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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 44 - 63
Argentina en el Consejo de Defensa
Suramericano de la Unasur (2015-2018)
Argentina in the Unasur South American Defense Council
(2015-2018)
Argentina no Conselho de Defesa Sul-americano da
Unasul (2015-2018)
Alejandro Frenkel
1
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2020v8.n1.p44
Recibido el 19 de fevereiro de 2019
Aprobado el 06 de agosto de 2019
R
El artículo analiza la política de seguridad regional argentina durante el gobier-
no de Mauricio Macri. Especialmente, en lo que reere al desempeño del país
austral en el Consejo de Defensa Suramericano (CDS) de la Unasur. La hipótesis
de partida es que la reorientación de la política exterior impulsada a partir de
2015 por el nuevo gobierno -caracterizada por un mayor acercamiento a Estados
Unidos, el abandono de la autonomía como principio rector y una priorización
de las agendas comerciales en los esquemas de integración- tuvo un impacto en
la agenda de seguridad regional de la Argentina, generando: 1) un menor interés
en participar activamente en la Unasur y su Consejo de Defensa, y; 2) una reva-
lorización de las instancias interamericanas, a tono con la agenda de seguridad
de Washington.
Palabras clave: Argentina. Política exterior. Unasur. Consejo de Defensa Sura-
mericano. Seguridad internacional.
R
O artigo analisa a política de segurança regional da Argentina durante o governo
de Mauricio Macri. Especialmente a respeito do desempenho do esse país no
Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS) da Unasul. Como hipóteses, o artigo
sustenta que a reorientação da política externa após chegada de novo governo
em 2015 -caracterizada por uma maior aproximação com os Estados Unidos, um
abandono da autonomia e uma priorização das agendas comerciais na integra-
ção regional- impacto na agenda de segurança regional da Argentina, gerando:
1) menos interesse em participar ativamente da Unasul e do seu Conselho de
Defesa, e; 2) uma reavaliação dos organismos interamericanos, de acordo com a
agenda de segurança de Washington.
Palavras chave: Argentina. Política externa. Unasul. Conselho de Defesa Sul-A-
mericano. Segurança internacional.
1. Doctor en Ciencias Sociales (Uni-
versidad de Buenos Aires). Profesor
adjunto de Relaciones Internacionales
en la Escuela de Política y Gobierno,
Universidad Nacional de San Martín.
Becario postdoctoral del Consejo
Nacional de Investigaciones Científicas
y Técnicas (CONICET). ORCID: https://
orcid.org/0000-0003-1140-0854
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Alejandro Frenkel Argenna en el Consejo de Defensa Suramericano de la Unasur (2015-2018)
A
The article examines the Argentina regional security policy during the Macri
administration. Specically, the analysis focuses on the performance in the Una-
sur’s South American Defense Council Unasur (SADC). The hypothesis is that
foreign policy restructuring after the arrival of a new administration in 2015
-characterized by the alignment with the United States, the abandonment of
the autonomy as a guiding principle and giving priority to commercial issues on
the regional agenda– had an impact on the Argentina’s regional security policy,
generating: 1) a lack of interest in participating in the Unasur and the South
American Defense Council; 2) a positive revaluation of the Inter-American
mechanisms, in line with the Washington’s security agenda.
Key words: Argentina. Foreign policy. Unasur. South American Defense Coun-
cil. International security.
Introducción
El 10 de diciembre de 2015, Mauricio Macri ganaó las elecciones
presidenciales en Argentina por medio de una alianza partidaria bauti-
zada como “Cambiemos”. Apelando a un discurso refundador, la nueva
administración prometió terminar con el populismo de las gestiones an-
teriores. Este espíritu refundador tuvo, asimismo, un correlato en la po-
lítica exterior, al proclamar la necesidad de terminar con el aislamiento
internacional, volver al mundo y desideologizar las relaciones exteriores.
Durante la administración de Néstor Kirchner (2003-2007) y, espe-
cialmente, en los gobiernos de Cristina Kirchner (2007-2015), los linea-
mientos externos de la Argentina se basaron en la inserción latinoameri-
cana - con especial referencia a Sudamérica -; en posturas multilaterales
críticas del orden internacional; en la articulación de la gestión externa
con las necesidades del desarrollo nacional; en la profundización de los
vínculos con potencias no occidentales -como China y Rusia- y en la bús-
queda de autonomía frente a las grandes potencias (B, 2016; M,
2016).
En materia de seguridad regional, la seguritización de la agenda
internacional impulsada por los Estados Unidos tras el 11-S llevó a los
gobiernos kirchneristas a evitar compromisos directos con la política de
Washington, aspirando a crear y consolidar nuevos mecanismos de ca-
rácter multilateral (S, 2013a). Este proceso de cambio en Argen-
tina coincidió con el ascenso de Brasil; quien, en su afán de convertirse
en una potencia regional, impulsó durante la presidencia de Lula da Sil-
va (2003-2011) la conformación de nuevos organismos de integración: la
Comunidad Sudamericana de Naciones y, luego, la Unión de Naciones
Suramericanas (Unasur)
2
. En este marco, Argentina apoyó la iniciativa
brasileña de crear, dentro de la Unasur, un Consejo de Defensa Surame-
ricano (CDS). Pero no fue solo eso, con el correr del tiempo el país aus-
tral asumió un alto perl dentro del CDS, promoviendo iniciativas que
fueran más allá de la mera construcción de conanza mutua. Así surgió
la propuesta de diseñar un avión de entrenamiento sudamericano y la de
crear el Centro de Estudios Estratégicos de la Defensa, cuya sede queda-
ría en Buenos Aires.
2. La conformación de la Comunidad Su-
damericana de Naciones fue impulsada
inicialmente por Venezuela.
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El gobierno de Cambiemos, por su parte, reformuló los lineamien-
tos externos en función de una concepción distinta de la economía y el
escenario internacional. Las premisas neodesarrollistas fueron dejadas
de lado adoptando, en cambio, un “neoliberalismo enmarcado”. Es decir,
combinando una política económica acorde a los intereses del capital -
nanciero internacional pero manteniendo los niveles previos de asisten-
cialismo e inversión social (Z, 2018). Sumado a ello, el nuevo
gobierno asumió una postura acrítica y abierta al proceso de globaliza-
ción (T; R, 2016), dejando de lado las posturas autono-
mistas, proteccionistas y revisionistas de la etapa kirchnerista, las cuales
pasarían a ser consideradas como características de un país atrasado y
aislado del mundo. Como parte de este proceso, Argentina apostó por
una “inserción occidental” (B, 2017), estrechando los vínculos con
Estados Unidos y los países europeos y anunciando una revisión de los
acuerdos rmados con China y Rusia.
Esta reconguración de la política exterior impactaría también en
el campo de la integración y la seguridad regional. A la llegada de Ma-
cri se sumó un cambio de gobierno en Brasil, Chile y Ecuador, dando
lugar al agotamiento del período de gobiernos progresistas en América
Latina. En sintonía con la idea de lograr un mejor posicionamiento en
las cadenas globales de valor, la proclama de “exibilizar” los bloques
regionales se convirtió en uno de los objetivos principales de estos paí-
ses. Así, las agendas multidimensionales que caracterizaron la etapa del
llamado regionalismo posliberal (S, 2009) o post-hegemónico
(R; T, 2012) se fueron diluyendo y los temas económi-
co-comerciales volvieron a hegemonizar las agendas de la integración.
En la estrategia externa de la Argentina, este giro estratégico implicó
una mayor aproximación hacia la Alianza del Pacíco, ya sea de manera
individual o promoviendo una “convergencia” con el Mercosur (P;
P, 2016).
Como parte del mismo proceso de cambio, el regionalismo lati-
noamericano ingresó, en términos del politólogo francés Olivier Dabène
(2009), en una nueva fase de “politización”. En este caso, la agenda política
de los gobiernos de derecha se direccionó a la “defensa de la democracia”,
con el gobierno venezolano de Nicolás Maduro como blanco principal.
A raíz de ello, el pragmatismo ideológico que había caracterizado a la
Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) durante sus primeros años
(B-M, 2013) daría paso a un escenario de polarización y el orga-
nismo perdió protagonismo en la política regional. La crisis se profundi-
zó luego de que, en abril de 2018, seis países miembros –Argentina, Brasil,
Chile, Colombia, Perú y Paraguay- decidieran suspender su participación
en el bloque sudamericano
3
.
En el caso argentino, los nuevos lineamientos del gobierno de Ma-
cri en materia de inserción internacional se vieron reejados en la políti-
ca de defensa y seguridad: Argentina anuló la lógica de círculos concén-
tricos que le otorgaba un sitio de privilegio a América del Sur (C,
2018), relegó su participación en el Consejo de Defensa Sudamericano de
la Unasur y aumentó su compromiso con las instancias hemisféricas de
3. En los meses subsiguientes, esos seis
países más Ecuador anunciaron la salida
definitiva de la Unasur y por iniciativa
de los gobiernos de Colombia y Chile se
creó un nuevo organismo: el Foro para el
Progreso de América del Sur (Prosur).
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Alejandro Frenkel Argenna en el Consejo de Defensa Suramericano de la Unasur (2015-2018)
seguridad, ya sea apoyando la agenda de seguridad multidimensional
impulsada por Washington en cuestiones como el involucramiento de
los militares en tareas de seguridad pública; retomando la participación
en la Junta Interamericana de Defensa u organizando conferencias mi-
litares entre los países del continente. Podría decirse que el gobierno de
Cambiemos resignicó el código geopolítico de la Argentina, rejerarqui-
zando al espacio hemisférico como ámbito de cooperación, en detrimen-
to del espacio sudamericano
4
.
En función de lo anterior, este trabajo tiene como objetivo ana-
lizar la política de seguridad regional de la Argentina tras la llegada de
Mauricio Macri a la presidencia, en diciembre de 2015, partiendo de la
siguiente hipótesis: los lineamientos externos del nuevo gobierno –fun-
damentalmente, un mayor acercamiento a Estados Unidos, un abando-
no de la autonomía como principio rector y una jerarquización de las
agendas comerciales en los esquemas de integración- tuvieron un im-
pacto en la agenda de seguridad regional de la Argentina, generando
un mayor desinterés por participar activamente en instancias como la
Unasur y su Consejo de Defensa. Producto de estos factores, se frenarían
o, directamente, se abandonarían gran parte de las iniciativas que habían
sido impulsadas por Argentina en el CDS desde una visión de desarro-
llo autónomo. Asimismo, como parte del mismo proceso de cambio se
produciría una revalorización de las instancias políticas y de seguridad
hemisféricas, como la Organización de Estados Americanos (OEA) y la
Junta Interamericana de Defensa (JID).
En términos teórico-metodológicos, el artículo adopta un enfoque
predominantemente cualitativo, en tanto estudio de caso basado en el
análisis de documentos, notas periodísticas y discursos. No obstante,
también nos valdremos de un enfoque cuantitativo para analizar el des-
empeño de la Argentina en el Consejo de Defensa Suramericano. Espe-
cialmente, en lo que respecta a la participación del país austral en las acti-
vidades del organismo. A partir de esta evidencia se busca determinar la
importancia que le otorgó el gobierno de Mauricio Macri a la cooperación
con los países sudamericanos en materia de defensa.
En términos conceptuales, a sabiendas de que es una categoría cen-
tral en los estudios internacionales en América Latina
5
, para analizar la
relación entre autonomía y política exterior en el gobierno de Cambie-
mos utilizaremos como referencia la caracterización realizada por Ro-
berto Russell y Juan Tokatlian (2013) sobre las lógicas de aquiescencia y
autonomía en al accionar externo latinoamericano
6
.
Este artículo se divide en tres partes. En la primera de ellas se exa-
mina la política exterior de Cambiemos en función de las cuatro opcio-
nes estratégicas que conforman la lógica de autonomía. La segunda parte
analiza el desempeño de la Argentina en el Consejo de Defensa Surame-
ricano, desde su creación, en el año 2008, hasta la parálisis de la Unasur
en 2018; y el posicionamiento del país austral frente al sistema interame-
ricano de defensa. En la última parte del trabajo se proponen una serie de
conclusiones e interrogantes a futuro sobre la seguridad y la integración
en América del Sur.
4. Siguiendo a Taylor y Flynt (2002,
p. 99), un código geopolítico es “un
conjunto de supuestos estratégicos que
elabora un gobierno sobre otros Estados
para orientar su política exterior”.
En esa línea, mediante un código
geopolítico los Estados configuran una
imagen parcializada del territorio, temas
de agenda, instituciones u otros Estados
sobre los cuales se va quiere intervenir
políticamente.
5. Respecto de la importancia del con-
cepto de autonomía en el pensamiento
internacional latinoamericano, véase
Tokatlian & Carvajal H (1995); Santana
& Bustamante (2013); Briceño Ruiz &
Simonoff (2015).
6. Estas lógicas serán explicadas en el
siguiente apartado
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El gobierno de Macri y el abandono de la autonomía como principio
rector de la política exterior
Como sucede con casi todos los países, en las estrategias externas
de los gobiernos subyacen determinados paradigmas o corrientes iden-
ticables. En el caso de la Argentina, las tradiciones de política exterior
más arraigadas han estado determinadas por la relación con la potencia
dominante del momento. En este sentido, Simono (2013b) señala que los
proyectos externos estuvieron marcados por una puja entre los esquemas
de alineamiento hacia Gran Bretaña o Estados Unidos, por un lado; y, por
otro, los esquemas autonomistas, más enfocados a la integración con los
países vecinos. Pignatta (2010), por su parte, agrega como variable al mo-
delo de desarrollo, dando lugar a dos combinaciones de política exterior:
1) un liberalismo económico que ha impulsado modalidades de inserción
que privilegian el alineamiento con la potencia dominante; y, 2) un mo-
delo desarrollista orientado a la búsqueda de autonomía.
La Argentina reciente no ha estado exenta de esos vaivenes: a la
eclosión del modelo económico neoliberal en el año 2001 le sobrevino
un proyecto neodesarrollista que puso en cuestión el esquema de ali-
neamiento con Estados Unidos y reposicionó el concepto de autonomía
dentro del imaginario gubernamental argentino. Durante ese período,
aunque con algunos ajustes, los gobiernos de Néstor y Cristina Kirch-
ner mantuvieron similares lineamientos de política exterior (B, 2014;
2016). No obstante, como se dijo en la introducción, la llegada de Macri
al gobierno en diciembre de 2015 supuso una concepción distinta del de-
sarrollo nacional y del escenario internacional. En este marco, el vínculo
con Occidente –especialmente, con Estados Unidos- volvería a ocupar un
rol central y la idea de autonomía desaparecería como fundamento de la
estrategia de inserción internacional
7
.
Según explican Russell y Tokatlian (2013), la lógica de autonomía es
una de las dos “pequeñas grandes estrategias” que han denido el accionar
internacional de América Latina por más de cien años. Esta lógica tiene
entre sus nes principales el imperativo del desarrollo económico; la bús-
queda de la paz; la extensión del alcance geográco de las relaciones exte-
riores; la restricción del poder de las grandes potencias, particularmente
de Estados Unidos; así como la construcción de un orden internacional
más equitativo. En la práctica, argumentan los autores, la autonomía se
articula alrededor de cuatro opciones estratégicas: el equilibrio blando
(soft balancing), la diversicación, el repliegue y la unidad colectiva.
Contrariamente, la lógica de aquiescencia se congura en base a
un alineamiento con la potencia dominante. Los autores denen a esta
lógica como resultante de una asimilación de la condición subordinada
de América Latina en el sistema internacional y el plegamiento a los inte-
reses estratégicos vitales de Estados Unidos. Así, sus principales nes son
lograr el apoyo de Washington para obtener dividendos materiales o sim-
bólicos en contrapartida por la deferencia y contar con su protección. Esta
estrategia implica la aceptación del status quo y la no adhesión a esquemas
de integración regional profunda que puedan afectar el vínculo estrecho
con Washington (RUSSELL; TOKATLIAN, 2013, p. 162).
7. Siguiendo a Lorenzini (2011), con
estrategia de inserción internacional
nos referimos al esquema central de un
conjunto de orientaciones y lineamien-
tos de la Política Exterior que un Estado
decide poner en práctica para vincularse
con otros actores en el sistema interna-
cional tanto en la dimensión política, de
seguridad como económica.
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Alejandro Frenkel Argenna en el Consejo de Defensa Suramericano de la Unasur (2015-2018)
Tomando esta conceptualización, a continuación se analizan las
cuatro estrategias que conforman la lógica de autonomía en la política
exterior de Cambiemos, buscando determinar si las mismas han sido uti-
lizadas o, más bien, dejadas a un lado por una estrategia de acoplamiento
con la potencia hegemónica.
Soft balancing
En tanto concepto ampliamente difundido en el campo de las Re-
laciones Internacionales, la estrategia de soft balancing (BROOKS; WO-
HLFORTH, 2005, PAPE, 2005) puede denirse como la utilización de las
instituciones internacionales y de instrumentos legales y diplomáticos
para frustrar o restringir el uso abusivo del poder y las acciones agresivas
de las grandes potencias, así como para defender o hacer valer intereses
propios (RUSSELL; TOKATLIAN, 2013, p. 161-162).
En este sentido, puede decirse que uno de los aspectos distintivos
de la política exterior argentina entre 2015 y 2019 ha sido la no utilización
de las instancias internacionales como un mecanismo de defensa frente
a los países más poderosos. La percepción de un escenario internacional
“como fuente de oportunidades” trazada por el gobierno de Cambiemos
resulta un buen indicador de esta premisa. En su primera alocución al
Congreso como presidente, Macri expresó: “Llevamos años, años donde
la brecha entre la Argentina que tenemos y la que debería ser, es enorme.
Y ello nos ha llevado a […] aislarnos del mundo, pensando que el mundo
nos quería hacer daño”. Luego, agregó que “la globalización es una rea-
lidad que trae inmensas oportunidades que debemos aprovechar” (C
R, 2016c).
A partir de esta concepción favorable de la globalización, el gobier-
no macrista buscaría mostrar una imagen de país “conable”. La asisten-
cia de Macri al Foro Económico Mundial de Davos a tan solo un mes de
asumir es un ejemplo de ello. A ello se sumaría un compromiso con las
instituciones comerciales internacionales y sus agendas de apertura eco-
nómica. A poco de asumir, el gobierno acató un fallo adverso de la Orga-
nización Mundial de Comercio (OMC) en materia de restricción a las im-
portaciones. Un año más tarde, raticó el Acuerdo sobre Facilitación del
Comercio (AFC) y en diciembre de 2018 el país austral fue sede la cumbre
ministerial de la OMC. En aquel cónclave, el presidente Macri destacó
que “hoy tenemos una Argentina conectada en el mundo como nunca
antes en su historia” (P, 2018). El abandono del proyecto impulsado
durante el kirchnerismo en Naciones Unidas para generar un marco re-
gulatorio internacional de las reestructuraciones de deudas soberanas es
otro indicador de que el nuevo gobierno no visualizaba a las instituciones
internacionales como una forma de contrabalancear a las potencias
8
.
No obstante lo anterior, las políticas proteccionistas de Donald Trump
en Estados Unidos y su “guerra” comercial con China, la concentración de
los ujos de capital hacia las economías centrales y las críticas crecientes al
orden internacional liberal obligaron al gobierno de Cambiemos a reajustar
la política exterior (L B; Z, 2018). En este contexto de
cambios en el escenario global, podría decirse que la estrategia de relativizar
8. La iniciativa había sido aprobada por
la Asamblea General de la ONU en sep-
tiembre de 2015, con 136 votos a favor,
6 en contra y 41 abstenciones. Estados
Unidos, Israel, Canadá, Japón, Alemania
y Reino Unido fueron los países que se
opusieron a la resolución.
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el soft balancing experimentó cierta revisión. Por caso, luego de que la nueva
administración estadounidense comenzara a anunciar medidas proteccio-
nistas, el gobierno de Macri impulsó junto a Chile la convocatoria a una
cumbre especial de cancilleres de los países del Mercosur y la Alianza del
Pacíco con la idea de delinear una estrategia común ante el “efecto Trump”
(L N, 2017). Ahora bien, a pesar de trazar un panorama internacional
más sombrío, ni el gobierno argentino, ni ninguno de los gobiernos neoli-
berales de la región se propuso desaar abiertamente a los Estados Unidos.
De hecho, a pesar de los ataques de Trump a la globalización, el presidente
Macri seguiría apostando a profundizar la relación con Washington, con-
ado en que habría un “proteccionismo selectivo” por parte del gobierno
norteamericano. Cuatro indicadores sustentaban esta hipótesis: la decisión
de la administración estadounidense de reabrir la importación de limones
argentinos, la exclusión de la Argentina de los aranceles al acero y al alumi-
nio impuestos en abril de 2018, el retorno al Sistema Generalizado de Prefe-
rencias estadounidense y el apoyo de la Casa Blanca al “salvataje” nanciero
del Fondo Monetario Internacional (FMI) en junio de ese mismo año
9
.
Diversicación
La diversicación constituye otra de las opciones estratégicas que
denen la lógica de autonomía de política exterior. Especícamente, esta
estrategia procura multiplicar los lazos externos con el objeto de con-
trarrestar y compensar la dependencia de una sola contraparte altamen-
te dotada de recursos y con gran capacidad de inuencia (RUSSELL;
TOKATLIAN, 2013, p. 162).
Como se dijo en la introducción, durante la etapa kirchnerista se apos-
tó a profundizar los vínculos con potencias no occidentales, especialmente
con China y con Rusia. Con la llegada de Macri a la presidencia, sin embargo,
la Argentina asumió una postura ambivalente. Si bien al comienzo China
fue caracterizada como un “socio estratégico” (S, 2016), el gobierno
también manifestaría la intención de revisar los acuerdos en infraestructura
y energía rmados por Cristina Kirchner. Desde medios periodísticos anes
al gobierno también proliferaron las críticas al emplazamiento de la estación
espacial china en la provincia de Neuquén, calicando al hecho como un
acto de subordinación al “neocolonialismo” chino (B, 2017)
10
.
No obstante lo anterior, los cambios en el escenario internacional an-
tes descriptos generaron incentivos para que el gobierno argentino diversi-
que sus vínculos externos. En este marco, Argentina se volvió un aliado
de Beijing en la defensa del orden liberal y se dejaron de lado los cuestio-
namientos a los acuerdos de la gestión anterior, lo cual podría ser tomado
como una estrategia de diversicación hacia Estados Unidos y sus políticas
proteccionistas. Los tratados rmados con el país asiático son un buen indi-
cador de este cambio de postura: mientras que entre 2015 y 2016 Argentina
y China rmaron tan sólo dos acuerdos bilaterales, entre 2017 y 2018 los
acuerdos rubricados ascendieron a treinta y cinco (M R-
E C, 2019)
11
. Algo similar sucedió con Rusia: luego de
haber frenado los intercambios iniciados durante los gobiernos kirchneris-
tas, los acuerdos bilaterales volvieron a intensicarse a partir de 2017.
9. Como contrapartida, vale señalar que
el gobierno estadounidense manutuvo
la restricción para la importación de
biodiesel. En el caso del aluminio y
el acero, si bien no se aplicaron los
aranceles, sí se disminuyeron las cuotas
de exportación para las empresas
argentinas.
10. Desde esta óptica, la instalación
de la estación espacial también podría
considerarse como una estrategia de
acoplamiento hacia otra potencia.
China, en este caso.
11. Para dar una dimensión comparati-
va, durante el primer año del segundo
mandato de Cristina Kirchner, Argentina
y China firmaron cuarenta y tres trata-
dos bilaterales.
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Alejandro Frenkel Argenna en el Consejo de Defensa Suramericano de la Unasur (2015-2018)
Gráfico 1 - Acuerdos bilaterales firmados con China y Rusia (2011-2018)
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de la Biblioteca de tratados del Minis-
terio de Relaciones Exteriores y Culto (2019)
Ahora bien, también vale señalar que aunque la relación con los
países del “Sur Global” adquirió otra dimensión en la segunda etapa del
gobierno de Cambiemos, lo cierto es que la estrategia internacional ar-
gentina seguiría apostando a un vínculo prioritario con las potencias oc-
cidentales: con la Unión Europea mediante un acuerdo de libre comercio
vía Mercosur; y con Estados Unidos, en tanto puerta de acceso al crédito
internacional. Como se verá a continuación, Argentina también se plegó
a la agenda de seguridad de Washington.
Repliegue
Dentro de la lógica de autonomía, el repliegue implica no asumir
compromisos estratégico-militares que puedan llevar a participar de con-
ictos externos o a involucrarse en asuntos internacionales considerados
ajenos a los intereses nacionales (RUSSELL; TOKATLIAN, 2013). Por
ello, un área clave para analizar si el gobierno de Cambiemos adoptó una
estrategia de repliegue es la relación en materia de defensa y seguridad
con los Estados Unidos. En este sentido, la visita de presidente Barack
Obama a la Argentina a comienzos de 2016 sería el puntapié inicial de un
relanzamiento del vínculo bilateral. A raíz de los acuerdos alcanzados,
Estados Unidos reanudó los programas de adiestramiento y capacitación
de militares y fuerzas de seguridad argentinas. Estos programas estaban
prácticamente paralizados desde el incidente diplomático de febrero de
2011, cuando un avión estadounidense que transportaba efectivos y mate-
rial para prácticas de entrenamiento con la Policía Federal Argentina fue
detenido en la aduana y su carga fue incautada.
La visita de Obama también signicó la reactivación del Grupo de
Trabajo Bilateral de Defensa, un mecanismo de diálogo y cooperación
entre funcionarios y miembros de las Fuerzas Armadas que no se reunía
desde 2009. La agenda de trabajo del Grupo se centraría, inicialmente,
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en temas de mantenimiento de la paz, preparación y respuesta ante de-
sastres y cooperación hemisférica. Sumado a lo anterior, en diciembre
de 2016 Argentina fue incluida en el State Partnership Program del Depar-
tamento de Defensa y en ese marco ambos gobiernos suscribieron un
acuerdo para que la Guardia Nacional del Estado de Georgia capacite y
entrene efectivos argentinos en materia de desastres naturales y control
de fronteras (D N, 2016). Otro hecho que marcó un acercamiento
a la agenda de seguridad global de seguridad de los Estados Unidos fue la
realización, en mayo de 2018, de un ejercicio conjunto en la provincia de
Corrientes. En medio del debate por el uso de armas químicas en Siria, el
tópico central del ejercicio fue, justamente, impedir el tráco de armas de
destrucción masiva a nivel global (D N, 2018b).
Unos meses más tarde se produjo otro acontecimiento que marcó
el estrechamiento de la relación bilateral: el secretario de Defensa de
Estados Unidos, James Mattis, visitó la Argentina en el marco de una
gira regional. Casi al mismo tiempo que el secretario de Estado, Rex Ti-
llerson, manifestaba la preocupación por la expansión de China y Rusia
en América Latina (E U, 2018), el jefe del Pentágono dejaba
en claro la importancia de la región en la estrategia de seguridad nor-
teamericana: “vemos a América Latina como nuestro vecino. Algunas
personas dicen que no le prestamos mucha atención. Eso, ciertamente,
no es el caso con los militares” (M R, 2018, s/p). Por su parte,
el ministro de defensa argentino, Oscar Aguad, manifestó que “si bien
Argentina se había apartado durante varios años de sus leales socios y
amigos, hemos regresado al camino del que no debimos alejarnos” (Á-
., 2018, s/p). La visita de Mattis se produjo, además, luego de que
Argentina adoptara una medida en extrema sintonía con la política que
Estados Unidos pregona para la región: el involucramiento de las Fuer-
zas Armadas en la lucha contra las denominadas “nuevas amenazas”,
como el narcotráco y el terrorismo
12
.
Ya desde los inicios del mandato, Macri planteó la necesidad de
revalorizar a las Fuerzas Armadas, alegando que habían sido “abando-
nadas”, y en este marco, proclamó la necesidad de adaptarlas a “las de-
mandas y requerimientos del siglo XXI”, mencionando entre ellos al
cambio climático y el terrorismo (C R, 2016a). La decisión de
redenir las funciones de los militares se daría nalmente en julio de
2018, con la modicación del decreto reglamentario de la Ley de De-
fensa (727/06) y la derogación del decreto 1691/06, promulgado durante
el gobierno de Néstor Kirchner. Ente los cambios más destacados, la
nueva normativa establece que las Fuerzas Armadas “serán empleadas
en forma disuasiva o efectiva” en “agresiones de origen externo”, como
indicaba el decreto 727, pero ya no se habla de la participación necesa-
ria de “fuerzas armadas pertenecientes a otro/s Estados/s”. También
se modicó un artículo que prohibía la contemplación de “hipótesis,
supuestos y/o situaciones pertenecientes al ámbito de la seguridad inte-
rior” para “la planicación, adiestramiento y la formulación doctrina-
ria” del Sistema de Defensa Nacional; y se incorporó un artículo por el
cual el Sistema de Defensa Nacional “ejercerá la custodia de objetivos
estratégicos” (R A, 2018a).
12. Tal como señaló uno de los
evaluadores, la creciente aceptación
de las “nuevas amenazas” por parte de
los países latinoamericanos habilita a
plantear que esta “nueva agenda de
seguridad” ya se ha tornado una agenda
tradicional.
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Alejandro Frenkel Argenna en el Consejo de Defensa Suramericano de la Unasur (2015-2018)
En la práctica, esto habilita al instrumento militar a participar en
acciones de combate problemáticas no militares y trasnacionales, como
el terrorismo o el narcotráco, volviendo más porosa la barrera que di-
vide la defensa externa de la seguridad interior. No por nada, una de las
primeras medidas del gobierno tras la rma del decreto fue el despliegue
de 500 efectivos del ejército en la frontera norte del país, entre La Quiaca
y Puerto Iguazú, para prestar apoyo logístico y de comunicaciones a la
Gendarmería Nacional en el combate al contrabando y el narcotráco (D
N, 2018a).
El acoplamiento con Washington no sólo supuso un cambio en la
política de seguridad respecto del gobierno de Cristina Fernández, sino
que también tuvo un sentido económico. Según explica Corigliano (2018),
cooperar en cuestiones de seguridad con Estados Unidos pasó a ser visua-
lizado por el gobierno macrista como una vía para destrabar el acceso de
productos al mercado norteamericano y para estimular las inversiones
externas. Algo similar a lo que sucedió en la década de 1990, con la po-
lítica exterior “en clave económica” de Carlos Menem. Tal como explica
D (2001), por entonces se creía que adoptar un perl no confronta-
tivo en temas de seguridad traería aparejado mayores inversiones y una
mejor inserción en la globalización.
No obstante lo anterior, vale señalar que el acoplamiento no impli-
caría un compromiso total con la política de seguridad global estadouni-
dense. Por caso, aun cuando la Argentina evaluó los pedidos de Estados
Unidos y Francia para enviar tropas a misiones en África de combate con-
tra el terrorismo, lo cierto es el gobierno de Macri terminaría optando
por no involucrarse en este tipo de acciones (T, 2018). Algo pa-
recido sucedería con Venezuela: con Macri en la presidencia, Argentina
se encolumnó con la postura “dura” hacia el gobierno de Maduro, ca-
licándolo como un régimen dictatorial y reconociendo a Juan Guaidó
como “presidente encargado”. A ello se sumaría el alto perl asumido en
el denominado “Grupo de Lima”. Sin embargo, aun cuando la Directiva
de Política de Defensa Nacional (DPDN) de 2018 calica a la crisis vene-
zolana como una “amenaza para la paz sudamericana” (R A-
, 2018b)
13
, el gobierno de Macri mantuvo una postura contraria
a una intervención militar en Venezuela, tal como viene proponiendo el
gobierno de Trump (D L A, 2019).
Unidad colectiva
Al igual que los gobiernos que le precedieron desde el retorno de-
mocrático, Mauricio Macri también proclamó a la región latinoamerica-
na como un espacio prioritario. Esta prioridad, sin embargo, no se daría
en los mismos términos que las gestiones kirchneristas. En este caso, el
Mercosur fue cuestionado por “ineciente” y en contraposición se enar-
boló a la Alianza del Pacíco como modelo a seguir (Z, 2018).
De igual forma, otras instancias de cooperación que en el período kirch-
nerista habían cobrado visibilidad, como la Unasur o la Comunidad de
Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), dejarían de ser priorita-
rias para la política exterior del nuevo gobierno.
13. La DPDN es un documento elabo-
rado por el Ministerio de Defensa en
el que se establecen los criterios gene-
rales que rigen el diseño, la ejecución y
la supervisión de la política de defensa.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 44 - 63
Pero las críticas al Mercosur no suponían abandonar al bloque, sino
más bien recongurar su naturaleza y objetivos a partir de dos conceptos:
apertura y exibilidad. La apertura implica dejar de concebir al Merco-
sur como una herramienta para contrabalancear los efectos de la globali-
zación –como sucedió durante el kirchnerismo- y utilizarlo, en cambio,
como una plataforma para una “inserción inteligente en el mundo”. La
idea de la exibilización, por su parte, supone avanzar hacia una conver-
gencia con la Alianza del Pacíco, eliminando las rigideces institucionales
e ideológicas heredadas de las gestiones anteriores que, según esta visión,
impiden la integración al mundo (Á., 2016)
14
. En la práctica, la
exibilización signica revisar el Arancel Externo Común, habilitar la
posibilidad de rmar acuerdos comerciales con terceros de manera indi-
vidual e incorporar a las “nuevas agendas” en los tratados comerciales con
los países de la región, como servicios, inversiones y las “buenas prácticas
regulatorias” (G, 2018).
A tono con los intereses de Estados Unidos, la reconguración del
regionalismo sudamericano también incluyó un énfasis en la defensa de
la democracia, apuntando especialmente a Cuba y Venezuela
15
. La “cues-
tión democrática” se volvería un tema central de la política de Washing-
ton hacia la región y uno de los principales argumentos para impugnar el
avance de China y Rusia en América Latina. El primero por el desprecio
a los derechos humanos; y el segundo por vender armas a regímenes no
democráticos (MARTÍNEZ AHRENS, ).
Tanto la prioridad que adquirieron los asuntos económico-comer-
ciales como repolitización en torno a la cuestión de democrática termi-
narían por afectar el carácter multidimensional del regionalismo suda-
mericano, dado que las demás “agendas” pasaron a un segundo plano o
terminaron siendo desechadas. La postura de la Argentina respecto de
la Unasur es ilustrativa de ello. En un principio, el gobierno de Macri
señaló al bloque sudamericano como uno de los tantos engranajes de la
“inserción inteligente del país en el mundo”. En efecto, entre 2017 y 2018
Argentina ejerció la presidencia del organismo sudamericano (S;
C, 2018). Durante ese lapso, además, Macri postuló a José Octavio
Bordón como candidato a reemplazar a Ernesto Samper en la Secreta-
ría General. Aun así, durante aquel período la actuación argentina no
hizo más que contribuir al vaciamiento del organismo. Con la excepción
de reuniones técnicas y del Consejo Suramericano de Infraestructura y
Planeamiento (COSIPLAN), el Consejo de Jefes de Estado, el Consejo de
Ministros de Relaciones Exteriores y el resto de los Consejos sectoriales
sufrieron una notable merma en sus actividades. Este vaciamiento, asi-
mismo, serviría de excusa para que seis países anunciaran suspender su
membresía, llevando al organismo a una fase terminal.
Argentina y el ocaso del Consejo de Defensa Suramericano
Durante las negociaciones que dieron forma al Consejo de Defensa
Suramericano (CDS) en el año 2008, Argentina asumió una actitud cons-
tructiva y cauta. En este sentido, el gobierno de Cristina Kirchner rechazó
la propuesta de que el Consejo asumiera la forma de una alianza de segu-
14. En julio de 2016 Argentina se sumó
a la AP como miembro observador.
15. Venezuela fue suspendida del
Mercosur y la Unasur, pero no logró ser
excluida de la OEA.
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Alejandro Frenkel Argenna en el Consejo de Defensa Suramericano de la Unasur (2015-2018)
ridad colectiva (como proponía Hugo Chávez) y apoyó, en cambio, la idea
de foro de diálogo y coordinación de políticas (como proponía Lula da
Silva desde que lanzó la iniciativa). Desde el punto de vista argentino, si el
proyecto en cuestión avanzaba, éste debía tener una impronta ágil, senci-
lla y gradual, a tono con los esquemas de seguridad cooperativa
16
(C,
2015). La razón de ello era que en las percepciones de los tomadores de
decisión involucrados en la gestación del CDS la seguridad colectiva se
asociaba con una idea de integración demasiado ambiciosa, mientras que
el esquema de seguridad cooperativa se vinculaba con un ámbito de más
adaptable para países con heterogeneidades en sus sistema de defensa y
sus vínculos con potencias extra regionales (F; C, 2017).
Ahora bien, una vez que el organismo comenzó a funcionar Argen-
tina incrementó su protagonismo y comenzó redenir su perl. La idea
era que el esquema de seguridad cooperativa avanzara hacia un modelo
de cooperación disuasoria (V, 2016), centrado en el desarrollo de
políticas regionales que fueran más allá de la generación de conanza e
involucraran iniciativas de complementación tecnológica e industrial, de
generación de pensamiento estratégico común y la protección conjunta
de recursos naturales. Siguiendo a Bartolomé (2009), podría decirse que
se trataba de pasar de la coordinación de actividades hacia la elaboración
de una verdadera política de defensa sudamericana.
La vigencia de la idea de autonomía fue un factor que incidió fuerte-
mente para que Argentina concibiera al CDS como un mecanismo de soft
balacing y asumiera objetivos más ambiciosos en su política de seguridad
regional
17
. A ello se sumó que, fomentado por Brasil, el CDS incorporó
entre sus temáticas de cooperación a la industria y tecnología de defensa
18
.
Para el gobierno de Cristina Kirchner, esto representaba una oportunidad
para profundizar las políticas económicas neodesarrollistas y recomponer
el tejido industrial. De esta forma, tres iniciativas se volvieron emblemáti-
cas del nuevo perl que Argentina pretendía para el organismo regional.
La primera fue la creación del Centro de Estudios Estratégicos de la De-
fensa (CEED), cuya sede se estableció en Buenos Aires. Entre sus objetivos
principales, el CEED se planteaba “promover la construcción de una vi-
sión compartida que posibilite el abordaje común en materia de defensa y
seguridad regional” (CEED-CDS, 2010, s/p). Como parte de estos intentos
de conformar una visión estratégica común, se acordó la conformación de
una Escuela Sudamericana de Defensa. Argentina, Brasil y Ecuador fue-
ron los artíces de la iniciativa, quedando como países responsables de la
actividad. Por aquel entonces, la idea central era establecer un “centro de
altos estudios permanente del CDS, para la formación de postgrado y ca-
pacitación de civiles y militares en materia de desarrollo, análisis, asesora-
miento, dirección y planicación de la defensa y seguridad regional; pro-
moviendo un pensamiento estratégico con una base doctrinaria común”.
Asimismo, entre sus objetivos estratégicos se encontraba “contribuir a la
generación de una doctrina defensa común, netamente suramericana,
formulada en función de las necesidades, intereses y objetivos propios de
nuestra región” (F, 2016, p. 45). Como sostiene Gastaldi (2017), es-
tas iniciativas dan cuenta de que el CDS se constituyó para la Argentina
como una plataforma para proyectar su doctrina de defensa.
16. El modelo de seguridad cooperativa
puede definirse como un sistema de
acciones e interacciones entre los
Estados destinados a prevenir un
potencial conflicto, actuando sobre los
factores que pueden llevar a un espiral
de inseguridad. Acuerdos, mecanismos
de diálogo político, medidas de
transparencia y confianza mutua son
la base de este tipo de acciones. A
diferencia de la seguridad colectiva, que
prevé la respuesta a la agresión y su
derrota, la seguridad cooperativa aspira
a la indefinida prevención de la misma
(FONTANA, 1996).
17. Cabe destacar que al poco tiempo
que Brasil anunciaba la propuesta de
materializar un organismo de defensa en
América del Sur, Estados Unidos reacti-
vaba la IV Flota en el continente, bajo la
responsabilidad del Comando Sur.
18. El proyecto “Brasil 3 Tempos” del
año 2006 y “el Programa de Aceleración
de Crecimiento (PAC)” de 2007, son dos
indicadores que expresan la intención
del país verde amarelo de introducir
estos temas en un futuro esquema
regional de defensa. En dichos docu-
mentos, se resaltan cuestiones como la
necesidad de crear un espacio económi-
co integrado en América del Sur, basado
no sólo en la dimensión económica, sino
también en variables como la seguridad
y la necesidad de fortalecer el sistema
nacional de defensa y de ciencia y
tecnología, esenciales para llevar a que
Brasil se convierta en un “importante
actor internacional” (República Federati-
va del Brasil, 2006).
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La tercera iniciativa que reejaba que Argentina pretendía ir más
allá de un esquema de seguridad cooperativa fue la propuesta de diseñar
un avión de entrenamiento básico sudamericano –denominado Unasur
I- (CONSEJO DE DEFENSA SURAMERICANO, ). La fabricación de
una aeronave de este tipo permitiría reducir la dependencia que tienen
los sistemas de defensa de los países sudamericanos de los insumos pro-
ducidos por potencias extra regionales. De igual forma, para la Argentina
signicaba un incentivo para relanzar la Fábrica Argentina de Aviones
“Brigadier San Martín” S.A. (FAdeA), re estatizada en el año 2009.
La reorientación de la política exterior y de seguridad impulsada
por la gestión de Macri, sin embargo, afectó la participación de Argentina
en el Consejo de Defensa Suramericano. Uno de los indicadores más no-
tables fue la disminución de la Argentina en actividades de los sucesivos
Planes de Acción del CDS: de las 16 actividades acordadas en el primer
Plan de Acción (2009), Argentina fue responsable de 6. Es decir, el 37,5%
del total. Otro punto alto se daría en los planes de 2014 y 2015, cuando
Argentina asumió la responsabilidad en 16 iniciativas, sobre un total de
46. O sea, el 32,6% de todas las actividades. En 2016 y 2017, en cambio, el
país austral sólo quedaría a cargo de 4 actividades sobre un total de 31. Es
decir, la participación bajó al 12,9%.
Gráfico 2 - Actividades de responsabilidad y corresponsabilidad argentina por Plan de
Acción (2009-2017)
Fuente: elaboración propia en base a los Planes de Acción del CDS
*En dichos Planes de Acción se establecieron una serie de actividades como “Grupos
de Trabajo Extra-Plan de Acción.
Pero más allá de los números, un análisis cualitativo también da
cuenta del giro en la política argentina hacia el CDS. En efecto, gran parte
de las iniciativas que habían sido impulsadas por desde una visión de de-
sarrollo autónomo –como la construcción de un avión de entrenamiento
sudamericano o el Centro de Estudios Estratégicos de la Defensa– fue-
ron ralentizadas o, directamente, abandonadas. En el caso del CEED, Ar-
gentina dejó la presidencia organismo y a partir de 2016 no nombró más
delegados permanentes. Respecto del avión, si bien la actividad siguió
gurando en los Planes de Acción como una iniciativa de responsabili-
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Alejandro Frenkel Argenna en el Consejo de Defensa Suramericano de la Unasur (2015-2018)
dad argentina, lo cierto es que el gobierno de Macri dejó de impulsar su
implementación al discontinuar la celebración de reuniones ad hoc entre
personal especializado. De hecho, el Plan de Acción 2017 especica en el
apartado de “observaciones” que el resto de los países consultó a la Ar-
gentina si efectivamente iba a continuar comandado el grupo de trabajo
encargado del diseño del avión.
Ahora bien, más allá de la actuación de la Argentina, vale resaltar
que las dicultades para concretar buena parte de las iniciativas acordadas
es una responsabilidad que atañe a la mayoría de los países sudamerica-
nos. Por caso, Brasil -el principal ideólogo del Consejo- se desentendió del
organismo regional ni bien comenzó su crisis económica y política (V ,
F; R, 2017). Aunque no es el sentido de este artículo analizar
esa reticencia brasileña, desde el análisis conceptual de lo que constituye
un líder regional podría decirse que Brasilia no asumió el rol de paymaster.
Esto es, absorber buena parte de los costos que implicaba avanzar en las ac-
ciones del Consejo
19
. Indicadores de ello han sido la negativa a involucrar a
la Empresa Brasileira de Aeronáutica S.A (Embraer) en el consorcio empre-
sarial para participar en el diseño del avión de entrenamiento Unasur o la
oposición a que la Escuela Sudamericana de Defensa tuviera una sede cen-
tralizada, una burocracia propia y programas de formación autónomos.
Relegitimación del Sistema Interamericano de Defensa
La creación del CDS y la búsqueda de una mayor autonomía res-
pecto de Estados Unidos en los tiempos del kirchnerismo no solo incidie-
ron en el posicionamiento de la Argentina frente a la Unasur y su Consejo
de Defensa. También impactaron en la valoración sobre el Sistema Inte-
ramericano de Defensa (SID)
20
. En este marco, puede decirse que a medi-
da que profundizaba la participación en el CDS, el gobierno de Cristina
Kirchner comenzó a percibir al ámbito interamericano como un espacio
cada vez más incompatible con el proyecto “sudamericanista”.
En este marco, el gobierno argentino impulsó una serie de iniciati-
vas orientadas a revisar la vigencia de las instancias hemisféricas. El pri-
mer episodio donde se hizo visible esta posición fue en el debate por “mo-
dernizar” a la Junta Interamericana de Defensa, a comienzos de la década
de 2000
21
. Mientras algunos, patrocinados por Estados Unidos, plantea-
ron dotar a la JID de nuevas funciones (que incluían coordinar acciones
frente amenazas no tradicionales, como narcotráco o terrorismo); hubo
otros que propusieron iniciar un proceso de revisión y determinar si la
JID seguía teniendo vigencia en el contexto actual. En aquella ocasión,
Argentina se inclinó por la segunda propuesta
22
. A medida que Argenti-
na consolidaba su lugar en el CDS, las críticas al sistema interamericano
fueron en aumento hasta plantear la eliminación de algunas de sus ins-
tancias, como el JID y el TIAR (INFONEWS, 2012). Esta visión negativa
de la seguridad hemisférica también quedaría plasmada en la Directiva de
Política de Defensa Nacional de 2014, al señalar “el carácter anacrónico”
de los organismos militares de la OEA (R A, 2014).
Al igual que sucedió con el CDS, la llegada de Macri a la presidencia
supuso un nuevo posicionamiento en torno a la seguridad hemisférica.
19. Según explican autores como Spektor
(2010) y Merke (2014), esta resistencia
convertirse en “pagador” de bienes
públicos regionales es algo característico
de las elites políticas brasileñas.
20. Aunque en realidad no existe un
documento o tratado que establezca for-
malmente a dicho sistema como tal, se
conoce como Sistema Interamericano de
Defensa (SID) al conjunto de instrumen-
tos y órganos que operan en el ámbito
hemisférico. Sus orígenes se pueden
rastrear desde la elaboración de la Doc-
trina Monroe, en 1823, en tanto intento
primigenio de establecer algún tipo de
doctrina de seguridad colectiva. Sin
embargo, sería la creación de la Junta
Interamericana de Defensa (JID), en
1942, el primer paso en la conformación
del SID. Posteriormente, en el contexto
de Guerra Fría fueron creados nuevos
organismos: el Tratado Interamericano
de Asistencia Recíproca (TIAR), en 1947;
la Organización de Estados Americanos
(OEA), en 1948 y el Colegio Intera-
mericano de Defensa, en 1962. En la
década de 1990 se daría un intento por
reconvertir al SID, adaptándolo al nuevo
escenario global y buscando introducir
a las “nuevas amenazas” en la agenda
regional de seguridad. Así surgiría el
Comité de Seguridad Hemisférica de la
OEA (CSH); la Conferencia de Ministros
de Defensa de las Américas (CMDA);
la Convención Interamericana contra
el Terrorismo (CICTE); la Convención
Interamericana contra el Abuso de
Drogas (CICAD); la Convención contra la
Fabricación Ilícita de Armas de Fuego,
Municiones y Explosivos (CIFTA); y la
Convención Interamericana sobre Trans-
parencia en las Adquisiciones de Armas
Convencionales (CITAAC).
21. La idea de modernización se basaba
en la percepción de que la JID, un
órgano creado en plena Segunda Guerra
Mundial, estaba desacoplada con el
entorno y los desafíos actuales de la
seguridad hemisférica y regional.
22. Según afirmaba un documento
presentado por la Argentina ante la
Comisión de Seguridad Hemisférica de
la OEA en el año 2012, “el desempeño
de la JID en estos seis años transcurri-
dos desde la reforma de su Estatuto no
ha satisfecho las expectativas” y, por
lo tanto, “no se aprecia conveniente
avanzar en las actuales pretensiones de
la JID relativas a expandir sus compe-
tencias y campos de acción institucio-
nales”. A ello se agregaba que existe un
desfasaje entre la Junta Interamericana
de Defensa y la consolidación de una
tendencia a la regionalización de la
cooperación en materia de defensa
que se ve reflejada, por caso, en el
afianzamiento del Consejo de Defensa
Suramericano de la Unasur (Comisión de
Seguridad Hemisférica, 2012)
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 44 - 63
Como parte del renovado compromiso de con la agenda de seguridad
de Estados Unidos, las críticas al sistema interamericano esbozadas du-
rante el gobierno anterior se abandonaron y el país volvió a asumir un
rol “constructivo” en el fortalecimiento de la seguridad hemisférica. Por
caso, el gobierno argentino volvió a designar a un representante perma-
nente ante la JID y desechó cualquier tipo de iniciativa diplomática orien-
tada a revisar o denunciar el TIAR.
Otro hecho que dio cuenta de la importancia que asumieron las
instancias interamericanas en la política de seguridad regional del go-
bierno macrista fue la organización de dos reuniones multilaterales. La
primera de ellas fue la edición 2018 de la Conferencia Sudamericana de
Defensa (SOUTHDEC), un evento anual patrocinado por el Comando
Sur de los Estados Unidos. Llevada a cabo en Buenos Aires entre el 28
y 29 de agosto bajo el tema “Contribuciones militares sudamericanas
hacia la paz global”, militares y civiles de la región conversaron sobre
“misiones de paz, asistencia humanitaria ante desastres naturales y de-
fensa contra amenazas trasnacionales” (I., 2018, s/p)
23
. El
segundo cónclave regional que organizó la Argentina fue la Conferen-
cia Especializada sobre liderazgo militar de la Conferencia de Ejércitos
Americanos (CEA), llevada a cabo del 15 al 19 de octubre de 2018 en la
ciudad de Buenos Aires
24
.
La Directiva de Política de Defensa Nacional de 2018 también re-
ejó esta relegitimación del espacio hemisférico, en detrimento de las
instancias subregionales como el CDS. Entre las funciones de “apoyo a
la Política Exterior por parte de las Fuerzas Armadas”, el documento esta-
blece como prioritaria “la participación en los organismos multilaterales
en materia de defensa, principalmente en el marco de la OEA” y luego a
la “cooperación e integración mediante los mecanismos de construcción
de conanza vigentes en el Cono Sur” (R A, 2018b). Es
decir, se enfatiza el rol de la OEA y no hay mención alguna a la Unasur y
su Consejo de Defensa.
Conclusiones
Como se intentó mostrar a lo largo del artículo, la llegada de Mau-
ricio Macri a la presidencia argentina en 2015 implicó un cambio en la
política exterior, especialmente en hecho de haber abandonado a la idea
de autonomía como principio rector de la estrategia internacional. Esto
se hizo ostensible en la no utilización del equilibrio suave como instru-
mento para “contener” a las potencias; en un realineamiento con Estados
Unidos y los países europeos, lo cual afectó la diversicación de los víncu-
los externos; en un repliegue moderado en términos de involucrarse en
las agendas de seguridad de la potencia hegemónica y en un cambio de
concepción sobre la integración regional, que ya no sería concebida como
una herramienta para contrarrestar los efectos asimétricos del sistema
internacional, sino como una vía para plegarse a la globalización y captar
inversiones externas. De igual forma, el regionalismo perdió su carácter
multidimensional y los temas económicos-comerciales volvieron a ocu-
par un lugar excluyente en las agendas de los organismos de integración.
23. Participaron representantes de Ar-
gentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia,
Ecuador, Estados Unidos, Guyana, Guya-
na Francesa, Paraguay, Perú, Uruguay y
Surinam.
24. La CEA es una organización militar
creada en 1960 como un foro de co-
mandantes de Ejércitos del continente
americano. Actualmente está integrada
por 22 países.
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Alejandro Frenkel Argenna en el Consejo de Defensa Suramericano de la Unasur (2015-2018)
En base a ello, el trabajo buscó demostrar que estos cambios tuvie-
ron un impacto en la valoración del gobierno macrista hacia la Unasur y
su Consejo de Defensa: cualitativa y cuantitativamente, Argentina mer-
mó su participación en los planes de acción del CDS. Como otra cara de
la misma moneda, Argentina renovó su compromiso con la seguridad
hemisférica y aumentó su participación en las instancias del Sistema Inte-
ramericano de Defensa.
Desde una mirada regional, los cambios de signo político en buena
parte de los países sudamericanos fueron determinantes para el futuro
de la Unasur y, por ende, del Consejo de Defensa Suramericano. Asocia-
do al populismo y el antiamericanismo de los gobiernos progresistas,
el bloque sudamericano cayó en desgracia y fue reemplazado por una
nueva instancia, el Foro para el Progreso de América del Sur (Prosur).
De igual forma, es importante señalar que aunque resulte evidente que
la Unasur y el CDS tuvieron su ocaso tras la reorientación ideológica
en la región, buena parte de las dicultades y trabas a la integración
regional comenzaron mucho antes, cuando todavía predominaban los
gobiernos “progresistas”. Ejemplos de ello son las diferencias que hubo
frente a la polémica destitución de Fernando Lugo en 2012, las diculta-
des que tuvo la Unasur para mediar en la crisis venezolana, el comercio
intrarregional constantemente a la baja y las proliferación de barreras
arancelarias y paraarancelarias entre los miembros del Mercosur. A todo
esto se sumaría lo que Nolte y Mijares llaman “la paradoja de la autono-
mía”. Esto es, una neutralización mutua entre la búsqueda de autono-
mía regional respecto de Estados Unidos y la existencia de autonomías
nacionales que permiten modicar las instancias regionales sin mayores
costos (N; M, 2018).
La participación de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad in-
terior es otra variable importante a la hora de pensar el declive del CDS.
La inclusión de las amenazas no tradicionales fue un tema de debate desde
empezaron las negociaciones. Países como Colombia y Perú insistieron en
que problemáticas como narcotráco o terrorismo debían ser abordadas
por el organismo. Otro grupo –que incluía a Argentina, Uruguay, Brasil y
Chile- sostenía, en cambio, que este tipo de problemáticas no correspon-
dían al ámbito de acción de las Fuerzas Armadas. Aunque inicialmente
primó esta última postura, las presiones del primero grupo de países si-
guieron estando presentes, hasta que en 2012 se resolvió crear un consejo
especíco para tratar estas problemáticas: el Consejo Suramericano en
materia de Seguridad Ciudadana, Justicia y Coordinación de acciones con-
tra la Delincuencia Organizada Transnacional. Pero el asunto no se saldó
allí: los cambios recientes en las realidades nacionales reconguraron el
debate, inclinando la balanza regional hacia el sector más proclive a una
“policiación” de los militares. Por caso, bajo la presidencia de Dilma Rous-
se los uniformados brasileños incrementaron su participación en tareas
de seguridad pública. Ejemplo de ello es la política de “pacicación” de fa-
velas, profundizada luego por Michel Temer y Jair Bolsonaro. En Uruguay
–otro de los países que dispone en su normativa una diferenciación entre
seguridad interior y defensa externa- el senado aprobó recientemente una
ley que habilita a los militares a realizar tareas policiales en la frontera (E
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O, 2018) y en las últimas elecciones presidenciales incluyeron
un plebiscito para decidir si se habilitaba una reforma constitucional para
crear una Guardia Nacional conformada por policías y militares, endure-
cer las penas de prisión para ciertos delitos y permitir allanamientos noc-
turnos. Como se explicó anteriormente, en Argentina también se avanzó
en la militarización de la seguridad interior durante los últimos años del
gobierno de Cristina Kirchner y, sobre todo, tras la llegada de Mauricio
Macri. La operativización de involucrar a los militares en tareas policiales,
sin embargo, ha sido más moderada que en el resto de los casos. Según
explica Anzelini (2019), esto se debió principalmente a que las intenciones
chocaron con un escenario de restricción presupuestaria.
Ahora bien, más allá de los matices, lo anterior da cuenta de que
las funciones tradicionales de la defensa son cada vez menos prioritarias
en los Estados de la región, por lo cual no suena descabellado que los go-
biernos preeran desentenderse de instancias como el CDS, cuya misión
y objetivos se circunscriben a este tipo de funciones.
Como último aspecto, vale señalar que la Unasur y su Consejo de
Defensa no han dejado de existir, a pesar de que varios de sus miem-
bros hayan suspendido su participación. Esta tendencia a crear bloques y
desecharlos al poco tiempo es para muchos es una de las debilidades del
regionalismo latinoamericano. No obstante, también puede ser un punto
a favor, en caso que los países de la región vuelvan a considerar la impor-
tancia que tiene contar una instancia propia en materia de defensa, aun
con toda la heterogeneidad que caracteriza a América del Sur.
Referencias
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