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Nicole Jenne ¿Aumenta la parcipación en operaciones de paz la capacidad de las fuerzas armadas en
interactuar con actores civiles? Una evaluación del aprendizaje en el caso de las Fuerzas Armadas chilenas
¿Aumenta la participación en operaciones
de paz la capacidad de las fuerzas
armadas en interactuar con actores
civiles? Una evaluación del aprendizaje en
el caso de las Fuerzas Armadas chilenas
Does the participation in peacekeeping increase the
capacity of the armed forces to interact with civilian
actors? An evaluation of learning in the case of the
Chilean Armed Forces
A participação em operações de paz aumenta a
capacidade das Forças Armadas de interagir com atores
civis? Avaliação do aprendizado para o caso das Forças
Armadas chilenas
Nicole Jenne
1
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2020v8.n2.p27
Recebido el 13 de junio de 2019
Aprobado el 17 de octubre de 2019
R
Generalmente se supone que la participación en operaciones de paz aumenta la
capacidad de las fuerzas armadas para interactuar con distintos actores civi-
les. Este artículo presenta evidencia del caso de la participación de las Fuerzas
Armadas de Chile en el mantenimiento de la paz, principalmente la Misión
de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH, 2004–2017).
En base de un estudio cualitativo, se evalúa si las operaciones de paz tuvieron
efectos a través de procesos de aprendizaje institucionalizados o individuales. La
evidencia demuestra que la participación en operaciones de paz condujo a dis-
tintos aprendizajes en las personas individualmente. No obstante, estas lecciones
tuvieron una trascendencia limitada en el conjunto de la institución militar. En
conclusión, las operaciones de paz no han conducido a cambios fundamentales
en la auto-percepción de las Fuerzas Armadas chilenas de su función frente a los
actores civiles.
Palabras Clave: Operaciones de paz. Cooperación civil-militar. Ayuda humani-
taria. Gestión del riesgo de desastres. MINUSTAH.
1. Profesora Asistente de la Pontificia
Universidad Católica de Chile, Instituto
de Ciencia Política, y Profesora Asociada
del Centro de Estudios Internacionales
(CEIUC) de la misma universidad. PhD en
Relaciones Internacionales del European
University Institute (EUI), Florencia.
ORCID: 0000-0001-7114-3146.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 2, (jun. 2020), p. 27 - 46
A
It is generally assumed that participation in peacekeeping increases the ability of
the armed forces to interact with dierent civilian actors. This article presents
evidence from the case of the Chilean Armed Forces and their participation in
peacekeeping, specically in the United Nations Stabilization Mission in Haiti
(MINUSTAH, 2004–2017). Based on a qualitative methodology, the study asses-
ses whether the participation in peacekeeping led to learning eects through
either institutionalized or individual learning processes. The evidence shows
that participation in peacekeeping eectively produced learning experiences in
individual members of the military. However, these lessons had limited trans-
cendence in the military institution as a whole. Consequently, peacekeeping has
not led to fundamental changes in the Chilean Armed Forces’ self-perception
with regards to their role vis-à-vis civilian actors.
Keywords: Peacekeeping. Civil-military cooperation. Humanitarian aid. Disas-
ter management. MINUSTAH.
R
Existe um pressuposto geral que frisa que a participação em operações de paz
aumenta a capacidade das forças armadas de interagir com diferentes atores
civis. Este artigo presenta evidencias sobre o caso da participação das Forças
Armadas do Chile na manutenção da paz, principalmente na Missão de Esta-
bilização das Nações Unidas no Haiti (MINUSTAH, 2004-2017). Partindo-se de
um estudo qualitativo, avaliou-se se as operações de paz chilenas conduziram a
efeitos nos processos de aprendizagem institucional ou individual. A evidência
mostra que a participação em operações de paz levou ao aprendizado entre
pessoas quando consideradas individualmente. Porém, essas lições tiveram um
signicado limitado sobre a instituição militar como um todo. Em conclusão,
as operações de paz não operaram mudanças profundas na autopercepção das
Forças Armadas chilenas em relação ao seu papel frente aos atores civis.
Palavras-chave: Operações de paz. Cooperação civil-militar. Ajuda humanitária.
Gestão de risco de desastres. MINUSTAH.
Financiamiento: Este artículo es parte del Proyecto No. 11170387, Programa
Fondecyt de Iniciación Etapa 2017, nanciado por la Comisión Nacional de
Investigación Cientíca y Tecnológica de Chile (CONICYT).
Agradecimiento: Este trabajo contó con el apoyo de numerosas personas que
han participado en la investigación, por lo que quiero agradecerles por su tiem-
po y su buena disposición. En especial quiero expresar mi gratitud a Alejandro
Atán, Andrés Fuentealba y a Mauricio Valdivieso, cuya ayuda y fe fueron funda-
mental para poder implementar el proyecto. Gracias también a Camila Bertra-
nou por su excelente trabajo como ayudante de investigación y a María Emilia
Manríquez Ponce por su aporte a la redacción del artículo en español.
Introducción
Generalmente se cree que las operaciones de paz internacionales
producen efectos transformadores en la institución militar (MOSKOS;
WILLIAMS; SEGAL, 2000). Tanto los responsables políticos como los
académicos comparten la opinión de que las operaciones de paz tienen
efectos, y que estos efectos son casi exclusivamente positivos (CHEYRE,
2011). Se supone que la participación en operaciones de paz aumenta
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Nicole Jenne ¿Aumenta la parcipación en operaciones de paz la capacidad de las fuerzas armadas en
interactuar con actores civiles? Una evaluación del aprendizaje en el caso de las Fuerzas Armadas chilenas
en los militares el respecto a los derechos humanos, la democracia y
el mando civil bajo un estado de derecho. También se espera que las
operaciones de paz elevan el estatus internacional de un país y condu-
cen a mejores relaciones con otros estados. Otro supuesto efecto que
ha cobrado importancia es la capacitación de las fuerzas armadas en
trabajar con distintos actores civiles, dado que los cascos azules en las
operaciones de paz contemporáneas típicamente tienen a su cargo una
serie de tareas civiles y de policía y, además, trabajan junto a las orga-
nizaciones no gubernamentales (ONGs), agencias humanitarias y otros
actores civiles que forman parte de las operaciones de paz (MOSKOS;
WILLIAMS; SEGAL, 2000, p. 2).
Este artículo tiene como objetivo someter al escrutinio empírico el
supuesto que la participación en operaciones de paz mejora la interopera-
bilidad entre civiles y militares. Especícamente, se busca responder a la
pregunta cómo y si es que la participación en las operaciones de paz refor-
mó a las fuerzas armadas chilenas con respecto a su interacción con acto-
res civiles. Estos comprenden autoridades gubernamentales, burócratas,
organizaciones de la sociedad civil, ONGs, y no menos importantes las
poblaciones locales. Es preciso notar que el estudio no parte de la premisa
que una reforma sea o no sea necesaria. Se busca, más bien, evaluar si la
participación en operaciones de paz lleva a cambios en la institución mili-
tar, como académicos y políticos lo tienden a asumir (ARBUCKLE, 2006).
Esa presunción radica en que las relaciones entre civiles y militares suelen
ser más frecuentes en operaciones de paz que en otras misiones milita-
res. Por eso, la hipótesis generalmente asumida es que la participación en
ellas tuviera un efecto en las fuerzas armadas (CURRAN, 2017).
En términos metodológicos, el caso de Chile es un caso permisivo,
en el sentido de que las operaciones de paz se convirtieron en un tema po-
lítico relevante como consecuencia del proceso de democratización. En
el contexto de la reforma militar que se dio sucesivamente, esperaríamos
que las condiciones para el aprendizaje basado en las operaciones de paz
como una misión nueva fueran favorables, convirtiéndolo en un caso útil
para explorar el contexto especíco de posibles renovaciones, tal como en
el área de la interacción civil-militar.
Para evaluar los efectos de la participación en operaciones de paz,
se utiliza un marco de análisis de aprendizaje organizacional que pri-
vilegia el aprendizaje a través de la práctica. Según este, para que las
experiencias individuales se conviertan en lecciones para la institución
militar en su conjunto, deben constituir una masa crítica o deben difun-
dirse a través de canales formales y/o informales en toda la institución.
Para examinar si tales procesos han estado operando en las Fuerzas Ar-
madas chilenas, la metodología combina un análisis histórico-institu-
cionalista del marco en el que ocurren las experiencias en operaciones
de paz, junto con la evidencia de diversos métodos participativos. Estos
fueron casi exclusivamente dirigidos a miembros de las Fuerzas Arma-
das, dado que los diferentes mecanismos de aprendizaje son propios a la
institución militar. Los métodos participativos fueron implementados
en 2018 y comprendieron cinco grupos focales, más de 40 entrevistas y
una encuesta digital. La mayoría de los entrevistados fue personal acti-
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vo de las Fuerzas Armadas con experiencia en al menos una operación
de paz. Además, se entrevistó a un pequeño número de civiles y milita-
res en retiro que ocuparon posiciones en el aparato estatal que inuyen
sobre las posibilidades de aprendizaje con respecto a las relaciones entre
civiles y militares. El estudio recibió la aprobación de la Comisión de
Ética de la institución patrocinante.
Las conclusiones con respecto al aprendizaje son variadas. A nivel
individual, el personal desplegado en las operaciones de paz adquirió
nuevos conocimientos sobre cómo relacionarse y cooperar con actores
civiles, dependiendo de sus respectivas tareas. Sin embargo, debido al
hecho de que hay pocos mecanismos a través de los cuales se transmite
este conocimiento, las lecciones aprendidas han tenido un carácter tras-
cendental limitado. Por lo tanto, no se puede evidenciar que las operacio-
nes de paz hayan producido nuevos conocimientos institucionalizados
en el área de interacción civil-militar en las tres ramas de las Fuerzas Ar-
madas. Las instituciones militares mantienen una autopercepción como
garantes de la seguridad nacional donde los actores civiles denen su
mandato, pero no constituyen una parte integral del éxito de su misión.
Por lo tanto, la visión que sigue primando es una que separa el papel de
las fuerzas armadas en sus distintas funciones del papel de los actores
civiles, en lugar de apreciar a ambos como parte de la misma misión.
La pregunta sobre los potenciales aprendizajes en operaciones
de paz es relevante para el rol y desempeño de las fuerzas armadas
generalmente. La capacidad de lograr una buena interacción entre ci-
viles y militares ha sido destacada en el contexto de las operaciones de
paz ya que se considera necesaria para la efectividad operativa militar
(DE CONING, 2016, p. 14). Además de las operaciones de paz, la coo-
peración civil-militar también ha ganado importancia en el contexto
de otras misiones militares distintas a la guerra (MOOTW, por sus
siglas en inglés), como la contrainsurgencia y varias misiones internas,
incluidos los desastres naturales y el desarrollo comunitario. Algunas
de estas misiones subsidiarias internas tienen una larga tradición en
América Latina, donde los militares han intervenido para compensar
la falta de instituciones estatales. Asimismo, muchos países de la re-
gión han ampliado el papel interno de los militares en la última déca-
da, ya sea por el aumento de la inseguridad pública en los países an-
dinos y en México, por la ideología política como en Venezuela, o por
la percepción del riesgo cada vez menor de desobediencia militar que
llevó a los políticos a asignar tareas de seguridad interna a las fuerzas
armadas que, de lo contrario, no se cumplirían satisfactoriamente. Por
lo tanto, es relevante preguntar si los militares cambiaron su actitud y
mejoraron su capacidad para interactuar con actores civiles a través de
su participación en las operaciones de paz. Sin duda, el éxito de las rela-
ciones entre civiles y militares depende tanto de los militares, como de
los actores civiles. Este artículo se limita a solo un lado de la relación,
sin embargo, se ofrecen algunas reexiones sobre la parte civil en las
conclusiones. La siguiente sección describe los desafíos de las relacio-
nes civil-militares, antes de presentar el marco teórico de aprendizaje
organizacional y la metodología.
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interactuar con actores civiles? Una evaluación del aprendizaje en el caso de las Fuerzas Armadas chilenas
Discusión teórica: los desafíos en el relacionamiento
entre civiles y militares
En general, se supone que las operaciones de paz introducen un ele-
mento civil en la cultura militar, ya sea debido a la naturaleza de las tareas
civiles y policiales asociadas con las operaciones contemporáneas de man-
tenimiento de la paz (MOSKOS; WILLIAMS; SEGAL, 2000, p. 2), o por-
que se requiere que las fuerzas armadas trabajen de la mano con actores
civiles. Estas experiencias representan una oportunidad para aumentar la
capacidad de los militares para trabajar en forma cooperativa, si no inte-
grada, con actores civiles basado en el conocimiento y el respeto mutuo.
Tales aprendizajes beneciarían una gama de tareas internas de las fuer-
zas armadas, especialmente en ayuda humanitaria y ayuda en desastres.
Las operaciones de paz institucionalizan la relación entre militares
y actores civiles. En este contexto, los actores civiles son: el liderazgo civil
de la misión, otras agencias civiles como UNICEF (United Nations Chil-
dren’s Fund), ONGs internacionales, organizaciones de la sociedad civil y
la población local. Las diferencias básicas entre las culturas organizativas
civiles y militares son ampliamente documentadas en la literatura rele-
vante (FRANKE, 2006; FRERKS et al., 2006, p. 35; WINSLOW, 2002). En
términos operacionales, las agencias civiles están organizadas horizontal-
mente y tienen mayor exibilidad que la institución militar, que se estruc-
tura verticalmente. Las relaciones jerárquicas en las fuerzas armadas no
solo estandarizan la velocidad y la ejecución de los procedimientos ope-
rativos, sino que también crean un entorno de comunicaciones diferente.
Los actores civiles y militares también tienden a tener objetivos dis-
tintos incluso bajo el mismo mandato de la misión. Generalmente, los
actores civiles permanecen en la misión para periodos más largos, lo que
les brinda la posibilidad de desarrollar estrategias a más largo plazo y
una mayor exibilidad para alcanzar sus objetivos. Los militares, por otro
lado, exhiben una actitud más ejecutiva para maximizar su impacto en
un período de despliegue de un solo año o incluso seis meses, como fue
el caso de los contingentes chilenos en Haití. Varios efectivos que habían
participado en operaciones de paz expresaron que los distintos enfoques
pueden generar irritación e incluso depreciación. Como explicó un piloto
de la fuerza aérea, “muchos empleados civiles de Naciones Unidas no es-
tán necesariamente interesados en mejorar la situación, sino que quieren
mantener su trabajo. Terminan su día de acuerdo con la hora de trabajo y
no cuando la tarea está terminada” (Ocial FACH, 2018, entrevista).
Por último, las interacciones entre civiles y militares se denen por
el hecho de que los militares confían en el poder coercitivo para llevar a
cabo su mandato tradicional de ganar guerras. En consecuencia, el en-
trenamiento militar ha puesto poco énfasis en las habilidades de “con-
tacto” que generalmente se valoran en las organizaciones civiles y que
son necesarias al tratar con civiles (DIEHL, 2008, p. 212). Estas incluyen
habilidades interpersonales e intergrupales, en particular comunicación y
negociación. Aunque generalmente son consideradas habilidades de sen-
tido común, incluso por muchos de los entrevistados para este estudio,
están lejos de ser evidentes y requieren concientización y capacitación.
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Un marco teórico para el aprendizaje organizacional
El marco aplicado para examinar el aprendizaje dentro de la orga-
nización militar combina dos enfoques de aprendizaje, el enfoque en el
comportamiento y el enfoque cognitivo. Mientras que el enfoque con-
ductual se centra en el cambio en los procedimientos, la doctrina y las
instituciones, la visión cognitiva ve el aprendizaje “como cambios siste-
máticos en los modelos mentales compartidos y las cogniciones de los
miembros de la organización” (HOLAN; PHILLIPS, 2004, p. 1604). Los
dos enfoques son combatibles dado que ambos asignan un papel cen-
tral a la transformación del conocimiento en el proceso de aprendizaje.
Sobre la base de Haas (1990, p. 23), para el propósito de este estudio,
el aprendizaje organizacional se puede denir como “un proceso me-
diante el cual el conocimiento consensual se utiliza para especicar las
relaciones causales de nuevas maneras, a modo que el resultado afecte”
a la percepción de los militares sobre sus propias funciones vis-a-vis los
actores civiles.
Las organizaciones están formadas por individuos, que se en-
cuentran al comienzo de un proceso de tres pasos de aprendizaje or-
ganizacional, los que son observables. En el primer paso, el individuo
externaliza nuevos conocimientos. Para que ocurra el aprendizaje or-
ganizativo, en un segundo paso este conocimiento es conrmado por
una coalición dominante dentro de la organización (RIETJENS, 2016),
que puede ser una masa crítica o una coalición de líderes. Finalmente,
el conocimiento se devuelve del nivel agregado al nivel individual, por
ejemplo, mediante la instrucción o la enseñanza. Producto de esta re-
troalimentación, el individuo internaliza el nuevo conocimiento como
parte de un conjunto más amplio de signicados sobre las funciones de
las fuerzas armadas.
¿Cómo obtienen los individuos y las coaliciones dominantes nuevos
conocimientos? Entre las diferentes formas de aprendizaje, este artículo
se centra en la experiencia práctica. Eso se justica en base de los análi-
sis existentes. Los estudios de gestión muestran que la competencia en
el trabajo proviene principalmente de la experiencia (70%), y de partes
relativamente más pequeñas de las relaciones con compañeros, gerentes
y mentores (20%) y del aprendizaje formal (10%) (THYNNE; CHERNE,
2016, p. 69). La importancia del aprendizaje a través de la práctica se ha
demostrado también con respecto a las instituciones militares (MOSKOS,
1976, p. 96–97; O’TOOLE; TALBOT, 2011, p. 51–52). Para que las expe-
riencias individuales se plasmen a nivel institucional, es necesario con-
siderar tanto los canales formales como los informales. Si la experiencia
se transmite solo a través de canales informales, es posible que no llegan
a difundir nuevos conocimientos a toda la organización (CATIGNANI,
2014). No obstante, bajo ciertas condiciones, el uso de mecanismos de
aprendizaje formal implica costos de reputación que pueden desalentar
la noticación de problemas que desencadenaron nuevos conocimien-
tos (HARDT, 2017). Por lo tanto, se prestará atención tanto a los canales
formales como a los canales informales a través de los cuales se pueden
transmitir nuevos conocimientos adquiridos mediante la práctica.
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interactuar con actores civiles? Una evaluación del aprendizaje en el caso de las Fuerzas Armadas chilenas
Metodología
El caso: las Fuerzas Armadas chilenas en operaciones de paz
El estudio se basa en un caso único, cuyas conclusiones no pueden
ser generalizadas sin comprobar si las condiciones relevantes son simila-
res en otros casos. Como se demostrará más adelante, el caso chileno es
un caso permisivo que representa condiciones generalmente favorables
para el aprendizaje. En este sentido, y considerando la escasa evidencia
empírica sobre la pregunta a responder, es un caso útil para explorar bajo
qué condiciones la participación en operaciones de paz aumenta la capaci-
dad militar de interactuar con civiles. Si los resultados de aprendizaje no
se dan en un caso permisivo, es más difícil aún que se produzcan en otros
casos con condiciones menos favorables.
La trayectoria de Chile en las operaciones de paz reeja en gran
medida el patrón global. Durante la Guerra Fría, las operaciones de paz
fueron limitadas en número y alcance (véase BELLAMY; WILLIAMS,
2010, p. 83–91). Estas operaciones de primera generación se restringían
generalmente a la vericación y supervisión de los acuerdos de paz entre
los estados, con contribuciones modestas de los países en desarrollo, in-
cluido Chile. Esto comenzó a cambiar después del año 1990, cuando las
operaciones de paz experimentaron cambios cualitativos y cuantitativos.
El sur global empezó a contribuir una proporción de personal unifor-
mado cada vez mayor a las operaciones de paz, que ahora eran típica-
mente de naturaleza multidimensional y comprendían actividades de re-
construcción post-conicto y de construcción del Estado. Además de los
pocos observadores que Chile había proporcionado de manera continua
desde 1949, en 1991-1992, el país envió su primera unidad de helicópteros
a la Misión de Observación de las Naciones Unidas en Irak-Kuwait (UNI-
KOM). Un año más tarde, la Armada participó con 53 infantes de marina,
observadores y una unidad de fuerzas especiales en la Autoridad de Tran-
sición de las Naciones Unidas en Camboya (UNTAC). En este momento,
las operaciones de paz eran más una política sectorial impulsada por las
Fuerzas Armadas que una política de estado integral. Sin embargo, las ba-
ses para la participación se empezaron a desarrollar gradualmente, tanto
en el marco legal como práctico, creando así las condiciones para recoger
las experiencias de operaciones de paz de forma sistemática para transfor-
marlas en aprendizajes. En 2002, el Centro Conjunto para Operaciones
de Paz de Chile (CECOPAC) comenzó a impartir sus primeros cursos
preparando a futuros cascos azules.
En los años 1990, las contribuciones chilenas a operaciones de paz
fueron aún limitadas, con no más de unas pocas docenas de efectivos des-
plegados. El patrón cambió en 2004, cuando el Consejo de Seguridad de
la Organización de Naciones Unidas (ONU) autorizó una Fuerza Interina
Multinacional en Haití (MIFH) y, tres meses después, la Misión de Estabili-
zación de la ONU (MINUSTAH). Chile, que integró la MIFH junto con los
Estados Unidos, Canadá y Francia, fue el único país cuyos cerca de 350 des-
plegados se quedaron para participar en MINUSTAH. En esta última Chile
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tenía un batallón mixto con infantería mecanizada del Ejército e infantería
naval, una compañía de ingenieros del Ejército, un grupo de helicópteros,
seis ociales de personal en la sede de la misión y unos 40 policías. En su
punto máximo, el contingente chileno ascendió a más de 500 personas.
Cuando la misión terminó en octubre de 2017, habían participado cerca
de 12,000 chilenos. Sin embargo, desde entonces la presencia del país en
las operaciones de paz se ha reducido a menos de 50 expertos en misión,
tropas individuales y policías en diferentes operaciones en todo el mundo.
Condiciones de fondo para el aprendizaje: intereses y motivaciones
El aprendizaje está inherentemente conectado al interés; cuanto
más fuertes son los incentivos externos y las motivaciones intrínsecas,
más probable es que el aprendizaje tenga lugar (CERASOLI; NICKLIN;
FORD, 2014). Aunque esta investigación no puede vincular de manera
concluyente el interés del individuo a sus experiencias de aprendizaje, se
ofrece una reexión general sobre los posibles factores motivadores del
personal chileno en operaciones de paz, especícamente en MINUSTAH.
La evaluación de las condiciones de fondo indica que no hubo ningún
obstáculo obvio para que se produjera la transformación del conocimien-
to nuevo obtenido en operaciones de paz. Generalmente, las condiciones
fueron favorables para que se dieran aprendizajes en base de la participa-
ción en el mantenimiento de la paz.
Los cascos azules chilenos fueron generalmente recibidos positiva-
mente por las poblaciones locales. En el caso de MINUSTAH, eso se debió
en gran parte a que operaban en áreas relativamente tranquilas, distinto a
los contingentes brasileños, por ejemplo, que fueron destinados a pacicar
la capital donde enfrentaron a bandas criminales. Solo en algunas, pocas
excepciones el contingente chileno en Haití fue atacado directa o indirec-
tamente (CHIBAT, 2017, p. 50–51). Los participantes informaron pocas de-
mostraciones de hostilidad y en su lugar sintieron que el uniforme con la
bandera chilena les trajo simpatías (Participante Grupo Focal 3). La actitud
acogedora e incluso agradecida del país receptor de la misión es importan-
te para que los cascos azules sientan que tienen un impacto. Es altamente
probable que eso mejore su valoración de la misión, creando así condicio-
nes más favorables al aprendizaje que si la misión es poco valorada.
Además, la situación de las fuerzas armadas en general hizo que el
aprendizaje fuera más probable. En parte dado su aislamiento durante la
dictadura, para la mayoría del personal el despliegue fue su primera ex-
periencia extendida en el extranjero y, como tal, muchos la describieron
como un momento decisivo. Un participante de un grupo focal se rerió a
la MINUSTAH como “la experiencia más linda de mi vida,” y nadie en el
grupo discrepó (Participante Grupo Focal 1, 2018). Un alto ocial en reti-
ro, después de una exitosa carrera en el Ejército, describió su designación
como observador militar en India-Pakistán como “la experiencia más im-
portante de mi vida” (Arancibia, 2018, entrevista). Profesionalmente, los
cascos azules valoraron la experiencia de servir en una misión real y, por
ende, puede suponerse que al menos estaban abiertos a la posibilidad de
aprender de las nuevas experiencias.
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interactuar con actores civiles? Una evaluación del aprendizaje en el caso de las Fuerzas Armadas chilenas
Otro incentivo para el aprendizaje son los recursos: la remuneración y
el equipamiento. El estado chileno otorga un reconocimiento institucional
del desempeño de los cascos azules a través de pagos comparablemente altos.
Al ser desplegados, los miembros de las Fuerzas Armadas pueden obtener
hasta el triple de su sueldo habitual.
2
A modo de ejemplo, un teniente en la
misión en Chipre recibió casi US$ 5.500 mensuales en 2018,
3
cuando el ingre-
so promedio mensual de la población trabajadora en Chile es inferior a US$
1,000 (INE, 2019). Es probable que esta forma de reconocimiento refuerce la
moral de los efectivos, lo que debería aumentar su disposición a aprender.
Por otro lado, los recursos son importantes con respecto a las condi-
ciones en que se despliegan los cascos azules. Disponer de equipamiento
adecuado es relevante para mantener la moral de los militares (véase por
ejemplo GAUB, 2013), y Chile estaba bien preparado en este aspecto. Como
relató Mariano Fernández (2018, entrevista), quien se desempeñó como Jefe
de la MINUSTAH entre 2011 y 2013: “La contribución de Chile fue muy va-
lorada debido a su disposición en todo momento, a diferencia de otros con-
tingentes que por problemas materiales no podían hacer muchas cosas”.
Además del equipamiento, el personal chileno contaba con condi-
ciones de vida aceptables, si no cómodas. En MINUSTAH, el estado chi-
leno pagaba rotaciones de tropas cada seis meses, mientras que el periodo
habitual de la rotación que nancia la ONU es de un año. Aunque las con-
diciones para los primeros contingentes eran aún decientes, estas mejo-
raron rápidamente según lo dicho por un cabo que desplegó en 2014-2015:
“Sabia que estaba fuera de Chile solo porque no estaba con mi familia,
pero el resto lo tenía. Todas las regalías que uno tiene en Chile también
las tuve ahí” (Participante Grupo Focal 1).
En conjunto, el respaldo generalmente positivo que el personal de las
operaciones de paz chileno recibió por sus servicios tanto a nivel interno
como externo, muy probablemente reforzó la apertura hacia nuevas ex-
periencias y, por lo tanto, creó condiciones favorables para el aprendizaje.
Métodos
La metodología empleada combina un análisis histórico-instituciona-
lista del marco en el que ocurren las experiencias en operaciones de paz,
junto con la evidencia de distintos métodos participativos con miembros del
sector de seguridad y defensa de Chile. Estos comprendieron cinco grupos
focales con miembros de las fuerzas armadas que participaron en al me-
nos una operación de paz; una encuesta digital, a la cual respondieron 505
miembros de las fuerzas armadas con y sin experiencia en operaciones de
paz, y más de 40 entrevistas con militares, activos y en retiro, además de ci-
viles con experiencia en el ámbito de operaciones de paz, como por ejemplo
instructores de pre-despliegue y personal del Ministerio de Defensa. El enfo-
que en los actores militares se justica por el hecho de que los mecanismos
de aprendizaje son propios a la institución militar. El estudio fue autorizado
por la Subsecretaria de Defensa y el Estado Mayor Conjunto (EMCO).
Tabla 1 en el Anexo detalla el número de participantes en cada instru-
mento según institución y rango. Los datos demuestran la dominancia del
Ejército en la muestra, seguido por la Armada, especícamente la Infantería
2. Para el caso de MINUSTAH véase
KAUER TAPIA, 2006, p. 127 citando
DFL-1 (1999), Ley de presupuesto sector
Público No 19.915 (2003) y Ley No
18.948 Orgánica Constitucional de las
Fuerzas Armadas; SOTOMAYOR, 2004,
p. 296.
3. Información obtenida con el Comando
de la Armada, 31. 7. 2018.
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de Marina que participó en el batallón mixto de Chile en MINUSTAH. Con
un número de participantes muy reducido, para el caso de la Fuerza Aérea
(FACH) las conclusiones que se derivan del estudio deben de leerse con cui-
dado. No obstante, si ya en los casos del Ejército y de la Armada los aprendi-
zajes individuales no llegaron a traducirse en nuevos conocimientos institu-
cionales, es altamente probable que eso tampoco ocurrió en la FACH dado
que su participación en operaciones de paz ha sido relativamente menor.
Aprendiendo de operaciones de paz
En base de las entrevistas y grupos focales realizados para esta in-
vestigación, las experiencias de aprendizaje individuales en relación con
los actores civiles en operaciones de paz se pueden dividir en dos tipos
que serán analizados consecutivamente. El primero es un cambio en la
percepción a modo que los civiles dejen de ser una variable que inuye en
el teatro de operaciones, y se conviertan en el centro de atención en las mi-
siones militares. El segundo conjunto de experiencias de aprendizaje se re-
laciona con la interacción de los militares con los distintos actores civiles.
Civiles como parte integral de la misión militar
En 2017, el Ejército chileno adoptó la doctrina de Asuntos Civiles y
Administración Territorial (ACAT). Según un ocial que participó en el
proceso de cinco años para desarrollar el marco regulatorio, a través de
ACAT “los diferentes actores y la población civil en general adquieren un
papel central, por lo tanto, la relación con los civiles es esencial para que
la fuerza desplegada pueda cumplir la misión y alcanzar el objetivo nal
deseado” (Ocial Ejército I, 2018, entrevista). En línea con la nueva doc-
trina, poner a los civiles en un rol protagónico fue una de las experiencias
de aprendizaje que el personal desplegado en diferentes puestos en ope-
raciones de paz informo. La novedad no fue, como se podría pensar, que
los militares se preocuparan por los civiles; de hecho, un número signi-
cativo de los cascos azules que participaron en este estudio lamentó que
podrían haber hecho más en términos de ayuda humanitaria. En cambio,
las lecciones aprendidas fueron que a los civiles se les asignó un lugar cen-
tral dentro del marco de la misión militar, precisamente la base necesaria
para una relación integrada o al menos cooperativa, que es la relación
deseada en las operaciones de paz, gestión de riesgo en desastres, y otras.
Los militares chilenos sostuvieron ideas sobre su función en las
operaciones de paz y el papel de los civiles en ellas que cambiaron a través
de su experiencia en terreno. Un general del Ejército quien se desempeñó
como Comandante Adjunto y durante un periodo como Comandante de
la Fuerza multinacional de la MINUSTAH, tenía la percepción antes de la
asignación que “los procedimientos utilizados en las operaciones de paz,
podrían no ser útiles para el entrenamiento militar convencional” (Peña,
2018, entrevista). No fue la experiencia internacional en sí misma lo que
lo hizo cambiar de opinión –había estudiado años atrás en los Estados
Unidos–, sino su servicio en la misión que acercó las operaciones de paz a
lo que él sentía era la esencia de las fuerzas armadas:
37
Nicole Jenne ¿Aumenta la parcipación en operaciones de paz la capacidad de las fuerzas armadas en
interactuar con actores civiles? Una evaluación del aprendizaje en el caso de las Fuerzas Armadas chilenas
Me pude percatar de que uno, como militar, puede hacer mucho en operacio-
nes de paz empleando los medios y las capacidades de los militares como, por
ejemplo, el entrenamiento de nuestros ingenieros del Ejército en un país como
Haití donde la infraestructura vial es deciente. Los procedimientos de empleo,
también apuntaban a mejorar un entrenamiento convencional de las tropas por
el detalle de su instrucción y la mantención de un alto grado de alistamiento. En
denitiva, al emplear estas capacidades, se benecia el país y uno mismo, por la
experiencia de ayudar, sentirse útil y enfrentar situaciones complejas en condicio-
nes reales (Peña, 2018, entrevista).
Los integrantes de la Compañía Chileno-Ecuatoriana de Ingenieros
del Ejército para la Construcción Horizontal (CHIECUENGCOY) tam-
bién llegaron a tener nuevas percepciones sobre el papel de los militares
en las operaciones de paz y su relación con los civiles. Como informaron
participantes de un grupo focal, se habían marchado de Chile “pensando
que íbamos a ayudar a los haitianos, pero en realidad estábamos allí para
apoyar el componente militar de la misión” (Participante Grupo Focal 1).
La necesidad de MINUSTAH de conar en sus recursos centró la aten-
ción de CHIECUENGCOY en los civiles y su entorno, aunque de una
forma diferente a la que habían pensado. Los efectivos se desplegaron en
Haití, no como trabajadores humanitarios o de desarrollo, sino como una
ayuda directa para facilitar las tareas humanitarias a través de sus funcio-
nes militares, lo que les permitió traer a los civiles al centro de su atención
y ampliar su propia percepción de los roles militares.
Con los civiles en condiciones difíciles de ignorar, la actitud de que
los militares podrían “hacer algo” en el marco de su propia misión, es de-
cir, ir más allá de la mera coexistencia con actores civiles, no fue un hecho
dado sino se desarrolló a través de la experiencia en la misión (CARRAS-
CO GONZÁLEZ, 2005, p. 136). Esto se reeja también en que el concepto
de CIMIC
4
era básicamente desconocido en el Ejército chileno al menos
hasta en los primeros años de la MINUSTAH. CIMIC, que hace hincapié
en la integración de tareas civiles para alcanzar el objetivo de las fuerzas
de seguridad, es hoy en día un término comúnmente referido dentro de
las Fuerzas Armadas.
Para los nes de este estudio, la relevancia de CIMIC radica en el
enfoque del concepto en los civiles desde una perspectiva militar. Tradi-
cionalmente, CIMIC tiene funciones tanto humanitarias como de apoyo
a la guerra, aunque en términos prácticos está orientado a reducir la inter-
ferencia civil en los objetivos militares. Al menos en cierta medida, esta
visión se ha incorporado gradualmente a las percepciones de roles de los
participantes en las operaciones de paz.
Los primeros ociales del estado mayor designados para CIMIC
(U-9) tuvieron que “buscar en google qué era CIMIC” (Atán, 2018, entre-
vista; Serrano, 2018, entrevista). La compañía CHIECUENGCOY inicial-
mente ni siquiera implementó las actividades CIMIC a través del ocial
U-9, aludiendo a la falta de personal adecuadamente capacitado (DIVI-
SIÓN DOCTRINA, 2016, p. 109). La mayoría consideró que CIMIC era
una acción humanitaria de segundo orden más bien ajena a la misión
militar. Esta idea comenzó a cambiar a medida que los contingentes en
Haití implementaban actividades CIMIC y una cantidad considerable de
personal fue expuesto a los cursos de CIMIC durante la preparación de
4. En el marco de Naciones Unidas,
CIMIC es sinónimo de coordinación
civil-militar, mientras que CIMIC en las
doctrinas de la OTAN (Organización del
Tratado del Atlántico Norte), la Unión
Europea y Estados Unidos significa
cooperación civil-militar.
38
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 2, (jun. 2020), p. 27 - 46
pre-despliegue. “El batallón pensó que yo era una ONG uniformada”, re-
cordó uno de los primeros ociales CIMIC en MINUSTAH. Sin embargo,
hacia el nal de su turno, tuvo la impresión de que ya no pensaban que
él “estaba inventando actividades de ayuda humanitaria y divirtiéndose
mientras ellos patrullaban” (Serrano, 2018, entrevista).
Aquí, el efecto de aprendizaje radica precisamente en el énfasis en
los civiles dentro, más que afuera de la misión militar. La misma expe-
riencia de aprendizaje se reeja en el informe nal de CHIECUENGCOY,
que concluyó que las actividades CIMIC habían llevado al “desarrollo per-
sonal y profesional” de la unidad” (DIVISIÓN DOCTRINA, 2016, p. 123).
Las actividades CIMIC no fueron la única forma que provocó cam-
bios en las percepciones del rol militar frente a los civiles. Un infante de
marina que trabajó en una unidad de reconocimiento en Haití describió
cómo llegó a “ver a la población civil no al nal de una cadena de actuar,
sino como enfoque principal. Empiezas a preguntarte: ¿quién es este ac-
tor? Comienzas a tener interés por la gente y sus preocupaciones” (Atán,
2018, entrevista). De manera similar, un ocial del Ejército se rerió a las
relaciones entre civiles y militares como la experiencia de aprendizaje
más importante de lo que había experimentado en operaciones de paz en
Bosnia y República Centroafricana: “Lo que funcionaba bien en Bosnia
es un gran desafío aquí [en la República Centroafricana]; hay que generar
conanza para que la población local converse con la misión, hay que tra-
mitar el mensaje ‘ayúdenos para que te podemos ayudar, la misión depen-
de de ti’” (McCarthy, 2018, entrevista). Común a ambos casos es que los
civiles son reconocidos como centrales para la misión militar. Si bien de
esto no se desprende automáticamente un compromiso cualitativamente
mejor con las agencias civiles o la población en general, es la condición
previa necesaria para el éxito de las relaciones civil-militares.
La creciente participación de Chile en las operaciones de paz, sobre
todo su participación en Haití, ocurrió paralelamente a reformas en las Fuer-
zas Armadas que condujeron a mayor regulación y formalización. La mo-
dernización afectó a todas las áreas, incluida la relación de los militares con
civiles dentro del país, como por ejemplo a través de la adopción de doctrinas
sobre las Reglas para el Uso de la Fuerza (RUF). Si la experiencia de partici-
par en operaciones de paz afectó la incorporación de los nuevos marcos re-
gulatorios, es probable que fuera reforzada por el hábito de los cascos azules
de seguir las reglas escritas de Naciones Unidas, que la mayoría de los parti-
cipantes en este estudio percibían como “minuciosos” y “estrictos”. Si bien
podría debatirse si los nuevos conocimientos adquiridos se transeren de un
despliegue internacional al contexto nacional 1:1, al menos, la exposición a
las regulaciones de Naciones Unidas en las operaciones de paz aumentó la
conciencia de los militares respecto a los civiles en el contexto de su misión.
En conjunto, la evidencia presentada en esta sección muestra que
la participación en operaciones de paz ha llevado a aprendizajes indivi-
duales en lo que concierne a la importancia de integrar a los civiles como
parte de las misiones militares. A continuación, se examina cómo y si es
que las experiencias de las operaciones de paz afectaron la forma en que
los militares se relacionaban con las poblaciones civiles, agencias civiles y
ONGs, respectivamente.
39
Nicole Jenne ¿Aumenta la parcipación en operaciones de paz la capacidad de las fuerzas armadas en
interactuar con actores civiles? Una evaluación del aprendizaje en el caso de las Fuerzas Armadas chilenas
Modo de interacción con la población civil
En las operaciones de paz y especialmente en las llamadas misiones
multidimensionales, los militares cumplen tareas -involucrando a pobla-
ciones civiles- que habitualmente no realizan en su país de origen. En el
caso de Chile, estas fueron la realización de check points y la interacción con
detenidos, entre otros. Dado que no son rutinarias y considerando que las
operaciones de paz desempeñan solo un papel secundario para las Fuerzas
Armadas, estas tareas reciben poca o ninguna atención en los programas
de entrenamiento y educación militar. Sí existe hoy día una capacitación
previa al despliegue para el futuro personal de operaciones de paz, y hay
evidencia de que un proceso de aprendizaje mediante la práctica mejoró
la capacidad de los cascos azules para relacionarse con la población civil.
La falta de preparación y la reticencia que esto causó fue descrita
por un subocial que participó en la misión de la ONU en Camboya, una
de las primeras misiones donde Chile había desplegado tropas:
En Chile, nos dijeron que esa era una misión donde hay selva y guerrilla, y
dijimos ‘qué bueno, vamos’. Cuando llegamos y nos dijeron que teníamos que
trabajar con la población no nos gustaba, queríamos ir a patrullar la selva, para
eso estábamos entrenados (Subocial, 2018, entrevista).
Las expectativas no satisfechas causaron una actitud negativa hacia
la misión, pero los desafíos de la tarea eventualmente estimularon un
proceso de aprendizaje “a golpes”:
Al principio cuando nos tocó entrar en una villa entramos demasiado como mili-
tares, muy duro y gritando órdenes. Esto causó muchos problemas, así aprendi-
mos que lo teníamos que hacer de otra forma. Luego entramos con una bolsa de
dulces para los niños, conversando con la gente (Subocial, 2018, entrevista).
Común a las lecciones aprendidas en relación con los civiles es la
idea de que la proximidad con la población no afecta negativamente a
la autoridad del militar, sino que incluso puede beneciarla. Un ocial
explicó que su experiencia en MINUSTAH tuvo el efecto de que en un
segundo despliegue como observador militar:
Mi aproximación con la gente fue distinta. Sin mi experiencia previa en manteni-
miento de la paz, habría seguido las reglas más estrictamente. No es que haya actua-
do en contra de las reglas, sino que las reglas no dicen nada sobre las oportunidades
situacionales que pueden ser beneciosas, como entrar en contacto con las perso-
nas, bajarse del vehículo y tomarse un café con ellos (Serrano, 2018, entrevista).
Existe evidencia de que las experiencias obtenidas en misión viaja-
ron al contexto nacional. Un ocial a cargo de cuatro batallones desplega-
dos en la ciudad de Concepción para responder a la emergencia del severo
terremoto que azotó a Chile en 2010 encontró que:
Uno se dio cuenta claramente quién había estado en Haití y quién no. Los que
tenían experiencia de MINUSTAH eran más ecientes en su trabajo, tenían un
balance entre autoridad y respeto. Los que no tienen experiencia pueden o apli-
car demasiada fuerza, o carecer de autoridad (Atán, 2018, entrevista).
Es necesario tener en cuenta que el diseño de esta investigación no
capta las experiencias negativas en las relaciones civil-militar ni tampoco
las experiencias de aprendizaje perdidas. Lo que mostró esta sección es
que el mantenimiento de la paz efectivamente puede mejorar la capacidad
de los militares para relacionarse con las poblaciones civiles.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 2, (jun. 2020), p. 27 - 46
Modo de interacción con ONGs y otras instituciones civiles
Las relaciones con los actores civiles en las operaciones de paz son
en su mayoría relevantes para los puestos de mayor rango y, en cierta
medida, para comandantes y ociales del estado mayor. Chile ha ocupado
pocos puestos de liderazgo en las misiones de la ONU, con la excepción
de MINUSTAH, donde cinco militares chilenos ocuparon el puesto de
Comandante Adjunto de la Fuerza. Para estos y para otros participantes
en la misión, la relación de trabajo menos conocida fue la interacción con
ONGs internacionales, algunas de las cuales son conocidas por una acti-
tud más bien distante hacia los militares (BYMAN, 2001, p. 103–104). Sin
embargo, en parte debido al cuidadoso proceso de selección de los Co-
mandantes Adjuntos, estos encontraron generalmente pocos problemas
e informaron que fueron “buscando formas de actuar que minimizaran
inconvenientes y asegurando que ambos lados pudiésemos cumplir con
los respectivos roles” (Toro, 2018, entrevista).
Ricardo Toro (2018, entrevista), quien se desempeñaba como Co-
mandante Adjunto cuando ocurrió el devastador terremoto de 2010, in-
formó que su experiencia en MINUSTAH le sirvió más tarde cuando fue
nombrado Director Nacional de la Ocina Nacional de Emergencia del
Ministerio del Interior y Seguridad Pública (ONEMI):
Reconocí la importancia de coordinar en la fase de prevención el cómo
buscar potenciar las capacidades entendiendo los objetivos de cada uno
[civiles y militares], con el objeto que cuando ocurra una emergencia
se tenga claro la forma de actuar y las restricciones por ambos lados
que ello conlleva. Ahora me adelanto a los probables escenarios que
pudiesen ocurrir.
Sin embargo, según el propio Toro, en su postura sobre las relacio-
nes entre civiles y militares si bien fue importante su experiencia en Hai-
tí, ello se complementó con el haber realizado un programa de maestría
en recursos humanos en una institución civil años antes:
En un momento de mi vida militar me di cuenta que era muy ‘milico’.
Además de prepararme para la guerra, necesitaba obtener otras capaci-
dades que me permitieran relacionarme más directamente con el mundo
civil (autoridades, voluntariado, etc.).
Esta y otras habilidades similares fueron resaltadas también por
un ocial que sirvió como comandante de contingente en MINUSTAH.
Después de su regreso, supo “cómo establecer una relación con las auto-
ridades civiles porque allí [en Haití], para cumplir la misión, tenía que
interactuar con el municipio, el alcalde, el hospital, etc.” (Urzúa, 2018,
entrevista). Si bien en este caso la necesidad parece haber desempeñado
un papel, hay otros ejemplos en los que el personal de las operaciones de
paz simplemente se dio cuenta de los benecios de cooperar con actores
civiles. Uno de los ociales CIMIC en MINUSTAH recordó reuniones se-
manales con representantes de distintas agencias humanitarias en el área
de responsabilidad del contingente. “En lugar de ir y reclamar un asiento
en frente de la mesa, nosotros [los militares] nos sentamos atrás como si
fuéramos simplemente otra parte invitada”, explicó (Serrano, 2018, entre-
vista). Según su juicio, poner a los militares a cargo de la reunión se ha-
41
Nicole Jenne ¿Aumenta la parcipación en operaciones de paz la capacidad de las fuerzas armadas en
interactuar con actores civiles? Una evaluación del aprendizaje en el caso de las Fuerzas Armadas chilenas
bría encontrado con resistencia, y habría impedido el intercambio abierto
de “información a menudo útil”.
Para que las distintas experiencias individuales de aprendizaje des-
critas se difundan, el vínculo con el nivel institucional como conjunto de
las Fuerzas Armadas es crucial. La siguiente sección discute los límites de
los mecanismos de aprendizaje formales e informales.
Del aprendizaje individual al organizacional: los límites de los mecanis-
mos de aprendizaje
Desde la publicación del llamado informe Brahimi en 2000 (UN,
2000), la ONU ha puesto énfasis en las relaciones entre los actores civiles y
el componente militar en las operaciones de paz. En el contexto chileno,
este aspecto se trata durante la preparación de pre-despliegue en CECO-
PAC, certicado por la ONU.
Como punto de contacto entre el personal de operaciones de paz
pasado y futuro, CECOPAC ha demostrado exibilidad para adaptarse
a los requerimientos especícos de las distintas misiones. Después de la
experiencia de los primeros contingentes en Haití, CECOPAC comen-
zó a introducir en sus cursos sesiones sobre negociación y mediación,
así como el tratar con los medios de comunicación (DIVISIÓN DOC-
TRINA, 2016, p. 52). Sin embargo, dado que estos cursos son de corta
duración, solo pueden proporcionar una introducción al tema. En una
encuesta digital implementada en el marco de este estudio, la mayoría
de los encuestados con experiencia en operaciones de paz (en total 251)
reportó que la interacción con distintos actores civiles generalmente
no implicó conictos y que sus unidades fueron preparadas para llevar
a cabo acciones CIMIC. Sin embargo, de un total de 449 militares (con
y sin experiencia en operaciones de paz), un 94 por ciento se mostró de
acuerdo con la armación que es necesario mejorar la interacción entre
las fuerzas armadas y actores civiles en las misiones que requieren la
participación de ambos.
5
El tema de las relaciones civil-militares ha sido lento en encontrar
el camino hacia el entrenamiento y la educación militar (Arancibia, 2018,
entrevista). La reciente adopción de la doctrina ACAT descrita anterior-
mente es un paso en esta dirección, al igual que los ejercicios de simula-
ción anuales VOLCANO practicados desde 2008 en el marco del Siste-
ma Nacional para la Protección de los Civiles. Los ejercicios consisten
en simulaciones de desastres nacionales y situaciones de emergencia que
requieren que las autoridades civiles y militares cooperen en la toma de
decisiones a nivel regional. No obstante, las relaciones entre civiles y mi-
litares no forman parte del plan de estudios en las escuelas militares de las
tres ramas, excepto para el nivel de ocial superior.
A parte de la capacitación y la educación, los mecanismos de apren-
dizaje formales incluyen canales para elaborar lecciones aprendidas.
Como autoridad coordinadora en el área del mantenimiento de la paz,
el EMCO recibe los informes semanales y los informes de nalización de
misión de todas las operaciones de paz. La Dirección de Operaciones y
Conducta Estratégica del EMCO identica los problemas planteados en
5. Las respuestas fueron: “muy de
acuerdo”: 204, “de acuerdo”: 218, “en
desacuerdo”: 21, “muy en desacuerdo”:
4, “no sé”: 2. La encuesta fue respondi-
da digitalmente entre agosto y octubre
del 2018.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 2, (jun. 2020), p. 27 - 46
los informes y, en caso que se trate de asuntos de equipamiento, capacita-
ción o material, lo delega a la institución correspondiente. Sin embargo,
dado la falta de un enfoque especíco en la interacción civil-militar, no se
ha realizado ningún esfuerzo sistemático para identicar las fortalezas y
debilidades de los cascos azules chilenos en este ámbito.
Desde 2016, los informes proviniendo de las operaciones de paz se
comparten de forma automática con las tres instituciones. Cada una tiene
su propio centro de análisis, siendo el más importante en términos de
tamaño y recursos, el de la División de Doctrina del Ejército. Creada en
2006, la División tiene una unidad de lecciones aprendidas que actualmen-
te emplea a 16 personas quienes trabajan principalmente con los insumos
proporcionados por personal del Ejército. En 2016, se modicaron los pro-
cedimientos de información, para evitar los riesgos de reputación para la
futura carrera del informante. La unidad también envía sus propios ana-
listas a eventos seleccionados y puede interactuar de forma proactiva con
fuentes externas. A pesar de esto, es probable que no todos los problemas
relacionados con los diferentes aspectos de las relaciones entre civiles y
militares lleguen a la atención de la unidad de lecciones aprendidas. Los
criterios para un buen estándar de interacción entre civiles y militares no
están claramente denidos, y por eso son considerablemente más difíciles
de evaluar que procesos logísticos o la adaptación de equipamiento en
terreno, por ejemplo. Hasta el momento, no se ha propuesto ninguna mo-
dicación importante en el área de las relaciones civil-militares, aunque
se optimizaron procesos y procedimientos asociados mayoritariamente
al empleo de la fuerza en emergencias y catástrofes.
6
Sin un enfoque especíco en las relaciones civil-militares, los me-
canismos formales para procesar las experiencias vividas tienen un uso
limitado. Eso se reeja en el caso de varios ociales que participaron en la
misión de la Unión Europea en Bosnia, donde, según reportaron, fueron
particularmente bien recibidos por la población (Ocial Ejército II, 2018,
entrevista; Ocial Ejército III, 2018, entrevista). Los ociales atribuyeron
la facilidad de interactuar con la gente a una supuesta forma “latina” de
acercarse a las personas, cuando la verdadera razón probablemente es que
los chilenos hayan sido percibidos como neutrales en una misión donde la
mayoría de los estados europeos contribuyentes tienen una posición clara
en los conictos de los Balcanes vinculada a sus intereses nacionales. En
todo caso, sin un esfuerzo sistemático para evaluar tales experiencias, sus
posibles efectos de aprendizaje se pierden.
El hecho de disponer de un número relativamente pequeño de
canales formales para el aprendizaje no es necesariamente problemático
si las experiencias se comparten a través de canales informales. Muchos
de los entrevistados y entrevistadas informaron que tomaron contacto
con la persona que anteriormente había ocupado el puesto que iban
a asumir para recibir información en términos informales. Este con-
tacto es relativamente fácil de establecer en fuerzas comparativamente
pequeñas (las Fuerzas Armadas chilenas cuentan con menos de 65,000
efectivos), aunque, aparte de estos intercambios orientados a objetivos
especícos, las formas institucionalizadas de intercambios informales
parecen ser limitadas.
6. Información proporcionada por Guil-
lermo Cruz Valdés, Jefe de Lecciones
Aprendidas, División de Doctrina, 28.
2. 2019.
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Nicole Jenne ¿Aumenta la parcipación en operaciones de paz la capacidad de las fuerzas armadas en
interactuar con actores civiles? Una evaluación del aprendizaje en el caso de las Fuerzas Armadas chilenas
Cabe señalar que, salvo por la excepción de MINUSTAH con su
participación masiva, los cascos azules chilenos generalmente han sido
ociales altamente capacitados con varios años de servicio, es decir, per-
sonas con un grado de autoridad para transmitir su experiencia dentro de
la institución. Está fuera del alcance de este estudio evaluar en qué me-
dida ellos han servido como multiplicadores de conocimiento en torno a
las relaciones civil-militares a través de conversaciones personales o expe-
riencias en el aula. Lo que sí es posible señalar en términos generales es
una cultura organizacional que muestra “poca apertura a la autocrítica”
(Fuentealba, 2018, entrevista). Eso se reeja por ejemplo en las relaciones
conservador-jerárquicas dentro de las Fuerzas Armadas y en el carácter
reservado de todo tipo de información, incluyendo a información que es
de acceso público en otros países con un alto nivel de profesionalismo mi-
litar. La falta de autoridad del EMCO en relación con las instituciones in-
dividualmente refuerza la tendencia a evadir el escrutinio crítico, ya que
cada una de las tres ramas busca evitar exponer deciencias. Por ende, se
llevó a cabo un único seminario conjunto sobre “Lecciones Aprendidas
en Haití” después de que la misión hubiera terminado. En este encuen-
tro cada fuerza resaltó cómo se resolvieron los problemas prácticos que
surgieron en el proceso de administrar, por primera vez en su historia,
un despliegue internacional de varias docenas hasta varios cientos de per-
sonas. Sin embargo, no se presentaron reexiones más amplias sobre la
preparación militar en relación con los requisitos de las operaciones de
paz contemporáneas, incluido las relaciones civil-militares.
En conjunto, los mecanismos disponibles para la difusión de nue-
vos conocimientos sobre las relaciones entre civiles y militares parecen
ser limitados. Esto sugiere que los efectos de aprendizaje individual des-
critos anteriormente mantenían su carácter de “conocimiento implícito”
de la práctica en terreno, ya que su transmisión al nivel institucional no
se produjo. Dado la falta de una retroalimentación positiva desde la ins-
titución, el tercer paso en el modelo de aprendizaje organizacional, es
cuestionable también cuán persistente el aprendizaje individual será en
el tiempo. A nivel doctrinal, las relaciones civil-militares han permaneci-
do subordinadas al papel tradicional de los militares como combatientes
donde los civiles son meramente una variable de entorno (véase también
Jenne 2020). Al mismo tiempo, la expansión del rol militar a través de la
participación en operaciones de paz no ha llevado a un cambio funda-
mental en la forma en que las fuerzas armadas como conjunto se perciben
a sí mismos frente a los actores civiles. Eso contrasta con la imagen públi-
ca que se ha buscado crear de las operaciones de paz como misiones hu-
manitarias. Para las fuerzas armadas, las nuevas tareas en operaciones de
paz, en la forma en que se presentaron, se asimilaron fácilmente al marco
conocido de la guerra donde los civiles no son centrales para la misión.
Conclusiones
La mayor capacidad para interactuar con actores civiles a menu-
do se incluye entre los benecios ostensivos que obtienen las fuerzas
armadas de la participación en operaciones de paz. Dentro de la misión
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 2, (jun. 2020), p. 27 - 46
tradicional de guerra, las autoridades civiles, las agencias humanitarias
y las poblaciones civiles han recibido poca o ninguna consideración. Sin
embargo, a medida que se introdujeron cambios con respecto a los roles
de las fuerzas armadas y los contextos en donde operan, la necesidad de
una relación cooperativa o incluso integrada entre los actores militares
y civiles ha tomado cada vez más importancia (véase las contribuciones
en RIETJENS; BOLLEN, 2008). Este estudio se propuso evaluar empíri-
camente si el mantenimiento de la paz introduce cambios en las fuerzas
armadas. Especícamente, se abordó la pregunta de cómo y si es que la
participación en las operaciones de paz reformó a las fuerzas armadas
chilenas con respecto a su interacción con actores civiles.
Las proposiciones que se deriven de un caso singular no son auto-
máticamente aplicables a otros. Sin embargo, dado la escasa evidencia
empírica sobre los aprendizajes a partir de la participación en opera-
ciones de paz, en caso chileno entrega algunas primeras conclusiones
generales y permite avanzar en una agenda de investigación sobre los
posibles efectos transformadores derivados de las operaciones de paz.
En primer lugar, se demostró que efectivamente las operaciones de paz
pueden llevar a aprendizajes individuales en los efectivos desplegados.
Sin embargo, en el caso chileno, los nuevos conocimientos no se tradu-
jeron del nivel individual al nivel institucional, como ha sido el supues-
to generalmente asumido. El proceso de aprendizaje organizacional
ha sido incompleto dado la falta de difusión generalizada del nuevo
conocimiento que haría posible la posterior retroalimentación desde
la institución hacia los individuos, consolidando así los nuevos cono-
cimientos. A nivel institucional, por ende, las operaciones de paz no
dieron lugar a cambios fundamentales en las percepciones dominantes
en las fuerzas armadas sobre las relaciones civil-militares. La consi-
deración de si tal cambio es deseable no es parte de este trabajo, sino
depende del rol que les adscribe el poder político a las fuerzas armadas.
En este sentido, es oportuno recordar que las relaciones civil-militares
dependen de partes iguales de la contraparte civil, que tiene la respon-
sabilidad de denir los términos bajo los cuales se lleva a cabo el qué
hacer de las fuerzas armadas.
Durante la última década, las operaciones de paz han ido per-
diendo su posición como misión subsidiaria más importante de las
Fuerzas Armadas chilenas, en términos de legitimar su función y re-
cursos. De hecho, el número de cascos azules chilenos ha disminui-
do dramáticamente desde que la MINUSTAH terminó a nes de 2017.
Además de la defensa nacional, la misión militar más visible y pro-
minente actualmente es la ayuda humanitaria y la asistencia en casos
de desastre. Existen interesantes sinergias entre ambas misiones con
respecto a la capacidad de los militares para interactuar con actores ci-
viles. Sin embargo, si la ayuda humanitaria y asistencia en desastres se
practica igual que las operaciones de paz, como otra forma de la misión
tradicional, sin el énfasis necesario en desarrollar la capacidad para la
cooperación civil-militar y las relaciones de trabajo integradas, los re-
sultados de esta investigación indican que los efectos de aprendizajes
en terreno podrían ser limitados.
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Nicole Jenne ¿Aumenta la parcipación en operaciones de paz la capacidad de las fuerzas armadas en
interactuar con actores civiles? Una evaluación del aprendizaje en el caso de las Fuerzas Armadas chilenas
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Entrevistas citadas
Ocial Ejército I, e-mail, 16. 5. 2018
Ocial Ejército II, Santiago, 12. 5. 2017
Ocial Ejército III, Skype, 31. 1. 2018
Ocial FACH, Santiago, 12. 3. 2018
Subocial, Santiago, 22. 5. 2018
Felipe Arancibia Clavel, Director de ANEPE 2015-2018, Santiago, 8. 3. 2018
Alejandro Atán, Santiago, 9. 3. 2018 y 6. 6. 2018
Mariano Fernández, Santiago, 14. 5. 2018.
Andrés Fuentealba, Director DIREDENCO 2016-2018, Santiago, 12. 1. 2018
Charles McCarthy, Skype, 7. 5. 2018
Jorge Peña, Santiago, 26. 1. 2018
Rodrigo Serrano, Santiago, 8. 6. 2018
Ricardo Toro, Santiago, 1. 3. 2018
Carol Urzúa, Santiago, 11. 5. 2018
Grupos Focales citados
Grupo Focal 1, Santiago, 27. 4. 2018
Grupo Focal 3, Santiago, 1. 6. 2018
Anexo 1
Tabla 1 - Composición de participantes por institución y rango.
Entrevistas Grupos focales (5 en total) Encuesta
Armada 6 14 147
Ejército 26 16 237
FACH 1 2 24
Civiles 13 1 -
No especificado - - 97
Total 46 32 505
Oficiales Generales 13 - 21
Oficiales Superiores 8 1 19
Oficiales Jefes 11 5 107
Oficiales Subalternos 1 5 32
Suboficiales Mayores - - 4
Suboficiales - 6 49
Clases - 15 161
Soldados de tropa profesional - - 14
No especificado - - 98