ential propositions, tested via statistical models for causal relationships.
Table 1- Typology of models
Type Description Explanation Examples
Conceptual
These models advance
concepts and predictions
via mathematical
expressions derived from
set theory and game
theory. They are not
empirically testable.
The logical-
mathematical
expressions generate
explanation,
unravelling the
mechanisms implied
by the model’s
assumptions.
• Kenneth Arrow’s (1953)
impossibility theorem
• Shapley-Shubik (1988)
index
• Third law of
thermodynamics
Quasi-conceptual
The model explains
an observed empirical
regularity by resorting to
mathematical deductions.
Data come rst and the
model explains their
patterns.
Mathematics binds
together the patterns
in data, building
an explanatory
mechanism via the
assumptions in the
model.
• Anna Bassi’s (2013) model
of endogenous government
formation
• Torun Dewan and Arthur
Spirling’s (2011) model
of collective decisions in
Westminster systems
• Emmy Noether’s theorem
Extrapolative
Data-t
Mathematical model
and statistical test are
not structurally linked
via mathematical
expressions. Hypotheses
are formulated based on
the model’s propositions
and theorems, and then
subject to an appropriate
statistical test.
Explanation results
from the test of
hypotheses on the level
of outcomes.
• Peter Partell and Glenn
Palmer’s (1999) test of the
audience costs model
• Craig Volden and Cliorf
Carrubba (2004)
Math-stat
Statistical tests are
derived directly from the
mathematical model.
In this case, the test
represents the details of
the model. There is a
structural, mathematical
link between the formal
model and the statistical
test.
Explanation results
from the test of
hypotheses on the level
of mechanisms.
• Stephen Ansolabehere et
al. (2005) measurement of
voting weights
• Cliord Carruba et al.
(2007) comparative statics
model of strategic
decision-making
• Curtis Signorino’s (1999,
2003) strategic interaction
game
• LIGO experiment on
gravitational waves
Source: Author’s research, 2018
Most courses on quantitative methodology present the standard re-
search cycle, which resembles the classical scientic method of the natural
sciences. The researcher departs from a given phenomenon in the real world
which demands some sort of explanation. She then proceeds to formulate
hypotheses that shall be tested for their explanatory power. Variables and
relationships between them are assigned to each hypothesis the researcher
is willing to test. Results are expressed in probabilistic terms and intervals
of signicance, and might accept or reject the initial hypothesis (or certain
hypotheses). This cycle has become so pervasive in the discipline that most
Lima, Enzo Lenine Models, explanaon, and the pialls of empirical tesng
89
quantitative articles follow a standardised structure, where they present
the hypotheses, dataset, statistical test to be performed, and results.
For some time, and more specically under the inuence of King
et al. (1994), quantitative scholars have believed that the logic of inference
of their tradition was the only one capable of pinning down causation
(DOWDING, 2016, p. 162). Evidently, that caused profound disagree-
ments with other scholars, namely qualitative/interpretive researchers
and experimentalists. Despite recent developments of more sophisticated
statistical tools to analyse political phenomena, and the dialogue with
experimental political science, there are still questions about the type of
explanation generated by statistical tests. To be sure, quantitative meth-
ods are the only ones capable of identifying empirical generalizations,
but this is not an automatic result from any research design. Moreover,
identifying patterns in data is just one step in the long process of under-
standing the explanatory mechanisms underlying a given phenomenon.
Given the challenge posed by the essence of explanation, it would
seem only natural that modellers and quantitative scholars would work
closely together in a cooperative fashion. This is not always the case, and
much to the contrary, modellers and quantitative researchers often see each
other with some level of suspicion. R. Luce (apud TAAGEPERA, 2008, p. 5),
speaking from modellers’ perspective, summarises this tension as follows:
Model builders nd inferential statistics of remarkably limited value. In part,
this is because the statistics for most models have not been worked out; to do so
is usually hard work, and by the time it might be completed, interest in the mo-
del is likely to have vanished. A second reason is that often model builders are
trying to select between models or classes of models, and they much prefer to
ascertain where they dier maximally and to exploit this experimentally. This
is not easy to do, but when done it is usually far more convincing than a fancy
statistical test.
Luce raises questions about the prospects of empirically testing mod-
els that have been tackled only recently. Most of the literature in the quan-
titative tradition rests on the premise that hypotheses can be deduced from
real-world phenomena and tested via statistical models. There is an under-
standing that a well-performed test suces to at least identify potential
causal relations between variables. This might hold as long as the research-
er can prove that the test is statistically suitable to deal with her research
design. However, when it comes to formal models, problems might occur
in the process of translating a model’s assumptions into a statistical test. In
order to make this argument clearer, I will briey present two approaches
to testing formal models that demonstrate the translation challenge.
James Fearon’s model of audience costs
In 1994, James Fearon published in APSR a formal model of inter-
national crisis, where domestic aspects inuence the nal outcome of cri-
sis bargaining. In his own words (FEARON 1994, p. 577):
I characterize crises as political contests with two dening features. First, at each
moment a state can choose to attack, back down, or escalate the crisis further.
Second, if a state backs down, its leaders suer audience costs that increase as the
crisis escalates. These costs arise from the action of domestic audiences concerned
with whether the leadership is successful or unsuccessful at foreign policy.
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.82 - 97
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Without going deep into details, Fearon’s model rests on a
game-theoretical approach, where audience costs are modelled as a
linear increasing function, and the crisis unfolds as a series of stages
prior to the commencement of war. Once the time horizon is reached,
war is waged.
The literature that followed Fearon’s game focused on testing a
variety of hypotheses derived from the outcomes of the original model.
Joe Eyerman and Robert A. Hart (1996), for example, designed a Poisson
test based on the SHERFACS phase-disaggregated conict management
dataset, and used measures of democracy to assess audience costs. Peter
Partell ;Glenn Palmer (1999) followed a similar approach, but opted for
logit and maximum likelihood tests, and used institutional constraints as
a proxy to measure audience costs. In both works, the assumption of the
existence of audience costs is taken for granted, and no attempt is made to
measure them directly. The rst study where audience costs were experi-
mentally measured was conducted by Michael Tomz (2007), which was
later praised by Erik Gartzke; Yonatan Lupu (2012) as a valuable empirical
proof of the validity of Fearon’s model.
The puzzling issue about the literature on audience costs – and
which echoes in other elds – is that data-t extrapolative models are test-
ed solely for their outcomes. Mathematically speaking, there is no struc-
tural correspondence between the test and the model. In the aforemen-
tioned cases, authors assumed that audience costs existed, and attempted
to check whether Fearon’s conclusions would hold when confronted with
empirical data. Nevertheless, by focusing in the outcome, they ignored a
more basic question about the underlying assumption in the model, i.e.,
the very existence of audience costs. Luckily, Tomz’s research ended up
proving that they do exist, but his results are rather silent about the math-
ematical behaviour of the audience costs function. In the original model,
it is assumed to be linear for non-stated reasons (probably, for simplicity,
but Fearon says nothing about that). Counterfactually, one could raise
the question that the function is non-linear, which could potentially lead
to dierent conclusions. Therefore, this casts doubts whether the model
was eectively tested, for an essential feature in its construction was as-
sumed to be true instead of being subject to scrutiny.
This pattern is observed in other elds where extrapolative mod-
els are subject to data-tting. Stephen Ansolabehere et al. (2005), writing
about coalition theory, criticises the use of number of seats as a proxy to
measure voting weights, which are a constitutive element of a variety of
coalition models. At a rst glance, it would sound simply as a technicality
conned to the realms of variable measurement. However, it has pro-
found implications to the prospects of testing a model in terms of what
is being represented in the test. If the test fails to translate the constitu-
tive parts of the model, how can one be sure about its validity? From a
mathematical perspective, one cannot be sure about the results of a test
that do not truly reproduce a model’s assumptions and propositions. Evi-
dently, and as pointed by Luce (2008), translating a model is no easy task,
but some political scientists have already started to work on math-stats
extrapolative models, as I will present next.
Lima, Enzo Lenine Models, explanaon, and the pialls of empirical tesng
91
Curtis Signorino’s strategic interaction game
In 1999, Curtis Signorino published in APSR the rst of a series
of articles on a substantively dierent approach to extrapolative models.
Drawing on the work of Bruce Bueno de Mesquita and David Lalman
(1992), Signorino developed a mathematical-statistical model which was
directly derived from the strategic game of international conict. He
made his proposal even clearer in a paper published in Political Analysis in
2003, where he derives three models based on distinct sources of error in
the analysis of strategic games.
The quintessence of Signorino’s proposal consists in translating mod-
els in ways that respect their structure, especially if they contain nonlin-
earities and sources of error. Paying attention to the structure of the game
requires designing mathematical bridges between the assumptions/propo-
sitions and the statistical test before feeding the model with data. Signorino
does so by specifying utility functions with regressors and error terms, and
often by testing them via Monte Carlo simulations.
4
Cliord Carrubba et al.
(2007a, 2007b) acknowledge the need for building the structural connection
between model and test, but disagree with Signorino about his stochastic
approach, favouring instead models that rely on simpler maths and com-
parative statics. Nonetheless, what we can learn from this disagreement is
that dierent statistical models can be implemented to test a formal model,
as long as they are properly derived from the latter.
The maths-stats class of models oers an extra advantage in setting
the boundaries for a model’s application, and hence testing. Boundaries
dene the range of applicability of a given model based on its assump-
tions. For example, in structural engineering the widely used innitesi-
mal stress-strain tensor oers simpler expressions to tackle problems of
small displacements, where the eects caused by a given load do not in-
teract (allowing, consequently, for the application of the linearity prin-
ciple of superposition). Larger displacements require other approaches,
such as the Lagrangian stress-strain tensor. The latter encompasses a
larger set of cases, including those ones solvable by the innitesimal ten-
sor. Yet if one is working within the domain of small displacements, then
the innitesimal tensor is a natural and practical choice. Nevertheless,
it would not generate right predictions if applied in contexts that do not
respect its boundaries. In political science and IR, parallels can be drawn
in the same lines. Failing to represent a model accordingly to its structure
may result in inaccurate predictions. In his response to Carrubba et al.
(2007a) and Signorino (2007) presents an argument that follows this line
and summarises his approach to math-stats extrapolative models:
Although deterministic models may under certain conditions approximate the
relationships in models with uncertainty, in many other situations the predic-
tions will be very dierent. If one’s theoretical model includes uncertainty (e.g.,
private information or agent error), then the equilibrium conditions should be
derived based on the assumed uncertainty. That was actually one of the points
of Signorino (2003). If one wants to conduct comparative statics analysis, one
should then do so based on the equilibrium conditions for the theoretical model
with uncertainty. Similarly, derivation of an estimator, observable implications,
or insights for model specication should be based on the equilibrium condi-
tions of the model with uncertainty. (SIGNORINO, 2004 , p. 494)
4. Monte Carlo methods consist of
computational algorithms based on
randomness used to solve mathematical
problems where repeated iterations are
necessary. Randomness is introduced
artificially and is typically used for:
sampling, estimation, and optimisation
(KROESE et al. 2014). Monte Carlo
simulations allow for “exploring and
understanding the behaviour of random
systems and data” by carrying out
“random experiments on a computer and
[observing] the outcomes of these experi-
ments” (KROESE et al. 2014, p. 387).
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.82 - 97
92
Summing up, Signorino’s works address the structural part of mod-
elling and testing. By raising the problem of misspecication (SIGNORI-
NO; YILMAZ, 2003) and the issue of nonlinearities (SIGNORINO, 1999,
2003), he and his colleagues call for a dierent methodological approach
to extrapolative models. Building the bridge between the assumptions
and propositions entailed in the model, and the equations in the statisti-
cal test adds mathematical consistency to the analysis.
Evidently, the literature comprises models that fall into the two
classes of extrapolative models. Despite the acknowledging of the need
for deeper reection about how statistical tests translate model’s assump-
tions, many researchers still nd it hard to bridge both models. This is
why data-t models are still popular and a recurring tool for empirical
testing of formal models. This is not necessarily undesirable, as long as
researchers keep in mind the explanatory limits imposed by their tests.
Setting the boundaries of explanation is a legitimate issue, and it might
prevent political scientists from reaching conclusions that are not as com-
prehensive as they would want them to look like.
The pitfalls of empirical testing
The examples of the previous section draw attention to two sets of
pitfalls of empirical testing, namely: 1. the challenge of measuring vari-
ables and assumptions of formal models; and 2. the structural correspon-
dence between mathematical model and statistical test. The rst is a ma-
jor concern for empirical works of any kind, but it plays an important role
in assessing the explanatory power of extrapolative models. The second,
however, is specic to the math-stats class of models, more importantly,
to the issue of structural translation.
Measurement
The literature on audience costs illustrates one of the most press-
ing challenges in quantitative research and formal modelling: that of
measurement. Often political scientists have to measure unobservable
variables (such as values and attitudes) in their models, which requires
a great deal of methodological eort to capture valuable and useful in-
formation. Measuring is complicated in all sciences, and, perhaps, one of
the toughest tasks a scientist might perform in her daily routine. This is
so, because one has to oer concrete evidence about the variable being
measured. Furthermore, in order for a set of measurements to be valid,
coherent theoretical models that connect empirical evidence with prop-
erties of a given phenomenon must be precisely dened. In structural en-
gineering, for example, displacement is the measure which is conceptu-
ally connected to the stress-strain models of mechanical behaviour: once
one measures displacement, all calculations can be performed to solve for
stresses, strains, and mechanical properties.
Measuring demands caution and, at the same time, creativity when
testing formal models. The recent observation of gravitational waves il-
lustrates the importance of both skills. Albert Einstein’s theory of rela-
Lima, Enzo Lenine Models, explanaon, and the pialls of empirical tesng
93
tivity predicted gravitational waves, but for a long time, scientists were
unable to nd any evidence of their existence. It was only in 2016 that
the phenomenon was observed for the rst time by the Laser Interferom-
eter Gravitational-Wave Observatory (LIGO) and Virgo. In order to measure
gravitational waves, scientists departed from the assumption that they
should behave as waves, and as such they would be expected to distort
the fabric of space-time. Building upon the concept of classical interferom-
eters, LIGO was constructed as a larger version of such devices to detect
specically that distortion. Scientists were cautious enough to guarantee
that their measurements were rmly grounded in the model, which was
essential to the success of their endeavour.
Political scientists need similar skills to ensure that their measure-
ments t models’ assumptions and outcomes. As we have seen, the classi-
cal approach to measurement follows the dicta of statistical tests. This is
not a problem per se, but formal models tend to be silent about how tests
should be performed and, more importantly, how variables should be
measured. Correct measurements – in terms of what is being measured
– are paramount to assessing the robustness and results of a given test,
especially when dealing with math-stats models. One cannot guarantee
whether a test corroborates or not a model’s predictions if measurements
do not correspond to the assumptions. Nor a test can be said to be appro-
priate if data are pushed into the model without taking into consideration
measurement reliability.
Quantitative political scientists have been developing a variety of
tools to ensure measurement validity and reliability (JACKMAN, 2008).
Attention has also been drawn to the eects of errors and bias, not to
mention to uncertainty (SIGNORINO, 2003). Formal models, and name-
ly math-stats models, may benet from the incorporation of such tools
and concerns into their structure. In terms of data-t models, building a
compelling case is of uttermost importance to guarantee that all essential
parts of the statistical test are properly connected to model’s assumptions
and outcomes.
Nonlinearities and structural translation
Despite the temptation of trusting linearity, real-world phe-
nomena are pervaded with nonlinear effects. Our brains are wired to
think in terms of linear relationships, preferring models where vari-
ables behave in a more-or-less linear fashion to those where variables
take nonlinear paths. However, nature and society display a variety
of phenomena that do not follow the tenets of linearity. Turbulence,
fracture propagation, combustion, conflict escalation are just a few
examples of nonlinearities.
When modelling, political scientists sometimes have to represent
nonlinearities. This is the case of uncertainty, which was the main is-
sue in Signorino’s works. Failing to incorporate nonlinearities in a model
might aect its explanatory power, especially if it is suciently complex
(for example, when it entails subgames, institutional constraints, signals).
However, the challenge becomes more prominent when nonlinear mod-
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.82 - 97
94
els are subject to statistical tests. In this case, structure matters, and fail-
ing to adequately represent a model’s structure may generate incorrect
outcomes or, in a less dramatic scenario, outcomes that are conned to
certain boundaries where linearity applies.
Representing nonlinearities in math-stats models in particular
poses the challenge of mathematical tractability. Equations may become
too complex to be solved in due time, for the more complex they are,
the more computational power is required to perform calculations. Po-
litical scientists have to be aware about this issue whilst translating their
models into statistical tests. Unfortunately, there is no denitive recom-
mendation, besides the fact that one should take into account some fac-
tors such as: 1. analytical tractability of the equations; 2. computational
power to solve for them; 3. boundaries between which the solutions are
applicable. In the case of game-theoretical models that are constructed in
sequential moves, Signorino’s works may serve as a point of departure to
implement a math-stats model. For larger sequential games, where the
game tree leads to a great number of nodes and outcomes, breaking them
into smaller parts and solving for them separately may oer partial re-
sults whilst eschewing the divergence caused in the process of solving for
nonlinear equations.
Another approach with which political scientists are less familiar
is suggested by Rein Taagepera (2008, chapter 4). When discussing the
functional forms quantitatively predictive logical models can assume, he
recommends political scientists to extrapolate from the classical linear re-
gression equation and look for functionals based on boundary conditions
and logical considerations. In mathematical terms, it means expressing
the problem in terms of dierential equations. Solving for dierential
equations results in functional forms that respect boundary and initial
conditions, and the resulting functional is often nonlinear. Nevertheless,
basic mathematics does not suce to deal with such equations, meaning
that specic training would be necessary to model political phenomena
in these terms. The consequences, however, would be profoundly posi-
tive to the understanding of politics, for political scientists would rst
think about each situation in a phenomenon-oriented fashion instead of
automatically tting whatever they observe in the real world into a sta-
tistical test.
Summing up, measurement and nonlinearities represent part of
the challenges faced by political scientists when testing formal models.
They pose diculties to claims over a model’s explanatory capabilities,
for poorly designed tests do not shed light on the crucial issue of whether
a model is capable of predicting real world phenomena. A well-designed
test has to reect to some extent the assumptions entailed in the model
in order to have a say about its explanatory power. As Dowding (2016, p.
173) states:
One must always ask when reading formal models how robust the conclusions
are with regard to the assumptions. The more robust the conclusions, the less
important specic assumptions; if a result rests upon a key assumption, how far
that assumption is descriptively accurate (either motivationally for an agent or
structurally for the system) will determine how useful the model is.
Lima, Enzo Lenine Models, explanaon, and the pialls of empirical tesng
95
Final remarks
Throughout this paper
5
, I have raised questions about the prospects
of empirically testing formal models. Despite the widespread temptation
to subject models to statistical scrutiny, only a certain class of models
– extrapolative – are suitable for this kind of test. Conceptual and quasi-
conceptual models, which I have not explored in detail here, present dis-
tinct features that are not t to statistical tests.
When performing tests of formal models, researchers must be at-
tentive to measurement issues. Models often express their propositions
in terms of variables that have not been previously measured or whose
data may not be directly available. Much on the contrary, modellers are
rather silent about how their models can be implemented via a statistical
test. Creativity and caution are necessary to ensure a test matches with a
model’s assumptions and propositions.
Ideally, researchers would attempt to represent the mathematics of
a formal model into a viable statistical test. This is no easy task, for the
translation of a model’s structure might entail nonlinearities and com-
plicated behaviour that would render the test intractable. Nonetheless,
adequate translation is paramount to shed light on models’ explanatory
power. It is also the key to test rival models against evidence, and assess
which is descriptively more accurate.
Numerics and computational simulations are useful tools to deal
with nonlinearities and to test math-stats extrapolative models. Political
scientists should take advantage of them to assess the tractability of their
models and solve for them whenever analytical solutions are not avail-
able. Furthermore, these tools allow for the implementation of nonlinear
elements, such as imperfect information and heuristics, and for iterative
solutions. They might be part of the creative solutions researchers need
devise to oer accurate explanations about political phenomena. This is
a challenging process, though an essential one in order to unravel the
mechanisms operating in the real world.
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5. I thank Dr. Shawn Treier (Australian
National University) and Shirley Duarte
(Federal University of Sergipe) for their
valuable comments on the first version
of this article.
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98
La ecuación política exterior-Petrobras-
África en los gobiernos del PT (2003-2014):
tres dimensiones para el análisis
A equação Política Externa-Petrobras-África nos governos
do PT (2003-2014): três dimensões para a análise
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2018v6.n3.p98
Natalia Ceppi
1
Gisela Pereyra Doval
2
Recibido el: 06 de diciembre de 2017
Aprobado el: 06 de abril de 2018
R
En este trabajo, exploraremos la ecuación política exterior – Petrobras - África
en los gobiernos del PT (2003-2014) a través de tres dimensiones de análisis: la
dimensión histórica, la político-simbólica y la económico-comercial. Para ello,
recurriremos a las categorías analíticas de Economía Política y Estado Logístico.
El supuesto de partida es que la transnacionalización de las empresas refuerza
la presencia del Estado; ya que son utilizadas como plataforma de negociación
y presión. Nuestra hipótesis sostiene que, durante las administraciones del
PT, el Estado hizo amplio uso de sus facultades como promotor de Petrobras
en el exterior, al punto de desdibujar la línea imaginaria que separa Estado
y Empresa, y que atribuye la direccionalidad de las cuestiones políticas al
primero y de las cuestiones económicas al segundo. Es decir, el Estado decidió
proyectarse a través de la presencia de Petrobras en territorio extranjero. En el
período bajo estudio, el continente africano fue el escenario privilegiado de la
actuación de Petrobras para el desarrollo de operaciones políticas y económicas
del Estado brasileño. Por este motivo, en este trabajo nos focalizaremos en
analizar cómo se han desarrollado las relaciones entre África y Brasil en las tres
dimensiones previamente indicadas.
Palabras Clave : Brasil, política exterior, Petrobras, África, gobiernos del PT.
R
Neste trabalho, exploraremos a equação política externa - Petrobras - África nos
governos do PT (2003-2014) mediante três dimensões da análise: a dimensão
histórica, a dimensão político-simbólica e econômico-comercial. Para isso,
vamos recorrer às categorias analíticas da Economia Política Internacional e do
Estado Logístico. O ponto de partida é que a transnacionalização das empresas
reforça a presença do Estado; uma vez que são usados como plataforma para
negociação e pressão. Nossa hipótese é que, durante as administrações do PT,
o Estado usou amplamente seus poderes como promotor da Petrobras no
exterior, a ponto de desfocar a linha imaginária que separa o Estado e a Empresa
e que atribui a direcionalidade das questões políticas ao primeiro e as questões
econômicas para o segundo. Ou seja, o Estado decidiu projetar-se através da
1. Dra. en Relaciones Internacionales
por la Universidad Nacional de Rosario.
Profesora Titular de Derecho Consular y
Diplomático - Facultad de Ciencia Políti-
ca y Relaciones Internacionales – UNR.
Investigadora del CONICET.
Rosario/Argentina
ORCID: 0000-0003-1896-4791
2. Dra. en Relaciones Internacionales
por la Universidad Nacional de Rosario.
Profesora Adjunta de Problemática de
las Relaciones Internacionales - Fa-
cultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales – UNR .
Investigadora del CONICET.
Rosario/Argentina
ORCID: 0000-0001-7081-8500
Ceppi, Natalia; Doval, Gisela Pereyra La ecuación políca exterior Petrobras-África en los gobiernos del PT (2003-2014)...
99
presença da Petrobras em território estrangeiro. No período em estudo, o
continente africano foi o cenário privilegiado do desempenho da Petrobras
para o desenvolvimento das operações políticas e econômicas do Estado
brasileiro. Por esse motivo, neste trabalho, nos concentraremos em analisar
como se desenvolveram as relações entre África e o Brasil nas três dimensões
anteriormente indicadas.
Palavras Chave : Brasil, política externa, Petrobras, África, governos do PT.
Cuestiones Preliminares
En su libro La Economía Política de las Relaciones Internacionales, Gil-
pin (1990) plantea la existencia de tres ideologías o perspectivas que han
dividido a la humanidad: la liberal, la nacionalista y la marxista. Éstas
dieren en su concepción de la relación Estado-Mercado-Sociedad, otor-
gándole menor o mayor importancia a cada una de dichas esferas y sus
clivajes. El Liberalismo asume que la economía y la política -o el Mercado
y el Estado- constituyen esferas independientes una de la otra, cuyo fun-
cionamiento está regido por una lógica propia, y que en la esfera social
–Sociedad- la persecución del propio interés en el mercado por parte de
los individuos, incrementa el bienestar colectivo. El Nacionalismo pone
la economía al servicio de la política –o el Mercado depende del Esta-
do-. Así, el Estado asume el rol de regular los desequilibrios que causa el
Mercado, tendiente a concentrar la riqueza y aumentar las desigualdades
socioeconómicas. Por último, para el Marxismo, al contrario que en la
ideología nacionalista, el Estado se encuentra al servicio del Mercado. O
las relaciones sociales y políticas dependen de la estructura económica:
“en consecuencia los conictos políticos se acabarán cuando se eliminen
el mercado y la sociedad de clases” (GILPIN, 1990, p. 38).
Unos años más tarde, el mismo autor, propuso una revisión sobre
la importancia de estas tres perspectivas para abordar el estudio de la
economía internacional, al considerar que la comprensión del funciona-
miento y de la evolución de la economía global requiere de un abordaje
más integral del mercado y de las políticas del Estado (2001). En el caso
particular del Marxismo, Gilpin (2001) sostiene que no sólo ha sido desa-
creditado como doctrina sobre el manejo de la economía, sino como rea-
lidad ante el avance del capitalismo. Por estos motivos, solo es aceptable
como contracara teórica-analítica. A raíz de lo antedicho, y ante el deve-
nir de la historia política y económica brasileña, hemos decidido abordar
el estudio de la ecuación política exterior – Petrobras - África durante las
administraciones del PT a partir de las categorías analíticas del liberalis-
mo y el nacionalismo.
El vínculo entre Petrobras y el Estado brasileño se enmarca en la
histórica división entre liberales y nacionalistas. A lo largo del tiempo
estas tendencias se fueron alternando y funcionando como cimiento/
ideología del desarrollo. En este sentido, Cervo (2008) propone cuatro
paradigmas, asociados con las categorías analíticas antes mencionadas.
El Liberalismo está coligado al paradigma Liberal-Conservador y al pa-
radigma del Estado Normal. Por su parte, el Nacionalismo se sustenta en
los paradigmas Desarrollista y de Estado Logístico.
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Para el autor, el paradigma Liberal-Conservador y el Estado Nor-
mal aceptaron pasivamente las reglas que establecieron las estructuras
hegemónicas del capitalismo. El primero se basaba en la promoción de la
agroexportación y el interés nacional pasaba por fomentar los intereses de
los agroexportadores –que eran los propios intereses de la elite dirigente-.
En el plano internacional, el Liberalismo -a través de la teoría ricardiana-
se reconocía a través de la división internacional del trabajo con los países
más desarrollados, principalmente, Estados Unidos.
Por su parte, el Estado Normal (1990-2002) quiebra la noción del de-
sarrollismo previo, y piensa al desarrollo como consecuencia de la integra-
ción competitiva a los mercados internacionales. El Liberalismo, en este
caso, pasaría por la integración al exterior, a pesar de que la idea subyacente
era mantener abiertos los márgenes de maniobra para no inviabilizar el
proyecto nacional
3
. La principal característica de este paradigma -como así
también del Liberalismo-, es el abandono –y las críticas- de la estrategia de
inducción del desarrollo por medio de las iniciativas del Estado.
Con respecto a la otra tendencia, la del Nacionalismo, encontra-
mos dos paradigmas que la sustentan: el Estado Desarrollista y el Estado
Logístico (CERVO, 2008). Estos dos paradigmas tienen algunas caracte-
rísticas en común: en primer lugar, es el Estado el que lleva adelante la
estrategia de desarrollo sin dejar que “se lo maneje desde afuera” y, en
segundo lugar, tanto el alineamiento como las alianzas puestas en prácti-
ca por estas dos tendencias son un medio para obtener benecios, princi-
palmente económicos, y no un objetivo per se.
El Estado Desarrollista utilizó la acción internacional para la ob-
tención de insumos para el desarrollo nacional y así fue como el sector
agroexportador comenzó a perder relevancia en detrimento del sector
industrial. El rasgo más interesante de este período fue la idea de que po-
día utilizarse el aparato del Estado para generar un cambio estructural.
En esa dirección, el gobierno buscó generalizar los intereses de una elite
reducida y poco representativa –como lo era la agroexportadora- hacia los
intereses nacionales en su conjunto. Así se reorientaba el rol del Estado
que ampliaba sus bases de apoyo al transformar un interés sectorial en in-
terés general de la nación. En otras palabras, el desarrollismo fue una es-
trategia de desarrollo nacional cuyo centro fue el Estado (Nacionalismo).
El otro paradigma que pertenece a la tendencia del Nacionalismo
es el Estado Logístico. Según Cervo (2008), éste conjuga ciertas caracte-
rísticas del Estado Normal –la revalorización del mercado internacional
como espacio privilegiado de expansión de las empresas nacionales más
competitivas-; con otras del modelo ‘desenvolvimentista’ –la centrali-
dad del Estado en el manejo de la economía doméstica-. En este senti-
do, la estabilidad monetaria, los estímulos a la inversión extranjera y
apertura de los mercados, entre otras medidas, son herencias del Estado
Normal. Asimismo, Cervo plantea que la diferencia entre el paradigma
Desarrollista y el Logístico es que en el primero, el Estado asumía las
responsabilidades de la política económica mientras que en el segundo,
se transeren las responsabilidades económicas a la sociedad. Es decir
que el Estado es el responsable de proveer la estabilidad económica y
de secundar a la sociedad en la realización de sus propios intereses. De
3. En este punto cabe aclarar que la
“globalización asimétrica” o el neoli-
beralismo planteado por Cardoso tuvo
rasgos menos ortodoxos que, por ejem-
plo, el aplicado en Argentina. En este
sentido, las presiones sociales sobre el
Ejecutivo actuaron como “limitantes” de
la aplicación del modelo.
Ceppi, Natalia; Doval, Gisela Pereyra La ecuación políca exterior Petrobras-África en los gobiernos del PT (2003-2014)...
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ahí proviene el nombre del paradigma, el Estado da apoyo logístico a los
emprendimientos –tanto públicos como privados- que surgen de la so-
ciedad empresaria. Así, la mayor diferencia entre el Estado Desarrollis-
ta y el Logístico es de intensidad. La intensidad se observa en la menor
o mayor distribución de poder o responsabilidad que le corresponde,
respectivamente, al Estado o a la sociedad.
A partir de la década del treinta, se instauró una arquitectura políti-
co-institucional que combinó la centralización del poder, la ampliación de
la autonomía y la capacidad de intervención del Estado en los asuntos eco-
nómicos, dando paso a la ideología nacionalista que, a partir de ese momen-
to, competiría con la liberal en el devenir brasileño. La creación de Petro-
bras en 1953, se inscribe en este período desarrollista, que también conjuga
la nacionalización de los recursos naturales como parte de una estrategia
de autonomización. Desde su creación, la empresa petrolera es la joya de la
corona, el heartland de Brasil, no sólo en la dimensión económico-comer-
cial, sino también en la histórica y en la político-simbólica.
Estas tres dimensiones serán exploradas en el presente trabajo para
mostrar la incidencia que la empresa tiene en la formulación de la política
externa del Estado. En este sentido, recurriremos a la Economía Política
Internacional (EPI), como principal soporte teórico analítico a través de
los estudios de Gilpin (2001). Éste, conjuntamente con la categoría de Es-
tado Logístico de Cervo (2008), nos brindará las herramientas necesarias
para analizar las dimensiones propuestas. El supuesto de partida es que
la transnacionalización de las empresas refuerza la presencia del Estado;
ya que son utilizadas como plataforma de negociación y presión. Nuestra
hipótesis sostiene que, durante las administraciones del Partido de los
Trabajadores (PT) (2003-2014)
4
, el Estado hizo amplio uso de sus faculta-
des como promotor de Petrobras en el exterior, al punto de desdibujar la
línea imaginaria que separa Estado y Empresa, y que atribuye la direc-
cionalidad de las cuestiones políticas al primero y de las cuestiones eco-
nómicas al segundo
5
. Es decir, el Estado decidió proyectarse a través de
la presencia de Petrobras en territorio extranjero. En el período bajo es-
tudio, el continente africano fue el escenario privilegiado de la actuación
de Petrobras para el desarrollo de operaciones políticas y económicas del
Estado brasileño. Por este motivo, en este trabajo nos focalizaremos en
analizar cómo se han desarrollado las relaciones entre África y Brasil en
las tres dimensiones previamente indicadas.
Para ello, nos centramos en la categoría analítica de ‘economía po-
lítica’, entendida como un sistema socio-político en el cual se establece
una profunda interacción (competitiva o colaborativa) entre diferentes
actores, tales como Estados, sindicatos y empresas
6
, entre otros, y que
posee un impacto profundo en la naturaleza y en el funcionamiento de
los mercados (GILPIN, 2001, p. 38). De esta armación se desprende que,
ya sea desde una perspectiva macro -comprender el funcionamiento de la
economía global-, o bien desde una perspectiva micro, es decir, analizar
el comportamiento de un determinado Estado –en este caso Brasil- en el
marco de su agenda económica y política externa, es necesario considerar
que la relación entre economía y política es interactiva (GILPIN, 2001,
p. 23). Ahora bien, siguiendo con el planteo del autor, en este gigantesco
4. El recorte temporal contempla desde
la llegada a la presidencia de Lula da
Silva hasta el fin del primer mandato de
Dilma Rousseff. Decidimos no avanzar
sobre segundo mandato de Rousseff
debido a la crisis político-institucional
que se desencadena a partir de los
escándalos de corrupción que tienen
a Petrobras como protagonista. Estos
hechos exceden por mucho el objetivo
de este trabajo.
5. La ideología de desarrollo fue
virando de un concepto Liberal a uno
de tintes más ligados al Nacionalismo
económico.
6. En este sentido, se establece una
coincidencia con el paradigma logístico
de Cervo (2008) que postula que la efi-
cacia del modelo radica en la capacidad
de los policy makers de hacer de la
política exterior un instrumento para la
realización de los intereses nacionales
diversificados.
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entramado no se desconoce que las fuerzas de mercado poseen su propia
lógica e inuyen en las acciones u omisiones de los Estados en su vincula-
ción con sus pares u otros actores. Sin embargo, siguen siendo los Estados
los actores principales en la determinación de los asuntos económico-po-
líticos nacionales e internacionales:
Enfatizo que los gobiernos aún toman las decisiones primarias en lo que respec-
ta a los asuntos económicos; continúan dictando las reglas dentro de las cuales el
resto de los actores se mueven, y utilizan su considerable poder para inuenciar
los resultados económicos (…) Mi interpretación de la economía política inter-
nacional asume que los intereses y la política de los estados son determinados
por la elite política gobernante (…) (GILPIN, 2001, p. 18, traducción nuestra
7
).
En otras palabras, los Estados al continuar detentando su condición
de actores protagónicos en el concierto global, son los encargados, en vir-
tud de sus intereses y objetivos, de establecer las reglas de juego que de-
berán seguir otras fuerzas, como las económicas y las tecnológicas, entre
las cuales se encuentran las empresas transnacionales. Cabe remarcar que
esta armación no implica poner en tela de juicio el rol creciente de las
mismas ni en el dinamismo de la economía mundial ni en la formulación
de las políticas exteriores estatales. Al contrario, se les reconoce un impacto
signicativo en los asuntos mundiales pero al mismo tiempo, se revaloriza
la gura del Estado donde la elite gobernante establece los parámetros del
qué, el cómo y el para qué en lo que respecta a la proyección internacio-
nal del país. Como es de suponer, en dichos parámetros se incluyen a las
empresas transnacionales, que para Gilpin (2001, p. 278, traducción nues-
tra
8
), reere “(…) una rma de una nacionalidad particular que posee total o
parcialmente subsidiarias con, por lo menos, otra economía nacional”. Por
lo cual, si hay una clara identicación con su país de origen, la estrategia
empresarial estará impregnada por los intereses y necesidades del Estado
al cual se vincula.
Para probar la vinculación entre Estado (Brasil) y Empresa (Petro-
bras), este trabajo se dividirá en tres apartados que se corresponden con
las tres dimensiones mencionadas supra. Así, en primer lugar, haremos
referencia a la dimensión histórica, en segundo lugar a la político-sim-
bólica y, por último, a la económico-comercial. La división en distintas
dimensiones es sólo a los nes de poder sistematizar la información y el
análisis, ya que consideramos que las mismas se hayan profundamente
interconectadas y se retroalimentan mutuamente.
La dimensión histórica
Con la irrupción del Estado moderno, Vargas nacionalizó los recur-
sos naturales incorporando al patrimonio nacional las riquezas naturales
e instituyó los Consejos Nacionales del Petróleo (del cual nacería Petro-
bras), de Aguas y Energía Eléctrica, de Minas y Metalurgia. El control
del Estado sobre las industrias básicas pasó a gurar como una de las
preocupaciones fundamentales. De esta forma, mediante una serie de de-
cretos, declaró la pertenencia estatal de los yacimientos petrolíferos que
fuesen descubiertos en territorio nacional, y nacionalizó la industria de
renación del petróleo. Tanto la creación de la industria básica como la
7. I emphasize that national govern-
ments still make the primary decisions
regarding economic matters; they
continue to set the rules within which
other actors function, and they use their
considerable power to influence econo-
mic outcomes (…) My interpretation
of international political economy assu-
mes that the interests and policies
of states are determined by the
governing political elite (…)
8.“(…) a firm of a particular nationality
with partially or wholly owned subsidia-
ries within at least one other
national economy.”
Ceppi, Natalia; Doval, Gisela Pereyra La ecuación políca exterior Petrobras-África en los gobiernos del PT (2003-2014)...
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nacionalización de los sectores claves guraban en el “Programa da Re-
volução de 1930” presentado oportunamente por Vargas. Esto traería una
alteración sustancial en la mecánica del proceso de toma de decisiones. La
característica más importante de este período es que, como plantea Hirst
(1986), la toma de decisiones dejaría de ser un atributo exclusivo de las
clases productoras para pasar a una intervención estatal sin precedentes.
De este modo, se pusieron en práctica una serie de medidas diri-
gidas a proteger los intereses de los conglomerados nacionales frente al
capital monopólico extranjero, lo que implícitamente aumentaba todavía
más la autonomía del Estado. Así, se fue gestando de a poco lo que sería
el paradigma Desarrollista. La creación de Petrobras en 1953 –cuyo pro-
yecto había sido presentado por Vargas un par de años antes-, fue fun-
damental, teniendo en cuenta la importancia del Estado en los asuntos
económicos para este modelo de desarrollo y, que con la aparición de la
empresa, se instituyó el monopolio estatal sobre la exploración, explota-
ción y transporte del petróleo.
Sin embargo, no fue hasta 1972 con la creación de Braspetro que
la empresa comenzó su camino fuera del país. Además de la ‘ideología
del progreso’ asociada al crecimiento económico de una empresa esta-
tal –que movilizaba a la opinión pública-, la multiplicación de Petrobras
se basaba en la lógica de la seguridad nacional
9
como una cuestión de
soberanía nacional (RODRIGUES NETO, 2012). Por otro lado, en la dé-
cada del setenta se tenía la percepción de que, al crecimiento del país, le
correspondía un incremento de sus responsabilidades externas. En este
sentido, dos cuestiones relacionadas a Oriente Próximo cambian el accio-
nar multilateral brasileño: el acercamiento a África, o la política africana
de Brasil; y el acercamiento a los países petroleros, debido a la crisis del
petróleo y las consecuentes necesidades.
En primer lugar, uno de los temas en los cuales Brasil fue pionero,
tanto discursivamente como en las acciones, fue el apoyo a la descoloni-
zación de los países africanos. Brasil abandonó la posición de apoyo a Por-
tugal en cuanto al colonialismo para reposicionarse en África. El cuadro
que se había vivido anteriormente se alteró cuando se vio una acentuada
identicación de la política externa implementada por Brasil a los requisi-
tos más amplios del proyecto nacional de desarrollo económico (BARBO-
ZA, 1994); y además, políticamente, el continente africano era una fuente
potencial de apoyo para demandas comunes en los órganos multilaterales
(SOMBRA SARAIVA, 1994). De esta forma, el reconocimiento de Angola
generó un punto de inexión en la política brasileña hacia África. En pa-
labras de Lechini:
Tras un período ambiguo, donde el gobierno de Brasil se debatió entre las pre-
siones internas de la comunidad portuguesa y externas de Lisboa para no apo-
yar el proceso de descolonización de las entonces colonias portuguesas y las
demandas internas de los grupos pro África y externas de los países africanos y
árabes para tomar posiciones a favor, Itamaraty denió el reconocimiento de la
independencia de Angola y de las otras colonias (LECHINI, 2006, p. 110).
Esta ambigüedad mencionada por Lechini fue resuelta por una
nueva circunstancia histórica: la alianza de intereses entre África negra
y los países árabes (SOMBRA SARAIVA, 1994). La defensa de la indepen-
9. Por este motivo, Gilpin (1990), aso-
ciaba la ideología Nacionalista con la
Teoría Realista, ya que los intereses es-
tatales en el manejo de la economía se
dirigían casi exclusivamente a reforzar
la supervivencia del Estado a través del
fortalecimiento de la seguridad militar.
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dencia de las colonias portuguesas en África era uno de los puntos centra-
les de la alianza. Brasil, con la vulnerabilidad energética acelerada por la
crisis del petróleo, tenía que tener en cuenta ese componente al momento
de denirse. Por lo tanto, además de Nigeria y Angola que pasarían a ser
abastecedoras de petróleo, en 1975, al tiempo que Petrobras multiplicaba
sus contratos para exploración de petróleo con los países árabes, Brasil
reconocía, en Naciones Unidas, los derechos del pueblo palestino a la au-
todeterminación y la soberanía vistos como requisitos primarios para la
paz en la región. A esto debemos agregar que se aprobó una resolución
que condenaba al sionismo como manifestación de racismo (BARBOZA,
1994). Si bien, para Brasil, los intereses con respecto a su accionar hacia
Medio Oriente eran netamente comerciales, los países productores de
petróleo intentaban dejar claro que sólo a través de gestos políticos el
comercio quedaría garantizado (FARES, 2007).
Según Barbosa, hasta la década del setenta puede hablarse de la
inexistencia de una política externa para Oriente Próximo. Sin embargo,
mientras los países de Occidente planteaban un boicot hacia los países
árabes, Petrobras rmaba su primer contrato de acción conjunta con Irak,
en 1974, lo que garantizó el abastecimiento del petróleo durante el embar-
go. En este período se rmaron variados acuerdos con países de la zona:
Kuwait (cooperación económica, 1975), Arabia Saudita (intercambio económico
y técnico, 1975), Jordania (transporte aéreo, 1975), Libia (cooperación técnico-
-cientíca, 1978), Argelia (transporte y navegación, 1976), Irán (intercambio co-
mercial, 1977). (BARBOZA, 1994, p. 349, traducción nuestra
10
).
La vulnerabilidad económica del país comenzó a acentuarse a par-
tir de la crisis del petróleo y el incremento de las medidas proteccionistas
aplicadas por los países desarrollados, en consecuencia, la necesidad de
obtener superávits comerciales en la balanza de pagos se volvió más apre-
miante para poder mantener el ritmo de crecimiento industrial. Por este
motivo, el gobierno de Geisel (1974-1979) intentó crear nuevas oportuni-
dades dinamizando los vínculos económicos y abriendo nuevos mercados
para compensar la retracción de los mercados tradicionales. Según Lessa,
la Política Externa de Geisel tenía, en 1974, la necesidad de diversicar los con-
tactos internacionales, de modo de no sólo compensar con exportaciones los
crecientes décits de la balanza de pagos, como también de superar, por la aper-
tura de nuevos mercados, la retracción de clientes tradicionales en el mundo de
los industrializados – entonces empeñados en superar la crisis de abastecimiento
de petróleo (LESSA, 1995, p. 25, traducción nuestra
11
).
Es en este contexto que, entre otras cosas, se “ocializó” la política
exterior brasileña hacia África; aunque cabe recordar que fue a partir de
1961 que las relaciones entre África y Brasil comenzaron a desarrollarse
con mayor impulso a partir del establecimiento de la División de África al
interior de Itamaraty (LECHINI, 2006, p. 103).
Así, a partir de la asunción de Geisel a la presidencia, en un contex-
to signado por la crisis petrolera internacional, las “amenazas” de inte-
rrumpir el suministro de petróleo por parte de algunos países africanos
ya independizados comenzaron a ser tenidas en cuenta por la administra-
ción brasileña. En 1972, el Gobierno nigeriano declaró que las “relaciones
especiales” entre Brasil y Portugal constituían el principal obstáculo para
la celebración de contratos entre la Nigerian National Oil Corporation y
10. Kuwait (cooperação econômica,
1975), Arábia Saudita (intercâmbio
econômico e técnico, 1975), Jordânia
(transporte aéreo, 1975), Líbia (coope-
ração técnico-científica, 1978), Argélia
(transporte e navegação, 1976), Irã
(intercâmbio comercial, 1977)
(BARBOZA, 1994, p., 349).
11. (…) a Política Externa de Geisel
tinha, em 1974, a necessidade de
diversificar os contatos internacionais,
de molde a não apenas compensar com
exportações os crescentes deficits da
balança de pagamentos, como superar,
pela abertura de novos mercados, a re-
tração de clientes tradicionais no mundo
dos industrializados – então empenha-
dos em superar a crise de fornecimento
do petróleo. (LESSA, 1995, p. 25).
Ceppi, Natalia; Doval, Gisela Pereyra La ecuación políca exterior Petrobras-África en los gobiernos del PT (2003-2014)...
105
Petrobras (NNPC). En 1973, algunos países de África Oriental apelaron
a los países árabes para que incluyeran a Brasil en una lista de seis esta-
dos que sufrirían sanciones económicas y embargo petrolero a raíz de su
posición ambigua en relación al conicto en Angola y Mozambique. Ese
mismo año, el delegado de Etiopía en Naciones Unidas armó que los
países africanos habían decidido demostrar a Brasil que tendría que pagar
un precio muy alto por no diferenciarse de las posiciones portuguesas
(CARVALHO, 2009). En enero de 1974, el Primer Ministro de Nigeria de-
claró “(…) Nigeria no apoya la posición de que el petróleo pueda ser utili-
zado como arma política, pero es claro que, de cualquier forma, negociar
con amigos es más fácil que con enemigos” (ALTEMANI DE OLIVEIRA,
1987, s/p, traducción nuestra
12
).
Esta declaración fue contundente con respecto a la posición de los
países africanos con respecto al no reconocimiento de la independencia
de Angola y Mozambique.
Esto último sumado a que, en 1974, Brasil era el mayor importador
de petróleo de los países en desarrollo y el séptimo en escala mundial,
hizo que cuando Geisel llegó a la presidencia, la cooperación económica y
la expansión comercial con África eran más beneciosas que su “amistad”
con Portugal. Como plantea de Andrade Melo:
En la búsqueda de saldos comerciales, es imprescindible que ampliemos nues-
tro intercambio, inclusive con países árabes, con países del África Negra, antes
descuidados. Para tener relaciones normales con unos y otros, tendremos, ne-
cesariamente, que rever algunas posiciones políticas que veníamos asumiendo
desde 1964, de irrestricto apoyo a Israel y a Portugal (ANDRADE MELO, 2000,
p. 79, traducción nuestra).
13
En este sentido, Dzidzienyo & Turner (1981), sostienen que el in-
terés de Brasil por África no era casual. Desde 1974, la política exterior
se propuso como objetivo alcanzar una posición segura en los mercados
consumidores del continente, poco explorados hasta entonces. Entre
otras cosas, la crisis del petróleo obligó a considerar los benecios resul-
tantes de una aproximación mayor de los países africanos productores de
esta materia prima, o sea, Angola, Nigeria y Gabón. De esta forma, como
mencionáramos anteriormente, Itamaraty “(…) percibió que al reconocer
la independencia de Angola podría reforzar su presencia en África portu-
guesa y mejorar la imagen y la credibilidad de Brasil junto a los estados
africanos más progresistas”(CARVALHO, 2009, p. 54, traducción nues-
tra
14
). Además de la imagen y credibilidad del país, Itamaraty buscaba
“(...) ventajas de naturaleza económica resultantes de un eventual apoyo
de Brasil al Frente Nacional de Liberación de Angola (...)” (PINHEIRO,
2002, p. 85, traducción nuestra
15
). Por otro lado, también se percibía que
el reconocimiento de Angola sería visto como clave para normalizar las
relaciones con Mozambique lo que completaría el “pedido” de los países
del África negra.
De esta forma, según Silveira: “(…) en África fueron las posiciones
políticas las que abrieron mercados” (MRE, 1977, p. 2). El aumento de las
importaciones de África se deriva de su participación en el total de las
importaciones de petróleo brasileñas. En el año 1979, la importación de
petróleo bruto africano a Brasil ascendió al 47.8% del total de las importa-
12. “(…) a Nigéria não apoia a posição
de que o petróleo possa ser utilizado
como arma política, mas é claro que, de
qualquer forma, negociar com amigos é
mais fácil do que inimigos” (ALTEMANI
DE OLIVEIRA, 1987, s/p).
13. Em busca de saldos comerciais, é
imprescindível que ampliemos nosso
intercâmbio, inclusive com países
árabes, com países da África Negra,
antes negligenciados. Para ter relações
normais com uns e outros, teremos,
necessariamente, de rever algumas
posições políticas que vínhamos assu-
mido desde 1964, de irrestrito apoio a
Israel e a Portugal (ANDRADE MELO,
2000, p. 79).
14. “(…) percebeu que ao reconhecer a
independência de Angola poderia refor-
çar a sua presença na África portuguesa
e melhorar a imagem e a credibilidade
do Brasil junto aos estados africanos
mais progressistas” (CARVALHO,
2009, p. 54).
15. “(...) vantagens de natureza
econômica decorrentes de um eventual
apoio do Brasil à Frente Nacional de
Libertação de Angola (...)” (PINHEIRO,
2002, p. 85).
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ciones (SOARES LEITE, 2011). Al mismo tiempo, las operaciones de Pe-
trobras en Angola se iniciaron en 1979 y se basaron en la rearmación de
la política exterior brasileña para África que fue llevada a cabo por Geisel.
La dimensión político-simbólica
En su discurso de toma de posesión ante el Congreso Nacional, el 1
de enero de 2003, Lula manifestó su intención de potenciar el protagonis-
mo del país en el concierto internacional –“Brasil va a estar en el centro
de todas las atenciones” (DA SILVA, 2003a, traducción nuestra
16
) - y que la
política exterior sería un instrumento al servicio del desarrollo nacional
(DA SILVA, 2003a). Este objetivo, como expresa Gomes Saraiva (2011), se
mantuvo en la primera gestión de Dilma Rousse, aunque con algunas
inexiones en lo que respecta al estilo, la diplomacia presidencial y el tra-
tamiento de algunos temas de agenda.
En este sentido, dos aclaraciones deben realizarse. La primera es la
inexión con respecto al estilo, lo cual es sumamente notable en los dis-
cursos y en los hechos. Lula tuvo un discurso romántico o ‘ideológico’,
mientras que en la práctica ha sido un presidente ‘pragmático’ e ‘impulsor’,
en términos de Wilhelmy (1990). Dilma tuvo un discurso muy acotado y
técnico, y aunque mantiene el pragmatismo con respecto a los negocios,
según Wilhelmy (1990) sería una presidente árbitro
17
. La segunda es que
Dilma heredó una situación económica en decadencia en un contexto in-
ternacional poco favorable. En este sentido, la presidente tuvo que hacer re-
cortes presupuestarios que recayeron, en gran medida, en los asuntos inter-
nacionales. Un segundo elemento que destacamos –y que da cuenta de las
administraciones del PT bajo la óptica del ‘Estado Logístico’- se presenta en
la continuidad que ha conservado la tríada política exterior-África-Petrobras.
Sobre este punto debemos aclarar que, como hemos visto, esta tríada no
constituye una novedad de los gobiernos estudiados; pero los mandatos de
Da Silva y Rousse tuvieron la particularidad de impulsarla y fortalecerla
con miras a cumplir el mismo objetivo, a saber, reforzar la presencia políti-
co-económica del Estado en el denominado ‘continente negro’ a través de
la compañía en su condición de emblema nacional.
Esta aproximación, que se viabilizó a través de Braspetro, se iden-
ticó como la primera fase de la internacionalización de Petrobras y, por
ende, su presentación como un actor clave en la política exterior brasileña
para la concreción de los objetivos nacionales (NEIVA SANTOS, 2008).
Siguiendo con el planteo de la autora, la segunda fase comprendió los
años 1998-2002 donde Petrobras fue apostando a los grandes proyectos en
Brasil e incrementó su presencia en Sudamérica, en especial, adquiriendo
paquetes accionarios de algunas industrias energéticas durante las priva-
tizaciones del neoliberalismo de la década del noventa. La tercera fase se
inició tras la llegada del PT al Ejecutivo brasileño en 2003, el cual apos-
tó a una internacionalización de la compañía a un ritmo acelerado, am-
pliando de forma compulsiva su capacidad para la generación de negocios
(NEIVA SANTOS, 2008). Así, durante el período 2003-2014, la ecuación
política exterior-África-Petrobras no sólo gozó de estabilidad sino que ade-
más se fortaleció y estuvo al servicio de los intereses políticos y económi-
16. “O Brasil vai estar no centro de
todas as atenções” (DA SILVA, 2003a).
17. Wilhelmy y Fermandois (1989)
clasifican a los presidentes según dos
roles distintos: impulsor y arbitral. El
presidente ‘impulsor’ posee una inter-
vención activa, constante y prioritaria en
cuestiones de política exterior, mientras
que el árbitro se limita a la resolución
de las cuestiones planteadas desde los
niveles políticos y burocráticos. Un año
después, el primer autor sofistica un
poco más esta clasificación, y plantea
que el presidente impulsor desempeña
un rol activo en la orientación, diseño y
manejo de la política exterior e intervie-
ne decisivamente en el posicionamiento
internacional del país; por su parte, el
rol de arbitraje prioriza los asuntos de
política doméstica, por lo que su relativa
inactividad en la arena internacional
genera una mayor politización en el
manejo de la estrategia. Pero además,
el autor agrega dos tipificaciones más:
el presidente ideológico y el presidente
pragmático. El ideológico diseña y en-
cauza la política exterior delimitándola
a partir de principios, ideas y conceptos
morales regulatorios. El pragmático los
utiliza sólo de forma retórica y actúa
aprovechando las oportunidades que se
presentan o detectando las potenciales
(WILHELMY, 1990).
Ceppi, Natalia; Doval, Gisela Pereyra La ecuación políca exterior Petrobras-África en los gobiernos del PT (2003-2014)...
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cos estatales del momento. En este sentido, los discursos de los primeros
mandatarios dan cuenta de la importancia de la tríada señalada
18
.
A lo largo del período, esta tríada se ha cimentado en base a tres
elementos centrales: 1- la idea de amistad, hermandad, compañerismo
e historia común entre Brasil y el continente africano; 2- la armación
constante por parte de los Jefes de Estado brasileños de la existencia de
una deuda hacia África; y 3- las oportunidades de negocios energéticos
que intensicarían la relación bilateral y al mismo tiempo, contribuirían
al desarrollo del pueblo africano. Estos tres elementos han sido una cons-
tante tanto en los discursos de Da Silva (2003b; 2003c; 2003d; 2005; 2006a;
2007a) como de Rousse (2011; 2012; 2013a; 2013b); repitiendo las expre-
siones y cambiando sólo las autoridades y el pueblo interpelado. Otra cosa
interesante es que mientras Da Silva apela a la deuda histórica que Brasil
mantiene con África, Rousse hace más hincapié en la idea de compromiso
con el pueblo africano.
Con respecto a la deuda de Brasil para con África, podemos identi-
car dos aristas; la primera se relaciona con la fatídica contribución que
el pueblo africano ha realizado a la construcción de Brasil como Esta-
do-Nación. La segunda, en cambio, cuenta con un costado más pragmáti-
co en el cual de manera explícita o implícita aparece la gura de Petrobras
como ‘portavoz’ del gobierno brasileño. En cuanto a la primera arista, en
palabras del ex Presidente
19
“La esclavitud brasileña fue responsable del
40% de todo el tráco hecho en el mundo” o “(...) la sociedad brasileña fue
construida con el trabajo, con el esfuerzo, con el sudor y con la sangre de
una gran parcela de africanos (...)” (DA SILVA, 2003c; 2003d, traducción
nuestra). Por otro lado, con respecto a la deuda y/o compromiso que los
gobiernos del PT han sostenido que Brasil posee para con África, se des-
prenden las acciones a través de las cuales Brasil procuraría establecer un
cambio en su vínculo con el continente africano. Aquí, aparece la coope-
ración, las inversiones, los negocios en áreas diversas, sobre todo en mate-
ria de energía (renovable y no renovable), agricultura e infraestructura, y
transferencia de conocimientos, entre otros. Es decir, durante el período
en estudio, África contó con un perl prioritario dentro de los lineamien-
tos de la política exterior del PT con miras a re-jerarquizar la relación en
términos simbólicos pero fundamentalmente pragmáticos. Así, cuando
Lula o Dilma han hecho referencia a África en calidad de ‘hermano’ o
‘compañero’ frente al cual Brasil, en su condición de principal destino de
la esclavitud africana, se encuentra en deuda, surge de forma concatena-
da la identicación de oportunidades políticas y económico-comerciales
que Brasil podría ayudar a satisfacer. Lejos de contar con una mirada al-
truista, en realidad, dichas oportunidades son los móviles identicados
por la diplomacia brasileña para acentuar y expandir su presencia en te-
rritorio africano. En este sentido, el lugar y la importancia de Petrobras
en la política exterior en general y, en el caso de África en particular, fue
explicitado por Da Silva (2003b; 2004; 2007b; 2008, traducción nuestra)
20
y
Rousse en numerosas oportunidades “(...) Petrobras es la niña de oro de
nuestros ojos” “(...) Petrobras nunca puede perder de vista que ella tiene
en el gobierno su accionista mayoritario y, por lo tanto, las decisiones es-
tratégicas serán discutidas siempre en el gobierno”. En base a algunas de
18. Queremos aclarar que no
realizaremos un análisis del discurso
(ni cuantitativo ni cualitativo), sino que
nos limitaremos a apelar a algunos
pocos fragmentos que respaldan
nuestra hipótesis.
19. A escravidão brasileira foi respon-
sável por 40% de todo o tráfico feito no
mundo” o “(...) a sociedade brasileira
foi construída com o trabalho, com o
esforço, com o suor e com o sangue de
uma grande parcela de africanos (...)”
20. “Petrobras é a menina de ouro dos
nossos olhos” “(...) a Petrobras nunca
pode perder de vista que ela tem no
governo o seu acionista majoritário e,
portanto, as decisões estratégicas serão
discutidas sempre no governo”
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.98 - 117
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estas declaraciones, podemos sostener que es prácticamente impensable
no considerarla como un actor protagónico en la agenda externa nacional.
Las oportunidades de mercado para Petrobras en África –en bio-
combustibles- también fueron señaladas por Lula (DA SILVA, 2006b;
2007c) y Dilma (ROUSSEFF, 2013a). África siempre fue presentada como
una “prioridade indiscutível” para Brasil. En materia de negocios, el ex
Presidente no dejó de mencionar el rol preponderante que su país posee
en la producción mundial de biocombustibles y cómo éstos generarían
benecios bilaterales. La promoción de los biocombustibles también fue
más allá del ámbito gubernamental. En algunos seminarios empresaria-
les Lula disertó sobre las virtudes que su país posee en materia de produc-
ción de biocombustibles y al mismo tiempo, exhortó al empresario local
para participar en negocios conjuntos:
(…) Brasil es una mezcla de un país sosticado tecnológicamente y una
mezcla de un país olvidado, que es la parte más pobre de Brasil, que es el
Norte y el Nordeste brasileño. Es ese país que quiere hermanar a Kenia;
es ese país que quiere traer aquí nuestra experiencia en la producción de
etanol, en la producción de azúcar, en la producción de biocombustible
o de biodiesel (...) existe espacio para que las empresas brasileñas aquí se
implante, en alianzas con empresas kenianas y, con empresas de otros
países, y que la gente comience a producir cosas para vender a otros paí-
ses. (...) (DA SILVA, 2010, traducción nuestra)
21
.
A lo largo del primer gobierno de Dilma podemos evidenciar con-
tinuidad con respecto a la visión gubernamental de Petrobras y los ob-
jetivos establecidos para la misma. No obstante, debemos destacar que
la sucesora de Lula se abocó a hacer un seguimiento y a profundizar los
acuerdos alcanzados en la gestión anterior más que a generar nuevas
oportunidades de negocios.
El 13 de febrero de 2012, en el acto de toma de posesión de la presi-
dencia de la compañía por parte de Maria das Graças Silva Foster, Dilma
reexionó sobre Petrobras como parte de la identidad nacional del país.
La ex Presidente armó :
Todos estamos seguros de que Petrobras es una parte del esfuerzo de
este país, tal vez una de las partes más relevantes del esfuerzo de este
país de constituirse en una gran nación (...) Petrobras es, cada vez más,
un símbolo de los mejores valores materiales e inmateriales de un Brasil
que se superó y venció, pero que no cree que lo hizo todo, sabe que hay
mucho que hacer, hay mucho que mejorar, hace mucho que progresar.
(ROUSSEFF, 2012, traducción nuestra)
22
.
Si uno hace un recorrido por la historia, se puede observar cómo
Petrobras ha sido el Caballo de Troya de todos los gobiernos nacionalis-
tas, y, por tanto, uno de los principales estandartes del PT. No sólo por
los ingresos que la empresa reporta para el PBI del Estado, sino también
(aunque es tema para otro paper) por la facilitación, a través del reparto de
cargos, la posibilidad de este partido de contar con mayoría parlamenta-
ria (para contar con una mayoría dentro del Parlamento, el PT tuvo que
pactar con algunos partidos políticos menores; y esos acuerdos se “paga-
ron” a través del reparto de cargos). Esta estrategia de construcción de po-
der se extendió en toda la estructura estatal y alcanzó desde ministerios
hasta empresas públicas. “Lo que pasó en Petrobras es que esos cargos
fueron utilizados como una forma de conseguir nanciamiento personal
21. O Brasil é uma mistura de um país
sofisticado tecnologicamente e uma
mistura de um país esquecido, que é
a parte mais pobre do Brasil, que é o
Norte e o Nordeste brasileiro. É esse
país que quer se irmanar ao Quênia; é
esse país que quer trazer pra cá a nossa
experiência na produção de etanol,
na produção de açúcar, na produção
de biocombustível ou de biodiesel (...)
existe espaço para que as empresas
brasileiras aqui se implantem, em
parcerias com empresas quenianas e
com empresas de outros países, e que
a gente comece a produzir coisas para
vender para outros países.
22. Todos nós temos certeza de que a
Petrobras é uma parte do esforço deste
país, talvez uma das partes mais relevan-
tes do esforço deste país de se constituir
em uma grande nação (…) A Petrobras é,
cada vez mais, um símbolo dos melhores
valores materiais e imateriais de um
Brasil que se superou e venceu, mas que
não acha que fez tudo, sabe que há muito
o que fazer, há muito o que melhorar, há
muito o que progredir.
Ceppi, Natalia; Doval, Gisela Pereyra La ecuación políca exterior Petrobras-África en los gobiernos del PT (2003-2014)...
109
(…) Petrobras no sería un caso aislado, sino el más extremo de una forma
generalizada de administrar el Estado” (MIZRAHI, 2015). Por último,
creemos que este caso es paradigmático porque involucra a la joya de la
corona, la empresa petrolera es el heartland de Brasil, no sólo como he-
mos visto en lo político y lo simbólico, sino también en lo económico. En
este sentido, cuando se armaba que Brasil no tenía petróleo, la empresa
fue encontrando yacimientos en el mar comenzando una política de ex-
ploración o shore y convirtiéndose en una de las primeras empresas del
mundo en perforación en aguas profundas, lo que demuestra la compe-
tencia cientíco-tecnológica de los brasileños. La empresa es un símbolo
del desarrollo y la rearmación nacional, ya que ni el peor neoliberalismo
pudo acabar con ella, un símbolo de que un país del Sur puede ser tan
competitivo como el más industrializado.
La dimensión económico-comercial
Tal como analizamos en la dimensión político-simbólica, la tríada
política exterior-África-Petrobras tuvo un lugar privilegiado en los linea-
mientos de proyección internacional del país durante los dos gobiernos
de Lula y la primera presidencia de Rousse. A través de sus discursos, los
ex mandatarios explicitaron no sólo el signicado del continente africano
en la visión externa de Brasil en dicho período sino también los objetivos
políticos y económicos que el PT pretendía alcanzar con el fortalecimien-
to del vínculo bilateral a través del accionar de Petrobras. En este sentido,
en la presente dimensión pretendemos desarrollar en qué medida el plano
discursivo tuvo su correlato en los hechos más sobresalientes
23
. Éstos nos
permitirán indagar en el aspecto más pragmático de la relación, más allá
del costado ‘solidario’ que tanto Lula como Dilma han procurado apelar
al momento de pronunciarse sobre la re-jerarquización de África en la
agenda externa brasileña.
Para Granados Erazo (2012, p. 566), a partir de 2003, se decidió des-
de el Estado que, en el proceso de internacionalización del país, conver-
gieran la diplomacia económica y la corporativa de Petrobras. En esta
dirección, al descubrirse los yacimientos del pre-sal en 2007 (reservas de
petróleo y gas natural estimadas entre 5 y 8 mil millones de barriles de
petróleo en la Cuenca de Santos), el gobierno de Lula no escatimó esfuer-
zos para que :
Petrobras fuese dinamizadora de la economía nacional (…) Eso ayudaría a me-
jorar el padrón empresarial, así como también obligaría a la investigación y a
la tecnología de Brasil a ampliar el conocimiento en áreas sosticadas. Para un
país que estaba en vía de “desindustrialización” el factor Petrobras supondría un
progreso (ALTAHYDE HAGE; JURKEVITCH FREIRE, 2015)
La propia empresa armó que el pre-sal generó un punto de in-
exión en su estrategia internacional y determinó la necesidad de su rea-
lineamiento (PETROBRAS, 2008).
En sus informes anuales, Petrobras identicó al continente africano
como una región prioritaria en su estrategia de expansión internacional
con respecto a las actividades de exploración y producción de petróleo
en aguas profundas y ultraprofundas. En esta decisión, convergieron los
23. Cabe aclarar que los hechos son
analizados en base a las fuentes biblio-
gráficas a las cuales se ha
tenido acceso.
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contactos forjados entre Brasil, Petrobras y África a lo largo de décadas
y las posibilidades de negocios avizorados por el Estado brasileño. Petro-
bras señaló que “a estratégia é atuar em áreas onde a tecnologia e a exper-
tise técnica em águas profundas e ultraprofundas representem vantagem
competitiva, como na costa oeste da África, com formação geológica si-
milar à da costa brasileira” (PETROBRAS, 2007, p. 47). En otras palabras,
las administraciones del PT diagramaron un plan de acción integral –
cuya ejecución recayó en gran medida en Petrobras- orientado a lograr
un posicionamiento estatal integral en un sector estratégico en términos
políticos y económicos como es la energía.
Con miras a cumplir su propósito, el Estado brasileño –representado
por Petrobras- amplió su posicionamiento en el continente africano me-
diante la puesta en marcha de dos actividades claves en el área de petróleo y
gas natural: la rma de contratos de producción compartida (Guinea Ecua-
torial) y el fortalecimiento de la exploración, buscando nuevas reservas, con
la adquisición de bloques por parte de la compañía –Libia, Nigeria, Angola,
Namibia, Gabón, Benin, y Tanzania, donde Petrobras posee el 100% de la
participación en dos bloques (5 y 6) de aguas ultraprofundas en la Cuenca
de Maa-
24
, entre otros. Ambas actividades merecen las siguientes conside-
raciones. En primer lugar, según el gobierno brasileño, utiliza dos grandes
modelos de contratos al momento de emprender la exploración petrolera;
el contrato de concesión, que se aplica cuando el riesgo exploratorio es alto,
por lo cual, el petróleo es de libre disponibilidad de la empresa que lo extrae
y la Unión recibe por éste tasas y regalías y; el contrato de producción com-
partida, que es el que se adopta en países que poseen una gran producción
de petróleo pero con un riesgo exploratorio menor
25
. Tal es el caso de los
acuerdos rmados con los países africanos. De acuerdo con de Almeida, et.
al. (2016), en líneas generales, los contratos de régimen de reparto poseen
–a pesar de algunas variantes- particularidades como la aceptación de los
riesgos de la actividad por parte de las compañías operadoras, las cuales
reciben el petróleo en caso de que la operación fuera exitosa; los volúmenes
de producción se reparten entre el Estado antrión y la empresa que explo-
ta el recurso y la posibilidad de que los operadores registren contablemente
los volúmenes de petróleo y gas natural que les corresponden por contrato,
lo cual es relevante para sus cuestiones patrimoniales y nancieras, entre
las más destacadas. Para los autores,
(...) la decisión de introducir el contrato de reparto de la producción en países afri-
canos ha sido justicada por el interés en aumentar la participación del Estado en
la renta petrolera, al tiempo que se busca mejorar las capacidades técnicas de las
empresas estatales (DE ALMEIDA, et. al., 2016, p. 21, traducción nuestra)
26
.
Esto no es un dato menor ya que desde la óptica de Petrobras, la
transferencia de tecnología y conocimiento se convierte en una herramien-
ta para consolidarse económica y comercialmente en el país donde opera.
En segundo lugar, la búsqueda por parte de las administraciones
del PT de aanzarse en la industria energética africana podría explicarse,
además, por la necesidad de contar con un proveedor estable de petróleo
–con nes diversos- a medida que se desarrolla el pré-sal. Si observamos
los volúmenes de importación de este recurso a lo largo del tiempo, se-
gún el destino de procedencia, el continente africano, ha liderado la pro-
24. Para mayores especificidades
técnicas, recomendamos consultar los
informes que anualmente realiza Petro-
bras sobre sus actividades en Brasil y
en el escenario internacional donde se
detallan los objetivos y las actividades
de la empresa.
25. Consultar http://www.brasil.gov.br/
infraestrutura/2011/12/entenda-como-
-funcionam-os-contratos-para-explora-
cao-do-petroleo-no-Brasil
26. (...) a decisão de introduzir o contra-
to de partilha da produção em países
africanos tem sido justificada pelo in-
teresse em aumentar a participação do
Estado na renda petrolífera, ao mesmo
tempo em que se busca aprimorar as
capacidades técnicas das
empresas estatais
Ceppi, Natalia; Doval, Gisela Pereyra La ecuación políca exterior Petrobras-África en los gobiernos del PT (2003-2014)...
111
visión petrolera hacia Brasil, con un pico de 122.809 (miles de barriles) en
2004 (ANP, 2007). Dentro de África, Nigeria ocupa un rol preponderante
no sólo en el vínculo Brasil-continente africano sino también en el des-
pliegue de Petrobras en este último. Como ya indicamos anteriormente,
dicho país es uno de los principales abastecedores de petróleo que tiene
Brasil desde la década del setenta; cuestión que no ha sufrido modica-
ciones durante el período en estudio. Tomando como referencia el primer
año de gobierno de Lula y el último de Dilma, Nigeria exportó el 62.4% y
el 76.3% del petróleo africano, respectivamente. El petróleo nigeriano tie-
ne la particularidad de ser de excelente calidad, lo cual favorece su proce-
samiento para la producción de derivados que pueden ser reexportados.
Pedroza Lyra sostiene que
(...) teniendo en cuenta que las inversiones de Petrobras en Nigeria datan de media-
dos de 1998 y se intensicaron a partir de la segunda mitad de los años 2000 en el
Gobierno Lula, es posible armar que la curva ascendente se explica en parte por
el descubrimiento de las capas del Pre-Sal y las inversiones realizadas por el Área
Internacional de la compañía, en gran parte debido a las condiciones favorables in
situ en Nigeria (PEDROZA LYRA, 2016, p. 57, traducción nuestra)
27
.
Petrobras fue parte del proceso de hallazgo de los mega campos
petroleros de Akpo y Agbami, cuyas condiciones geológicas son similares
a los campos de pré-sal brasileño. Agbami inició su producción en 2008
y allí se encuentra la plataforma FPSO (oating, production, storage and
ooading) más grande del mundo (PETROBRAS, 2008, p. 68). En pocas
palabras, como sostiene Pedroza Lyra (2016), ‘la ecuación cierra’, hacien-
do de Nigeria un mercado sumamente atractivo tanto por su petróleo de
alta calidad como por las posibilidades de procesamiento que este recurso
encuentra en territorio brasileño.
Como muestra de la importancia político-comercial de África en la
agenda externa brasileña en el área de exploración y producción de petró-
leo y gas natural, durante la presidencia de Rousse se conformó una joint
venture, con una participación 50/50 entre Petrobras y BTG Pactual S.A.,
un banco de inversiones de origen nacional, que desde su conformación
en 2013 opera en el continente africano. Esta sociedad se creó con miras a
potenciar la consecución de los objetivos de los actores involucrados; en el
caso de Petrobras, la ampliación de las actividades de la empresa en África
y el desarrollo de nuevas reservas y, en el caso de BTG Pactual S.A., la
generación de oportunidades comerciales y la diversicación de la cartera
de clientes (PETROBRAS, 2013).
La promoción de los biocombustibles también estuvo presente en
los discursos de Lula y Dilma con respecto al vínculo con África, entendi-
do como un área estratégica para la formulación de negocios conjuntos.
Si observamos los datos de ANP (2016) en materia de volúmenes exporta-
bles de etanol (miles de m
3
), podemos establecer que, por un lado, en com-
paración con los años anteriores a la llegada del PT, éstos dieron un salto
signicativo, lo cual estuvo en consonancia con el propósito de Lula de
posicionar internacionalmente a Brasil como un referente de los llamados
energéticos verdes. A modo de ejemplo, en 2009, el pico de exportación
de etanol brasileño a África fue de 180.723 m
3
, mientras que en el perío-
do 1998-2002, el volumen máximo alcanzado fue en 2002 con 82.383 m
3
27. (...) levando-se em consideração
que os investimentos da Petrobrás na
Nigéria datam de meados de 1998 e
se intensificaram a partir da segunda
metade dos anos 2000, no Governo
Lula, é possível afirmar que a curva
ascende é explicada, em parte, pela
descoberta das camadas do Pré-Sal
e pelos investimentos realizados pela
Área Internacional da companhia, em
muito devido às condições favoráveis in
loco na Nigéria.
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.98 - 117
112
(ANP, 2008, 2016). Aquí aparece nuevamente Nigeria como el principal
socio en África en concentrar más del 50% de las compras de este produc-
to. Por otro lado, debemos remarcar que a pesar de establecerse una suba
importante en las ventas de etanol al continente africano, éste se mantu-
vo durante 2003-2014 como el quinto o sexto destino –de acuerdo a si se
incorpora o no a Medio Oriente- en el total de las exportaciones.
Ahora bien, conjuntamente con las ventas de etanol en tanto pro-
ducto, el gobierno brasileño encontró en África la posibilidad de generar
negocios a través del ofrecimiento de capacitación y asistencia técnica a
las empresas africanas interesadas en la producción del biocombustible. Un
caso a destacar es el acuerdo rmado entre Petrobras y la compañía nigeria-
na NNPC en 2007 para el suministro de etanol brasileño y el asesoramiento
para la adición del producto a la gasolina (PETROBRAS, 2007).
Otros ejemplos pueden brindarse para fortalecer el vínculo polí-
tica-economía. Uno de ellos fue la condonación de la deuda que Cabo
Verde tenía con Brasil, y el posterior anuncio de Lula de que Petrobras
haría exploraciones en la búsqueda de petróleo, particularmente en aguas
profundas que es un área donde Brasil posee el know how. También se
transrió tecnología como parte de una asociación en la búsqueda de pré-
sal
28
. De esta manera, el gobierno brasileño invirtió capitales para infraes-
tructura a cambio de los potenciales benecios de descubrir petróleo. De
esta manera, la administración Lula allanó el camino logístico para que
por su intermedio, la empresa pudiera acceder a futuros negocios.
Por otra parte, como ya planteamos supra, la economía brasileña
necesita proveerse de petróleo por lo que la asociación con Nigeria es fun-
damental. Hemos visto que en la década del setenta, el petróleo nigeriano
fue imprescindible por la crisis petrolera y la escasez de suministro del
mismo. En ese momento, Nigeria ‘presionó’ a Brasil ligando la venta de
petróleo al reconocimiento de independencia de algunos países africanos.
A comienzos del siglo XXI, la compra de petróleo a éste país se constitu-
ye en un imprescindible, pero por otras razones. Supuestamente, el país
alcanzó la autosuciencia petrolera en el segundo gobierno de Lula, por
lo que la importación de crudo para abastecimiento doméstico se tornó
fundamental ante la discusión de la reprimarización de la economía. De
esta manera, y ante la no necesidad interna, la compra de petróleo le ser-
viría a Brasil para sumarle valor agregado al producto.
Como también hemos visto, además de los hidrocarburos, los bio-
combustibles, en particular, el etanol, ha sido otro de los ejes en base a los
cuales Brasil ha expandido su presencia internacional. La propia Petrobras
armó que la expansión de los negocios con etanol se ha convertido en
una prioridad. El foco está puesto en la apertura de nuevos mercados y el
establecimiento de relaciones a largo plazo con los clientes (PETROBRAS,
2006). La idea es aprovechar las condiciones a nivel doméstico –territorio,
clima, cultivo de la materia prima (caña de azúcar)-, abastecer el mercado
nacional y convertirse en uno de los principales productores de biocom-
bustibles a nivel mundial, espacio que es compartido, aunque competitiva-
mente, con Estados Unidos, entre otros. En este sentido, Díaz y Solíz (2012)
plantean que no se puede crear un mercado global de este producto siendo
el único proveedor. Por lo tanto, la transferencia de tecnología a países me-
28. Lula declaró “Mi país tiene interés
en ayudar a Cabo Verde en el estudio e
investigación de su potencial marítimo,
tenemos interés que Petrobras venga a
Cabo Verde a ayudar a hacer estudios
sísmicos para ver la posibilidad de que
haya petróleo aquí” Disponible en:
<http://www.governo.cv/documents/
brasil_envia_tcnicos.pdf >. Consultado
el : 28 nov. 2017.
Ceppi, Natalia; Doval, Gisela Pereyra La ecuación políca exterior Petrobras-África en los gobiernos del PT (2003-2014)...
113
nos desarrollados, en este caso los africanos, y sin capacidades reales para
competir internacionalmente, generarían nuevos proveedores, no solo sin
afectar las oportunidades de negocios de Brasil, sino también dejando fuera
a los Estados que de hecho compiten por esos mercados.
Consideraciones finales
Petrobras fue claramente un instrumento de la política exterior de
Brasil para la concreción de negocios en un área estratégica para el desa-
rrollo socio-económico de cualquier país, como es la energía, en especial,
si se trata de recursos no renovables que son los que sustentan y susten-
tarían por tres a cuatro décadas más –según proyecciones de las agencias
internacionales especializadas- la matriz energética mundial. Estos nego-
cios son importantes porque: 1- posicionan al país a través de la empresa
en diferentes puntos geográcos del concierto internacional (la compañía
es una especie de trampolín económico pero también político). La indus-
tria energética es en general un sector de tendencias oligopólicas, por lo
cual a mayor presencia, mayor poder de decisión; y 2- generan ingresos
de divisas porque no debemos olvidar que el Estado es propietario de una
parte de la empresa, a pesar de que la misma cotiza en Bolsa.
De esta manera, el comportamiento de Brasil, en general, como la
‘utilización’ que el Estado hizo de Petrobras, en particular, en el período
bajo estudio fue consistente tanto con el modelo logístico como con los
preceptos de la economía política en su versión más nacionalista. La idea
de desarrollo “trasciende las deniciones económicas y se convierte, entre
otros, en un estructurante importante también de la política exterior y de
la estrategia de inserción internacional de un país” (ACTIS, LORENZINI
& ZELICOVICH, 2016, p. 16). Así, aquellas presidencias que se orienta-
ron a un modelo estatista/nacionalista (sea este desarrollista o logístico)
tendieron a “proteger” la industria petrolífera o a valerse de la empresa,
utilizándola como peón en la negociación política –tanto interna como
internacional- y así lograr determinados objetivos. De alguna manera,
el modelo de desarrollo adoptado por las administraciones del PT en el
período estudiado direccionaron las decisiones gubernamentales –o las
decisiones gubernamentales moldearon el modelo de desarrollo-, demos-
trando la relación interactiva entre política y economía.
Sin embargo, cabe aclarar que, como plantea la perspectiva nacio-
nalista, es el Estado el que marca los temas de agenda y elige a los socios.
En esta elección, diferentes variables conuyeron para que el continente
negro tuviera un lugar prioritario en la agenda. Tal como vimos en las tres
dimensiones de análisis propuestas, variables identitarias, sociales, histó-
ricas, políticas y económicas dieron la pauta de la importancia de acceder
al territorio africano. Independientemente del speech solidario, ya desde la
política africana de Brasil en la década del sesenta, podemos observar la
conveniencia política y económica de que Petrobras se adentre en África.
La consolidación de la presencia de Petrobras fue la cara visible del
Estado brasileño para extender sus tentáculos en otras áreas distintas a la
meramente económica. Aquí es donde la línea imaginaria entre política
y economía aparece desdibujada. La “cooperación” ligada a la empresa
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.98 - 117
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-tanto técnica como política-, y el argumento de la coincidencia geológica,
ampliaron los medios a través del cual el Estado brasileño se ha manifes-
tado. Así, el discurso de hermanamiento y deuda ha sido fundamental
para reforzar el vínculo bilateral, con un socio que reviste peso simbólico,
pero fundamentalmente pragmático.
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118
Aspectos para compreender o peculiar
sistema monetário cubano
Aspects to understand the peculiar
cuban monetary system
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2018v6.n3.p118
Marcelo Pereira Fernandes
1
Rubia Wegner
2
Pamela Martins
3
Submetido em: 24 de dezembro de 2017
Aprovado em: 18 de junho de 2018
R
O sistema monetário cubano apresenta atualmente duas moedas nacionais,
o peso (CUP) e o peso conversível (CUC), emitidas pelo banco central, e que
circulam legalmente no país. Este trabalho procura analisar os principais
aspectos desse processo, considerado único e que foi originado pela mais
grave crise econômica da história de Cuba. Para isso, foi necessário um resgate
da conjuntura que levou o governo a desenvolver esse sistema, apontando
suas características e seu funcionamento. Apesar do sucesso em estabilizar
a economia, a circulação de duas moedas ociais gerou distorções sociais
graves relacionadas ao consumo de mercadorias, entre aqueles com acesso e
sem acesso ao peso conversível. Entendemos que a singularidade do sistema
monetário cubano já teria cumprido sua função histórica. A questão está em
realizar a unicação monetária sem recriar os problemas enfrentados pelo país
nos anos 1990, algo essencial para que o país possa tirar o melhor proveito de
uma possível normalização das relações econômicas com os Estados Unidos.
Palavras-Chave: Cuba, crise, dolarização, peso conversível, dualidade.
A
The Cuban monetary system currently has two national currencies, peso (CUP)
and the convertible peso (CUC), issued by the central bank, which circulate
legally in the country. This paper analyzes the main aspects of this process,
considered unique that was originated by the most serious economic crisis
in the history of Cuba. For this, a rescue of the situation was necessary that
prompted the government to develop this system, indicating their characteristics
and functioning. Despite the success in stabilizing the economy, the circulation
of two ocial currencies has generated serious social distortions related to the
consumption of goods between those with access and without access to the
convertible peso. We understand that the uniqueness of the Cuban monetary
system has already fullled its historical function. The point is to achieve a
monetary unication without recreating the problems faced by the country in
the 1990s, something essential for the country to make the best use of a possible
normalization of economic relations with the United States.
Keywords: Cuba, crisis, dollarization, convertible peso, duality.
1. Economista, doutor em Economia pela
Universidade Federal Fluminense (UFF/
RJ). Atualmente é professor adjunto IV
e vice coordenador do curso de Ciências
Econômicas da Universidade Federal
Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ), Conse-
lheiro do Conselho Federal de Economia
(COFECON) e Conselheiro do Conselho
Regional de Economia do Rio de Janeiro
(CORECON-RJ). Membro do Conselho
Consultivo do Centro Brasileiro de
Solidariedade aos Povos e Luta pela Paz
(CEBRAPAZ). Rio de Janeiro/Brasil
ORCID ID: 0000-0003-4550-8564
2. Mestre em Desenvolvimento
Econômico pelo Instituto de Economia
da Universidade Estadual de Campinas.
Professora Assistente e coordenadora
do curso de Ciências Econômicas da
Universidade Federal Rural do Rio de
Janeiro (UFRRJ). Bolsista de Extensão
no País SA. Foi bolsista do IPEA (PRO-
MOB) no projeto “Estrutura Socioeco-
nômica e Políticas para a Integração
da América do Sul”. Participou do
projeto “Perspectivas do Investimento
no Brasil” (BNDES) com o tema “Pers-
pectiva do Investimento na dimensão do
Mercosul e da Integração da América
Latina. Rio de Janeiro/Brasil
ORCID ID : 0000-0002-4824-8414
3. Graduada em Relações Internacionais
pela Universidade Federal Rural do
Rio de Janeiro (UFRRJ) e membro do
Conselho Fiscal do Centro Brasileiro de
Solidariedade aos Povos e Luta pela Paz
(CEBRAPAZ). São Paulo/Brasil
ORCID ID: 0000-0002-8497-523X
Fernandes, Marcelo Pereira et al. Aspectos para compreender o peculiar sistema monetário cubano
119
Introdução
No dia 1º de julho de 2015 o então presidente Barack Obama anun-
ciou formalmente o restabelecimento das relações diplomáticas plenas
com Cuba, materializada na reabertura da embaixada cubana em Wa-
shington no dia 20 de julho (PECEQUILO; FORNER, 2015). O ato histó-
rico foi comemorado pelas autoridades cubanas que vislumbraram com
esse acontecimento o m do embargo econômico em vigência contra a
Ilha há mais de 50 anos. Sob essa perspectiva grandes empresas norte-
-americanas passaram a operar em Cuba, como a Google, American Ex-
press, Netix, Airbnb, entre outras. O governo de Obama de fato tornou
as relações diplomáticas entre os Estados Unidos e Cuba menos agressi-
vas, ainda que na prática o bloqueio não tenha sido revogado ou mesmo
relativizado. Entretanto, essa postura vem se modicando com o atual
presidente Donald Trump.
De qualquer forma, Cuba enfrenta vários problemas econômicos
domésticos a serem resolvidos para que o país possa tirar o melhor pro-
veito de uma normalização das relações econômicas (reduzir sua restri-
ção externa, diversicar sua pauta exportadora etc.) que possivelmente
ocorrerá num futuro não tão distante. Em especial, a questão do sistema
monetário dual, no qual o país convive com a emissão pelo Banco Cen-
tral Cubano (BCC) de duas moedas de curso forçado, é um desao que as
autoridades cubanas estão enfrentando.
O sistema monetário cubano dual é fruto do processo de dolarização
que a economia cubana experimentou após a dissolução da União Soviéti-
ca ocorrida em agosto de 1991. Na realidade, durante os anos 1980 vários
países latino-americanos que sofreram com a hiperinação foram forçados
a passar pela experiência de ter sua economia dolarizada ou parcialmente
dolarizada. A dolarização é um fenômeno que acontece quando a moeda de
referência da economia nacional é substituída nas transações, pelas famílias
e empresas por dólar. A dolarização parcial refere-se a uma situação em
que a moeda estrangeira atende pelo menos uma de suas funções em uma
economia em que a moeda nacional também circula, ainda que parte consi-
derável dos ativos públicos e privados seja expressa em moeda estrangeira.
Neste caso, dizemos que a economia está dolarizada parcialmente porque
ainda existe um Banco Central que emite moeda corrente nacional. Na do-
larização total a moeda nacional simplesmente desaparece e uma moeda
estrangeira, o dólar, passa a cumprir todas as funções. Este foi o caso do
Equador quando, em 2000, para interromper uma hiperinação o sucre
foi ocialmente substituído pelo dólar. Nesse caso, o Banco Central perde
completamente a autonomia da política monetária. Há ainda os casos como
o do Panamá que, embora exista uma moeda nacional, a balboa paname-
nha, a moeda que circula de fato é o dólar. A maioria das experiências
é de dolarização parcial, em particular na América Latina. O exemplo cuba-
no do começo dos anos 1990 também é de dolarização parcial, visto que o
governo sempre emitiu a moeda nacional, o peso. Como em todos os casos
de dolarização, a origem do caso cubano se encontra em uma grave crise
econômica, e nos profundos desequilíbrios macroeconômicos derivados
dessa crise. De tal modo, Cuba passou a conviver com duas moedas legais
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.118 - 133
120
de curso forçado, caracterizando a originalidade do sistema. A experiência
cubana é ainda mais curiosa por se tratar de uma engenharia monetária
inédita, realizada em um país com um sistema nanceiro pouco desenvol-
vido, mesmo se tratando de uma economia planicada. Realmente um ex-
perimento monetário excepcional.
Assim, o objetivo deste artigo é avaliar o contexto em que surgiu a
dualidade monetária em Cuba e os fatores que explicam sua permanên-
cia. Trata-se de um processo singular originado pela mais grave crise eco-
nômica da história de Cuba. E por se tratar de uma experiência peculiar
é bastante difícil prever as consequências econômicas e políticas que a
saída do sistema acarretará. Além dessa introdução, o artigo está dividido
em mais quatro seções. Na próxima seção, discutiremos o processo de
dolarização em Cuba durante o “Período Especial”. Na terceira seção,
analisaremos a resposta que as autoridades cubanas encontraram para
enfrentar o problema da dolarização que, como veremos, entre outras
medidas, consistiu na legalização do dólar e na criação de mais uma moe-
da ocial. Além do peso (CUP), foi criado o denominado peso conversível
(CUC), uma moeda que, na prática, só é conversível dentro do mercado
cubano. Na quarta seção, discutiremos as medidas adotadas pelo governo
no começo dos anos 2000 que se consubstanciaram numa ampliação do
uso do CUC. E, por m, seguem as considerações nais.
Economia cubana: período especial
Por quase três décadas, a partir da Revolução de 1959, Cuba mante-
ve uma relação de estreita dependência com a União Soviética, sustenta-
da por meio do abastecimento de insumos estratégicos, como o petróleo
usado na produção de energia em suas termoelétricas, e por meio da ab-
sorção da produção de açúcar cubano pelo mercado soviético, incluindo
a inserção do país no Conselho para Assistência e Econômica Mútua (CO-
MECON) em 1972.
4
Com o m da Guerra Fria e da União Soviética em 1991
5
, Cuba
presenciou um cenário internacional extremamente desfavorável, em
que os seus principais parceiros comerciais que formavam o COME-
CON já não estavam dispostos a manter o regime de acordos preferen-
ciais. Isso representou para o país a perda de forma súbita de seus mer-
cados consumidores e fornecedores, o que fez com que se registrasse
uma queda na sua corrente de comércio em torno de 80%
6
(CHOMSKY,
2015; GARCIA, 2011). Na mesma época, as condições do mercado mun-
dial para Cuba pioraram substancialmente com o aumento no preço
do petróleo e a queda nos preços do açúcar (PÉREZ, JR, 2006). Além
do que, os saldos comerciais decitários que Cuba acumulava com a
União Soviética constituíram uma dívida com a recém-criada Federa-
ção Russa, que passou a exigir o seu pagamento. E como o uso do dólar
era proibido e a maior parte do comércio era realizada com os países
do COMECON por meio de acordos creditícios (PÉREZ, 1983), embora
não tenhamos dados disponíveis é razoável supor o estoque de reservas
em moeda conversível eram insignicantes diante da restrição externa
que o país enfrentaria.
4. O COMECON reunia o bloco dos
países socialistas, liderados pela União
Soviética. O ingresso no Conselho pos-
sibilitou para a economia cubana uma
nova fronteira econômica. O COMECON
promovia ações coordenadas de política
econômica entre os países membros,
que se traduziam em planos quinque-
nais (Cf. CEPAL, 2000). Antes de 1959, o
comércio com os países socialistas era
quase inexistente. (PÉREZ, 1983).
5. Vale lembrar que desde o início da
Perestroika e da Glasnost na segunda
metade dos anos 1980, a relação entre
os dois países vinha se deteriorando.
Mikhail Gorbachev dava sinais claros
que já não desejava manter Cuba como
parceiro comercial privilegiado. Isso se
refletiu na redução do comércio bilateral
já nesse período. (GARCÍA, 2013;
PÉREZ, JR, 2006).
6. Cuba enfrentou um problema similar
em 1960, quando os Estados Unidos cor-
taram relações comercias e o país teve
que buscar uma nova forma de inserção
na economia mundial (CHANG, 2013).
Fernandes, Marcelo Pereira et al. Aspectos para compreender o peculiar sistema monetário cubano
121
Como resultado, o país mergulhou na mais severa crise econômica
desde a revolução, em 1959. Houve uma grave escassez de produtos para
o consumo nal, prejudicando diretamente a qualidade de vida, além da
escassez de matérias-primas que freou a produção industrial, deixando
o cenário do comércio externo ainda mais difícil. O consumo de com-
bustíveis, por exemplo, caiu pela metade, produzindo assim um círculo
vicioso (BCC, 2001). Além do comércio, os impactos negativos cam evi-
dentes quando se verica alguns indicadores macroeconômicos do país.
Os dados do Gráco 1 sugerem que de 1989 a 1993 o PIB diminuiu cerca
de um terço de seu tamanho, as importações diminuíram 78%, e em 1993
o décit scal alcançou 33,5% do PIB. Só em 1991, o PIB recuou 10,7%
(BCC, 2001). Portanto, tratou-se de uma crise tão profunda que torna sur-
preendente a própria permanência do Partido Comunista de Cuba (PCC)
no poder durante esse processo.
Os efeitos da crise são descritos nos Grácos 1,2 e 3. As possibilida-
des dos gastos públicos terem algum efeito positivo sobre o crescimento
econômico minguaram após o m da URSS
7
(Gráco 2) ao mesmo tempo
em que, somente em 2011, o país conseguiu ultrapassar o nível de expor-
tações de 1990 (Gráco 3).
Gráfico 1 – Produto Interno Bruto (PIB)- % anual
Fonte: Elaborado pelos autores com dados extraídos da CEPAL (2016).
Gráfico 2 – Déficit fiscal/PIB
Fonte: Elaborado pelos autores com dados extraídos do Banco Central de Cuba (2000).
7. O emprego foi preservado, mas
as custas do recrudescimento do pro-
cesso inflacionário, como veremos
na próxima seção.
-16
-11
-6
1
4
9
14
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016
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15
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1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.118 - 133
122
Gráfico 3 – Comércio Externo (em milhões US$)
Fonte: Elaborado pelos autores com dados extraídos da ONEI-Cuba (2013).
No entanto, com o m da URSS, a perda dos parceiros não se restrin-
giu unicamente ao comércio. Na realidade ocorreu uma mudança profunda
nas relações econômicas com o exterior e a interrupção de uma estratégia
de desenvolvimento baseada nas relações preferenciais dentro dos países
que formavam o COMECON. O m da União Soviética e do COMECON
colocaram em risco as conquistas sociais alcançadas a partir da vitória da
revolução em 1959 e a própria manutenção de Cuba como nação soberana,
dado o embargo do governo norte-americano sobre a Ilha.
8
Por sua vez, a crise econômica tornou o país mais vulnerável à
pressão dos Estados Unidos. As autoridades norte-americanas enxerga-
ram nesse cenário uma oportunidade única para asxiar a economia
cubana, um intento buscado, então, há trinta anos. Com isso, ao mesmo
tempo em que precisou estabelecer novas relações com os países capita-
listas, Cuba teve que enfrentar o endurecimento das leis americanas con-
tra a Ilha a m de acelerar a queda do regime socialista, considerado uma
questão de tempo para alguns analistas
9
(GARCÍA, 2011).
Em agosto de 1990, as autoridades cubanas anunciaram um conjunto
de resoluções que decretaram o Periodo Especial en Tiempos de Paz (CEPAL,
2000; BRITO, 2013; GARCÍA, 2013). Na prática, um plano de contingência
concebido originalmente como uma resposta a condições de guerra
10
, que
também incluía um conjunto de reformas econômicas a m de modicar
a estrutura da economia do país (CHANG, 2013; PÉREZ JR, 2006). Entre
1992 e 1998, o governo cubano executou um conjunto de medidas visando
reestruturar e retomar o crescimento econômico. Conforme o BCC (2001),
em relação ao setor externo as medidas foram: i) descentralização da ativi-
dade de comércio exterior, dando autorização a cerca de 350 empresas para
importar e exportar, sendo antes do período especial, apenas 50 empresas;
ii) autorização de funcionamento a 700 escritórios estrangeiros de repre-
sentação comercial, sendo que o quadro de funcionários obrigatoriamente
deveria conter cubanos, e todos os trabalhadores estrangeiros deveriam ser
residentes; iii) abertura gradual aos investimentos estrangeiros, permitindo
a criação de associações de capital misto, o que atraiu grande quantidade de
divisas; iv) Ainda que não tenha liberalizado a conta nanceira do balanço
8. De acordo com Fidel Castro: “O país
sofreu um golpe devastador quando, de
um dia para o outro, aquela potência
desmoronou e nos deixou sozinhos, e
perdemos todos os mercados do açúcar
e deixamos de receber mantimentos,
combustível e até madeira para fazer
caixões para os nossos mortos. Ficamos
sem combustível de um dia para o outro,
sem matérias-primas, sem alimentos,
sem higiene, sem nada” (RAMONET,
2006, p.332).
9. Em 1992 foi aprovada a Lei para
Democracia em Cuba, conhecida como
lei Torricelli. A Lei Torricelli estabeleceu
sanções que visavam asfixiar o comércio
cubano. Entre as principais medidas
estavam a proibição do comércio entre
Cuba e empresas subsidiárias norte-
-americanas sediadas em outros países,
e a proibição de navios comerciais de
atracar em portos cubanos. Diante
disso, os navios que desobedecessem
ficariam proibidos de atracar em portos
norte-americanos pelos próximos 180
dias (BCC, 2001). Em 1996, quando
a economia cubana já tinha iniciado
sua recuperação, foi aprovada a
Lei para Liberdade e Solidariedade
Democrática Cubana, conhecida como
lei Helms-Burton, endurecendo ainda
mais as medidas contra a economia
cubana (DIÉGUEZ; GUZMÁN, 2014). Os
mecanismos dessas leis aumentavam
consideravelmente o risco país, o que,
por sua vez, encarecia de forma exor-
bitante os custos para obter qualquer
tipo de financiamento externo para suas
operações comerciais (BCC, 2001).
10. Segundo Bandeira (2009), havia
razões concretas para o governo cubano
acreditar numa invasão dos Estados
Unidos à Ilha. Apesar disso, em discur-
sos, Fidel Castro admitiu que uma serie
de erros relacionados a distribuição de
alimentos, corrupção e o insucesso de
regular os mercados na situação em que
o país estava.
0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
14.000
16.000
1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013
Exportação
Importação
Fernandes, Marcelo Pereira et al. Aspectos para compreender o peculiar sistema monetário cubano
123
de pagamentos, autorizou o envio de remessas ao exterior sem restrição
11
;
v) organização de três zonas francas e parques industriais; vi) aumento con-
siderável das atividades turísticas que passaram a ser incentivadas vigoro-
samente pelo governo.
Em relação à política econômica, as reformas estruturais mais rele-
vantes, na avaliação do BCC (2001) foram: i) reorganização da propriedade
da terra – a propriedade da maior parte das áreas cultiváveis foi transferida
às cooperativas e aos pequenos produtores; ii) ampliação das possibilida-
des de pequenos negócios autônomos como alternativa ao setor estatal; iii)
criação de mercados agropecuários e de indústria artesanal por meio de
comércio direto a preços não regulados; iv) reorganização dos organismos
governamentais, com a redução do número de ministérios de 50 para 31;
v) redimensionamento das empresas públicas, com concessão de maior au-
tonomia em sua gestão; vi) substituição do planejamento material (em ter-
mos físicos) por um planejamento essencialmente nanceiro; vii) programa
de saneamento das nanças internas, que incluiu nova lei tributária; viii)
despenalização da posse de divisas e facilidade na conversibilidade interna,
ainda que, vale lembrar, seu uso como meio de pagamento e depósitos ban-
cários não estivessem autorizados; ix) reorganização e modernização do
Sistema Bancário e Financeiro Nacional (BCC, 2001).
Mais uma decisão a ser destacada, refere-se ao Decreto-Ley 141 que
autorizou o trabalho por conta própria em alguns setores (BCC, 2001). A
intenção era que tal atividade se tornasse um complemento à atividade
estatal (CEPAL, 2000), mas como parte dessa forma de trabalho está vin-
culado ao setor de turismo, os trabalhadores por conta própria (os cuen-
tapropistas, como são conhecidos) ganharam uma importância sobre o
nível de atividade econômica considerável.
12
Essas reformas, apesar de representarem uma abertura ao setor pri-
vado, não signicaram uma adesão às reformas neoliberais experimen-
tadas por outros países da América Latina. O movimento de reformas
em Cuba incorporou decisões deliberadas de distribuição equitativa dos
encargos decorrentes da mudança de estratégia para enfrentar a conjun-
tura adversa (CEPAL, 2000; FABIENKE, 2001). Isso tudo com o objetivo
de manter os direitos sociais e os objetivos fundamentais do projeto so-
cialista cubano.
De tal modo, após quatro anos de profunda recessão, no m de
1994, as reformas apresentaram alguns resultados satisfatórios. Espe-
cialmente pelo desenvolvimento do setor de turismo pelo qual ocorre o
ingresso direto de divisas – em 2016, havia 27 empresas mistas e 76 con-
tratos de associação econômica
13
de 17 grupos estrangeiros neste setor
(DESSOTTI 2017), além do efeito multiplicador sobre a atividade econô-
mica em outros setores da economia. Também houve uma forte entrada
de capitais estrangeiros europeus e canadenses em joint ventures.
A economia cubana voltou a crescer e o décit scal em 1995 já
estava em 3,5%, mantendo-se em torno de 2,5% nos anos seguintes. Isso
ajudou a reduzir o excesso de liquidez da economia. Tanto as exportações
quanto as importações se recuperaram. A taxa de câmbio no mercado pa-
ralelo, que alcançou aproximadamente 150 pesos por dólar, se estabilizou
em torno de 20 pesos por dólar a partir de 1996, e depois como veremos
11. Cumpre ressaltar que a livre
circulação de moeda estrangeira no
país continuava proibida. Somente as
entidades autorizadas a operar com
comércio e investimentos estrangeiros
tinham acesso a divisas. O uso do CUC
demonstra que o governo cubano não
pretendeu perder o controle sobre a
política monetária.
12. Segundo Anuário Estadístico de
Cuba (2017), existem atualmente 540,8
mil pessoas trabalhando por conta
própria. Desses, 174,8 são mulheres.
Isso representa cerca de 12% dos traba-
lhadores ocupados no país. Cf. também
Meneses (2017).
13. Conforme a autora, não há criação
de uma personalidade jurídica, mas
o acordo entre uma empresa estatal
cubana e uma empresa estrangeira.
A Lei 118 de 2014 determina que classi-
ficam-se, entre outros, os contratos de
risco de exploração de recursos naturais
não renováveis, para a construção, a
produção agrícola, a administração
hoteleira, produtiva ou de serviços e
os contratos para prestação de
serviços profissionais”.
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.118 - 133
124
mais adiante, foi xado em 24 pesos por dólar (CEPAL, 2000; BCC, 2001).
A recuperação da economia é também decorrência da resposta sin-
gular e bem-sucedida que as autoridades cubanas deram ao processo de
dolarização, conforme discutiremos na próxima seção.
A dolarização parcial durante o período especial
A dolarização parcial da economia cubana tem origem nos graves
desequilíbrios macroeconômicos decorrentes do choque externo analisado
na seção anterior. O governo decidiu que o ajuste deveria ser o mais si-
métrico possível, impedindo que seus impactos recaíssem exclusivamente
sobre determinados setores (ALEJANDRO, 2008; MORRIS, 2014). Assim,
o governo buscou manter o emprego dos trabalhadores, apesar da queda
acentuada da produção doméstica. Como o setor público é o maior empre-
gador em Cuba, a manutenção do emprego levou ao aumento do subsídio
dado às empresas estatais. Entre 1989 e 1993, os subsídios associados aos
prejuízos dessas empresas cresceram a um ritmo médio de 15,1% ao ano
em termos reais. Em 1993, os subsídios representaram 33% do PIB (CE-
PAL, 2000). Ademais, a manutenção em termos nominais dos gastos sociais
(saúde, educação subsídios aos alimentos e assistência social) provocou um
aumento da emissão monetária que não tinha contrapartida com a oferta
de mercadorias e serviços. Isso se traduziu em uma acumulação de pesos
dentro e fora do sistema bancário (tabela 2). Entre 1990 e 1993, os saldos mo-
netários nas mãos da população (circulante mais poupança) aumentaram a
um ritmo anual de 23% em termos reais (CEPAL, 2000).
Tabela 1 - Liquidez nas mãos da população (em milhões de CUP)
Fonte: Banco Central de Cuba
Nessas condições a monetização do décit público era inevitável,
uma vez que o país praticamente não tinha acesso a nanciamento ex-
terno
14
, e não contava com um mercado de dívida pública que possibili-
tasse seu nanciamento que é característico das economias planicadas.
O processo inacionário daí decorrente promoveu um processo gradual
de substituição do peso, não somente em sua função de reserva de valor,
mas também como meio de troca (HIDALGO; REYES, 2003; ALEJAN-
DRO; VILLANUEVA, 2013).
14. Cuba já tinha dificuldades considerá-
veis em conseguir financiamento
externo por efeito da moratória unilate-
ral da dívida externa anunciada em
julho de 1986.
Oferta Monetária Circulação Efetiva Poupança
1990 4,986.30 2,341.20 2,645.10
1991 6,562.90 3,317.40 3,245.50
1992 8,361.10 4,081.50 4,279.60
1993 11,043.30 4,554.60 6,488.70
1994 9,943.80 3,601.50 6,342.30
1995 9,251.20 3,547.00 5,704.20
1996 9,534.30 3,981.10 5,553.20
1997 9,441.10 4,014.00 5,427.10
1998 9,710.00 4,282.70 5,427.30
1999 9,902.20 4,568.00 5,334.20
2000 10,489.80 5,054.80 5,435.00
Fernandes, Marcelo Pereira et al. Aspectos para compreender o peculiar sistema monetário cubano
125
A substituição da moeda nacional foi alimentada pela ação dos es-
peculadores e pela criação de um mercado paralelo de produtos e divi-
sas. O uso do dólar, mesmo sendo ilegal, passou a se disseminar entre a
população e o peso entrou num processo de desvalorização contínua no
mercado paralelo. Isso foi facilitado com o aumento do uxo de dólares
advindos das remessas de famílias cubanas que vivem nos Estados Unidos
e que o governo passou a incentivar, e do turismo que estava se tornando
a principal atividade econômica (BCC, 2001). Logo, as condições mate-
riais para o processo de dolarização estavam colocadas. Mas o caso cuba-
no é singular, dado que a dolarização não foi precedida por um aumento
descontrolado no índice de preços no mercado formal, como ocorreu em
outras experiências (CEPAL, 2000).
Tabela 2 -Cuba: Índices de Preços, 1989–1998 (1989= 100.0)
1889 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Deator do PIB
a
100,0 116,9 142,4 157,0 155,1 152,5 158,5
b
Mercado Informal
c
100,0 552,6 396,5 739,6 554,7 n.d. n.d.
Fonte: CEPAL (2000)
a-Sobre a base dos preços de 1981; b-Estimativas;
c- Sobre a base de una cesta de 91 produtos; n.d-Não Disponível
Isso somente ocorreu porque devido à condição socialista do Esta-
do cubano, havia um monitoramento dos preços relativamente eciente
por parte das autoridades, fazendo com que os desequilíbrios fossem ob-
servados primeiramente na escassez de produtos básicos, como alimen-
tos, produtos de higiene, vestuário e remédios. Tais desequilíbrios foram
se acentuando à medida que governo continuava nanciando o crescente
décit público com emissão monetária (HIDALGO; REYES, 2003). Exis-
tia, portanto, uma inação reprimida, mas só quando o mercado paralelo
ganhou vulto, é que os preços e o câmbio começaram a reetir os dese-
quilíbrios monetários.
Tabela 3 - Cuba: Cotações Paralelas do Tipo de Câmbio, 1989 –1998
(Pesos por Dólar – Media Anual)
1889 1990 1991 1992 1993 1994 1995
1996 1997 1998
Resto do Mundo 45 68 120 150 137 68 ... ... ... ...
Em Cuba 5 7 20 45 100 60 25 19 22 21
Fonte: CEPAL (2000)
Como resposta, o governo cubano iniciou uma reforma nanceira
que ampliou e diversicou o sistema nanceiro cubano. Em agosto de
1993, o governo decidiu legalizar a posse e o uso do dólar para transações
por meio do Decreto-Ley 140
15
. (BCC, 2001). Cuba precisava se reinserir
na economia mundial a m de reduzir sua restrição externa para supe-
rar a crise. Nesse sentido, a legalização da circulação do dólar ajudou a
reduzir as pressões inacionárias ao elevar a capacidade de importação
do país, estimulando a recuperação da produção (CEPAL, 2000, p.55). Na
avaliação de Hidalgo; Reyes (2003, p.55), as autoridades cubanas instituí-
15. Mesa-Lago (1994, p.378) des-
creve que: “La bomba explotó
a nes de junio, cuando Castro
señaló a la Asamblea Nacional
que el proceso de dolarización
era una realidad debido a la
situación económica y a La
insuciencia de policías para
hacer cumplir la ley, y que en
consecuencia, había llegado el
momento de cambiar”.
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.118 - 133
126
ram, na prática, uma reforma monetária parcial equivalente a uma subs-
tituição da moeda nacional em um setor da economia.
Foram criadas as Tiendas de Recuperación de Divisas, no qual são
vendidas mercadorias em moeda estrangeira com o objetivo de arrecadar
divisas para ns redistributivos (MOLINA, 2005, p.16). O Banco Popular
de Ahorro (BPA) fundado em 1983 – o primeiro criado após a revolução
e atualmente presente em quase todos os municípios cubanos – foi au-
torizado a abrir contas em moeda estrangeira com taxas de juros mais
atrativas, o que propiciou um uxo crescente de recursos.
Some-se a isso, a modernização e formação, durante os anos 1990, de
bancos e instituições nanceiras especializadas em servir à reconstrução do
comércio exterior cubano. Foram criados os seguintes bancos comerciais:
Banco de Inversiones S.A, Banco Metropolitano S.A, Banco Internacional de Co-
mercio S.A, Banco de Crédito y Comercio, Banco Exterior de Cubae, já em 2005,
o Banco Industrial de Venezuela-Cuba S. A.E mais 14 instituições nanceiras
não bancárias entre os anos 1990 e 2000. Entre elas: Grupo Financiero Nueva
Banca, Casas de Cambio, S.A. (CADECA), e a Corporación Financiera Habana.
Também se criou a oportunidade para participação de bancos estrangeiros.
O BCC informa que há nove bancos estrangeiros operando em Cuba, como
Havin Bank Ltda da Inglaterra, e mais três instituições nanceiras não ban-
cárias, como a Nova n Financiere S.A da Suíça
16
.
Vale destacar, o Decreto nº 172 criou o Banco Central com auto-
ridade supervisora, reguladora e servindo como emprestador de última
instância do sistema nanceiro cubano constituído atualmente por nove
bancos comerciais, incluído o Banco Nacional de Cuba
17
que fazia, até en-
tão, o papel de banco central e quatorze instituições nanceiras não ban-
cárias, além das instituições estrangeiras.
O marco desse processo foi a criação da CADECA, em junho de
1994. Essa instituição realiza transações de pesos cubanos por divisas,
negociam cheques, operações com cartões de crédito e serviços vincu-
lados com moeda estrangeira. Qualquer cidadão cubano pode vender e
comprar divisas. A CADECA se transformou em referência para a gestão
da política monetária. O BCC realiza intervenções, indicando a taxa de
câmbio para população e para os turistas estrangeiros (MOLINA, 2005;
HIDALGO, 2013). A CADECA foi fundamental ainda para o reconheci-
mento das condições de oferta e demanda por dólares. Em pouco tempo
a taxa de câmbio se estabilizou se tornando referência fundamental para
a gestão da política monetária do BCC (HIDALGO, 2013). Desse modo,
além da legalização da circulação dos dólares, foi criado um mercado es-
tatal interno de divisas e um circuito empresarial vinculado ao turismo
e ao investimento externo direto (IED)
18
no qual todas as transações são
realizadas em moeda estrangeira (HIDALGO, 2013).
Em ns de 1994, o governo anunciou a criação do peso cubano con-
versível (Resolución nº 357), o CUC – ou “chavito” como popularmente
passou a ser conhecido no país – desempenhando todas as funções da
moeda. A ideia era criar uma moeda que fosse “as good as dollar”, a m
de estabilizar a taxa de câmbio e reduzir a dolarização. O dólar e outras
moedas conversíveis podiam circular, mas o propósito era retirar essas
moedas de circulação, redirecionando-as para propósitos sociais. A taxa
16. Disponível em: <Cf. http://www.
bc.gob.cu/Espanol/sist_bancario.asp.>
Acesso em: 02 jul.2018.
17. O Banco Nacional de Cuba se desli-
gou das incumbências de Banco Central
para especializar-se na gestão da dívida
externa e em operações de apoio a
relações econômicas externas.
18. Esse é o caso de Mariel. Uma Zona
Econômica de Desenvolvimento (ZED),
inaugurada em janeiro de 2014, via
decreto lei 313. Há tratamento especial
para as empresas estabelecidas em
Mariel dado o seu objetivo de promover
a infraestrutura para estimular expor-
tações, a substituição de importações,
bem como induzir projetos voltados para
inovação tecnológica. É uma área in-
dustrial com um porto que pode receber
embarcações de grande porte. Dessoti
(2017) esclarece que o governo cubano
tem se esforçado para atrair empresas
de biotecnologia, farmacêutica, informá-
tica, além da infraestrutura, totalizando,
conforme a carteira de oportunidade de
investimentos 2016-2017, 24 oportuni-
dades de investimento na ZED Mariel,
o que representa 5% do total. A autora
aponta que dos 22 projetos instalados, 8
estavam em operação em 2017.
Fernandes, Marcelo Pereira et al. Aspectos para compreender o peculiar sistema monetário cubano
127
de câmbio da nova moeda com o dólar foi estabelecida em 1 CUC igual a
1 USD. Ademais, criou uma caixa de conversão que respaldou a paridade
com o dólar que durou até 2003. Neste momento, não existem regras de
emissão do CUC (ALEJANDRO; VILLANUEVA, 2016).
O sistema passou a conviver com duas taxas de câmbio ociais.
Atualmente, o peso cubano e o peso conversível seguem com uma taxa
de câmbio xa de 1 US$ por 24 CUPs e 1 CUC por 25 CUPs nas CADE-
CAs. No entanto, para as empresas estatais e organizações públicas, além
de empresas estrangeiras e empresas mistas
19
, a taxa de câmbio perma-
nece em 1 CUP por 1 US$ (e 1 CUP por 1 CUC.), a mesma dos anos 1980.
Portanto, para os registros das contas nacionais e das nanças das em-
presas a taxa de câmbio também segue sendo de 1 CUP igual a 1 US$. As
empresas são proibidas de arbitrar com a taxa de câmbio nas CADECAs
(ALEJANDRO; VILLANUEVA, 2013; TORRE; IZE, 2014).
Inicialmente, o CUC teve uma circulação muito restrita como
meio de pagamento nos mercados de varejo, e em certas condições de
forma apenas virtual
20
, mas gradualmente tornou-se a principal moeda
conversível em circulação, sendo que a partir de 2001 seu uso passou a
ser generalizado (GARCÍA, 2013). Desse modo, a introdução paulatina do
CUC em conjunto com a redução dos dólares em poder do público, forta-
leceu a política monetária cubana. As autoridades monetárias passaram a
ter um controle mais efetivo sobre a circulação de dinheiro, dado que o
valor dos dólares em poder do público não está nos registros dos agrega-
dos monetários (MOLINA, 2005; ALEJANDRO, 2004).
A decisão de legalizar o uso do dólar e a criação do CUC impulsio-
naram o IED em Cuba, que também passou a ser incentivado por meio
da Ley 77 de 1995 (Nueva Ley de Inversión Estranjera) que autoriza a pro-
priedade total do investimento em mãos de empresas estrangeiras. A lei
também garante que os investidores em Cuba sejam protegidos da expro-
priação, exceto em casos de “utilidade pública ou interesse social”(CUBA,
1995). Nos seus primeiros anos, o IED foi atraído para exploração de no-
vos depósitos de níquel e cobalto. Depois se expandiu para várias áreas,
incluindo o setor imobiliário e nanceiro (BCC, 2001).
As novas condições gestadas pelas reformas permitiram aos setores
mais dinâmicos da economia cubana – como o turismo
21
e a biotecno-
logia – ensaiar uma recuperação da produção por meio de um manejo
mais eciente das divisas disponíveis. Ao mesmo tempo em que parte das
divisas que entravam no país era agora recolhida pelo governo cubano.
A (re) centralização do sistema e a desdolarização
A recuperação da economia a partir de 1995 conseguiu restaurar, em
alguma medida, a credibilidade de Cuba no mercado internacional. Em
1999 e 2000, o país já tinha algumas facilidades de crédito externo de mé-
dio e longo prazo. Todavia, depois do ataque terrorista de 11/09 de 2001
nos Estados Unidos, houve uma queda acentuada na entrada de capitais,
em particular no setor de turismo, o que criou novas tensões nanceiras.
O governo norte-americano também decidiu apertar, ainda mais, o blo-
queio econômico ao fazer valer as leis Torricelli e Helms-Burton
22
. E, no
19. Empresas com participação do ca-
pital estrangeiro e do capital nacional.
Em Cuba é a nacionalidade do capital
que importa nesta definição e não o
seu tipo, se público ou privado. É uma
empresa cubana, com acionistas uma ou
mais empresas estatais cubanas e um
ou mais investidores estrangeiros. Via
o capital social formado com o aporte
de sócios, o seu objetivo é a obtenção
de lucro e é a modalidade de IED mais
usada em Cuba (DESSOTTI, 2017).
20. Os salários dos trabalhadores
cubanos das empresas estrangeiras são
denominados em CUCs, porém recebem
em CUPs. Inicialmente a taxa de câmbio
era de 1 CUC igual a 1 CUP. Desde 2014
a taxa de câmbio para esses trabalhado-
res é de 1 CUC igual a 2 CUPs.
21. “Em 2015 chegaram ao país
3.524.779 visitantes, representando um
aumento de 17,4% em relação ao ano
anterior” (PÉRICAS, 2017).
22. Cf. nota de rodapé nº 6.
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.118 - 133
128
âmbito da economia doméstica, a partir de 2003, muitas empresas, cujos
produtos eram transacionados em moeda conversível não estavam agindo
com a disciplina nanceira exigida para aliviar o país da escassez de divisas
vinculadas à produção doméstica e aos programas sociais (GARCÍA, 2013).
A resposta das autoridades cubanas a esses desaos foi uma série de
novas regulamentações anunciadas em julho de 2003, provocando uma
transformação no sistema monetário que descrevemos anteriormente, e
tornando-o mais centralizado (MESA-LAGO, 2005). Essas medidas busca-
vam restringir o uso do dólar e ampliar o uso do CUC, num processo de
desdolarização. Por meio da Resolução nº 65, de julho de 2003, estabeleceu-
-se o uso do CUP e CUC como meios de pagamento para denominar e
executar as transações entre as entidades estatais cubanas incluindo os
créditos e outros nanciamentos que estas recebem (ALEJANDRO, 2008).
O Banco Central assumiu o controle das negociações com moeda
estrangeira, reduzindo drasticamente as empresas que podiam operar
com moeda conversível. Em vez das operações cambiais serem automá-
ticas, as empresas que precisavam comprar insumos no mercado exter-
no deviam apresentar requerimento ao BCC. Essa instituição analisava
e priorizava de acordo com as necessidades gerais da economia cubana,
ainda que as regras para rejeição ou aprovação dos pedidos não estives-
sem claros (MESA-LAGO, 2005). Com isso, avalia García (2013), o BCC
pôde reduzir a tensão que pairava no mercado cambial.
Em novembro de 2004, a Resolução nº 80 ampliou a utilização do
CUC. A circulação do dólar foi novamente proibida no comércio varejis-
ta. A venda de dólares passou a ter uma sobretaxa de 10%, e as operações
bancárias das empresas que fazem negócios no exterior foram converti-
das de dólares para CUCs (ALEJANDRO; VILLANUEVA, 2013; MESA-
-LAGO, 2005; CEPAL, 2006). A Resolução nº 80 estabeleceu ainda que o
pagamento de serviços pela população e turistas estrangeiros, anterior-
mente realizadas em dólar, seria em pesos conversíveis. Logo, o CUC
tornou-se a única moeda permitida na rede de lojas autorizadas a utilizar
moeda conversível. Desse modo, as empresas foram obrigadas a trocar
moeda conversível por CUCs para realizar transações.
Some-se a isso, a Resolução nº 92, de 29 de dezembro de 2004 que
fez com que as transações em moedas estrangeiras cassem quase total-
mente centralizadas em uma única conta no Banco Central denominada
de “Cuenta única de ingresos en divisas del Estado” (GARCÍA, 2013; CHANG,
2013, p.101; MOLINA, 2005). Dessa forma, o governo desestimulava a en-
trada de dólares no sistema nanceiro cubano, facilitando a administração
da política monetária na medda que a oferta monetária cou restrita a duas
moedas domésticas (ALEJANDRO, 2004; CEPAL, 2006; HIDALGO, 2008).
Na avaliação de Alejandro (2004), as medidas ajudaram a desenvol-
ver o sistema nanceiro cubano. Houve um aumento da demanda por
serviços bancários pela população, como a abertura de contas correntes
em pesos conversíveis, assim como a utilização dos bancos para o rece-
bimento de dinheiro do exterior. A população também teria cado mais
atenta às questões nanceiras, como juros e taxa de câmbio. Os bancos
saíram mais fortalecidos em razão do aumento dos depósitos e dos ga-
nhos com o aumento dos serviços bancários.
Fernandes, Marcelo Pereira et al. Aspectos para compreender o peculiar sistema monetário cubano
129
Por sua vez, cresceu o estoque de reservas internacionais em poder
do BCC, propiciando uma maior segurança ao sistema nanceiro, o que
contribuiu para o acesso aos mercados nanceiros internacionais. Além
disso, fatores não meramente econômicos tiveram peso para reduzir a
restrição externa, como a renegociação da dívida externa no começo dos
anos 2000 e novos acordos comerciais vantajos com Venezuela e a China.
(GUTIÉRREZ, 2017; HIDALGO, 2008; CEPAL, 2006). Todavia, segundo
explicação de Alejandro e Villanueva (2013), até então a emissão de CUCs
estava ancorada na entrada de divisas, em um esquema semelhante ao
currency board. Após as medidas adotadas esse controle foi eliminado sem
que uma nova uma regra fosse introduzida, provocando um aumento do
estoque de CUC sem contrapartida em divisas. Segundo Ugarte (2014)
para contrabalancear esse problema, foi criada uma terceira “moeda”, a
Carta de Liquidez (CLC), com a qual se identicam os CUCs que tem
respaldo e podem ser trocados por divisas
23
.
É importante destacar que essas reformas coincidiram com a me-
lhora no cenário externo para as economias da América Latina e Cari-
be, como um todo. Nesse período, ocorreu um aumento nos preços das
commodities, criando condições mais favoráveis para os países da região
quanto à administração do balanço de pagamentos. Ademais, uma série
de governos críticos à agenda neoliberal colocada em prática principal-
mente durante a década de 1990 ascendeu, pela via eleitoral e num curto
espaço de tempo, à presidência da república. Esses governos modicaram
a sionomia política e econômica da região, favorecendo Cuba. No plano
externo houve uma retomada de projetos antigos de integração (Merca-
do Comum do Sul – MERCOSUL e a Associação Latino-Americana de
Integração – ALADI), e projetos novos foram sendo construídos, como
a Aliança Bolivariana para os Povos da Nossa América -ALBA), em que
Cuba foi inserido numa parceria com a Venezuela (FIORI, 2013). A apro-
ximação com a Venezuela signicou um alívio em relação à oferta de
energia, um dos problemas crônicos de Cuba.
Entretanto, a dualidade monetária e a dualidade da taxa de câmbio na
prática criaram dois segmentos na economia cubana: uma ligada eminen-
temente ao setor estatal que negocia com CUP e outra ao setor privado que
negocia em CUCs. Com isso, criaram-se graves distorções na contabilidade
das empresas. Houve um aumento dos custos de transação relacionados à
conversão das moedas, e a taxa de câmbio xa sobrevalorizada reduziu a
competitividade do comércio cubano. O sistema é também um complica-
dor para empresas estrangeiras que precisam comprar insumos locais, o
que torna caro produzir em Cuba. Por outro lado, o câmbio valorizado é
vantajoso para as empresas com alta proporção de insumos importados,
congurando-se em subsídios disfarçados que não aparecem nas contas pú-
blicas e ocultam a real situação nanceira da empresa (MESA-LAGO, 2013;
HIDALGO, 2013). Isto diculta às decisões sobre a alocação de recursos e o
reconhecimento do grau de competitividade das suas indústrias e de cada
mercadoria produzida, gerando custos consideráveis, principalmente ao se-
tor público cubano que detém o maior peso na economia.
Além disso, geraram-se distorções sociais graves relacionadas ao
consumo de mercadorias, entre aqueles com acesso e sem acesso à moe-
23. Infelizmente não há maiores
informações sobre a CLC no sítio do
Banco Central de Cuba (BCC). Vale
destacar que Ugarte (2014) é assessor
da presidência da Asociación Nacional
de Economistas y Contadores de Cuba.
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.118 - 133
130
da estrangeira e ao peso conversível. Desde as reformas dos anos 1990, a
quantidade de mercadorias que são compradas e vendidas a preços próxi-
mos aos preços do mercado internacional vem aumentando (HIDALGO,
2008). O privilégio daqueles que obtêm dólares ou CUCs – os trabalhado-
res do setor de turismo e os trabalhadores por conta própria que traba-
lham exclusivamente com CUCs – provocou um retrocesso na igualdade
social, deteriorando o nível de vida dos chamados “grupos de risco” na
sociedade, isto é, aqueles que não têm acesso às remessas estrangeiras ou
que de alguma maneira foram afetados pelas reformas (MESA-LAGO,
2002; HIDALGO, 2008).
Dessa forma, os ganhos advindos da atividade informal e dos pe-
quenos empreendimentos privados passaram a ter uma importância que
até então não tinham. Criou-se uma situação paradoxal em que professo-
res universitários, entre outros servidores públicos, ganham menos que
taxistas e guias turísticos, o que tem levado a uma espécie de “domes-
tic brain drain” (CHOMSKY, 2015). Isto também tem levado ao aumento
de serviços ilegais, como a prostituição ligada ao turismo, setor que é a
principal fonte de renda em CUCs. O problema ca visível quando são
comparados os salários. Mesa-Lago (2013) aponta que, em 2012 o salário
médio mensal no setor estatal era 460 CUPs, menos de US$ 20 mensais.
Um proprietário de restaurante Paladar com 50 lugares, que negocia em
CUCs, pode faturar até US$ 20 mil ao mês, ou seja, mil vezes mais. Isso
numa sociedade em que a igualdade social está muito arraigada entre os
valores conquistados pela revolução
24
Os graves problemas econômicos e sociais oriundos do atual sis-
tema geraram nas autoridades cubanas a percepção da urgência de uma
nova reforma que elimine a dualidade monetária e cambial. Nessa pers-
pectiva, em 2011, o VI Congresso do PCC aprovou que o sistema deve-
rá ser encerrado, mas sem apontar uma data denida para o chamado
“dia zero”, quando o CUC seria abolido. Em outubro de 2013, em um
comunicado, o governo anunciou que começaria o processo de unica-
ção das duas moedas. E, em documento recente do PCC (2017) que trata
da política econômica e social do governo para os próximos anos mais
uma vez foi raticada a importância da unicação monetária e cambial.
No entanto, não foram dadas maiores explicações sobre quando e como
ocorrerá o m do sistema dual, além de garantias que os investidores e a
poupança da população em geral não seriam afetados. Por certo as auto-
ridades cubanas avaliam que a os riscos associados ao m da dualidade
são muito consideráveis. Entre os riscos, entendemos que o principal re-
side justamente em que nível a taxa de câmbio irá se estabilizar quando
ocorrer a unicação monetária dado que a taxa de câmbio dual também
será abolida.
A incerteza sobre a nova taxa de câmbio traz ameaças à estabilida-
de dos preços, ao investidor estrangeiro e àquelas empresas muito depen-
dentes de insumos importados. Isso está relacionado ao excesso de CUCs
em mãos do setor não estatal em relação às reservas internacionais. As
instituições com excesso de liquidez serão levadas a demandarem divisas
forçando uma desvalorização que poderá sair do controle do Banco Cen-
tral. Embora não existam dados disponíveis em relação à quantidade de
24. Vale lembrar que a estrutura de
serviços públicos se mantêm
universal. Portanto, parte considerável
da subsistência da população cubana
não passa diretamente pelo mercado.
Uma especificidade da economia
socialista cubana.
Fernandes, Marcelo Pereira et al. Aspectos para compreender o peculiar sistema monetário cubano
131
pesos conversíveis, a própria emissão de uma “terceira moeda”, a CLC,
demonstra que o problema existe.
Considerações finais
A criação do CUC se mostrou uma medida criativa que alcançou
com relativo sucesso seu objetivo de substituir o dólar numa economia
que, no início dos anos 1990, por conta de um violento choque externo
passava por um processo crescente de dolarização. Vale destacar que, a
resposta sui generis das autoridades cubanas tornou-se ainda mais impres-
sionante quando se leva em conta que Cuba ainda é um país com um
sistema nanceiro pouco desenvolvido, aquém das necessidades de sua
economia planicada, o que torna qualquer plano na área monetária um
desao considerável.
As medidas adotadas aqueceram a atividade produtiva, reanima-
ram o comércio exterior e criaram uma nova fonte de divisas, sobretudo
por meio do turismo. Isso permitiu que se evitasse a adoção de um ajuste
macroeconômico recessivo com todas as consequências negativas sobre
a população que tal ajuste normalmente carrega. Embora com restrições
materiais visíveis, o país logrou manter a estrutura de serviços públicos,
notadamente nos setores de saúde e educação. Todavia, existe uma con-
cordância de que a manutenção do sistema não é possível por muito mais
tempo, em razão das distorções econômicas e sociais advindas da dua-
lidade, e pelas reformas gerais que a economia cubana precisa colocar
em movimento para manutenção do sistema socialista numa conjuntura
econômica internacional desfavorável. A unicação monetária e cambial
evidentemente não resolveria todos os problemas econômicos, mas é im-
prescindível para o sucesso das reformas que o país implementou nos úl-
timos anos.
Portanto, a singularidade do sistema monetário cubano já teria
cumprido sua função histórica. A questão está em realizar a unicação
monetária sem recriar os problemas enfrentados pelo país nos anos 1990,
em particular aqueles relacionados aos movimentos especulativos contra
o peso, ainda que o realinhamento cambial seja inevitável. Isso num ce-
nário externo hostil, uma vez que persiste o bloqueio econômico norte-
-americano em que pese o esforço de reaproximação dos dois países.
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134
RESENHA
Post-truth: how bullshit
conquered the world
James Ball
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2018v6.n3.p134
Sofia José Santos
1
Recebido em: 15 de janeiro de 2018
Aprovado em: 22 de fevereiro de 2018
Se é fácil identicar a realidade da pós-verdade, mais difícil tem
sido compreender o que, do ponto de vista estrutural e conjuntural, lhe
dá forma e permite a sua criação e reprodução com evidente pujança, con-
sentimento e impunidade. É este o repto que James Ball, um premiado
jornalista de dados com trabalhos na área do jornalismo de investigação
no The Guardian, na plataforma ICIJ, no Bureau of Investigative Journalism,
entre outros, tenta dar resposta com este seu livro Post-Truth: How bullshit
conquered the world, publicado em 2017.
Num registo jornalístico e de escrita ritmada, com inúmeros exem-
plos e histórias, cruzamento de dados e fontes diversicadas, James Ball
propõe-se descortinar o lado processual que gera e reproduz a era da pós-
-verdade tentando responder à pergunta: se os políticos não se tornaram
mais falsos, os media não caram mais propensos a mentir e o público
não cou mais estúpido ou distraído, o que explica, então, o início e a
potencial perpetuação desta nova era?
O ponto de entrada do autor é a proposição de que 2016 foi um ano
de profundas mudanças em termos de discurso e comunicação estratégi-
ca em contexto de combate político - eleitoral ou de rotina democrática.
Se a construção de narrativas para inuenciar a opinião pública sempre
foi uma prática política comum e se as “notícias falsas” e as “não-verda-
des” têm precedentes disseminados no tempo e no espaço, a convergência
destas duas dinâmicas na comunicação estratégica das campanhas para
as eleições presidenciais norte-americanas e para o apoio ou oposição ao
Brexit no Reino Unido foi inédita. O recurso às “notícias falsas” e aos reto-
ricamente sosticados “factos alternativos” ultrapassou a linha que limita
o desviante, deixando a marginalidade que até então ocupavam, entran-
do na normalidade pela mão de líderes políticos de democracias maduras
(e não pela de pessoas anónimas ou jornalistas duvidosos, como se podia
supor), e sendo legitimado, em muitos casos, por meios de comunicação
social de renome, com códigos de ética e conduta convencionados e com
autoridade informativa reconhecida.
1. Professora Auxiliar Convidada na
Faculdade de Economia e Investiga-
dora do Centro de Estudos Sociais da
Universidade de Coimbra. É também
Investigadora Associada no OBSERVA-
RE, Universidade Autónoma de Lisboa,
e no Promundo-Portugal. É doutorada e
mestre em Política Internacional e Re-
solução de Conflitos pela Faculdade de
Economia da Universidade de Coimbra.
Coimbra/Portugal
ORCID: 0000-0001-9300-7452
Santos, Soa José Resenha
135
Numa tentativa de categorizar esta reformulação comunicativa do
mundo político ocidental, muitos autores arriscaram cunhar esta onda
disruptiva como era da “Pós-verdade”, termo que Ball subscreve. Para o
autor, no centro desta era não estão as “notícias falsas”, as mentiras ou as
inverdades, como é comumente entendido. Segundo Ball, este lado mais
visível e episódico da era da pós-verdade é apenas um sintoma ou ponta
do iceberg de algo mais profundo e preocupante. Para o autor, o ingre-
diente central da dinâmica e do sistema da pós-verdade é o logro, ou na
muito mais expressiva expressão de língua inglesa, o “bullshit”.
Esta diferenciação conceptual prende-se com uma estratégia analí-
tica que é central para a compreensão da obra e do seu argumento. Ball
elenca duas razões que justicam esta escolha. A primeira tem a ver com
a riqueza conceptual do termo face à realidade da pós-verdade que quer
descrever. Assumindo a denição generalista de bullshit – sem nunca a
explicitar, mas sabendo que traduz um discurso estúpido, falso ou mes-
mo absurdo e que é transmitido como verdade–, Ball entende tratar-se
do termo que consegue de forma mais bem sucedida cobrir as diferentes
nuances da realidade da pós-verdade, nomeadamente declarações falsas,
meias verdades e outras mentiras ultrajantes. Com esta escolha concep-
tual, Ball consegue agrupar e sistematizar metodologia e resultados.
A segunda razão prende-se com a existência do conceito de bull-
shit tal como denido por Harry Frankfurt no seu livro “On Bullshit” de
2005, onde este autor explora a diferença entre mentira e bullshit e, por
conseguinte, entre mentirosos e bullshitters. É com esta denição que Ball
consegue completar o puzzle analítico juntando à metodologia e ao re-
sultado o processo e a intenção. Ball é claro: para dizer uma mentira, pre-
cisamos de nos preocupar com alguma forma (e autoridade) absoluta de
verdade ou de falsidade. Quem mente e quem diz a verdade está a jogar o
mesmo jogo, ainda que em lados opostos. Ou seja, quem quiser apresen-
tar ou esconder factos assume que existem factos suscetíveis de serem de-
terminados e conhecidos. O interesse em dizer a verdade ou uma mentira
pressupõe que há uma diferença reconhecida entre fazer as coisas erradas
e fazer as coisas certas. Neste sentido, cada um responde aos factos, ainda
que a resposta de um seja guiada pela autoridade da verdade enquanto a
resposta do outro desaa essa autoridade. Porém, para Frankfurt e Ball,
ainda que mais próximo de quem diz mentiras do que de quem diz ver-
dades, o bullshitter ignora essa diferenciação e diz apenas e só o que fun-
ciona para conseguir o resultado que quer - é essa a sua autoridade - sem
se preocupar se é verdade ou mentira. Neste sentido, o bullshitter é um
inimigo da verdade muito maior do que o mentiroso. Ora, para os dois
autores, a vida pública - que Ball cola à era da pós-verdade - é gerida essen-
cialmente por pessoas que não se preocupam com verdade ou mentira,
mas sim com a narrativa que garanta o sucesso do seu objetivo.
Os bullshitters são o ímpeto da existência da pós-verdade, mas não
garantem por si só a sua existência. Esta é construída e alimentada por
um ecossistema que voluntaria ou involuntariamente alimenta o bullshit
e perpetua de forma confortável e impune a pós-verdade. É esse o argu-
mento principal de James Ball: há um ecossistema emergente, cada vez
mais robusto e dominante, que desvaloriza a verdade e que abala de dia
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.134 - 138
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para dia a saúde das democracias. Como em todos os ecossistemas, o que
fabrica a era da pós-verdade é um todo composto por elementos interde-
pendentes organizados segundo regras, uxos e trocas.
Ao desenhar o tabuleiro do jogo do bullshit, Ball começa pelos ato-
res políticos. Perante uma espiral de descrédito que criou apatia no elei-
torado e o aumento da abstenção, as classes políticas tentam assegurar
o número suciente dos seus apoiantes para garantir a vitória, apresen-
tando, de todas as formas possíveis, o seu rival como uma ameaça aos
elementos fundamentais do seu eleitorado e sugerindo que a eleição a de-
correr é a derradeira possibilidade de os salvar. Do seu lado, os media, ao
manterem-se obedientes ao cânone do jornalismo e do mercado liberal,
seguem a notícia privilegiando as fontes institucionais e os protagonistas
políticos da notícia, reproduzindo, assim, o bullshit que circula no com-
bate político de hoje. Sendo notícia, essa informação irradia pelas casas,
cafés, ruas e redes sociais, dando origem a uma multiplicidade de publi-
cações, reações e novas notícias. O público, estando (na sua grande gene-
ralidade) mal-informado sobre os temas que integram o debate político
atual cam mais permeáveis às notícias falsas, reproduzindo-as amiúde
de forma acrítica. Porém, para Ball, o público não é uma entidade passiva
e apenas vítima da maledicência e dos erros dos outros. Segundo o autor,
tal como se escolhe em quem se vota, também se escolhe o que se vê, lê,
ouve e partilha. A lei da oferta e da procura robustece aqui o argumento:
o público/eleitor recebe os media que pede e, portanto, que merece. De-
pois da identicação das partes, Ball dá coerência ao ecossistema quando
identica a economia política dos media e a psicologia dos consumidores/
eleitores no atual contexto digital, vendo-os como uxos cruciais na en-
grenagem. Se, por um lado, o modelo de negócio dos media está cada vez
mais dependente de receitas publicitárias calculadas apenas com base nas
entradas de utilizadores nas suas páginas web e não na sua qualidade in-
formativa; por outro, à semelhança de outras lógicas de grupo, o ambien-
te das redes sociais potencia necessidades de pertença e aceitação que, por
sua vez, promovem a criação de câmaras de reverberação, o que facilita
a partilha de notícias anedóticas e/ou absurdas, particularmente quando
estas se dirigem contra um adversário comum. Em suma, o bullshit reve-
la-se lucrativo a três níveis: do ponto de vista nanceiro, para os media;
do ponto de vista psicológico para o consumidor/eleitor/utilizador; do
ponto de vista político, para os políticos. Por tudo isso, Ball antevê que a
saída desta nova era será morosa e difícil e exige uma participação ativa e
em várias frentes de todos os envolvidos.
Para desenvolver o seu argumento, Ball divide o livro em quatro
partes, cada uma com vários capítulos repletos de histórias reais, exem-
plicativas, acompanhadas de hiperligações que atestam a veracidade das
diferentes narrativas e contra-narrativas, facilitando a compreensão do
alcance e da rapidez dos processos em causa, assim como o caráter sisté-
mico da era da pós-verdade.
Na primeira parte, intitulada “O poder do bullshit”,
2
Ball apresen-
ta em cada capítulo um dos dois casos que considera simultaneamente
inaugurais e exemplicativos da era da pós-verdade. No primeiro capí-
tulo, fala da eleição de Donald Trump para 45º Presidente dos EUA e,
2. Em inglês: “The power of bullshit”.
Santos, Soa José Resenha
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no segundo, do referendo sobre o Brexit no Reino Unido, sublinhando a
atualidade e premência do livro e lançando os dados para as três partes
seguintes desta obra - as duas primeiras mais analítico-argumentativas
e a última essencialmente prescritiva. Na linha analítico-argumentativa,
a segunda parte - “Quem é que a está a espalhar?”-
3
identica os atores
que desempenham um papel-chave na criação e divulgação do bullshit,
explorando as especicidades e interações de cada um deles e que ali-
mentam a teia da pós-verdade. Para cada ator, um capítulo - e por esta
ordem: “políticos”; “velhos media”; “novos media”; “falsos media”; “me-
dia sociais”; “… E você”.
4
Na terceira parte, James Ball concentra-se na
parte processual (e central) do seu argumento, explicando “Porque é que
o bullshit f unciona”,
5
ideia que desenvolve em dois capítulos: o primeiro
onde esclarece “Porque caímos nela”
6
e “Porque é lucrativa”.
7
Finalmente,
e na linha prescritiva, a quarta parte, intitulada “Como parar o bullshit”,
8
apresenta logo no primeiro capítulo - “Desmascarando os mascarados” -
9
potencialidades e limites de possíveis soluções, nomeadamente a criação
de websites dedicados a conrmar os supostos factos que circulam nas no-
tícias diárias (como é o conhecido politifact). No segundo capítulo, o autor
é mais assertivo e direto, ainda que com algum toque de humor, fazendo
recomendações especicamente direcionadas a três grupos: políticos/de-
cisores políticos, media/jornalistas e leitores/eleitores.
Dirigindo-se a um público generalista, Post-Truth: How bullshit con-
quered the world descreve e problematiza de uma forma particularmente
rica e acessível a complexa dinâmica do bullshit, especialmente evidente
na comunicação política ocidental desde 2016. A inclusão direta do lei-
tor como co-responsável pelo bulshit é um passo arrojado que o desaa
a deixar o lugar de espectador e a envolver-se e rever-se diretamente na
problemática.
Há, porém, dois aspectos argumentativo-analíticos que considero
menos bem conseguidos no livro. O autor parte da ideia da ruptura, da
novidade, da entrada numa nova era - a da pós-verdade – no âmbito da
qual a ideia de bullshit é central, explicando esta novidade com argumen-
tos fundamentalmente assentes na política económica dos media e na
psicologia da era digital. Ora, a diferenciação central que Ball faz entre
bullshitter e mentiroso assenta numa avaliação psicológica e de um pro-
cesso de intenções que o autor não determina de que forma é suscetível
de diferenciar. Ou seja, podemos compreender a ideia de bullshit como
um termo mais abrangente que integra expressões diversas do mesmo
fenómeno e como uma prática que conquistou uma dinâmica relevante
na atual vida política; mas não como algo denido essencialmente por
oposição à mentira. Por outro lado, os argumentos que Ball invoca para
explicar o nascimento da era da pós-verdade existem desde muito antes
de 2016 e, por isso, podem ajudar a explicar parte do fenómeno mas não
a sua inteira complexidade ou novidade. Do mesmo modo, Ball atribui
um papel inaugural ou despoletador à eleição de Trump e ao referendo
ao Brexit, mas a verdade é que nenhum destes casos alterou fundamen-
talmente o que já existia, do ponto de vista da economia política dos me-
dia ou do funcionamento psicológico dos utilizadores das redes sociais.
Tanto num caso como no outro podem ter acrescentado intensidade ou
3. Em inglês, “Who’s spreading it?”.
4. Em inglês: “Politicians”; “Old Media”;
“New Media”; “Fake Media”; “Social
Media”; “...And you”.
5. Em inglês: “Why bullshit works”
6. Em inglês, “Why we fall for it”.
7. Em inglês: “Why it’s profitable”.
8. Em inglês: “How to stop bullshit”
9. Em inglês: “Debunking the de-
bunkers”.
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.134 - 138
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escala, mas não inauguraram algo de fundamentalmente distinto. A ideia
de entrar numa nova era deve implicar uma mudança estrutural e radical
que Ball não explica na sua totalidade e complexidade. Nesse sentido, - e
utilizando a própria lógica argumentativa de Ball - à semelhança das fake
news, também a eleição de Trump e o Brexit não serão mais do que sinto-
mas de dinâmicas políticas e sociais mais profundas que carecem de ser
analisadas na sua especicidade e continuidade.
Neste sentido, acompanhar/complementar as alterações regista-
das na comunicação política por análises culturais, socioeconómicas e
securitárias que permitam correlacionar as novas estratégias e proces-
sos comunicativos com o ambiente que espelham e que (re)produzem
é um desao que o livro acaba por deixar. A necessidade da (re)pro-
blematização do potencial emancipador e simultaneamente controlador
das narrativas e da tecnologia, assim como da identidade e alcance dos
(“novos”) gatekeepers na era digital da pós-verdade são outras duas
pistas que o livro de James Ball nos deixa para investigar.
Referências
BALL, James. Post-Truth: How bullshit conquered the world, London, Biteback Publishing,
2017.
