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Mariano Mosquera Rule of law y rule by law: el caso de la inversión extranjera en Guangdong y Jiangsu (China)
Rule of law y rule by law:
el caso de la
inversión extranjera en Guangdong y
Jiangsu (China)
Rule of law and rule by law: case analysis of foreign
investment in Guangdong and Jiangsu (China)
Rule of law e rule by law: análise de caso de investimento
estrangeiro em Guangdong e Jiangsu (China)
Mariano Mosquera
1
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2020v8.n3.p9
Recebido el 25 de noviembre de 2019
Aprobado el 23 de marzo de 2020
R
¿Por qué provincias similares tienen distinta estabilidad en sus ujos de inversión
extranjera? La investigación compara las provincias de Guangdong y Jiangsu en
la República Popular China y discute porqué estas provincias de similares ca-
racterísticas en infraestructura e incentivos bajo el modelo de apertura chino se
diferencian en la estabilidad de los ujos de Inversión Extranjera Directa (IED).
La hipótesis se centró en que la agenda legal en materia de inversión extranjera
presenta un punto de equilibrio más cercano al rule of law en Guangdong que
en Jiangsu. La investigación desarrolla una denición teórica sobre el punto de
equilibrio entre rule of law y rule by law en China y contrasta empíricamente,
con técnicas de minería de texto y procesamiento de lenguaje natural, la agenda
legal en materia de inversiones en las mencionadas dos provincias. Como
conclusión, la hipótesis se comprueba pero con el hallazgo emergente del factor
cultural en la Provincia de Guangdong. Es justamente este emergente el que
permite discutir el poder explicativo del rule of law sobre la estabilidad de los
ujos de IED.
Palabras clave: Estado de derecho. IED. Comunismo. China. Agenda.
A
Why similar provinces have dierent stability in their foreign investment ows?
The research compares the provinces of Guangdong and Jiangsu in the People’s
Republic of China and discusses why these provinces of similar characteristics
in infrastructure and incentives under the Chinese opening model dier in the
stability of the ows of Foreign Direct Investment (FDI). The hypothesis is that
the foreign investment legal agenda presents a balance point closer to the rule of
law in Guangdong than in Jiangsu. The research develops a theoretical denition
of the balance between rule of law and rule by law in China and empirically
1. Mariano Mosquera, investigador y
profesor de la Universidad Sun Yat-sen
(R. P. China). Es Doctor en Ciencia
Política por la Universidad Nacional de
Córdoba (Argentina) y autor del libro
“China: Transparencia y pragmatismo”
(EDUCC). ORCID: http://orcid.org/0000-
0002-9037-545X
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 9-27
contrasts -with text mining and natural language processing techniques- the
legal agenda for investments in the two provinces. In conclusion, the hypothesis
is proved but with the emerging nding of the cultural factor in Guangdong
Province. It is precisely this emerging one that allows us to discuss the explana-
tory power of the rule of law over the stability of FDI ows.
Keywords: Rule of law. FDI. Communism. China. Agenda.
R
Por que províncias semelhantes têm estabilidade diferente em seus uxos de
investimento estrangeiro? A pesquisa compara as províncias de Guangdong e
Jiangsu na República Popular da China e discute por que essas províncias de
características semelhantes em infraestrutura e incentivos sob o modelo de
abertura chinês diferem na estabilidade dos uxos de Investimento Estrangeiro
Direto (IED). A hipótese é que a agenda legal do investimento estrangeiro apre-
senta um ponto de equilíbrio mais próximo do rule of law em Guangdong do
que em Jiangsu. A pesquisa desenvolve uma denição teórica do equilíbrio entre
rule of law e rule by law na China e contrasta empiricamente -com mineração de
texto e técnicas de processamento de linguagem natural- a agenda legal para
investimentos nas duas províncias. Em conclusão, a hipótese é provada, mas
com a descoberta emergente do fator cultural na província de Guangdong. É
exatamente esse emergente que nos permite discutir o poder explicativo do rule
of law sobre a estabilidade dos uxos de IED.
Palavras-chave: Estado de direito. IED. Comunismo. China. Agenda.
Introducción
La presente investigación tiene como objetivo principal identicar
el equilibrio entre rule of law y rule by law en materia de inversión extran-
jera en las provincias de Guangdong y Jiangsu en la República Popular
China. La hipótesis de investigación es que la agenda legal en materia de
inversión extranjera presenta un punto de equilibrio más cercano al rule
of law en Guangdong que en Jiangsu. Si bien se trata de una hipótesis des-
criptiva, se busca discutir una posible explicación sobre el problema de los
diferentes niveles de estabilidad en las inversiones extranjeras entre regio-
nes con similares factores y stock de inversión extranjera directa (IED).
La investigación ha tenido que enfrentarse a numerosos desafíos
teóricos y empíricos para alcanzar conclusiones relevantes. Primero, se
tuvo que desarrollar una denición teórica -pero con posibilidades de ser
contrastada empíricamente- sobre el punto de equilibrio entre rule of law
y rule by law en China. Si bien diversos antecedentes académicos se han
preocupado por la distinción entre ambos conceptos, la articulación de
los mismos en un punto de equilibrio representa una novedad en esta
investigación. Segundo, se ha trabajado sobre una cuidadosa selección
de casos representativos para la comparación. Estos casos debían cum-
plir ciertas características similares de prosperidad económica -nivel de
Producto Bruto Regional (PBR) y PBR per capita- basada en el desarro-
llo de infraestructura clave para el modelo de apertura comercial chino
(infraestructura costera, sobre todo). Solamente a partir de similitudes
en factores y stock de IED ha sido posible plantear diferencias basadas
en las reglas de juego. Es importante destacar aquí que estudiar la IED
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Mariano Mosquera Rule of law y rule by law: el caso de la inversión extranjera en Guangdong y Jiangsu (China)
en China permite interpretar los puntos de equilibrio entre rule of law y
rule by law de forma más precisa que en otros objetos de estudio. Esto es
así justamente porque la IED es sensible a condiciones de universalidad
-estandarización- y estabilidad propias del rule of law, sobre todo como
garantías de derechos en las condiciones de mercado. Tercero, y último,
metodológicamente se trabajó sobre el concepto de agenda para opera-
tivizar el punto de equilibrio institucional. Luego, diversas técnicas de
minería de texto y procesamiento de lenguaje natural fueron utilizadas.
En el primer apartado de la investigación se describen anteceden-
tes relevantes desde un punto de vista teórico. Se desarrolla aquí el de-
bate entre universalidad y particularidad y su relación con los estudios
que problematizan la distinción entre rule of law y rule by law. También
se trabajan investigaciones especícas -académicas y de organizaciones
internacionales- sobre las inversiones extranjeras en China.El segundo
apartado dene de forma teórica el punto de equilibrio entre rule of law y
rule by law en China. Se articula, en este marco conceptual, lo que repre-
senta el equilibrio para el institucionalismo occidental y la perspectiva
losóca-teórica china. En el tercer apartado, de tipo metodológico, se
presenta el caso de estudio comparado y se destaca su representatividad.
También se indican las técnicas utilizadas para la medición de la agenda
legal y de los atributos esperados. El cuarto apartado describe los resulta-
dos, presentando las características de la agenda en Guangdong y Jiang-
su. Finalmente, las conclusiones hacen alusión a los puntos de equilibrio
detectados, se realizan análisis comparados y, luego, se discute el posible
poder explicativo de la prueba empírica realizada.
Antecedentes
Existe una importante tradición de estudio que ha marcado las
diferencias entre el razonamiento occidental y el pensamiento oriental,
y en particular el chino (CREEL, 1953; FAIRBANK, 1967; WILHELM,
1979). Dentro de las diferencias más destacadas –para esta investigación-
se encuentra el debate entre universalidad y particularidad. Mientras la
losofía, el razonamiento y, en denitiva, la ciencia occidental se centran
en la producción de leyes universales, el pensamiento chino se enfoca en
la diferencia y en la creación de “lo único” a partir de la particularidad
del contexto (COLEMAN, 1974; ZHAO, 2009). Es posiblemente el confu-
cianismo, como corriente de pensamiento, quien mejor sintetiza los ele-
mentos relevantes de la perspectiva china (BELL, 2008). En este sentido,
Chenyang Li (2006, 2014) nos dice que el concepto de armonía funciona
como idea central del pensamiento confuciano y que sus cinco caracte-
rísticas claves son:
1. Heterogeneidad: La armonía presupone dos o más partes en coexistencia.
Estas partes no son uniformes y poseen variadas disposiciones.
2. Tensión: Varias partes interactúan entre sí. La tensión en varios niveles surge
naturalmente de la diferencia.
3. Coordinación y cooperación: Si bien la tensión puede resultar en conicto,
también establece restricciones a las partes en interacción y genera energía
para avanzar hacia la coordinación. En coordinación las partes toleran al otro y
preservan su particularidad.
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4. Transformación y crecimiento: A través de la coordinación, la tensión es trans-
formada y el conicto es reconciliado en un entorno favorable para que cada
parte prospere. En este proceso, las partes involucradas se someten a la mutua
transformación y forman relaciones armoniosas.
5. Renovación: La armonía no es alcanzada como un estado nal, sino como
etapas de un proceso en marcha. Se admiten diferentes niveles. Una relación
armoniosa se mantiene con la renovación continua (LI, 2014, p. 9).
Los elementos mencionados por Li (2006, 2014) -diferencia, particu-
laridad, dinamismo y coordinación- serán trabajados en el marco teórico
de este artículo. Lo importante a destacar es que estas diferencias en-
tre el pensamiento occidental y el chino no son debates exclusivamente
teóricos, sino que tienen implicancias prácticas en el mundo moderno
(JACOBS; GUOPEI; HERBIG, 1995). Uno de los puntos relevantes y ac-
tuales es el conicto sobre la denición de rule of law -desde la perspectiva
occidental- o rule by law -desde la perspectiva china-, tal como identican
Brugger y Reglar (1994).
Entre los estudios relevantes que discuten el rule by law en China
podemos mencionar la perspectiva teórica e histórica de Leigh K. Jenco
(2010), quien analiza las diferencias y las posibles conexiones entre rule by
man, rule by law y rule of law. Este destacado antecedente reere al paso de
una concepción autocrática de rule by man a una noción socialista de rule
by law en China. Jenco (2010) se centra en las diferentes conexiones entre
hombre y ley desde un lugar clave: la virtuosidad del hombre para esca-
par del condicionamiento estructural de las instituciones. Qué implica la
virtuosidad para el confucianismo, cómo se alcanza la virtud según los
preceptos marxistas en China y qué grados de libertad se suponen en la
vanguardia del Partido Comunista son debates propios del estudio que
aportan signicativamente al marco teórico de este trabajo.
Realizar a partir del rule by law el pragmatismo particularista chi-
no ha sido identicado por autores como Wu (1913), quien ha resaltado
la relación entre la virtud ética y la norma instrumental o, en otras pa-
labras, entre la virtud y el poder como ejercicio coyuntural. Xu (1984)
observa, en este mismo sentido, que el rule by law está centrado en la
ecacia antes que en las características propias de un espacio que otorga
garantías y derechos.
Es importante destacar que la relación entre el confucianismo y el
marxismo en China ha propiciado una marcada especicidad en la de-
nición del rule by law (OLLMAN, 2003). De la misma forma, el discurso
actual ha realizado adaptaciones (OVIEDO, 2014). Autores como Yang
(2006) destacan lo primero, mientras que conceptos recientemente po-
pularizados en la retórica económica china como el de innovación (ME-
NÉNDEZ, 2000; XI, 2014) han permitido justicar el enfoque actual del
rule by law.
De esta forma, el concepto de estado de derecho de características
chinas (LIU, 2017) tiene dos enfoques en los estudios losócos y teóricos,
aunque relacionados ambos. Por una parte, como rule by law, rule by man
o rule by virtue que se distancia y deconstruye el rule of law. Y, por otra
parte, como proceso que incluye la orientación cultural de la sociedad, la
libertad de la creatividad y el control top-down para producir una unidad
armoniosa de la nación (CPC, 2006; JENCO, 2010; XIA, 1981). En el marco
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Mariano Mosquera Rule of law y rule by law: el caso de la inversión extranjera en Guangdong y Jiangsu (China)
teórico de este trabajo se desarrolla un esquema organizado de las ideas
del rule by law chino en su equilibrio con el rule of law occidental.
Por otra parte, hay numerosos estudios -académicos y de orga-
nizaciones internacionales- sobre las inversiones extranjeras en China
(LARDY, 1995; POMFRET, 1997). Muchos de estos estudios no se centran
en las reglas de juego, sino que proceden con explicaciones relativas a las
condiciones generales del ambiente de inversión donde el tipo de norma-
tivas y su enfoque se diluye. También muchos estudios presentan datos
sobre las inversiones en China sin diferenciar por regiones. En general,
diversos informes y reportes relevados (CEPAL, 2018; UNCTAD, 2018) en
este estudio se han identicado con una marcada deciencia en la lectura
sobre el clima legal en China. En denitiva, se suele comentar como un
problema objetivo la falta de Estado de derecho o seguridad jurídica -ca-
rencia de marco sistemático y consistente de inversión o falta de apego a
los estándares internacionales- y no se suele problematizar un escenario
de rule by law ni las particularidades regionales y locales.
Diferentes teorías como el modelo Hechsher-Ohlin, el cliclo de
vida del producto o la teoría de la organización industrial ponen el acento
en diferentes determinantes de la inversión. Los que llamamos factores
en esta investigación. Wang (1997) destaca ciertos factores en China o en
sus diferentes regiones o sectores, estos son: los niveles de impuestos, el
volumen del mercado, el costo laboral, la infraestructura disponible y la
estabilidad política. Otro estudio muy importante es el trabajo de Ha-
rry G. Broadman (1995a; 1995b; 1996) y el que conjuntamente desarrollan
Broadman y Sun (1997) para el Banco Mundial. En las diversas investiga-
ciones de estos autores se destaca el rol de la IED en China desde las medi-
das de reforma y apertura de diciembre de 1978. Lo más relevante es que
en estos trabajos se realizan pruebas empíricas sobre la distribución de
IED entre provincias de China y se describen ciertos patrones (HUANG;
SAYURI, 1994). Los resultados arrojan que el PBR -como tamaño de mer-
cado-, la infraestructura, el nivel de educación y la ubicación costera -la
cual reeja altos incentivos scales dada la radicación de las denominadas
Zonas Económicas Especiales- inuyen signicativamente como factores
en la distribución geográca de la IED en China. Broadman y Sun (1997)
encuentran -especialmente- altos índices de similitud en todas estas va-
riables en Guangdong y Jiangsu, ubicando ambas provincias en la misma
categoría de alto stock de IED. Se debe comentar que los autores no in-
cluyen el costo laboral, como Wang (1997), por considerarlo no inuyente
dado su fácil acceso en toda China.
También es interesante observar que Broadman y Sun (1997) reco-
nocen dos cuestiones clave: que existe una amplia autonomía entre regio-
nes para denir políticas, pero no incluyen un análisis de políticas en sus
pruebas empíricas; y, por otra parte, que el nexo cultural puede jugar un
papel importante en el desarrollo de estas políticas. Otros estudios como
los de Kawaguchi (1994), Khan (1991) y Wei (1994) se encuentran en con-
sonancia con lo ya mencionado, identicando factores similares. Como
veremos en el apartado metodológico, nuestra selección de los casos de
las provincias de Guangdong y Jiangsu responde a la similitud de todos
estos factores que afectan el stock de IED con la excepción de la estabili-
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dad política, que Wang (1997) considera y que no analizan Broadman y
Sun (1997). La variable de estabilidad política se encuentra relacionada
con el diferente punto de equilibrio entre rule of law y rule by law, tal cómo
fue planteado en nuestra hipótesis de investigación. Nosotros adoptamos
en este trabajo, y en base a Broadman y Sun (1997), que ciertos factores
determinan la similitud de stock de IED en Guangdong y Jiangsu, y cree-
mos que la estabilidad política regional no es condicionante del stock aun-
que sí inuye en la estabilidad o inestabilidad de los ujos de IED.
Otro estudio, de Kevin Honglin Zhang (2001), se destaca por bus-
car la correlación -aunque no la causalidad- entre la IED, el crecimiento
económico chino y la mayor orientación de mercado. Este último punto
es de interés debido a que nuestra operativización de rule of law -aplicado
al estudio de IED- se caracteriza por las garantías de derechos sobre las
condiciones de mercado (ZHANG, 1993). Zhang (2001) considera que la
búsqueda por atraer IED requirió del desarrollo de instituciones de mer-
cado y observa que es necesario diferenciar entre provincias para poder
estudiar con precisión los patrones de IED en China. Sin embargo, Zhang
(2001) solamente diferencia entre provincias costeras y no costeras y su
prueba empírica no considera un objeto de políticas públicas. También
Zhang y Zhang (2000) resaltan teorías marxistas de la dependencia para
evidenciar el posible peligro de la IED sobre el desarrollo de China, sus
valores y orientación económica.
De forma teórica, múltiples estudios han trabajado la relación más
especíca entre la calidad institucional y la IED. Se pueden mencionar los
estudios de Alfaro, Kalemli-Ozcan y Volosovych (2008) y Wei (2000), en-
tre otros. El trabajo de Chen (2011) destaca por resaltar ciertos contenidos
de libre mercado para las inversiones en China que son exigidos a este
país luego de su ingreso a la Organización Mundial de Comercio (OMC)
en el año 2001. En particular, se mencionan: el respeto a los derechos de
propiedad, la reducción de listas negras
2
, la simplicación de la burocracia
para la radicación de empresas o para la conformación de distintos tipos
de empresas, la transparencia de la información y el desarrollo de políti-
cas de competencia. Si bien Chen (2011) se centra en las normativas nacio-
nales chinas, las distintas interpretaciones que describe se relacionan con
las regiones en donde se aplican dichas normas. Como hemos anticipado
y veremos en el apartado metodológico, estos atributos de libre mercado
son considerados para la operativización y medición de contenido de rule
of law en la agenda legal.
Marco teórico
La universalidad se dene a priori en el rule of law ofreciendo un
marco legal estable -y especíco- de libertad social de mercado y de ren-
dición de cuentas sobre la elite gobernante en un entorno de democracia
pluralista (PEERENBOOM, 2002). En el institucionalismo
3
, el equilibrio
que se debe lograr es entre la estabilidad y la exibilidad. Para esta co-
rriente teórica (NORTH, 1993; OLSON, 1993) es un típico equilibrio in-
cremental (ETZIONI, 1967) que supone cambios graduales e instrumen-
tales. Solamente cuando se dan dos circunstancias probadas se permite
2. Actividades económicas a las cuales
China no otorga permisos de inversión
o no otorga tratamiento nacional por
tratarse de sectores sensibles o estraté-
gicos para el gobierno chino.
3. La denominada Nueva Economía
Institucional (NEI), sobre todo.
15
Mariano Mosquera Rule of law y rule by law: el caso de la inversión extranjera en Guangdong y Jiangsu (China)
el cambio de mayor escala: que la decisión no esté siendo efectiva por
falta de coherencia interna o por la modicación del contexto (SPILLER;
TOMMASI, 2000; 2008). La segunda, en realidad, afecta a la primera por
un cambio excepcional en las condiciones económicas o en las preferen-
cias -culturales- de los actores afectados (SPILLER; STEIN; TOMMASI,
2008).
Por su parte, la idea del rule by law en China se asocia a un mayor
dinamismo -exibilidad- de adaptación al contexto para lograr resultados
ecaces, sobre todo económicos (JIANG, 2006; YANG, 2006). Para desa-
rrollar este pragmatismo chino el enfoque debe ser particular -y no uni-
versal- y centrado en una mayor conanza en los liderazgos para guiar el
cambio. Estos son los dos elementos centrales del rule by law en China. Si
el contexto cambia, ¿cómo se adaptan las condiciones particulares si estas
son parte de una universalidad que las diluye?, ¿cómo se proponen cam-
bios si la universalidad legal se supone estable?, ¿cómo los líderes pueden
guiar el cambio si están condicionados por las propias leyes que deben ser
cambiadas? El modelo chino supone que si hay virtuosidad en el hom-
bre debe existir una mayor libertad y responsabilidad para este (BELL,
2008). Es decir, se debe permitir que el líder cambie las normas y adapte
el rumbo de la realidad particular hacia la prosperidad económica. La
virtuosidad, en la China moderna, se asocia a la posibilidad de escalar po-
siciones en el Partido Comunista dados ciertos mecanismos de educación
ideológica y práctica -como experiencias de gestión social- (KEITH, 1994).
Por lo tanto, el problema teórico de la vanguardia se encuentra re-
suelto en la China moderna con educación ideológica y práctica (ÁLVA-
REZ HUWILER; BONNET, 2018). Es decir, el líder es aquel que posibilita
la innovación del cambio particular para luego -a posteriori- equilibrar lo
particular con lo general. Lo general, por lo tanto, no es una universali-
dad a priori, es una armonía entre las diferentes partes particulares (XIA,
1981). La articulación en lo general funciona como un control de armonía
que se basa en la autoridad de la virtud antes que en la proyección de su
estabilidad. Además, la rendición de cuentas a la que está sometido el
líder se encuentra relacionada con la ecacia de su accionar particular-ge-
neral pero no a lo denido en ciertos marcos previos. Es por esto que la
virtud tiene doble función en Jenco (2010): para guiar el cambio y para
equilibrar la unidad. Es innovación y conservadurismo en justo equili-
brio. Lo primero es particular y lo segundo representa ciertos valores de
mayor escala nacional (CHOUKROUNE; GARAPON, 2007).
De esta forma, el equilibrio entre estructura y líder, entre estabi-
lidad y exibilidad y, en denitiva, entre orden y cambio se supone de
forma distinta en China (SHIH, 2005; SU, 2017). Se trata de un equilibrio
donde el cambio no es excepcional. La lectura del contexto permite la in-
novación continua y a posteriori se produce control como coordinación.
El modelo occidental produce a priori orden estable y posibilita pequeños
cambios incrementales, instrumentales y conservadores. Solamente con
pruebas sobre la modicación del contexto se permite un cambio de ma-
yor escala y de forma excepcional. El modelo chino confía en los procesos
permanentes educativos de los cuadros del Partido Comunista para guiar
el cambio, y desconfía de los consensos estables -en instituciones univer-
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 9-27
sales- basados en la representación de la democracia pluralista (SCOTT,
1995). El equilibrio institucional chino, si bien aparece como inestable para
los estándares occidentales, se apoya en las propias estructuras que de-
construye (DERRIDA, 1998, 2002; LACLAU, 2007). Es decir, la particulari-
dad requiere de universalidad, y el cambio requiere de orden. Es por esto
que toda construcción particular supone una interpelación a universales
que estratégicamente se mantienen de forma contingente.
En denitiva, la virtuosidad, la cultura y la armonía confuciana son
traducidas por el marxismo chino como liderazgo, socialismo y nación.
El proceso moderno a nivel local, de regulaciones y políticas públicas,
por ejemplo, incluye marcos culturales, innovación sobre estructuras ins-
titucionales preexistentes, liderazgo de cuadros educados en el Partido
Comunista y coordinación regional y nacional.
Para introducir al siguiente apartado metodológico es importante
relacionar las características teóricas ya mencionadas con nuestro obje-
to de estudio en la presente investigación. En este sentido, es dicultoso
medir el rule by law chino a partir de las instituciones básicas. Las norma-
tivas nacionales son marcos culturales y habilitantes sin la especicidad
de occidente
4
, la función de estas instituciones es permitir la innovación
local-particular. Por el contrario, el rule by law requiere para su estudio de
un objeto particular como las regulaciones o las políticas públicas locales.
En el marco de lo particular es posible analizar la innovación, el cambio
y las estructuras que toda decisión local al mismo tiempo acepta y de-
construye. Además, no necesariamente a partir de los objetos particulares
será posible observar la coordinación a posteriori del rule by law chino. La
inclusión y la innovación particular -pensada para un efecto práctico- es
articulada con el resto de la nación por las jerarquías del Partido Comu-
nista. Por ejemplo, las regiones costeras -como Guangdong y Jiangsu- sue-
len ser denominadas como “ventanas de desarrollo” en el discurso chino
(XI, 2014). Esto signica que la riqueza generada en estas regiones debe
ser distribuida en el interior de China. Estas estrategias distributivas no
son observables en las regulaciones locales. Es decir, la informalidad de
la coordinación a posteriori y su pertenencia a jerarquías que no respon-
den al objeto de esta investigación hacen dicultosa su identicación. Por
este motivo no tomamos ni las regulaciones nacionales ni la perspecti-
va de coordinación como parte del objetivo de esta investigación y nos
centramos solamente en la agenda local (provincial). Por otra parte, para
operativizar el punto de equilibrio institucional necesitamos encontrar
dimensiones de rule of law en un objeto de estudio local de rule by law. A
continuación, presentamos el diseño metodológico de la investigación en
relación con el marco teórico propuesto, nos centramos en la represen-
tatividad del caso, denimos el enfoque de agenda y las dimensiones de
contenido (KRIPPENDORFF, 1990) a contrastar empíricamente.
Metodología
Como objeto de estudio comparado analizamos la IED en dos pro-
vincias de China: Guangdong y Jiangsu. Estas dos provincias son las más
prósperas de China con un PBR (2018) en Yuanes (RMB) de 8.970.523
4. Un marco habilitante tiene una forma
lógica “no-no” (no prohibir) mientras
que la especificidad en los marcos lega-
les occidentales tienen forma lógica de
“si” o “no” (que permitir o que prohibir).
17
Mariano Mosquera Rule of law y rule by law: el caso de la inversión extranjera en Guangdong y Jiangsu (China)
y 8.586.976 millones y un PBR per capita de 80.932 y 107.150
5
, respecti-
vamente. Esta prosperidad, en su estrecha vinculación con la inversión
extranjera, se apoya en dos elementos particulares de las provincias ana-
lizadas y en dos generales de China. Los primeros son el desarrollo de
la infraestructura y los incentivos impositivos. Los segundos son la po-
sibilidad de acceso a mano de obra barata y de acceso a grandes merca-
dos de consumidores. Esto ha sido demostrado en los antecedentes de
Broadman y Sun (1997). Estas similitudes en Guangdong y Jiangsu en
determinantes clave de IED -factores- nos permite observar diferencias
basadas en las reglas de juego particulares
6
(WANG, 1997). Estas diferen-
cias se apoyan en un dato propio de la IED en las dos provincias: la estabi-
lidad-inestabilidad en los ujos de IED. ¿Porqué dos provincias similares
en factores y stock tienen distinta estabilidad en los ujos de inversiones
extranjeras?, ¿podemos relacionar los distintos niveles de estabilidad en
ujos de IED con la estabilidad o inestabilidad política? Estas preguntas
han inspirado nuestra hipótesis de investigación, que aunque fue deni-
da como descriptiva permitirá discutir sobre su posible inuencia en los
ujos de IED. A continuación, se pueden observar los ujos de IED en
China y en las provincias de Guangdong y Jiangsu, medido a partir de la
variación porcentual inter-anual
7
.
Gráfico 1 - Flujo de IED a China, Guangdong y Jiangsu en variación porcentual
inter-anual (1997 a 2017)
Fuente: Elaboración propia en base a registros estadísticos oficiales de la República
Popular China (NBSC, 2018)
8
La variación porcentual inter-anual en China tiene un valor de
interquartile range (IQR)
9
de 0,125. Es superior el valor de IQR en Jiangsu
con 0,157 y bastante menor en Guangdong con 0,058. Suponemos, por
lo tanto, que la mayor estabilidad en los ujos de IED en Guangdong
5. La población de Guangdong es de
111, 7 millones, mientras que la de
Jiangsu es de 80,3 millones. Datos ofi-
ciales del año 2018 del National Bureau
of Statistics of P.R. China: http://www.
stats.gov.cn/english/
6. Las estrategias generales de la
reforma y apertura de diciembre de
1978 actúan como marco habilitante y
no como reglas particulares.
7. La variación con respecto al año
precedente permite centrarse en el
cambio inmediato propio del enfoque de
rule by law.
8. Los datos oficiales de China sobre
IED contienen la distorsión del proceso
denominado “round-trip”, sobre todo
con Hong Kong. Sin embargo, conside-
ramos que esto no afecta un estudio en
el tiempo como el realizado aquí por ser
este proceso relativamente constante
desde 1990.
9. IQR (interquartile range) es el rango
inter-cuartil, una medida de variabilidad
robusta ante valores extremos.
18
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 9-27
-que en Jiangsu- se puede relacionar -como discusión- con una mayor
estabilidad política. En este sentido, nos centramos en observar si en
Guangdong existe un punto de equilibrio más cercano al rule of law
que en Jiangsu. Para la medición del contenido (KOLBE; BURNETT,
1991) de rule of law en un objeto de rule by law utilizamos un enfoque
de agenda. Esto signica que distintas dimensiones -atributos de agen-
da- relacionadas a la estandarización y a la estabilidad serán medidas
en la agenda de normativas locales -guías, regulaciones y políticas- de
las dos provincias.
El enfoque teórico de agenda (ARUGUETE, 2015; COHEN, 1993)
puede denirse como la identicación de la prioridad de ciertos temas
en un contexto (DEARING; ROGERS, 1996; PASQUIER, 1994). Son los
estudios de la agenda pública aquellos que han tenido un mayor de-
sarrollo a nivel académico y, por lo tanto, quienes han impulsado las
deniciones que son aplicables a otros ámbitos de estudio. Esta inves-
tigación adapta conceptos de esta tradición de estudios en ciencias so-
ciales a nuestro objeto especíco (WINTER; EYAL, 1981): las guías de
IED, las políticas especiales y regulaciones de los Departamentos de
Comercio de Guangdong y Jiangsu en el período comprendido entre
2008 y 2018
10
. Kiousis (2004) destaca que un objeto en una agenda debe
ser evaluado en relación a los otros y, sobre todo, de acuerdo al cri-
terio de prominencia, que se dene por la frecuencia de su aparición.
Un segundo tipo de análisis indica que los argumentos de una agenda
son convincentes (BANTIMAROUDIS; BAN; KIOUSIS, 1999) porque
la orientación se dene en relación a cierta información previamente
existente en las audiencias (GHANEM, 2009). Es decir, la comunicación
puede orientar con frames (BROSIUS; KEPPLINGER, 1992) dado que
estos encuadres tendrán una adecuada relación con aquellas etiquetas
de información que son más accesibles para las audiencias -los inverso-
res extranjeros en este caso-. El supuesto es que la orientación estará
presente en la comunicación de una forma particular: estímulos que
favorecen la asociación semántica de conceptos (D’ADAMO; GARCÍA
BEAUDOUX; FREIDENBERG, 2007). Esto es así ya que la accesibilidad
por asociación es la más intuitiva. De esta forma, la construcción de
frames que suponemos en la agenda legal se encuentra centrada en la
relación semántica de atributos para activar asociaciones en la memoria
de la audiencia
11
. Dados estos enfoques mencionados, utilizamos técni-
cas de frecuencia léxica y concordancia
12
para identicar atributos de
rule of law y rule by law. Se utilizan herramientas de minería de texto y
procesamiento de lenguaje natural (LAO; SUBRAMANYA; PEREIRA;
COHEN, 2012), así como algoritmos de distribución para la interpreta-
ción espacial (JACOMY; VENTURINI; HEYMANN; BASTIAN, 2014;
KLEINBERG, 1997).
Finalmente, queremos denir -operativizar- en este apartado me-
todológico las dimensiones de contenido -atributos- de rule of law y rule
by law que buscamos identicar con nuestra prueba empírica. Para esto
tomamos como fuente dos mediciones (The Heritage Foundation y PRS
Group) sobre las percepciones sobre las políticas de IED en China, cuyos
datos se comparten a continuación.
10. En el caso de las políticas especia-
les para la Provincia de Guangdong fue
factible relevar documentos entre los
años 2016 y 2018. En total se analizaron
36.200 tokens en el corpus de Guang-
dong y 18.900 tokens en el corpus de
Jiangsu.
11. Goffman (1986) considera que estos
procesos de construcción de frames
son inconscientes mientras que Entman
(1993) los considera conscientes.
12. Sobre el 40% de la distribución
superior de frecuencia léxica de las
entidades de la agenda (sustantivos
comunes) se aplica el software de con-
cordancia SCP y, luego, se construyen
matrices simétricas de relaciones entre
los elementos.
19
Mariano Mosquera Rule of law y rule by law: el caso de la inversión extranjera en Guangdong y Jiangsu (China)
Gráfico 2 - Índices de percepción HER y PRS sobre políticas de IED en China (1997 a
2017)
Fuente: Elaboración propia en base a The Heritage Foundation y PRS Group
Estos dos índices provienen de reconocidas fuentes e integran el ín-
dice de gobernanza -Worldwide Governance Indicators- del Banco Mundial
(KAUFMANN; KRAAY; MASTRUZZI, 2007). Si bien poseen escalas de
valoración distintas y sirven para medir una percepción general sobre Chi-
na
13
ambos se centran exclusivamente en las políticas de implementación
de IED -no en normativas generales- en China. El HER Investment Freedom
busca identicar restricciones regulatorias de diferentes tipos: regulacio-
nes que no conceden tratamiento nacional -por sectores, por ejemplo-,
falta de transparencia, ineciencia burocrática, limitaciones para adqui-
rir propiedades, facilidad de expropiación del gobierno, controles sobre el
movimiento de capital o de personas extranjeras. Por su parte el PRS In-
vestment Prole se centra en: falta de tratamiento nacional en temas imposi-
tivos o costos laborales, restricciones para operar y para el movimiento del
capital. Recordemos que el antecedente de Chen (2011) se había enfocado
en el necesario respeto a los derechos de propiedad, la reducción de listas
negras, la simplicación de la burocracia para la radicación de empresas o
para la conformación de distintos tipos de empresas, transparencia de la
información y el desarrollo de políticas de competencia. De esta forma,
nuestra investigación busca un tipo de contenido especial -inequívoco- de
rule of law en la agenda legal de Guangdong y Jiangsu. Se trata de un tipo
de atributo de libre mercado que ha sido identicado por organismos in-
ternacionales (OMC y Banco Mundial), poseen similitudes de enfoque y
las características esperadas de estandarización -internacional- y estabili-
dad del rule of law. Nos referimos a los derechos de propiedad y al reco-
nocimiento de la propiedad intelectual. Otro tipo de contenido como el
control burocrático general, las limitaciones de actividades sectoriales, las
13. Es interesante observar que luego
del ingreso de China en la OMC -en
diciembre de 2001- los índices no
marcan mejorías y parecen decirnos
que se mantiene la inestabilidad en los
incentivos de políticas.
20
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 9-27
políticas scales, las políticas de competencia e incluso la transparencia de
la información pueden ser muy variables en China y producir picos positi-
vos o negativos de IED. Por este motivo, estas últimas políticas las consi-
deramos atributos de rule by law en las provincias de Guangdong y Jiangsu.
Resultados
A continuación, presentamos la visualización resultante de la apli-
cación de la metodología. En primer lugar, el gráco tres y cuatro se basan
en las guías de IED proporcionadas por los Departamentos de Comercio
de Guangdong y Jiangsu (en idioma inglés). El algoritmo de distribución
dene la centralidad de los elementos (entidades de la agenda) de acuerdo
a los niveles (grados) de relacionamiento entre estos.
Gráfico 3 - Distribución de la agenda en Guía de IED de la Provincia de Guangdong
Fuente: Elaboración propia en base a documentos del Departamento de Comercio de
Guangdong, año 2018
Esta primer agenda en Guangdong resalta por identicar tres ejes. En
la distribución superior se observan las zonas especiales y las ciudades. Se
destacan, por lo tanto, las condiciones de infraestructura y los altos incenti-
vos scales como atributos de rule by law. La distribución inferior, ciertamen-
te alejada, se centra en identicar las bondades del sector servicios. Finalmen-
te, el puente entre ambas distribuciones resalta a Macao y a Hong Kong. Este
puente no es un punto menor debido a su condición en la distribución pero
también dado el signicado de estos dos territorios. Se trata de un nexo histó-
rico-cultural explotado por Guangdong y por el gobierno central chino bajo
la estrategia de “un país, dos sistemas”. Macao y Hong Kong regresaron a
China en 1999 y 1997 luego del dominio colonial de Portugal y Gran Bretaña,
respectivamente. Sin embargo, China mantiene el orden político y capitalista
de ambos territorios bajo la forma de Regiones Administrativas Especiales
(RAE). La centralidad de estos territorios representa un eje de vinculación
21
Mariano Mosquera Rule of law y rule by law: el caso de la inversión extranjera en Guangdong y Jiangsu (China)
estratégico, histórico y cultural
14
, con sistemas institucionales de rule of law,
y como puente entre los incentivos de rule by law y el nuevo sector servicios.
Gráfico 4 - Distribución de la agenda en Guía de IED de la Provincia de Jiangsu
Fuente: Elaboración propia en base a documentos del Departamento de Comercio de
Jiangsu, año 2018
La agenda de Jiangsu, mucho más simple que la de Guangdong,
muestra la centralidad del rule by law, destacando a las zonas especiales
-con sus incentivos impositivos- y, en la periferia, a las ciudades. Por otra
parte, el sector industrial tiene una marcada preponderancia.
A continuación, los grácos cinco y seis se basan en las políticas
especiales y regulaciones especícas proporcionadas por los Departamen-
tos de Comercio de Guangdong y Jiangsu.
Gráfico 5 - Distribución de la agenda en políticas y regulaciones de la Provincia de
Guangdong
Fuente: Elaboración propia en base a documentos del Departamento de Comercio de
Guangdong, entre los años 2016 y 2018
14. Las zonas económicas especiales
de Shenzhen y Zhuhai se crearon en
las fronteras con Hong Kong y Macao
-respectivamente- para aprovechar
la cultura de negocios cosmopolita y
preexistente.
22
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 9-27
La agenda de Guangdong en políticas y regulaciones tiene una
marcada complejidad. En su centro se observa a la inversión extranjera,
relacionada con términos del sector servicios e industria, en proporciones
similares. También, este núcleo central se relaciona con zonas especiales
(incentivos scales) y ciudades (políticas especiales). Luego, en los márge-
nes de la distribución destacan varios ejes. En la posición superior, la in-
vestigación y, en el sector superior a la derecha, el derecho a la propiedad
intelectual. En las posiciones inferiores de la distribución se observan -a
la derecha- una referencia a los servicios nancieros y -a la izquierda- a las
autoridades gubernamentales chinas.
Gráfico 6 - Distribución de la agenda en políticas y regulaciones de la Provincia de
Jiangsu
Fuente: Elaboración propia en base a documentos del Departamento de Comercio de
Jiangsu, entre los años 2008 y 2018
La agenda de Jiangsu en políticas y regulaciones vuelve a mostrar
un patrón más simple que el de la provincia de Guangdong. El eje central
muestra la resolución o respuesta legal de casos de dumping en el comer-
cio exterior y ante las denuncias desde o hacia países extranjeros (Japón
y los Estados Unidos, sobre todo). En general, no se trata de una agenda
provincial ya que estos elementos reproducen decisiones de organismos
nacionales. Luego, a la derecha de la distribución, se observa un eje dedi-
cado a las licencias de exportación.
Conclusión y discusión
La investigación comprueba la siguiente hipótesis descriptiva: la
agenda legal en materia de inversión extranjera presenta un punto de
equilibrio más cercano al rule of law en Guangdong que en Jiangsu. Esto
se observa en: (1) La presencia del derecho a la propiedad intelectual como
23
Mariano Mosquera Rule of law y rule by law: el caso de la inversión extranjera en Guangdong y Jiangsu (China)
eje destacado en las regulaciones y políticas de Guangdong y la ausencia
de este elemento en Jiangsu. (2) El hallazgo emergente del factor históri-
co-cultural (BROADMAN; SUN, 1997) de Macao y Hong Kong como vin-
culo de rule of law en la Guía de IED de Guangdong. Por lo tanto, y como
punto de equilibrio, la provincia de Guangdong combina elementos de
rule by law y rule of law, mientras que en Jiangsu solamente se observan
ejes de rule by law en la distribución de su agenda legal de IED.
A pesar de estas diferencias, hay puntos en común. Ambas provin-
cias ponen el acento en las zonas especiales y en las ciudades costeras
abiertas (ZHANG, 2001) que reejan la política impositiva y la infraes-
tructura para el comercio exterior. También ambas agendas evidencian
el control nal del gobierno, probablemente para demostrar que se mini-
mizan efectos negativos de la IED (ZHANG; ZHANG, 2000).
Hay otra diferencia que no es relevante para la conclusión expues-
ta pero sí lo es para la discusión del siguiente apartado: existe un mayor
énfasis en el sector servicios, la innovación y la tecnología en Guangdong
que Jiangsu.
Para nalizar este trabajo, queremos -como apartado de discusión-
regresar a la pregunta que da origen a la hipótesis descriptiva: ¿por qué
provincias similares tienen distinta estabilidad en sus ujos de inversión
extranjera? Es decir, como objetivo secundario de esta investigación pre-
tendemos que la demostración de la hipótesis descriptiva permita discutir
una respuesta -aunque sea parcial- sobre la mayor estabilidad en los ujos
de IED en Guangdong que en Jiangsu. Se trata de una discusión sobre el
poder explicativo de nuestra prueba empírica, aunque esto se diferencia
de un trabajo de tipo empírico-explicativo.
En este sentido, una limitación metodológica de este estudio mere-
ce algunos razonamientos especícos. La mayor inestabilidad en el ujo
de IED de Jiangsu respecto a Guangdong fue identicada en un período
de veinte años (1997-2017). Sin embargo, nuestra prueba sobre la agenda
legal ha sido factible de estudiar en un período reciente y relativamente
más corto. Las guías de IED son actuales y las políticas especiales releva-
das tienen un desfasaje para la comparación entre Guangdong y Jiangsu.
De todas formas, hemos considerado que dichas condiciones de la agenda
legal aplican a todo el período de estabilidad o inestabilidad de los ujos.
Para aclarar este punto, cuando se comparan los resultados de la agenda
legal de Guangdong con el período especíco de ujos de IED se observa
que coinciden con un pico positivo. Podemos suponer, entonces en este
caso, dos respuestas. Primero, que el equilibrio de mayor rule of law afectó
al período de veinte años pero no al pico actual -el cual creemos que vol-
verá a estabilizarse según la tendencia histórica-. En este sentido, el pico
positivo se debe a la presencia de atributos extraordinarios de rule by law.
Segundo, si justamente es la promesa de mayor rule of law la que disparó
el pico positivo actual se supone que en períodos anteriores no existió
este equilibrio de rule of law en políticas de Guangdong, pero en este caso
gana fuerza el hallazgo más cultural, centrado en la relación histórica
de Guangdong con Hong Kong y Macao. Es decir, de todas formas, sea
por razones de diseño de políticas públicas y/o sea por razones culturales
de rule of law es que se explica la mayor estabilidad en ujos de IED en
24
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 9-27
Guangdong. Un análisis de fuentes alternativas de información para dar
respuesta a este problema identicó que el pico de IED en Guangdong a
partir del año 2015 se produce por la inversión de grandes empresas del
sector tecnológico. Por lo tanto, se trata de un paso del sector industrial al
de servicios aprovechando las condiciones de rule of law prexistentes (de
políticas públicas y culturales), siendo los atributos excepcionales de rule
by law las propias condiciones que permitieron el paso de un sector a otro.
En el caso de Jiangsu el razonamiento es similar, la carencia de
atributos de estabilidad de rule of law han afectado de forma completa
al período de veinte años y no al escenario actual -el cual creemos que
volverá a desestabilizarse según la tendencia histórica-. En este caso, la
prueba empírica muestra la ausencia de rule of law en períodos inestables
y en otros más estables. Situaciones de estabilidad en contextos generales
de inestabilidad son explicados por la estabilidad coyuntural de políticas
inestables por naturaleza (atributos de rule by law). Es decir, en Jiangsu el
alto stock de IED que reeja una alta presencia de empresas extranjeras
no produce un cambio cultural de mercado que luego se exprese en un
mayor rule of law, a diferencia de lo que supone Zhang (2001).
A pesar de esta limitación metodológica -relativa a la comparación
de documentos de distintos períodos-, creemos que la demostración de
nuestra hipótesis descriptiva tiene una considerable fuerza para dar po-
sibles respuestas a la estabilidad de los ujos de IED en Guangdong. Los
hallazgos del factor cultural y del paso del sector industrial al sector servi-
cios representan en buena medida dicha fuerza. En este sentido, conside-
ramos que futuras investigaciones deben profundizar en pruebas de tipo
empírico-explicativas sobre la relación entre la estabilidad legal y la IED
en las regiones de China.
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