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REVISTA DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS
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REVISTA DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS
Poncia Universidade
Católica de Minas Gerais
Programa de Pós-Graduação
em Relações Internacionais
Belo Horizonte
ISSN: 2317-773X
v.7 n.2
Agosto 2019
Lógica da (In)apropriação? Os problemas
do construtivismo na análise do
alargamento da União Européia .................................................................... 7
Logic of (In)appropriateness? The Problems of Constructivism
in the Analysis of European Union Enlargement.
Fabiano Mielniczuk
IMPACTS OF CHINESE ECONOMY AND ITS
GLOBAL GEOPOLITICS: after the slowdown ...............................................21
IMPACTOS DA ECONOMIA CHINESA E SUA GEOPOLÍTICA
GLOBAL: depois da desaceleração
Marcos Costa Lima
Geopolítica de las tecnologías estratégicas
y no estratégicas ...............................................................................................42
Geopolítica das tecnologias estratégicas e não estratégicas
Daniel Blinder
La cooperación descentralizada y las
estructuras institucionales para la
internacionalización de los gobiernos no
centrales: Los casos de Bogotá y Ciudad de México ...............................58
A cooperação descentralizada e as estruturas institucionais
para a internacionalização dos governos não centrais: os
casos de Bogotá e da Cidade do México
Denisse A. Grandas Estepa
A Nova Rota da Seda e seus desafios
securitários: os Estados Unidos e a
contenção do eixo Sino-Russo ...................................................................... 85
The New Silk Road and its security challenges: the United
States and the containment of the Sino-Russian axis
Diego Pautasso
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REVISTA DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS
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7
Lógica da (In)apropriação? Os problemas
do construtivismo na análise do
alargamento da União Européia
Logic of (In)appropriateness? The problems of
constructivism in the analysis of European Union
enlargement
Fabiano Mielniczuk
1
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2019v7.n2.p7
Recebido em: 12 de junho de 2018
Aprovado em: 20 de agosto de 2018
R:
Muitos construtivistas na área de Integração Européia oferecem explicações
sobre o processo de alargamento da UE a partir da lógica da apropriação,
opondo-a a explicações baseadas na lógica da conseqüência. A primeira seria
fundada em uma ontologia construtivista, indicando a prevalência das normas
na determinação do comportamento dos atores. Já a segunda é associada a
uma ontologia racionalista, com atores que interagem a partir de identida-
des pré-denidas, não constituídas pelas normas dos contextos de interação.
Na medida em que os candidatos do leste da Europa foram incorporados ao
processo de adesão, esperava-se a adequação de suas condutas às normas que
conferiam identidade à União Européia. O problema é que a lógica da apropria-
ção pressupõe a existência de normas institucionalizadas, de modo que as ações
dos não-membros pudessem ser comparadas a elas e consideradas “apropriadas”
ou não. Isso implica, também, que os membros da UE deveriam reproduzir em
suas ações o que prescrevem para que novos candidatos fossem aceitos. Todavia,
uma breve análise do trato conferido às minorias indica que essas duas condi-
ções não foram satisfeitas durante o processo de alargamento. O artigo elabora
os motivos teóricos e políticos para essa inconsistência, e propõe que o modelo
construtivista é inapropriado.
Palavras-Chave: Alargamento da União Européia; Construtivismo Social; Inte-
gração Européia; Condicionalidades; Lógica da Apropriação.
A:
Many constructivists in the eld of European Integration treat the process
of EU enlargement employing the logic of appropriateness as a theoretical
framework, in opposition to the logic of consequences. The former is based
on a constructivist ontology which asserts that norms play an important role
in determining actors` behavior. By its turn, the latter is associated to a ratio-
nalist ontology, in which actors have pre-determined identities that are by no
means constituted by the context in which they interact. When states from East
Europe started the process of accession, they were expected to adequate their
1. Doutor em Relações Internacionais
pelo IRI/PUC-Rio, é mestre em Relações
Internacionais pelo mesmo Instituto
e graduado em Ciências Sociais pela
UFRGS. Professor do Departamento de
Ciência Política da UFRGS e Colaborador
dos Programas de Pós-graduação em
Ciência Política e Estudos Estratégicos
Internacionais. Porto Alegre/Brasil.
ORCID: 0000-0002-0060-1039
La variable ambiental en el eje relacional
centro-periferia según la perspectiva teórica
Análisis de Sistema-Mundo. Un análisis en los
roles de América Latina en su relación con los
países centrales del sistema mundial ..........................................................101
A variável ambiental no eixo da relação centro-periferia
segundo a perspectiva teórica da Análise do Sistema-Mundo.
Uma análise dos papéis da América Latina em sua relação
com os países centrais do sistema mundial.
The Environmental Variable In The Core-Periphery Relational
Axis According To The World-System Theoretical Perspective.
An Analysis On Latin American Roles In Its Relation With The
Core Of The World-Systems
Juan Pablo Vásquez Bustamante
Resenha: Brasil e América Latina:
os sentidos da integração ...............................................................................118
Roberto Goulart Menezes
Karina L.P. Mariano
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 2, (ago. 2019), p.7 - 20
8 9
Fabiano Mielniczuk Lógica da (In)apropriação?
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 2, (ago. 2019), p.7 - 20
behavior to the norms that confer identity to the EU. The problem is that the
logic of appropriateness presupposes the existence of an institutionalized set
of norms that can be contrasted to non-members actions so that they can be
evaluated as appropriate or inappropriate to join the EU. It also implies that old
members must follow what they prescribe as conditions to the acceptance of
future members. A brief analysis of the policies toward minority rights demons-
trates that these two conditions were not satised during the enlargement pro-
cess. The paper presents theoretical and political motives for this inconsistency,
and argues that the constructivist model is inappropriate.
Key-words: European Union Enlargement; Social Constructivism; European
Integration; Conditionalities; Logic of Appropriateness.
Introdução
Nos estudos construtivistas sobre o alargamento europeu é bastan-
te comum se armar que os atores são regidos pela lógica da apropriação
em oposição à lógica da conseqüência (OLSEN; MARCH, 2004). A pri-
meira signica aceitar que os atores agem conforme aquilo que é apro-
priado ao contexto de interação. Portanto, há um efeito constitutivo que
parte da estrutura para a agência. Já a lógica de conseqüência pressupõe
que atores com interesses pré-estabelecidos interagem com a estrutura
apenas em busca da otimização dos resultados, sem que ela afete suas
propriedades constitutivas. Um exemplo ilustra esse emprego.
Schimmelfennig (2002) formula a hipótese da comunidade libe-
ral para explicar o processo de alargamento: sua probabilidade depen-
de do grau em que os candidatos aderem aos valores e normas liberais
que constituem a identidade da União. Assim é possível entender porque
o processo de alargamento também é tratado como resultado de uma
“armadilha comunitária.” Mesmo incertos a respeito das conseqüências
provenientes do alargamento, os Estados membros da UE são obrigados
a aceitar o processo de expansão na medida em que alguns candidatos
da Europa do Leste e Central incorporaram os valores liberais (SCHIM-
MELFENNIG, 2001).
Há pelo menos três problemas nessa abordagem. Em primeiro
lugar, há o pressuposto de que existe uma identidade comum entre os
membros da União que, em termos gerais, pode ser tratada de forma ho-
mogênea e xa quando vista de fora. Portanto, priorizar esse enfoque im-
plica negligenciar as tensões a respeito da própria identidade da União e a
indenição contida nos documentos ociais que a denem. Um segundo
problema, que de certo modo está associado ao anterior, se relaciona ao
pressuposto de que os valores liberais aceitos como os que fundamentam
a identidade coletiva da União Européia são praticados. Essa presunção
desconsidera os problemas relacionados à aplicação dos critérios de con-
dicionalidade aos candidatos a partir de um padrão duplo, visto que eles
não são exigidos dos membros que já fazem parte da Organização. Por
último, aceitar a lógica da apropriação implica desconsiderar os impactos
dos não-membros na constituição da identidade da UE. Isso é problemá-
tico na medida em que a adoção de uma identidade pré-estabelecida para
a UE limita a aplicação da teoria construtivista.
O que proponho é problematizar o emprego desse modelo para
explicar o alargamento europeu. O texto está dividido em quatro partes.
Na seção 2, apresento a formulação original da lógica da apropriação e a
utilização do conceito nos estudos sobre o alargamento da UE. Na seção
3, a contradição entre o discurso e a prática em relação às exigências feitas
aos candidatos é tratada. Na seção 4 apresento o argumento defendendo
a inapropriação da lógica da apropriação, e sugiro alguns motivos para
tanto. Algumas considerações encerram o artigo.
A lógica da apropriação e o alargamento da UE
Tradicionalmente, os estudos de ciência política sobre as institui-
ções assumem que os agentes são racionais, tomam suas decisões calcu-
lando custos e benefícios, e planejam o modo de agir de acordo com as
conseqüências esperadas. A esse tipo de comportamento Olsen e March
(2004) dão o nome de lógica da conseqüência. Porém, em muitos casos, a
ação política não pode ser entendida nos marcos desse modelo, visto que
algumas decisões se mostram contrárias aos interesses dos agentes. Isso
ocorre quando o agente faz suas escolhas de acordo com o que seria mais
adequado em determinado contexto institucional, e não de acordo com
o cálculo instrumental. Para Olsen e March (2004), quando os indivíduos
seguem esses princípios, eles agem de acordo com a lógica da apropriação.
Olsen e March (2004) formulam esses conceitos para explicar o
comportamento dos indivíduos em instituições democráticas. Nesse sen-
tido, os autores denem instituições como coleções estáveis de regras e
práticas inseridas em estruturas de recursos que tornam a ação possível e
estruturas de signicados que explicam e justicam o comportamento dos
agentes. Ao que tudo indica, a lógica da conseqüência enfatiza a dimen-
são institucional relacionada à estrutura de recursos, ao passo que a ló-
gica da apropriação privilegia o trato das instituições como estrutura de
signicado. Isso permite reconhecer a existência das duas lógicas na ação
dos agentes, mas o que dene o tipo de comportamento em diferentes
comunidades políticas é o grau de institucionalização das normas. Nesse
sentido, a lógica da apropriação só é possível quando os agentes agem
“(...) de acordo com as práticas institucionalizadas de uma coletividade,
baseados na compreensão mútua e, freqüentemente, tácita, do que é ver-
dadeiro, razoável, natural, direito e bom” (OLSEN; MARCH, 2004, p. 4).
Há, portanto, a pressuposição da existência de uma identidade que vin-
cula os indivíduos uns aos outros. Quanto mais intensa for identidade,
maior a institucionalização das normas. Por conseguinte, mais os agentes
seguirão as prescrições feitas por elas. Esse é o ambiente perfeito para
o funcionamento da lógica da apropriação: “uma relação direta e quase
automática entre normas e ação é mais provável em uma comunidade
política com instituições legítimas, estáveis, bem denidas e integradas”
(OLSEN; MARCH, 2004, p.7).
Aceitando-se a denição tradicional de Estado como junção entre
território, governo e nação, as condições de uso da lógica da apropriação
parecem restritas à aplicação dentro de suas fronteiras. Todavia, ao tratar
das diferentes acepções do termo europeização, Olsen (2002) indica que
10 11
Fabiano Mielniczuk Lógica da (In)apropriação?
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 2, (ago. 2019), p.7 - 20
uma das possibilidades é deni-lo em relação ao nível de desenvolvimen-
to das instituições européias de governo. A europeização, nesse contexto,
dependeria da institucionalização das normas européias. Esse movimen-
to permite utilizar a lógica da apropriação para a análise em nível regio-
nal. Tanto é assim que a intensidade da institucionalização é medida a
partir das mesmas variáveis utilizadas em nível estatal: o funcionamento
de instituições de regulação, de socialização, de participação e de inclusão
(OLSEN, 2002, p. 931). Embora Olsen (2002) seja cauteloso e não defenda
essa denição como a mais pertinente, aceitar a relação entre europeização
e institucionalização é necessário para aplicar a lógica da apropriação ao
estudo da integração européia, e isso implica pressupor que a União Eu-
ropéia tem uma identidade ‘legítima, estável e bem denida’.
Portanto, é coerente que Schimmelfennig e Sedelmeier (2002) de-
nam o alargamento como um processo formal e gradual de instituciona-
lização horizontal das regras e normas de uma determinada Organização.
De acordo com essa denição, a institucionalização acontece na medida em
que os atores passam a respeitar um padrão normativo em suas interações.
Quando esse padrão é estendido a atores que originalmente não pertenciam
a elas, há horizontalização. A adesão às normas e entrada na Organização
é formal e decorre da adaptação dos não-membros ao padrão normativo
vigente. Na prática, isso ocorre gradualmente, pela adoção dos critérios que
condicionam o acesso à Organização. Segundo eles, o fator mais importan-
te desse processo é o chamado de cultural match: o grau em que agentes de
fora e de dentro da Organização compartilham a mesma identidade e as
mesmas crenças. Traduzindo em termos cientícos, os autores sustentam
que a hipótese construtivista sobre o alargamento seria a seguinte:
The more an external state identies with the international community that the
organization represents and the more it shares the values and norms that dene
the purpose and the policies of the organization, the stronger the institutional
ties it seeks with this organization and the more the member states are willing
to pursue horizontal institutionalization with this state. (SCHIMMELFENNIG;
SEDELMEIER, 2002, p. 513)
Os autores sugerem o que uma abordagem construtivista deve es-
perar quando se comparam a postura dos candidatos ao ingresso na UE
com a dos Estados que já são membros. De acordo com eles, há dois mo-
tivos para se esperar que os conitos a respeito do ingresso na UE surjam
com mais intensidade na política interna dos candidatos. Em primeiro
lugar, a decisão de ingressar em uma Organização signica uma mudan-
ça de rumo, ao passo que para os membros as discussões acerca do alarga-
mento podem ser entendidas como continuidade, visto que eles já fariam
parte da Organização. Em segundo lugar, não haveria conito entre os
Estados membros porque se assume que eles compartilham “(...) os valo-
res e normas constitutivos da Organização por terem sido expostos, por
um período de tempo, à socialização dentro da Organização.” (SCHIM-
MELFENNIG ;SEDELMEIER, 2002, p. 514). Há o reconhecimento de
que, ao se relaxar o pressuposto de valores e normas compartilhadas, três
resultados são esperados: 1) se há tensão sobre normas e valores dentro
da comunidade, não haverá uma posição única sobre o alargamento; 2)
a identicação com a Organização e internalização de seus valores tam-
bém seriam variáveis entre os membros e, por último; 3) poderia haver
variação das normas particulares da Organização para grupos diferentes
(SCHIMMELFENNIG; SEDELMEIER, 2002). Todavia, a própria elabo-
ração dessas alternativas a partir da exibilização do pressuposto reforça
sua existência como ponto de partida teórico para o entendimento do
processo de alargamento.
Por sua vez, a preocupação com questões relacionadas à sociali-
zação é levada adiante por Checkel (1999). O autor argumenta que so-
cialização e aprendizado são mecanismos que explicam como os agen-
tes mudam suas propriedades de acordo com o ambiente institucional.
Isso é importante, pois permite elucidar como ocorreu a europeização dos
membros, e vislumbrar caminhos para o processo de institucionalização
horizontal direcionada aos candidatos. O autor divide os três institucio-
nalismos empregados no estudo da integração européia em dois grupos:
o racional e o histórico estariam em conformidade com a lógica da conse-
qüência e o sociológico com lógica da apropriação. É no institucionalismo
sociológico (construtivismo) que a socialização desempenha, junto com o
aprendizado, um papel fundamental.
Aprendizado social e socialização são denidos como processos pe-
los quais os agentes adquirem novos interesses e preferências por inter-
médio da interação com contextos institucionais mais amplos. Em nível
individual, e restrito ao grupo dos tomadores de decisão, quatro variáveis
aumentam as chances da ocorrência de aprendizado: os indivíduos pos-
suem o mesmo background prossional; os representantes do grupo pre-
cisam lidar com uma crise, o que abre novas possibilidades de aprender;
há alta densidade de interação entre eles; os tomadores de decisão encon-
tram-se insulados de pressão política. Deve-se considerar, também, a im-
portância da persuasão nos processos de aprendizado. Aliás, ela consiste
em mudar a percepção dos outros a respeito de relações de causa e efeito
sem uso da coerção. Por sua vez, a persuasão é facilitada quando os agen-
tes interagem em um ambiente novo, quando quem persuade pertence ao
grupo que quem é persuadido pretende ingressar e quando o agente tem
poucas crenças inconsistentes com as de quem o persuade (CHECKEL,
1999, p. 549-550).
A socialização também é entendida por intermédio dos processos
de constituição da norma e de difusão entre os agentes, de modo que
ela de fato passe a servir de referência para a ação. Três características
são fundamentais para a constituição da norma: 1º) Alguns indivíduos
conseguem fazer com que os outros aceitem determinados valores como
válidos para todo grupo. Esses são chamados de empreendedores morais;
2º) Tais indivíduos aproveitam as janelas de oportunidade política que sur-
gem em algumas situaçõese oferecem a solução quando o grupo enfrenta
problemas; 3º) o aprofundamento da constituição das normas iniciadas
pelos empreendedores morais ocorre de acordo com as práticas de apren-
dizado social e persuasão e são difundidas por meio da mobilização so-
cial, quando atores não-estatais e redes se unem em defesa de sua aplica-
ção em seus Estados (CHECKEL, 1999, p. 551-553).
Os próprios construtivistas reconhecem que os resultados desses
dois processos não são homogêneos para todos os países membros da União
Européia, como ilustra o caso da Inglaterra (MARCUSSEN et al., 1999).
12 13
Fabiano Mielniczuk Lógica da (In)apropriação?
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 2, (ago. 2019), p.7 - 20
Todavia, o modo como o problema da socialização é formulado já indica
a existência do pressuposto de europeização entre esses países. Para esses
autores, as identidades sociais são denidas tanto a partir de uma iden-
ticação dentro do grupo, quanto em oposição a outras identidades que
estão fora. Nesse sentido, armam que a identidade da Inglaterra se cons-
titui como se a Europa fosse o “outro externo.” Todavia, esse processo
ocorre pela armação de uma identidade inglesa fundada nos valores li-
berais e democráticos, exatamente os valores que passam a ser aceitos por
alemães e franceses em seu caminho rumo à identicação com a Europa
(MARCUSSEN et al., 1999). Por isso é plausível aceitar a existência de
comunhão de valores entre a Inglaterra e os outros membros da União,
mesmo que em graus de europeização distintos.
Risse (2004) explora esse ponto e sugere que, por ser construída por
anidade, de dentro para fora, e pela diferença, de fora para dentro, de-
ve-se exibilizar a idéia de uma identidade européia. Assim, haveria três
maneiras de concebê-la. A primeira é aceitar que as identidades se cons-
tituem a partir de círculos concêntricos, nos quais as identidades gerais
subsumem as identidades mais especícas. A esse tipo de identicação,
o autor dá o nome de “nested identities”. Ela é ilustrada a partir de uma
analogia com as bonecas russas: existe um “core” identitário e outras iden-
tidades que se afastam desse centro. Como se a boneca que estivesse no
centro representasse a identidade mais forte, e as demais representassem
outras identidades, não tão fortes quanto à primeira, mas igualmente im-
portantes. Dessa forma, identidades diferentes não são excludentes, mas
complementares. Esse é o caso de pessoas que alegam maior identicação
com suas nações e depois com a Europa. A segunda forma é chamada de
“cross-cutting identities,” que implica que os indivíduos podem se identi-
car com grupos diferentes, sem que haja a sobreposição do caso anterior.
Um terceiro modo de tratar as identidades é a partir da armação de que
é impossível separar identidades coletivas de identidades individuais e
que se deve levar em consideração que todos se constituem mutuamente.
Esse seria o modelo do “marble cake” (RISSE, 2004, p.168-169).
Parece contraditório, mas a idéia de que os membros da União Eu-
ropéia comungam de uma mesma identidade só pode ser sustentada a
partir da armação de que existem múltiplas identidades, pois apenas dessa
maneira é possível reconhecer as diferenças entre eles. É como se existisse
uma identidade que servisse como ponto de referência a todas as outras.
A partir dessa constatação, faz sentido armar que a UE é denida a partir
de uma identidade coletiva liberal, fundada na crença à adesão aos direi-
tos humanos. No âmbito doméstico, essa identidade se traduz no respeito
à propriedade privada e às regras de mercado, na prática da democracia
política representativa, na aceitação do pluralismo e na vigência do Esta-
do de direito. No âmbito internacional, a identidade liberal indica que os
Estados não farão guerras uns com os outros e que o multilateralismo
será favorecido. Os Estados candidatos cujas práticas políticas permitem
a identicação a essas normas têm mais probabilidade de ingressar na UE
do que os outros (SCHIMMELFENNIG, 2001).
Com base nessa avaliação é formulada a hipótese da comunidade
liberal para explicar o alargamento. De acordo com ela,
(…) the more a state adheres to these norms, the more likely it is that it enters
into institutionalized relations with, applies for membership in, and is admitted
to these organizations. Conversely, associated or member states that violate these
liberal norms will systematically be excluded or withdraw from the organiza-
tions. (SCHIMMELFENNIG, 2002, p. 598-599)
A referida hipótese é testada com o emprego da análise histórica de
eventos. Isso é feito pela análise de quatro eventos relacionados ao proces-
so de alargamento: a institucionalização das relações entre um Estado
candidato e a Organização, o início formal da candidatura, o acesso à
Organização e, por último, seu possível desligamento. As principais va-
riáveis utilizadas pelo autor são: POLITY, que mede a grau de adesão a
normas democráticas; MIDS, a qual indica o respeito às normas de ad-
ministração pacíca de disputas entre Estados e; NEUTR, uma variável
que indica se os Estados são neutros ou não, como forma de inferir o
grau de participação política nas esferas multilaterais. Considerando-se
as variáveis de controle e os demais indicadores utilizados na análise, po-
de-se supor que se o valor de POLITY for alto, o de MIDS for baixo e o
de NEUTR não for signicativo, é mais provável que o Estado comece
negociações de acesso que sejam bem sucedidas, sem que haja o risco de
desligamento. Após a análise dos dados, conclui-se que apenas a POLITY
é fortemente correlacionada ao processo. Esse resultado permite armar
que, mesmo sendo corroborada parcialmente pela análise, a hipótese da
comunidade liberal é adequada para explicar o alargamento: se os valo-
res liberais se restringirem à prática política dentro do Estado candidato
(SCHIMMELFENNIG, 2002).
Armar a correlação entre valores liberais dos candidatos e o pro-
cesso de alargamento não indica as causas que o impulsionam. Segundo
Schimmelfennig (2001), o que está por trás dessa lógica é a ação retórica de al-
guns Estados membros que são favoráveis ao processo de expansão. Alian-
do seus interesses ao padrão de legitimidade estabelecido pelas normas que
conferem identidade à Organização, esses Estados criam uma armadilha
para os membros que são contrários ao alargamento: os que são a favor acu-
sam os que são contra de, ao negar acesso aos candidatos do centro e leste da
Europa, negar a própria identidade, uma vez que muitos entre os que dese-
jam ingresso já haviam incorporado o liberalismo político e a economia de
mercado em suas práticas políticas domésticas. A obediência aos padrões de
legitimidade é garantida pela ameaça de desmoralização dos membros que
caírem em contradição defendendo seus interesses particulares em detri-
mento da identidade coletiva. Esse é o mecanismo que explica o avanço do
alargamento (SCHIMMELFENNIG, 2002, p. 62-65; RISSE, 2004, p. 172-173).
Resulta que a ação retórica é denida como o uso estratégico de
argumentos baseados nas normas que denem a identidade da Organi-
zação por Estados que buscam maximizar seus interesses. Desse modo,
a prática da ação retórica pressupõe a existência de mais liberdade dos
agentes em relação à estrutura, o que signica relaxar as condições ideais
para a existência da lógica da apropriação, conforme enunciadas por Ol-
sen e March (2004). Todavia, esse movimento está inteiramente de acordo
com a existência de níveis de europeização distintos entre os agentes, e
com a armação de que os agentes possuem múltiplas identidades que têm
como referência a identidade coletiva européia. Aliás, a própria prática da
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Fabiano Mielniczuk Lógica da (In)apropriação?
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ação retórica reforça a identidade social européia, pois conduz os agen-
tes a observar os padrões de legitimidade derivados das normas que a
constituem. Desse modo, o pressuposto de uma identidade prévia entre
os membros da União Européia, necessário para a aplicação da lógica da
apropriação ao alargamento, permanece válido.
Alargamento na prática: dois pesos, duas medidas
Na prática, o processo de alargamento ocorreu de acordo com a
aplicação de condicionalidades: arranjos mútuos nos quais um governo
toma, ou promete tomar, determinadas decisões em relação a políticas
públicas (CHECKEL, 2000). No caso da União Européia, ela é o conjunto
de políticas públicas que devem ser implementadas pelos candidatos como
pré-condição necessária ao ingresso na Organização (Idem). Os primeiros
critérios de acesso foram elaborados durante a Cúpula de Copenhague,
em 1993. Eles reetem a tentativa de reduzir os riscos de instabilidade
política e de gastos excessivos que a entrada de novos membros poderia
acarretar, bem como de garantir o cumprimento das leis européias, a m
de assegurar aos membros contrários ao alargamento que os problemas
decorrentes do processo seriam mínimos (GRABBE, 2002, p.251). Poste-
riormente, em 1998, é lançado o programa de “Parcerias de Acesso,” o
qual detalha com precisão, por intermédio de listas especícas feitas para
cada candidato, quais melhorias são necessárias em suas instituições para
se alcançar os critérios de Copenhague. Em 2000, entram em vigor as
decisões tomadas em 1999, na Cúpula de Helsinque, que admitem dife-
rentes velocidades para os processos de ingresso: os candidatos que mais
se adequassem à condicionalidade chegariam primeiro à UE (CHECKEL,
2000; GRABBE, 2002).
Como era de se esperar, as três condições estabelecidas em Cope-
nhague estão em conformidade com a descrição da identidade coletiva da
União Européia feita pelos adeptos da lógica da apropriação para explicar
o alargamento (RISSE, 2004; SCHIMMELFENNIG, 2001; SCHIMMEL-
FENNIG E SEDELMEIER, 2002). A primeira delas versa sobre os valores
do liberalismo político, ao prescrever que os candidatos devam possuir
instituições estáveis que garantam a democracia, o Estado de direito, os
direitos humanos e o respeito e proteção às minorias. A segunda trata dos
princípios do liberalismo econômico, na medida em que impõe a exis-
tência de economia de mercado e capacidade competitiva em relação aos
outros membros. A terceira condição exige a adesão aos objetivos de uni-
cação política, econômica e monetária do bloco, que implica o respeito
ao acquis comunnautaire (GRABBE, 2002). Com o avanço nas negociações
especícas de acesso, as condicionalidades passaram a incluir o fortaleci-
mento da capacidade estatal, a independência do judiciário, o combate à
corrupção, igualdade de gênero, combate ao tráco de mulheres e crian-
ças, entre outras (PRIDHAM, 2006, p.380). Essas medidas apenas comple-
mentam a identidade da União Européia, visto que elas são necessárias
para garantir a vigência de uma ordem política liberal.
Embora sejam aplicadas aos candidatos, tais especicações podem
ser entendidas como tentativas de renar a denição da identidade da
União Européia, uma vez que derivam dos valores compartilhados pelos
membros. Mesmo assim, a falta de clareza na política de condicionalidade
é bastante criticada, e reete própria ambigüidade da identidade da União.
Para uns, elas “(...) têm sido administradas pragmaticamente e desenvol-
vidas sem o envolvimento de qualquer visão sobre a democracia liberal
(PRIDHAM, 2006, p.381). Para outros, “a União Européia não apresenta
um modelo uniforme de democracia ou capitalismo, e nem sequer tentou
denir um” (GRABBE, 2002, p.250). Essa ponderação é relevante na medi-
da em que ameaça a efetividade da política de condicionalidade, uma vez
que existem opções diferentes para os candidatos no momento de pôr em
prática as políticas públicas voltadas para o atendimento aos critérios de
Copenhague. O problema que surge, então, é saber quais são os padrões
mínimos aceitos pela União. Nas palavras do mesmo crítico citado acima:
“Os novos membros precisam de uma economia alemã, um serviço civil
britânico, um estado de bem-estar sueco e um sistema eleitoral francês?
Ou uma economia grega, um serviço civil belga, relações industriais aus-
tríacas e um sistema eleitoral italiano?”(GRABBE, 2002, p.250).
Outro problema é que a União Européia exige dos candidatos mui-
to mais do que cobra de seus membros. Existe um ressentimento por par-
te dos candidatos devido à constatação de que alguns membros antigos
da União Européia não seriam aprovados para o ingresso na Organização
caso tentassem suas candidaturas no nal dos anos 1990. Essa polêmica se
relaciona, principalmente, à gura de Sílvio Berlusconi, o qual possui um
vasto histórico de acusações sobre corrupção e, enquanto no poder como
primeiro-ministro italiano, mostra-se um político decidido a aprovar leis
que favoreçam seus interesses privados. Além disso, o simples fato de um
líder político ser dono de importantes veículos de comunicação em um
país democrático já é o suciente para colocar em questão o quão demo-
cráticas são suas instituição políticas. Segundo Pridham, “(..) a questão é
que os registros atuais e o comportamento de alguns membros estão em
conito com os valores das políticas da UE como elas vêm sendo desen-
volvidas desde meados dos anos 1990” (2006, p.392).
A incoerência também é evidenciada pela adoção dos critérios de
Copenhague (1993) no Tratado de Amsterdã (1997) sem referência à pro-
teção do direito das minorias (SASSE, 2005; KEATING, 2004). A ausência
de fundamento jurídico comum entre os membros sobre o assunto, a falta
de prioridade dada aos problemas dessa natureza até que eles começassem
a surgir no pós-guerra fria, ou até mesmo a complexidade de denir o que
é uma minoria no âmbito do direito internacional são algumas razões
para o “esquecimento.” Nesse sentido, não causa estranheza o fato de os
parâmetros para compreensão dos “direitos das minorias” serem procu-
rados pelos funcionários encarregados de acompanhar a implementação
dos critérios de Copenhague em resoluções das Nações Unidas, em docu-
mentos da OCSE e na Convenção Quadro para Proteção de Minorias Na-
cionais do Conselho da Europa (CQPMN), de 1995. Ironicamente, mesmo
que França, Bélgica, Holanda, e outros membros não tivessem raticado
a CQPMN, os funcionários recomendavam que os candidatos sob escru-
tínio o zessem (SASSE, 2005, p. 3-5). A contradição ilustra a existência de
uma lógica de “dois pesos, duas medidas”, que consistia na prescrição de
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receitas de como os candidatos deveriam tratar as minorias, mesmo que
a prescrição não fosse seguida pelos membros. O reconhecimento de que
os relatórios eram formulados em comparação a um “membro perfeito,”
ou a consciência de que o pior caso de desrespeito às minorias entre os
atuais membros da UE seria o suciente para desqualicar a candidatura
de um não-membro, são indícios de que os funcionários reconheciam a
inconsistência (SASSE, 2005, p.10-12).
Johns (2003) reforça o argumento sobre a existência de dois padrões
para as minorias ao comparar o modo como a Letônia trata os russos e a
Eslováquia os húngaros e ciganos (roma), com a maneira como a Itália trata
os ciganos e a Alemanha os turcos. Depois da II Guerra Mundial, os russos
foram se estabelecendo no Báltico como resultado da política de sovietiza-
ção implementada por Stálin. Logo após o m da URSS, havia uma grande
minoria russa no país. Imediatamente, o governo da Letônia aprova uma sé-
rie de leis que restringem os direitos dos russos à propriedade, a se candida-
tarem em eleições, a ocuparem cargos públicos, etc., seguindo o princípio de
que apenas a nacionalidade dominante teria direito à cidadania. Essa política
foi duramente criticada pelo Alto Comissariado sobre Minorias Nacionais
(ACMN) da OCSE e pelos relatórios anuais da UE sobre o cumprimento dos
Acordos Europeus, como eram chamados os acordos rmados no âmbito
do programa Parceria para Acesso. O mesmo ocorre com a Eslováquia, que
discrimina húngaros e ciganos em sua legislação sobre o ensino da língua
nacional. No caso especíco dos ciganos, há problemas com a educação das
crianças, discriminação em relação ao mercado de trabalho e, freqüente-
mente, o grupo é vítima da violência policial e de ataques de skinheads.
Johns (2003) argumenta que a situação das minorias em alguns paí-
ses da União Europeia não diferia muito da situação na Letônia e na Eslo-
váquia, mas que mesmo assim nenhuma recomendação e/ou admoestação
foi apresentada pelo ACMN. O caso da Alemanha pode ser comparado ao
da Letônia. Na Alemanha, os turcos se estabeleceram na década de 1950
para realizar trabalhos menos valorizados para os quais não havia mão-de-
-obra disponível. Hoje, muitos turcos que nasceram na Alemanha, falam
alemão, e já perderam os laços com a Turquia, continuam sendo tratados
como estrangeiros, e não têm acesso à cidadania alemã, também baseada
na nacionalidade dominante. Os turcos sofrem restrições para votar, para
arranjar emprego e podem ser expulsos do país por viverem em situação
clandestina. Na Itália, os ciganos são vítimas de violência policial, às vezes
relacionada à violência sexual contra as mulheres. Também há diculdade
em conseguir emprego e até a liberdade de movimento é restrita, havendo
locais especícos (campos) onde eles podem viver. Uma análise estatística
sobre a situação das minorias na Europa indica que o grau de discrimina-
ção sofrido nos países ocidentais é superior aos níveis praticados nos países
da Europa Central e do Leste (JOHNS, 2003, p.690-696).
O que há de inapropriado nisso?
Sending (2002) argumenta que a lógica da apropriação não aten-
de às demandas ontológicas de uma versão moderada de construtivis-
mo. Para o autor, o construtivismo via media está assentado sobre três
pressupostos, a saber: de que as normas constituem os agentes, de que
agente e estrutura são co-constituídos e de que as mudanças nas estru-
turas ideacionais levam a mudanças nas práticas políticas dos agentes.
Desses três pressupostos, apenas o primeiro seria atendido integralmente
pela lógica da apropriação, devido ao caráter comunitarista subjacente a
sua formulação. Tal comunitarismo é o reexo da compreensão de que
as relações sociais estão baseadas em uma idéia de bem comum, e no tra-
to das normas como constitutivas da realidade social. A instituição seria
a sedimentação dessas normas em padrões estáveis de comportamento.
Desse modo, as instituições denem as perspectivas normativas e cog-
nitivas pelas quais os agentes de uma dada comunidade política tomam
suas decisões. É correto, portanto, armar que as normas constituem os
agentes. Esse é o argumento teórico que sustenta as instituições como
variáveis causais, e não intervenientes (SENDING, 2002, p. 446-447- 452).
Sobra, então, pouca margem de manobra para a ação individual,
pois a própria interpretação das situações sociais que os agentes enfren-
tam é limitada pelo caráter constitutivo das normas, entendidas sob a
ótica comunitarista. Esse aspecto limita a abordagem da lógica da apro-
priação no que diz respeito à co-constituição entre agente e estrutura,
uma vez que a motivação para agência parte da própria estrutura, como
se ela exercesse uma autoridade objetiva sobre o agente, algo chamado
de posição motivacional internalista (SENDING, 2002, p.453-459). Tendo
isso em vista, as mudanças nas normas seriam impossíveis se os atores
continuassem reiteradamente se comportando de modo apropriado e re-
produzindo-as por intermédio dessas práticas sociais. Portanto, os teóri-
cos que adotam a lógica da apropriação explicam as transformações na
estrutura social pela agência inapropriada, ou seja, fora dos padrões esta-
belecidos pelas normas vigentes (SENDING, 2002, p. 459-460). Os agentes
que agem dessa forma são os empreendedores morais discutidos na seção
2. A necessidade de recorrer a essa explicação invalida a relação dessa
abordagem com o terceiro pressuposto construtivista.
Se essas observações estão corretas, a lógica da apropriação é ina-
propriada para explicar o processo do alargamento por dois motivos.
Em primeiro lugar, porque não há uma denição clara da identidade da
União Européia (PRIDHAM, 2006; GRABBE, 2002). Isso ocorre porque
suas normas ainda não se europeizaram a ponto de exercerem autoridade
objetiva sobre os agentes, o que resultaria no comportamento uniforme
dos mesmos. Todavia, os construtivistas acreditam que as normas consti-
tuem a identidade européia. Por mais que Schimmelfennig (2001) conra
mais “liberdade instrumental” aos agentes, a ação retórica utilizada por
eles para alcançar seus interesses é praticada no âmbito das normas e, ao
m do processo, acaba por reforçá-las. Por mais que Risse (2004) tente
exibilizá-las, a armação de que existem múltiplas identidades é inócua
nesse sentido, pois a identidade européia ainda permanece como ponto de
referência para a mensuração da distância entre as outras identidades (a
escala parte das identidades subnacionais para as nacionais, passando pe-
las sub-regionais e, nalmente, chegando à identidade européia). O argu-
mento que sustento é simples: se as normas a constituíssem, haveria cla-
reza a respeito da denição da identidade européia. Como esse fenômeno
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não se comprova empiricamente, o emprego é inapropriado. Isso não sig-
nica negar a possibilidade teórica do uso da lógica da apropriação pelos
construtivistas em relação ao pressuposto das normas que constituem os
agentes, conforme aceito por Sending (2002). Armo apenas que ela não
se mantém empiricamente para explicar a identidade da União Européia.
Na ausência de uma identidade européia real, os construtivistas em-
pregam uma identidade européia desejada como ponto de partida para
explicar o alargamento. A política de dois pesos, duas medidas utilizada na
aplicação das condicionalidades é o reexo dessa situação, e essa contradi-
ção invalida completamente o emprego da lógica da apropriação. Anal,
como é possível armar que as normas constituem os agentes se os agen-
tes não fazem na prática o que elas prescrevem? De fato, a contradição é
negligenciada, e o esquecimento desse problema é mantido por intermé-
dio da subvalorização dos impactos dos não-membros na constituição da
identidade da UE e da conseqüente valorização dos impactos da UE nos
não-membros. Aliás, essa é preocupação primordial dos estudos sobre con-
dicionalidade (CHECKEL, 2000; SCHIMMELFENNIG; SEDELMEIER,
2004). Os construtivistas só não deixam claro o porquê dessa preferên-
cia. Todavia, acredito que não reconhecer o caminho inverso é necessário
para manter o fundamento da lógica da apropriação: os impactos para a
UE são mínimos, uma vez que se houvesse mudança, não seria possível
estabelecer a identidade de normas necessária para explicar o processo
de alargamento. Há dois problemas nisso. O primeiro é que pressupõe
uma identidade que não existe (ou que é desejada), visto que os agentes
não agem em conformidade com ela; o segundo é que tenta esconder a
inexistência dessa identidade negando as evidências empíricas de que, seja
lá o que constitua a idéia de União Européia, essa idéia está sendo afetada
pelos não-membros. Aceitar essa uidez implica aceitar a inexistência da-
quilo que, de fato, não existe: um fundamento para explicar o processo de
alargamento a partir da lógica da apropriação. Assim, a pergunta implícita
nos estudos de alargamento (para onde vai à União Européia?) deixaria de
fazer sentido, uma vez que não haveria ponto de partida. Esse é o segundo
motivo pelo essa abordagem pode ser considerada inapropriada.
Considerações Finais
As críticas formuladas ao emprego da lógica da apropriação foram fei-
tas a partir de uma perspectiva pós-estruturalista. Nesse sentido, o principal
objetivo é denunciar a inexistência de um fundamento como referência para
a aplicação dessa abordagem, desnudando o caráter contingente e uido de
uma suposta identidade européia que, reproduzida pelos países da Europa
Central e do Leste, lhes garantiria o ingresso na Organização. Nessa perspec-
tiva, a identidade européia é vista como fruto da imposição de um discurso
que pretende subsumir a diferença, e que é reproduzido tanto pelas práticas
políticas, como demonstra o “desejo de identidade” utilizado como referência
para as políticas de condicionalidade, quanto pelas práticas acadêmicas, cujo
exemplo é a aceitação da hipótese da comunidade liberal para compreender o
processo de alargamento. Note-se que a aceitação da formulação acadêmica
implica a negligência do problema político. Adotando uma postura de não se-
parar a prática política da prática acadêmica, é possível perceber as conseqüên-
cias normativas que decorrem do modo como se estuda a União Européia.
Nesse sentido, o próprio nome conferido a esse campo de estudos, Inte-
gração Européia, estaria sujeito à análise. A idéia de integração indica um pro-
cesso. Algo que se move em alguma direção. Como Walker (2000, p.14) res-
salta, o termo indica tanto um processo de crescimento em tamanho quanto
de evolução em termos de progresso. Inicialmente, os discursos políticos e os
acadêmicos comungavam de um mesmo ponto de partida: a Europa depois
da II Guerra. Hoje em dia, as discussões estão mais voltadas para um suposto
ponto de chegada. Esse ponto de chegada pode ser medido tanto em relação
ao tamanho, quanto em termos dos valores que servirão de amálgama aos
seus membros. Tratar de Integração Européia em debates acadêmicos e não
compactuar com esse pressuposto é impossível, pois abandoná-lo signica
abandonar a área de integração. A força normativa por trás dos estudos de
integração é evidenciada quando se questiona a inexistência, na academia, de
uma disciplina chamada Desintegração Européia. O desconforto que acomete
quem pensa nesses termos é um indicador seguro de como a política de inte-
gração atua nos discursos acadêmicos sobre o tema. Pensar diferente é impen-
sável; mesmo para quem acredita que a realidade é socialmente construída.
Os acontecimentos da última década na Europa parecem demonstrar
que a inexorabilidade presente nas narrativas construtivistas sobre o proces-
so de integração não se sustenta. Após a rodada de alargamento de 2004, a
aceitação condicional da Romênia e da Bulgária, em 2007, e o ingresso da
Croácia, em 2013, o processo de alargamento alcançou seu limite. A crise
dos refugiados enfrentada pelo continente nos anos de 2014-2015 reforçou
narrativas nacionalistas e xenófobas, as quais contribuíram para a aprova-
ção do plebiscito do BREXIT, em 2016. Ao que tudo indica, o wishful thinking
dos construtivistas cujas contribuições foram criticadas nesse artigo passa
por um choque de realidade. Como resultado, a falta de ajustamento entre
seus postulados teóricos e a realidade empírica força-os a uma revisão. É sin-
tomático, nesse sentido, que os últimos estudos construtivistas sobre o alar-
gamento europeu tenham abandonado o tratamento mais assertivo sobre
a identidade europeia e adotado o conceito de “capacidade de integração”,
ou seja, a habilidade de preparar os futuros membros para o alargamento
de modo que o funcionamento e a coesão interna da UE sejam preservados
após o ingresso (BÖRZEL; DIMITROVA; SCHIMMELFENNIG, 2017).
Essas mudanças teóricas e empíricas tornam oportunos vários
questionamentos. Até que ponto o modo como a Europa é pensada é con-
dicionado por fatores políticos que limitam a percepção sobre a realidade?
Por que não olhar para a Europa e enxergar agrupamentos humanos que
interagem sem uma direção, sem identidades xas, mas com identidades
que se constroem e se reconstroem diariamente em um esforço contínuo
para praticar o respeito à diferença? Dessa perspectiva crítica, é mais cô-
modo precisar o que foi pretendido nesse artigo: questionar a necessidade
de um fundamento, reforçado pelos construtivistas a partir da lógica da
apropriação, para que o processo de integração continue seu curso. Por
isso a crítica ao construtivismo que se apropria de uma identidade euro-
péia, inexistente de acordo com as necessidades ontológicas da lógica da
apropriação, para transformá-la no motor do processo de integração.
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Impacts of Chinese economy and its global
geopolitics: after the slowdown
Impactos da economia chinesa e sua geopolítica global:
depois da desaceleração
Marcos Costa Lima
1
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2019v7.n2.p21
Received in July 16, 2017
Accepted in August 23, 2018
A
This work present two main objectives: the rst one, in addition to show the
new centrality that Asia and East Asia regions represent today for the world
economy, discusses the impacts of China's slowdown after 2013 for Asean coun-
tries and how the Chinese economy has been restructuring with its back to nor-
mal. The second objective indicates the main challenges that China faces today
and analyzes whether China's expectations are maintained as a future systemic
center in global geopolitics.
Key-Words: China’s rising economy; China’s back to normal; Asean economy
vs. China; China’s challenges; China geopolitics
R
Este trabalho tem dois objetivos centrais: o primeiro, além de evidenciar a nova
centralidade que hoje representam a Ásia e a Ásia do Leste para a economia
mundial, discute os impactos da desaceleração da China após 2013 com relação
aos países da Ásia e como a economia chinesa se reestruturou com sua volta ao
normal. O segundo objetivo indica os principais desaos que a China enfrenta
hoje e analisa se as expectativas chinesas se mantêm como um futuro centro
sistêmico na geopolítica global.
Palavras-Chave: A ascensão da economia chinesa; a volta da China à normalidade;
Economia Asiática versus a China; Os desaos da China; a geopolítica chinesa
1. Prof. Dept. of Political Science, UFPE;
Ph.D. in Social Sciences, Universidade
Estadual de Campinas, UNICAMP,
Postdoctorate, University of Paris XIII
– Villetaneuse Coordinator of Institute
of Asia Studies-UFPE. Recife/ Brazil.
ORCID: 0000-0002-3831-7631.
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 2, (ago. 2019), p.21 - 41
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Marcos Costa Lima Impacts of Chinese Economy and its Global Geopolics
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 2, (ago. 2019), p.21 - 41
Introduction
I defend the point of view that there is a dierence between knowledge of other
peoples and ages resulting in understanding, compassion, study and careful anal-
ysis in the interests of themselves and, on the other hand, knowledge – if that
It comes to knowledge – integrated in a comprehensive campaign of self-ar-
mation, belligerency and declared war. There is, after all, a profound dierence
between the desire to understand for reasons of co-existence and enlargement
of horizons, and the desire for knowledge for reasons of control and foreign
domination. (SAID, 2007, p. 15)
This nal decade of the XXIst century is changing rapidly, but
keeping some standards in economy, politics and the environment. We
are still living the impact of the 2008 crisis, with strong repercussions
on a global scale, but whose core systemic insists on maintaining neo-
liberal policies in their central poles. Another major change comes from
the East, represented by "China Rise". And now questions whether the
return to normalcy in the country will change its expectations to re-
place the great hegemon that is the United States by 2030 (ARRIGHI,
2007). As Tsang ang Honghua (2016, p. 2) have said: “The decade under
Xi’s leadership, from 2012 to 2022, is going to be a pivotal one as he is
determined to lead China towards national rejuvenation at a time when
sustaining a fast rate of growth is becoming increasingly challenging.
Xi intends to turn the rhetoric of the China Dream into reality”. Which
means convert China into a moderately prosperous society, accompany-
ing the new global context of rapid change and preparing the country
to transform itself from a regional power into a superpower, or at least
into a global power.
According to the latest OECD report, (2018, p. 17), overall, growth
in 2017 in Emerging Asia (Southeast Asia, China and India) is expected to
remain strong. In 2017, growth in China and ASEAN is expected to pick
up on a strong trade rebound and resilient domestic consumption while
growth in India is anticipated to nudge down owing to taxation and mon-
etary reforms. Over the medium term (2018-22), the region’s growth is
projected to remain robust, though slightly lower in comparison with the
average pace between 2011 and 2015.
These understandings, however, do not mean that the challenges
facing China and Asia today, whether geopolitical, economic, social, and
environmental, are not great.The environmental issue
2
, for example, a
sensitive area of global change, is widely spoken and discussed, but point-
ed mitigating eects are still very far from presenting consistent results
(TANG et al, 2015; ZHU et al, 2015; ZHANG, 2013; 2016). A signicant and
positive change was the development of developing countries into the
world economy. According to Nayyar (2014), there was a dramatic change
from 1970 to 2010, when the participation of these countries in global in-
dustrial production jumped from 1/12 to 1/3. Similarly, the share of world
exports of manufactured goods rose from 1/12 to 2/5.
For the table below, the excellent performance of developing coun-
tries, especially between 2001 and 2008 shows that the Asian continent
has been playing a decisive role, but also that global growth has been,
since 1971, as a result of higher growth in developing countries.
2. The UN-Climate Conference COP-21,
held in December 2015, concluded
with a historic agreement, which first
involves almost all countries of the
world, to make an effort to reduce
carbon emissions and contain the
effects of global warming, which should
remain under-2ºC. But the results, from
the 1st agreement was created in 1997
in Kyoto, the COP3, have been far short
to face the severity of the problem.
(KLEIN, 2015).
Table 1: Growth rates of the world economy by region 1971-2008
Maddison data
1971-1980 1981-1990 1991-2000 2001-2008
Developing Countries 5.23 4.07 4.93 6.41
Asia 5.31 5.60 5.76 7.26
Africa 4.01 2.22 2.67 5.01
Latin America 5.57 1.34 3.19 3.52
Industrialised Countries 3.34 2.89 2.58 1.91
World 3.82 3.08 3.06 4.20
Source: MADDINSON (2007).
In Table 2 below, we compare the GDP indicators, Exports of goods
and services and population of the three main centers of advanced econ-
omies – US, Euro and Japan with each other and what they represent to
the world and then the same indicators for emerging economies – Russia,
the emerging and developing Asia (29 countries), including China, India
and Brazil also compared. But you can check what they represent to the
world. At rst, the GDP of Advanced represents 43.6% of global GDP,
while the GDP of the emerging and developing economies, 56.4%. The
contrast is due to the number of countries: while the forwards are only
36, the emerging 153. But what is striking is the position of the emerging
and developing Asia, which account for 28.7% of GDP, 16.9% of exports
Goods and Services and are 48% of the world population. China alone
represents 15.8% of world GDP, very close to the US and exports more
goods and services than the US, 10.2% against 9.9% respectively in 2014.
If we take into account the maintenance rates above 6% of GDP in
China and the low rates that remain at the heart of the system, we see
that China and Asia are approaching the economic hegemony of the US
and European Union. The IMF itself points out that in terms of purchas-
ing power parity (PPP) in US dollars, China has surpassed the US GDP,
respectively 19,392,357 against 17,947,000 trillion.
Table 2: Classification of Advanced and Emerging Countries and its participation in
the GDP; Export of Goods and Services and Population in 2013
GDP Goods and services Population Exports
Nº Countries Advanced
Economies
world Advanced
Economies
world Advanced
Economies
world
Advanced Economies 36 100.0 43.6 100.0 61.2 100.0 14,7
USA 1 37.7 16.4 16.1 9.9 30.5 4.5
Euro 18 28.2 12.3 40.4 24.6 32.0 4.7
Japan 1 10.5 4.6 5.9 3.6 12.3 1.8
Emerging Economies 153 100.0 56.4 100.0 38.8 100.0 85.3
Russia 1 6.1 3.4 6.0 2.6 2.4 2.0
Emerging Asia 29 50.9 28.7 43.5 16.9 57.3 48.8
China 1 28.1 15.8 26.4 10.2 22.7 19.4
India 1 11.8 6.6 5.3 2.0 20.8 17.7
Brazil 1 5.2 3.0 3.1 1.2 3.4 2.9
Source: IMF (2014, p. 163).
24 25
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The displacement of the dynamic axis of the world economy to-
wards Asia Pacic had already been drawing for at least three decades
(VEIGA; RIOS, 2010), from the rapid Japanese growth, followed by so-
called Asian Tigers and soon after, the Flying geese and ending the unprec-
edented growth of China especially after 1978 and now in India. The re-
gion is thus decisively inuencing the whole world economy.
To Medeiros (1997), China's rise in international trade has gained
momentum since the 1980s, when a large expansion of regional trade
was directly associated with foreign investments from the Asian nancial
centers, particularly from Hong Kong.
The objectives of the present work are: the rst, in addition to pre-
senting the new centrality that Asia now represents for the world econo-
my, discusses the impacts of China's slowdown post 2013 for Asean and
other countries in Asia and how the Chinese economy has been restruc-
turing with its back to normal. The second objective analyzes whether
China's expectations are maintained as future systemic center in global
geopolitics, as its GDP has fallen from 9.3% in 2011 to 7.4% in 2014 and
6.8% in 2015. According to the IMF, this decreasing GDP trend will con-
tinue through 2018, when a recovery will occur.
Graphic 1 China Real GDP growth rate. (IMF)- 2011-2020
Source: IMF (2018a, s/p)
The real growth in emerging Asia
3
(Southeast Asia, China and In-
dia) lived a gentle moderation in 2015, 6.5%, and is projected to remain
so in the medium term to 2020 averaging 6.2% annually. China's growth
will continue cooling while India will have the highest growth rates of
GDP in the region. By 2015-2016, India GDP achieved – 7,93%, surpassing
China. But now is falling down.
3. The 10 countries of ASEAN: Thailand,
Philippines, Malaysia, Singapore, Indo-
nesia, Brunei, Vietnam, Myanmar, Laos
and Cambodia.
Graphic 2 GDP Growth of India -2012- 2017
Source: OGD PLATAFORM INDIA (2018, s/p).
OBS: After following gross domestic product (GDP) for many years, policy makers have
now also started looking at gross value added (GVA) to analyse growth.
The Growth in the ASEAN (Association of Southeast Asian Na-
tions) will be slightly lower, averaging 4.6% in 2015 and 5.2% by 2020,
led by the Philippines and Vietnam. Private consumption is the largest
contributor to overall growth, while exports contribute less than in the
previous decade (OECD, 2018).
Because of the Asian Financial Crisis of the late 1990, the region
felt the necessity of reassessing the inequality and poverty by considering
that rapid economic growth was quite insucient to face these challeng-
es. In Indonesia, half of the population was vulnerable to poverty and
hunger, caused by high food prices and unemployment, a problem that
crossed all Asian countries but with great dierences among them. In
2005, the Asean established The Asian Development Bank’s Social Pro-
tection, reecting that poverty needs to be faced via nationals programs
for social protection. Many policies have been implemented since, but
still appear timid to deal with the scale of the problem: in terms of poverty
head count ratio at US$2 per day in Purchasing Power Parity in 2010,Malasyia
counts 2%; Thailand 4%; Indonesia 50%; Lao PDR 65%; Philipines 41%;
Vietnan 41% and Cambodja 50%. among these countries, Indonesia, Lao
PDR and Vietna were the ones that most drastically reduced poverty
since 1992 (COOK; PINCUS, 2014).
The reduction in the pace of China will continue to aect the
growth prospects of the rest of the region due to the decrease of Chinese
imports and the decline of investment ows. Countries have dierent
variations in their levels of exposure to the risks outlined.
The impact of the reduction of Chinese rhythm can be seen in vari-
ous aspects, such as exports and Foreign Direct Investment (FDI). Exports
26 27
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are the rst impact on the countries of ASEAN. Goods exported to China
as part of the GDP of these countries are variable and range from 12%
to Malaysia and 6-8% for Singapore, Thailand and Vietnam; dropping to
3% for Indonesia and the Philippines. Exports of many of the ASEAN-5
4
countries are tightly integrated with China through regional production
chains. Products exported to China for many ASEAN-5, countries-inten-
sive Japan imported parts, South Korea and other Asian countries. But
also, many of the exports from ASEAN-5 and other Asian countries to
China are used to produce exports that go to other regions, not for nal
household. However, the most aected countries so far have been Malay-
sia, Singapore and Thailand (OECD, 2016). (SHIE, & MEER, 2010)
The figure 1 Trade relations China and South Asian Economies – 2018 shows the trade
relations of China with the South Asian Economies, and mainly five countries, in order,
Vietnan, Singapore,Thailand, Malasia and Indonesia, perform 89% of the total trade.
Source: OH (2017, p. 2).
FDI is another complicating factor for the ASEAN as a result of
reduced Chinese pace. China's FDI inows into several ASEAN coun-
tries have been reduced and, since 2009, these investments had been an
important source of foreign investment, particularly in Malaysia and
Thailand, they end up compromising the growth of the same. The re-
percussions of this shrinkage can also impact domestic nancial markets
and may complicate macroeconomic management in these countries.
Yet due to the Chinese cooling, can also aggravate capital ows of Ase-
an as the US monetary policy has been more strict. The nancial links
between the countries of ASEAN and China can increase the risk of con-
tagion from market uctuations in China for nancial markets of Asean
(BAJPAI, 2016).
4. The countries of ASEAN 5 are: Indo-
nesia, Malaysia, Philippines, Thailand
and Vietnan.
Asean MAP
Source: ASEAN MARKET RESEARCH (2018, s/p).
The countries of ASEAN 5 are among the fastest growing in the
world, but still have serious infrastructure problems, which are larger
in Indonesia, the Philippines and Vietnam than in Thailand and Singa-
pore, which have a higher per capita income. A likely contributing fac-
tor to the fall in the investment rate was the Asian crisis of 1997. But
after the recovery, there was robust growth, and the ASEAN-5 countries
have made great progress in poverty reduction, which signicantly fell
from the start 1990s, however, challenges remain. Taking a comparative
perspective, Indonesia, Philippines and Vietnam still have considerable
population living below the poverty line, while extreme poverty has be-
come almost non-existent in Malaysia. In terms of income distribution,
Malaysia and Thailand have Gini indices slightly higher than the others.
Moreover, the inequality of average income has increased modestly in
ASEAN-5. (OECD 2018; 2017; ASEAN 5…, 2019).
According to Seneviratne and Sun (2013), investments in infrastruc-
ture, both in quality and quantity, improved the result of the income dis-
tribution. However, investment by itself does not promote equality of in-
come, which can be clearly observable in the region, by internal regional
disparities with respect to energy and transportation. The capital -inten-
sive investment, do not increase employment, and even the negligence
towards environment.
ASEAN will celebrate 50 years of existence and since last year they
are trying to promote inclusive and innovation-led economic growth to
enhance the performance of the ASEAN Economic Community (AEC).
In 2017, ASEAN members adopted the AEC 2025 Consolidated Strategic
Action Plan to implement the 2025 AEC Blueprint. Endorsed by ASE-
AN economic ministers and the AEC Council, the Strategic Action Plan
aims to foster regional integration by increasing trade and investment;
28 29
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integrating micro, small and medium-sized enterprises into the digital
economy; and developing an innovation-driven economy. These mea-
sures reect the main theme of the 30th ASEAN Summit in April 2017,
“Partnering for Change, Engaging the World” (OECD, 2018).
However, as the OECD Report points out, the region suer of un-
derdeveloped infrastructure wich constrains the development of digital
economy, and less than 30% of the population is on line in India, Indone-
sia and Cambodia, Lao PDR and Myanmar, wich have the fewer number
of secure Internet servers for the population, less high speed broadband
internet (except Indonesia), and relatively high Internet prices, a problem
also in Philipines.The number of secure internet is higher in Singapore,
but in the rest of the region is very dierent (OECD, 2018).
Graphic 1. Percentage of adults who are financially literate in Asia, 2014
Source: Adapted from KLAPPER; LUSARDI; OUDHEUSDEN, (2014).
We can see that unless Singapore, the majority of the countries in
the region present a very low literacy rate.
If the Chinese turbulence was, rst, a demand shock to the ASEAN
countries, it can be partially mitigated by domestic macro-economic pol-
icies. These countries may have room for scal and monetary stimulus
able to sustain growth in the short term. But in the long term, China's
back to normal may aect the production structure of these countries.
One possibility is that rising wages in China has created incentives to
shift production to intensive companies in labor, such as the textile sec-
tor, for these countries of ASEAN (OECD, 2018). Looking at table 3, we
can see that with all the problems that aect the region, the average of
GDP growth is still high, except for Brunei Darusslam and Singapore.
Another point is that all the countries in the region should improve in
secondary and tertiary education.
Table 3: Real GDP Growth of Asean, China and India
Annual percentage change
Source: OECD (2018, p.17).
Chinese economic growth already reduced a few years ago on the
one hand, and on the other the recent turmoil in the stock market, raises
suspicion that the economy is fragile. China accounts for 15% of global
output and the eects of this reduction will be felt not only in Asean, as
we have seen before, but in Japan, South Korea and Taiwan. Moreover,
the impacts have been felt in Brazil and throughout Latin America.
In August 2015, the People's Bank of China (PBOC) surprised mar-
kets with three yuan consecutive devaluations, dropping 3% in its value.
Since 2005, the Chinese currency was appreciating (33%) against the US
dollar and this rst devaluation marked the biggest drop in 20 years. The
unexpected move was considered by many as an attempt by China to
boost its exports, with China People's Bank stating that the devaluation
is part of its reforms to direct savings to the market. (JOHNSTON, 2015).
Much of what has fueled the Chinese economy over the past three
decades was based on a growth model driven by exports and invest-
ment in infrastructure, fueled by credit. But the weak external demand
from rich countries and the level of total debt to 250% of GDP, which
has nearly doubled since 2008, is revealing the unsustainability of this
model. To reverse the trend, Xi Jinping, China's president since 2013 has
been preaching the return to "normal" for a more sustainable economy.
This transition to an economy directed to technological advances, more
oriented to the domestic market-oriented to the services sector, is caus-
ing immediate eect, although varied, on neighboring China (TSANG;
HONGHAUA, 2016).
The countries of East Asia such as Japan, South Korea and Tai-
wan have pointed out the impact. The latter country, whose exports are
directed by 40% to China, saw its growth rate of 3% in 2015 fell to 1.65%
30 31
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in 2016. Japan, which is a major supplier of industrial machinery, automo-
biles and other industrial products to China saw in the second half of 2015,
a decrease of 4.4% in exports, while GDP growth contracted by 0.4%. In
South Korea exports fell 6.4% in 2015 over the previous year. (OECD, 2018)
Australia also felt the crisis, especially because of its dependence on
commodities exports to China. Many mining companies see their annual
prots drop by low demand from China. Indonesia, a country with over
261 million, has been resentful of the decline in investment, low job cre-
ation and tax revenues. Malaysia, meanwhile, was impacted by the drop
in prices of its export of natural resources. (MATSUMOTO, 2019)
The countries of South Asia have fewer ties to the Chinese econ-
omy and the impact will be lower. Indian rms are less integrated with
those of China and the country is not as dependent on external demand.
Nevertheless, India's growth has been accelerated and the expectations
are that grow up in China in the coming years. (CUI, 2007).
But, what are the impacts on the US economy?
China is the largest export economy in the world. In 2016, China
exported $ 5.29 trillion and imported $ 3.41 trillion, resulting in a positive
trade balance of $ 1.88 trillion. By 2016 China's GDP was $ 11.2 trillion
and its GDP per capita was $ 15.5 Thousand. The main export destina-
tions of China are the United States ($ 385 billion), Hong Kong ($ 287
billion), Japan ($ 129 billion), South Korea ($ 93.7 billion) and Germany ($
65.2 billion). The top import origins are Hong Kong ($ 285 billion), South
Korea ($ 124 billion), the United States ($ 115 billion). (OEC, 2017).
Table 4 US Trade Goods with China – 2014-2017 (billions US)
Exports Imports Balance
TOTAL 2017 130,369.5 505,597.1 -375,227.5
TOTAL 2016 115,602.1 462,618.1 -347,016.0
TOTAL 2015 115,932.0 483,188.7 -367,256.7
TOTAL 2014 123,657.2 468,474.9 344,817.7
Source: US CENSUS (2018).
The value of goods and services purchased by the Chinese in the US
in 2014, as we see in table 4, reached 123.65 billion dollars, which corre-
sponds to 5.3% of US exports. However, China is the rst global exporter
to the US with a value reached 468.474 billion dollars. Also in 2014, repre-
senting 16.4% of US imports. Thus the US trade balance with China is in
decit and this decit is nanced in part by China's capital ows. Only in
four years trade, the value of balance trade pro- China exceeds 1.434.416
trillion USD. I mean, China is the largest US lender, keeping most of US
Treasury bonds, and the Foreign Exchange Reserves represent in may 2018
US$ 3.134 Trillion
5
.
The decrease in Chinese consumer spending level will aect US
exports negatively, it will have to seek other markets to allocate its ex-
ports, which may result in a fall in GDP of this country, at least in the
short term. With the reduction of imports by Chinese and maintaining
5. China has, since 2014, about $ 4
trillion of US reserves.
the export level to the US, there will be increase in the decit in the
trade balance at least in the short term. According to the OECD, 2% of
Chinese domestic demand drop will cause a drop of 0.3% in US GDP in
2015 and 2016.
Another form of injury to the US relationship with China will be
the Chinese go to sell US treasury bonds. The Chinese government may
sell the bonds, for example, heat its economy and make new investments.
A massive sale of these securities will be a major threat to the US, it would
take prices to a sharp drop (FLOYD, 2015).
US companies that generate a signicant portion of its revenues
from China are likely to be adversely aected due to lower domestic de-
mand in China. The result would ultimately aect not only the holders
of securities of these companies but layos and increased unemployment.
But the drop in the pace of China's economic growth would cause
not only negative eects in the US, such as the fall in oil prices. Since
China is the world's largest importer of the product, 7.4 million barrels
per day in 2015, the tendency is to fall and the US being the world's sec-
ond largest importer, or 7.2 million barrels in 2015, lower prices have a
positive eect on its trade decit, when the cost to import oil would be
reduced, but with harmful eects for countries that depend on oil export.
(BARRON, 2018).
The major challenges of China
If not expected major negative impacts on the whole of the rich
regions – the United States especially and the European Union who lives
already one since 2008 crisis, the biggest concern for 2016 is mainly with
China, since its rapid growth, so important from the early, now it is re-
duced dramatically. Its economy has cooled the impetus and after an av-
erage growth of almost 10 percent between 2006 and 2014, growth was
6.8 percent in 2015 and is expected to fall to 6.3 / 6.5 percent in 2016. But
the real concern is that the slowdown in China could easily generate a
new recession. That's why China is the most obvious source of uncertain-
ty for the world economy in 2016
Optimists believe that China will manage this transition smoothly.
Unfortunately, this will be dicult. Investments expenditure are more
volatile than consumers spending: they are subject to fall faster than con-
sumer spending. Moreover, the growth model based on investment in
China has been nanced by huge amounts of debt. Again, there is an
unsustainable feedback loop in operations of state banks that collected
large masses of savings of Chinese families, paying articially low inter-
est rates on them. They have funneled this cheap capital for companies
with political connections, which have duly feasted with the volume of
investments.While these loans and investments continued at high speed,
they were sucient to sustain the growth rate, which in turn kept the de-
fault rate at a reasonable level. But once the music stops, the debt will no
longer be reimbursed.Default rates will jump;banks will suer losses.If
banks react lending less, growth will slow further and the default rate
will increase. (WOLF, 2018).
32 33
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Anyway, the robust economic growth in China over the past two
and half decades made it a global economic growth engine.Statistics show
that China is the largest exporter of goods, and their purchases represent
about 10% of global trade.Not only that, China was responsible for more
than one third of oil demand growth until recent times and even most
of the copper demand.The country is one of the world's largest manu-
facturing center, and therefore received the title of "the world factory".
Overall, China has multiplied its trade and nancial links with the world
over the years. And this time when it is experiencing a slowdown, the
international impact is very large. Its economy recorded fast growth in
twenty-ve years untill 2009, and the prospects are to decrease to 6,5%
untill 2020. Its exports recently dropped by 25%, then a year earlier,
while imports fell by almost 14%.The economic growth of other coun-
tries, particularly those that rely on orders from China ends up being
harmed (BAJPAI, 2016).
Table 5 China: Composition of GDP (gross domestic product) across economic sectors
from 2006 to 2016
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Agri
11.11% 10.77% 10.73% 10.33% 10.1% 9.25% 9.4% 9.3% 9.1% 8.8% 8.6%
Ind
47.95% 47.34% 47.45% 46.24% 46.72% 44.37% 45.3% 44% 43.1% 40.9% 39.8%
Serv
40.94% 41.89% 41.82% 43.43% 43.19% 46.38% 45.3% 46.7% 47.8% 50.2% 51.6%
Source: STATISTA (2019).
Construction and industry (including mining, manufacturing,
electricity, water the largest and gas) accounted for 44% of China's GDP in
2013. The industry was the main contributor until 2010, when the service
sector by pass in 2011 and in 2016 achieved 51.6%. The OECD report (2018)
that we are using for this information, points out three major challenges
for China, the environment, human capital and rural development.
On the environment, high levels of pollution are known in large
Chinese cities, which are not few (LIMA, SILVA; ALVES, 2014). In De-
cember 2015 air pollution again reached record levels in China. Ten cities
decreed red alert, the most serious, with levels of toxic particles up to 30
times higher than the maximum tolerated, according to the World Health
Organization (HAN et al, 2018). One hundred million Chinese were told
to stay home. And for the rst time, an entire province, Shandong, went
on red alert. Another 50 cities have issued orange alerts, with worrying
levels of pollution. China has suered for decades with severe pollution
6
.
With an economy based on coal made the country the world's largest
CO2 emitter. In recent years the particle levels in the air and smog have
become alarming and forced the Chinese government to recognize the
problem and announce emission reduction measures. Earlier this year,
90% of Chinese cities could not t in quality levels of air determined by
the Chinese government itself.
With all the implications of the problem for human health, China
continues to massively use coal, whose burning releases carbon monox-
ide, carbon dioxide and other harmful gases. Chinese President Xi Jinping
said recently that the country's CO2 emissions, which coal is the largest
6.See also POLUIÇÃO DO AR..., 2015
and OSTERATH, 2018.
source, will reach its peak in 2030. Greenpeace reports that the country
has to approve the construction of 155 new coal plants in 2015. (GALE-
NOVICH, 2018)
The recognition by the government of the serious eects of pollu-
tion, human and economic costs, has led to reforms. Measures taken to
improve air quality has had some results in reducing urban pollution, but
still very insucient.
China is the world leader in industrial production, including min-
ing and mineral processing, processed metals, petroleum, cement, coal,
chemicals and fertilizers. It is also a leader in manufacturing machinery,
armaments, textiles and clothing. The country is the largest manufactur-
er of consumer products, a leader in food processing, and a major manu-
facturer of telecommunications equipment. It is a growing manufacturer
of automobiles, railway equipment, ships, aircraft and even spacecraft,
including satellites (BAJPAI, 2014).
Graphic 2: China Industry Value Added (% GDP) 2006-2016
Source: OECD (2015).
The industry value added dropped down substantively from 47%
in 2006 to 40% in 2016, a fall that reects the slightest presence of GDP
among the sectors. The Chinese Human Capital will have a tendency to
be improved, as the country seeks to intensify innovation and knowledge
intensive industries. The OECD (2015) considers that even people with
higher qualications in the country are not suciently prepared for the
demands of a market that is gaining complexity and sophistication.
The skills considered "soft", linked to management positions, com-
munication and negotiation, among others, today regarded as the most
urgent, are not generally obtained in universities. Recognizing these de-
ciencies, it is understood that vocational education oers ways to im-
prove the practices, the government has invested in the intensication
of training in the workplace. Also sustain greater interaction between
universities and the industrial sector. The National Centers of Technol-
ogy Transfer (NTTC) have acted as intermediaries between universities
and industry to spread innovations. And with much more autonomy,
they are able to patented technology market, thus increasing the rate of
patents produced by universities. New training programs and attracting
world-class researchers and other highly skilled workers, has helped to
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support the need and search for new innovations. A so called Nation-
al Medium Shot Talent Development and Long-Term (2010-2020), has
operated to attract and retain individuals with high qualication in six
priority areas: political leaders and cadres of government, business entre-
preneurs technical, industry managers, skilled agricultural workers and
social service agents (OECD, 2018)
Chinese R&D investment has grown remarkably over the past two
decades. It is now the second-largest performer in terms of R&D spend-
ing, on a country basis, and accounts for 20 percent of total world R&D
expenditure, with the rate of R&D investment growth greatly exceeding
that of the U.S. and the EU (OECD, 2018).
Figure 1 R&D spending in billions of dollars (current, in purchasing power parity
terms) 1981-2013
Source: OECD (2018).
Table 4: The Rise of China in Science
Share of world scientic
papers 2003
Share of world scientic
papers 2013
Average annual growth rate
in scientic papers 2003-13
US 26.8% 18.8% 7.0%
EU 31.0% 25.4% 4.9%
Japan 7.8% 4.7% 1.7%
SKorea 2.0% 2.7% 10.4%
China 6.4% 18.2% 18.9%
Source: VEUGELERS (2017, p. 2)
The table 4 gave evidence of the rising position of China in ten years
in terms of share of scientic paper, getting very close to the US and EU.
Maintaning the annual growth, in few years China will overcome them.
China is the world's largest agricultural economy, with agriculture,
forestry, animal husbandry and sheries accounting for about 8.6 % of its
GDP, in 2016. This percentage is much higher than developed countries
7.The 10 largest agricultural producers
in the world are: China, USA, Brazil,
India, Russia, Mexico, Japan, Germany
and Turkey. But the biggest exporters
are: USA, Canada, France, Brazil, Italy,
Netherlands, China, Belgium, Germany,
United Kingdom.
like the US, UK and Japan, where agriculture accounts for about 1% of
GDP. The chart below shows the evolution of the share of agriculture in
GDP (1983-2013). Although the percentage has gradually decreased over
the years, it still accounts for about 34% of the total employed population.
Over the past seven years, the share of agriculture as a share of GDP re-
mained more or less stable. (DEPTAMENT OF AGRICULTURE, FOOD
AND THE MARINE, 2018).
The economic reforms of 1978 changed the face of agriculture in
China. Before these reforms, four out of ve Chinese were working in
agriculture. But that changed with the property rights in the eld, which
led to growth small businesses do not farm in rural areas. The de-collec-
tivization, along with better prices for agricultural products, led to higher
productivity and a more ecient use of labor. The other major change
occurred in 2004 when the agricultural sector began to receive greater
support in a major shift in economic policy in which the government has
to support the sector policies rather than overwhelming it, as I used to.
(HUANG; YANG; ROSSELLE, 2010).
Rural development is considered as the third challenge, since the
rural areas did not suer the same modernization that the urban areas,
although the gap has been reduced. The productivity in rural areas is
seen as critical and to narrow this gap, you need more support to rural
areas. Agricultural productivity will have to be extended through mech-
anization and investments. The credit assistance and facilitation of land
reallocation are laying the foundation for improved productivity. But
the attempt to prevent the depletion of these lands and the excessive use
of pesticides are major challenges. The government should increase the
training of farmers and reduce subsidies for fertilizers that contaminate
not only groundwater but also rivers and drinking water.
The Chinese Geopolitics and Concluding remarks
One issue that has gained the world specialized media is where will
move the economy, global geopolitics, ambitions and inuence of Chi-
na – the aim of the Communist Party to maintain a standard of "medi-
um-high growth" (6.5%) until 2020 will become attainable?
From the military point of view, even with the braking, China has
motivation and resources to keep growing this sector even more rapidly
than its neighbors and even the US. The legitimacy of the Communist
Party is, in good measure, pressed by the "great rejuvenation of the na-
tion" – a concept that includes the claim on the islands that are in dis-
pute, the airspace and the expansion of the South and East China seas.
President Xi Jinping, has amply demonstrated its interest in pursuing his
goal, in part by accelerating the transformation of the People's Liberation
(BLACKWILL; CAMPBELL, 2016) into a world-class ghting force with
operations well beyond Asia.
A less aggressive economy should increase the importance to Bei-
jing to maintain a peaceful regional environment so that it can expand
trade and investment with its neighbors. The paradox is that the top
leaders of China have deliberately encouraged its population in a nation-
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alist propaganda, which has resulted in a growing expectation of public
opinion of the country to sovereignty claims in the East Sea and the
South China.
From the point of view of international institutions under US lead-
ership since World War II, it is evident the great eorts made by the Chi-
nese in seeking to consolidate multilateralism, where signicant exam-
ples are the BRICS and the Bank of the BRICs and the creation of the
Bank Asian Investment in Infrastructure (Baii). On the other hand, the
gigantic project One Belt One Road, with estimates of more than $ 1 tril-
lion investment in infrastructure projects, which will require many years
for its implementation. If successful, it will create a powerful economic
belt across Eurasia, which also articulates with the maritime Silk Road
8
.This is one of the key projects of China's foreign policy today, which will
connect China to Europe and Africa by land and sea routes passing con-
sequently a number of countries of Central Asia and the Middle East. The
Chinese dream to regain the lead when it comes to international trade
is what prompted the Beijing government to the creation of this project,
and the way in which China intends to deal with the other actors in the
implementation and realization of the same is at least dierent from the
way that the current hegemon – the Unite d States of America – deal with
this issue (BARBOSA et al, 2016).
The so call Silk Maritime Route begin in Quanzhou in the province
of Fujan, and also reach Guang, Guandong province, Beihai (Guanxi) and
Haikou (Haina), before heading to the Strait of Malacca, Kuala Lumpur;
it will address Calcutta, India, and then cut the rest of the Indian Ocean to
Nairobi, Kenya and following to Sri Lanka. From Nairobi, the sea route
will go north around the "Horn" of Africa and from there to the Red Sea
and the Mediterranean, with a stop in Athens before reaching the Earth's
Silk Route in Venice.
According to Hilpert and Wacker (2015, p. 2), which feature the
wide arc of projects, trade and investment agreements established in
recent years by China, China's new leadership builds a proactive for-
eign policy, much stronger, to shape their own environment, far be-
yond what remain just reacting to events. "Economic diplomacy plays a
central role. Geographically, the priorities are based on what is dened
as a "great neighborhood" where Xi Jinping speaks of a "community
of shared interests, destination and responsibility", or a “Target Com-
munity ". For the authors, with this immense project platform, China
demonstrates to be inclined to take a much larger global and regional
responsibility.
This pro activism is justied as an attempt to counteract the cre-
ation of two large free trade agreements between the European Union
and the United States, (TTIP) Transatlantic Trade and Investment Part-
nership, and the second among the 12 APEC countries including the US
and Japan, Transpacif Partnership (TPP). The latter, especially, is for the
Chinese a US attempt to harm it economically through trade diversion
and isolate it in Asia, its own region. (Carneiro, F.Lirio, 2018)
8. Beijing has established 40 billion
USD for the Silk Road Fund to the land
initiatives / sea megaproject.
Route Map of Silk Road One Belt One Road
Sources: ITALY PLANS TO... (2019).
9
This true eervescence by which China is passing, despite its "back
to normal" economy, is also reected in the culture and production of
knowledge. The magnitude and importance that the country gained af-
ter the victory of the revolution led by Mao Zedong, has caused Chinese
social scientists to reect on the making of their academic subjects, hith-
erto very subordinate to the Western codex.
Is emerging in the eld of International Relations, one called "Chi-
nese School" of thought that seeks to merge political realism aspects and
economic liberalism adopted in RI's, with the works of philosophy and
great thinkers of pre-Qin dynasty
10
, as the Confucius and Sun Tzu, which
are the basis and inuence for the way of life adopted by China nowadays.
Moreover, the fact that China is a communist country also inuences the
creation of this Theory of International Relations (BARBOSA et al, 2016).
Barry Buzan wrote in 2010 an exciting and dense article about the
possibilities and challenges that China has to maintain its rise peacefully.
The author, unlike Measheimer (2010) and Fred Halliday, (2000), believes
that the project is feasible, however, that will be much harder than it has
been in the last three decades; China will have to strongly think about it
even on its internal issues and the international society in which today
is one of the largest players. These processes, in a crisis even without a
clear and denite insight, will create strong tensions – for example, with
the United States and Japan, without being able to repeat its successful
experience since 1978. The country is better positioned than most of the
great powers to do well and cannot keep a comfortable distance of the
problems now faced by the West U.S. (US VS CHINA…, 2013). Wheth-
er or not, it will be demanded for an international action that can be at
the height of their current conditions of a great power. In this sense, the
dimension of peace and the categorical statement this premise
11
may rep-
resents, is an invaluable overcoming to the capitalist crisis (BUZAN, 2010,
p. 34; LIMA, 2016a).
9.See also HONG, 2015.
10. The year 221 BC is often referred
to as the time when China was unified
in the form of a large kingdom or
empire, although there are already
several states and dynasties before
that. Successive dynasties developed
bureaucratic control systems that would
allow the Chinese emperor administer
the vast territory that was to become
known as China.
11. Inside China is emerging an effort to
promote some of the principles inspired
by Confucio toward building a more
collectivist order, a harmonious alter-
native to the conflictual individualism
that took account of Western thought of
international relations (YAQING, 2012;
XIAO, 2009).
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So, it is encouraging that the Chinese Academy works towards
rescue, in international relations, of a immense country's tradition, in
building a "Chinese School". The Chinese tradition is consistent in this
direction. As has been said by Qin Yaqing (2012), the theory feeds on a
certain culture, developing and subsequently gaining universality by in-
teraction with other cultures. Thus, taking the perspective of the concept
of tian xia
12
(world order) and the practice of a system of taxes, backed
a deep structure of over 3,500 years, allowing the country to study the
size of wide civilization. The ideas of harmony, peace, cooperation are
important values in Chinese culture, which are in addition to Confucian
thought, according to which human nature is correctable or potentially
ready for good. The Confucian Humanism Hsiung (2010) says that what
determines the eect of human nature is that the condition of the human
environment (society), can be perfected by moral education.
This tradition is welcome, when the array of Western political the-
ory, structured in capitalism, says the opposite, in the famous phrase of
Hobbes on the "Wolf of the Man". The last paper of the prestigious Prof.
Yan Xuetong (2018), considering that liberalism is losing its strength, is
moving in a direction that gives reason to a chinese pacic ascent
13
.
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12. According to Zheng Yongian (2010)
that modern Chinese international order
is a fusion of traditional elements of
Tianxia with Western elements of inter-
national order. All international Chinese
relations were conducted through a tax
system. As a practical way, the system
of taxes was largely organized by idea-
-state of China, or Tianxia, which can be
translated as “all under heaven”, which
covered the neighbors where China was
in the center.
Tiaxia is a cultural concept of ancient
China that denotes both the geographi-
cal world and the metaphysical realm of
mortals, and later became associated
with political sovereignty. In ancient Chi-
na, Tianxia denoted the land, space and
area divinely attributed to the emperor
by universal principles and well-defined
order. The center of this land was
directly attributed to the imperial court,
forming the center of a worldview that
was centered in the imperial court and
was concentrically out, major and minor
officials, and then ordinary citizens, tax
states and, finally ending with the fringe
of the “barbarians.”
The main concept of Tianxia is closely
associated with civilization and order in
Chinese classical philosophy, and for-
med the basis for the worldview of the
Chinese people and nations influenced
by them, at least since the first millen-
nium before Christ. Tianxia has been
applied independently by other countries
in the cultural sphere of East Asia,
including Japan, Korea and Vietnam.
13. See the debate of John Mearshei-
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Daniel Blinder Geopolíca de las tecnologías estratégicas y no estratégicas
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 2, (ago. 2019), p.42 - 57
Geopolítica de las tecnologías estratégicas
y no estratégicas
Geopolítica das tecnologias estratégicas e não
estratégicas
Daniel Blinder
1
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2019v7.n2.p42
Recibido el 23 de octubre de 2017
Aprobado el 29 de septiembre de 2018
R
Este artículo se propone estudiar la locación geográca de la fabricación de las
principales compañías tecnológicas A partir de estudios de casos se puede inferir
que la producción de las tecnologías estratégicas en la era de la globalización go-
zan de protección, incentivos, y producción en el país en el cual están radicadas,
y por el contrario, aquellas que no son estratégicas se trasladan a otro país con
el objeto de optimizar la producción y las ganancias. Los casos a analizar serán
las 5 principales compañías de alta tecnología para uso comercial-civil, y para
uso de seguridad nacional-militar. La metodología constirá en relevar y analizar
la información de las empresas, localizar sus principales plantas de producción,
y realizar un análisis descriptivo y explicativo. Los hallazgos del presente trabajo
son que las cinco empresas que no consideramos estratégicas producen en serie
en China por cuestiones de mercado, y aquellas tecnologías estratégicas tienen
sus plantas de fabricación en territorio estadounidense por cuestiones de seguri-
dad nacional y frontera tecnológica.
Palabras Clave: Geopolítica; Tecnología; Producción; China; Estados Unidos
R
Este artigo propõe estudar a localização geográca da fabricação das principais
empresas tecnológicas. De estudos de caso, pode-se inferir que a produção das
tecnologias estratégicas na era da globalização goza de proteção, incentivos
e produção no país em pelo contrário, aqueles que não são estratégicos são
transferidos para outro país, de modo a otimizar a produção e os lucros. Os
casos a serem analisados serão as 5 maiores empresas de alta tecnologia para
uso comercial-civil e para uso de segurança nacional-militar. A metodologia
será retransmitir e analisar a informação das empresas, localizar suas principais
plantas de produção erealizar uma análise descritiva e explicativa. Os resultados
do presente trabalho são que às cinco empresas que não consideramos produtos
estratégicos em série na China para questões de mercado e essas tecnologias
estratégicas têm suas fábricas nos Estados Unidos para a segurança nacional e
fronteira tecnológica.
Palavras Chave: Geopolítica; Tecnologia; Produção; China; Estados Unidos
1. Licenciado en Ciencia Política y Doc-
tor en Ciencias Sociales, Universidad
de Buenos Aires. Licenciado en Ciencia
Política y Doctor por la Facultad de Cien-
cias Sociales, Universidad de Buenos
Aires (UBA). Investigador del Centro de
Estudios de Historia de la Ciencia y la
Técnica José Babini, Universidad Nacio-
nal de San Martín (UNSAM), Provincia
de Buenos Aires, Argentina. Profesor
de Geopolítica (UBA) y de Tecnología y
Relaciones Internacionales (UNSAM).
Email: dblinder@unsam.edu.ar ORCID:
0000-0002-9318-7040
Introducción
Las armaciones de la losofía hermética cuyo principal postula-
do es que tanto es arriba como abajo en el plano físico, y también en el
espiritual, parece aplicar para grandes abstracciones y para entender la
composición del universo. El macrocosmos y el microcosmos, son par-
te de un mismo proceso. Así, la división Tierra-Cielo como arriba-abajo
también parece relativa si tomamos en cuenta el lugar que ocupamos en
el universo. Sin embargo, esta armación no aplica para cuestiones de po-
lítica tecnológica. Un sistema tecnológico como las telecomunicaciones
necesita satélites, lanzadores, antenas, cables, pero también teléfonos ce-
lulares o computadoras para concretar la comunicación. No parece igual
de estratégico desde una perspectiva geopolítica, es decir, con un enfoque
de anclaje territorial y de relaciones de poder, fabricar lo que está arriba
o lo que está abajo. Ambos son mercados de producción y consumo codi-
ciados, pero unos son estratégicos y otros no lo son. Lo mismo sucede con
las tecnologías militares más simples, como las armas de fuego que son
producidas en varios países, pero cuando se trata de tecnologías militares
complejas como la aeroespacial, estas parecen hacerse localmente.
El presente trabajo tiene por objetivo estudiar la locación de la pro-
ducción de las principales compañías de tecnologías aeroespaciales y sateli-
tales por un lado, y de las principales compañías de computadoras, Internet
y comunicaciones, o relacionadas, por el otro. ¿Por qué elegimos empresas
fabricantes de estas últimas y aeroespaciales? Porque ambas son tecnolo-
gías de punta para las comunicaciones, ambas están interconectadas en el
proceso de la telecomunicaciones, unas se utilizan en mano del usuario,
la otra conectando y transmitiendo desde su órbita, una es no estratégica
porque es de consumo masivo, la otra si lo es porque requiere ciertos sabe-
res y capacidades, son de uso dual, sensibles, y de propósito general.
En ese sentido se buscará determinar si efectivamente, a partir del
estudio de estos casos se puede inferir que la producción de las tecnolo-
gías estratégicas en la era de la globalización gozan de protección, incen-
tivos, y producción en el país en el cual están radicadas sus casas matrices,
y en cambio, aquellas que no son estratégicas se trasladan a otro país con
el objeto de optimizar la producción abaratando costos. Los controles de
exportación son un instrumento utilizado por los aquellos Estados que
buscan desarrollarse y controlar que su tecnología no sea compartible.
Los Estados Unidos, país de cuyas empresas haremos el presente análisis,
han hecho uso de esta herramienta en varias ocasiones, a pesar de la liber-
tad de empresa y de investigación académica (CUPITT, 2000). Hay nor-
mativa muy especíca al respecto, por ejemplo la Directiva de Seguridad
Nacional sobre la Política de Transferencia Cientíca, Técnica o de Inge-
niería (National Security Decision Directive 189 – National Policy on Transfer
of Scientic, Technical and Engineering Information) o las Normas I.T.A.R.
(International Trac in Arms Regulations, que regulan las exportaciones de
componentes y tecnologías sensibles). Así por ejemplo se establece que
“esta directiva establece una política nacional para el control del ujo de la infor-
mación sobre investigación fundamental de ciencia, tecnología e ingeniería, pro-
ducida por agencias de nanciamiento federal en universidades y laboratorios. Se
dene como investigación fundamental a […] la investigación básica y aplicada
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 2, (ago. 2019), p.42 - 57
en ciencia e ingeniería, los resultados que son ordinariamente publicados y
compartidos con la comunidad cientíca, la investigación privada y el desarrollo
industrial, el diseño, la producción, y la utilización del producto, por cuestiones
de propiedad o razones de seguridad nacional” (NSDD 189).
Metodológicamente se relevará y analizará la información, se ana-
lizará la política y el mercado de la compañía trabajada, para luego loca-
lizar su principal o principales plantas de producción, mediante la selec-
ción de un recorte de aquellas compañías que se encuentran posicionadas
como principales en el ranking de Forbes. Se descartará toda la lista de
empresas por resultar una limitación para el estudio en universo comple-
to, y se tomarán las primeras cinco por corroborar ellas el planteo inicial.
Si efectivamente las 5 estratégicas y las 5 no estratégicas cumplen
con las características planteadas, y sólo las que son estratégicas producen
en el territorio del país de origen, esto simplemente corrobora el hecho
de que éstas por cuestiones de seguridad y soberanía fabrican en dichas
locaciones. En cambio, en relación a las no estratégicas es más complejo,
y se han tomado a modo de cláusula metodológica -dada la multiplicidad
de compañías- sólo las que producen mediante el outsourcing o subcon-
tratación con la gran fabricante taiwanesa Foxconn. El criterio especí-
co son las principales empresas que Forbes denomina en la categoría
comunicaciones, Internet o computadoras que fabrican alguna línea de
sus productos de marca con Foxconn, lo que nos permite centralizar la
mirada en esa compañía que nació en Taiwán, dado que hablamos de
unos productos que son masivos, múltiples en sus tipos y modelos, y hay
gran cantidad de marcas y países que también lo producen.
Las estratégicas son menos en cantidad, y también tienen líneas de
producción civil, pero descartamos esa línea comercial aquí por ser no
estratégicas. Por otro lado, hemos optado por la cláusula metodológica de
tomar las cinco estratégicas enmarcadas en empresas que se encuentran
en el ranking mencionado, que producen tecnología satelital y aeroespa-
cial con nes militares. No hacemos distinción de productos, con el mero
objetivo de mirar dónde y no cómo, a partir del por qué.
Se podrá argüir que no representan todo el universo, pero las cien-
cias sociales, como otras disciplinas, a partir de la selección de una unidad
de análisis representativa, tratan de explicar un fenómeno. En todo caso
el alcance explicativo del presente artículo es limitado, y será objeto de
próximos escritos ampliar esta información en los casos analizados. En
China, decenas de empresas importantes como AT & T, Abbot Labora-
tories, Adidas, Avon, Black & Decker, Coca-Cola, Compaq, Dell, DHL,
General Electric, General Motors, Nestlé, RCA, y UPS, entre muchas
otras. Estas y otras podrían producir en territorio chino o en otro que
le otorgue ventajas comparativas. Sin embargo, excede al propósito del
presente trabajo.
Este trabajo analizará la geopolítica de las industrias estratégicas
a partir del análisis de los casos de las 5 principales compañías
2
de alta
tecnología de acuerdo al ranking que realiza Forbes a partir de ventas,
valores de mercado, activos, y ganancias en el año 2017, subdividas en
aquello que Forbes clasica como industrias de Defensa y Aeroespacia-
les por una parte -que consideramos estratégicas-, y por otra aquellas
que son vinculadas a las de tecnología en los rubros comunicaciones,
2. Boeing (puesto 73), Lockheed Martin
(puesto 152), General Dynamics (puesto
230), Raytheon (puesto 285), Northrop
Gruman (puesto 297). Apple (puesto 9),
Microsoft (19), Alphabet (puesto 24),
IBM (puesto 43), y Amazon (puesto 83).
internet, computadoras. Así las empresas estratégicas serán la Boeing,
Lockheed Martin, General Dynamics, Raytheon, Northrop Gruman, y
las no estratégicas a trabajar serán Apple, Microsoft, Alphabet, IBM, y
Amazon (FORBES, 2017). Las cinco empresas que no consideramos es-
tratégicas producen en serie en China. Se verán las relaciones de poder
en clave geográca: las estratégicas tienen sus plantas de fabricación en
territorio estadounidense.
Tecnologías estratégicas
¿Qué se quiere decir en este artículo con el término tecnología es-
tratégica? Siguiendo a Lawrence Gershwin y Frank Gac (2014, p. 3), “la-
tencia estratégica reere al inherente potencial de una tecnología de crear
cambios militares o económicos en el balance de poder. Este potencial
podría permanecer inexplotado e incluso no reconocido, y por lo tanto,
latente, hasta que la combinación de factores juntos produzcan poderosas
capacidades”. En efecto, toda tecnología es usada o puede ser usada para
ejercer poder económico o militar. Por lo tanto, denimos que son tec-
nologías estratégicas aquellas que son de uso dual (LEHMAN, 2014) pero
que además tienen un intrínseco valor estratégico por ser económicamen-
te rentables, tecnologías vinculadas a sectores estratégicos de la industria.
El crecimiento y dinamismo creado por estas tecnologías es de na-
turaleza distinta del motivado por innovaciones incrementales. La má-
quina a vapor, el motor a combustión, la electricidad, la energía nuclear,
las computadoras o la propia tecnología espacial y de telecomunicaciones
se enmarcan dentro de esta categoría. Una tecnología así produce en tér-
minos de Schumpeter “vendavales de destrucción creativa” e impulsan
a los sectores industriales que lideran la economía global, y puede tener
un período de desaceleración prolongada en el cual se produce un perío-
do de reorganización, rediseño de instituciones y aprendizaje que exigen
las complejas transformaciones necesarias para la asimilación de la nueva
tecnología por parte de las estructuras productivas de las economías de
los países centrales, que son las que lideran e impulsan estos procesos,
para luego tener un período de rápido y explosivo crecimiento (HURTA-
DO, et al., 2017; RUTTAN, 2006).
De acuerdo a Chase-Dunn y Reifer (2002) las nuevas industrias,
“son importantes como plataforma para el ascenso hegemónico porque
producen enormes benecios indirectos para las economías nacionales en
las cuales emergen (…) y porque generan ‘rentas tecnológicas’”. El origen
de los enormes benecios que se obtienen debe buscarse en las políticas
tecnológicas e industriales que diseñan los países centrales con el objetivo
de construir posiciones dominantes a través del desarrollo y control de las
tecnologías y por lo tanto conducen, prolongan y orientan los ciclos hege-
mónicos de las potencias, y las tecnologías que son consideradas de punta
que están en la base de estas nuevas industrias. ¿Qué dene a un sector
industrial como estratégico? La respuesta es que “[...] debe envolver gran-
des externalidades positivas, grandes economías de escala basadas en el
aprender haciendo, e importantes vínculos tanto hacia arriba como hacia
abajo” (MICHALSKI, 1991, p. 9). En consecuencia, son dinámicas, tienen
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rápido crecimiento y se aplican a distintas ramas de la producción con
múltiples propósitos productivos, para uso bélico o comercial. Sin embar-
go, los sectores estratégicos que nos importan reeren a las Tecnologías
de propósito general, puesto que si bien para determinado Estado semi-
periférico
3
puede resultar estratégico el sector primario, este no resulta
conictivo ni compite con las economías centrales
4
. Las Tecnologías de
Propósito General tienen una aplicabilidad general, siendo útil o para uso
de otras tecnologías y procesos productivos, presentan un gran dinamis-
mo, y allí donde se aplican tienen la capacidad de potenciar innovaciones
en distintos sectores de la economía.
Geopolítica y economía
Vivimos en una etapa de transición
5
a partir de la crisis de econó-
mica global de 2008, en la cual se materializan nuevos polos de poder
económicos. La gobernanza global también está en estado de dicultad
encontrándose la etapa actual de la globalización sin multipolaridad, y
con un modelo de transnacionalización productiva que va agotándose
en sus límites sociales, políticos y ecológicos. Las potencias emergentes
adquieren estatus de potencia económica, aunque bajo la multipolaridad
hegemónica de posguerra, liderada por Estados Unidos, pero con proble-
mas de representatividad y legitimidad de los países emergentes (SANA-
HUJA, 2017).
Pero el cambio profundo y estructural radica en que está en proce-
so una nueva revolución industrial signada por el agotamiento de la glo-
balización como ciclo económico: valorización y volatilidad nanciera,
debilidad de inversión y comercio. “Se estaría cerrando un ciclo produc-
tivo posfordista […] ante cambios tecnológicos que alientan dinámicas de
re-localización productiva, automatización e integración de las cadenas
de valor a través de las plataformas digitales [...]” (SANAHUJA, 2017, p.
45). Estos cambios producen transformaciones sobre el empleo, el bien-
estar social, los acuerdos distributivos, y la política debido a los efectos
sobre la ciudadanía y sus demandas que no pueden ser respondidas por el
Estado Nación.
China es la potencia industrial emergente más importante después
de Estados Unidos. En el año 2015, los planicadores de política chinos
promovieron el desarrollo de industrias avanzadas en ese país. Si bien
China se encuentra entre los países manufactureros más importantes
globalmente, lejos de hacer políticas públicas de libre mercado, los plani-
cadores buscan desarrollar industrias estratégicas que son aquellas con
las que cuentan los países avanzados. Los chinos producen en porcentaje
sobre el total mundial, “el 28% de los automóviles, el 41% de los barcos,
80% de las computadoras, el 90% de los teléfonos celulares, el 60% de los
televisores, el 50% de las heladeras, el 80% de los aires acondicionados,
24% de la energía, y el 50% del hierro” (EUROPEAN CHAMBER, 2017,
p.2). A partir de la crisis nanciera global de 2008, “el país emergió como
el mayor motor económico mundial” (LÜTHJE, 2014, p. 3).
La estrategia china se basa en una economía que se denomina de
conocimiento. Sin embargo, esta economía que implica alto valor agre-
3. Someramente, un país central es
aquel que tiene desarrollo económico
y social, y por lo tanto mayor poder
político. Sus industrias y tecnologías
son avanzadas, y está a la vanguardia
de la investigación, desarrollo, inno-
vación e inversión. Por el contrario, un
país periférico tiene las características
opuestas a los centrales. En cambio,
la semiperiferia es periferia pero con
ciertos niveles de desarrollo industrial
y tecnológico (WALLERSTEIN, 2005;
BLINDER, 2017).
4. En efecto, el sector agroindustrial,
minero o petrolero puede ser un asunto
de disputa comercial entre un país avan-
zado y uno que no lo es, en tanto que
países avanzados cuentan con un sector
agrario importante como es el caso de
Estados Unidos o algunos países eu-
ropeos. Sin embargo, el conflicto llega
cuando se trata de un sector estratégico
que implica tecnología cuyo desarrollo
detentan los países centrales, y solo un
puñado de estos.
5.“En cuanto a las capacidades materia-
les, si el ciclo de expansión económica
de posguerra se basó en el fuerte
aumento de la producción impulsado
por el fordismo, el ciclo expansivo
de la globalización se explica por la
aparición, desde finales de los años
setenta, de un nuevo modelo posfordista
transnacional basado en la segmenta-
ción, externalización y deslocalización
del proceso productivo. Ese modelo
comporta nuevas formas de integración
horizontal de la producción en cadenas
globales de suministro (global supply
chains) protagonizadas por empresas
multinacionales, que se tradujo en un
crecimiento muy intenso del comercio
intra-firma. Ello ha supuesto un amplio
desplazamiento de la manufactura y de
servicios a países con menores costes de
mano de obra, inicialmente en actividad
de baja calificación, y después en otras
más calificadas. Con ello, desde los años
ochenta se produjo un notable aumento
de la inversión extranjera directa (IED) de
empresas multinacionales. Aunque los
países avanzados han retenido las acti-
vidades productivas más intensivas en
conocimiento, se ha producido un rápido
proceso de difusión de tecnología hacia
los países emergentes. A ello contribuyó
la caída de costes del transporte y las
comunicaciones –trasporte multimodal y
containers, “Toyotismo” u organización
just-in-time de la logística, telefonía
celular e Internet– y desde los noventa,
cambios tecnológicos que permiten la
integración digital global de las cadenas
de valor” (SANAHUJA, 2017, p. 48).
gado no quiere decir que emplee más conocimiento que en tiempos pre-
téritos, sino que el conocimiento se ha convertido en un commodity, un
bien económico. Ya hacia “nes del Siglo XIX el mundo de los negocios
comenzó a reconocer la importancia del conocimiento tecnológico como
activo estratégico” (CORIAT; WEINSTEIN, 2011, p. 273). La cuestión cen-
tral deviene, entonces, en quién es el dueño de este conocimiento: para
ello se fue modicando la legislación que reglamentaba la apropiación
por parte de los dueños de las compañías. Pero el cambio del neolibera-
lismo en la década de 1980 y la transición hacia un modelo fordista de
producción llevó a nuevas regulaciones como la Bayh–Dole Act en los Es-
tados Unidos, que permitía el patentamiento con fondos aportados por el
gobierno federal, lo que antes no era posible, siendo obligatorio que todo
desarrollo nanciado gubernamentalmente debía ser aplicado en el Esta-
do (CORIAT; WEINSTEIN, 2011). Las consecuencias materiales de esta
regulación permitieron a universidades, laboratorios o rmas desarrollar
comercialmente una tecnología nanciada por el Estado, “un boom es-
pectacular de spin-os” (CORIAT y WEINSTEIN, 2011, p. 282).
Estos procesos reducen la importancia de las empresas multinacio-
nales y las economías de escala: en los países emergentes en donde se
radicaban las multinacionales en la era de la globalización, las ventajas
competitivas dejan de serlo puesto que aumentan los salarios orientan-
do las economías hacia el mercado interno. La lógica actual de esta fase
posglobalización alienta a situar la producción más cerca de los consumi-
dores, ya sea en los países avanzados, como en los emergentes en donde
existe una creciente clase media, relocalizando la producción (SANAHU-
JA, 2017). Esto quiere decir multinacionales de los países centrales produ-
ciendo en el mercado de países semiperiféricos, pero también vendiendo
para ellos; también quiere decir empresas de estos últimos países produ-
ciendo en y para mercados de países centrales.
La evidencia empírica muestra que la implementación de cambios
en el mundo productivo a partir de la robótica y la impresión 3D está
generando modicaciones permanentes y spillovers por lo que estamos
en una nueva implementación de Tecnologías Estratégicas y de Propósito
General. En efecto, este proceso no solo ha disminuido la cantidad de
empleos industriales sino que también se ha trasladado a países semipe-
riféricos mediante el proceso de outsourcing, en los cuales no solo mejora
la calidad de los puestos de trabajo con mayor valor agregado, sino que
también hace peligrar los puestos de trabajo que no emplean esta tecno-
logía. Algunas compañías como la Hon Hai Precision Industry o Foxconn,
que fabrica para las principales marcas de las industrias high-tech de los
Estados Unidos invierten activamente en robots y 3D (BOGUE, 2014).
La manzana, y sus ramas chinas
De las empresas no estratégicas a estudiar, la primera en el ranking
es Apple. La importancia del éxito comercial de esta empresa se debe a va-
rios factores, entre ellos la gran escala de producción de sus fábricas y las
cadenas de suministro de las cuales las más importantes se encuentran en
China y varios países de Asia (CHAN, et al., 2013). Pero Microsoft, Google
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(hoy parte de Alphabet), IBM y Amazon son clientes que producen al-
gunas de sus manufacturas tecnológicas con Foxconn en China (CHAN,
et al., 2013; THE GUARDIAN, 2012; INTERNATIONAL BUSINESS TI-
MES, 2012; IBM, 2009; COMPUTER WORLD, 2010). ¿Por qué producen
en China? Porque tiene formidables ventajas de producción para manu-
facturas de bajo costo y de alto valor, que demanda el mercado mundial,
y crecientemente, el mercado interno chino (THE ECONOMIST, 2015).
China es un mercado creciente para la subcontratación/externalización
de la producción mundial (FORBES, 2014).
Foxconn tiene distribuida su producción en distintas partes del
territorio chino, en donde produce todo tipo de artefactos tecnológicos
para empresas estadounidenses: según Google Earth, esta empresa tiene
distintas plantas de producción, dos establecimientos en Chongqing, tres
en Kunshan, dos en Shenzhen, uno en Huaian, y uno Yantai.
La producción de estas empresas tecnológicas en China no solo
se debe a circunstancias de índole costo/benecio, sino a que son apa-
ratos tecnológicos de consumo masivo: se producen y consumen en to-
das partes del mundo allí donde exista un mercado para esos productos.
Verdaderamente no importa si más o menos teléfonos inteligentes son
vendidos a ociales de inteligencia o militares de China o cualquier país
con alguna rivalidad geoestratégica con los Estados Unidos. Un ocial
militar de cualquier país con cierto poder de fuego, así como cualquier
ciudadano puede tener una computadora de marca estadounidense y fa-
bricada en China. En principio eso no afecta seguridad nacional alguna.
Sí afecta -naturalmente- la performance económica de la empresa y su
rentabilidad. Pero Apple, Microsoft, Google Alphabet, IBM o Amazon
pueden ser producidos y consumidos en cualquier lugar. Boeing, Loc-
kheed Martin, General Dynamics, Raytheon, Northrop Gruman, no.
Son tecnologías estratégicas.
Cuando hablamos de tecnologías comercialmente exitosas y de uso
civil, también estas tuvieron un origen en la producción relacionada a la
política y producción de Defensa, y un fuerte nanciamiento del Estado
central. El Estado generó las condiciones para que existiera innovación y
desarrollo invirtiendo desde las arcas gubernamentales activamente par-
te del presupuesto para desarrollar sectores estratégicos. Se generaron
así condiciones para el desarrollo, puesto que los capitales privados son
siempre aversos al riesgo. La investigación básica la nancia el sector pú-
blico. Cuando llega el momento de comercializar, interviene la inversión
privada como fue el caso de Internet, los semiconductores o la industria
aeroespacial (MAZZUCATO, 2013), que son, en efecto, todos los casos
que tratamos en el presente trabajo.
Imagen 1 – Instalaciones de Foxconn en China.
Fuente: Google Earth con edición propia (GOOGLE EARTH, 2017).
Solo hecho en América
Las tecnologías estratégicas no se producen en China, sino en Es-
tados Unidos. Son parte de aquello que se denominó el Complejo Mi-
litar-Industrial del cual formaban parte no solo el Estado federal, sino
empresarios, y otros actores de poder. Aquí juega fuerte la geopolítica,
puesto que están ancladas dentro del marco territorial soberano. Eso no
quiere decir que estas compañías hagan su juego solo localmente dentro
del marco de la escala nacional. Estas empresas colocan sus productos en
países aliados militarmente, como el Reino Unido, Israel, Arabia Saudita
y otros (SIPRI FACT SHEET, 2017).
Estamos aquí hablando de corporaciones de gran tamaño y gran-
des ganancias con inuencia económica y política en Estados Unidos y
otros países. Sin embargo, las diez compañías vinculadas al consumo
masivo de tecnología o del sector Defensa, todas colocan dividendos en
guaridas scales (CITIZENS TAX JUSTICE, 2016), fugando dinero que
se evitan tributar en su país de origen: en ese sentido, estamos discutien-
do empresas que no solo inuencian a la política militar e internacional,
sino que también se comportan como cualquier actor económico que
busca maximizar su lucro independientemente de la seguridad nancie-
ra del Estado o de los ciudadanos que con sus aportes impositivos, nan-
cian la maquinaria bélico-industrial que estos aportan para la consecu-
ción de una hegemonía global. Son actores globales, pero las tecnologías
estratégicas tienen anclaje productivo local/nacional, mientras que las
demás global.
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Los militares de alto nivel en lugares de decisión del Pentágono en
Estados Unidos han tenido una gran autonomía de decisión y grandes
recursos que han dirigido la política de producción bélica en ese país, im-
primiendo su huella en las decisiones de alta política dado que el tipo de
industria que se desarrolló se constituyó en los medios para un objetivo
de política exterior y de seguridad, pero -paradójicamente- muy inuen-
ciada por los propios burócratas de armas. Mientras la potencia vencedo-
ra de la Segunda Guerra Mundial tuvo por un breve tiempo el monopolio
de las armas nucleares, el gasto bajó abruptamente, sobre todo tras el n
de la contienda en 1945. Pero una vez que la Unión Soviética consiguió
la bomba atómica en 1949, esta tendencia se revirtió, y muchos dineros
fueron desde las arcas del Estado a Defensa para el incipiente Complejo
Militar-Industrial (HOOKS, 1990).
Las empresas estadounidenses analizadas tienen distribuida su pro-
ducción solo en este país, y en distintas partes del territorio, en donde
producen todo tipo de artefactos tecnológicos estratégicos: según Google
Earth, estas empresa tiene distintas plantas de producción a lo largo de
esta geografía.
Lockheed Martin tiene facilidades en Bethesda (Maryland), Chel-
msford (Massachusetts), Palo Alto (California), Grand Prairie (Texas), Ri-
chardson (Texas), North Charleston (North Carolina), Edison (New Jer-
sey), Huntsville (Alabama), Colorado Springs (Colorado), Lakeland (Flori-
da). Boeing las tiene en Mesa (Arizona), Arlington (Virginia), Oklahoma
City (Oklahoma), Chicago (Illinois), North Charleston (South Carolina),
Richardson (Texas), Ridley Park (Pennsylvania), Kent (Washington),
Seal Beach (California), Colorado Springs (Colorado). Raytheon tiene sus
instalaciones en Forest (Misisipi), Fort Wayne (Indiana), Raleigh (North
Carolina), Albuquerque (New Mexico), Lawton (Oklahoma), Goleta (Ca-
lifornia), Colorado Springs (Colorado), Fort Worth (Texas), El Segundo
(California), Herndon (Virginia). Northrop Gruman las tiene en St Au-
gustine (Florida), Atlanta (Georgia), Woodland Hills (California), Irving
(Texas), Raleigh (North Carolina), Huntsville (Alabama), Redondo Beach
(California), Boulder (Colorado), Baltimore (Maryland), Charlotte (North
Carolina). Por último, General Dynamics tiene sus facilidades en Roche-
lle Park (New Jersey), Riverview (Florida), Hattiesburg (Mississippi), San
Diego (California), Sterling Heights (Michigan), Fayetteville (North Ca-
rolina), Panama City (Florida), Fairfax (Virginia), Saco (Maine), y Corbin
(Kentucky).
Estamos en una era de outsourcing, oshoring, alianzas, asociacio-
nes, redes, y clusters desde que se abandonó la idea de internalizar las
funciones tanto hacia arriba como hacia abajo de la cadena de suministro
por efecto de la globalización (IAMMARINO; MC CANN, 2013). Pero
también de reshoring en la cual las empresas están relocalizando en zonas
más próximas la producción debido a distintas razones, especialmente
por los costos del transporte, de la mano de obra que ya no es tan barata
en otras partes del globo y además por la calicación de la misma, y la
proximidad de los mercados (SANAHUJA 2017; FRATOCCHI et al., 2016;
FRATOCCHI et al., 2014; TATE, 2014). De esta forma hay razones para
creer que los países con capacidad de producción doméstica de tecnología
avanzada, tendrá mayores capacidades para reabsorber aquellos procesos
industriales que vuelven a relocalizarse en su país, mientras que por el
contrario, aquellos países que tuvieron durante los años de la globaliza-
ción un fuerte crecimiento de industrias por el oshoring de los países cen-
trales, y que han comenzado a desarrollar sus propias marcas y diseños
-no meramente copiar- tendrán más chances de desarrollar un fuerte en-
tramado de lo que en este trabajo hemos llamado industrias estratégicas.
Todo esto dependerá de la geopolítica.
Imagen 2 – Instalaciones de empresas estratégicas en EEUU.
Fuente: Google Earth (GOOGLE EARTH, 2017).
Geopolítica de la tecnología
Parte de la evidencia encontrada es que las empresas que producen
tecnologías estratégicas producen dentro de las fronteras nacionales de
bandera mientras que las que no lo hacen dentro o fuera, pero su elección
se debe a decisiones que obedecen a otro tipo de racionalidad instrumen-
tal, vinculada a la eciencia, no a la seguridad o al poder nacional como
en el primer caso. Esto responde a una espacialidad del poder, en este
caso, el productivo. El poder político está asociado muy fuertemente al
Estado moderno, y este tomado como un actor unitario, “como unidades
de soberanía territorial […], buscando mayor poder fuera de sus fronte-
ras” (AGNEW, 2005, p. 37). De esta manera existe una rígida concepción
territorial en la cual las unidades estatales operan por un sistema de es-
tados territoriales: “una concepción más rica del contexto espacial mira
al territorio del Estado como una de las tantos encuadres geográcos del
poder político” (AGNEW, 2005, p. 39). Así, el poder no es una sumatoria
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de capacidades -en este caso industriales- ni una posesión ejercida por
un Estado que se comporta por motivos homologables a las necesidades,
pasiones, o moral de poder del individuo.
Gráfico 1 - Ingresos y valor total de la compañia en billones de US$ - Forbes (2017)
Fuente: elaboración propia en base a Forbes.com
El Estado, por el contrario, es una institución de poder, una más
en un complejo entramado de relaciones. Dentro de su propia lógica de
funcionamiento, se desenvuelve para conseguir los objetivos de poder de
distintos actores que por lo general tienen inuencia o poder sobre esta
estructura institucional. Esta estructura favorece los proyectos industria-
les de las empresas en el territorio soberano o fuera de él. No obstante,
dentro de las fronteras nacionales se fomentan y desarrollan las industrias
de tecnologías estratégicas cuya lógica dual implica alto desarrollo, com-
pra del Estado, uso bélico y poder. Pero esta es una de las tantas lógicas
que operan superpuestas: para la observación de la producción oshore,
no debe caerse en la trampa territorial, “que tiene muy enraizado el con-
cepto por el cual se asume que la soberanía estatal moderna requiere de-
limitaciones claras del territorio que encierra” (AGNEW, 2005, p. 41).
La idea del poder de compra estatal no es nueva, y responde a meca-
nismos de proteccionismo y desarrollo endógeno de capacidades, siendo
un mecanismo por el cual el Estado selecciona qué y cómo. En palabras
de Portantiero (1989, p. 162) el
“nanciamiento que la sociedad, [que] vía el gasto público, le otorga al sector
privado, asume formas diversas, pero que pueden ser resumidas en cuatro fun-
damentales: los subsidios directos, las exenciones impositivas, la orientación del
poder de compra del Estado y el proteccionismo, como salvataje corporativo de
los riesgos de la competencia”.
Así, entendemos un instrumento que se da en las economías avan-
zadas de los países centrales:
En los países avanzados, la relación entre la gran empresa y el Estado pare-
ce alcanzar, en términos generales, un grado elevado de articulación; es una
interdependencia que [...] no esta exenta de conictos, pero que en lo funda-
mental parece responder coherentemente con los objetivos de funcionamiento
y expansión del sistema en su conjunto. Las empresas buscan por parte del
Estado, entre otros elementos, los siguientes: la legitimidad social para la función
que ellas desempeñan. Es decir, el Estado debe avalar jurídica y políticamente
la actividad productiva de estas grandes empresas. […] La gran empresa aspira
a que la acción económica del Estado, fundamentalmente en lo que se reere
a las políticas de inversión, nancia miento, subsidios y precios conformen un
contexto económico coherente con sus necesidades y capacidad de expansión
[…] [Aquí] pueden mencionarse el poder de compra del Estado como meta de la
política de acercamiento por parte de las grandes empresas, ya sea cuando se tra-
ta de servicios destinados al uso civil o al militar. Ademas del "mercado publico"
las empresas requieren la contribución nanciera del Estado para el desarrollo de
las actividades de investigación y desarrollo, y para la formación de los cuadros
técnicos (FAJNZYLVER, 1976, p.29).
En consecuencia asumir que existe una política doméstica o exter-
na es incorrecto dado que el mundo no se delimita por las líneas limítro-
fes. Sí existe una política exterior, es aquella política que hace un Estado
hacia otro Estado, pero está entramada con una serie de otras políticas, de
otros actores no estatales, o estatales de otros niveles. En realidad, lo que
está sucediendo es un proceso en el cual la geopolítica se está desterrito-
rializando, que es el proceso de la declinación de la soberanía estatal dada
la incapacidad de controlar -léase ejercer poder- los ujos comerciales, la
información, y las personas (FLINT, 2001).
Aquí se juegan dos lógicas distintas: el cliente. El principal cliente
de las primeras compañías no estratégicas son actores privados. La lógica
mercantil prima sobre cualquier otra, como oferta y demanda. Opuesta-
mente, las tecnologías estratégicas tienen como cliente al Estado, y prima
la lógica de racionalidad estratégica, de poder de compra del Estado, de
seguridad nacional. Evidentemente las compañías estratégicas analizadas
tienen también líneas de desarrollo civil, pero concretamente nos referi-
mos a los desarrollos de tipo militar.
Aquí la competencia se da en los mecanismos oferentes de licitación
en aquellos proveedores con security clearence (autorización de acceso para
personas o empresas que cumplen con protocolos de seguridad). En este
último caso, es un mercado mucho más regulado y direccionado, en el cual
existe una construcción de conanza entre los proveedores de la tecnología
y los organismos estatales, para que no se comparta la información de la in-
vestigación y desarrollo del producto, ni con empresas capaces de replicar
copias de la ingeniería, ni con ningún Estado. La construcción del artefac-
to se hace mirando el propósito del mismo, y las necesidades tácticas que
entre militares, técnicos y burócratas civiles deciden para cumplir con los
planes de Defensa Nacional (BIJKER y PINCH, 2013; MACKENZIE, 2012).
La cuestión del poder de compra del Estado y la seguridad es pri-
mordial, puesto que reere a dos procesos relevantes de la geoeconomía.
En primer lugar, al incentivo mentado, al ya mencionado direccionamien-
to del desarrollo tecnológico en base a las políticas de la burocracia estatal.
¿Qué se va a desarrollar? ¿Cuántos recursos disponemos? ¿Cuál es el ob-
jetivo que queremos conseguir? Obtener ciertas capacidades tecnológicas
-que son producidas en este caso por las cinco empresas estratégicas- es
articular y aplicar capacidades para la política de Defensa que tiene aplica-
ciones concretas en una operación militar, pero también en el liderazgo de
la vanguardia de la tecnología en ese segmento. El Estado, al garantizar la
compra, asegura no sólo la venta de todas las unidades de la serie de arte-
factos producidos por la industria, sino que resulta el incentivo nal para
el desarrollo de artefactos que nadie más compraría por poder destructi-
vo y escala. Evidentemente, también hay competencia en este caso. Los
pocos Estados o empresas con capacidades similares buscarán equilibrar
el poder de fuego, en un mercado extremadamente regulado y controla-
do, porque mediante espionaje, ingeniería, o meramente investigación y
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desarrollo, buscarán equiparar, por lo que los incentivos de las empresas
estratégicas y de los Estados para nanciar nuevos desarrollos no acaba.
El desarrollo tecnológico estatal se relaciona con la inserción en
un orden internacional, la capacidad de gestionar la diplomacia, las re-
gulaciones internacionales, y los negocios a nivel global. En palabras de
Ha-Joon Chang, “el desarrollo económico consiste en adquirir y dominar
tecnologías avanzadas” (2008, p. 81). De acuerdo a Schoonmaker (2002),
el discurso de la globalización oculta conictos políticos y económicos.
colocar mercancías con menor valor agregado en el mercado mundial,
implica para los países de la periferia la continuidad de su situación.
Pero algunos países no centrales han tomado rumbos que acarrean
el desarrollo de determinadas industrias relacionadas con tecnologías
avanzadas, a costa de guerras comerciales, sanciones, competencia des-
leal, presiones diplomáticas formales e informales y fuerte intervención
por parte de las empresas líderes con base en los países centrales. Este mer-
cado deja poco lugar a la competencia, deja lugar a una fuerte regulación,
mantiene el control de determinadas industrias avanzadas y de uso dual
por parte de pocos actores, y limita la competencia solo a ellos. Por eso
se puede hablar de un Orden Mundial Tecnológico (BLINDER, 2017). La
producción de mercancías de tecnología no estratégica pueden producirse
fuera de las fronteras nacionales y responde a la lógica de la globalización
6
.
Reflexiones finales
Pensar la locación de la producción, en clave de importancia geopo-
lítica, de las principales compañías de tecnologías de telecomunicaciones,
las productoras de tecnologías satelitales y las principales productoras de
teléfonos celulares, computadoras, internet y otros artefactos de la com-
putación nos ancla necesariamente al territorio y nos obliga a pensar en
él. Analizando la geopolítica de las industrias estratégicas y las que no lo
son, a partir del análisis de los casos de las cinco principales compañías
de
tecnología encontramos factores determinantes al momento de caracte-
rizar cuáles son estratégicas y cuáles no, dónde pondrán estas sus plantas
de producción, y las razones instrumentalizadas del por qué la elección
geográca de la planta de producción.
Las lógicas geopolíticas variarán de acuerdo al nicho tecnológico a
fabricar: la elección para el desarrollo de las tecnologías estratégicas estará
completamente mediatizada por argumentos de seguridad nacional, y de
obtención de benecios a través de la compra del las burocracias estatales
de la Defensa y la Seguridad, así como de la política exterior hacia otros
Estados que la diplomacia considera aliados. Quizás podría encontrarse
mano de obra especializada en otros países, pero aquí la rentabilidad del
negocio no es el argumento nal. Tiene sentido: aviones de combate, dro-
nes, sistemas de armas aeroespaciales no se producen en masa. Muy por
el contrario, las no estratégicas sí son producidas masivamente, y la fór-
mula costo-benecio se presenta como la más importante, lo cual decide
la localización de las facilidades de producción.
En suma, los motivos para producir en el propio territorio depende
más que nada de quién es el cliente, y cuál es su propósito, siendo el issue
6. China está produciendo tecnologías
que pueden ser consideradas estratégi-
cas por el largo proceso de desarrollo e
industrialización que tuvo por décadas,
también en parte a la llamada ingeniería
reversa. Algunas de las empresas
estadounidenses que aquí llamamos
estratégicas producen en China, y todo
indica que esta tendencia seguirá. Sin
embargo, no producen la tecnología
militar cuya regulación está al orden del
día dada la competencia en este campo
por parte de ambos países, puesto que
China se encamina también a obtener el
status de potencia militar.
militar un argumento de peso a la hora de pensar integralmente la pro-
ducción con la política de Defensa de y Seguridad Nacional. El volumen
del mercado, sin embargo, no es determinante para producir en el país de
bandera, sino que por lo menos en las cinco tecnologías no estratégicas
aquí trabajadas, tienden a trasladarse fuera de las fronteras por cuestio-
nes de ventajas comparativas en la economía de la producción. Estamos
hablando de compañías que ganan billones de dólares. Por el contrario,
el tipo de mercado si juega un papel crucial como se explicó para el otro
grupo analizado, pues es el Estado quien es el comprador por motivos de
alta política en el cual deciden invertir en tecnologías estratégicas. Aquí
son negocios billonarios también, pero mucho menor en cantidad.
Los cambios geoeconómicos de la posglobalización están modi-
cando las pautas de producción de las industrias, llevando a producir allí
donde existe abaratamiento y competitividad en materia impositiva, de
transporte, proximidad, cualicación de los operarios, y disponibilidad
técnica. Toda este proceso que es de consumo masivo y que por ingresos,
de acuerdo a Forbes están muchísimo mejor posicionadas en cuanto a
benecios obtenidos que las industrias estratégicas, representa la mayor
parte de la dinámica geopolítica a escala global. Solo rompemos con la
desterritorialización cuando el poder de compra es del Estado, cuando
es la guerra o la superioridad estratégica aquella que guía las decisiones.
Resta reexionar acerca del resto de la lista que prosigue a la selec-
ción de cinco casos. ¿El fenómeno es similar, se repite el patrón? ¿Hay ex-
cepciones? Este es objeto de futuros estudios en que se requiere rastrear
el listado completo. Las armaciones herméticas esgrimidas al principio
acerca de que tanto es arriba como abajo no aplica en efecto a la política
tecnológica. Dominar todo el rango necesario de la tecnología que va
arriba, en altura, para iluminar con su señal a Tierra, como también tener
la infraestructura terrestre, son condiciones indispensables para tener el
dominio de todo el espectro. Mas producir las tecnologías de abajo, de
Tierra, como los software y hardware necesario para las comunicaciones,
si bien son un mercado codiciable y billonario, no son un negocio estraté-
gico: quizás sí, estrictamente, si hablamos del signicado del tamaño del
negocio para el capitalista y su Estado de procedencia.
Opuestamente, las tecnologías de arriba, como las satelitales si lo
son. Las tecnologías estratégicas parecen por su posición cumplir con la
etimología de la palabra estrategia, el arte de dirigir ejércitos: arte que se
ejercía en el campo de batalla en una posición más elevada del terreno,
para ver todo desde las alturas. Colocar un satélite en órbita es un proceso
complejo que unos pocos gobiernos y contratistas pueden lograr. Fabri-
carlo, también. Lo mismo sucede con otras industrias aeroespaciales. Eso
explica que la producción se encuentre asegurada, allí donde las capacida-
des de ejercicio de soberanía son plausibles, y las fuerzas del Estado tienen
un mayor nivel de control.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 2, (ago. 2019), p.58 - 84
La cooperación descentralizada y las
estructuras institucionales para la
internacionalización de los gobiernos no
centrales: Los casos de Bogotá y Ciudad
de México
A cooperação descentralizada e as estruturas
institucionais para a internacionalização dos governos não
centrais: os casos de Bogotá e da Cidade do México
Denisse A. Grandas Estepa
1
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2019v7.n2.p58
Recibido el 11 de julio de 2018
Aprobado el 01 de octubre de 2018
R
La cooperación descentralizada es una modalidad a través de la cual los Go-
biernos No Centrales (GNC) han promovido sus asuntos internacionales y
de cooperación. Por esta razón, muchos de estos gobiernos han impulsado la
institucionalización a través de la vinculación de áreas dedicadas a tal n y la de-
nición de políticas y estrategias como medios para legitimar las relaciones con
sus socios internacionales. Bajo este contexto, el artículo tiene como objetivo
examinar los factores explicativos de los procesos de institucionalización de la
cooperación descentralizada de Bogotá y Ciudad de México, con el propósito
de identicar similitudes, diferencias, tendencias y oportunidades más represen-
tativas. Para lograr este propósito, se revisaron fuentes primarias y secundarias
y se realizaron entrevistas a funcionarios de los gobiernos de Bogotá y Ciudad
de México entre el 2016 y 2017. El planteamiento principal considera que la
tendencia a institucionalizar estos procesos viene de la mano de prácticas comu-
nes y patrones preestablecidos que ayudan a mantener y legitimar los campos
organizacionales dedicados a los asuntos internacionales.
Palabras clave: cooperación descentralizada; Colombia; México; Bogotá;
Ciudad de México; institucionalización.
R
A cooperação descentralizada é uma modalidade através da qual os Governos
Não Centrais (GNC) promovem os seus assuntos internacionais e de coope-
ração. Por esta razão, muitos dos governos têm estimulado a institucionalização
através da vinculação de áreas dedicadas a esse m e a denição de politicas
e estratégias como meios para legitimar as relações com os seus sócios inter-
nacionais. Neste contexto, o artigo tem como objetivo examinar os fatores
explicativos dos processos de institucionalização da cooperação descentralizada
3. Doctoranda en Relaciones Internacio-
nales de la Universidad Nacional de la
Plata, Argentina, Magister en Desarrollo
y Ayuda Internacional de la Universi-
dad Complutense de Madrid, España,
Internacionalista de la Universidad de
Bogotá Jorge Tadeo Lozano, Colombia.
Actualmente, se desempeña como
Decana de la Facultad de Relaciones
Internacionales, Estrategia y Seguridad
de la Sede Campus Nueva Granada de
la Universidad Militar Nueva Granada,
Colombia. Cajicá/Colombia. ORCID:
0000-0002-5563-3994
de Bogotá e da Cidade do México, com o propósito de identicar semelhanças,
diferenças, tendências e oportunidades mais representativas. Para alcançar este
propósito, fez-se uma revisão de fontes primárias e secundárias e realizaram-se
entrevistas a funcionários dos governos de Bogotá e da Cidade do México entre
2016 e 2017. A proposta principal consiste em que a tendência a institucionalizar
estes processos vem associada a práticas comuns e padrões pré-estabelecidos que
ajudam a manter e legitimar os campos organizacionais dedicados aos assuntos
internacionais.
Palavras-chave: cooperação descentralizada; Colômbia; México; Bogotá; Cida-
de do México; institucionalização
Introducción
La globalización es un fenómeno que empieza a hacer presencia
desde la segunda mitad del siglo XX y cuyo fundamento se orienta ha-
cia la promoción de las economías de mercado, el intercambio uido de
bienes y servicios, la reducción progresiva de las fronteras (LASCURA-
IN; LÓPEZ, 2013) y la aparición de nuevos actores que interactúan en el
sistema internacional, para llevar a cabo relaciones de tipo económico,
comercial y político.
Como parte de esta dinámica, los gobiernos no centrales (GNC)
2
,
han empezado a jugar un rol fundamental en la gestión y establecimiento
de relaciones de cooperación internacional, con el propósito de aumentar
su presencia internacional y responder a los desafíos del desarrollo.
Por esta razón, la cooperación descentralizada (COD), entendida
como el conjunto de acciones de cooperación internacional que realizan
o promueven los gobiernos locales y regionales (APC-COLOMBIA, 2013,
p. 2), ha sido una modalidad promovida desde los asuntos internacionales
de los GNC y desde el contexto en el cual que se despliega una parte de las
políticas de cooperación para el desarrollo a nivel mundial.
Este contexto ha llevado a que los GNC comiencen a vincular
dentro de sus actividades de gestión pública la cooperación internacio-
nal como un mecanismo para promover su internacionalización y/o ges-
tionar recursos económicos y técnicos para sus proyectos y programas
de desarrollo. Para ello, impulsan la creación de estructuras y procedi-
mientos organizativos como un medio para institucionalizar, legitimar
y establecer relaciones con sus socios internacionales. Alrededor de estas
estructuras, materializadas en ocinas de cooperación o relaciones inter-
nacionales, secretarías, asesores en asuntos internacionales, agencias in-
dependientes, entre otros, se crean reglas, normas y directrices que guían
el comportamiento del gobierno y moldean las expectativas generadas
en el ámbito de acción correspondiente (JACKSON; SORENSEN, 2010).
En América Latina, esta tendencia ha sido más evidente en ciuda-
des capitales e intermedias. Por esa razón, Bogotá y Ciudad de México se
convierten en ejemplos representativos que reejan gran parte de estas
dinámicas en la región y permiten denir algunas variables de análisis.
Así, por ejemplo, y pese a que estas dos ciudades pertenecen a modelos
de estado diferentes (unitario y federal, respectivamente), el panorama
administrativo e institucional en materia internacional muestra algunas
2. Este artículo adoptará la denomina-
ción de gobiernos no centrales, para
referirse a las entidades territoriales
que dentro de la división política se
encuentran en el nivel intermedio y local
y que cuentan con autonomía para ad-
ministrar sus propios recursos naturales,
financieros y sociales.
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características comunes y diferenciadas, vinculadas a los marcos jurídicos
e institucionales que soportan los campos organizacionales para tal n,
los documentos programáticos y de política y las tendencias de sus inicia-
tivas de cooperación de los últimos años.
Adicionalmente, su perl como capitales las ha llevado a concebir
la COD como una herramienta para promover sus asuntos internaciona-
les que sobrepasa el modelo tradicional y asistencialista que por años ha
caracterizado la cooperación Norte-Sur, lo cual puede ser resultado de los
avances de sus procesos de institucionalización.
Atendiendo a este contexto, el artículo tiene como objetivo exami-
nar los factores explicativos de los procesos de institucionalización de la
cooperación descentralizada tomando como casos de estudio las ciudades
capitales de Bogotá y Ciudad de México.
Para lograr tal propósito, una primera parte contextualiza los en-
foques a través de los cuales puede ser explicada esta modalidad de coo-
peración. Posteriormente, se plantean algunos elementos fundamentales
para comprender las dinámicas de la COD y el impulso de las estructuras
institucionales para promover los asuntos internacionales. Para ello, se exa-
mina la institucionalización de la cooperación internacional de los casos de
Bogotá y Ciudad de México para identicar las similitudes, diferencias, ten-
dencias y oportunidades más representativas. Por último, una tercera par-
te, presenta unas consideraciones nales para complementar la reexión.
Durante el proceso de investigación se tuvieron en cuenta fuentes
primarias y secundarias las cuales fueron complementadas con el trabajo
de campo realizado en Bogotá y Ciudad de México en los años 2016 y 2017,
en el cual se adelantaron una serie de entrevistas semiestructuradas a fun-
cionarios de las administraciones públicas de las dos ciudades capitales.
Los Gobiernos no Centrales (GNC) y el impulso de la cooperación
descentralizada: un panorama general
La COD ha sido considerada como una modalidad de relaciona-
miento exterior de los GNC a través de la cual las entidades territoriales
han impulsado sus asuntos internacionales.
A partir de esta constatación, el abordaje teórico para explicar las
relaciones internacionales de los GNC y la COD ha estado soportado en la
teoría de la interdependencia compleja de la década de los setenta, como
punto de referencia para explicar la presencia de nuevos actores en el es-
cenario internacional (KEOHANE; NYE, 1973; KEOHANE, 1984; KEO-
HANE; NYE, 1989).
En ese entonces, los asuntos globales empezaron a abordarse tras-
cendiendo el enfoque Estado-céntrico de los realistas, en un entorno en el
cual los “contactos, coaliciones e interacciones a través de fronteras esta-
tales no son controladas por los órganos centrales de la política exterior de
los gobiernos” (KEOHANE; NYE, 1973 apud KUZNETSOV, 2015, p. 35).
Este nuevo paradigma tuvo como grandes impulsores a Robert
Keohane y Joseph Nye, quienes reconocen como actores del sistema in-
ternacional a la generalidad de agentes que conuyen en el escenario in-
ternacional tales como, agentes económicos y nancieros, organizaciones
no gubernamentales, organismos internacionales, GNC, además de los
Estados y los operadores de la sociedad civil (DÍAZ, 2008). Los precur-
sores de esta corriente buscan explicar los acontecimientos mundiales a
partir de las relaciones entre estos actores, desde la lógica de la globali-
zación y el libre mercado (DÍAZ, 2008, p. 36). Este enfoque reconoce la
presencia de los GNC en el escenario internacional y permite, a partir de
estos vínculos transnacionales, promover las iniciativas de cooperación
internacional como un medio efectivo para el benecio mutuo.
Al respecto, Cornago (2010) arma que la presencia de los GNC
en el ámbito internacional tiene su origen en la respuesta a los desafíos
del contexto internacional. Una explicación de esto podría evidenciarse
en el impulso de una nueva agenda internacional más integrada en los
años setenta. En ese entonces, los temas politico-militares que centraron
la atención de los realistas, fueron remplazados no solo por aspectos co-
merciales y nancieros propios de la globalización, sino además por te-
mas del desarrollo, que, en último término, deben tener una base territo-
rial precisa. Es decir, bajo la corriente de la interdependencia se conciben
una multiplicidad de temas en la agenda de las relaciones interestatales
sin una jerarquía denida y en los cuales intervienen diversas instancias
gubernamentales y en distintos niveles. Además de ello, se otorga una
primacía a la cooperación por encima del conicto (DÍAZ, 2008, p. 36).
En correspondencia con esta dinámica, en los años ochenta co-
mienzan los estudios sobre la vinculación de los GNC en las relaciones
internacionales y con ello un marco conceptual para denir estas inicia-
tivas. Autores como Duchacek (1984, 1986, 2001), y luego Soldatos (1990),
Kincaid (1990), Hocking (1993), Jeery (1999) y Aguirre (2001, 2013) han
establecido un marco de referencia en el que se plantean las discusiones
alrededor del concepto más adecuado para denir las actividades inter-
nacionales de estos gobiernos (paradiplomacia, diplomacia multinivel,
protodiplomacia, entre otros). De la misma manera, esta literatura ex-
plica, a partir del estudio de los regímenes federales, los factores que han
promovido su vinculación en el escenario internacional, tales como la
globalización, la interdependencia y los procesos de democratización y de
descentralización administrativa. Otros autores han recogido estas discu-
siones para plantear escenarios a partir del análisis de casos en Nortea-
mérica (KUZNETSOV, 2015; KINCAID, 1999; PAQUIN, 2003), en México
(SCHIAVON, 2006, 2010) y en Brasil (SALOMÓN, 2007, 2008, 2012).
Estas posturas teóricas sobre paradiplomacia y sus debates concep-
tuales, permiten reconocer que los GNC son, en efecto, unidades cada
vez más autónomas en su accionar, las cuales empiezan a ser protagonis-
tas en el escenario internacional a partir de las interconexiones globales
y la reducción progresiva de las fronteras, lo cual marca el inicio de un
proceso de coexistencia entre los actores por excelencia de las relaciones
internacionales –los estados- y los gobiernos subnacionales, en la búsque-
da del desarrollo.
De esta manera, existen mecanismos que “facilitan” la inserción e
interacción de dichos actores y, por tanto, la COD se constituye en una
herramienta para demostrar el posicionamiento de los GNC en el escena-
rio internacional y satisfacer sus intereses frente al desarrollo.
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Siguiendo con los postulados teóricos anteriormente descritos, y
bajo una perspectiva institucionalista, las relaciones de interdependencia
entre diversos actores del desarrollo que están presentes en el sistema
internacional, se llevan a cabo mediante redes de reglas, normas y proce-
dimientos que regulan los comportamientos y controlan sus efectos. Se
trata de un conjunto de acuerdos gubernamentales que tienen un efecto
sobre esas relaciones de interdependencia y que conforman lo que se de-
nominan los regímenes internacionales (KEOHANE; NYE, 1989). Kras-
ner (1982), los dene como un “conjunto de principios, normas, reglas y
procedimientos de toma de decisiones implícitos o explícitos en torno a
los cuales convergen las expectativas de los actores en determinada área
de las relaciones internacionales”. En esta misma dirección, y como lo
mencionan Dimaggio y Powell (1999), “los regímenes son instituciones
ya que se basan en, dan homogeneidad a y reproducen las expectativas
normales, y al hacerlo estabilizan el orden internacional”.
Así, por ejemplo, desde la Segunda Guerra Mundial se han desarro-
llado un conjunto de reglas y procedimientos para guiar a los estados y
actores transnacionales en una amplia variedad de áreas, entre las cuales
se encuentran la ayuda internacional, la protección ambiental, la políti-
ca monetaria internacional, el comercio internacional, etc (KEOHANE;
NYE, 2011).
En este caso, el régimen internacional de ayuda al desarrollo ha
estado fundamentado en argumentos políticos-estratégicos y económicos
de los países desarrollados. Ha sido un sistema promovido por el Comité
de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económico (OCDE) a través del cual, los países llamados
“donantes” han establecido reglas, políticas y prioridades de la ayuda al
desarrollo a nivel mundial.
Este régimen se ha caracterizado por ser Estado-céntrico, es decir,
ha estado soportado en el protagonismo del Estado el cual se ha visto en
parte debilitado por las dinámicas de la globalización y con ello, la proli-
feración de nuevos actores (SANAHUJA, 2001).
Las dinámicas de este régimen han venido transformándose como
consecuencia de la evolución en el concepto de desarrollo, los cambios
en la geopolítica mundial y la participación de nuevos actores en el es-
cenario internacional como las organizaciones de la sociedad civil, las
empresas multinacionales, los GNC, y con ello, la promoción de nuevas
modalidades, como la cooperación sur-sur y triangular y la cooperación
descentralizada.
En este contexto, la presencia de los actores locales resulta funda-
mental no solo para promover procesos de desarrollo humano local sino
además para impulsar la agenda internacional de desarrollo y avanzar en
el propósito del desarrollo sostenible. En efecto, el marco institucional de
la cooperación internacional reconoce la importancia del nivel local en los
procesos de desarrollo y en la agenda de ecacia de la ayuda. Al respecto,
Martínez y Sanahuja (2012) plantean que este reconocimiento es necesa-
rio para la gobernanza global a través de la participación de esos actores
en la denición, planicación y gestión de las políticas de cooperación in-
ternacional. Así, los autores argumentan que los GNC pueden contribuir
con la articulación multinivel como elemento para la gobernanza global
y la aportación de valor especíco a los procesos de desarrollo.
La COD implica entonces, una cooperación promovida desde los
GNC de diferentes estados e involucra temas muy diversos de desarrollo
presentados a escala regional y/o local. Es una cooperación que tiende a
convertirse en un instrumento que aporte al fortalecimiento institucio-
nal de las autoridades locales, a las capacidades y oportunidades para el
desarrollo local, a través de las asociaciones, la participación en redes, la
transferencia de conocimiento y experiencias locales, la nanciación de
proyectos acordes con la realidad local, entre otros.
La COD y la institucionalización en los GNC
Marco general
La dinámica histórica de la cooperación internacional permite evi-
denciar como el discurso relacionado con la práctica de la COD ha esta-
do fundamentado en el tradicional paternalismo Norte-Sur de la Ayuda
Ocial al Desarrollo (AOD). Esto parece lógico en razón a que, un gran
porcentaje de este tipo de relaciones se ha adelantado de manera especial
entre la Unión Europea y América Latina.
En consecuencia, la práctica tradicional de la COD ha estado ligada
al marco institucional del régimen internacional de ayuda que ha marcado
una clara relación “donante-receptor” en la que predomina la asimetría y
la nanciación de proyectos de corto plazo mediante las subvenciones a
ONG (Martínez y Sanahuja, 2009). Así, los GNC de países del norte se con-
virtieron en nanciadores de iniciativas que, en algunos casos, eran imple-
mentadas por ONG de desarrollo. Durante muchos años, este fue el caso,
por ejemplo, de las comunidades autónomas y ayuntamientos españoles,
quienes empezaron a establecer ocinas y planes de cooperación interna-
cional para otorgar recursos (en un gran porcentaje a través de convocato-
rias a ONG) con el propósito de nanciar proyectos en países en desarrollo.
A partir de este contexto, se puede armar que a pesar de las bon-
dades de la COD (mayor cercanía a la población, relaciones entre socios
homólogos, fortalecimiento del desarrollo local, entre otros), esta moda-
lidad terminó por trasladar las prácticas promovidas por la AOD desde
los cooperantes miembros del CAD y se convirtió en un instrumento que
acentuaba las relaciones Norte-Sur, la asimetría y las iniciativas de nan-
ciación económica desde GNC del norte hacia GNC de países del sur.
No obstante, ello, la COD comienza a tener nuevas dinámicas que
favorecen las relaciones entre socios, con intereses locales de desarrollo,
en los cuales los GNC asumen un mayor liderazgo y buscan un tipo de
relación directa que contribuya con la gestión pública local. Este tipo de
relaciones se soporta en las experiencias locales para la transferencia de
conocimientos y buenas prácticas, el fortalecimiento institucional y el
apoyo a la gobernabilidad local. Adicionalmente, se promueve la vincu-
lación en los procesos locales no solo de las ONG sino, además, de las
Universidades, los movimientos sociales, las empresas, entre otros.
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A partir de tales transformaciones, es posible evidenciar que
a pesar de haber sido una modalidad de la AOD promovida desde el
CAD, ha empezado a perlarse de manera más acentuada como un ins-
trumento de proyección internacional de los GNC y, por tanto, no solo
responde a las necesidades de nanciación de las entidades territoriales
sino, además, a un componente de la gestión pública subnacional.
Por esa misma razón, la tendencia muestra cómo cada vez más,
estas entidades comienzan a vincular dentro de sus actividades de ges-
tión pública la cooperación internacional como un mecanismo para
promover sus asuntos internacionales y/o gestionar recursos económi-
cos y técnicos para sus proyectos y programas de desarrollo local. Para
ello, impulsan la creación de estructuras y procedimientos organizati-
vos como un medio para institucionalizar y legitimar estos procesos.
Así entonces, la vinculación de la cooperación internacional en
los asuntos públicos no solo del nivel central sino del subnacional,
supone avanzar hacia procesos de institucionalización para ordenar,
coordinar, estructurar, sistematizar, conducir y planear las actividades
internacionales que benecien la coherencia, la complementariedad,
la armonización y la apropiación de los programas o proyectos que se
implementan (GRANDAS; PRADO, 2017).
Esto parece lógico en razón a que, “la estructura, el diseño y
la funcionalidad de las agencias de cooperación internacional, orga-
nismos multilaterales, mecanismos de cooperación, etc, juegan un
rol trascendental y permiten determinar la capacidad de estos entes
para conseguir sus objetivos” (KARNS; MINGTS, 2010, en PRADO;
OCHOA, 2017, p. 290).
Desde la perspectiva del institucionalismo y el análisis organi-
zacional, se plantea como los campos organizacionales, que para este
caso son las ocinas de relaciones internacionales o cooperación inter-
nacional, existe una homogeneidad de prácticas y acuerdos y una re-
producción de estructuras y reglas, generando un isomorsmo institu-
cional en el que se establecen normas y procedimientos que son los que
terminan por legitimar los procesos (DIMAGGIO; POWELL, 1999).
Al respecto Fejerskov (2016) plantea como el campo de la coope-
ración para el desarrollo ha estado expuesto a los cambios de los regí-
menes internacionales lo cual ha determinado las prácticas y discursos
de moda. De esta manera, y de acuerdo con la teoría institucional, a
medida que las ideas inuyen en las acciones, pueden convertirse en
“lógicas institucionales” que terminan por dirigir los cambios institu-
cionales y organizacionales.
En esta misma dirección, los nuevos actores que participan en la
cooperación, como los GNC, las ONG, las empresas, los movimientos
sociales, etc., llevan consigo una cultura organizacional particular y
contextos que conguran su modo de operar y su relación con otros
actores. Así, algunos de ellos desafían la legitimidad y la autoridad tra-
dicional y organizacional que ha dominado por décadas las relaciones
norte-sur y otros, participan o muestran interés en los acuerdos, nor-
mas y principios globales que gobiernan y homogeneizan las prácticas
y los patrones de la cooperación internacional (FEJERSKOV, 2016).
El contexto descrito muestra cómo los GNC terminan por acogerse
a ciertas reglas y a asumir ciertos patrones con el propósito de mantener
relaciones con sus socios cooperantes y replicar prácticas organizaciona-
les como mecanismos de legitimación de su acción internacional.
En este marco, Salomón (2012) plantea, por ejemplo, que la COD
puede ser considerada como una institución internacional reriéndose
con este término a un conjunto de ideas, arreglos institucionales, normas,
reglas y prácticas formalizadas. De esta manera, la COD es una política
pública con arreglos institucionales resultado de prácticas especícas de
actores individuales.
Bajo este mismo contexto y de acuerdo con Meyer y Rowan (1999),
comúnmente se crean profesiones, políticas y programas que vienen
acompañados de productos y servicios para ser producidos y ofrecidos.
Esta dinámica genera nuevas organizaciones y obliga a las que ya fun-
cionan a vincular nuevas prácticas, procedimientos y reglas instituciona-
lizadas en la sociedad. De este modo, las organizaciones que siguen este
camino automáticamente incrementan su legitimidad y su supervivencia
más allá de la ecacia y pertinencia de las prácticas, reglas y procedimien-
tos adquiridos. Así, muchas organizaciones reejan marcadamente los
mitos y ceremonias (como rutinas institucionales), más que las demandas
de sus actividades de trabajo.
Desde la perspectiva de los procesos relacionados con la coopera-
ción internacional en los GNC, este planteamiento permite examinar
cómo la vinculación de los temas internacionales en sus estructuras or-
ganizacionales termina por crear nuevos espacios, reglas, procedimien-
tos y prácticas de gestión pública del orden subnacional. Estos a menudo
obedecen y surgen como una reproducción de modelos prestablecidos,
que en algunas ocasiones vienen inuenciados por los dictámenes del ré-
gimen de ayuda internacional.
Al respecto, Krasner (2001) argumenta que las instituciones ofre-
cen guiones que hacen que los individuos interioricen concepciones que
provienen de las estructuras institucionales, lo que termina generando
patrones que se transmiten y reproducen por mimetismo. Sin embargo,
estos patrones no siempre pueden ser adecuados para el contexto en el
cual se aplican.
En el ámbito de la COD y los procesos de institucionalización, esto
parece bastante claro. Un municipio pequeño puede tener el interés de
impulsar un área organizacional para promover sus asuntos internacio-
nales, pero su capacidad técnica, profesional y nanciera no le permitirá
llevar a cabo una gestión eciente y ecaz como la de una ciudad capital.
De la misma manera, una organización puede decidir nuevas normas
y reglas que emanan del medio institucional y que legitiman sus procesos,
pero en su interior mantener las prácticas habituales e informales. Al res-
pecto, algunos GNC, bajo el ideal de legitimar sus asuntos internacionales
orientan su accionar hacia la construcción de estrategias de internacionali-
zación y/o cooperación internacional, que no siempre se traducen en una
mayor ecacia y eciencia de sus actividades y tan solo se convierten en el
medio para evidenciar ante otros operadores con los que existe una arti-
culación subordinada, el grado de institucionalización y de planeación de
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sus asuntos internacionales a n de presentarse, “como una organización
adecuada, racional y moderna” (MEYER; ROWAN, 1999, p. 83).
El panorama latinoamericano
A la luz de los anteriores planteamientos, la tendencia en algunas
ciudades de países en América Latina como México, Colombia, Chile,
Perú, Argentina y Brasil, entre otros, muestra como la cooperación in-
ternacional y los asuntos internacionales han venido vinculándose en las
estructuras organizacionales de gestión pública con algunas característi-
cas que se reejan en la conformación de ocinas, legislaciones, políticas,
estrategias, recursos nancieros y humanos.
Zubelzú (2008), por ejemplo, dene cuatro tipos de diseño organi-
zacional o institucional y de perles de gestión de las provincias argenti-
nas: a) provincias en las que las áreas, subsecretarías o direcciones encar-
gadas de los asuntos externos se vinculan dentro de la estructura de un
Ministerio de Producción (Buenos Aires, Chaco, Santa Fe y la Pampa); b)
provincias que tienen o han tenido un área para trabajar especícamen-
te los temas internacionales desde un enfoque que sobrepasa el ámbito
productivo-comercial, como las Secretarias y Direcciones de Comercio
Exterior, Relaciones Internacionales y/o Cooperación (Chaco, Salta y Tie-
rra del Fuego, entre otras); c) provincias que tienen agencias especícas
con algún nivel de autonomía y a través de las cuales se busca promover
eventos de exportaciones (Agencia Pro Córdoba, Pro Mendoza, Pro Río
Negro y BAexporta); y d) provincias que, a pesar de establecer algunas ac-
tividades internacionales, no cuentan con áreas para manejar estos asun-
tos (San Luis, Santa Cruz, Formosa, Río Negro y Tucumán).
Schiavon (2010), por su parte, establece niveles de internacionali-
zación de las entidades federativas en México (bajo, medio, alto y muy
alto) a través del análisis de la estructura gubernamental, la actividad
política y la actividad económica. Frente a la primera variable de aná-
lisis, este autor plantea que la estructura gubernamental está denida
por la existencia de un órgano de vinculación con el exterior a través de
una dirección o secretaría dentro de la secretaría de economía estatal y,
mediante un órgano de vinculación que depende del ejecutivo estatal,
como las ocinas de asuntos internacionales de menor nivel que una
secretaría adscritas a la ocina del gobernador. De esta investigación
se desprende que los estados con mayores niveles de relacionamiento
exterior fueron los que contaban con un espacio u ocina de relaciones
internacionales para promover una activa participación económica y
política internacional.
Milani y Ribeiro (2010) plantean que en general, algunos munici-
pios de Brasil han establecido espacios para sus asuntos internacionales
mediante guras como un secretariado municipal (Camaçari, Foz Do
Igaçu, Porto Alegre, Santa Maria, entre otros), un servicio dependiente
del secretariado (Belo Horizonte, Joinville, Jundiaí, Santo André, Soro-
caba) o un asesor/coordinador (Fortaleza, Belém, Boa Vista, Rio Branco,
Caxias Do Sul, entre otros). Adicionalmente, los autores ponen de pre-
sente que estos municipios con estructuras formales realizan tres tipos
de actividades paradiplomáticas: participación en redes trasnacionales,
participación en congresos y acontecimientos internacionales, acuerdos
de hermanamiento entre ciudades, mercadotecnia de ciudades, perte-
nencia a asociaciones internacionales, y establecimiento de redes regio-
nales y globales.
Para el caso de Colombia, Zamora (2016), propone una valoración
del nivel de participación internacional de tres ciudades capitales, Bogotá,
Cali y Medellín entre 2001 y 2012, sobre la base de los trabajos de Schia-
von de 2006 y 2010 y sus niveles de clasicación muy alto, alto, medio y
bajo, en las variables de estructura gubernamental, actividad económica
y actividad política. Para aplicar esta tipología en Colombia, Zamora de-
cide vincular a la estructura gubernamental un componente adicional: la
existencia de un plan de políticas o estrategias con continuidad durante
el periodo de análisis, en especial, dentro del plan de desarrollo munici-
pal. Los resultados de su análisis muestran, en términos generales, que
Bogotá y Medellín cuentan con un nivel alto de participación interna-
cional (con marcadas diferencias en las estructuras gubernamentales) y
Cali tiene un grado de participación bajo con una valoración nula en el
componente gubernamental.
De la misma manera, Grandas y Prado (2017), establecen el grado
de institucionalización de la cooperación descentralizada en la gober-
nación de Cundinamarca, Colombia, tomando como base las variables
relacionadas con la legislación ad hoc, los sistemas de información, la ren-
dición de cuentas, el personal capacitado, el presupuesto asignado y los
mecanismos de coordinación. A partir de ello, concluyen que, a pesar de
los avances conseguidos en años recientes, esta entidad del orden depar-
tamental requiere establecer e implementar rutas estratégicas que den
cuenta de una mayor planeación y articulación de sus procesos de coope-
ración internacional.
En general, se podría decir que en América Latina existen algu-
nos factores explicativos comunes y similares que denen la práctica y
la tendencia de la institucionalización de la cooperación internacional
y los asuntos internacionales de los GNC. Dentro de ellos, se pueden
destacar: el marco legal e institucional a nivel nacional que legitima
el ejercicio de la internacionalización y la cooperación de un GNC,
el marco jurídico y legal que soporta las estructuras organizaciona-
les dedicadas a tal n, la vinculación de los asuntos internacionales y
de cooperación en los planes y programas de desarrollo lo cual expre-
sa, entre otras cosas, la voluntad política del mandatario de turno, los
documentos de política representados en estrategias de cooperación
internacional y/o internacionalización y en las prácticas y actividades
propias del GNC, el perl profesional del personal vinculado, el grado
de articulación de los procesos a nivel local, regional y nacional, las
partidas presupuestarias, los procesos de rendición de cuentas y los sis-
temas de información.
A partir de estos factores, se pueden identicar algunas similitudes
y patrones que explican los avances y retrocesos de esta institucionaliza-
ción y que a su vez sirven para examinar su grado de inuencia sobre la
práctica de los asuntos internacionales y de cooperación desde un GNC.
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Los casos de Bogotá y Ciudad de México
Marco jurídico e institucional
Un primer elemento por destacar, tiene que ver con los marcos nor-
mativos e institucionales para legitimar el ejercicio de la cooperación in-
ternacional en los casos objeto de estudio.
Colombia es una república unitaria y descentralizada. Se conside-
ran entidades territoriales los departamentos, distritos, municipios y te-
rritorios indígenas, las cuales “gozan de autonomía para la gestión de sus
intereses”. Los municipios son considerados como las “entidades funda-
mentales de la división política administrativa del Estado”, sobre las cua-
les recae la responsabilidad, entre otras cosas, de “ordenar el desarrollo
de su territorio” … De esta manera, la división político-administrativa del
país está organizada en 32 Departamentos, 1.096 municipios y 5 Distritos.
Por su parte, la constitución política de los Estados Unidos Mexica-
nos establece que México, como comúnmente se conoce, es “una Repú-
blica representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y
soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en
una federación establecida según los principios de esta ley fundamental”
(Art. 40). La división político-administrativa está conformada por sus 32
entidades federativas o Estados y sus 2446 municipios.
Si bien, tanto en Colombia como en México el gobierno nacional
sigue manteniendo el monopolio de las relaciones internacionales y de
política exterior del estado, el ordenamiento jurídico de los dos países
reconoce ciertas competencias a los GNC para la acción internacional.
No obstante, el tipo de estado (unitario o federal) puede marcar algunas
diferencias en sus actividades paradiplomáticas.
En el caso de Colombia, en su calidad de república unitaria, el prin-
cipio de autonomía territorial junto a los derechos fundamentales y los
procesos de descentralización, se convierten en los principales legitima-
dores de las actuaciones internacionales de las entidades territoriales del
país. La Constitución Política de 1991 impulsó decididamente la conso-
lidación de la autonomía la cual vino acompañada del proceso de des-
centralización scal, política y de servicios. A través del artículo 356, por
ejemplo, creó el Sistema General de Participaciones (SGP) de los departa-
mentos, distritos y municipios, con el propósito de proveer los recursos
para nanciar adecuadamente la prestación de los servicios a su cargo.
La autonomía territorial se maniesta no solo como principio
fundamental de la organización del estado, sino además como atributo
o cualidad de las entidades territoriales. Esta última característica tiene
especial relevancia en razón a que le otorga a los GNC un estatus que le
permite gestionar los intereses de la comunidad que representa. Por esa
misma razón, y para dar vida a tal principio, la Constitución estableció
derechos en favor de las entidades territoriales, para garantizar el respeto
al principio de la autonomía (ROBLEDO, 2010).
No obstante, ello, como un estado unitario, y a diferencia de un
estado federal como lo es México, existe una concentración indivisible
del poder, por lo que las políticas públicas y los propósitos en relaciones
internacionales están fuertemente ligados y sujetos a los desarrollos del
nivel central.
En el caso de México, y más allá de la autonomía que conere la
constitución, existe un marco normativo que claramente dota de mayo-
res atribuciones y faculta a sus entidades federativas para establecer ac-
tividades paradiplomáticas. A diferencia de Colombia, el hecho de que
cada estado pueda establecer su propia constitución, dentro de los límites
que establece la Constitución Federal, otorga una fuerte base legal para
planicar e implementar los asuntos internacionales de manera más autó-
noma, sostenible y adaptada a las prioridades del territorio.
De la misma manera, la Ley sobre Celebración de Tratados de 1992
del Gobierno Federal abrió la posibilidad de que los Estados y municipios
tuvieran la potestad de adelantar acuerdos de cooperación. Esta ley vin-
culó (más allá de los tratados), la gura de los acuerdos interinstituciona-
les, denidos en el Artículo 2, parte II, como
el convenio regido por el derecho internacional público, celebrado por escrito
entre cualquier dependencia u organismo descentralizado de la Administración
Pública Federal, Estatal o Municipal y uno o varios órganos gubernamentales ex-
tranjeros u organizaciones internacionales, cualquiera que sea su denominación,
sea que derive o no de un tratado previamente aprobado (CONGRESO DE LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, 1992).
Ligado a estas atribuciones institucionales en los dos países, los
vínculos internacionales de los GNC han sido promovidos como conse-
cuencia de los procesos de globalización, democratización y descentra-
lización. En el caso de México, por ejemplo, la internacionalización de
estos gobiernos estuvo muy ligada a la globalización y en especial, a la
liberalización del comercio mundial y la rma de acuerdos comerciales
como el Tratado de Libre Comercio de Norteamérica de 1994 (TLCN) y
el Tratado de Libre Comercio México-Unión Europea del año 2000. Estos
tratados llevaron a relaciones de cooperación entre los GNC de los países
involucrados (DÍAZ, 2007).
Aunque los GNC de los dos países, dentro de los límites que les
otorga la constitución nacional, gozan de autonomía y no se les impide
institucionalizar y gestionar sus asuntos internacionales, la experiencia
demuestra que solo aquellos que cuentan con mayor capacidad presu-
puestal y de gestión, han apostado por estructuras de proyección inter-
nacional.
Además de eso, es posible observar que el nivel intermedio de la di-
visión político-administrativa de los dos países (departamentos en Colom-
bia y estados en México), tiene mayores posibilidades que los municipios
para establecer estructuras institucionales gracias a su capacidad técnica,
organizacional y nanciera. Así, y de acuerdo con Schiavon y López Far-
fán (2005 apud DÍAZ, 2007), en todos los estados mexicanos existe alguna
dependencia en calidad de subsecretaría, dirección o coordinación, que
ejerce las funciones relacionadas con los asuntos internacionales.
El caso de los municipios parece similar. En ambos países estas
entidades territoriales se caracterizan por su diversidad socioeconómica
e institucional, por lo cual, en un gran porcentaje existe un desconoci-
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miento extendido por parte de muchas de las administraciones locales
de menor desarrollo respecto a los diversos mecanismos para su proyec-
ción internacional y una generalizada ausencia de marcos estratégicos
que permitan planicar una agenda exterior que benecie los procesos de
desarrollo local y que responda a las prioridades plasmadas en los planes
de desarrollo municipal.
Los primeros pasos relacionados con la estructura organizacional
en Bogotá y Ciudad de México (CDMX) se remontan a las décadas de
los ochenta y noventa, respectivamente, en los cuales se comienza a vin-
cular a los asuntos públicos las relaciones internacionales en especial, a
través de la cooperación internacional. Esto parece natural, debido a que
la COD como una modalidad del régimen internacional de ayuda fue la
manera a través de la cual muchos GNC en América Latina emprendie-
ron sus vínculos paradiplomáticos.
La experiencia de Bogotá en temas de cooperación descentralizada
data de 1982 cuando la ciudad rmó un protocolo de hermanamiento de
ciudades capitales iberoamericanas a través del cual se inició un proceso
de inserción internacional para que la ciudad estableciera con otras ciuda-
des relaciones de cooperación e intercambio mutuo. (SDP, 2007).
Adicional a esta primera iniciativa, la Constitución Política de Co-
lombia de 1991 dio un impulso importante a los gobiernos municipales y
los procesos de descentralización que a su vez generó en Bogotá la nece-
sidad de prepararse para su inserción internacional.
Atendiendo a esta situación, a nales de los noventa comienzan
a denirse áreas organizacionales dentro de la administración distrital
para coordinar y dirigir los temas internacionales. A partir de entonces
se evidenciaron varios cambios respaldados por marcos jurídicos y lega-
les que intentaban consolidar una estructura institucional que liderara y
articulara la agenda internacional del distrital hasta llegar a lo que hoy es
la Dirección Distrital de Relaciones Internacionales, instancia encargada
de articular, coordinar y planear los asuntos internacionales de la ciudad.
El cuadro No. 1 muestra los antecedentes institucionales más rele-
vantes en materia de cooperación y/o asuntos internacionales de Bogotá:
Cuadro No. 1 Evolución histórica de los espacios institucionales para la cooperación y
los asuntos internacionales de Bogotá
Alcalde
Estructuras institucionales creadas para la
cooperación y los asuntos internacionales
Actividad, objetivo y/o función principal
Enrique Peñalo-
sa (1998-2000)
Asesoría para la nación y las relaciones
internacionales adscrita a la Secretaría priva-
da del Alcalde
Promover la agenda internacional, la promoción de
ciudad y la cooperación internacional
Antanas
Mockus
(2001-2003)
Consejería región y competitividad adscrita
a la Alcaldía hasta 2002 cuando fue asumi-
da por el Departamento Administrativo de
Planeación Distrital.
Atender temas como las relaciones exteriores y la
diplomacia de la ciudad, la cooperación y el comercio
exterior y la integración entre Bogotá y Cundinamarca y
los demás departamentos de la región central
Alcalde
Estructuras institucionales creadas para la
cooperación y los asuntos internacionales
Actividad, objetivo y/o función principal
Luis Eduardo
Garzón
(2004-2007)
Red Distrital de Cooperación para el desar-
rollo liderada por la Alcaldía Mayor (2005)
Dirección de cooperación regional, nacional
e internacional adscrita a la Secretaría Distri-
tal de Planeación (2006)
Ocina de Banca Multilateral y Cooperación
adscrita a la Secretaría de Hacienda (2006)
Facilitar la articulación y las relaciones de las entidades dis-
tritales y otros actores internacionales para establecer linea-
mientos y priorizar proyectos e iniciativas de cooperación.
Dar cumplimiento a todas las estrategias orientadas a la
cooperación regional, nacional e internacional de Bogotá.
Coordinar la gestión de los proyectos con recursos de la
banca multilateral. Esta ocina fue posteriormente fusio-
nada con la Dirección Distrital de Crédito Público
Samuel Moreno
Rojas
(2008-2011)
Dirección Distrital de Relaciones Internacio-
nales adscrita a la Secretaría General
Diseñar y promover políticas y estrategias tendientes
al fortalecimiento de las relaciones internacionales de
Bogotá D.C. con otras ciudades, países y organizaciones
del ámbito internacional.
Fuente: elaboración propia con base en SDP (2011), Decreto 550 de 2006, Decreto 163
de 2008.
La creación de la Dirección Distrital de Relaciones Internacionales
en el 2008 impulsó el surgimiento de una nueva institucionalidad repre-
sentada por el Comité Interinstitucional de Cooperación Internacional
(CICI), que opera de manera tripartita con la Dirección Distrital de Rela-
ciones Internacionales (DDRI)
3
perteneciente a la Secretaría General, la
Secretaría Distrital de Hacienda
4
y la Secretaría Distrital de Planeación
5
.
De la misma manera, la Alcaldía Mayor de Bogotá bajo el mandato
de Gustavo Petro (2012-2015), respaldó la institucionalidad de la coopera-
ción internacional a través de la validación y apoyo a las acciones desarro-
lladas por la Dirección Distrital de Relaciones Internacionales, entre las
que se destaca, entre otras, la formulación de la Estrategia de Coopera-
ción Internacional de Bogotá 2012–2016.
Como una última reforma, el Decreto 425 de 2016 modica la es-
tructura organizacional de la Secretaría General de la Alcaldía de Bogotá,
por lo cual, la Dirección Distrital de Relaciones Internacionales pasa a ser
parte de la Subsecretaría técnica de la Secretaría General, se elimina la
subdirección de asuntos internacionales y se mantiene la la subdirección
de proyección internacional.
El caso de Ciudad de México ha tenido algunas particularidades las
cuales marcan diferencias con Bogotá. Como capital del país, hasta 1997
el jefe de gobierno de CDMX era elegido por el presidente de la república
por lo cual, la dinámica administrativa estaba muy centralizada. Hasta
ese entonces, desde el Departamento del Distrito Federal (DDF) de la
Presidencia de la República no se contaba con un espacio institucional
encargado de las relaciones internacionales de la ciudad en razón a que,
estos asuntos estaban en cabeza de la Secretaría de Relaciones Exteriores
del gobierno federal (CGAI, 2016).
Sin embargo, en 1996 el mandatario de turno, Oscar Espinosa Vi-
llarreal, avanza en la creación de una ocina encargada de las relaciones
internacionales de la Ciudad, con el objetivo de atender al cuerpo diplo-
mático y consular y responder a las demandas tradicionales de protocolo
de una ciudad capital (CGAI, 2016).
A partir de la reforma de 1996 se crea el gobierno del Distrito Fe-
deral, fecha en la cual el jefe de gobierno empieza a ser elegido por voto
3. Creada mediante Decreto 163 de
junio de 2008: encargada de posicionar
los temas de integración e inserción
regional, nacional e internacional de
Bogotá a través de la construcción de li-
neamientos y el acompañamiento como
ente articulador entre diferentes actores
que trabajan en torno al desarrollo de
la ciudad.
4. A través de la Oficina de Banca Multi-
lateral y Cooperación, la cual coordina a
las entidades distritales en la ejecución
de los proyectos financiados con re-
cursos de banca multilateral; gestiona
y apoya a las entidades distritales en
su gestión de recursos de cooperación
internacional en procura de obtener
mayores ingresos para la financiación
del desarrollo de la ciudad.
5. A través de la Dirección de Integraci-
ón Regional Nacional e Internacional.
continua
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popular y la ciudad comienza a tener un proceso gradual de descentrali-
zación política y administrativa. Luego, con la reforma del año 2016, esta
entidad territorial cambia de nombre, pasando de Distrito Federal al de
Ciudad de México.
Se podría decir entonces, que es a partir de 1997, cuando se puede
demostrar claramente los inicios del proceso de institucionalización de
los asuntos internacionales y de cooperación internacional de CDMX, lo
que su vez, permite evidenciar una serie de altibajos durante los últimos
15 años.
El cuadro No. 2 permite evidenciar los acontecimientos más impor-
tantes en la conformación de la institucionalidad de los asuntos interna-
cionales y de cooperación de CDMX:
Cuadro No. 2
Evolución histórica de los espacios institucionales para la cooperación y los asuntos
internacionales de Ciudad de México
Alcalde Estructuras institucionales
de la cooperación y los
asuntos internacionales
Actividad, objetivo y/o función principal
Cuauhtémoc
Cárdenas Solórzano
(1997-1999)
Dirección sobre Asuntos
Internacionales del Gobierno
del DF (GDF) adscrita a la
jefatura de gobierno
Promover una estrategia de vinculación de la ciudad con
el mundo que incluye giras del jefe de gobierno, rma de
hermanamientos con ciudades de América Latina y Estados
Unidos
Andrés Manuel López
Obrador (2000-2005)
Subdirección de Protocolo Promover prioritariamente las relaciones protocolarias de la
ciudad
Marcelo Luis Ebrard
Casaubón (2006-2012)
Coordinación General de
Relaciones Internacionales
(CGRI)
Promover una fuerte visibilidad y proyección internacional de
la ciudad mediante la participación en redes internacionales de
gobiernos locales
Miguel Ángel
Mancera Espinosa
(2012-2018)
Coordinación General de
Asuntos Internacionales
(CGAI)
Consolidar a la Ciudad como una capital con presencia y
relevancia a nivel internacional mediante el fortalecimiento y
diversicación de sus vínculos de cooperación con gobiernos
locales, gobiernos nacionales, redes de ciudades, organismos
internacionales, el cuerpo diplomático acreditado en México y las
misiones de México en el extranjero
Fuente: elaboración propia con base en CGAI (2016).
Los antecedentes anteriormente descritos muestran diferencias re-
levantes de una administración a otra. Así por ejemplo, durante la admi-
nistración de Andrés Manuel López Obrador los asuntos internacionales
pasaron a un segundo plano y la institucionalidad se vio afectada dejando
de lado la Dirección y creando una subdirección de Protocolo manejada
por una sola persona. Por su parte, la administración de Marcelo Luis
Ebrard Casaubón (2006-2012) quiso recatar la anterior Dirección creando
nuevamente las direcciones de Protocolo y Proyectos Especiales y pro-
moviendo la visibilidad y proyección internacional de la ciudad mediante
una activa participación en redes internacionales de gobiernos locales, en
el restablecimiento de algunos hermanamientos y en reconocimientos
importantes como el nombramiento del jefe de gobierno como presiden-
te del Consejo Mundial de Alcaldes por el Cambio Climático en 2009 y
el galardón con el premio de Mejor Alcalde del Mundo por la Fundación
City Mayors en 2010 (LARA, 2015).
A pesar de que en los dos últimos gobiernos (2006-2012, 2012-2018)
se evidencia el interés en la permanencia de una estructura dedicada a
los asuntos internacionales de la ciudad, hasta el año 2015 se pueden ob-
servar altibajos organizacionales en el sentido en que el espacio para tal
n dependía de la ocina del jefe de gobierno y, por tanto, estaba ligado
a la voluntad política del gobierno de turno. Esta situación no le permitía
a la Coordinación General de Asuntos Internacionales de la Jefatura de
Gobierno de la Ciudad de México (CGAI) contar con recursos nancieros
propios, ni planear a mediano y largo plazo. Adicionalmente, la CGAI no
estaba facultada por la ley para ejercer su función de coordinación inte-
rinstitucional con las otras secretarías del gobierno de la ciudad, las cuales
habían estado estableciendo importantes vínculos internacionales.
Sin embargo, estos procesos de institucionalización cobran mayor
relevancia a partir de dos avances particulares. El primero de ellos, rela-
cionado con la aprobación del Programa Especial de Acción Internacional
de la ciudad en 2016. De acuerdo con el Programa
por primera vez en su historia, el Gobierno de la Ciudad de México ha con-
templado las relaciones internacionales como un componente y catalizador
fundamental de su política pública, al incluir a la acción internacional como un
enfoque transversal del Programa General de Desarrollo del Distrito Federal
(2013-2018) (GOBIERNO DE CIUDAD DE MÉXICO, 2016, p. 8).
El segundo avance tiene que ver con la aprobación de la Constitu-
ción de la Ciudad de México, aprobada el 31 de enero de 2017. A través de
su artículo 20, la ciudad ratica su cualidad de “Ciudad global” y plantea
en el numeral 2 que:
La Ciudad de México promoverá su presencia en el mundo y su inserción en el
sistema global y de redes de ciudades y gobiernos locales, establecerá acuerdos
de cooperación técnica con organismos multilaterales, instituciones extranjeras
y organizaciones internacionales, de conformidad con las leyes en la materia, y
asumirá su corresponsabilidad en la solución de los problemas de la humanidad,
bajo los principios que rigen la política exterior (GOBIERNO DE CIUDAD DE
MÉXICO, 2017, p. 43).
De la misma manera, la Constitución establece que “los poderes
públicos, organismos autónomos y alcaldías podrán celebrar acuerdos in-
terinstitucionales con entidades gubernamentales equivalentes de otras
naciones y con organizaciones multinacionales, que favorezcan la coope-
ración internacional y las relaciones de amistad, de conformidad con las
leyes en la materia”.
Pero quizás lo más importante de esta constitución frente a la insti-
tucionalización de los asuntos internacionales de CDMX es que se plantea
que el Gobierno de la Ciudad de México,
establecerá un órgano coordinador de asuntos internacionales con la parti-
cipación de actores públicos, privados, organizaciones de la sociedad civil y
ciudadanía que mantengan vínculos con el exterior. Asimismo, promoverá la
participación de las organizaciones de la sociedad civil en el ámbito internacional
(GOBIERNO DE CIUDAD DE MÉXICO, 2017, p. 79).
Lo consignado en la constitución reviste especial importancia en
razón a que dota de un marco normativo en el cual se fortalece la insti-
tucionalidad y el respaldo de los asuntos internacionales y la cooperación
y evita las limitaciones de su accionar institucional que durante varios
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años había dependido del mandatario de turno y, por tanto, había estado
condicionado a la voluntad política del gobierno.
No obstante, ello, es fundamental que las acciones internacionales
de CDMX fortalezcan su accionar a través de una mayor sostenibilidad
de su institucionalidad que permita tener mayor claridad del marco legal
en el que se inscriben esos procesos, establecer las facultades de la CGAI
y de su personal junto a las partidas presupuestarias para llevar a cabo su
agenda internacional.
Los antecedentes anteriormente descritos demuestran como los te-
mas internacionales y de cooperación terminaron por penetrar y vincular
un nuevo campo organizacional y de gestión pública en las estructuras
institucionales de los gobiernos de Bogotá y CDMX.
La experiencia indica, además, que los avances en esta materia, res-
ponden a “lógicas institucionales” diversas que, en todo caso, mantienen
una característica común relacionada con el interés y la voluntad política
del mandatario de turno.
Una marcada diferencia de las dos ciudades se demuestra en el per-
l organizacional para el manejo de sus relaciones internacionales desde
el gobierno. Para el caso de México, se observa que, a pesar de los cam-
bios de administración, estos temas se mantuvieron atados al despacho
del alcalde, lo que puede verse como un aspecto positivo en razón a que
le otorga un estatus y una jerarquía importante en el gobierno de la ciu-
dad. Sin embargo, ante la ausencia de marcos normativos que blindaran
este campo organizacional, esta situación terminó afectando la continui-
dad y sostenibilidad de los procesos en razón a que dependía del “Interés
y voluntad política” del mandatario de turno. Por esa misma razón, sin
duda la Constitución de la ciudad representa un avance signicativo que
impacta el área organizacional y permite planear a mediano y largo plazo
las acciones internacionales.
Bogotá, por su parte, ha mostrado un mayor soporte jurídico e ins-
titucional para tal n; sin embargo, durante varios años evidenció cons-
tantes cambios organizacionales lo que pudo impactar la sostenibilidad
de los procesos y la coordinación y articulación de estos asuntos. Solo
hasta 2006, cuando se establece por decreto la Dirección Distrital de Rela-
ciones Internacionales, se empezó a tener mayor claridad en la denición
de una estructura institucional para coordinar, articular y representar las
prioridades en materia internacional.
Llama la atención que la estructura organizacional de Ciudad de
México sobresale por su tamaño mientras que la de Bogotá tiende a re-
ducirse. En este último caso, la percepción es que, con la última reforma
de la Secretaría General, la DDRI perdió peso dentro del organigrama al
quedar adscrita a la subsecretaría técnica de la Secretaria General y ade-
más, con la decisión de eliminar la subdirección de asuntos internaciona-
les no se valoraron las responsabilidades y los desarrollos que durante las
pasadas administraciones había tenido esta instancia.
Cuadro No. 3 Estructura organizacional para la coordinación de los asuntos interna-
cionales de la Alcaldía de Bogotá (2017)
Fuente: elaboración propia con base en el Decreto 425 de 2016 del Distrito
Ciudad de México, por su parte, muestra como a pesar de la de-
bilidad jurídica para proteger la estructura organizacional, ha contado
dentro de su organigrama con una Dirección General de Cooperación
Internacional a través de la cual funcionan la subdirección de coopera-
ción bilateral y descentralizada y la jefatura de unidad departamental de
relación con organismos y redes internacionales.
Cuadro No. 4
Estructura organizacional de los asuntos internacionales de CDMX (2017)
Fuente: Coordinación General de Asuntos Internacionales (CGAI), 2017
En todo caso, este contexto permite inferir que, a diferencia de
CDMX, Bogotá ha contado durante mucho tiempo atrás con marcos ju-
rídicos y legales que han garantizado la sostenibilidad del espacio organi-
zacional de sus asuntos internacionales desde la Administración Distrital.
Sin embargo, Ciudad de México ha tenido un perl con mayores niveles
de internacionalización hasta el punto de considerarse como una “ciudad
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global”. De acuerdo con Parnreiter (2002), este término hace referencia
a ciudades que se convierten en nudos de la economía mundial, en los
cuales se integran economías regionales, nacionales e internacionales a
través del ujo de capitales, mercancías, migrantes, servicios nancieros,
entre otros. El atributo de ciudad global para CDMX se remonta a los
años noventa cuando este mismo autor señaló que la Ciudad “se había
convertido en parte de la red transfronteriza de las ciudades globales, las
cuales constituyen la estructura básica de la economía mundial actual.
Como parte de esta red, Ciudad de México asume funciones globales de
la ciudad, como el control y la gestión de los servicios globalizados” (PAR-
NREITER, 2000 apud LARA, 2015). Con el inicio del siglo XXI se buscó la
inserción de la ciudad dentro de la categoría de ciudades globales (LARA,
2015), por lo que su vocación internacional no parece haber sido una con-
secuencia directa de los avances institucionales de los mandatarios de tur-
no sino del proceso de globalización que la llevó a convertirse en parte ac-
tiva de las redes donde se activa y estimula el sistema capitalista mediante
el alto ujo de bienes y servicios, información, mercancías, etc.
Por último, lo que se puede observar es que la estructura organiza-
cional de Bogotá y Ciudad de México ha venido cambiando y mostrando
que la cooperación internacional ya no puede ser concebida como un ins-
trumento asistencialista de relaciones Norte-Sur, soportado en la nancia-
ción de proyectos. Hoy en día, el perl organizacional de las dos ciudades
reeja un tipo de cooperación vinculado a los asuntos internacionales por
lo cual, dentro de sus estructuras se contemplan una diversidad de temas
y modalidades de gestión pública, acordes con las dinámicas relacionadas
con el desarrollo internacional y las nuevas formas de gobernanza global.
Los planes y programas de desarrollo y los documentos de política
Otro factor común que permite explicar la institucionalización de
la cooperación en Bogotá y CDMX está relacionado con la incorporación
del tema en el plan de desarrollo de la administración de turno, conside-
rado como el referente principal de planicación del desarrollo territorial
en razón a que contiene el programa de gobierno que mandatario desa-
rrollará durante su mandato.
Tanto Bogotá como Ciudad de México han incorporado de alguna
manera los asuntos internacionales y de cooperación internacional den-
tro de sus planes o programas de desarrollo, mediante un eje indepen-
diente y estratégico dentro de la agenda pública o, en otros casos, como
un componente transversal de las prioridades de gobierno.
Para el caso de Bogotá, las últimas tres administraciones naliza-
das entre 2004 y 2015, incluyeron el tema a través de la integración inter-
nacional como un principio fundamental de la gestión pública y la coo-
peración internacional como una fuente de nanciación (2004-2008), bajo
un programa especíco “Bogotá competitiva e internacional” (2008-2011)
y como un Programa “Bogotá Humana Internacional” (2012-2015).
De igual manera, Ciudad de México incluyó el tema internacional
y de cooperación como un tema de presencia internacional (2000-2006),
como un componente transversal de los ejes estratégicos de la agenda
política (2007-2012) y como un componente central y prioritario a través
de un acápite especíco en el que se plantea un enfoque de acción inter-
nacional para la ciudad.
Aunque esta es una dinámica comúnmente compartida, el contex-
to también demuestra que no existe una relación directa entre lo que se
plantea en los planes o programas de desarrollo y una mayor o menor
práctica de los asuntos internacionales. Así, por ejemplo, para el caso de
Ciudad de México, el Programa General de Desarrollo del Distrito Fede-
ral 2000-2006 bajo la administración de Andrés López Obrador, resaltó
la importancia de la presencia internacional para lo cual, se planteó una
agenda que buscaba
fortalecer diversos vínculos de cooperación con sus contrapartes internacionales,
tales como hermanamientos de ciudades, acuerdos de colaboración bilateral en
materia cientíca, tecnológica, educativa, cultural, política, social y económica;
así como con organismos multilaterales de países y ciudades con la nalidad de
impulsar la realización de proyectos y generar una fuente alternativa de recursos
(DISTRITO FEDERAL, 2001, p. 54).
Aun así, se considera que bajo esa administración las relaciones in-
ternacionales del gobierno de la CDMX perdieron dinamismo, que las
actividades se limitaron a la recepción de huéspedes distinguidos y que
se cancelaron y congelaron las giras al exterior y los acuerdos de coopera-
ción internacional que estaban vigentes (CGAI , 2016).
Entonces, se podría armar que este factor de la institucionaliza-
ción de los procesos de cooperación si bien demuestra el interés y la vo-
luntad política del gobierno de turno frente a los asuntos internaciona-
les y de cooperación, no necesariamente incide sobre la práctica de estos
asuntos dentro de la gestión pública.
Ahora bien, junto a la estructura organizacional, la tendencia mues-
tra como los documentos de política enmarcados en estrategias, planes o
políticas públicas de cooperación internacional o internacionalización, se
han convertido en elementos fundamentales de los procesos de institu-
cionalización de la cooperación internacional que además contribuyen
con una mayor legitimación en las relaciones con socios internacionales.
Lo interesante de estos documentos es que claramente demuestran
las transformaciones de la cooperación internacional y terminan adaptán-
dose y replicando los dictámenes del desarrollo y la ayuda internacional.
Al respecto, es posible identicar algunas diferencias entre las dos
ciudades capitales. Durante el periodo 2007-2016, Bogotá demostró una
gran apuesta de su internacionalización mediante la conguración de
marcos estratégicos de cooperación internacional. En el 2007, bajo la ad-
ministración de Luis Eduardo Garzón, el Distrito lanza la primera Es-
trategia de Cooperación Internacional de Bogotá, Distrito Capital (ECI),
como resultado del trabajo de la Red Distrital de Cooperación para el
Desarrollo.
En el año 2008, con la nueva administración de la ciudad en manos de
Samuel Moreno, dicha estrategia fue actualizada, manteniendo las líneas
prioritarias y temas transversales de la anterior y con ello, continuar con el
proceso. Esta primera iniciativa institucional tuvo en cuenta las dinámicas
del momento de ayuda al desarrollo, por lo cual, sus referentes interna-
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cionales y nacionales más cercanos fueron los Objetivos de Desarrollo del
Milenio, la Declaración de París y el Proceso Londres-Cartagena- Bogotá.
Por su parte, la Estrategia de Cooperación Internacional de Bogotá
2012–2016, bajo la administración de Gustavo Petro, estuvo alineada con
las nuevas dinámicas de la cooperación internacional, en la cual se busca-
ba promover una visión horizontal entre socios y aliados estratégicos, re-
conocer el papel cada vez más signicativo de los gobiernos locales en la
conguración de la agenda global, impulsar el intercambio de experien-
cias signicativas de la Ciudad y las nuevas modalidades de cooperación
mediante acuerdos city to city, la participación en redes internacionales y
foros políticos y esquemas de cooperación sur – sur (ALCALDIA MAYOR
DE BOGOTÁ, 2014).
A partir de estos derroteros, dicha estrategia planteó cuatro obje-
tivos generales que buscaban consolidar los procesos de cooperación e
internacionalización de Bogotá: 1. Posicionar a Bogotá D.C como actor
inuyente en procesos de cooperación descentralizada, 2. Aumentar la
ecacia en los procesos de cooperación para el desarrollo de Bogotá, 3.
Rearmarse como un socio conable y estratégico ante los socios y alia-
dos estratégicos nacionales e internacionales, 4. Fortalecer el marco insti-
tucional para la ejecución de iniciativas y proyectos de cooperación.
Con la nueva administración de Bogotá (2016-2019) bajo el mandato
del Alcalde Enrique Peñalosa, no se evidencian avances signicativos que
permitan denir un perl de la cooperación internacional de la ciudad. Lo
claro es que desde la Alcaldía hay una apuesta por la identicación e inter-
cambio de buenas prácticas y la cooperación técnica. Así mismo, el gobier-
no distrital ha establecido algunos ejes estratégicos para la promoción de
sus asuntos internacionales relacionados con el cambio climático, el desa-
rrollo urbano, la seguridad, la movilidad sostenible, la cultura, entre otros.
Por otra parte, a partir del año 2006 Ciudad de México muestra una
fuerte estrategia para posicionar la ciudad en el escenario internacional
(CGAI, 2016). La apuesta se focaliza en un marco de internacionalización
dentro del cual se encuentra la cooperación internacional como uno de
sus componentes. En todo caso, la necesidad de un marco jurídico que le
diera reconocimiento a la CGAI no permitió durante años la formulación
de estrategias ni políticas públicas de cooperación internacional y/o inter-
nacionalización.
Por esa misma razón, se reconoce como un avance institucional
signicativo el haber formulado y vinculado el Programa Especial de
Acción Internacional en el Programa General de Desarrollo del Distrito
Federal (PGDDF) 2013-2018.
El PGDDF reconoce que la acción internacional no solo es una “po-
lítica sectorial en sí misma, sino como un campo que permea, benecia y
enriquece de forma transversal a todas las actividades del gobierno local”.
Para ello, establece tres criterios de orientación para CDMX, a saber: 1.
Consolidar la presencia e inuencia de la Ciudad de México como el nú-
cleo de una megalópolis líder en América Latina y el mundo; 2. Posicio-
nar a la Ciudad de México como un referente de sustentabilidad urbana
e innovación, a través de intercambios de buenas prácticas y proyectos
concretos de cooperación descentralizada; 3. Incrementar el atractivo te-
rritorial de la Ciudad de México como importante destino mundial del
turismo, el capital humano, las artes, el comercio, los negocios y la inver-
sión extranjera (GOBIERNO DE CIUDAD DE MÉXICO, 2016).
Como se puede observar en los dos casos de estudio, CDMX pree-
re enmarcar sus acciones internacionales bajo la denominación de “asun-
tos internacionales”, valiéndose de la cooperación como un componente
más de su proceso de internacionalización. Por su parte, Bogotá ha que-
rido darle un lugar a la cooperación internacional mediante la denición
de estrategias especícas que guíen las acciones del gobierno de la ciudad.
No obstante, ello, hay que destacar que en el Distrito existen otras ins-
tancias que apoyan el fortalecimiento de las relaciones internacionales de
la ciudad con un tinte más económico y comercial como la Secretaría de
Hacienda Distrital y la Agencia de Promoción de Inversión de Bogotá,
Invest in Bogotá.
Dinámicas en los procesos de cooperación internacional
Frente a algunas modalidades utilizadas en los últimos años por las
dos ciudades para promover sus asuntos internacionales, parece evidente
que tanto Bogotá y Ciudad de México han seguido la lógica de promover
la cooperación internacional como uno de los componentes de sus rela-
ciones paradiplomáticas, sobrepasando el modelo tradicional del régimen
de ayuda al desarrollo de tinte vertical y asistencialista y promoviendo
nuevos esquemas que impulsan la relaciones entre socios, la participación
en redes y la diplomacia de ciudades.
La siguiente gráca da cuenta de algunas iniciativas vinculadas a
los asuntos internacionales y a la cooperación, que permiten evidenciar el
trabajo entre los años 2012 y 2015 de las dos ciudades capitales:
Gráfica No 1 Algunas actividades internacionales y de cooperación internacional de
Bogotá y Ciudad de México (2012-2015)
Fuente: elaboración propia con base en Gobierno del DF (2015) y Alcaldía Mayor de
Bogotá (2015)
La gráca muestra como las dos ciudades tienen similitudes en sus
actividades internacionales. Sin embargo, en términos generales, llama la
atención que CDMX tiene una apuesta más amplia de sus procesos y vin-
cula con mayor fuerza dentro de sus asuntos internacionales temas como
la colaboración con embajadas acreditada en México, las visitas ociales
a la ciudad y las giras internacionales del mandatario de turno desde las
cuales surgen relaciones de cooperación más cercanas y duraderas.
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Así mismo, se puede evidenciar que las dos ciudades han adoptado
un enfoque de tinte horizontal de sus relaciones de cooperación inter-
nacional traspasando el modelo tradicional de donante-receptor y rela-
ción norte-sur de la cooperación. Esto se demuestra, entre otras cosas,
por los escasos recursos nancieros que reciben estas ciudades y por las
tendencias en la diversicación de socios y en una visión más estratégi-
ca de la cooperación internacional como un componente para participar
activamente en redes internacionales de gobiernos locales, compartir e
intercambiar experiencias y promover proyectos y programas de interés
común entre ciudades de países en desarrollo.
Así, por ejemplo, para el caso de México, de los 24 convenios de
cooperación internacional registrados entre 2012 y 2014, 10 de ellos fue-
ron con América latina, 7 con Europa, 5 con Asia y 2 con América del
Norte (GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL, 2015). Esta misma ten-
dencia se maniesta en Bogotá a través de las alianzas establecidas en su
mayoría con ciudades de América Latina, seguidas de ciudades europeas
y asiáticas junto a alianzas con algunas agencias de cooperación y fondos
y programas de Naciones Unidas.
Lo que se puede percibir entonces, es que las exigencias de la globa-
lización junto a las transformaciones de la cooperación descentralizada y
las prácticas recurrentes de los asuntos internacionales han ido más rápi-
do y han terminado por permear los procesos institucionales para tal n.
Consideraciones finales
En el marco de la globalización y el desarrollo internacional, los
GNC han empezado a jugar un rol fundamental en la gestión y estable-
cimiento de relaciones de cooperación internacional, con el propósito de
aumentar su presencia en el escenario internacional y responder a los de-
safíos de la agenda internacional. En ese contexto, los nuevos esquemas
de la COD se convierten en una oportunidad para que los GNC empren-
dan vínculos a través del intercambio de saberes y experiencias de desa-
rrollo que fortalezcan la gestión pública y el desarrollo local. Para lograr
este propósito, la práctica demuestra que estos gobiernos han apostado
por espacios organizaciones junto a la denición de documentos de po-
lítica con el propósito de ordenar, planicar y convertir la COD en un
instrumento estratégico de sus relaciones internacionales.
Frente a esta situación, a partir de los dos casos de estudio, Bogotá
y Ciudad de México, se pueden evidenciar algunas tendencias y prácti-
cas comunes que permiten identicar algunos factores explicativos de los
procesos de institucionalización de sus asuntos internacionales y de coo-
peración.
Estas dos ciudades capitales han venido apostándole a una insti-
tucionalización que permita vincular las acciones internacionales y la
cooperación a la agenda pública local. Los avances en la materia se pue-
den reejar en tres factores claramente identicados: la denición de un
marco jurídico e institucional que formaliza y mantiene una estructura
organizacional para los asuntos internacionales y de cooperación como
parte del organigrama de la administración pública de las dos ciudades,
la vinculación de los temas internacionales como ejes prioritarios o trans-
versales en los planes de desarrollo, la denición de documentos de po-
lítica y/o estrategias de internacionalización y cooperación y, el perl de
algunas dinámicas de los asuntos internacionales de las dos ciudades que
muestra la tendencia a diversicar y sobrepasar la concepción tradicional
del régimen internacional de ayuda al desarrollo, soportado en acciones
asistencialistas y en nanciación de proyectos a corto plazo.
Este último elemento cobra mayor importancia en la medida en
que estos espacios institucionales y de gestión han venido adaptándose a
las dinámicas del escenario internacional y en especial a los temas clave
de la agenda del desarrollo apoyada en los Objetivos de Desarrollo Soste-
nible y en una mayor participación de los GNC en la gobernanza global.
No obstante, ello, parece claro que el marco jurídico y las estructu-
ras organizacionales no garantizan por completo una mayor y mejor ges-
tión de la cooperación internacional. Por tanto, otro factor fundamental
que viene ligado a este aspecto está relacionado con los equipos de trabajo
y la experticia que demuestran para una efectiva labor internacional. Este
es uno de los principales desafíos que enfrenta las dos administraciones.
De acuerdo con las entrevistas realizadas en los años 2016 y 2017, es co-
mún ver cómo, ante los cambios de gobierno y los intereses políticos, han
existido altos niveles de rotación del personal, que no han permitido una
efectiva sostenibilidad de los procesos.
De acuerdo con lo anterior, es claro reconocer que las dos ciuda-
des capitales deben seguir apostando a la consolidación de internacio-
nalización de “Ciudad-Capital-Global” y no a políticas enmarcadas en
“gobiernos de turno”, puesto que de esta forma se logrará garantizar la
sostenibilidad de los procesos y su proyección, a partir de la denición de
metas claras de corto, mediano y largo plazo que benecien los procesos
de desarrollo local.
Un último elemento a tener en cuenta en los avances de institu-
cionalización tiene que ver con los mecanismos para una mejor coordi-
nación y articulación con los diversos actores del desarrollo que inciden
en cada una de las ciudades en los asuntos internacionales a efectos de
no duplicar iniciativas y responder a los lineamientos y ejes estratégicos
denidos por el territorio.
Al respecto, En el programa de acción internacional de CDMX se
plantea que la internacionalización de la ciudad debe promover la inclu-
sión de todos los actores y se conduce aunando esfuerzos con todos ellos
(Gobierno de la Ciudad de México, 2016). Por su parte, la administración
de Bogotá 2012-2015, reconoció la necesidad de promover la capacidad
institucional de la alcaldía fortaleciendo los procesos de articulación,
coordinación, toma de decisiones e intercambio de información (SDP,
2014). Para ello, quiso apostarle a un Sistema Distrital de Cooperación e
Internacionalización de la ciudad, en el cual conuyeran todos los actores
del sistema distrital, sectores, entidades adscritas centralizadas y descen-
tralizadas y las alcaldías locales (SDP, 2014).
En todo caso, se podría decir que a pesar de las similitudes y dife-
rencias en los procesos de institucionalización y de los factores explicati-
vos en las dos ciudades capitales, no es tan claro el efecto de una mayor
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o menor institucionalización sobre la práctica de los asuntos internacio-
nales y la cooperación. Lo que sí es claro, es que una mayor planicación
permite una visión de mediano y largo plazo que terminará por bene-
ciar los procesos de desarrollo local de un territorio determinado, promo-
verá la sostenibilidad y continuará legitimando los procesos y generando
mayor conanza con los socios internacionales.
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A Nova Rota da Seda e seus desafios
securitários: os Estados Unidos e a
contenção do eixo Sino-Russo
The New Silk Road and its security challenges: the United
States and the containment of the Sino-Russian axis
Diego Pautasso
1
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2019v7.n2.p85
Recebido em: 14 de julho de 2018
Aceito em: 22 de outubro de 2018
R:
O presente artigo analisa os desaos securitários que se colocam para a Belt and
Road Initiative (BRI), também chamada de Nova Rota da Seda. Entendemos que
a iniciativa de Beijing representa a etapa regional do projeto chinês de globalização e,
com efeito, tensiona com a primazia global estadunidense. Dessa forma, sugeri-
mos que a estratégia dos Estados Unidos passa pela conformação de um arco de
contenção do eixo sino-russo. Isso porque as relações entre China e Rússia têm
denido o ritmo, o conteúdo e a forma dos processos de integração da Eurásia.
Ou seja, a outrora política de contenção soviética no contexto da Guerra Fria ga-
nha novos contornos e desaos mais abrangentes para os Estados Unidos. Com
efeito, não seria demais supor que, tanto o êxito da iniciativa chinesa de integra-
ção euroasiática, quanto os rumos da transição sistêmica em curso dependem do
desao securitário representado pela projeção de Washington sobre esta região.
Palavras-chave: Nova Rota da Seda, Contenção, Eixo Sino-Russo, Estados
Unidos
A:
This article analyses the security challenges facing the Belt and Road Initiative
(BRI), also called the New Silk Road. We understand that the Beijing initiative
represents the regional stage of the Chinese globalization project and, in fact, it
is in tension with the global primacy of the United States. Thus, we suggest that
the strategy of the United States involves the formation of a containment arc of
the Sino-Russian axis. This is because relations between China and Russia have
dened the rhythm, content and form of Eurasia’s integration processes. In oth-
er words, the former Soviet containment policy in the context of the Cold War
gains new outlines and broader challenges for the United States. Indeed, it would
not be too much to suppose that both the success of the Chinese Eurasian inte-
gration initiative and the direction of the ongoing systemic transition depend on
the security challenge posed by Washington’s projection for this region.
Keywords: New Silk Road, Containment, Sino-Russian Axis, United States
1. Doutor e mestre em Ciência Política
e graduado em Geografia pela UFRGS.
Professor do Colégio Militar de Porto
Alegre. Autor do livro China e Rússia no
Pós-Guerra Fria, 2010, Ed. Juruá. E-mail:
dgpautasso@gmail.com. Porto Alegre/
Brasil. ORCID: 0000-0002-2393-1903.
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 2, (ago. 2019), p.85 - 100
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Diego Pautasso A Nova Rota da Seda e seus desaos securitários
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 2, (ago. 2019), p.85 - 100
Introdução
A Iniciativa OBOR (One Belt, One Road), também conhecida como
Nova Rota da Seda, foi divulgada no segundo semestre de 2013 pelo presi-
dente chinês Xi Jinping. Depois chamada de Belt and Road Initiative (BRI),
logo foi objeto, em maio de 2017, do seu primeiro Fórum (Belt and Road
Forum) – a ser realizado bianualmente. Trata-se de um gigantesco pro-
jeto de integração eurasiático assentado em infraestrutura (transporte,
comunicação e energia), abrindo caminho para investimentos produtivos
e comércio regional.
A Nova Rota da Seda representa o amadurecimento da inserção glo-
bal da China ao transitar da diplomacia de baixo perl de Deng Xiaoping
para uma crescente assertividade internacional. Mais do que vetor da po-
lítica externa chinesa, a integração eurasiática poposta por Beijing repre-
senta a etapa regional do projeto chinês de globalização. Esse projeto recria
o sistema sinocêntrico e tensiona com a primazia global estadunidense,
convertendo-se no epicentro de uma contradição crucial para compreen-
der os desdobramentos da transição sistêmica em curso. Há, nesse qua-
dro, estratégias distintas em disputa entre potências (Estados Unidos e
China, sobretudo) cuja acomodação e conitos são incertos.
Nesse artigo, pretendemos explorar a política estadunidense de
contenção da integração eurasiática liderada pela China em estreita re-
lação com a Rússia. Na verdade, Washington não esperava que aproxi-
mação sino-americana dos anos 1970 e o colapso soviético – seguido do
desmonte da Rússia nos anos 1990 – culminassem num ambicioso pro-
cesso de integração eurasiático. Sugerimos, de um lado, que a integração
eurasiática recria a percepção de ameaça aos interesses anglo-saxão ori-
ginalmente formulada com o conceito de heartland mackinderiano e, por
outro, que se atualiza a política de contenção desta região aos moldes
da Guerra Fria. É perceptível que – a despeito da posse de capacidades
militares convencionais e inclusive nucleares – a estratégia dos Estados
Unidos tem mobilizado todos os meios para lidar com os países desaan-
tes em questão. Em outras palavras, o eixo sino-russo é objeto de uma
plêiade de ações voltada a sua contenção, proporcionando grandes desa-
os securitários cujos desdobramentos serão decisivos para a conformação
da Nova Rota da Seda.
Para tanto, o artigo foi organizado da seguinte forma. Na primeira
seção pretendemos traçar um breve panorama sobre as disputas pela Eu-
rásia. Na segunda, abordamos a escalada intervencionista dos Estados Uni-
dos na Eurásia no século XXI. E, por m, buscamos demonstrar que o êxito
da Nova Rota da Seda depende da capacidade de Moscou e Beijing lidarem
com o recrudescimento de desaos securitários no seu entorno estratégico.
China, Rússia e integração da Eurásia: disputas e contenções
O conceito de Eurásia é polissêmico e foi ressignicado ao longo
da história (VASYLIEVA; LAGUTINA, 2016). De todo modo, podemos
denir como Eurásia esta vasta região entre o Oriente Médio, cruzando
a Ásia Central, até a China, cujo papel na história da humanidade tem
sido central. Como destaca Diamond (2009), as principais espécies ani-
mais e vegetais domesticadas eram eurasianas, favorecendo a revolução
agrícola através da oferta de carne, leite, lã, couro, transporte, força de
trabalho (moinhos, arado), adubo, etc. As transformações agropecuárias
permitiram a produção de excedentes, formação de cidades, surgimento
de escrita, desenvolvimento de técnicas e armas, conformação de organi-
zações políticas e até fortalecimento da imunidade. Por estas razões se de-
senvolveram algumas das mais longevas e complexas civilizações, como
chinesa, indiana, persa, turca, mongol, russa, entre outras. Também foi
local de surgimento e difusão das maiores religiões, como zoroastrismo,
as três abraâmicas monoteísta (judaísmo, cristianismo e islamismo), além
de hinduismo, budismo, xintoísmo e diversas outras.
Aliás, a primeira grande rede comercial transcontinental no mundo
foi a Rota da Seda. Extensas e diversas rotas que ligavam a Ásia Oriental
ao Mediterrâneo, passando pelo Sul da Ásia, Ásia Central e Oriente Mé-
dio. Sobreviveu aos sobressaltos e colpaso dos Impérios Han e Romano,
atingindo seu ápice quando o Império Bizantino e o Império Tang o-
resceram. Além de mercadorias, suas rotas transacionaram novas ideias,
religiões e material genético (LIU, 2010). Pode-se dizer que foi o embrião
dos atuais processos de integração global.
Como destaca Amin (2006), entre essas civilizações, a China repre-
sentou o seu centro mais vigoroso e contínuo nos últimos dois milênios
– interrompidos apenas por desordens nos períodos interdinásticos. De
acordo com ele, no início da era cristã, tinha 28% da população mun-
dial, se mantendo até 1700 nessa proporção, até alcançar 35% no início
do século XIX. A China era um epicentro de trocas de mercadorias, tec-
nologias, ideias, através de diversas rotas da seda. As regiões chinesas de
Gansu e Xinjiang (Kashgar) eram um dos pontos de partida, cruzando a
Ásia Central (via Samarkand, Bokhara e Khiva, vales do Fergana, do Syr
e do Amou Daria), até chegar à Pérsia, e, depois, mercados europeus – os
quais eram, até o ano 1000, uma periferia atrasada do sistema pré-mo-
derno (AMIN, 2006, p. 47-8; 50). Aliás, o peso demográco da China fazia
com que o Império do Meio representasse cerca de 32,8% da produção
manufatureira mundial em 1750, ante 1,9% do Reino Unido – mesmo
que com níveis per capita de industrialização similares, 8 e 10 respecti-
vamente (KENNDEY, 1989, p. 148). Após o ciclo de dominação, os pesos
demográco e econômico despencam em relação ao total mundial: a po-
pulação passa de 36,6% em 1820 para 21,6% em 1950, o PIB de 33% para
4,6% e o PIB per capita de 50,2% para 7,1% do total da Europa Ocidental
e ramicações do Ocidente no mesmo período (NAYYAR, 2014, p. 37).
A Rússia, por sua vez, é um país que se formou a partir da extensão
de seus domínios territoriais originalmente centrados num núcleo de ocu-
pação na Europa, aproximadamente entre Moscou e Kiev. Após um perío-
do sob controle dos povos mongóis (1240-1480), os povos eslavos russos ex-
perimentam rápida expansão em todas as direções, do centro da Europa à
Ásia Oriental, do Báltico ao Cáucaso e deste à Ásia Central. Na virada dos
séculos XIX-XX, o Império Russo tinha cerca de 22 milhões de km, 130
milhões de habitantes e mais de 100 grupos étnicos. Evidentemente, essa
dinâmica territorial foi permeada por conitos e disputas importantes,
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sobretudo com a Grã-Bretanha, tanto na Criméia quanto no Indostão em
função do chamado Grande Jogo. Como sublinha Trenin (2002, p. 1), suas
fronteiras têm denido a cultura e a identidade internacional da Rússia.
A formação dos Estados modernos e a penetração de potências ex-
tra regionais intensicaram a competição e os conitos na Eurásia. A re-
volução russa (1917) e o subsequente estabelecimento da União Soviética
(1922) fez surgir uma experiência socialista desaante no epicentro da
massa territorial eurasiana. Paradoxalmente, atualizava o temor anglo-
-saxão pelo controle do heartland originalmente inspirado no poder napo-
leônico e depois replicado com a experiência nazista. É por esta razão que
os Estados Unidos formularam a Doutrina da Contenção como vetor da
política externa no Pós-Guerra, inspirada no famoso artigo de Kennan,
em 1947, na Foreign Aairs e no documento do Conselho de Segurança
Nacional (NSC-68), por exemplo (KISSINGER, 1997, p. 528-559). A criação
da Doutrina Truman e do Plano Marshall, bem como das organizações
militares no entorno soviético, tais como a OTAN (Organização do Tra-
tado do Atlântico Norte), a OTASE (Organização do Tratado do Sudeste
Asiático) e o CENTO (Organização do Tratado Central), assim como as
alianças militares bilaterais com Japão, Coreia do Sul, Taiwan e Filipinas,
representaram o cerco e a contenção da União Soviética (URSS). Não por
acaso, se correspondem às três frentes estratégicas basilares de contenção
do Centro Geoestratégico (Bloco Soviético): Extremo Ocidente, Sul Po-
puloso e Extremo Oriente (BRZEZINSKI, 1987, p. 51).
Durante a Guerra Fria foram desencadeadas diversas intervenções
no entorno soviético, incluindo Grécia, Península Coreana, Indonésia,
Vietnã, entre outros. Além disso, os serviços de inteligência foram parte
central da política internacional e das guerras políticas e econômicas. A
política de conteção da inuência soviética era, contudo, global, como
ilustram os casos de patrocínio de guerrilhas anticomunistas pelos Esta-
dos Unidos na Nicarágua (Contras), Afeganistão (Al Qaeda), Angola (Uni-
ta) e Moçambique (Renamo) nos anos 1980 emblemáticas da estratégia de
guerra por procuração (proxy war). Aliás, nesse contexto foi desencadeado
a primeira onda de golpes de Estado, utilizando-se amplamente das forças
militares sem, contudo, abrir mão de outros elementos. Ou seja, o patro-
cínio político-diplomático dos Estados Unidos e seus aliados dava-se por
meio da Doutrina de Segurança Nacional, da promoção da retórica anti-
comunista pela grande mídia e da indústria cultural, da instrumentaliza-
ção dos militares na Escola das Américas no Panamá, etc. Nesse sentido, a
desestabilização interna, com a espiral inacionária, o denuncismo mora-
lista da corrupção pelos setores conservadores, a paralisia institucional e
a crise econômica foram pré-condições construídas para a efetivação dos
golpes militares (LOSURDO, 2016). Em outras palavras, combinado ao
cerco militar, desencadearam operações subterrâneas ao mobilizar todo
um sistema de inteligência para lograr objetivos estratégicos em outros
países. Por um lado, havia nanciamento de órgãos de mídia, ONGs, par-
tidos, sindicatos, movimentos sociais, etc., de modo a moldar a opinião
pública com (des)informação, por outro, ações com recurso à força, pa-
trocinando, treinando e oferecendo informações a grupos insurgentes de
toda ordem (de paramilitares a guerrilhas e organizações terroristas) para
fomentar guerras civis, assassinatos, sabotagens, etc.
Enm, a Eurásia foi objeto de diversas cisões e rivalidades sobre-
postas durante a Guerra Fria. Primeiramente, aquela que congurou a
estrutura da ordem bipolar, hegemonizada por Estados Unidos e seu polo
desaante, a União Soviética. Contudo, outra cisão se entrelaçou à or-
dem bipolar como decorrência da ruptura sino-soviética a partir dos anos
1960. As rupturas no bloco socialista foram, aliás, habilmente exploradas
por Washington, sobretudo quando da aproximação com Beijing na vi-
rada dos anos 1960-70. Inclusive, não é possível compreender o desfecho
da Guerra Fria, a nova estratégia de inserção internacional chinesa pós-
-Reformas e a primazia estadunidense a partir dos anos 1990 sem dar
centralidade aos conitos sino-soviéticos.
2.Intervencionismo estadunidense e contenção na Eurásia
Para lançar luzes sobre as estratégias estadunidenses de contenção
do processo integrativo da Eurásia, convém uma breve retomada das es-
tratégias de Washington para tentar recompor sua hegemonia no Pós-
-Guerra fria. Com a situação momentânea de unipolaridade experimen-
tada pelos Estados Unidos nos anos 1990, desencadeou-se uma escalada
intervencionista, combinada com a ampliação de sua infraestrutura mili-
tar global, notadamente a expansão da OTAN e de suas bases militares ao
redor do mundo. Enquanto isso, diversos discursos da globalização supe-
restimaram o desaparecimento das grandes cisões políticas e interestatais
em favor de um mundo plano (FRIEDMAN, 2009), de uma sociedade em
rede (CASTELLS, 1999) ou de uma cibercultura (LEVY, 1999) – para car
em poucos exemplos. Algumas leituras subestimam o papel dos Estados e
das estruturas hegemônicas de poder. Mais do que isso, subestimam que
o poder e a política são conformados por um tênue limite entre o legal
e o ilegal, mobilizando diversos meios e instrumentos, violentos ou não,
explícitos ou ocultos, para lograr seus objetivos geopolíticos e geoeconô-
micos. Em outras palavras, a retórica da globalização como inexorável
integração dos mercados liberalizados subsumia diante da hipertroa po-
lítico-militar dos Estados Unidos – com seu orçamento de defesa para o
ano scal de 2019 alcançando mais de US$ 686 bilhões de dólares.
2
Esse montante orçamentário ilustra a trajetória da superpotência
(Estados Unidos), no qual coerção e consentimento, guerra e diploma-
cia, forças e instituições têm feito parte da sua política internacional. As
novas guerras do século XXI – por vezes chamadas de guerras híbridas,
conitos de quarta e quinta geração, tribloco, compostos, irrestritos e
ilimitados entre a população, complexos-irregulares e não-lineares – re-
etem como os conitos se tornam mais complexos, seja do prisma dos
atores envolvidos (Estados, grupos guerrilheiros e terroristas, redes cri-
minosas ou empresas militares privadas); dos meios utilizados (as armas
simples e acessíveis ou sosticados sistemas de armas ou tecnologias de
dupla utilização), das táticas empregadas (ações convencionais limitados,
o terrorismo, insurgência, guerrilheiros ou operaçõesinformações), dos
cenários escolhidos (de áreas urbanas e densamente povoadasparaluga-
res remotos ou inacessíveis), dos multiplicadores utilizados (GPS ou redes
sociais) e/ou fontes de nanciamento (PIELLA, 2014, p. 2-3). Não obstan-
2. Em 2001, no ano dos atentados às
Torres Gêmeas, o orçamento era de
316 bilhões de dólares; um crescimento
de mais de 117% em menos de uma
década. Isso ilustra o papel do complexo
industrial militar na condução das ações
internacionais de Washington, indife-
rente ao governo e partido à frente da
Casa Branca. Para detalhes, ver dados
oficiais do Departamento de Defesa dis-
ponível em: <https://dod.defense.gov/
Portals/1/Documents/pubs/FY2019-Bud-
get-Request-Overview-Book.pdf >
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te a polissemia conceitual e as novas técnicas empregadas, o fato é que
as guerras historicamente mobilizaram violência empregada por atores
estatais e não-estatais, combinando técnicas, capacidades e recursos para
atingir os seus objetivos.
Deve-se reconhecer que não se trata propriamente de uma novida-
de, pois o século XX também foi repleto de guerras não-convencionais
(entre Estados), irregulares e assimétricas, e com intensas operações sub-
terrâneas, sobretudo depois da criação das agências de inteligência das
grandes potências, como destacamos. A globalização não provocou o m
dos Estados, ao contrário, mas potencializou os mecanismos de inteligên-
cia e guerra, assim como a assimetria entre os países, com as tecnologias
desenvolvidas pela Terceira Revolução Industrial (Técnico-Cientíca) e
agora a Indústria 4.0. Por um lado, basta ver a ampliação da capacida-
de de espionagem lograda pela NSA a partir das denúncias de Edward
Snowden.
3
Segundo ele, o esquema de espionagem de e-mails, cartões
de crédito e ligações telefônicas operam em conjunto com empresas de
telecomunicações utilizando-se do programa PRISM (de monitoramento
em tempo real da Internet).
A novidade talvez resida no fato de que os novos meios tecnoló-
gicos para fazer a guerra ampliam as assimetrias, como ilustram bem o
caso dos drones. A escalada de bombardeios com aviões não tripulados no
Afeganistão, Paquistão, Iraque, Síria, Líbia, Iêmen e Somália tem causa-
do milhares de mortes, em sua esmagadora maioria de civis.
4
Evidente-
mente, trata-se de guerras encobertas de proporções globais capazes de
amplicar de forma inédita a capacidade dos Estados Unidos, enquanto
fragiliza dramaticamente o direito e as organizações internacionais.
Nesse sentido, como destaca Losurdo (2010), depois do 11 de Setem-
bro de 2001, a ameaça difusa do terrorismo e do fundamentalismo legitimou
uma escalada intervencionista em nível global (Guerra ao Terror), mesmo
sem a autorização do Conselho de Segurança da ONU para a invasão do Ira-
que (2003), por exemplo, cujo resultado é o enfraquecimento das soberanias
e das organizações multilaterais. Ao mesmo tempo em que perseguia Bin
Laden, Washington ampliava sua presença física em diversas regiões (bases
militares); realizava ataques com drones e intensicava ações da inteligência;
promovia prisões, campanha de kil l/capture e contratos com mercenários;
apoiava grupos extremistas na Síria e na Líbia; e nanciava entidades públicas
e privadas (National Endowment for Democracy, USAID, Freedom House, Open
Society e outras) para promoverem o regime change (BANDEIRA, 2013). O po-
der estadunidense reside justamente na capacidade de mobilizar de maneira
articulada o hard e o soft power, entrelaçando a atuação de agências de espio-
nagem, agências de ajuda e cooperação, think thank, agências de comunicação
e empresas privadas. Não é trivial decifrar como Washington mobiliza seus
múltiplos instrumentos para lograr seus objetivos políticos e estratégicos.
De todo modo, parece claro que estamos diante de uma segunda
onda de golpes de estado, como destaca Losurdo (2016). Isto é, tem-se am-
pliado os meios de isolamento e criminalização de governos e países, bem
como a mobilização de campanhas multimidiáticas voltadas a criar fatos
políticos para legitimar guerras humanitárias (ou de responsabilidade de
proteger) – como ilustrou o caso Líbio
5
. Por um lado, as novidades táticas
3. Ver série de reportagens no The Guar-
dian disponível em: <http://www.the-
guardian.com/world/interactive/2013/
nov/01/snowden-nsa-files-surveillance-
-revelations-decoded#section/1>
4. Há diversas fontes, como The Bureau
of Investigative Journalism (https://
www.thebureauinvestigates.com/
projects/drone-war) ou os Drone Papers
do The Intercept (https://theintercept.
com/drone-papers/
5. Ver estudo em que aprofundamos
este argumento em (PAUTASSO; AZERE-
DO, 2011).
incluem novas mídias ao longo da Psywar e PsyOps; ou seja, internet, celula-
res, facebook, twitter, redes sociais, se tornaram um instrumento essencial
da projeção de poder da grande potência que detém os principais meios. A
crescente variedade e sosticação dos meios de comunicação permite pro-
vocar indignações tão poderosas que resulte arrebatadora. Por outro, as no-
vidades políticas evoluem das ditaduras militares imunes à opinião pública
à instauração de democracias sob a proteção de Washington e Bruxelas.
Para além da superioridade militar decorrente da Revolução nos Assuntos
Militares, há um entrelaçamento entre novidades táticas e novidades polí-
ticas que multiplicam a capacidade de atuação das grandes potências em
levar ao m seus objetivos políticos e estratégicos (LOSURDO, 2016, p.125-
6; 153; 188-91). Aliás, o documentário Guerra Suja (Dirty War)
6
exemplica
como as ações militares têm vitimado a população civil em outros países.
As políticas de regime change envolvem ‘revoluções coloridas’, Pri-
mavera Árabe e ‘golpes constitucionais’. Os ‘golpes constitucionais’, como
ocorrido em Honduras (2009), Paraguai (2012) e Brasil (2016), dispensa a
força física dos tradicionais golpes militares em favor de golpes consti-
tucionais; preservam o efeito-legalidade das instituições e suas regras; e
subvertem a ordem destituída mantendo verniz de legitimidade (SAN-
TOS, 2017, p. 12-6). Ou seja, governos eleitos são interrompidos por meio
de mecanismos autoritários envoltos em rotinas democráticas, de modo
que o arranjo legal se torna fonte de exceção e não de Direito (SERRANO,
2016). As práticas típicas de Estados de exceção são realizadas sem a inter-
rupção do Estado democrático. Ou melhor: os Estados Pós-Democráticos
se tornam a face política da lógica neoliberal; a desconstitucionalização
restringe os limites do poder, se associando à tradição autoritária e à ero-
são do tecido social ante o individualismo consumista (CASARA, 2017).
Segundo Korybko (2015), essas mudanças políticas não podem ser en-
tendidas sem recorrer ao conceito de guerra híbrida. De acordo com o autor,
os Estados Unidos estão buscando uma “abordagem adaptativa para mudan-
ça de regime que combina revoluções coloridas e guerra não-convencional
em uma estratégia unicada”. A origem desta estratégia, segundo o autor, foi
o pensamento de Brzezinski quando este propôs empregar o caos dirigido
nos Balcãs Eurasiano. Isto é, guerras por procuração se entrelaçam com as
‘revoluções coloridas’ e a Primavera Árabe na medida em que exploram téc-
nicas psicológicas de massa para subverter a autoridade do governo alvo atra-
vés de tecnologia da informação-comunicação e suas redes sociais. À deses-
tabilização, segue-se a guerra não-convencional utilizando-se de meios mais
letais para lograr a mudança de regime (KORYBKO, 2015, p. 32; 52-3; 69; 76).
No caso da Ásia, o retorno da Rússia sob a liderança de Vladimir
Putin (presidente da Rússia em duas ocasiões, de 1999 a 2008 e retornan-
do ao Kremlin desde 2012) e a ascensão irrefreável da China criaram no-
vos desaos à estratégia geopolítica dos Estados Unidos, sobretudo com o
lançamento da Nova Rota da Seda. Aliás, o National Military Strategy,
7
de
2015, dos Estados Unidos, não titubeia em armar que uma de suas prin-
cipais ameaças securitárias são ‘países revisionistas’ da ordem mundial,
nomeadamente China, Rússia, Irã e Coréia do Norte. Todos esses países
são objeto ou de embargos e sanções e/ou contenção através de conitos
no entorno regional. Mais recentemente, o próprio Obama declarou
8
, em
6. Ver detalhes sobre o documentário na
resenha da Folha de São Paulo disponí-
vel em: <http://www1.folha.uol.com.br/
ilustrada/2014/02/1417264-concorren-
te-ao-oscar-guerras-sujas-e-exibido-em-
-canal-pago.shtml>.
7. Cabe a leitura do documento do go-
verno dos EUA, disponível em: <http://
www.jcs.mil/Portals/36/Documents/
Publications/2015_National_Military_
Strategy.pdf>.
8. Ver reportagem da Sputnik Brasil dis-
ponível em: <http://br.sputniknews.com/
portuguese.ruvr.ru/news/2014_05_31/
Obama-nomeia-Russia-e-China-como-
-principais-adversarios-potenciais-dos-
-EUA-6275/>
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seu discurso perante os graduados da Academia de West Point, que Rússia
e China são potenciais ameaças militares. Resta, pois, avaliar quais os
desaos securitários os Estados Unidos estão dispostos a empregar para
lidar com o desao sistêmico decorrente da conformação da Nova Rota
da Seda sob liderança chinesa.
3.Nova Rota da Seda e seus desafios securitários
O projeto chinês de globalização nucleado pela Nova Rota da Seda
está articulado a outras iniciativas de integração regionais, notadamente a
Organização para a Cooperação de Xangai (OCX), União Econômica Eu-
rasiática (UEE) e ASEAN. A OCX, alargada com Índia e Paquistão (2017),
além de 4 Estados observadores (Afeganistão, Belarus, Irã, Mongólia) e 6
Parceiros de Diálogo (Azerbaijão, Armênia, Camboja, Nepal, Turquia, Sri
Lanka), tem assumido protagonismo regional (Mapa 1). Começou com
prioridade securitária, como ilustra a Estrutura Regional Anti-Terrorismo
(RATS-2002), mas tem avançado para as demais dimensões políticas e eco-
nômicas. A UEE tem fortalecido a presença regional da Rússia, com essa
organização voltada à integração econômica, com países como Armênia,
Bielorrússia, Cazaquistão e Quirguistão. A ASEAN também tem desen-
volvido mecanismos de aprofundamento e ampliação, como o Regional
Comprehensive Economic Partnership (RCEP), num acordo de livre comér-
cio com os dez membros do bloco e mais seis da região (Austrália, China,
Índia, Japão, Coreia do Sul e Nova Zelândia) rmado em 2012
9
; bem como
o Free Trade Area for the Asia Pacic (FTAAP).
Mapa 1
Fonte: Shanghai Cooperation Organization.
9. Ver documento da própria ASEAN,
disponível em: <http://www.asean.org/
storage/images/2015/October/outrea-
ch-document/Edited%20RCEP.pdf>
Nesse sentido, a iniciativa chinesa da Nova Rota da Seda vem a
ser mecanismo de consolidação desses processos institucionais da Eurá-
sia. Além de ter em seu núcleo a China, principal potência emergente, e
Rússia, ainda potência geopolítica (territorial, militar e energética), esta
iniciativa de Beijing envolve cerca de 65 países que representam coletiva-
mente mais de 30% do PIB global, 62% da população e 75% das reservas
de energia conhecidas, conforme o Banco Mundial.
10
Mapa 2 – Nova Rota da Seda (Belt and Road Initiative)
Fonte: Banco Mundial
Trata-se de um processo de integração, diferente do paradigma
neoliberal, centrado na produção/comércio via os “cinco fatores de co-
nectividade”, nomeadamente: a) comunicação política; b) conectividade
de infraestrutura; c) comércio desimpedido; d) circulação monetária; e)
entendimento entre pessoas (YIWEI, 2016). Ademais, cumpre diversos
objetivos articulados para a China como, primeiro e imediatamente, criar
demanda para a supercapacidade ociosa da indústria nacional. Segundo,
ampliar a segurança em recursos naturais e alimentares, sobretudo ener-
géticos, evitando o eventual estrangulamento em estreitos – chamado
de Dilema de Malaca por Hu Jintao em 2003. Terceiro, impulsionar a in-
ternacionalização das empresas chinesas e a exportação de serviços (de
engenharia, especialmente). Quarto, fortalecer o comércio regional e o
papel gravitacional da China, recriando o sistema sinocêntrico. Quinto,
estabilizar e securitizar a partir do desenvolvimento e da integração re-
gionais. Sexto, fomentar a conversibilidade ao remimbi (RMB) tornando
a moeda chinesa reserva de valor e meio de comércio corrente. Por esta
razão, sugerimos que se trata de um projeto chinês de globalização compar-
timentado em 3 círculos concêntricos (Figura 1).
10. Ver informações do Banco Mundial,
disponível em: https://www.worldbank.
org/en/topic/regional-integration/brief/
belt-and-road-initiative.
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Figura 1 – Três Círculos Concêntricos do Projeto Chinês de Globalização
Fonte: Elaboração do autor.
Esses objetivos são impulsionados tendo como vetor da política ex-
terna chinesa as obras de infraestrutura (comunicação, transporte, ener-
gia) – cuja expertise nessa diplomacia da exportação de serviços de en-
genharia ocorreu primeiramente na África a partir do nal da década de
1990. Ao mesmo tempo, Beijing desenvolveu capacidades para lidar com
países vulneráveis e instáveis, vendo oportunidades onde outras potên-
cias prescreviam soluções institucionais descoladas da realidade de países
periféricos. Como destaca Brautigam (2009), a ajuda ao desenvolvimen-
to e a cooperação econômica da China têm práxis distintas, baseado na
sua própria experiência de modernização e demandas dos países bene-
ciários e, portanto, centra-se em infraestrutura, produção e serviços de
educação e saúde, por exemplo (BRAUTIGAM, 2009, p. 11). Ora, após de
quase duas décadas de aprendizado no continente africano, o país asiáti-
co formulou essa ambiciosa iniciativa. Ao impulsionar um virtuoso pro-
cesso de desenvolvimento e integração sob liderança da China, a Nova
Rota da Seda tende a enfrentar desaos múltiplos também a Eurásia, com
destaque para os securitários.
Entre os desaos securitários, deve-se destacar, primeiramente,
aqueles decorrentes de diversos movimentos separatistas e terroristas
que afetam a China, como Xinjiang, e a Rússia, como Chechênia. Ade-
mais, por proximidade, Afeganistão, Paquistão e países da Ásia Central
também são regiões irradiadoras de instabilidade em função do enraiza-
mento do crime organizado transnacional de drogas e armas bem como
de irradiação de movimentos separatistas e extremistas, como o Talibã
e o Movimento Islâmico do Turquistão Oriental (ETIM). O segundo de-
sao se relaciona aos diversos litígios territoriais como demarcação de
fronteiras na Ásia Central e a existência de enclaves disputados – como
do Tajiquistão, Vorukh, no Quirguistão, enquanto este último tem um
enclave de Barak no Uzbequistão e este tem os enclaves de Sokh e Sha-
khimardan no Quirguistão. Terceiro, não se pode subestimar a impor-
tância dos Estreitos como desao securitário para a dimensão marítima
da OBOR, sobretudo os Estreitos de Malaca, cujo controle é dos Estados
Unidos, e o Estreito de Ormuz, cercado por uma deterioração da situação
de segurança, como a Somália, e a pirataria (HAIQUAN, 2017), crucial
para entender a presença da China no Djibuti.
Todavia, a questão de fundo diz respeito à estratégia de Washington
que se congura como uma retomada da política de contenção na Eurásia,
sobretudo no entorno do eixo sino-russo. Em alguma medida, os Estados
Unidos reeditam a política de contenção da Guerra Fria. Em outras palavras,
os desaos securitários são centrais não apenas ao eventual êxito da Nova
Rota da Seda, mas também para denir os limites de atuação internacional
de China e Rússia, a penetração estadunidense na Eurásia e, sobretudo, ten-
de a ser central nas novas congurações de poder em formação no mundo.
No caso da Rússia, a política de contenção tem assumido diversas
formas articuladas. Primeiro, a lógica de expansão da Organização do
Tratado do Atlântico Norte (OTAN, aliança militar do Ocidente original-
mente voltada ao combate do comunismo soviético) que mais do que do-
brou o número de integrantes apesar do m da URSS e da bipolaridade. A
OTAN tem se fortalecido e ampliado a agenda política de atuação e seu es-
copo geográco. Foram integrados os Países da Europa Central e do Leste
(PECL), tais como Hungria, Polônia e República Checa (1999); Bulgária, Es-
tônia, Letônia, Lituânia, Romênia, Eslováquia e Eslovênia (2004); Albânia e
Croácia (2009); e Montenegro (2017).
11
Além de intervenções fora do domí-
nio dos países membros (Balcãs, Afeganistão, Líbia, etc.), as ambições têm
sido reiteradas sobre o espaço ex-soviético, como Geórgia e Ucrânia. Aliás,
tanto a guerra de 2008 no primeiro país, quanto àquela iniciada em 2014 no
segundo, não podem ser compreendidas sem levar em conta a obsessão dos
Estados Unidos e seus aliados de ampliar o cerco à Rússia. Segundo, exis-
te uma política de absorção do espaço econômico de inuência da antiga
URSS. Por um lado, isso tem ocorrido não somente por uma expressiva ex-
pansão direta da União Europeia (UE) em direção ao Leste Europeu, cujo
número de membros passou de 15 para 28 membros, a grande maioria do
antigo bloco socialista. Por outro, a UE cria política de auxílio ao desenvol-
vimento dos demais países do entorno regional vinculado a um conjunto
de condicionalidades para estes países orbitarem os interesses de Bruxelas.
Terceiro, numa clara evidência da política de contenção à Rússia,
Washington tenta anular as capacidades russas através de acordos com Po-
lônia e República Tcheca para a instalação de radares e sistema antimís-
seis. Obviamente, a resposta de Moscou inclui o desenvolvimento de novas
armas capazes de superar qualquer escudo
12
– Sistema pesado de mísseis
intercontinentais, míssil de cruzeiro e veículos subaquáticos não tripulados
ambos com propulsão nuclear e sistemas de mísseis hipersônicos – e in-
clusive ameaça de posicionar mísseis em Kaliningrado, na fronteira com a
Polônia. Quarto, deve-se levar em conta o intervencionismo militar no seu
entorno desde a desintegração da Iugoslávia até a Guerra Global ao Terror,
com a invasão do Afeganistão, passando pelas ‘revoluções coloridas’ (Sérvia
2000, Geórgia 2003, Quirquízia 2005 e Ucrânia 2004-14), com a declaração
da Guerra Global ao Terror e a construção de base aérea uzbeque de Kha-
nabad e o aeroporto de Manas, na Quirguízia. A isso soma-se a Guerra na
Síria e o cerco ao Irã, cujos efeitos securitários sobre a Rússia são evidentes.
Por m, na política de embargos ao comércio russo. É assim que se
enquadra a lógica de criar atritos e ameaças na fronteira russa e esperar
respostas armativas como forma de forjar uma espécie de russofobia no
Ocidente, isolando o gigante eurasiano a partir de um discurso de Nova
11. Ver informações do site oficial da
OTAN, disponível em: https://www.
nato.int/cps/ie/natohq/topics_52044.
htm.
12. Ver detalhes na reportagem da BBC,
disponível em: https://www.bbc.com/
portuguese/internacional-43258300.
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Guerra Fria. A vilanização da Rússia tem como objetivo último evitar
a formação de um heartland baseado num eixo Berlim-Moscou-Beijing
completamente fora do controle de Washington.
13
Com a China não tem sido muito diferente. Embora com sinérgica rela-
ção econômica com os Estados Unidos, cuja corrente comercial alcançou US$
505,4 bilhões em 2017, o cerco vem crescendo à medida que a potência asiática
fortalece seus poderes econômico e político. As vantagens comerciais chinesa
sobre os estadunidenses são notáveis e crescentes, não apenas pelos seus supe-
rávits de US$ 375,5 bilhões
14
no comércio bilateral, mas na comparação de ex-
portações de produtos de alta tecnologia em 2016, cujas exportações dos chi-
neses foram de 496 bilhões, antes 153 bilhões de dólares dos estadunidenses.
15
Nesse sentido, a ‘guerra comercial’ encampada por Trump em 2018
representa o recrudescimento das intermitentes disputas sino-america-
nas nesse campo, reetindo a perda de competitividade dos Estados Uni-
dos e os compromissos de seu atual presidente com setores produtivos
nacionais. No entanto, cabe ressaltar que a China não é o Japão do Acordo
Plaza (1985) – quanto a ilha foi submetida a apreciação de sua moeda e,
com efeito, empurrada à desaceleração econômica e subsequentes bolhas
nos preços imobiliários e crise bancária. Ao contrário, Beijing dispõe de
diversos meios de resistir e retaliar, dada as dimensões de seu mercado
doméstico, diversicação do comércio exterior, poder diplomático-mili-
tar, reservas internacionais (em dólar), entre outros meios. Nesse sentido,
a guerra comercial desencadeada pelos Estados Unidos contra a China
em abril de 2018 representa o recrudescimento de disputas cujas origens
remontam às tentativas de vetar o ingresso de Beijing na Organização
Mundial do Comércio (OMC) ainda nos anos 1990.
Ademais, os Estados Unidos exploram litígios territoriais que envol-
vem a China para justicar sua presença na região e ingerir em temas de
interesse de Beijing. Os movimentos de Washington de apoio recorrentes a
forças políticas independentistas e as vendas de armas a Taiwan; o fomento,
a partir de seus aliados, dos litígios no Mar do Sul
16
da China, sobretudo
nas ilhas Spratly; a solidariedade ao Japão nas disputas pelas ilhas Senkaku/
Diaoyu; e o apoio externo aos movimentos separatistas do Tibet e do Xin-
jiang. Esse último caso se entrelaça às ações da Casa Branca voltadas a de-
nunciar a China por abusos de diretos humanos em diversos âmbitos políti-
co-diplomáticos. A presença estadunidense na Bacia do Pacíco se completa
com sua ampla assertividade militar em países como Coreia do Sul, Japão,
Tailândia, Malásia e Filipinas, além de bases em Guam e Havaí e o anúncio
de construção de escudo antimíssil THAAD na Península Coreana – perce-
bida por Beijing como ameaça a sua capacidade militar dissuasória.
Assim, se entrelaçam intervenções ‘humanitárias’, imposição de
‘democracia de mercado’, isolamento de ‘Estados parias’, expansionismo
baseado na guerra ao terror, drogas e/ou corrupção, ataques preventivos,
guerras por procuração, sistemas globais de espionagem, etc. (JOHN-
SON, 2007, p. 31), Como disse Engdhal (2009, p. 127), o império de bases
militares é a base do Império e sua política de full spectrum dominance.
Essas são as bases de uma espécie de arco de contenção do eixo sino-
-russo liderado pelos Estados Unidos baseado em múltiplas estratégias.
Inclui o avanço de alianças militares, como a expansão da OTAN, bem
como uma gigantesca estrutura de projeção de força militar que cobre a
13. Tais ideias aparecem detalhadas em
outro artigo, ver Pautasso (2014).
14. Ver dados oficiais no United States
Census Bureau, disponível em: https://
www.census.gov/foreign-trade/balan-
ce/c5700.html#2016.
15. Dados do Banco Mundial.
16. Para mais detalhes, ver Pautasso;
Doria (2017).
Eurásia, compostas pelos Comando do Pacíco (PACOM), Comando Eu-
ropeu (EUCOM) e o Comando Central (CENTCOM) e um conjunto de
aliados estratégicos. Ademais, há, de cerca de 800 bases militares espalha-
das pelo mundo, uma rede de bases militares estratégicas na Eurásia na Co-
reia do Sul, Japão, Guam, Tailândia, entre outros. Deve-se sublinhar ainda
aliados regionais estratégicos, tais como Japão, Arábia Saudita, Azerbaijão,
Geórgia, Israel, etc. Os casos de Índia e Paquistão, por exemplo, oscilam en-
tre a aproximação com Washington e com o eixo-sino-russo: por um lado o
acordo nuclear indo-americano (2005) e a condição de Major non-NATO Ally
(2004), respectivamente, e, por outro, a inclusão como membros da OCX.
A isso, somam-se as políticas de regime change através de desestabilizações
como as ‘revoluções coloridas’, ocorridas na Sérvia (1999), Geórgia (2003),
Ucrânia (2004-14), Quirguistão (2005). Sem esquecer das intervenções mili-
tares diretas, cujos efeitos foram devastadores, como Afeganistão, Iraque,
Líbia e Síria – essa salva pelo apoio russo. Há ainda os países sob sanções e
recorrentes ameaças militares, os casos de Coréia do Norte e Irã – inclusive
com a implosão unilateral do acordo nuclear com o país persa. Outro vetor
de ingerência e desestabilização são os apoios aos movimentos separatistas
na Chechênia, no Tibet, no Xinjiang e de países vizinhos, como na região
do Baluchistão. Por m, mas não menos importante, há litígios envolvendo
com potencial para promover uma escalada militar, como são os casos de
Taiwan, Mar do Sul da China, Península Coreana, entre outros. Ou seja, o
arco começa na Ucrânia, passa pelo Cáucaso, atravessa o Oriente Médio e a
Ásia Central, e culmina no Sudeste e Leste Asiáticos (MAPA 3).
MAPA 3
Fonte: Elaboração do autor (apoio técnico do geógrafo Tito Lívio Barcellos).
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Há um curioso paralelo entre os casos de China e Rússia: a estra-
tégia dos Estados Unidos é expandir suas estruturas de poder, caso da
OTAN contra a Rússia e da presença militar no Mar do Sul da China; se
chineses e russos não reagirem, cam acantonados e cercados, e com
seu espaço de defesa diminuído; se reagirem, fomentam a percepção
de expansionistas nos vizinhos e fraturam os processos de integração
regionais. Em outras palavras, as políticas de contenção dos Estados
Unidos para lidar com a aproximação (com tensões e contradições) en-
tre China e Rússia são alguns dos elementos mais importantes da nova
ordem mundial em gestação.
Se, por um lado, Washington recrudesce sua presença na Ásia,
por outro, não são poucas as iniciativas de China e Rússia para lidar
com esses e outros desaos securitários. Primeiramente, o objetivo
tem sido a recuperação do poder militar russo (herdado do período
soviético) e a modernização da defesa chinesa como política de dis-
suasão e garantia da soberania e segurança nacionais. Além das inicia-
tivas nacionais, China e Rússia têm liderado processos de integração
em sua dimensão securitária. Como destaca Haiquan (2017), a OCX
(2001) nasceu com propósitos de segurança regional, notadamente a
luta contra os três males (separatismo, terrorismo e fundamentalismo)
e soube lidar com disputas regionais fronteiriças e criar conança mili-
tar entre os membros. Na mesma direção, da Organização do Tratado
de Segurança Coletiva (CSTO) foi impulsionada pela Rússia para ser
a dimensão coletiva da CEI em 1992 (embora somente raticado em
2002), incluindo Armênia, Bielo-Rússia, Cazaquistão, Quirguistão e
Tadjiquistão – pois Azerbaijão e Geórgia se retiraram em 1999. E, por
m, a própria ASEAN tem criados vários mecanismos de segurança no
Sudeste Asiático, como o Fórum Regional da ASEAN e o Conselho de
Cooperação em Segurança no Pacíco Asiático (CSCAP), entre outros
(HAIQUAN, 2017).
No fundo, trata-se de disputas geopolítica e geoeconômica no
seio das novas congurações de poder, colocando em confronto tipos
de Estado e modelos de desenvolvimento distintos. Há um nítido re-
cuo da “grande divergência”, criadora de uma brutal assimetria entre
o Ocidente desenvolvido e o resto do mundo entre 1820 e 1950, e um
acelerado “emparelhamento” cujos desdobramentos sobre a balança de
poder será inevitável – apesar da situação delicada dos países menos
desenvolvidos (NAYYAR, 2014). A Rússia e sobretudo a China buscam,
não sem contradições e especicidades, o caminho do desenvolvimen-
to. Por um lado, a China atual representa a superação do “século de hu-
milhações” ocorrida após às Guerra do Ópio promovida pelo entrela-
çamento do imperialismo britânico, japonês e estadunidense, sobretu-
do. Um país disposto a resistir às políticas neoliberais promovidas pelo
“Consenso de Washington”, ao mesmo tempo que erige o seu Estado
de Bem Estar Social – em condições históricas, geográcas e demográ-
cas inéditas. Por outro, segundo Djankov (2015), a Rússia transita de
um capitalismo crônico com Yeltsin para um capitalismo de Estado sob
Putin, cuja reconstrução nacional e liderança regional são notáveis.
Considerações finais
A transição sistêmica empurra o mundo para choques em múlti-
plas dimensões. A inexão conservadora na América Latina, o recrudes-
cimentos da política internacional dos Estados Unidos, a multiplicação de
estados falidos após intervenções apoiadas de fora (Afeganistão, Iraque,
Líbia), as crises humanitárias e migratórias, o fortalecimento da xeno-
fobia e de forças centrífugas na Europa, o crescimento de tensões em
diversas regiões da Ásia-Pacíco (Mar do Sul, Península Coreana) aumen-
tam os riscos de escaladas militares, agudizados por uma crise econômica
mundial iniciada em 2008 no epicentro do sistema e pela perda de legiti-
midade das democracias e instituições no Ocidente. O predomínio da ir-
racionalidade e do reacionarismo, típicos sintomas da transição sistêmica,
se entrelaça aos novos potencias da Revolução Cientíco-Tecnológica e
das novas congurações de poder que emergem em torno do eixo sino-
-russo e da Nova Rota da Seda.
Os desaos securitários da Nova Rota da Seda representam não
apenas um obstáculo para a integração eurasiática, mas também para a
ascensão da China e para a reconstrução da Rússia. Mais importante, o
renascimento da Ásia e a nova ordem mundial em gestação dependem
do nível de conitividade no entorno da Eurásia e, sobretudo, nas formas
de acomodação entre a potência estabelecida (Estados Unidos) e a outra
emergente (China).
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La variable ambiental en el eje relacional
centro-periferia según la perspectiva
teórica Análisis de Sistema-Mundo. Un
análisis en los roles de América Latina en
su relación con los países centrales del
sistema mundial
1
A variável ambiental no eixo da relação centro-periferia
segundo a perspectiva teórica da Análise do Sistema-
Mundo. Uma análise dos papéis da América Latina em sua
relação com os países centrais do sistema mundial.
The Environmental Variable In The Core-Periphery
Relational Axis According To The World-System
Theoretical Perspective. An Analysis On Latin American
Roles In Its Relation With The Core Of The World-Systems
2
Juan Pablo Vásquez Bustamante
3
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2019v7.n2.p101
Recibido el 06 de julio de 2018
Aprobado el 06 de noviembre de 2018
R
Este artículo propone incorporar la crisis ambiental como variable en el eje
relacional centro-periferia según la perspectiva teórica Análisis de Sistema-Mun-
do, en la búsqueda de identicar posibles cambios en sus ujos y en los roles de
América Latina como región periférica. A través de un análisis bibliográco, se
buscan las principales referencias planteadas en la perspectiva teórica Análisis
de Sistema-Mundo respecto al fenómeno de la crisis ambiental; se identican
y describen los principales elementos que denen el eje relacional centro-pe-
riferia según la perspectiva teórica Análisis de Sistema-Mundo; se identican y
describen algunos efectos y consecuencias de la crisis ambiental planteados por
intelectuales latinoamericanos vinculados a la Comisión Económica para Améri-
ca Latina y el Caribe (CEPAL), que pudiesen constituirse en factores de cambio
en las relaciones entre centro y periferia, y se intenta establecer una asociación
entre ellos y determinados antecedentes, elementos y problemáticas a partir del
caso de la propuesta ecuatoriana denominada Iniciativa Yasuní ITT.
Palabras Clave: Análisis de Sistema-Mundo. Crisis ambiental. Centro-Periferia.
América Latina.
1. Este artículo es producto de la
investigación de tesis doctoral: “La
variable ambiental en el eje relacional
centro-periferia según la perspectiva
teórica Del Sistema Mundo. Un análisis
sobre la base de los estudios de los ca-
sos de Ecuador y Bolivia entre los años
2005 y 2015”. Doctorado en Estudios
Americanos, Universidad de Santiago
de Chile.
El autor agradece al Vicedecanato de
Investigación y Postgrado de la Facultad
de Humanidades y a la Vicerrectoría de
Postgrado de la Universidad de Santiago
de Chile el apoyo otorgado para la
realización de esta investigación y el
desarrollo de este artículo.
2. Traducido por la Traductora Inglés–Es-
pañol y Licenciada en Lenguas y Letras
Constanza Morales Peñaloza
morales.constanza.alice@gmail.com
3. Candidato a Doctor en Estudios
Americanos, especialidad Estudios
Internacionales, Instituto de Estudios
Avanzados, Universidad de Santiago de
Chile. Magíster en Estudios Internacio-
nales, Universidad de Santiago de Chile.
Coinvestigador proyecto Fondecyt N°
1190481. Profesor en la línea de Histo-
ria en la Universidad Miguel de Cervan-
tes. Santiago, Chile. Correo electrónico:
juan.vasquez@usach.cl ORCID:https://
orcid.org/0000-0001-
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 2, (ago. 2019), p.101 - 117
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Juan Pablo Vásquez Bustamante La variable ambiental en el eje relacional centro-periferia según la perspecva teórica Análisis de Sistema-Mundo
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 2, (ago. 2019), p.101 - 117
R
Este artigo propõe a incorporação da crise ambiental como uma variável no
eixo relação centro-periferia de acordo com a perspectiva teórica de Análise do
Sistema-Mundo, buscando identicar possíveis mudanças nos uxos e no papel
da América Latina como região periférica. Por meio de uma análise bibliográ-
ca, buscam-se as principais referências propostas na perspectiva teórica da
Análise do Sistema-Mundo sobre o fenômeno da crise ambiental; identicam-se
e descrevem-se os principais elementos que denem o eixo da relação centro-pe-
riferia de acordo com a perspectiva teórica de Análise do Sistema-Mundo; além
de alguns efeitos e consequências da crise ambiental representada pelos intelec-
tuais latino-americanos ligados à Comissão Económica das Nações Unidas para
a América Latina e o Caribe (CEPAL), podem se tornar agentes de mudança nas
relações entre o centro e a periferia, e por m, busca-se estabelecer um vínculo
entre eles e determinados antecedentes, elementos e problemas a partir da pro-
posta equatoriana denominada Iniciativa Yasuni ITT.
Palavras-chave: Análise do Sistema-Mundo. Crise ambiental Centro-periferia.
América Latina.
A
This article aims to add the Environmental Crisis as a variable in the core-peri-
phery relational axis according to the theoretical perspective of the World-Sys-
tems Analysis in the search of identifying potential changes in its ows and in
Latin American roles as a peripheral region. Throughout a literature review, the
main references of the World-Systems Analysis theoretical perspective regar-
ding the Environmental Crisis phenomenon are searched for; the main dening
aspects of the core-periphery relational axis according to the World-System
Analysis are identied and described; some eects and consequences of the
Environmental Crisis – which are lay out by Latin-American intellectuals linked
to the ECLAC – that are potential change factors between core and periphery
are set out: in addition, a relation between those change factors and determined
elements and problematic precedents of the Ecuadorian Yasuní ITT Initiative -a
global environmental proposal- is oered.
Key words: World-Systems Analysis. Environmental Crisis. Core/Periphery.
Latin America.
Introducción
Se entiende por perspectiva teórica Análisis de Sistema–Mundo
(AS-M), un enfoque analítico que reúne un conjunto de teorizaciones,
hipótesis y modelos explicativos respecto al desarrollo histórico global
del capitalismo y la modernidad (AGUIRRE, 2004, p. 34).
Bajo este enfoque, los sistemas–mundiales corresponden a zonas
espacio temporales que atraviesan múltiples unidades políticas y cultu-
rales, integradas de actividades e instituciones que obedecen a ciertas re-
glas sistémicas. Es factible identicar dos tipos de sistemas mundiales, los
imperios–mundo y las economías–mundo (WALLERSTEIN, 2005, p. 33).
El moderno sistema-mundo, correspondiente a una economía–
mundo originada entre nes del siglo XV y principios del XVI y actual-
mente en proceso, está concebido como una unidad expansiva, primero
semiplanetaria, y posteriormente planetaria, cuya curva evolutiva es la
historia especíca de la génesis, evolución y crisis sistémica del capitalismo
como sistema histórico global (AGUIRRE, 2004, p. 34-35).
Dentro de la variedad de premisas, modelos e hipótesis que entrega
este marco analítico, dos de ellas son particularmente importantes para
esta investigación. En primer lugar, la unidad de análisis fundamental
no es ni el Estado soberano ni la sociedad nacional. La unidad correcta
es el propio sistema mundial. Son los procesos en desarrollo, generados
a escala planetaria, los que proporcionan el verdadero objeto de la inves-
tigación colectiva (AGUIRRE, 2004, p. 38; WALLERSTEIN, 2007a, p. 85;
WALLERSTEIN, 2010, p. 12).
En segundo lugar, el moderno sistema-mundo, la economía–mun-
do capitalista, maniesta un orden y una división del trabajo expresada en
un conjunto de relaciones e intercambios asimétricos y desiguales, donde
sus partes se dividen en zonas centrales, áreas periféricas, un bloque in-
termedio denominado semiperiferia y “arenas externas”, es decir, zonas
que están afuera de las fronteras del sistema, y que, potencialmente, a
partir de la naturaleza expansiva del mismo, podrían ser incorporadas
(AGUIRRE, 2004, p. 41–45).
Este eje relacional centro–periferia, tomado del esquema concep-
tual propuesto por el economista argentino Raúl Prebisch, tiene como
característica decisiva un ujo asimétrico de plusvalía, es decir, tasas de
excedentes que se van hacia los Estados centrales, a partir, entre otras
cosas, de actividades productivas con mayor valor (AGUIRRE, 2004, p.
225-226). Estas unidades presentan, además, una mayor capacidad de ge-
nerar una institucionalidad estable y soberana, a diferencia de los Estados
periféricos que se ven desfavorecidos por esta relación.
A partir de estas dos propuestas, se entiende que los fenómenos pro-
blemáticos observados bajo el enfoque de la perspectiva teórica AS-M, son
tensiones de naturaleza global que responden a corrientes de escala mundial.
Por otro lado, uno de los fenómenos problemáticos de la realidad
global contemporánea, que precisamente opera en una escala mundial,
es la denominada Crisis Ambiental (CA), la cual, para el Dr. Fernando
Estenssoro (2007, p. 94), se entiende como el paradójico fenómeno de que
tanto el desarrollo, los patrones y el estándar de vida alcanzados por la
“Civilización Industrial”, en la cual, su arquetipo son los países desarro-
llados del Primer Mundo, han creado problemas de carácter ecológico y
medioambientales de tan enorme magnitud, que han puesto en riesgo la
continuidad de la vida del ser humano en el planeta, así como la vida del
planeta mismo
4
.
A partir del reconocimiento de la CA como una realidad problemá-
tica de la sociedad global actual, y de la responsabilidad y necesidad de en-
contrar respuestas ante ella, es que se ha generado una “intensa polémi-
ca política e ideológica” denominada debate ambiental (ESTENSSORO,
2009, p. 11). El cual, se maniesta como un debate político, desarrollado
a través de relaciones de poder, donde los diferentes actores se enfrentan
con apreciaciones diversas, confrontadas, difíciles de conciliar, derivadas
de sus necesidades, intereses, marcos ideológicos y capacidad de inuir en
el otro (ESTENSSORO, 2014).
Este debate ambiental, durante las últimas décadas del siglo XX y
los primeros decenios de la presente centuria, se ha constituido en uno de
4. La crisis ambiental es un fenómeno
complejo, cuyos elementos causales,
efectos y consecuencias operan y se
hacen perceptibles en diferentes esca-
las, tanto a nivel global como local. En
consecuencia, las diversas miradas y es-
tudios en el marco del debate ambiental
la abordan desde diferentes ángulos,
y, por cierto, con distintos grados de
abstracción, de acuerdo al nivel del cual
se esté tratando. Este trabajo aborda la
crisis ambiental en su dimensión global
y en su relación con el desarrollo de
la economía-mundo capitalista, desde
una perspectiva que se plantea con un
enfoque histórico y sistémico.
104 105
Juan Pablo Vásquez Bustamante La variable ambiental en el eje relacional centro-periferia según la perspecva teórica Análisis de Sistema-Mundo
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los principales ítem tanto de la agenda política de los actores del Sistema
Internacional, compuesto por Estados Nacionales y Organizaciones In-
ternacionales, como de las preocupaciones de la Sociedad Internacional,
entidad que involucra tanto el accionar de los Estados, como también de
individuos y organismos (ESTENSSORO, 2007; ORTIZ, 2011, p. 19).
No obstante la relevancia mundial que ha tomado el fenómeno pro-
blemático de la CA y la discusión en torno suyo, el debate ambiental, pese
a la presumible relación que podrían tener el desarrollo del capitalismo
histórico y un fenómeno provocado justamente por sus procesos produc-
tivos, por los patrones de vida de la sociedad industrial, por el consumo
masivo, por la racionalidad imperante en sus lógicas, a pesar de consti-
tuirse en un enfoque analítico sistémico, histórico y totalizante, la pers-
pectiva teórica AS-M parece no referirse a esta problemática en sí misma,
aparentemente pareciera no existir una vinculación epistemológica estre-
cha, directa, explícita e intencionalmente abierta.
Este trabajo buscar incorporar la CA como variable en el eje rela-
cional centro-periferia según la perspectiva teórica AS-M, en la búsqueda
de posibles cambios en sus ujos y roles, especialmente en la periferia, y
dentro de ella en América Latina. Se pretende, de una parte, establecer
una mirada analítica que pudiese enriquecer la perspectiva teórica AS-M,
y, por otro lado, identicar elementos que se constituyan en antecedentes
y herramientas para una mayor comprensión de los roles, la posición y
las oportunidades de la periferia, y especialmente de los países latinoa-
mericanos, en el sistema mundial y en la actual fase del desarrollo del
capitalismo histórico.
En las líneas a continuación: en primer lugar, se identican y descri-
ben menciones, referencias y vínculos planteados en la perspectiva teóri-
ca AS-M respecto al fenómeno de la CA; en segundo lugar, se identican
y describen los principales elementos que denen el eje relacional centro–
periferia según la perspectiva teórica AS-M; en tercer lugar, se identican
y describen algunos efectos y consecuencias de la CA, planteados al inicio
de la década de los ochenta por intelectuales latinoamericanos vincula-
dos a la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL),
que pudiesen constituirse en factores de cambio en las relaciones entre
centro y periferia, y se intenta establecer una asociación entre ellos y de-
terminados antecedentes, elementos y problemáticas a partir del caso de
la propuesta ecuatoriana denominada Iniciativa Yasuní ITT; nalmente,
se ofrecen algunas conclusiones y reexiones al cierre.
Perspectiva teórica Análisis de Sistema-Mundo y Crisis Ambiental:
Transformación/depredación ecológica, origen, expansión y crisis
estructural de la economía–mundo capitalista
La vinculación entre la CA y la perspectiva teórica AS-M parece ser
un ejercicio inferencial a desarrollar, pues la obra que se constituye en la
columna vertebral de este enfoque teórico, los cuatro tomos del Moder-
no Sistema Mundial de Immanuel Wallerstein (1974; 1980; 1989; 2011) no
habrían planteado explícitamente ni desarrollado en sí misma esta pro-
blemática contemporánea y global. Sin embargo, al revisar y analizar con
atención esta obra y posteriores publicaciones que la complementan y que
están bajo esta perspectiva teórica, es posible encontrar a lo menos dos
puertas comunicantes.
En primer lugar, para Immanuel Wallerstein (2010, p. 53-54) exis-
ten tres elementos fundamentales para el establecimiento de la econo-
mía-mundo capitalista: la expansión del volumen geográco del “mundo
en cuestión”, el desarrollo de variados métodos de control del trabajo para
diferentes productos y zonas de la economía-mundo, y el surgimiento de
Estados fuertes que posteriormente se transformarían en los Estados cen-
trales del sistema mundial. Más aún, el segundo y tercero de estos facto-
res dependían del primero.
Ese primer elemento, la expansión territorial europea, fundamen-
tal en la superación de la crisis del Feudalismo y en el surgimiento y desa-
rrollo del capitalismo histórico, se conecta con la CA a través de dos cami-
nos. Por una parte, el ensanchamiento geográco de la economía–mundo
iba dejando a su paso una alteración de la ecología mundial (WALLERS-
TEIN, 2010, p. 63), a partir, principalmente, de la introducción de sus pro-
cesos productivos, los cuales implicaban, entre otras cosas, la utilización
progresiva e intensiva de los suelos y la extracción y usos de elementos
de la naturaleza a ritmos hasta entonces no experimentados en aquellas
zonas recientemente incorporadas a la economía–mundo.
Por otro lado, es preciso preguntarse por las motivaciones iniciales
que llevaron a aquella expansión geográca de Europa Occidental, tan
esencial para el surgimiento y desarrollo de la economía-mundo capita-
lista. Para Wallerstein (2010, p. 69), lo que incitó y sostuvo esta empresa
fue la necesidad de comida y combustible, pues Europa Occidental nece-
sitaba más calorías y una mejor distribución de los valores alimenticios.
Ante este escenario, ¿por qué no incrementar la producción dentro de
sus propias fronteras? Pues bien, aquello se realizó en determinadas re-
giones sobre la base de mejoras tecnológicas, sin embargo, estos casos se
dieron precisamente en lugares con una base demográca densa y con
un proceso de crecimiento industrial, lo cual, de todas formas, requirió
la importación de grandes cantidades de granos. ¿Y por qué no, entonces,
ensanchar las fronteras agrícolas dentro de los límites de la propia Euro-
pa? Aquello también se realizó, sin embargo, el espacio fue insuciente
(WALLERSTEIN, 2010, p. 61). Ante lo cual, el camino seguido fue la ex-
pansión geográca de la Europa Occidental.
En esta dinámica el caso del azúcar es particularmente interesante,
útil como fuente de calorías, como sustitutivo de las grasas, como mate-
ria prima para licores e ingrediente en la preparación del chocolate, este
alimento se constituyó en una de las principales motivaciones para la ex-
pansión de Portugal por el Atlántico (WALLERSTEIN, 2010, p. 62). Se
trataba de un producto lucrativo que expulsaba al trigo y que gastaba el
suelo, lo que, lejos de ser un problema, en el largo plazo motorizaba la
economía–mundo capitalista, pues “requería continuamente nuevas tie-
rras”, es decir: expansión territorial (WALLERSTEIN, 2010).
Además de alimentos y calorías, Europa Occidental necesitaba ma-
dera para leña y construcciones. Situación ante lo cual se recurría a las im-
portaciones, y que, al igual que el azúcar, también motivó el proceso de
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expansión territorial hacia fuera de sus fronteras en la búsqueda de estos
insumos, pues: “el desarrollo económico de la Edad Media, y se debe asu-
mir que también sus crudas técnicas forestales, habían llevado a una len-
ta pero constante deforestación de Europa Occidental, Italia, España, así
como también de las Islas Mediterráneas” (WALLERSTEIN, 2010, p. 63).
Es decir, la expansión geográca de la Europa Occidental de los si-
glos XV y XVI, esencial para el surgimiento y desarrollo de la economía–
mundo capitalista, fue generando a su paso una transformación/depreda-
ción ecológica progresiva en la medida en que aquella expansión también
lo fuese. Y a su vez, una de las motivaciones que empujó aquella expansión
territorial europea que transformaba/depredaba la ecología mundial, era
encontrar nuevos suelos para la agricultura y nuevas fuentes de recursos,
pues dentro de sus fronteras ya se habían utilizado y/o depredado.
Es decir, siguiendo la perspectiva teórica AS-M, puede armarse
que existe una correlación directa y positiva entre surgimiento, desarro-
llo y expansión de la economía–mundo capitalista y la transformación/
depredación ecológica, y a la larga la CA. Pues, la expansión territorial,
esencial y clave en el origen y desarrollo del capitalismo histórico, pro-
voca transformación y depredación ambiental, y a su vez, a lo menos en
parte, es provocada, motivada y motorizada por ella. Como plantea el
historiador Jason Moore (2013a), las “transformaciones de la tierra” fueron
a la vez consecuencia y constituyentes del auge del capitalismo. Bajo su
interpretación, la expansión europea posterior a 1492 fue parte de un cam-
bio de época en las relaciones entre naturaleza y sociedad, el cual era a la
vez causa y consecuencia del auge del capitalismo (MOORE, 2013a, p. 23).
Si bien, las expansiones, el colonialismo, el rompimiento de fron-
teras, eran fenómenos que se experimentaban desde hacía siglo atrás, la
“geografía-histórica del colonialismo” en su forma moderna, posterior a
1492, “debe ser comprendida dentro de la incipiente dialéctica de la acu-
mulación por apropiación y la acumulación por capitalización”, donde la
producción y el intercambio de mercancías pasaron a constituirse en nes
en sí mismos (MOORE, 2013a, p. 23).
En este sentido, y complementando críticamente la conceptualiza-
ción del Dr. Estenssoro (2007), podría armarse que la CA, si bien explota
notoriamente con los patrones de vida de la Sociedad Industrial, es esen-
cialmente producto e hija del desarrollo del capitalismo histórico desde
sus orígenes, allí están sus causas, e inclusive allí pueden percibirse algu-
nos de sus efectos notorios.
Para Moore, a diferencia de la “vasta historiografía” y los largos
debates en torno a la transición del feudalismo al capitalismo, Wallerstein
efectivamente vio la crisis feudal como una “coyuntura socio-física” y el
auge del capitalismo como una reorganización de la ecología mundial
(MOORE, 2003a; 2013b, p. 16)
5
.
La segunda puerta comunicante entre la perspectiva teórica AS-M
y la CA, abierta por el propio Wallerstein (2007b), tiene que ver con la hi-
pótesis de que la economía–mundo capitalista habría entrado a una crisis
terminal a partir del desarrollo de tres fallas estructurales en su capaci-
dad de acumulación de capital. Para este cientíco social norteamericano:
“Como la acumulación sin límite de capital es el rasgo denitorio del ca-
5. Respecto a esta relación causal entre
capitalismo y Crisis Ambiental, existen
diversos intelectuales y líneas de pen-
samiento que profundizan sobre ella y la
establecen en el centro de su análisis.
En este marco pueden plantearse la
obra de Jason Moore (2003a; 2003b;
2013) y el enfoque denominado Worl-
d-Ecology, que en varias de sus líneas
fundamentales se desprende de la pers-
pectiva teórica AS-M. Así mismo, puede
considerarse el trabajo de John Bellamy
Foster (1999) y, entre otros aportes, sus
planteamientos en torno al metabolic
rift. De igual forma, en este contexto
puede mencionarse la corriente de
pensamiento Ecosocialismo, la cual
critica el modo de producción y consumo
capitalista planteándolo incompatible
con la ecología y la protección de la
naturaleza. El Ecosocialismo se hace
parte de la tradición socialista e integra
ciertos elementos fundamentales del
marxismo con la ecología política,
constituyéndose en una corriente de
“pensamiento y acción ecológica”, de
la cual son parte intelectuales como
Michael Löwy, Jorge Riechmann, James
O’Connor, entre otros (LE QUANG;
VERCOUTERE, 2015).
pitalismo como sistema histórico, la triple presión tiende a volver inviable
el motor primario del sistema y por lo tanto crea una crisis estructural”
(WALLERSTEIN, 2007b, p. 54).
La primera de estas fallas es el incremento del costo del trabajo
como porcentaje del total del valor creado, producto de la desruralización
del mundo. Pues, este fenómeno limita para el capital la posibilidad de
reubicar sectores de la producción en zonas de más bajos salarios y reclu-
tar a migrantes rurales que recientemente se incorporen al mercado del
trabajo asalariado. Mecanismo con el cual tradicionalmente los capitalis-
tas abaratan los costos, incrementan sus excedentes y limitan las poten-
ciales presiones de las organizaciones sindicales (WALLERSTEIN, 2007b).
La segunda de estas tres fallas estructurales planteadas por Wallers-
tein (2007b, p. 228), tiene directa relación con la CA. Se trata de los límites
ecológicos a la contaminación y la no renovación de los recursos, lo que
limita la capacidad del capital para reducir los costos de los insumos por
la vía de su externalización continua.
Para Wallerstein (2001a; 2007b, p 209), el principal mecanismo de los
capitalistas para mantener bajos los costos de los insumos ha sido externa-
lizarlos, es decir: no pagar algunos de ellos consiguiéndolos a costa de la
sociedad. Esto se ha logrado, principalmente, a través de tres formas: elimi-
nar los desechos del material, que pudiesen ser tóxicos, al exterior de la pro-
piedad de la industria o empresa arrojándolos a un espacio natural común;
comprar y utilizar materias primas sin asumir los costos de su renovación
o de su sustentabilidad, por ejemplo, deforestar sin hacerse responsable por
la posterior reforestación; y emplear infraestructura a costa de la sociedad.
En los dos primeros casos, se hace necesaria la localización de áreas
donde, por diversos motivos, pueda arrojarse el desecho del material, y
zonas donde conseguir materias primas a un bajo costo y sin la necesidad
de invertir en procesos sustentables. Con la incorporación permanente
de áreas dentro de la economía–mundo capitalista y la transformación/
depredación ecológica en distintas zonas producto de los procesos de pro-
ducción, el planeta se va quedando sin lugares de reemplazo. En la tercera
de las formas de externalización de costos, para el empleo de infraestruc-
tura construida a expensas de la sociedad, se requiere un aumento cons-
tante de los impuestos, situación que se articula con la tercera de las fallas
estructurales (WALLERSTEIN, 2007b, p. 209-210).
Pues, para Wallerstein (2007b, p. 58-59), la tercera de estas fallas
sería producto de las respuestas de los gobiernos a las presiones y deman-
das populares por mayores derechos y bienestar social, lo cual requiere
permanente nanciamiento y por lo tanto ha implicado el constante in-
cremento de las tasas de tributación. Este sistema de redistribución scal
empuja los costos de los impuestos como porcentaje del valor del total
creado, hasta un punto en que limita la capacidad de acumulación de ca-
pital, lo cual genera toda una dinámica de relaciones políticas complejas a
partir de la posible reducción de prestaciones sociales versus el incremen-
to de las cargas scales. En ambos casos, tercera falla estructural y tercera
forma de externalización de costos de la segunda contradicción anterior-
mente expuesta, la solución sería que el capital asumiera el costo a través
de su carga tributaria, lo que limitaría su capacidad de acumulación.
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Para Wallerstein (2007b, p. 207), la economía–mundo capitalista ha lle-
gado a un punto de bifurcación en la cual no es capaz de superar determina-
das contradicciones, las cuales, en este caso, tienen que ver con que a lo largo
de más de cinco siglos de funcionamiento, los costos del trabajo, la inversión
e infraestructura y la carga tributaria han ido aumentando constantemente
como un porcentaje del valor total de lo producido, con el resultado de en-
trar en una fase en la cual se experimenta una reducción de las utilidades a
nivel global que amenaza el funcionamiento básico y esencial del sistema:
su capacidad de acumulación incesante de capital, signicando un proceso
de crisis estructural y terminal de la economia-mundo capitalista, y siendo
dentro suyo el agotamiento ecológico uno de los factores fundamentales.
De este modo, la vinculación entre la CA y la perspectiva teórica
AS-M se convierte en un ejercicio académico y cognitivo paradójico, don-
de, por una parte, hay dos puertas comunicantes claves prácticamente en
los extremos: podría decirse que la transformación/depredación de los
ecosistemas es esencial como motor y consecuencia en el surgimiento
y desarrollo de la economía–mundo capitalista, al mismo tiempo que el
agotamiento ecológico sería uno de los factores de determinadas fallas
estructurales conducentes a una crisis nal. Mientras, pese a aquello, esta
perspectiva teórica ha sido mayoritaria y tradicionalmente entendida bajo
un lente de “exencionalismo humano” (MOORE, 2003a, p. 308).
Si efectivamente la transformación/depredación ecológica fue fun-
damental para el surgimiento y desarrollo de la economía–mundo capi-
talista, y si además la CA, que es consecuencia directa de esa transfor-
mación/depredación ecológica, es un factor esencial de una de sus fallas
estructurales conducente a una crisis terminal, y tomando una de las pre-
guntas más agudas y críticas de Wallerstein (2001, p. 89) respecto a la CA,
¿para quién es el peligro? ¿A quién afecta principalmente este fenómeno
problemático?, es preciso preguntarse: ¿Qué incidencia tiene la incorpo-
ración de la CA como variable en el eje relacional centro–periferia según
la perspectiva teórica AS-M? ¿Genera la CA algún tipo de modicación
en el eje relacional centro–periferia? ¿Se puede considerar a la CA como
una variable de cambio en ese conjunto de relaciones? ¿Tal vez favorable
a la periferia? ¿Tal vez incrementadora de la asimetría a favor del centro?
El eje relacional centro-periferia según la perspectiva teórica Análisis
de Sistema-Mundo
Para Wallerstein (2010), un sistema mundial es un sistema social. El
cual posee límites, reglas, partes que lo componen, organismos que habi-
tan y cohabitan en su interior, un funcionamiento coherente que permite
su subsistencia.
Lo que caracteriza a un sistema social, es el hecho de que la vida en
su seno está en gran medida autoincluida, y que la dinámica de su desarro-
llo es en gran parte interna. Si el sistema, por cualquier razón, quedara ais-
lado de todas las fuerzas externas, por denición, incluso, continuaría fun-
cionando sustancialmente de la misma manera (WALLERSTEIN, 2010).
Wallerstein (2007a, p. 249) concibe este sistema social como una
sucesión y coexistencia de múltiples entidades de largo plazo y de gran
escala, a los que denomina como sistemas históricos. Los cuales presen-
tan tres características que los denen: primero, relativa autonomía, es
decir que funcionan a partir de sus propios procesos internos, sus fuerzas
motrices son endógenas; en segundo lugar, tienen límites temporales, ne-
cesariamente nacen y posteriormente mueren en tiempos determinados;
nalmente, tienen límites espaciales, aunque esas fronteras pueden ir ex-
perimentando modicaciones a lo largo de su existencia.
Un sistema histórico representa una red integrada de procesos eco-
nómicos, políticos y culturales que lo mantienen unido. En tanto sistema,
si cualquier proceso particular de la red cambia alguno de sus paráme-
tros, los otros, de cualquier manera, deberán adaptarse. Dentro de un
sistema histórico en funcionamiento no existe libre albedrío, son las es-
tructuras de este sistema quienes crean, limitan y ofrecen las distintas
opciones (WALLERSTEIN, 2007a, p. 249).
Un sistema es una entidad real, el cual presenta un cierto contenido, y
donde todas sus partes son interdependientes entre sí. Si desaparece una de
esas partes, el sistema por completo se ve alterado (WALLERSTEIN apud
AGUIRRE 2004, p. 229). Bajo esta lógica, y dentro de la concepción del fun-
cionamiento de un sistema, se entiende sistema-mundo en consecuencia, el
moderno sistema-mundo, y por tanto la economía–mundo capitalista, nuestro
sistema global actual, como un entramado de organismos y estructuras vincu-
ladas relacionalmente entre sí. Así como el sistema seguiría funcionando sus-
tancialmente de la misma manera si quedara aislado de las fuerzas externas, al
contrario, cualquiera de las partes del sistema dejaría de funcionar si quedara
aislada como unidad autónoma respecto del funcionamiento del mismo. Cada
una de las unidades en sí misma carece de la capacidad de generar un funcio-
namiento diferente y propio respecto del funcionamiento sistemático.
A partir de esta propuesta teórica, es que la unidad de análisis es
justamente la totalidad, el propio sistema–mundo, no las partes, no los es-
tados y/o las sociedades nacionales. Estos no poseen ni la autonomía ni el
aislamiento que hiciese posible calicarlos como poseedores de un modo
particular de relaciones de producción (WALLERSTEIN, 2005, p. 37).
Desde una perspectiva menos abstracta y más teórico política, signica
que ningún Estado ha sido realmente soberano dentro de sus fronteras,
así mismo que nunca un Estado lo ha sido verdaderamente hacia afuera
(WALLERSTEIN, 2001b, p. 70).
Asumiendo como premisas relacionadas y dialógicas los elementos
teóricos anteriores, es preciso entender que aquella interrelación entre
las partes del sistema del que acá se está tratando, no es ni equilibrada
ni simétrica. Es decir, el moderno sistema–mundo, o sea, la economía–
mundo capitalista está estructurada por una división global del trabajo,
a partir de un eje relacional del que son parte: zonas caracterizadas por
sistemas productivos centrales; y zonas caracterizadas por sistemas pro-
ductivos periféricos. Entre ellas se establece una estructura intermedia
denominada semiperiferia (WALLERSTEIN, 2010). Y, nalmente, por
fuera de los límites de la periferia, se pueden considerar las denominadas
“arenas exteriores” (AGUIRRE, 2004, p. 41 – 45).
Para Wallerstein (2005, p. 34), el eje centro-periferia se constituye
en un concepto relacional, es decir, cada uno adquiere su sentido en el
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clivaje a partir de la propia relación con el otro. Este orden implica una
jerarquización en la organización del trabajo, los roles que requieren una
mayor cualicación y capacitación son parte de las tareas de los Estados
centrales, quienes, en tanto, acumulan más capital, viéndose favorecidos
con la mayor parte del excedente del trabajo (WALLERSTEIN, 2010).
Para Wallerstein (2005, p. 34), el resultado de esta relación de roles
e intercambios desiguales entre áreas periféricas y áreas centrales, genera
como resultado un ujo de plusvalía, una gran cantidad de las ganancias
y excedentes de producciones locales se trasladan desde las zonas perifé-
ricas hacia los Estados del centro.
Esta organización del trabajo y de las relaciones de producción es
funcionalmente complementada con una dinámica desarrollada al in-
terior de la economía–mundo, donde los Estados del centro presentan
estructuras relativamente fuertes, mientras los Estados de las áreas peri-
féricas maniestan desde una relativa debilidad a una debilidad estructu-
ral, que oscila entre la no existencia del Estado y la existencia con escaso
grado de autonomía (WALLERSTEIN, 2010, p. 499).
Con estructuras estatales fuertes, el autor se reere a su fuerza en re-
lación a otros Estados del centro y la periferia, a unidades políticas locales y
a cualquier grupo social particular dentro de un Estado. Ningún Estado es
totalmente soberano, ni interna ni externamente, sin embargo, un Estado
fuerte sería aquel con la suciente autonomía parcial, que le entregue un
margen de acción frente a múltiples intereses de distintos grupos de fuer-
za. Por el contrario, en un Estado débil sus administradores carecen de la
capacidad de coordinar los procesos internos, se convierten “simplemente
en un grupo de terratenientes entre los otros, con poco derecho a armar
su autoridad sobre la totalidad” (WALLERSTEIN, 2010, p. 500-501).
La estructura estatal, tanto para el centro y la periferia, supone un
mecanismo basculante, es decir, existe un punto en que la fuerza es crea-
tiva de más fuerza, al igual que la debilidad se convierte en generadora
de más debilidad. Esta proposición tiene expresión concreta y material: la
recaudación scal de un Estado, por ejemplo, permitiría tener una buro-
cracia civil más eciente, lo que a su vez permitiría obtener mayores in-
gresos (WALLERSTEIN, 2010, p. 500-501). Esto provoca que la fortaleza
del centro y la debilidad de la periferia, se incrementen progresivamente
en el propio ejercicio de la relación que desarrollan.
Bajo la lógica del sistema–mundo, esta relación asimétrica en-
tre centro y periferia es necesaria para el funcionamiento de la econo-
mía-mundo capitalista. Si existiesen múltiples entidades políticas fuertes,
incluyendo entes periféricos fuertes, entonces habría múltiples organis-
mos en condiciones de perturbar y hasta bloquear el funcionamiento de
las entidades económicas trasnacionales cuyo centro estuviese en otro
Estado. Con esto, se perturbaría el funcionamiento de la división inter-
nacional del trabajo, y de esa forma la economía–mundo declinaría y el
sistema podría venirse abajo (WALLERSTEIN, 2010, p. 499).
Más aún, la ausencia de un mecanismo político centralizado en la
economía mundo hace difícil la introducción de fuerzas que sean capaces
de contrarrestar este desequilibrio. De este modo, la debilidad estructu-
ral de las áreas periféricas se incrementa progresivamente sin un ente
regulatorio en relación a la fuerza y autonomía de los Estados centrales
(WALLERSTEIN, 2010).
Entre ambos extremos del eje se ubica la “semiperiferia”, zonas
“más ricas que la periferia” pero menos ricas que el centro, con desarro-
llos políticos, sociales, económicos y culturales intermedios (AGUIRRE,
2004, p. 43). Si bien, estas zonas tendrían mayor autonomía relativa que
la periferia, al igual que esta última, se encuentran en una relación de
subordinación respecto al centro.
Por fuera de los límites de la periferia, externa al sistema, se manies-
ta la presencia de las “arenas exteriores”. Áreas que el sistema explota y de-
preda, con la cual se establecen intercambios, pero que se mantiene fuera de
sus fronteras. El sistema-mundo suele ir reduciendo estas “arenas exteriores”
hasta incorporarlas denitivamente como periferia (AGUIRRE, 2004, p. 42).
La variable ambiental en el eje relacional centro–periferia. América
Latina en su relación con los países centrales del sistema mundial
A inicios de la década de los ochenta, en el marco del proyecto de la
CEPAL denominado Estilos de desarrollo y medio ambiente en la Amé-
rica Latina
6
, su director Osvaldo Sunkel y Luciano Tomassini (1980) plan-
teaban que los factores ambientales emergían en el escenario mundial es-
trechamente vinculados a factores económicos, políticos y sociales, trans-
formando el proceso de transnacionalización, el cual consideraban el rasgo
dominante del sistema global contemporáneo, y con ello los estilos de de-
sarrollo y la forma de participación internacional de los países periféricos.
En este marco, Sunkel y Tomassini (1980) establecían a lo menos
tres factores. En primer lugar, las presiones sobre la capacidad de absor-
ción del ecosistema. La cual en los países centrales se encontraba ya satu-
rada sobre las últimas décadas del siglo XX, razón por la cual han debido
reorientar sus actividades productivas contaminantes hacia los países pe-
riféricos, generando allí situaciones nocivas como la contaminación de
mares y océanos, deforestación de selvas y bosques y generación de gases
contaminantes hacia la atmósfera.
Si se considera la capacidad de absorción del ecosistema como un
recurso económico, es posible concluir que aquella práctica de reorien-
tación de las actividades productivas contaminantes hacia los países pe-
riféricos signica un uso abusivo por parte de los países industrializados
de un “recurso relativamente escaso” del cual disponen los países de la
periferia (SUNKEL; TOMASSINI, 1980, p. 304). Para los autores:
La progresiva limitación de esta capacidad de absorción a consecuencia
de las presiones excesivas a que ha sido sometida por efecto del ritmo
y forma que adoptó el crecimiento económico en los centros, tomará
más agudo este problema y más valiosa la utilización de este recurso
(SUNKEL; TOMASSINI, 1980, p. 304).
Un segundo factor se relaciona con la estrecha asociación entre el
desarrollo económico y el uso de energía. En términos simples, los paí-
ses centrales, altamente industrializados, denominados desarrollados,
demandan y utilizan más energía que los países periféricos, primario ex-
portadores, caracterizados como subdesarrollados o “en desarrollo”. En
6. El proyecto Estilos de desarrollo y
medio ambiente en la América Latina
fue desarrollado en la CEPAL entre los
años 1978 y 1980 y “estuvo orientado al
análisis de la relación del desarrollo con
el medio ambiente” (GLIGO, 2006, p. 5).
Para el Dr. Fernando Estenssoro (2014),
este proyecto responde a los esfuerzos
realizados desde hacía años atrás por
la CEPAL y la Oficina Regional para
América Latina y el Caribe (ORPALC)
del Programa de Naciones Unidas para
el Medio Ambiente (PNUMA) para
“sensibilizar a los gobiernos de América
Latina y el Caribe sobre la necesidad de
introducir la variable ambiental en los
temas del desarrollo”, los cuales “en
los primeros años no tuvieron buenos
resultados” (Estenssoro, p. 144, 2014).
En el marco de este proyecto surgió,
primero el seminario, y posteriormente
la obra del mismo nombre Estilos de
desarrollo y Medio Ambiente en la
América Latina (1981), la cual: “se
transformará en un impulso fundamen-
tal y clave para enfrentar la problemáti-
ca ambiental en esta región del mundo”
(ESTENSSORO, 2014, p. 147). Para
Osvaldo Sunkel, director del proyecto,
“a partir de las conceptualizaciones que
hicimos con ese programa y del semi-
nario, nos pasamos casi una década
trabajando temas de medio ambiente
y desarrollo. En los años siguientes se
implementaron múltiples seminarios en
(la) región con relación los temas que
se tocaron en el libro” (SUNKEL apud
ESTENSSORO, 2014, p. 147).
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Juan Pablo Vásquez Bustamante La variable ambiental en el eje relacional centro-periferia según la perspecva teórica Análisis de Sistema-Mundo
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un grado relevante, los países centrales no logran satisfacer su demanda
energética a partir de los recursos propios, pues, o bien no cuentan con la
dotación suciente para sus necesidades, dado su nivel de industrializa-
ción y/o alto estándar de vida, o simplemente ya la han agotado.
Este fenómeno revela una serie de situaciones problemáticas, entre
ellas, por una parte la desigualdad en cuanto a los niveles de consumo
de recursos naturales y energía entre centro y periferia, y por otro lado,
que los “estilos de desarrollo” de los países centrales y las tecnologías que
los sostienen “los han hecho extremadamente dependientes de una am-
plia disponibilidad de recursos naturales, que tardaron millones de años
en crearse y cuyas reservas no son renovables” (SUNKEL; TOMASSINI,
1980, p. 304).
En tercer lugar, y en directa relación con los factores anteriores,
siendo la capacidad de absorción del medio ambiente una condición nece-
saria para el desarrollo de ciertas actividades industriales, se genera pro-
gresivamente un movimiento de redistribución geográca de aquellos
procesos productivos, donde esa capacidad de absorción en combinación
con la normativa ambiental, generan escenarios propicios desde el pun-
to de vista y los intereses económicos del centro, para la instalación de
determinadas actividades industriales en diferentes zonas de la periferia
(SUNKEL; TOMASSINI, 1980, p. 311).
A partir de estos tres factores planteados por Sunkel y Tomassi-
ni (1980), buscando establecer elementos para responder directamente la
pregunta que motiva este trabajo, es posible proponer que la CA aumenta
el valor de recursos, elementos, bienes y servicios que están en la periferia,
lo que por una parte, dadas las condiciones históricas de subordinación,
provoca un aumento de las tasas de plusvalía en favor del centro, pero que
sin embargo, y paradójicamente, le otorgaría a la periferia elementos para
una potencial mayor capacidad de negociación con los países centrales
7
.
Esto se explica, pues, la CA, sus elementos fundamentales, princi-
palmente sus efectos y consecuencias, generan modicaciones en las con-
diciones ecológicas del planeta, con lo cual se provoca una valorización o
revalorización de determinados elementos y/o procesos ecológicos que es-
tán principalmente en las zonas periféricas, los cuales, algunos de ellos, se
expresan en precios de mercado y son parte directa y explícitamente de las
cadenas de valor, tales como recursos energéticos demandados por el cen-
tro para sus procesos productivos, zonas prístinas o al menos con capacidad
de absorción y que potencialmente podrían ser objeto de localización de ac-
tividades productivas y contaminantes, recursos naturales de diverso tipo,
biodiversidad, tanto como recurso en sí misma y como fuente de informa-
ción y tecnología, y otros. Mientras, otros elementos y/o procesos ecológi-
cos no se expresan en precios de mercado, pero sin embargo de igual forma
están presentes en las cadenas de valor, pues sostienen el sistema y se hacen
parte de las transferencias de excedentes de la periferia al centro, tales como
la succión de gases de efecto invernadero, la generación de oxigeno desde
zonas boscosas y selváticas, la preservación de biodiversidad e información
genética desconocida, las reservas de agua dulce, y otros. Y en la medida en
que ambos tipos, juntos o por separado, se valorizan o revalorizan, aumen-
ta la tasa de transferencia de excedentes de la periferia al centro.
7. Sunkel y Tomassini (1980) también
plantean, aunque no exactamente de
la misma forma y a partir de la misma
reflexión, que los factores ambientales
le otorga una mayor capacidad de
negociación en el Sistema Internacional
a la periferia. Lo cual, es una referencia
importante para este trabajo, pero no es
exactamente la misma reflexión.
La Iniciativa Yasuní ITT
Esta situación y estos elementos fueron puestos en tensión en la
lógica y la problemática en torno a la propuesta denominada Iniciativa
Yasuní ITT, la cual fue planteada internacionalmente por el Gobierno
ecuatoriano en el año 2007 en Asamblea General de Naciones Unidas y
liquidada por decreto en agosto de 2013 (VÁSQUEZ, 2015, p. 8).
Esta propuesta consistía en el compromiso de mantener bajo tierra
indenidamente 846 millones de barriles de reservas probadas de cru-
do al interior del Parque Nacional Yasuní, plena amazonia ecuatoriana,
cantidad equivalente al 20% de la producción petrolera del país. Con lo
cual, se evitaría la emisión de 407 millones de toneladas métricas de C02
producidas por la extracción y quema de aquellos combustibles fósiles,
sumado a otros 800 millones de toneladas provocadas por la deforesta-
ción asociada a aquel procedimiento, considerando además un conjunto
de impactos desencadenados tales como la migración de especies, la con-
taminación de aguas, la propagación de metano, y otros (REPÚBLICA
DEL ECUADOR; PROGRAMA DE NACIONES UNIDAS PARA EL DE-
SARROLLO, 2012; VÁSQUEZ, 2015).
Esta acción tendría lugar en uno de los territorios más biodiversos y
ecológicamente sensibles del ecosistema terrestre, el Parque Nacional Ya-
suní (VÁSQUEZ, 2015). El cual, a su vez, es parte de una de las principales
áreas boscosas del planeta, de las más grandes reservas de biodiversidad,
información genética y oxigeno del mundo y “uno de los sumideros natu-
rales de CO2 más importantes que existen...” como lo es la región amazó-
nica (ESTENSSORO, 2010, p. 69). Es decir, un espacio natural que simul-
tánea y permanentemente está resguardando la ora y fauna, emanando
oxígeno y succionando gases contaminantes de la atmósfera.
Para dejar el petróleo bajo tierra, Ecuador le pedía a la comunidad
internacional al menos $3.600 millones de dólares en un plazo de 13 años,
monto equivalente al 50% de lo que dejaría de percibir por efectuar esta
acción. Los aportes podrían venir de Estados del mundo a través de sus go-
biernos, la sociedad civil, empresas, o ciudadanos del planeta, sin embargo,
se esperaba que las mayores contribuciones proviniesen de los países que se
encuentran en el anexo I de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre
el Cambio Climático, es decir, la lista de países industrializados más con-
taminantes del globo (REPÚBLICA DEL ECUADOR; PROGRAMA DE
NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO, 2012; VÁSQUEZ, 2015).
Tras décadas de DA, y en un contexto de agudización de los des-
equilibrios ecológicos, esta Iniciativa se constituyó en una propuesta
concreta en el escenario internacional que permitiría contribuir a la mi-
tigación del calentamiento global y al combate contra la pérdida de bio-
diversidad, dos de los principales efectos de la CA en directa relación con
el cambio climático, y que abordaba estas problemáticas desde la realidad
de un país periférico y poniendo en tensión, desde su perspectiva, las pro-
pias asimetrías entre países del centro y la periferia (VÁSQUEZ, 2015, p.
9; ESTENSSORO; VÁSQUEZ, 2017).
Así, cuando Ecuador planteaba una compensación del 50% de lo
que dejaría de percibir por mantener el petróleo bajo tierra, y que esta
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Juan Pablo Vásquez Bustamante La variable ambiental en el eje relacional centro-periferia según la perspecva teórica Análisis de Sistema-Mundo
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 2, (ago. 2019), p.101 - 117
debía venir de la comunidad internacional, estaba hablando de CORRES-
PONSABILIDAD: Todos quienes habían sido parte de la generación de la
CA debían hacerse cargo de ella. Sin embargo, al proponer que ese dinero
debía venir principalmente de los países industrializados, hablaba de CO-
RRESPONSABILIDAD DIFERENCIADA (VÁSQUEZ, 2015). Es decir,
estaba proponiendo la aplicación del principio de las Responsabilidades
Comunes pero Diferenciadas, el cual parte del reconocimiento de que no
son todos los países son responsables por igual frene a la CA.
Pues, en un mundo desigual, existe una relación directamente pro-
porcional en cuanto a nivel de ingreso y consumo de ambiente, es decir,
contaminación ambiental. Los países que más contaminan son los más
ricos, mientras que, quienes menos contaminan son los más pobres. Rela-
ción asimétrica de más de cien veces a uno (CORREA, 2012). Sin embargo,
los países pobres y subdesarrollados, como los de la cuenca amazónica,
son los mayores proveedores de aire puro del mundo. Es decir, quienes
generan bienes y valores ambientales son los que menos los consumen, y
quienes más los consumen son quienes no los producen (VÁSQUEZ, 2015).
La propuesta planteada mediante esta iniciativa permitía, si no bien
controlar, a lo menos intervenir o llamar la atención respecto a ese aumen-
to de plusvalía desde la periferia al centro a partir de las modicaciones que
genera la CA. Pues, está explícitamente planteando un precio por dejar el
petróleo bajo tierra, y con ello, por el valor de la generación de oxígeno,
la absorción de gases contaminantes de efecto invernadero, y el cuidado
y mantenimiento de la biodiversidad y las zonas no transformadas por los
procesos productivos. Es decir, esta iniciativa proponía una fórmula para
cobrar por un servicio que ya se está prestando y por el cual no se está
pagando. Si bien, ese territorio amazónico está dentro de la jurisdicción
ecuatoriana, esa generación de oxígeno y esa succión de gases contami-
nantes de efecto invernadero tiene consecuencias directas globales.
Además de lo anterior, esta iniciativa involucra una nueva forma
de valorización del petróleo a partir de un uso diferente. Pues, bajo esta
lógica, el petróleo no deja de ser un recurso económico, lo que plantea es
modicar el medio de cambio, uso y compensación, al reconocer el valor
global de la generación de oxígeno, la succión de gases contaminantes y
la preservación de la biodiversidad, y establecer un precio por aquello.
Es decir, esta iniciativa no excluye el petróleo ni de los mercados ni de
las cadenas de producción ni valor, sino que, a través de la omisión de
una acción, su extracción, a la que Ecuador tiene derechos soberanos, se
le hace parte de aquel proceso de generación de valor, usos y servicios
(VÁSQUEZ, 2015, p. 10-11).
Situación que, por lo demás, al tratarse del petróleo, agudiza la hi-
potética tensión. Como lo plantearan Sunkel y Tomassini (1980, p. 305),
hay una estrecha relación entre consumo de energía y desarrollo eco-
nómico, particularmente en cuanto a los estilos de desarrollo prevale-
cientes en los países centrales. Es decir, la Iniciativa Yasuní ITT planteaba
una intervención en los usos del recurso energético que ha movilizado los
sistemas productivos en el último siglo y medio, y que está presente en los
estándares de vida y la vida cotidiana de la sociedad, se trata de la “sangre
del capitalismo industrial”. Intervenir sus procesos implica arriesgar una
baja de su producción, alterar sus precios, modicar encadenadamente
otros precios de mercado, ralentizar los ritmos de acumulación, entre
otros posibles efectos.
Finalmente, tras seis años de promoción y negociaciones, en agosto
de 2013, el Gobierno ecuatoriano rma el decreto que liquidaba la iniciativa
Yasuní ITT, argumentando principalmente que la comunidad internacional
no había respondido a la propuesta, pues los aportes esperados no se habían
recaudado, y que el país necesitaba utilizar los potenciales recursos econó-
micos provenientes del petróleo, hasta ese momento bajo tierra, en función
de nanciar políticas sociales y de desarrollo (CORREA, 2013, p. 16).
Efectivamente, de los 3.600 millones de dólares esperados, en agos-
to de 2013 se habían reunido 13,3 millones, un 0,37% del monto plantea-
do como objetivo inicial (CORREA, 2013). Entre los contribuyentes se
encontraban solamente 8 gobiernos de estados y 4 gobiernos regionales
de otros dos países (PROGRAMA DE NACIONES UNIDAS PARA EL
DESARROLLO, 2014). De aquellas diez naciones apenas 5 se encuentran
en el Anexo I de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cam-
bio Climático, y solamente uno de ellos está dentro de los cinco primeros
países de esta lista
8
,
es decir, el grupo de países más contaminantes y los
mayores consumidores de recursos naturales, y que a la vez son las eco-
nomías centrales más grandes y desarrolladas.
Es decir, no solamente los dineros no se recaudaron, signicando el
fracaso concreto y mecánico de la Iniciativa Yasuní ITT, sino que además
las potencias centrales de la economía mundo al mantenerse al margen,
negarse a contribuir, o sencillamente omitir pronunciamientos, rechaza-
ron la propuesta.
Es complejo abordar en su totalidad las razones de este fracaso, sin
embargo, en el ámbito que interesa a este trabajo, las palabras del Minis-
tro de Desarrollo alemán en el año 2011, Dirk Niebel, quien rechazó el
proyecto ecuatoriano y criticó duramente el apoyo de Italia al programa,
son expresivas de aquellas causas, al armar que si apoyaran la propuesta
ecuatoriana estarían sentando un precedente con “derivaciones imprevi-
sibles” (EL COMERCIO..., 2011).
En ese mismo sentido, como plantearan Estenssoro y Vásquez (2017):
¿Qué pasaría en el orden internacional económico y geopolítico, si países
exportadores de gas, uranio, cobre u otro recurso natural solicitan al
Primer Mundo que se les pague –un precio justo o de acuerdo a lo que
dejarían de ganar–, por no explotar estos recursos, a n de mitigar las ex-
ternalidades ambientales negativas que estas actividades conllevan? ¿Qué
pasaría con el macro sistema económico-industrial y nanciero del cen-
tro que necesita de manera creciente estos recursos y al más bajo precio
posible, tanto para seguir funcionando, como para seguir beneciándose
de las relaciones de intercambio económico internacional? (ESTENSSO-
RO; VÁSQUEZ, 2017, p. 76).
Conclusión
El ejercicio académico y cientíco de vincular la CA como variable en
el eje relacional centro periferia según la perspectiva teórica AS-M, es una
posibilidad abierta y necesaria en función de un mayor entendimiento del
desarrollo del capitalismo histórico y el lugar y rol de América Latina en ello.
8. Hasta agosto de 2013, los gobier-
nos contribuyentes fueron: Italia,
con 3.932.147 dólares; España, con
1.400.400 dólares; Luxemburgo, con
1.332.700 dólares; Chile, con 100.000
dólares, Georgia, con 100.000 dólares,
Colombia, con 100.000 dólares; y
Turquía, con 100.000 dólares. Los
gobiernos regionales de: Región de
Valonia, Bélgica, con 1.220.465 dólares;
Region Rhone-Alpes, Francia, con
195,314 dólares; Región Meurthe-e-
t-Moselle, Francia, 53,763 dólares;
Región Limousin, Francia, con un aporte
inferior a 50.000 dólares.
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Juan Pablo Vásquez Bustamante La variable ambiental en el eje relacional centro-periferia según la perspecva teórica Análisis de Sistema-Mundo
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La CA introduce elementos de modicación y cambio en aquella
relación. No ha invertido los roles ni equilibrado las relaciones asimétri-
cas entre centro y periferia, sin embargo, abre escenarios críticos para
la economía mundo y espacios de oportunidad. Por una parte, plantea
límites a las lógicas y dinámicas de acumulación capitalista, lo que a su
vez podría empujar la creación de formas y mecanismos que le permitan
superar esos límites, por otro lado revaloriza determinados elementos
y procesos del ecosistema, lo que aumenta las tasas de transferencia de
excedentes de la periferia al centro, pero que a su vez, le otorgaría un
mayor carácter estratégico a esos procesos, elementos y recursos, y por
tanto podría brindar mayores herramientas y potenciales oportunidades
en favor de la periferia.
Desde su origen, la relación entre la economía-mundo capitalista y
los procesos ecológicos es vital, la transformación/depredación ambiental
es efecto y a la vez motor, elemento movilizador de la expansión del ca-
pitalismo. En este sentido las modicaciones en los procesos y elementos
del ecosistema, los efectos de la CA, son variables en la evolución, desa-
rrollo y posibles cambios en la economía mundo capitalista y en el eje
relacional sobre el cual se organiza su división del trabajo.
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Roberto Goulart Menezes, Karina L.P. Mariano Resenha: Brasil e América Lana: os sendos da integração
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 2, (ago. 2019), p.118 - 122
Resenha: Brasil e América Latina: os
sentidos da integração
Roberto Goulart Menezes
1
Karina L.P. Mariano
2
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2019v7.n2.p118
Recebido em: 25 de fevereiro de 2019
Aprovado em: 13 de março de 2019
O livro Brazil and Latin America: Between the Separation and Integra-
tion Paths (2017), de José Briceño-Ruiz e Andrés Rivarola Puntigliano traz
uma crítica importante à abordagem mainstream acerca da relação entre
Brasil e os demais países da América Latina. Utilizando a perspectiva da
longa duração, os autores fazem o resgate da literatura sobre essa contur-
bada relação e analisam momentos chaves da história política e cultural
que nos ajudam a compreender a lenta construção da aproximação do Bra-
sil República (1889) com os países que conformam a chamada América La-
tina (uma criação da virada do século XIX para o XX) e que atravessa todo
o século XX. Para Briceño e Rivarola a própria ideia de América Latina não
deve ser entendida como algo dado, segundo a corrente predominante, que
arma ser o conceito de América Latina uma designação criada na França.
Mais que uma ideia, América Latina é uma construção política com contri-
buições originais da própria região que seguem sendo ignoradas.
Entre os autores que seguem defendendo que o Brasil não é parte
integrante da América Latina está o historiador Leslie Bethell
3
, organi-
zador da coleção História das Américas e referência para o estudo da re-
gião. Na literatura trabalhada por Briceño e Rivarola essa “trajetória da
separação” não se apresenta de maneira linear e constante. A ênfase que
se dá ao pensar o Brasil separado dos destinos da América Latina pode
ser entendida também como uma narrativa do papel que o Brasil teria ao
priorizar suas relações com os chamados países do Norte (para usar uma
linguagem dos pós-Segunda Guerra). Para aqueles que defendem que a
separação se sobrepôs aos poucos momentos de integração do Brasil com
a América Latina, mesmo no governo Lula da Silva (2003-2010), a integra-
ção econômica e política teria cado restrita a parte sul-americana.
A literatura que trabalha a identidade internacional do Brasil cres-
ceu desde os anos 1990. Nela encontramos trabalhos que abordam o País
como ocidental, americano e desde meados do século XX como latino-
-americano e mais recentemente sul-americano. Os autores tratam com
acuidade essas mudanças na percepção do Brasil frente à região. A narrati-
va que parecia prevalecer no período entre a Proclamação da República e
meados do século XX acerca da superioridade brasileira frente aos seus vi-
zinhos (elaborada ainda no Império (1822-1889), não tem mais lugar hoje.
1. Professor Associado do Instituto de
Relações Internacionais da Universi-
dade de Brasília e Professor visitante
no Arrighi Center for Global Studies da
Johns Hopkins University. Pesquisador
da Rede de Pesquisa em Politica Externa
e Regionalismo (REPRI) e do Intituto
Nacional de Estudos sobre os Estados
Unidos (INEU). ORCID https://orcid.
org/0000-0002-3220-7765
2. Professora livre-docente da Univer-
sidade Estadual Paulista (UNESP) e
professora do Programa de Pós-Gra-
duação San Tiago Dantas (UNESP-U-
NICAMP-PUC-SP). Pesquisadora da
Rede de Pesquisa em Politica Externa
e Regionalismo (REPRI) e do Intituto
Nacional de Estudos sobre os Estados
Unidos (INEU). ORCID https://orcid.
org/0000-0002-4559-918X
3. Para uma síntese do argumento de
Bethell ver: O Brasil e a ideia de “Améri-
ca Latina” em perspectiva histórica. Est.
Hist., Rio de Janeiro, vol. 22, n. 44, p.
289-321, jul.- dez. 2009.
Ao longo dos cinco capítulos, os autores demonstram como essa
tensão entre os dois posicionamentos inuiu na construção da relação
entre o Brasil e os demais países da América Latina, destacando princi-
palmente como o path of integration foi um elemento presente – e mui-
tas vezes inuente – nesse comportamento, o que portanto exige que se
aprofunde a compreensão sobre ele, para se conhecer melhor essa relação
historicamente e, principalmente, poder pensar o atual momento em que
esta posição favorável a uma maior aproximação com a região ainda é
preponderante. Para isso, os autores apresentam as seguintes questões:
o Brasil é parte da região? Nesse caso, qual é a “região”, América do Sul,
América Latina ou América (com o último termo referente ao Hemisfé-
rio Ocidental)? O Brasil, nesse caso, permanecerá separado? Faz parte do
“Oeste”, ou o país deve buscar autonomia ao se aproximar a outros países
emergentes, como Rússia, Índia, China e África do Sul (BRICS)?
A primeira dessas questões diz respeito ao fato de o Brasil histori-
camente ter sido tratado como um país desconectado de sua região, o que
signica dizer que na grande maioria das vezes as análises sobre sua rela-
ção com seus vizinhos destacam o seu isolamento ou não pertencimento
à América Latina. Esta concepção é o que os autores chamam em seu
livro Brazil and Latin America: Between the Separation and Integration Pa-
ths, de separation path. Esta vertente de análise destaca a diculdade de ar-
ticulação entre os países latino-americanos devido a esse distanciamento
do Brasil, que por sua importância geográca e econômica, deveria exer-
cer uma liderança regional, mas que historicamente atuou muito mais de
forma independente e desarticulada do restante da América Latina.
O grande mérito desse livro é justamente questionar este isolamen-
to, não o negando porque as evidências históricas demonstram que de
fato houve esse distanciamento do Brasil, porém demonstrando que essa
não foi uma alternativa única de ação e que ao longo do tempo houve
diversas tentativas de reverter essa situação. A hipótese do livro é que há
uma tensão entre duas posições no Brasil em relação aos demais países da
América Latina, tendo de um lado o separation path – que historicamente
até o nal do século XX mostrou-se a vertente vitoriosa – e do outro, o
integration path, que apesar de ganhar força somente nas últimas décadas,
sempre esteve presente. Assim, os autores questionam a ideia desse se-
paratismo como eixo de atuação internacional do Brasil frente a região.
Para isso, Briceño e Rivarola assumem uma narrativa cronológica,
que recupera historicamente as relações entre a América Latina e o Bra-
sil, mas inovando na análise que desenvolvem a partir do que podería-
mos chamar da perspectiva dos “vencidos”. Os autores chamam a atenção
para os comportamentos e posições de importantes lideranças políticas,
intelectuais e econômicas brasileiras que defenderam ou trabalharam
para que a situação de isolamento fosse revertida, visando promover um
espaço de integração do Brasil com os demais países latinos americanos.
A reconstrução dessa relação inicia-se com a recapitulação do pró-
prio histórico das relações entre Portugal e Espanha, antes mesmo da
conquista das Américas, ressaltando que mesmo entre esses dois países
estava presente essa tensão entre as duas posições (integration e separation),
desde o processo de unicação e construção de ambos os Estados, que
120 121
Roberto Goulart Menezes, Karina L.P. Mariano Resenha: Brasil e América Lana: os sendos da integração
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 2, (ago. 2019), p.118 - 122
chegaram a estar unicados em 1580 (com a União Ibérica) quando o rei
Felipe II passou a governar não só a Espanha, mas também os reinos de
Portugal, Nápoles e Sicília, com suas colônias em além mar, o que repre-
sentou o primeiro império realmente mundial (pois a metrópole possuía
territórios em todos os continentes). Qual a importância desse fato? Essa
unicação temporária facilitou a expansão territorial da então colônia
portuguesa na América do Sul, ultrapassando as fronteiras estabelecidas
pelo Tratado de Tordesilhas.
Neste caso, esse momento de prevalência da lógica da integração
permitiu não só maior interação entre as colônias na América do Sul,
mas o processo de interiorização das capitanias pertencentes a Portugal,
numa demonstração espanhola de buscar agradar o governo português
sob o seu comando. Em 1640, o trono português foi retomado pela Casa
de Bragança e a aliança com a Espanha interrompida. Portugal retomou
sua autonomia e reformulou suas alianças internacionais, reposicionan-
do-se mais uma vez como um opositor ao reino da Espanha, o que se re-
etiu na América Latina no processo de consolidação das novas fronteiras
de ambas colônias e se materializou em diversas lutas por controle dos
territórios ocupados entre os dois reinos, reforçando a lógica separatista.
Embora a lógica separatista tenha prevalecido até os processos de
independência dos países da região, os autores destacam que em vários
momentos houve uma retração desse posicionamento mais isolacionis-
ta, o que propiciou aproximações e cooperações entre as colônias da
América dos Sul, como o Tratado de Madri de 1750, ou mesmo o mo-
vimento Carlotista, promovido durante a presença da corte portugue-
sa no Brasil (1808-1822) pela então esposa do rei Dom João VI, Carlota
Joaquina que tentou construir um reino sul-americano, reivindicando a
posse das colônias da Espanha que nesse momento se encontrava sob a
dominação napoleônica.
A história mostra que essa tentativa de unicação da região fracas-
sou, em boa medida, porque nas colônias espanholas a fragilidade decor-
rente da invasão da metrópole pelo exército de Napoleão, estimulou os
processos de independência que no caso sul-americano foram também
marcados pela fragmentação das ex-colônias, diferentemente do que
ocorrera no Hemisfério Norte onde a descolonização britânica permitiu
a construção de um novo Estado a partir da articulação entre as colônias
dentro de uma lógica federativa, dando origem aos Estados Unidos da
América (EUA).
A descolonização da América Latina e as lutas pela independência
foram palco novamente dessa tensão entre maior aproximação e isola-
mento do Brasil em relação à região. De um lado temos as ex-colônias
espanholas lutando para consolidar seu novo status de nações indepen-
dentes e republicanas, enquanto o Brasil permanecia como um império e
fortemente vinculado a Portugal. Além disso, a coroa portuguesa instala-
da no Brasil via com preocupação e atenção esse processo de independên-
cia na região, buscando precaver-se de possíveis inuências desta sobre
o território brasileiro, especialmente porque os movimentos de maior
aproximação haviam gerado ao longo do tempo proximidades entre al-
gumas regiões, especialmente na Bacia do Prata.
Briceño e Rivarola mostram que para não perder o domínio so-
bre sua colônia, devido à inuência dos movimentos republicanos pela
independência, o governo português articulou um processo de indepen-
dência sem rupturas, que em boa medida foi marcado por uma lógica de
maior isolamento em relação à região. Essa desconança esteve presente
também no posicionamento de Simón Bolívar que como grande herói da
independência da América Hispânica via no Brasil uma ameaça, por sua
conexão com as metrópoles ibéricas. De ambos os lados, preponderou a
visão isolacionista, alimentada pelas desconanças e desinformação.
Aliás a desinformação parece ser a grande motivação do livro, pois
a argumentação dos autores recorrentemente chama a atenção para o
fato de que as interpretações sobre as relações entre Brasil e América La-
tina estão permeadas de lacunas e visões que desconsideraram aspectos
importantes. Neste sentido, destacam a visão prevalecente ao nal do sé-
culo XIX e que predominou na maior parte do século XX segundo a qual
o Brasil estaria isolado da região e seria totalmente distinto dos demais
países aí localizados.
Essa visão atribuída à doutrina estabelecida pelo Barão de Rio
Branco (Ministro das Relações Exteriores do Brasil entre 1902-1912), para
a formulação da política externa brasileira no período republicano é ques-
tionada, não porque não tenha prevalecido essa percepção de separação
do Brasil em relação à região, mas porque não foi uma posição hegemôni-
ca e incontestada, como muitas vezes se coloca. Em primeiro lugar, citam
o fato da participação brasileira na Guerra do Paraguai que teria sido um
movimento de aproximação a seus vizinhos, movimento este que passa a
ser reforçado após a Proclamação da República brasileira.
No início da Primeira República (1889-1930) percebe-se uma apro-
ximação do Brasil em relação aos seus vizinhos e uma preocupação em
restabelecer um maior vínculo com a região, o que transparece no debate
intelectual se o Brasil pertenceria ou não à ideia de América Latina, numa
discussão acalorada sobre a identidade brasileira e seu pertencimento a
uma identidade mais ampla regional. Enquanto isso, a ação do governo
brasileiro embora tenha realizado um alinhamento em relação aos Esta-
dos Unidos, manteve uma lógica de aproximação com seus vizinhos, o
que se concretizou no Tratado ABC (1915), que representa um acordo de
não-agressão entre Argentina, Brasil e Chile.
Desta forma, o livro argumenta que apesar do alinhamento em rela-
ção aos EUA e um certo isolamento aparente, o governo brasileiro buscou
estabelecer um padrão não-conitivo de relacionamento com seus vizi-
nhos, deixando uma porta aberta para a possibilidade de cooperação, se
este fosse o interesse do Brasil, além de evitar uma aliança entre países da
região contra o governo brasileiro. Esse posicionamento de aproximação
brasileira à região foi reforçado durante o primeiro governo de Getúlio Var-
gas (1930-1945), devido às mudanças ocorridas no contexto internacional,
especialmente devido à Segunda Guerra Mundial, em que política externa
brasileira procurou estabelecer uma lógica mais autônoma no sistema in-
ternacional, a partir de uma maior autonomia da própria América do Sul.
A construção da integração na América Latina está marcada por
diferentes fases e momentos daí o emprego do conceito de trajetória da
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 2, (ago. 2019), p.118 - 122
integração de Hélio Jaguaribe (1923-2018). Segundo os autores, o apoio à
integração está presente na região desde a emancipação, ou seja, na pri-
meira metade do século XIX quando a maior parte das nações conquis-
taram a independência. Jaguaribe também foi um dos formuladores, ao
lado do argentino Juan CarlosPuig, do conceito de autonomia nas rela-
ções internacionais.
Com o m das ditaduras na América Latina e os processos de paz,
desde os anos 1980 a América Latina iniciou um novo período em suas re-
lações internacionais e no qual os processos de integração ocupam um lu-
gar importante. A criação do Mercosul (1991), o revigoramento de outros
acordos como a Comunidade Andina, a resistência demonstrada por boa
parte da região à investida dos Estados Unidos via Área de Livre Comér-
cio das Américas (ALCA), entre outras, demonstram como a trajetória da
integração foi realçada pelos governos da América Latina desde então.
A integração regional tem sido buscada como meio para superar,
de maneira coletiva, problemas históricos e estruturais das sociedades la-
tino-americanas. Ela não está livre de impasses e obstáculos, certamente.
Porém a quantidade de acordos regionais, com diferentes aspirações e ob-
jetivos mostram que a América Latina segue em busca de um outro mo-
mento de sua história no qual a separação e o alienamento de seus países
não se imponham como um determinismo. O livro de Briceño e Rivarola
nos apresenta que essa rica e densa história da busca pela integração não
é recente e que ela pode representar também uma forma de concebermos
a América Latina com toda sua pluralidade, inovações institucionais e
sem espaço para hegemonias seja de dentro ou de fora. O século XXI
vai chegando ao m de sua segunda década com muitos exemplos que
a América Latina, com o Brasil incluído, pode traçar outros rumos nos
quais a convergência se faça mais presente nessa construção da integra-
ção que é também uma outra forma de conceber a paz, a prosperidade e
a democracia em nossa região.
Referência
BRICEÑO-RUIZ, José; PUNTIGLIANO, Andrés R. Brazil and Latin America: Between the
Separation and Integration Paths. Lexington Books. 2017.
