estudos internacionais
REVISTA DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS
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REVISTA DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS
Poncia Universidade
Católica de Minas Gerais
Programa de Pós-Graduação
em Relações Internacionais
Belo Horizonte
ISSN: 2317-773X
v.7 n.3
Dezembro 2019
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REVISTA DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS
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Barack Obama e Donald Trump: Uma análise
dos determinantes domésticos da política
externa estadunidense em relação ao Irã (2009-2018) ..............................7
Barack Obama and Donald Trump: An analysis of the domestic
level in the United States Foreign Policy Towards Iran (2009-2018)
Barack Obama y Donald Trump: Um analisis de los
determinantes domésticos de la politica exterior
estadunidense com relaciona a Iran
Gustavo Fornari Dall’Agnol
Proteccionismo inverso y política comercial
dentro del sistema multilateral de comercio: el
caso de las restricciones a la exportación ..................................................28
Reverse protectionism and trade policy on multilateral trading
system: the case of export restraints
Protecionismo reverso e política comercial dentro do sistema
multilateral de comércio: o caso das restrições à exportação
Jose Jaime Baena Rojas
América Latina en el marco de la
reconfiguración hegemónica mundial: el avance
estratégico de China en la región en el siglo XXI .......................................51
Latin America in the Setting of the Global, Hegemonic
Reconfiguration: China’s Strategic Advance in the Region in
the 21st Century
América Latina dentro do marco da reconfiguração
hegemônica global: o avanço estratégico da China na região
no século XXI
Ada Celsa Cabrera García
Giuseppe Lo Brutto
O acolhimento dos refugiados na União
Europeia em virtude da securitização da migração na região ................63
The Refugees’ reception in the European Union due to the
securitization of migration in the region
La acogida de refugiados en la Unión Europea debido a la
securitización de la migración en la región
Ana Beatriz da Costa Mangueira
Andrea Maria Calazans Pacheco Pacifico
Fábio Rodrigo Ferreira Nobre
Filipe Reis Melo
O regionalismo na América do Sul no início
do Século XXI: uma análise de suas inflexões
práticas e da produção intelectual brasileira .............................................83
Regionalism in South America at the beginning of the 21st
Century: an analysis of its practical inflections and of the
Brazilian intellectual production
El regionalismo en Sudamérica a principios del siglo XXI:
un análisis de sus inflexiones prácticas y de la producción
intelectual brasileña
Patrícia Nasser de Carvalho
Fernanda Cimini
El Banco Asiático de Inversión en
Infraestructura apuntando al camino del
medio: uniéndose a las filas de los Bancos
Multilaterales de Desarrollo, pero con características chinas ............... 103
The Asian Infrastructure Investment Bank treading the
middle path: joining the ranks of MDBs, but with Chinese
Characteristics
O Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura
apontando para o caminho do meio: unir as fileiras dos Bancos
Multilaterais de Desenvolvimento, mas com características
chinesas
Andres Borquez
Faran Naru
Resenha: Imperialismo, Estado e Relações Internacionais .....................121
Marcelo Pereira Fernandes
7
Barack Obama e Donald Trump: Uma
análise dos determinantes domésticos da
política externa estadunidense em relação
ao Irã (2009-2018)
Barack Obama and Donald Trump: An analysis of the
domestic level in the United States Foreign Policy Towards
Iran (2009-2018)
Barack Obama y Donald Trump: Um analisis de los
determinantes domésticos de la politica exterior
estadunidense com relaciona a Iran
Gustavo Fornari Dall’Agnol
1
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2019v7.n3.p7
Recebido em: 06 de setembro de 2018
Aceito em: 22 de outubro de 2018
R
O presente artigo visa a analisar e explicar as diferenças na condução da política
externa estadunidense para com o Irã dos governos de Barack Obama e Donald
Trump. Para tal, recorre-se a análise empírica da política externa dos dois
governos. Ademais, conceitos uteis da disciplina de Análise de Política Externa e
da Ciência Política serão utilizados. Ver-se que as limitações impostas à política
externa de Obama, advêm da pressão política exercida por grupos de interesse
domésticos. Elites importantes, principalmente aquelas ligadas a vertente neo-
conservadora da política estadunidense, ao mesmo tempo em que restringiram
a atuação de Obama no cenário internacional, são base de apoio para a política
externa de Donald Trump e de seu partido, o Partido Republicano. A ruptura
na política externa feita por Trump, pode ser compreendida através da análise
desses grupos, o que ca evidenciado no caso do Irã.
Palavras-chave: Análise de Política Externa. Barack Obama. Donald Trump.
Neoconservadorismo. Irã.
A
The present paper aims at analyzing and explaining the dierences in the United
States foreign policy conduct towards Iran in the governments of Barack Obama
and Donald Trump. In order to do so, the paper rests on the empirical analysis
of both governments. Beyond this, useful concepts of the disciplines of Foreign
Policy Analysis and Political Science will be utilized as well. The study will de-
1. Doutorando em Relações Interna-
cionais pela PUC-MG. Residente em
Belo Horizonte, Minas Gerais, Brasil.
ORCID: 0000-0001-5566-0194. Contato:
gustfd@gmail.com.
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.7 - 27
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.7 - 27
monstrate that the limits imposed to Obama’s foreign policy come from domes-
tic pressures of interest groups. Important elites, mainly those with connections
with the neoconservative vision of United States politics, at the same time that
constrained Obama’s action on the international system, are constitutive of the
political basis and the Republican Party, that enables Trump’s foreign policy.
The ruptures put forward by Trump, can be understood through the analysis of
these groups, fact that is shown in the case of Iran.
Key words: Foreign Policy Analysis. Barack Obama. Donald Trump. Neocon-
servatism. Iran.
R
El presente artículo busca analizar y explicar las diferencias em la conducciíon
de la politica exterior estadunidense com relación a Irán em los gobiernos de
Barack Obama y Donald Trump. Para eso, se recurre al análisis empírico de la
politica exterior de los dos gobiernos. Además, conceptos útiles para la discipli-
na de Análisis de Política Exterior y de la Ciencia Politica seraán utilizados. Se
notará que las limitaciones impuestas a la politica exterior de Obama, advienen
de la presíon politica ejercida por los grupos de interés domésticos. Elites impor-
tantes, principalmente aquellas vinculadas a la vertiente neo-conservadora de
la politica estadunidense, al mismo tempo em que restringiam la actuacíon de
Obama em el escenario internacional, son base de apoyo para la politica exterior
de Donald Trump y de su partido, el Partido Republicano. La ruptura em la
politica exterior elaborada por Trump puede ser entendida a través del análises
de esos grupos, lo que será evidenciado por el caso de Irán.
Palabras clave: Análises de Política Exterior; Barack Obama; Donald Trump;
Neo- conservadorismo; Irán.
Introdução
O presente estudo busca realizar uma análise da política externa
estadunidense no período de 2009 a 2018. Trata-se de uma análise compa-
rativa entre os governos de Barack Obama e Donald Trump. Em vista da
amplitude da temática em questão, delimita-se o artigo em torno da con-
dução da política externa pelos dois governos com relação ao Irã. Parte-se
do pressuposto que há diferenças substanciais nas relações com o Irã nos
dois governos, demonstrado claramente pela documentação aqui discu-
tida e os recentes desdobramentos em torno do acordo nuclear iraniano.
Dessa forma, delineia-se um estudo de caso, cujo objetivo é compreen-
der o porquê da diferença de política externa em relação ao Irã nos dois
governos. Defende-se aqui a tese, de que a variação da política externa
estadunidense com relação ao Irã (variável dependente), entre os governos
Obama e Trump, pode ser explicada pela atuação dos grupos de interesse
(variável independente), no período estudado.
Parte da problemática deste trabalho, passa, portanto, necessaria-
mente, pelo debate dos componentes que denem a variação da política
externa. Dedica-se a essa questão o primeiro tópico do estudo. Para tal, revi-
sa-se alguns dos principais debates da disciplina de Análise de Política Ex-
terna. Argumenta-se que as variáveis domésticas são fundamentais para
a compreensão da mudança ou continuidade da política externa. Alguns
conceitos da área da Ciência Política, como os de elite e de intensidade desi-
9
Gustavo Fornari Dall’Agnol Barack Obama e Donald Trump: Uma análise dos determinantes doméscos da políca externa estadunidense em relação ao Irã (2009-2018)
gual de preferências, também serão apresentados nesse tópico, de maneira
a complementar o quadro conceitual do presente estudo. Dá-se especial
atenção à análise dos grupos de interesse que conseguem afetar decisiva-
mente o processo de tomada de decisão em política externa.
No segundo tópico, o presente trabalho busca realizar um breve ba-
lanço da política externa de Barack Obama e Donald Trump. Ver-se que
as limitações domésticas a implementação da política externa, principal-
mente, devido a atuação de grupos de interesse. Além disso, as clivagens
domésticas e a inclinação de determinadas vertentes da sociedade norte-
-americana ao conservadorismo, ajudam a explicar a ascensão de Donald
Trump e a sua estratégia de política externa. Argumenta-se que a mesma
é respaldada em interesses concretos do establishment estadunidense. Tal
percepção fornece importantes insights sobre a política externa de Trump,
conferindo mais previsibilidade e tangibilidade às suas ações, muitas ve-
zes apontadas como, no mínimo, excêntricas, em análises mais jornalísti-
cas que focam demasiadamente no papel do líder.
Finalmente, no terceiro e último tópico, analisa-se o caso do Irã. Através
da análise documental; pesquisas de opinião pública; discursos; revisão de
literatura e o mapeamento dos principais lobbies e think tanks, busca-se
explicar as diferenças entre Obama e Trump para com o Irã. A ruptura de
Trump, com relação ao seu antecessor na questão iraniana, pode ser expli-
cada com base nos argumentos desenvolvidos nas secções anteriores, que
são respaldados pela análise empírica do caso. Dessa forma, a tese aqui
defendida é corroborada pela análise empírica do caso iraniano. Conclui-
-se que a atuação dos grupos de interesse explica, em grande parte, a di-
culdade de Obama realizar uma política externa mais assertiva, conquis-
tando resultados mais simbólicos do que concretos. Da mesma maneira,
esses grupos proporcionam a Trump as bases necessárias para reverter a
política externa de Obama, fato que se evidencia na análise do Irã.
Análise de Política Externa: Conceitos-chave
Antes de adentrar no tema propriamente dito do presente estudo,
é mister analisar alguns conceitos e formulações teóricas relevantes para
uma melhor compreensão do objeto em questão. A formulação de um
viés analítico e estruturação da pesquisa passam, necessariamente, pela
contribuição da literatura na área de Análise de Política Externa (APE),
discutida de maneira sucinta nesse primeiro tópico. Na sequência, serão
apresentados alguns conceitos fundamentais para a escolha das variáveis,
dos atores e processos privilegiados neste trabalho.
Valerie Hudson (2014, p. 3-5) aponta que a subárea da APE tem
como objetivo explicar (explanandum) as decisões tomadas por seres hu-
manos que possuem consequências fora do Estado-nação. Essas decisões
incluem ações, inações, reações em diferentes níveis envolvendo um
largo escopo de atores. A autora define como o explanans da APE os fato-
res que inuenciam o processo de tomada de decisão em política externa.
A construção do campo de estudo da APE passa por uma transformação
importante, principalmente com o m da Guerra-Fria, ao contestar a pre-
missa realista
2
, hegemônica no estudo das relações internacionais, de que
2. Waltz (1979) é considerado o funda-
dor da vertente neorrealista, que viria
a privilegiar as variáveis sistêmicas na
análise das relações internacionais, tal
vertente se tornaria a visão hegemô-
nica na disciplina nos anos que se
sucederam.
10
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.7 - 27
o nível sistêmico deveria ser privilegiado na apreciação dos fenômenos
de política externa. Ao abrir-se a “caixa-preta” do Estado como “unidade”
cou claro para os analistas que não é possível desvendar os fenômenos
internacionais somente utilizando variáveis de nível sistêmico. Em con-
uência com tal perspectiva, o presente estudo confere importância às
variáveis domésticas em sua análise.
O reconhecimento do nível doméstico como fundamental para
compreender a APE suscita outro problema, a saber: dentro do nível do-
méstico, quais são as variáveis e unidades de análise a serem priorizadas,
considerando a enorme gama de possíveis fatores domésticos que inuen-
ciam a política externa? Alex Mintz e Karl de Rouen (2010, p. 130) iden-
ticam cinco determinantes domésticos para a APE: a) ambiente econô-
mico; b) interesses econômicos; c) opinião pública; d) ciclos eleitorais; e)
jogos de dois níveis
3
. Hudson (2014, p. 34), por sua vez, destaca o papel do
líder, das burocracias, das percepções culturais e identitárias, da dinâmica
de grupos, de atributos nacionais, entre outros, como objetos de análise
da APE. Já Hellen Milner (1994, p. 11), de maneira mais sucinta, destaca
três fatores fundamentais: a) o interesse dos atores; b) as instituições do-
mésticas; c) a distribuição de informação dentre os atores.
Além das supracitadas possíveis abordagens, pode-se mencionar
os estudos que dão ênfase a aspectos psicológicos e cognitivo-comporta-
mentais
4
. Julga-se necessário, no entanto, recortar o escopo do presente
artigo de acordo com o considerado fundamental para atingir seu ob-
jetivo. Como trata-se da comparação da política exterior de dois gover-
nos, considera-se fundamental adentrar na composição dos governos e
nas eventuais clivagens e alianças feitos por eles. Isso não signica que a
variável sistêmica não seja importante para os fenômenos aqui analisa-
dos e nem se manterá constante, apenas não será trabalhada de maneira
exaustiva no presente artigo. Ademais, opta-se por realizar uma análise
baseada na identicação dos principais grupos de interesse e suas estraté-
gias para com o tema em questão no período recortado.
De acordo com Milner (1994, p. 16) “quaisquer mudanças na agen-
da política possuem consequências distributivas e eleitorais.
5
” Diferentes
grupos de interesse mobilizam-se e pressionam o governo de acordo com
as suas preferências. A opção pela análise desses grupos deve-se ao fato
de que a estratégia dos mesmos perpassa o ambiente institucional, o ci-
clo eleitoral, a economia, etc... Além disso, minorias organizadas podem
ter mais inuência do que as maiorias nos processos decisórios devido a
intensidade desigual de preferencias apontada por Giovanni Sartori (1994, p.
301): “uma maioria intensa equivale a uma maioria ocasional. Os grupos
pequenos, ao contrário, podem ser duradouros e igualmente intensos em
relação a uma série de questões”. Ademais, há diversos grupos envolvidos
no processo decisório em política externa. Para Sartori (1994, p. 304), “to-
das as decisões tomadas em uma sociedade política são antes examinadas,
e realmente propostas por um comitê ou mais”. Abdicar da análise desses
grupos tornaria a análise incompleta. Esses grupos não são homogêneos
e na maioria das vezes não representam os mesmos interesses. Há, por-
tanto, disputas recorrentes na denição e implantação da agenda de polí-
tica externa. De acordo com Hudson:
3. A lógica de dois níveis foi introduzida
por Putman (1988). O autor argumentou
que existe um entrelaçamento entre
os níveis doméstico e internacional
na formulação da política externa que
podia ser entendido por “jogos de dois
níveis”.
4. Para uma boa compreensão dos
modelos que enfatizam os aspectos
psicológicos na análise de política ex-
terna e tomada de decisão, ver: (MINTZ,
ROUEN, p. 97-121).
5. As traduções no presente estudo
são próprias.
11
Gustavo Fornari Dall’Agnol Barack Obama e Donald Trump: Uma análise dos determinantes doméscos da políca externa estadunidense em relação ao Irã (2009-2018)
Enquanto o jogo de relações internacionais pode ser jogado de acordo com o
interesse nacional, há também um segundo jogo dentro de cada governo, um
jogo de interesses e ambições organizacionais e pessoais, que pode de fato ser
mais determinante da política externa de uma nação do que o jogo de interesse
nacional (HUDSON, 2014, p. 101).
Dito isso, destaca-se que a principal unidade de análise no presen-
te estudo são os grupos de interesse que conseguem exercer inuência
nas decisões relativas à política externa. Desse modo, evita-se também
o economicismo, pois há também grupos organizados com objetivos di-
versos daqueles relacionados somente com a esfera econômica. No en-
tanto, antes de adentrar em uma denição mais precisa desses grupos,
faz-se necessária uma ressalva. Como o presente estudo compara a po-
lítica exterior de Donald Trump e Barack Obama, cabe-se perguntar o
porquê não focar-se-á nas características pessoais dos presidentes, obje-
to de muitas abordagens cognitivas. É evidente a importância da Casa
Branca na definição da política exterior, já que muitas das ferramentas
de política externa são mandatárias do chefe do executivo. No entanto,
argumenta-se, aqui, que há um establishment na sociedade estaduniden-
se que impede a livre ação do líder. De acordo com Hudson (2014, p.
73): “não importa o quão influente ou mercenário, um único líder não
pode fazer e implementar política externa por sua própria conta. De
fato, na maioria dos países, as decisões em política externa são sempre
tomadas em grupo ”.
Hellen Milner destaca que o presidente é constrangido por diversas
fontes domésticas em suas ações em política externa, como, por exem-
plo: a) opinião pública; b) grupos de interesse; c) Congresso nacional; d)
agências governamentais; e) oposição partidária (MILNER, 2015). Milner,
realiza um estudo sistemático de sete ferramentas da política externa, a
saber: assistência econômica; comércio exterior; imigração; sanções; as-
sistência geopolítica; denição do orçamento militar e envio de tropas
ao exterior. Milner dá grande destaque aos grupos de interesse apontan-
do que “A Constituição dos Estados Unidos foi escrita com de forma a
contemplar o papel a ser desempenhado por grupos de interesse, e es-
ses grupos vem exercendo um papel de destaque no sistema político es-
tadunidense” (MILNER, 2015, p. 77). No entanto, a autora apresenta o
argumento, em sua teoria de poder presidencial, de que nem todas as
ferramentas de política externa sofrem a mesma inuência desses gru-
pos. Coletando dados de depoimentos perante o Congresso e registro de
lobbies, a autora arma que aquelas políticas de caráter mais distribucio-
nal e maior clivagem ideológica, a saber - comércio exterior, imigração,
assistência econômica e denição do orçamento militar: tendem a sofrer
grande inuência de grupos de interesse. Já o envio de tropas ao exterior,
assistência geopolítica e a imposição de sanções sofrem menos e, portan-
to, auferem maior liberdade para a atuação presidencial.
No presente estudo, contrapõe-se o argumento de Milner sobre
a liberdade do executivo nessas ações de caráter “menos distributivo”.
Reconhece-se que o alto escalão do executivo possui maior liberdade
institucional relativa para atuar nesses temas. No entanto, ressalva-se o
papel fundamental do processo de constituição do alto escalão do exe-
12
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.7 - 27
cutivo e da própria formulação da agenda desses temas. A constituição
do alto escalão do executivo é um processo que vem de antes das elei-
ções e se estende até o nal do mandato. O processo envolve estruturas
partidárias, empresas nanciadoras, negociações com um amplo leque
de grupos de interesse, entre outros. A formulação da agenda é objeto
de constante disputa, como aponta Hudson (2014, p. 106) “A manipula-
ção de agendas coletivas é uma habilidade premiada na arena política”.
Setores midiáticos, lobbies, think tanks e opinião pública são apenas al-
guns exemplos que inuenciam diretamente a agenda do executivo. No
terceiro tópico deste estudo, investiga-se o caso do Irã e como grupos de
interesse possuem diferentes perspectivas sobre esse país, quais ações
devem ser tomadas e como essas perspectivas inuenciam as decisões
do alto executivo. A diferença é que o lobbie ocorre de maneira mais in-
direta e menos computável nesses casos. A pressão direciona-se à Casa
Branca em termos de projetos mais “gerais”. Em relação a essa pressão,
Milner (2015) aponta que:
A Casa Branca é mais facilmente alvo quando a temática concerne a direções
políticas mais amplas. Quando essas decisões são feitas, nas quais o presidente
estará envolvido ativamente, as decisões orçamentárias que possuem caráter
distribucional aorarão (MILNER, 2015, p. 105).
Mapear os grupos de interesse que afetam o processo de tomada
de decisão é tarefa árdua. Complementar à discussão até agora apre-
sentada é o instrumental analítico da Ciência Política, e, em especial,
à Teoria das Elites. A teoria das elites surgiu na Itália no nal do século
XIX. Seus principais precursores e expoentes foram Gaetano Mosca e
Vilfredo Pareto. Mosca, através de duas obras Sobre a Teoria dos Governos
e Sobre o Governo Parlamentar, publicada em 1884, e Elementos de Ciência
Política (1896) foi o primeiro a delinear a teoria. Tanto Mosca quanto
Pareto, inspirados pelo positivismo, buscavam auferir cienticidade a
Ciência Política através da observação empírica e coleta de documentos
históricos com vista a desenvolver leis gerais
6
. A existência de uma mi-
noria governante e uma maioria governada na evolução das sociedades,
resultado da observação empírica dos autores, era passível de genera-
lização. Mosca, Pareto e a Teoria das Elites foram marginalizados na
Ciência Política por se colocarem céticos a mudanças revolucionárias e
até mesmo a possibilidade da democracia.
Muito embora a conceituação de elite possa resultar em uma análise
conservadora, isso não é necessariamente imperativo. Haja visto que, se-
gundo Bobbio “Um dos maiores temas da análise política e, tudo somado,
talvez o mais signicativo, é determinar quem governa realmente uma
dada sociedade” (BOBBIO, 2016, p. 222-223). Muitos autores não conser-
vadores, como Gramsci e Charles Wright Mills, enfrentaram tal proble-
mática. Entende-se, neste estudo, o conceito de elite, desenvolvido por
Charles Wright Mills da seguinte forma:
A elite que ocupa os postos de comando pode ser considerada como constituída
de possuidores de poder, da riqueza e da celebridade (...) a ideia de elite como
composta de homens e mulheres com um caráter moral mais apurado é uma
ideologia de elite em sua condição de camada dominante privilegiada, e isso é
válido tanto quando a ideologia é feita pela própria elite ou quando outros falam
por ela (MILLS, 1981, p. 13-14).
6. Para uma melhor compreensão da
Teoria das Elites ver: BOBBIO, 2016.
13
Gustavo Fornari Dall’Agnol Barack Obama e Donald Trump: Uma análise dos determinantes doméscos da políca externa estadunidense em relação ao Irã (2009-2018)
A análise feita por Mills em seu livro Elites do Poder sobre a alta so-
ciedade estadunidense, pode contribuir bastante para guiar a pesquisa
empírica. Mills (2000, p. 4), não só identificou que, nos Estados Unidos,
“a base do poderio nacional está hoje nos domínios econômico, político
e militar” como também realizou uma análise empírica de grande folego
sobre quem compunha tais elites. Mills observou que as elites se inter-
cambiavam entre esses três setores, com generais comandando empresas,
empresários no alto escalão do governo e por assim em diante. Isso aufe-
ria as elites um maior grau de coesão, o que é de suma importância para
a analisar o processo decisório em política externa. Conforme discutido
anteriormente, reconhece-se a complexidade envolvida na análise dos fe-
nômenos internacionais, bem como a imensa gama de atores domésticos
envolvidos na formulação da agenda e na implantação da política externa.
No entanto, pressupõe-se e se argumenta que, para a elaboração da agen-
da e implementação da política externa, faz-se necessário um alto grau de
coesão entre as elites do país, conforme apontam Milliband (1982), Drei-
fuss (1987) e Schweller (2006). Portanto, principalmente quando se trata de
temas estratégicos, como no presente artigo, espera-se que para o sucesso
de quaisquer políticas haja um grau de coesão suciente entre as elites.
Antes de adentrar na problemática e na empiria de fato, fez-se ne-
cessário, para melhor atingir o objetivo do presente estudo, retomar al-
guns debates e desenvolvimentos conceituais da disciplina da Análise de
Política Externa. Destacou-se que, para compreender a variação da políti-
ca exterior entre o governo Obama e Trump, é fundamental investigar o
nível doméstico. Haja vista todas as possíveis abordagens e todos os ato-
res domésticos que poderiam ser pesquisados, optou-se pela análise dos
grupos de interesse. Além disso, recorreu-se à Mills para argumentar que
grupos de interesse do alto escalão militar, econômico e político possuem
um nível de coesão que os permite implementar ações na política externa.
Desse panorama, surge, no entanto, um questionamento: como instru-
mentalizar esses conceitos para a realização de uma análise empírica? Ou
seja, como mapear a importância desses grupos de interesse, principal-
mente as elites econômica, política e militares na variação da política ex-
terna? Do ponto de vista deste trabalho é possível correlacionar a atuação
desses grupos de interesse com a variação da política externa através da
análise de, por exemplo: documentos-chave; contratos; discursos e dados
econômicos. Será realizada, no tópico a seguir, uma análise mais geral da
política externa dos governos Trump e Obama, que já nos permite situar
melhor a atuação de determinados grupos de interesse.
A Política Externa de Barack Obama e a Ascensão de Donald Trump
No presente tópico, discute-se primeiramente as diretrizes gerais da
política externa do governo Obama (2009-2017) na perspectiva de identi-
car os principais grupos de interesse e forças domésticas que compunham
a formulação da agenda e processo de decisão desse governo. Para tal, re-
corre-se a alguns documentos como a Plataforma do Partido Democrata,
discursos presidenciais, as National Security Strategies do governo, entre
outros dados de composição do Congresso e do Executivo, bem como
14
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.7 - 27
dados econômicos. Posteriormente, a luz desses documentos, retoma-se
a literatura especica sobre a política exterior de Obama e as análises e
documentos pertinentes para compreender o início do governo Trump e
sua política externa. Dessa forma, espera-se traçar um panorama geral da
política externa de Obama e identificar as possíveis rupturas de Donald
Trump com ênfase nos grupos de interesse domésticos.
Campanha, posse e composição da equipe
A conjuntura na qual Barack Obama foi eleito e tomou posse si-
nalizava importantes desaos para o novo presidente. Os Estados Unidos
estavam no auge da maior crise nanceira desde 1929, a ameaça do desen-
volvimento de armas nucleares pela Coréia do Norte e o Irã havia se inten-
sicado, as guerras no Iraque e no Afeganistão mostravam-se infrutíferas,
o desao imposto pelo conito Israel-Palestina aumentava, bem como as
tensões entre o Paquistão e a Índia e, nalmente, a Rússia mostrava claros
sinais da pretensão de retomar a inuência sobre os antigos territórios so-
viéticos (BROWN, 2015; LAIDI, 2012). Tal foi o cenário em que o governo
Obama construiu suas principais diretrizes de campanha e de governo.
Em sua campanha, conforme exemplicado em seu discurso de
aceitação da nomeação para presidenciável pelo Partido Democrata
7
,
Obama teceu duras críticas à política exterior de seu antecessor, rati-
cando o que chamou de desperdício de recursos no Iraque e falta de um
objetivo claro na ocupação do Afeganistão. Quanto a isso, consonante
com sua campanha, Obama (2009, p. 4) armou em seu discurso de pos-
se que “Iremos responsavelmente deixar o Iraque para seu povo e forjar
uma paz duramente conquistada no Afeganistão”. A tônica do discurso
de Obama pautava-se pela multilateralidade nas relações exteriores e pela
conciliação, mas, principalmente, pelo pragmatismo.
No anúncio da composição do alto escalão responsável pela política
externa e segurança, importantes indícios de grupos de inuência domés-
tica podem ser identicados. Para Secretário de Defesa, Obama manteve
Robert Gates, que havia servido George W. Bush e era um importante
nome no establishment militar, pois já havia sido Diretor da Central Intelli-
gence Agency (CIA) e trabalhado no National Security Council (NSC). Oba-
ma defendeu tal decisão argumentando que “quando se trata de seguran-
ça não somos democratas ou republicanos, somos americanos” (OBAMA,
2009, p. 4). Na mesma linha, Obama indicou para o cargo de Assessor de
Segurança Nacional James Jones, comandante militar que, no entanto,
não havia experiência política. Para Secretária de Estado, Obama nomeou
Hillary Clinton, sua antiga adversária nas primárias, provavelmente na
tentativa de garantir uma boa coesão interna no partido.
A política externa de Obama: um breve balanço
Em relação aos principais desaos impostos pela conjuntura inter-
nacional e doméstica acima apresentados, boa parte da literatura aponta
que Obama não obteve bons resultados, não é possível identicar uma
“Doutrina Obama” e suas conquistas internacionais são limitadas e sim-
7. Disponível em: <http://www.ame-
ricanrhetoric.com/speeches/conven-
tion2008/barackobama2008dnc.htm>.
Acesso em: 20 de jun. 2015.
15
Gustavo Fornari Dall’Agnol Barack Obama e Donald Trump: Uma análise dos determinantes doméscos da políca externa estadunidense em relação ao Irã (2009-2018)
bólicas. Com relação ao Iraque, por exemplo, Obama foi bem-sucedido
no sentido de cumprir sua promessa de retirar as tropas estadunidenses
do país, fato que ocorreu em dezembro de 2011. No entanto, o Iraque
pós-guerra mostrou-se prejudicial aos interesses dos Estados Unidos na
região, vide a eventual ascensão do Estado Islâmico. Zaki Laidi (2012,
p. 151) aponta ainda que com a saída dos Estados Unidos do Iraque, a
inuência do Irã em Bagdad aumentou consideravelmente. Esse resulta-
do destoa ainda dos objetivos apontados na National Security Strategy de
2010
8
, no qual o governo de Obama defende uma transição pacíca e uma
cooperação de longo prazo com o Iraque após a remoção das tropas.
No caso do Afeganistão, o governo conseguiu cumprir seus obje-
tivos de maneira mais clara. Com o envio de mais tropas, Obama con-
seguiu vitórias simbólicas como o recuo do Talibã e a morte de Osama
Bin Laden. Todavia, a custosa guerra ao terrorismo na díade Afeganis-
tão-Paquistão não forneceu vitórias estratégicas e signicativas. Também
com relação ao Oriente Médio, a NSS (National Security Strategy) 2010
e a NSS 2015 identicam como prioritário para a estabilidade da região
a resolução do conito Israel-Palestina, com o qual o governo Obama
advogou por uma solução de dois Estados, gerando tensões com Israel e
sendo infrutífero ao nal de seu mandato. Em resposta a uma declaração
de Obama de que as fronteiras de Israel e Palestina deveriam voltar aque-
las anteriores a 1967, o Primeiro Ministro Benjamim Netanyahu viajou
a Washington e falou diante o Congresso, com apoio de lobbies internos
pró-Israel, para que se opusessem à posição da Casa Branca, enfraquecen-
do a posição de Obama.
Outra prioridade enfatizada pela equipe de Obama e que possui
conexões com grupos de interesse domésticos é a questão ambiental. O
governo se engajou, desde a campanha, com a questão do aquecimento
global. Na NSS 2015, a questão ambiental e, em especial, o aquecimento
global, consta dentre as Top Security Priorities já que, de acordo com o do-
cumento: “O aquecimento global é uma ameaça urgente e crescente para
nossa segurança nacional, contribuindo para aumentar desastres naturais,
ondas de refugiados, e conflitos por recursos básicos como água e comida”
(NATIONAL SECURITY STRATEGY ARCHIVE, 2015, p. 12). Laidi (2012)
aponta que após as eleições congressuais de 2010, no entanto, com o Par-
tido Republicano obtendo maioria na House of Representatives, a atuação
de Obama na área ambiental cou restringida pela oposição doméstica e
o governo não avançou substancialmente nessa agenda. Cabe destacar,
no entanto, que o governo Obama teve importante papel na Conferência
de Paris, assinando o acordo e se comprometendo em cumpri-lo através
de uma ordem executiva. Ao centralizar o acordo no executivo, todavia,
buscando se desviar das pressões domésticas, a suposta vitória de Obama
na agenda ambiental sofreu forte oposição interna e se fragilizou.
De acordo com Laidi (2012, p. 34), “o multilateralismo de Obama
claramente acaba nos portões da Organização Mundial do Comércio
(OMC) ”. O autor argumenta que a saída dos Estados Unidos das nego-
ciações da Rodada Doha se deve ao fato de que muitos lobbies fortes, in-
clusive ligados ao eleitorado de Obama, como o Farm Bureau (ligado ao
agronegócio) e sindicatos de indústrias tradicionais como as de aço, têx-
8. Disponível em: <http://nssarchive.
us/national-security-strategy-2010/>.
Acesso em: 20 de jun. 2018.
16
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.7 - 27
til e carvão são altamente organizados institucionalmente e se opõem à
abertura comercial. Nesse sentido, tanto Sartori, discutido anteriormente
–ao falar da intensidade de preferências- e Milner, ao argumentar sobre os
efeitos distributivos da política externa e os grupos de interesse domésti-
cos, são contemplados pela análise empírica. A não raticação do Tratado
da Trans-Pacic Alliance (TPP) pelo Congresso pode ser explicada pelo
mesmo motivo e enfraqueceu a política comercial do governo Obama.
Com relação aos efeitos distributivos na denição da política
externa, conforme apontado por Milner (2015), outra pauta de alta in-
uencia por grupos de inuência doméstica é a denição do orçamento
militar, que passa, necessariamente, pela aprovação do Congresso. No
governo de George W. Bush, entre seu ano scal de 2002 e o último ano
de seu mandato em 2008 aumentou o orçamento anual de aproximada-
mente $312 milhões para $621 milhões como observado no gráco abaixo
(Gráco 1). Tal variação representa uma variação de 100% do orçamento
anual, ou seja, uma forte tendência militarista do governo republicano.
Gráfico 1- Evolução dos Gastos Militares em US$ Correntes 2001-2016 (Em Milhões)
$-
$10 0, 00 0.0 0
$20 0, 00 0.0 0
$30 0, 00 0.0 0
$40 0, 00 0.0 0
$50 0, 00 0.0 0
$60 0, 00 0.0 0
$70 0, 00 0.0 0
$80 0, 00 0.0 0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Gastos Militares
Fonte: STOCKHOLM INTERNATIONAL PEACE RESEARCH INSTITUTE, 2018.
Já o governo Obama, de discurso e vertente mais multilateralista,
reduziu o gasto anual militar nominal de aproximadamente $668 milhões
em seu primeiro ano scal (2009) para $611 milhões no último ano de seu
mandato. Tal fato também está intimamente relacionado com os grupos
de interesse. No ciclo eleitoral de 2015-2016, por exemplo, as quatro maio-
res empresas de armamentos dos Estados Unidos- Boeing, Lockheed Mar-
tin, Northrop Grumman e General Dynamics- através de seus respectivos
Political Actions Commities (PACS) doaram mais de 60% de seus recursos
destinados para o lobbie para candidatos republicanos
9
. Esses indícios não
signicam somente que os republicanos possuem tendências mais mili-
taristas, mas que também, os governos democratas estarão amarrados
por grupos de interesse no Congresso em temas não só de denição do
orçamento militar, mas também de ajuda geopolítica e temas de seguran-
ça de maneira mais geral. Milner (2014), ao analisar depoimentos perante
o Congresso, não encontrou provas de inuência de grupos de interes-
se em temas como ajuda geopolítica, no entanto, a autora admite que
9. Dados sobre os PACs, bem como
detalhamento da função dos mesmos no
processo eleitoral estão disponíveis em:
<https://www.opensecrets.org/pacs/in-
dex.php?cycle=2016&party=A>. Acesso
em: 20 de jun. 2018.
17
Gustavo Fornari Dall’Agnol Barack Obama e Donald Trump: Uma análise dos determinantes doméscos da políca externa estadunidense em relação ao Irã (2009-2018)
“possa ser, por exemplo, que o Congresso não queira chamar fabricantes
de armamentos para depor com relação a temas como ajuda geopolítica”
(MILNER, 2015, p. 115). Espera-se que o governo Trump tenha tendências
militaristas ainda maiores que as de Obama e que, em conformidade com
o que foi visto até o momento, grupos de interesse inuenciem diversos
aspectos de sua política exterior. Tal fato pode ajudar a conferir maior
tangibilidade à análise de sua política externa.
Grupos domésticos e a ascensão de Donald Trump
A atuação de grupos domésticos, representado também pela perda
de maioria congressual, constrangeu a atuação internacional de Obama.
Nesse sentido, a retórica apresentada por Trump em sua campanha, re-
etida no slogan “Make America great again” acusou os resultados da
política internacional de Obama de permissivos com os inimigos, enfra-
quecendo o poder dos Estados Unidos. O brevíssimo balanço da política
exterior de Obama revelou algumas das limitações. Faz-se, agora, uma
análise de caráter mais conjectural da política externa de Trump, haja
vista que seu governo é muito recente para uma análise aprofundada.
Entende-se que Donald Trump e seu governo não são alienígenas
na estrutura de poder e riqueza norte-americanas, mas são produto de
um establishment há muito tempo consolidado naquele país. Dessa forma,
a sua política externa, bem como sua condução econômica interna, não
é tão volátil ou imprevisível como jornais e alguns think tanks alarmam.
Para responder se, de fato, há uma “Doutrina Trump”, desse modo, é
necessário ir além das declarações de um homem, no mínimo excêntri-
co, e analisar os principais grupos de interesse que sustentam o seu go-
verno. Alguns documentos são cruciais para tal empreitada, a começar
pela Plataforma do Partido Republicano (PPR), publicado na convenção
nacional do partido antes da conrmação da vitória de Donald Trump
nas primárias. No documento supracitado estão delineadas as principais
pautas e prescrições encontradas na política externa de Donald Trump. A
plataforma traça uma conjuntura que remete ao início dos anos 1980, ar-
gumentando que os Estados Unidos estão enfraquecidos diante do forta-
lecimento de seus inimigos e que haviam [os Estados Unidos] voltado aos
“dias de poder irrelevante de Jimmy Carter” (PLATAFORMA DO PAR-
TIDO REPUBLICANO, 2016, p. 41) devido à negligência dos governos
democratas. Dessa forma, os republicanos se comprometem em “reesta-
belecer o poder bélico norte-americano como o maior do mundo, com
vasta superioridade sobre qualquer outra nação ou grupo de nações do
mundo” (PLATAFORMA DO PARTIDO REPUBLICANO, 2016, p. 41). A
conjuntura internacional é descrita, ainda, como iminentemente perigo-
sa em que a Rússia e a China avançam seus interesses, grupos terroristas
desestabilizam o Oriente Médio e ameaçam o Ocidente, Estados párias
(rogue states), especialmente Irã e Coréia do Norte, desequilibram as re-
giões e inigem a ameaça de um ataque nuclear iminente.
Mais elucidativa é a parte prescritiva do documento. Em outra re-
ferência aos anos 1980, os republicanos advogam uma resposta conforme
a de Ronald Reagan, ou seja, peace through strength, um dos quatro pilares
18
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.7 - 27
formulados na National Security Strategy de Donald Trump, publicada
em dezembro de 2017. O aumento dos gastos militares e, em especial, a
retomada da Ballistic Missile Defense (BMD) são dados como prioridades
para atingir a paz através da força. Outras assertivas, como o excepcio-
nalismo norte-americano e o “novo século americano”, também não são
novidades. Em termos mais concretos, o documento advoga a saída do
acordo nuclear com o Irã e o apoio inequívoco a Israel: “Nós reconhe-
cemos Jerusalém como a eterna e indivisível capital do Estado Judeu e
defendemos que a embaixada norte-americana seja transferida para lá em
cumprimento com a lei dos Estados Unidos” (PLATAFORMA DO PAR-
TIDO REPUBLICANO, 2016, p. 47). A plataforma defende o rearmamen-
to do Japão e da Coréia do Sul, com a inclusão de sistemas BMD nos mes-
mos, devido à ameaça nuclear norte-coreana. Digno de nota, também, é
a reprovação do reestabelecimento das relações com Cuba mencionada
pelo Partido. Em suma, as 66 páginas do documento são uma espécie de
previsão do que viria a ser o primeiro ano do governo de Donald Trump.
A condução do governo Trump, de acordo com as prerrogativas da
Plataforma, não foi feita somente pela liação ao Partido, mas do triunfo
de um projeto mais antigo no qual segmentos importantes da elite dos
Estados Unidos buscam consolidar um ciclo virtuoso de acumulação de
poder e riqueza. Com isso, Trump é uma manifestação da coesão en-
tre o capital nanceiro, o complexo-industrial militar e think tanks que
ascenderam ao poder com sucesso nos anos Reagan e consolidaram o
neoconservadorismo como importante força política no cenário estaduni-
dense. O neoconservadorismo tem como principais pilares: o nacionalismo
em forma da crença na grandeza e superioridade dos Estados Unidos;
o unilateralismo; o internacionalismo não institucional (intervencionis-
mo); o militarismo e a defesa da livre iniciativa privada (TEIXEIRA, 2010,
p. 53-74). Apresenta como principais expoentes intelectuais Robert Ka-
gen e William Kristol. Trata-se, portanto, da fusão entre uma espécie de
keynesianismo militarista e neoliberalismo, o que, na prática, signicou
a transferência dos recursos sociais para o setor militar nos anos 1980.
Muito embora, na retórica, Donald Trump tenha defendido o que ana-
listas chamaram de um “novo isolacionismo”, as suas ações em política
externa, política econômica e sua recente NSS, expressam uma adesão
clara ao neoconservadorismo. Como apontado por Melvyn P. Leer, na
Foreign Aairs, a NSS de Trump está longe de ser isolacionista, propondo
engajamento para todas as regiões do mundo (LEFFLER, 2017). Cumpre-
-se destacar, ainda, que o neoconservadorismo perdeu inuência na agenda
política com o m da Guerra-Fria, período em que se tornou patente a
identicação de novos inimigos para promover a agenda militarista e pa-
triótica do país.
10
É, pois, exatamente na identificação de um mundo hostil, hobbesia-
no, que o pilar “Peace Through Strength” do NSS de Trump inicia sua
análise do sistema internacional: “a continuidade central na história é a
disputa pelo poder. A atualidade não é diferente (NATIONAL SECURITY
STRATEGY ARCHIVE, 2017. p. 25). Assim como Reagan armou que
a União Soviética estava ultrapassando as capacidades dos Estados Uni-
dos devido ao descaso dos democratas e, em especial, Jimmy Carter, o
10. As ideias do presente tópico foram
primeiramente desenvolvidas em
Dall’Agnol (2018).
19
Gustavo Fornari Dall’Agnol Barack Obama e Donald Trump: Uma análise dos determinantes doméscos da políca externa estadunidense em relação ao Irã (2009-2018)
NSS de Trump traça um cenário no qual os Estados Unidos perderam sua
vantagem no mundo pós-Guerra Fria devido à negligencia dos governos
anteriores e, em especial, os de Barack Obama. O documento aponta três
fontes de ameaças: os poderes revisionistas, a saber, a China e a Rússia, os
Estados páreas (Irã e Coréia do Norte) e organizações internacionais ter-
roristas. Em termos prescritivos, o documento não destoa da Plataforma
do Partido substancialmente, muito embora prescreva prioridades para
uma imensa gama de temas e países do mundo, o que levou a analista
Rebecca Lissner a qualicar o documento como “um exercício de retórica,
caracterizado por ambições grandiosas e uma longa lista de prioridades”
(LISSNER, 2017). No entanto, o que ca claro no documento é a adesão
aos princípios neoconservadores e a ruptura com a retórica multilateralis-
ta de Obama. Para Leer, o documento espelhou o pensamento de Dick
Cheney (ex vice-presidente) e Paul Wolwowitz (conselheiro de George W.
Bush). Diante disso, o alinhamento do governo ao neoconservadorismo pode
ser percebido, também, através do apoio da Heritage Foundation, inuen-
te think tank conservador, ao governo. Argumenta-se, aqui, que o projeto
de governo necessita de uma base material sólida, para além do apoio po-
pular, a m de se sustentar. A começar pelo setor militar, Trump solicitou
ao Congresso um orçamento de $700 bilhões a ser gasto em defesa no ano
de 2018. O militarismo dos neoconservadores benecia, primeiramente,
aos conglomerados militares, como a Huntington Ingalls, Lockheed Mar-
tin, Northrop Grumman e Boeing, que poderão fabricar para o governo,
respectivamente, submarinos, mísseis lançados de submarinos, bombar-
deadores e navios cargueiros (THOMPSON, 2016). Outras indústrias ex-
pressivas, como as de petróleo, carvão, construção, farmacêutica e o setor
nanceiro fazem parte da base de apoio de Donald Trump devido ao rela-
xamento do governo nas regulamentações ambientais e scais (HEATH,
2016). Em especial a questão ambiental, vê-se claramente uma ruptura en-
tre Trump e Obama, em vista de que os dados de PAC`s no ciclo eleitoral
de 2015-2016, por exemplo, apontam que as maiores empresas do setor de
petróleo estadunidense - Exxon Mobil e Chevron- doaram 90% de seus re-
cursos de campanha para republicanos. Esse cenário ajuda a compreender
a retirada do Acordo de Paris, por Donald Trump.
Os grupos de interesse até o presente momento mencionados ex-
plicam, em larga medida, as limitações da atuação de Obama e as medi-
das recentemente adotadas por Trump. Argumenta-se que a análise das
elites, ou de maneira mais geral dos grupos de interesse, é fundamental
para compreender simultaneamente rupturas e continuidades na políti-
ca externa. Algumas ações que não são tão obviamente ligadas aos inte-
resses domésticos, como o envio de tropas, sanções e ajuda geopolítica,
conforme apontado por (MILNER, 2015) também podem ser compreen-
didas com auxílio da análise de grupos de interesse. Na próxima secção,
adentra-se no estudo de caso do presente estudo, a saber, política estadu-
nidense para com o Irã nos governos de Obama e Trump. Dessa forma,
vê-se de maneira mais objetiva a atuação de alguns lobbies e infere-se que
o resultado da política estratégica também é resultado de grupos de in-
teresse institucionalmente organizados, como a análise das plataformas
partidárias demonstra.
20
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.7 - 27
Relações Estados Unidos- Irã (2009-2018): Um estudo de caso
Alguns antecedentes históricos são de suma importância para com-
preender a política-externa estadunidense com relação ao Irã. Faz-se uma
breve linha do tempo para auxiliar na compreensão do período mais recente
tratado aqui. Posteriormente, discute-se a política externa do governo Oba-
ma para o Irã e, em especial, o acordo nuclear iraniano. Por m, analisa-se
os motivos de ruptura no tratamento com o Irã por parte de Donald Trump,
enfatizando a saída do referido acordo por parte dos Estados Unidos.
Antecedentes históricos
Em 1951, Mohammad Mosadeq, de vertente nacionalista, assume
como Primeiro-Ministro no Irã. Poucos dias após a sua posse, Mosedeq na-
cionalizou o petróleo. Tal falto, marcou o início das tensões entre o Irã e
os Estados Unidos. No entanto, apenas dois anos depois, as inteligências
britânica e estadunidense apoiaram um coup por uma cúpula militar para
restituir o poder dos Xáas
11
. Os anos que se seguiram foram de alinhamento
com os Estados Unidos por parte do Irã, inclusive na área nuclear, quando,
por exemplo, em 1968, o Irã assinou o Tratado de Não Proliferação Nuclear
(TNP). As relações se deterioraram de fato, quando, em 1979, a Revolucão
Iraniana forçou para o exílio os Xáas apoiados pelos Estados Unidos e o exi-
lado há 14 anos no Iraque, o líder religioso Ayatollah Ruhollah Khomeini re-
tornou ao Irã e se tornou o Líder Supremo. Ao mesmo tempo, demandando
a volta dos Xáas para julgamento, estudantes iranianos sitiaram a embaixa-
da estadunidense e mantiveram lá sessenta e três reféns, crise que iria durar
mais de um ano, até a posse de Ronald Reagan no dia 21 de janeiro de 1981.
A partir da Revolução Iraniana as relações entre os dois países nunca
mais viriam a se normalizar. Os anos 1990 são marcados por inúmeras san-
ções impostas pelos Estados Unidos, quando, a partir de 1995, o presiden-
te Bill Clinton acusou o Irã de patrocinar o terrorismo e planejar adquirir
armamentos de destruição em massa. As sanções se destinavam ao comér-
cio com o Irã, e principalmente, à exportação de petróleo. Em 1996, Clinton
anunciou que iria penalizar qualquer empresa que investisse mais de $40
milhões de dólares anuais no Irã. Nos anos de George W. Bush, as tensões
se acirram ainda mais devido do programa nuclear iraniano e o desenvolvi-
mento de fato de reatores nucleares. Bush acusou o Irã de fazer parte do “eixo
do mal” juntamente com a Coréia do Norte e o Iraque, em 2002. Durante
os anos Bush, em diversos discursos, o presidente não abriu mão da possível
utilização da força contra o Irã. Em setembro de 2008, na disputa eleitoral,
o então candidato Barack Obama prometeu uma espécie de “recomeço” nas
relações com o Irã e disse que estava aberto a negociações. Quando Obama
foi eleito, o então presidente iraniano Almadinejad o parabenizou
12
.
Obama, Trump, o Irã e o acordo nuclear
Na Plataforma do Partido Democrata, de 2008, está expresso que
“o mundo precisa prevenir que o Irã adquira armas nucleares. Isso come-
ça com sanções mais duras e diplomacia de alto nível, sem pré-condições”
(PPD, 2008, p. 31). O documento apresenta para o Irã duas opções:
11. Os fatos históricos da presen-
te sessão são retirados de duas
linhas do tempo a primeira preparada
pelo jornal Al Jazeera disponível
em: <https://www.aljazeera.com/
FOCUS/IRANAFTERTHEREVOLU-
TION/2009/02/2009249123962551.
HTMLL.Acesso em: 14 de jun. 2018.
E a segunda pela agência Reuters
disponível em: <https://www.reuters.
com/article/iran-nuclear-usa-timeline/
timeline-u-s-iran-relations-from-
-1953-coup-to-2016-sanctions-relief-
-idUSL2N1500R1>. Acesso em: 14 de
jun. 2018.
12. O presente estudo não possuí como
objetivo desenvolver uma análise his-
tórica das relações Estados Unidos- Irã.
Para tal, recomenda-se Murray (2016);
Kinch (2016).
21
Gustavo Fornari Dall’Agnol Barack Obama e Donald Trump: Uma análise dos determinantes doméscos da políca externa estadunidense em relação ao Irã (2009-2018)
Iremos oferecer ao Irã uma escolha clara: se você abandonar seu programa de
armas nucleares, o apoio ao terrorismo e as ameaças a Israel, você irá receber
incentivos signicativos, caso contrário, os Estados Unidos e a comunidade inter-
nacional irá aumentar a pressão, com sanções unilaterais mais severas, sanções
multilaterais mais duras dentro e for a do Conselho de Segurança das Nações
Unidas, e uma ação continua para isolar o regime iraniano (PLATAFORMA DO
PARTIDO DEMOCRATA, 2008, p. 31).
A NSS, de 2010, reforça essa posição, apontando o Irã como prioridade
máxima de segurança. O documento armava que o Irã desestabilizava o
Oriente Médio, ameaçava Israel, apoiava o terrorismo e era uma ameaça
para a paz mundial. Cabe-se mencionar a Declaração de Teerã, assinada por
Brasil, Turquia e Irã no dia dezessete de maio de 2010. Nessa proposta, o Irã
transferiria seu estoque de urânio levemente enriquecido, à época 1.200 qui-
los, para a Turquia. Em troca, as sanções seriam abandonadas e o Irã poderia
receber 120 quilos de combustível para seu reator de pesquisa. A iniciativa tri-
partite, no entanto, foi frustrada pelo CSNU, que já no dia 9 de junho, aplicou
mais sanções ao Irã, desta forma, ignorando a Declaração. Alguns eventos e
mudanças de relações entre Washington e Tel Aviv, no entanto, norteariam
os eventos para um caminho mais favorável a esse tipo de acordo.
Em 2013, a eleição de um presidente considerado mais pragmático
no Irã, Hassan Rouhani, com uma plataforma de campanha pautada pela
recuperação da economia
13
, gravemente afetada pelas sanções, abriu uma
possibilidade de diálogo para Obama, que conversou com Rouhani pelo te-
lefone em setembro de 2014, o contato de mais alto nível entre os dois países
em mais de três décadas. Em novembro do mesmo ano, o grupo formado
por Estados Unidos, Rússia, China, França, Inglaterra, Alemanha – grupo
conhecido como P5 + 1, os cinco membros do CSNU mais a Alemanha-
iniciam uma série de negociações com o Irã que iria culminar no Joint Com-
prehensive Plan of Action de julho de 2015, ou o “acordo nuclear iraniano”.
O Joint Comprenhensive Plan of Action ( JCPA) foi um acordo no qual
o Irã se comprometia a limitar suas atividades nucleares e permitir a ins-
peção regular delas em troca da suspensão das sanções impostas à sua
economia. O Irã se comprometeu em reduzir drasticamente o número
de centrífugas, limitar o nível de enriquecimento de urânio para níveis
mínimos, abrir mão de reatores nucleares e concordar com a inspeção
periódica pela Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA). Em tro-
ca, o Irã poderia retomar o acesso ao mercado nanceiro internacional e
as sanções sob suas exportações de petróleo seriam retiradas.
14
A NSS, de
2015, já reete tal processo, pois assume uma postura mais otimista em
relação a de 2010, destacando o sucesso da combinação estratégica de san-
ções e diplomacia linha dura imposta pelos Estados Unidos.
Benjamim Netanyahu, com apoio de diversos membros do Congres-
so dos Estados Unidos, se opôs ao acordo, taxando o mesmo como “um
erro histórico”, já que, para o premier israelense, Teerã havia conseguido
o alívio das tensões a base de ameaças (BROWN, 2015, p. 692). Isso já havia
sido motivo de disputa entre Obama e Netanyahu, pois o último apoiava a
destruição via bombardeio das plantas nucleares iranianas, enquanto Oba-
ma insistia por via da negociação dura. A literatura destaca que o lobbie
judaico, principalmente através da American Israel Public Action Committee
(AIPAC) limitou a atuação de Obama no Oriente Médio. Muito embora
13. Disponível em: <https://www.
reuters.com/article/iran-nuclear-usa-ti-
meline/timeline-u-s-iran-relations-from-
-1953-coup-to-2016-sanctions-relief-
-idUSL2N1500R1>. Acesso em: 14 de
jun. 2018.
14. Para mais informações sobre o JCPA
ver: https://www.bbc.com/news/world-
-middle-east-33521655.
22
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.7 - 27
o JPCA pudesse ser considerado um sucesso diplomático, o mesmo não
respaldou o apoio de importantes grupos domésticos e não ganhou força
de Tratado, fato que limitou sua ecácia.
A falta de raticação congressual levou o Partido Republicano, em sua
PPR 2016, a tecer duras críticas a Obama. O documento arma que os acor-
dos climáticos e o do Irã seriam revistos (PLATAFORMA DO PARTIDO
REPUBLICANO, 2016, p. 26). O documento vai além e arma que o executi-
vo do democrata Obama foi responsável pela liberação de bilhões de dólares
ao Irã ao remover as sanções, que seriam utilizados para patronizar terroris-
tas, incluindo o Estado Islâmico (PLATAFORMA DO PARTIDO REPUBLI-
CANO, 2016, p. 46). O NSS de 2018 assume a mesma linha, destacando ainda
a necessidade da construção de sistemas antimísseis na região iraniana.
Em maio de 2018, agindo de acordo com seu partido e com o apoio
de Benjamim Netanyahu, Donald Trump deixou o acordo nuclear ira-
niano
15
, classicando-o de um “péssimo acordo” que nunca deveria ter
sido feito. Trump ainda retomou as sanções impostas à economia irania-
na através de uma ordem executiva. Obama declarou que tal ação foi um
erro grave por parte de Trump e que os Estados Unidos poderiam ter
de escolher, em consequência, entre um Irã nuclear ou outra guerra no
Oriente Médio
16
.
Um importante termômetro dos interesses domésticos em política
externa são os think tanks. A Heritage Foundation, importante think tank
conservador que tem se demonstrado alinhado com a política exterior
de Trump, e tradicional defensora do neoconservadorismo, publicou uma
série de artigos sobre o acordo nuclear iraniano que são elucidativos para
compreender essa corrente da sociedade norte-americana. Antes da saída
de Trump do acordo, um artigo publicado pelo think tank armava que:
“Se o presidente decidir sair do acordo, isso não é nem de longe o m do
mundo- ou até mesmo ruim. Pelo contrário, é um passo necessário para
confrontar uma das mais mortais ameaças aos estadunidenses, israelen-
ses e árabes do golfo” (CARAFANO, COFFEY, PHILLIPS, 2018, p. 1).
Em outro artigo publicado pela Heritage Foundation, posteriormen-
te à saída do acordo, Peter Brookes (2010) advogou que Trump tomou a
decisão correta, dado a fragilidade do acordo e a continuidade do perigo
de um Irã nuclear e economicamente forte no médio prazo
17
.
Na contramão da Heritage, a revista Foreign Aairs, do Council on
Foreign Relations, outro inuente think tank estadunidense, de viés mais
democrata, criticou a postura de Trump. Antes da decisão presidencial,
um artigo de Peter Harrell (2018), advertia que o unilateralismo da postu-
ra do governo com relação ao acordo dicultaria em muito a ecácia das
posteriores sanções planejadas por Trump. Dado que o setor privado, e
países como a Rússia e a China, ofereceriam resistência em apoiar os Es-
tados Unidos no boicote, haja vista o aspecto multilateral do JPCA. Seyed
Hossein Mousavian (2018), em artigo também publicado pela Foreign Af-
fairs, chamou a saída do acordo de um desastre estratégico, que aproxi-
maria o Irã da Rússia e da China e desestabilizaria ainda mais o Oriente
Médio. Sayed armou ainda que “quaisquer que foram os motivos para
a saída de Trump do acordo, uma estratégia geopolítica sólida não é um
deles” (MOUSAVIAN, 2018, p. 2).
15. Informações disponíveis em: <ht-
tps://www.nytimes.com/2018/05/08/
world/middleeast/trump-iran-nucle-
ar-deal.html>. Acesso em: 16 de jun.
2018.
16. Ver em: <https://www.theguardian.
com/world/2018/may/08/iran-deal-trum-
p-withdraw-us-latest-news-nuclear-a-
greement>. Acesso em: 16 de jun. 2018.
17. Disponível em: <https://www.
heritage.org/middle-east/commentary/
trump-was-right-terminate-the-iran-de-
al>. Acesso em: 16 de jun. 2018.
23
Gustavo Fornari Dall’Agnol Barack Obama e Donald Trump: Uma análise dos determinantes doméscos da políca externa estadunidense em relação ao Irã (2009-2018)
Outro aspecto que pode marcar signicativamente a formulação
de política externa é a opinião pública. A opinião pública não é somente
importante pelo ciclo eleitoral e apoio ao governo, mas também é reve-
ladora de quais elites domésticas estão tendo maior sucesso em pautar a
agenda. Em um estudo publicado pela Gallup, em agosto de 2015, apenas
um terço da população apoiava a condução do governo Obama em rela-
ção ao Irã
18
. Outro estudo, publicado pela mesma agência em fevereiro
de 2016
19
, apontava que apenas 14% dos cidadãos possuíam uma visão
favorável do Irã e 30% apoiavam o acordo nuclear iraniano. Com base
na liação partidária, somente 9% dos republicanos aprovavam o acordo
versus o apoio de 51% dos democratas com relação ao JPCA.
Alguns membros do alto escalão e suas origens também são elu-
cidativos. O primeiro Secretário de Estado nomeado por Trump foi Rex
Tillerson, Cheaf Executive Ocer (CEO) da Exxon-Mobil. Tillerson foi re-
centemente substituído por Mike Pompeo, Diretor da CIA. O Secretá-
rio do Tesouro escolhido por Trump foi Steve Mnuchin, executivo da
Goldman Sachs. Para a Defesa, Trump optou por um General de longa
carreira, Jim Mattis. Outros nomes relevantes são o Secretário de Comér-
cio, Wilbur Ross, importante bilionário do setor industrial, e o National
Security Advisor John Bolton, um nome respeitado da “linha dura” do Par-
tido Republicano. No gabinete de Donald Trump estão representados os
principais grupos de interesse identicados por Mills em sua análise das
elites nos Estados Unidos. Entretanto, nem sempre há a coesão necessá-
ria entre os grupos e mesmo os membros do governo para implementar
políticas. No caso do Irã, por exemplo, conforme recentemente apontado
por artigo da Foreign Policy (PERRY, 2018, p. 1-5), John Bolton vem defen-
dendo uma intervenção militar Irã enquanto Jim Mattis está muito mais
cauteloso. Bolton já indicou membros para o NSC que compartilham de
sua visão. Recentemente, Trump endureceu o tom com o Irã
20
, arman-
do que se o país ameaçasse novamente os Estados Unidos, eles iriam so-
frer “consequências que poucos sofreram na história”.
À guisa da conclusão do presente tópico, o caso do Irã é revelador
em diferentes aspectos. A natureza do regime iraniano ameaça interesses
vitais das elites estadunidenses. Em especial, aquelas ligadas ao petróleo
e a “linha dura” com tendência mais militarista. O Irã é uma potência re-
gional e, por consequência, compete com Israel e Arábia Saudita, dois im-
portantes aliados de Washington. A comunidade judaica nos Estados Uni-
dos é muito forte e realiza lobbie continuo no Congresso e na Casa Branca
em defesa dos interesses de Israel. Por mais que a atuação em política
externa se concentre mais no executivo, o sucesso de grupos de interesse,
organizados através de lobbies e think tanks e a falta de apoio congressual
do governo Obama “domesticam” a questão e pendem a resolução da
questão iraniana em prol do projeto neoconservador para o país. Tal fato
está reetido na opinião pública com relação ao Irã e ao acordo rmado
por Obama. A fragilidade do JCPA, que permitiu a inversão de política
externa por parte de Trump, pode ser explicada através dessas variáveis
domésticas. O mesmo pode ser visto em outras áreas da política exterior
de Obama, revelando forte correlação entre a coesão das elites domésti-
cas e a possibilidade de implementar uma agenda de política externa.
18. Disponível em: < https://news.
gallup.com/poll/184604/obama-gets-
-low-marks-handling-iran.aspx>. Acesso
em: 16 de jun. 2018.
19. Disponível em: <https://news.
gallup.com/poll/189272/after-nuclear-
-deal-views-iran-remain-dismal.aspx>.
Acesso em: 17 de jun. 2018.
20. Ver mais em: https://www.
newyorker.com/news/news-desk/trump-
-threatens-showdown-with-iran.
24
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.7 - 27
Considerações Finais
O presente estudo buscou explicar as diferenças da política exter-
na estadunidense para com o Irã entre os governos de Obama e Donald
Trump. Para tal, no entanto, dedicou-se o primeiro tópico para realizar
uma discussão e revisão da literatura da área de Análise de Política Exter-
na. Observou-se que variáveis domésticas são fundamentais para analisar
a política externa. Diversos estudos na área apontam uma diversidade de
variáveis domésticas a serem levadas em consideração. No entanto, op-
tou-se por focar o estudo nos grupos de interesse que podem inuenciar
de maneira concreta no processo de tomada de decisão na política exter-
na. A contribuição da Ciência Política, com os conceitos da Teoria das
Elites e a análise das minorias feita por Giovanni Sartori, complementou
o quadro conceitual do presente artigo.
No segundo tópico, adentrou-se na análise empírica da política ex-
terna dos dois governos. Dada a extensão do objeto, optou-se por apenas
delimitar as principais diretrizes e ações dos dois governos e suas res-
pectivas políticas externas, através da análise dos principais documentos
partidários e da Casa Branca. Buscou-se identicar grupos de interesse
que inuenciavam o processo decisório. Observou-se que, embora o go-
verno Obama tenha buscado avançar em diferentes áreas em sua atuação
internacional, suas conquistas foram simbólicas, na medida em que, sem
apoio suciente no cenário doméstico, foram rapidamente revertidas por
Donald Trump. A oposição doméstica, que de certa forma “congelou” a
política externa de Obama, era constituída por grupos de interesse que,
em grande parte, apoiaram a ascensão do Partido Republicano à Casa
Branca, através de Trump. Grupos ligados ao pensamento neoconser-
vador constituem importante força política dentro do governo Trump.
Além disso, grupos de interesse como o lobby judaico e outros de base
mais material, ligados a indústrias tradicionais dos Estados Unidos, im-
puseram importantes limitações a atuação de Obama.
O terceiro tópico foi dedicado ao estudo de caso do Irã. Os insights
providos pela comparação dos dois governos em termos mais gerais, rea-
lizado no tópico anterior, provaram-se também verdadeiros na análise da
política externa para com o Irã. O JCPA conquistado em um esforço mul-
tilateral liderado por Obama, jamais foi raticado pelo Congresso dos Es-
tados Unidos. Donald Trump, alicerçado no apoio do Partido Republicano
e de diversos grupos de interesse, rapidamente retirou os Estados Unidos
do acordo. Conforme revelado por diversos documentos do Partido Repu-
blicano, de discursos de Trump e de seu gabinete, bem como nas posições
emitidas por think tanks, há uma reversão clara no tratamento da questão
iraniana por parte do governo Trump com relação ao seu antecessor. Essa
reversão pode ser explicada pela atuação dos grupos de interesse.
A hipótese defendida pelo presente estudo, de que a variação da
política externa com relação ao Irã, entre os governos Obama e Trump,
é explicada pela atuação dos grupos de interesse, foi corroborada pela
análise empírica e revisão de literatura. Identicou-se que os principais
grupos de interesse que ao mesmo tempo limitaram a realização da agen-
da de Obama, constituíram a base de apoio doméstica necessária para
25
Gustavo Fornari Dall’Agnol Barack Obama e Donald Trump: Uma análise dos determinantes doméscos da políca externa estadunidense em relação ao Irã (2009-2018)
Trump reverter a política externa de seu antecessor. Dito isso, espera-se
que esse modesto estudo tenha contribuído para compreender a política
externa de Obama e Trump e, em especial, a relação dos Estados Unidos
com o Irã no período estudado. A análise dos grupos de interesse pode,
portanto, contribuir para uma maior compreensão dos determinantes da
política externa. As limitações do presente estudo estão ligadas ao fato
de que os eventos analisados se situam em um período muito recente e,
portanto, novos eventos podem afetar a análise. Ademais, outros estudos
de caso são necessários para avançar nos resultados aqui apresentados.
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28
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Proteccionismo inverso y política
comercial dentro del sistema multilateral
de comercio: el caso de las restricciones a
la exportación
Reverse protectionism and trade policy on multilateral
trading system: the case of export restraints
Protecionismo reverso e política comercial dentro do sistema
multilateral de comércio: o caso das restrições à exportação
Jose Jaime Baena Rojas
1
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2019v7.n3.p28
Recibido el 24 de septiembre de 2018
Aprobado el 10 de noviembre de 2018
R
Desde la creación de la OMC se han recibido algunas demandas por parte de sus
estados membros, todo ello respecto a la adopción de restricciones a las exporta-
ciones. Dicha práctica suponen la conguración de un nuevo tipo de proteccio-
nismo denominado “proteccionismo inverso” el cual no parece estar regulado
a cabalidad por las disposiciones del GATT. Si bien algunos de sus artículos pa-
recen arrojar cierta luz sobre el tema, por lo que se han invocado en algunas de
las diferencias de las existentes hasta la fecha –como el “Articulo VIII Derechos
y Formalidades referentes a la importación y a la exportación” y el “Artículo XI
Eliminación General de las Restricciones Cuantitativas”, entre otros– resulta
evidente la incapacidad del GATT y la OMC para remediar esta situación. Por lo
tanto, dada esta carencia, es crucial dentro del sistema multilateral de comercio
que se conduzca un nuevo proceso de negociación en el que se desarrolle un
acuerdo denitivo que regule este tipo de políticas comerciales.
Palabras clave: Proteccionismo inverso. Restricciones a la exportación. Sistema
multilateral de comercio. GATT. OMC.
A
Since the creation of the WTO, some lawsuits have been received from its
member states regarding the adoption of export restrictions. This trade policy
assumes a new kind of protectionism dubbed “reverse protectionism” which
does not seem to be fully regulated by GATT provisions. Although certain
articles seem to shed some light on the subject, since they are invoked in some
dierences of the total accumulated to date, such as “Article VIII Fees and For-
malities connected with Importation and Exportation” and “Article XI General
1. Doctor en Derecho y Ciencia Política
de la Universidad de Barcelona (Es-
paña), Magister en internacionalización
de la misma universidad, especialista
en comercio internacional de la Escuela
Europea de Dirección y Empresa EUDE
(España) con pregrado en negocios
internacionales de la Institución Univer-
sitaria Esumer (Colombia) y pregrado
en ciencia política de la Universidad
Nacional de Colombia. Profesor Investi-
gador Tiempo Completo de la Institución
Universitaria CEIPA (Colombia). Correo
electrónico: jose.baena@ceipa.edu.co
Orcid: 0000-0002-0915-4087
29
Jose Jaime Baena Rojas Proteccionismo inverso y políca comercial dentro del sistema mullateral de comercio: el caso de las restricciones a la exportación
Elimination of Quantitative Restrictions”, among others; in short, the WTO fai-
ls to remedy this situation. Therefore it is crucial within the multilateral trading
system to conduct a new negotiation process in which a denitive agreement is
developed to regulate this type of trade policies.
Key words: Reverse protectionism. Export restraint. Multilateral trading sys-
tem. GATT. WTO.
RESUMO
Desde a criação da OMC, algumas demandas foram recebidas de seus Estados
membros, todas com relação à adoção de restrições à exportação. Essa prática
envolve a conguração de um novo tipo de protecionismo chamado “protecio-
nismo reverso”, que não parece ser totalmente regulado pelas disposições do
GATT. Embora alguns de seus artigos pareçam lançar alguma luz sobre o assun-
to, eles foram invocados em algumas das diferenças existentes até o momento
- como “Artigo VIII - Direitos e Formalidades relativas à importação e expor-
tação” e “Artigo XI Eliminação Geral de Restrições Quantitativas”, entre outros
- a incapacidade do GATT e da OMC para remediar esta situação é evidente.
Portanto, dada essa falta, é crucial, dentro do sistema multilateral de comércio,
que um novo processo de negociação seja conduzido, no qual um acordo deni-
tivo que regulamente esse tipo de política comercial seja desenvolvido.
Palavras-chave: Protecionismo inverso. Restrições à exportação. Sistema de
negociação multilateral. GATT. OMC.
Introducción
A mediados de los noventa, tras el n de la Ronda Uruguay en 1994,
se alcanzaron importantes avances dentro del sistema multilateral de co-
mercio haciendo posible el desarrollo de la mayoría de textos jurídicos
en materia de comercio, muchos de estos aún vigentes. Dichos textos
constituyen una especie de acuerdo marco en donde se incluyen como
anexos los acuerdos relativos a las mercancías, los servicios, la propiedad
intelectual, la solución de diferencias, el mecanismo de examen de las
políticas comerciales y los acuerdos plurilaterales. Desde aquel entonces,
muchos de estos acuerdos han permitido complementar signicativa-
mente el ordenamiento jurídico y las regulaciones del General Agreement
on Tari and Trade (GATT) o Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros
y Comercio, el cual, como consecuencia de la creación de todas estas nue-
vas disposiciones, experimentó una importante enmienda (NARLIKAR;
DAUNTON; STERN, 2012).
Otro importante avance fue precisamente la celebración del acuer-
do de Marrakech en 1995, que daría origen a la Organización Mundial
del Comercio (OMC), la cual desde aquel entonces ha promovido, entre
otras cosas, el desarrollo de políticas económicas y liberalización del
comercio a escala mundial. De las actuaciones de la OMC destacan: en
primer lugar, la facilitación de negociaciones comerciales, que incluyen
mercancías, servicios y propiedad intelectual. En segundo lugar, velar
por la aplicación de sus acuerdos desarrollados principalmente el régi-
men del GATT. Dichos acuerdos obligan a los gobiernos a garantizar la
transparencia de sus políticas comerciales, así como informar a la OMC
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.28 - 50
sobre las leyes en vigor y las medidas adoptadas. En tercer y último lu-
gar, la constitución del procedimiento de resolución de reclamaciones
ante el Órgano de Solución de Diferencias (OSD), que sirve para gestio-
nar las controversias entre miembros, y que resulta vital para la obser-
vancia de las normas, y en consecuencia para hacer posible la uidez de
los intercambios comerciales entre los países miembros (MARCEAU,
2015; CARDONA, 2018).
Sobre el OSD es importante agregar precisamente que este es el
sistema empleado por los estados cuando se está infringiendo un acuer-
do o un compromiso en el marco de la OMC; y es ante tal instancia
en donde se han venido recibiendo demandas por parte de los estados
miembros de pleno derecho. Lo anterior, teniendo en cuenta que tales
demandas judiciales o diferencias tienen que ver con la implementación
de políticas comerciales alusivas a restricciones a las exportaciones; por
un lado, como barreras arancelarias (BA) y por otro lado, como barreras
no arancelarias (BNA).
Toda esta situación supone entonces, el auge de nuevas controver-
sias relacionadas con políticas comerciales puntuales que para este caso
serán denominadas como proteccionismo inverso o neoproteccionismo
de exportación dado su infrecuente uso además de su modus operandi
dentro del comercio internacional. Asimismo supone, una carencia en
la normativa actual dado que las BA y BNA para la exportación parecen
no estar reguladas a cabalidad por las disposiciones de los textos legales
del GATT (TORRES, 2013); todo esto, aparte de diversos asuntos por re-
solver relacionados con la toma de decisiones entre los miembros, la falta
de voluntad política y las dicultades referidas a consenso las cuales se
tornan en el presente bastante problemáticas (NELSON, 2015).
Tan complejo se torna todo este tema que la OMC ha venido so-
licitando nuevos compromisos para los nuevos miembros en sus proto-
colos de adhesión; además, de que los mismos países están acordando
cláusulas especiales en sus acuerdos comerciales para prohibir o regular
las restricciones a la exportación (KORINEK; BARTOS, 2012; HUANG,
2012). Lo anterior como una medida y/o política comercial internacional
paralela a las normas del sistema multilateral de comercio contenidas en
las disposiciones del GATT aparte de la normativa de los textos jurídicos,
todas estas, administradas por la OMC (KARAPINAR, 2011; ANANIA,
2013; BAENA, 2016).
En este sentido dentro de este artículo se presenta el marco teó-
rico de toda esta investigación en cuyo caso se reflexiona en torno a lo
sui generis de las restricciones a la exportación de mercancías dentro
del comercio internacional. Sucesivamente se expone también la me-
todología en donde se consultan las bases de datos de la OMC sobre
temas comerciales y son identificadas todas las diferencias por orden
cronológico planteadas hasta la fecha sobre las BNA y las BA aplica-
das a la exportación de mercancías, como también algunos aspectos
alusivos al tema central e incluso respecto a la posición política de los
países protagonistas.
Igualmente sobre los resultados, el artículo muestra cifras relacio-
nadas con las diferencias existentes en la actualidad, el total de restriccio-
31
Jose Jaime Baena Rojas Proteccionismo inverso y políca comercial dentro del sistema mullateral de comercio: el caso de las restricciones a la exportación
nes aplicadas a la exportación, los países que emplean este tipo de meca-
nismos, entre otros aspectos más. Sucesivamente, en apartado nal, son
planteadas las conclusiones en cuyo caso se reconoce la necesidad de que
la OMC trabaje en la creación e implementación de políticas comerciales
claras que regulen adecuadamente todo este tema que parece tomar cada
vez más relevancia dentro del comercio internacional.
El papel del sistema multilateral de comercio para el desarrollo de
políticas comerciales
Después del nal de la Segunda Guerra Mundial, toda la inicia-
tiva del GATT para promover el libre comercio entre los estados tuvo
en su momento el propósito de construir y mejorar el sistema de co-
mercio internacional; todo ello, por medio de la concertación de reglas
a través de un acuerdo que permitiera la denición e implementación
de medidas de política comercial. El GATT buscó igualmente alcanzar
algunos compromisos como la reducción de los aranceles aduaneros y
las barreras comerciales para mantener los mercados abiertos e incluso
establecer los procedimientos aplicables para la resolución de disputas
(MARCEAU, 2015).
Asimismo en el seno de esta iniciativa fueron llevadas a cabo las
denominadas rondas comerciales del GATT, las cuales han sido la clave
para encontrar soluciones en torno al tema de la creación de políticas y
disposiciones normativas comunes para los países dentro del comercio in-
ternacional. Es en este sentido que muchas cuestiones discutidas en estas
reuniones, las cuales alcanzaron un total de ocho rondas a lo largo de casi
cinco décadas, fueron llevadas a cabo por los mismos países contratantes
del GATT, y terminaron proporcionando nalmente algunas reglas ne-
cesarias para regular el comercio mundial el cual carecía de un ordena-
miento jurídico concreto (PIEROLA, 2007).
Por lo tanto, está claro que la conguración del sistema multilate-
ral de comercio, como se lo conoce hoy, ha sido resultado de un proceso
arduo el cual comenzó en 1947 con la aprobación exitosa de la Carta de
La Habana, que también incluía la creación de una gura conocida, en
ese entonces, como la Organización Internacional de Comercio (OIC).
Así este proyecto se intentaba concebir como una institución interna-
cional para la regulación del comercio entre las partes contratantes del
GATT; sin embargo, esta propuesta nalmente fracasó debido a la falta
de aprobación del Congreso de los Estados Unidos como también a la
falta de voluntad política entre las partes, una situación que sin dudas
representó un gran revés para los inicios del sistema multilateral de co-
mercio dada la ausencia de Estados Unidos como líder mundial a nivel
económico (REIS, 2009).
Pues bien, según todo lo anterior, es posible armar que la OIC
tenía la intención de completar la estructura de Bretton Woods de las insti-
tuciones económicas internacionales junto con el Fondo Monetario Inter-
nacional (FMI) y el Banco Mundial; no obstante, su caída dejó una brecha
notable en esa estructura considerada una institución muerta, motivo por
el cual toda esta propuesta nalmente fue reemplazada y administrada a
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.28 - 50
través del GATT hasta la creación misma de la OMC muchos años más
tarde (VAN DEN BOSSCHE; ZDOUC, 2013).
En este sentido, el proceso de construcción del sistema multilateral
de comercio no ha sido un proceso para nada fácil, todo esto debido a que
los países han tenido entonces que negociar en la mayoría de tales rondas,
véase el Cuadro 1, diversos temas; entre los cuales siempre destacaron las
reducciones arancelarias que eran a su vez el tema principal cubierto en
la agenda del GATT. Aunque en las últimas tres rondas, justo antes del
comienzo de la OMC, entre los temas más relevantes se incluyeron me-
didas no arancelarias, normas, servicios, propiedad intelectual, solución
de diferencias, textiles, agricultura entre otros más. De hecho, sobre las
medidas no arancelarias, las partes contratantes del GATT reconocieron
un ajuste muy importante sobre las actitudes de las medidas comerciales
a nivel político (HOWSE, 1998).
Cuadro 1- Rondas de negociación dentro del régimen del GATT y la OMC “incluyendo
las conferencias ministeriales previas a Doha”
Año Denominación Temas abordados Régimen
Países
participantes
1947 Ginebra BA GATT 23
1949 Annecy BA GATT 13
1951 Torquay BA GATT 38
1956 Ginebra BA GATT 26
1960 - 1961 Ginebra (Ronda Dillon) BA GATT 26
1964 - 1967 Ginebra (Ronda Kennedy) BA y medidas antidumping GATT 62
1973 - 1979 Ginebra (Ronda de Tokio) BA, BNA y acuerdos relativos al marco jurídico GATT 102
1986 - 1994 Ginebra (Ronda Uruguay)
BA, BNA, normas, servicios, propiedad intelectual, solución de difer-
encias, textiles, agricultura, creación de la OMC, entre otros.
GATT 123
1996 Conferencia Ministerial de Singapur
Inversiones, política de competencia, contratación pública y facil-
itación del comercio.
OMC 128
1998 Conferencia Ministerial de Ginebra Comercio electrónico, entre otros. OMC 132
1999 Conferencia Ministerial de Seattle
Comercio electrónico, subvenciones a la pesca, comercio y medio am-
biente y desarrollo sostenible, obstáculos técnicos al comercio, aspec-
tos de los derechos de propiedad intelectual, adhesiones, entre otros.
OMC 135
2001 Ronda de Doha
Agricultura, servicios, acceso a los mercados para los productos no
agrícolas, aspectos de los derechos de propiedad intelectual rela-
cionados con el comercio, relación entre comercio e inversiones,
interacción entre comercio y política de competencia, transparencia
de la contratación pública, facilitación del comercio, antidumping,
subvenciones, acuerdos comerciales regionales, entendimiento
sobre solución de diferencias, comercio y medio ambiente, miem-
bros de reciente adhesión, ayuda para el comercio, trato especial y
diferenciado, entre otros.
OMC 157
Fuente: Elaboración propia con datos de OMC (2017) y Silva (2001).
Consecuentemente tras ser efectuadas tres conferencias ministeria-
les en el marco de la OMC, algunas de estas con notables dicultades con-
siderando la multiplicidad de asuntos por resolver y los retos asociado a
voluntad política entre las partes (ODELL, 2009), nalmente en la cuarta
Conferencia Ministerial se alcanza la primera y la más reciente ronda de
negociación denominada la Ronda de Doha; cuyo objetivo propendía por
alcanzar una importante reforma del sistema de comercio internacional
a través del establecimiento de medidas encaminadas a reducir los obstá-
culos al comercio. Esto además de revisar diversas normas comerciales en
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Jose Jaime Baena Rojas Proteccionismo inverso y políca comercial dentro del sistema mullateral de comercio: el caso de las restricciones a la exportación
donde se intentaron abordar unas 20 esferas del comercio; todo esto, en
un momento estratégico para el sistema multilateral de comercio dada la
adhesión ocial de la República Popular China comprendido como el país
más grande que alguna vez haya hecho parte de la OMC y que incluso,
hasta la fecha, ha venido generando cambios importantes en la dinámi-
ca del sistema multilateral de comercio (GAO, 2015) (ORGANIZACIÓN
MUNDIAL DEL COMERCIO, 2017b).
Ahora bien, cabe anotar entonces que en la actualidad las Confe-
rencias Ministeriales de la OMC siguen adelante ya que después de la
ocialización de Doha, como Ronda de negociación, las reuniones pe-
riódicas se han venido manteniendo con una nueva conferencia en Can-
cún 2003, Hong Kong 2005, dos nuevas más en Ginebra 2009 y Ginebra
2011, Bali 2013, Nairobi 2015 y la más reciente Buenos Aires 2017. Alcan-
zándose así, con esta última, la undécima conferencia programada en
donde se esperan seguir discutiendo nuevos temas e incluso adoptando
nuevas decisiones en materia de comercio (ORGANIZACIÓN MUN-
DIAL DEL COMERCIO, 2017a).
De este modo, tras la creación de la OMC se ha promovido en-
tonces la aplicación diversas normas e instrumentos jurídicos los cuales
incluso se intentan mejorar con el desarrollo de las conferencias ministe-
riales; las cuales son consideradas eje central para la toma de decisiones
en el sistema multilateral de comercio. En este sentido, se puede decir
entonces que todas estas normas han presidido un importante periodo
en el cual se han registrado algunas de las mayores tasas de crecimiento
del comercio internacional; ya que estas disposiciones han venido impul-
sando la cooperación y el desarrollo entre todos los miembros de pleno
derecho de la OMC (MINDREAU, 2005; ORGANIZACIÓN MUNDIAL
DEL COMERCIO, 2017).
Así pues, se puede agregar también que el funcionamiento mismo
del sistema multilateral de comercio depende de la conanza entre los
países miembros, de hecho, este aspecto es determinante; ya que se hace
imprescindible que los miembros de pleno derecho de la OMC perciban
conanza y benecio mutuo en un ambiente de reciprocidad en donde
puedan ser además atendidos asuntos puntuales como son por ejemplo,
su estructura básica, del desarrollo de normas, la aplicación misma de las
normas como también la participación de los miembros en la toma de
decisiones (LAL-DAS, 2004).
Y aunque si bien existen diversos estudios que resaltan la trascen-
dencia de la soberanía en los estados, el papel del sistema multilateral
de comercio, la incidencia misma de la OMC, como incluso el rol de
algunos otros organismos más similares; los caules se tornan impres-
cindibles para aanzar la liberalización y promover el crecimiento del
comercio internacional dentro del contexto de la globalización (GRA-
BENDORFF, 2005; FERNÁNDEZ, 2009; CARDONA, 2017). Es válido
exaltar que también existen trabajos donde se han analizado, con datos
secundarios, la incidencia del actual sistema de comercio internacional
sobre la liberalización del comercio internacional. En este sentido, los
resultados parecen cuestionar seriamente, por un lado, si realmente
las políticas de la OMC han liberalizado el comercio del modo más
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.28 - 50
apropiado para las economías de sus países miembros (ROSE, 2004); o
si incluso, de otro lado, existen desequilibrios normativos sustanciales
en la misma toma de decisiones dentro de tal sistema como también de
otros tantos asuntos más que evidentemente tienen que ser superados
como por ejemplo los resultados de la Ronda de Doha (KHOR, 2003;
HELD, 2007).
En cualquier caso, pese a las críticas que puedan suscitarse en tor-
no al rol del sistema multilateral de comercio Subramanian y Wei (2007)
sostienen que aunque el crecimiento de los países miembros de la OMC
ha sido desigual, esta generado un impacto relevante en el comercio in-
ternacional; ya que los datos sugieren un importante aumento total del
volumen de las importaciones y las exportaciones de los países. Esto ha
signicado en consecuencia un crecimiento de más de 8 billones de dó-
lares, es decir, aproximadamente un incremento del 120% del comercio
mundial adicional respecto décadas anteriores.
No caben dudas entonces, que pese a las dicultades de la OMC, el
FMI, el Banco Mundial y otras tantas instituciones internacionales que
participan directa e indirectamente dentro del sistema multilateral de
comercio; todos estos organismos han hecho posible gestionar, de algu-
na manera, el devenir de la misma globalización como fenómeno social.
Por ello es posible agregar que “[…] sin mercados globales, las econo-
mías centrales estarían abocadas al debilitamiento y la extinción, y –lo
que suele pasarse por alto– y de este modo arrastrarían en su caída a
las economías del resto del mundo” (RESTREPO, 2005). También se-
gún Baldwin (2016) la gran mayoría de objetivos del sistema multilateral
de comercio se han logrado cumplir, ya que ha sido posible aanzar la
OMC como paradigma comercial basado en normas que son universal-
mente aceptadas y respetadas entre todos sus miembros. Asimismo ha
sido posible que las BA o medidas arancelarias hayan disminuido a ni-
veles promedio históricos; aparte de que ha sido posible también reducir
enormemente las BNA a la inversión, al comercio de mercancías y al
comercio de servicios. Lo anterior, pese a que la última y única ronda de
negociación de la OMC, la Ronda de Doha, ha experimentado importan-
tes reveses y fracasos desde su lanzamiento en 2001.
Así todos estos nuevos cambios en las sociedades, condicionados
por la dinámica misma de la globalización además de la conguración del
sistema multilateral de comercio, han terminado por dar acceso muchos
mercados que anteriormente estaban aislados; una situación en la que ha
sido posible entonces que las fronteras políticas se vuelven cada vez más
irrelevantes y en donde muchos países en desarrollo han tenido éxito en
el propósito de lograr un mayor crecimiento económico aspirando a des-
empeñar un papel más importante en las negociaciones internacionales.
Aunque pese a todo, es evidente que el mismo sistema internacional in-
tenta corregir diversos problemas a n de garantizar un mayor acceso a
los bienes públicos mundiales, además de prevenir los efectos asimétricos
ocasionados por fallos del mercado; y es por ello que en el ámbito social
el desafío de superar los notables problemas de pobreza siguen siendo un
compromiso político para todos los países que participan dentro de todo
este proceso de gobernanza global (PERE, 2005).
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Jose Jaime Baena Rojas Proteccionismo inverso y políca comercial dentro del sistema mullateral de comercio: el caso de las restricciones a la exportación
Contextualización sobre las restricciones a la exportación dentro del
comercio internacional
Históricamente el proteccionismo ha sido entendido como una po-
lítica comercial desarrollada e implementada por los gobiernos centrales,
en cuyo caso son implementadas diversas medidas y/o restricciones ex-
presadas tanto BA como BNA. Todo lo anterior, con el propósito de res-
tringir el ingreso e incluso la salida de mercancías en un lugar especíco
y n de garantizar ciertos intereses particulares de un Estado (BAENA,
2018); intereses los cuales por lo general suelen responder a objetivos pro-
pios de seguridad nacional (BERNITZ; RINGE, 2010).
Igualmente es necesario agregar que pese a los notables esfuerzos
del sistema multilateral de comercio por promover la no implementación
de políticas proteccionistas desmesuradas por parte de los estados miem-
bros de la OMC; lo cierto es, que muchas medidas de esta naturaleza
como los impuestos aduaneros, las cuotas y/o restricciones cuantitativas,
las salvaguardias y muchas otras tantas. Suelen ser en últimas un recurso
bastante común especialmente en periodos de crisis en donde los países
tienden a verse tentados por recurrir a este tipo de mecanismos restricti-
vos motivados, en muchos casos, por la misma incertidumbre del entorno
económico (BAENA; MONTOYA; TORRES, 2017).
Sobre el caso de las BA o medidas arancelarias es importante
agregar que todas estas, expresadas exclusivamente en impuestos
aduaneros, fueron posiblemente el recurso tradicionalmente más co-
mún para restringir el comercio dado que su implementación data des-
de la antigüedad misma; además de que todas estas han constituido
una fuente de ingresos sumamente importante para los gobiernos cen-
trales, considerando la versatilidad que estas ofrecen al ser aplicados
impuestos aduaneros sobre los productos que se importan e incluso ex-
portan (ASAKURA, 2003). De hecho, es quizás esa misma versatilidad
la que permitió que muchos siglos después esta medida se convirtiera
en la base del proteccionismo moderno, ya que las BA y/o impuestos
aduaneros adoptaron una función estratégica dentro de las economías,
en cuyo caso los precios extranjeros, y por lo general más bajos, ten-
dían a ser nivelados discrecionalmente en relación a los precios de los
productos nacionales. Aspecto el cual termina por otorgar una clara
ventaja dentro del comercio internacional para todas aquellas empre-
sas nacionales con problemas de productividad (BALLESTEROS, 2001;
TUGORES, 2002).
De igual modo, con la conguración del sistema multilateral de
comercio, precedido GATT y la misma OMC, se han desarrollado políti-
cas comerciales que han propendido de manera ardua en liberalizar cada
vez más el comercio. Disminuyendo puntualmente las BA y/o impuestos
aduaneros dado que fueron justamente estas medidas las que más con-
dicionaron, a nivel histórico, todo el devenir del comercio internacional;
de hecho, fueron precisamente estas medidas, véase el Cuadro 1, las que
protagonizaron siempre el tema de fondo dentro el desarrollo de las ron-
das de negociación en el viejo régimen del GATT (BAENA; FERNÁN-
DEZ, 2016; BAENA, 2019).
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.28 - 50
De otro lado, en el caso de las BNA o medidas no arancelarias es
también preciso señalar que estas, expresadas en una gran multiplicidad
de mecanismos distintos a los impuestos aduaneros, son posiblemente
el recurso más común dentro del proteccionismo en la actualidad; dado
que los impuestos aduaneros y/o aranceles se encuentran signicati-
vamente controlados debido al papel ejercido por las disposiciones del
GATT y el papel activo de la OMC. En cualquier caso, estas medidas no
arancelarias también han adoptado una función estratégica dentro de
las economías, ya que los gobiernos centrales pueden circunscribir de
un modo más tajante los ujos comerciales tanto de entrada como de
salida permitiéndoles así corregir con mayor rapidez ciertas situaciones
indeseadas en los mercados. Esto sin nivelar los precios de tales ujos
sino, concretamente, limitando las cantidades de las mercancias, lo cual
también puede redundar en una clara ventaja para ciertas empresas lo-
cales (LEVY, 2003).
Cabe igualmente anotar que la condición de popularidad, referi-
da con antelación, también puede explicarse en buena parte por el he-
cho de que los gobiernos tiendan cada vez más a desarrollar directrices
que se aplican sobre los ujos comerciales de entrada y/o importacio-
nes, e incluso sobre los ujos comerciales de salida y/o exportaciones,
buscando alcanzar objetivos determinados en materia de inocuidad; y
que de manera suspicaz pueden llegar, en ciertos casos, a ser solicita-
dos de manera excesiva congurándose en este sentido una protección
encubierta al comercio (ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMER-
CIO, 2010).
Parecen resultar entonces claros los propósitos tanto de las BA
como de las BNA dentro de la lógica del proteccionismo convencio-
nal; no obstante, el comercio mundial está siendo testigo de nuevas
prácticas comerciales llevadas a cabo por parte de algunos estados, en
cuyo caso están siendo implementadas, de una manera distinta, estas
medidas arancelarias y no arancelarias concretamente a través de res-
tricciones a la exportación de mercancías y recursos. Todo ello, en un
escenario de profunda complejidad para el sistema multilateral de co-
mercio dada la ausencia de una regulación cabal al respecto además
de los retos que puede implicar a nivel político en la OMC dentro de la
agenda de las conferencias ministeriales, o en su defecto en una nueva
posible ronda de negociación, abordar este nuevo tema (KARAPINAR,
2011; ANANIA, 2013; BAENA, 2016).
Según lo anterior, las restricciones a la exportación están siendo
aplicadas por diversas razones que pueden responder a objetivos políti-
cos tales como la seguridad nacional y la protección del medio ambiente
además de otras metas sociales más amplias y complejas. No obstante,
es evidente también que este tipo de políticas comerciales, véase el Cua-
dro 2, responden a objetivos económicos tales como el aumento de los
ingresos públicos, la promoción de las industrias transformadoras, la
diversicación de las exportaciones, el control de las uctuaciones de
precios entre otras metas más (MILDNER; LAUSTER, 2011).
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Jose Jaime Baena Rojas Proteccionismo inverso y políca comercial dentro del sistema mullateral de comercio: el caso de las restricciones a la exportación
Cuadro 2- Razones económicas que motivan el uso de BA y BNA en la exportación
Caso BA o Medidas Acancelarias Razones
La mejora de los términos de intercambio Al restringir las exportaciones, un país que suministra una importante cuota del mercado mundial puede
elevar su precio mundial. Esto implica una mejora de sus términos de intercambio, lo que permite que el
país importador termine pagando más por cada unidad de la mercancía exportada.
La seguridad alimentaria y la estabilización
del precio nal de consumo
Al crearse una brecha entre el precio mundial y el precio interno, los impuestos a las exportaciones redu-
cen este último mediante la reorientación de la oferta nacional hacia el mercado interno. De hecho, hay
algunos ejemplos en los que el gobierno de Indonesia que imponen impuestos a la exportación de produc-
tos de aceite de palma, incluyendo crudo y de palma de aceite de cocina en 1994, ya que considera que el
aceite de cocina como un producto “esencial”. Durante la crisis alimentaria de 2006-2008, esta fue la prin-
cipal motivación para varios gobiernos a aplicar impuestos a la exportación y otras formas de restricciones
a la exportación.
La estabilización de los precios de con-
sumo intermedios y el desarrollo de indus-
trias de transformación
Los impuestos a la exportación de productos primarios (en especial los no procesados) funcionan como
subsidio para la mayoría de industrias de procesamiento de valor añadido, ya que esta medida promueve
el suministro y garantiza la reducción de los precios internos en los insumos en comparación con el
precio mundial.
El aumento de los ingresos públicos Los impuestos a la exportación proporcionan ingresos a los países en desarrollo, sobre todo cuando existe
una capacidad limitada que depender de la tributación interna.
La redistribución del ingreso Al igual que los gravámenes de importación, los aranceles a la exportación son medidas que implican la
redistribución de los ingresos: los impuestos de exportación se aplican en detrimento de los productores
nacionales y en favor de los consumidores nacionales y de los ingresos públicos, mientras que los aranceles
de importación son perjudiciales para los consumidores domésticos, pero benecian a los productores
nacionales y los ingresos públicos.
La estabilización de los ingresos de ex-
portación
Con el n de estabilizar los precios internos y los ingresos de exportación para los productores que ex-
portan, algunos países en desarrollo aplican tasas impositivas altas además de tasas variables cuando los
precios de exportación son superiores a los precios de las mercancías nacionales y tasas o impuestos bajas
en el caso contrario.
Caso BNA o Medidas No Acancelarias Razones
Proteger y promover las industrias nacio-
nales de procesamiento y/o transformado-
ras con materias primas e insumos baratos.
Esta política conlleva al mismo resultado tanto haciendo uso de BNA como de BA, ya que ambas medidas
se categorizan como restricciones a la exportación. Así que tanto las restricciones cuantitativas como los
derechos a la exportación terminan por proporcionar en últimas una ventaja importante a las industrias de
transformación que emplean como insumos materias primas para llevar a cabo bienes terminados
Promover políticas sociales como la pro-
tección del medio ambiente o la conser-
vación de los recursos naturales.
Este es el objetivo político más popular para justicar una restricción cuantitativa a la exportación o incluso
una salvaguardia. Para la consecución de este propósito limitar el volumen de comercio de ciertos recursos
es un factor clave y por ello las restricciones cuantitativas suelen ser determinante para lograrlo; asimismo
en menor medida, los derechos de exportación también se utilizan para lograr estos objetivos políticos.
Control de las presiones inacionarias y
asegurar el abastecimiento interno (espe-
cialmente con los productos agrícolas para
la seguridad alimentaria).
Un aumento en el precio internacional de un producto puede crear presiones inacionarias, por ello las
BNA pueden actuar como una medida para controlar la inación, esto manteniendo los precios estables de
los productos básicos. Una restricción a la exportación, promueve el aumento de la oferta interna, reduce
el precio interno del producto, y por lo tanto compensando en parte las presiones inacionarias provenien-
tes de los precios más altos en el extranjero.
Contrarrestar la progresividad arancelaria. Las restricciones a la exportación pueden contrarrestar la progresividad arancelaria de los países impor-
tadores. Esta práctica consiste en cobrar BA de importación, más elevadas a los productos elaborados,
respecto a los no procesados. El uso de impuestos a la exportación fue sugerido por varios países como una
opción política para reducir el impacto de la progresividad arancelaria sobre sus exportaciones de produc-
tos procesados.
Fuente: Elaboración propia con datos de Bouet y Laborde (2010).
En este orden de ideas, una nueva clase de proteccionismo para la
exportación de mercancías parece estar erigiéndose con fuerza; todo ello,
además con una serie de efectos los cuales tienden a ser diferentes para las
empresas y la industria nacional desde el paradigma mismo de interven-
ción del Estado. Lo anterior, considerando el hecho de que en este caso se
inmiscuye especialmente la seguridad nacional como un componente es-
tratégico para el mismo funcionamiento político, aparte del económico,
dado lo imperativo de garantizar el suministro interno de ciertas mercan-
cías y recursos para evitar colapsar el sistema político social (ONO, 1984;
ROMM, 1993; SOLLEDER, 2013).
Por lo tanto, según García (1996) tanto desde la perspectiva de la
política económica como desde la perspectiva comercial se hace impres-
cindible, igualmente, una nueva lectura del mencionado fenómeno. Esto
debido a la inuencia de nuevas prácticas y procesos que en la actualidad
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destacan por su indudable peculiaridad; bien sea por la reconsideración
neoproteccionista que suponen o bien sea por el carácter especialmente
novedoso de su funcionalidad y modo de operar dentro la política comer-
cial de los estados.
Las razones expuestas anteriormente, son pues motivos de peso
por los cuales se puede argumentar que este tipo de políticas comercia-
les tienden a ser, por lo tanto, relativamente recientes dado que las res-
tricciones a la exportación de mercancías no se llegaron a regular en su
momento por el mismo GATT. Todo esto debido a la no necesidad de cir-
cunscribir este tipo de prácticas comerciales considerando lo infrecuente
de su aplicación por parte de los países dentro del comercio internacional
(LAMBERT; RUEFFER, 2010).
De este modo, se puede decir que dentro del sistema multilateral de
comercio aún no se ha dado mayor relevancia a las restricciones a la ex-
portación, al menos en términos jurídicos, pero llamativamente el tema
toma cada vez más importancia dentro del comercio internacional; ya
que las políticas proteccionistas de este tipo suelen responder a fenóme-
nos profundamente relevantes que pueden estar cabalmente relacionados
con la monopolización de recursos por parte de ciertos grupos de inte-
rés. Lo cual se puede reducir a la conguración de carteles económicos
teniendo en cuenta la creciente la escasez producida por el agotamiento
de los recursos (VALERO; VALERO, 2010; MATSUSHITA, 2011; BOLO-
TOVA, 2009).
No debe, por tanto, sorprender que en la actualidad ya se hayan
hecho maniestos diversos casos al respecto, en donde se especula en
relación a todo este tema; todo ello, teniendo en cuenta la existencia
de países con una disponibilidad sorprendente de recursos y que con-
templan evidentemente políticas de esta naturaleza para manejar del
modo más convenientemente posible tales recursos. Un ejemplo de
todo lo anterior y precisamente el Estado más demandado ante el OSD
es la República Popular China, véase el Cuadro 6, quien según estudios
ociales acumula aproximadamente el 97% de las tierras raras del pla-
neta; recursos los cuales se han convertido en componentes esenciales
para las industrias de alta tecnología y que podrían, a nivel político,
erigir a este país hacia un nuevo liderazgo a nivel mundial (KIM; KOH,
2012; HUMPHRIES, 2013).
De esta manera y considerando la tendencia en este neoproteccio-
nismo que parece notarse cada vez más con el paso del tiempo, algu-
nos trabajos e investigaciones han comenzado a categorizar el modo en
que las medidas arancelarias y no arancelarias pueden ser en denitiva
adoptadas por los gobiernos centrales como política comercial, véase el
Cuadro 3, a n de corregir situaciones concretas dentro de la economía
interna (UNITED NATIONS CONFERENCE TRADE AND DEVELO-
PMENT, 2012; ORGANIZATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION
AND DEVELOPMENT, 2012).
39
Jose Jaime Baena Rojas Proteccionismo inverso y políca comercial dentro del sistema mullateral de comercio: el caso de las restricciones a la exportación
Cuadro 3- Clasificación de las restricciones a la exportación de BA y BNA
Categoría BA Descripción Caso
Derecho a la exportación Impuesto que se recauda sobre las mercancías o mate-
rias primas en el momento en que dejen un territorio
aduanero.
Cuando se aplica un arancel para las mercancías que
son vendidas desde un país hacia cualquier otro país.
Impuesto scal sobre las exportaciones Impuesto que no se paga en la frontera y que sólo se
aplica o discrimina bienes o productos destinados a la
exportación.
Cuando los impuestos a las ventas que cobra el gobi-
erno son mayores para los bienes o materias primas
destinadas a la exportación, respecto a si se ofrecen
estos bienes o mercancías para la venta en el mercado
interno.
Sobretasa de exportación Impuesto que se recauda sobre las mercancías en el
momento de salir del territorio aduanero, y que se
aplica, adicionalmente, a parte del arancel de export-
ación normal.
Cuando se cobra un recargo de USD 10 por deter-
minado gobierno según la unidad de medida de la
mercancía exportada.
Referencia de los precios de Exportación/
Precio mínimo para las exportaciones
Precio mínimo permisible para una mercancía que se
exporta; este puede ser empleado como una base para
calcular los impuestos a la exportación.
Cuando se determina un precio mínimo de venta el
cual puede generar que aumente la base para el cobro
de gravámenes o incluso que los precios sean más
altos de lo que en teoría podrán ser vendidos.
Impuesto temporal a la exportación Impuesto aplicado de manera momentánea, por lo
general durante menos de un año, con una fecha de
nalización denida.
Cuando se implementa un arancel en un periodo
concreto a n de corregir una situación puntual en la
economía interna.
Categoría BNA Descripción Caso
Salvaguardia Prohibición a la exportación de ciertos productos o
medida especial de urgencia.
Cuando se aplica un arancel para las mercancías que
son vendidas desde un país hacia cualquier otro país.
Cuotas Topes que limitan el valor o el volumen de las export-
aciones.
Cuanto se aplica una restricción en las cantidades de
exportación que se establece para garantizar la oferta
adecuada en el mercado nacional.
Los requisitos de licencia o permisos para
exportar
Requerimientos para obtener una aprobación o un
permiso del gobierno para exportar productos.
Cuando las exportaciones de minerales pueden estar
sujetas a licencias de los gobiernos cuando son vendi-
dos a otro país.
Sistema de precios duales Reglamentación donde se aplican diferentes precios
para un producto cuando se exporta y otro distinto
cuando se vende en el mercado interno.
Cuando se aplican medidas que obligan a los provee-
dores de materias primas a venderlas a nivel interno
por debajo del precio que se debe vender la misma
mercancía en el exterior.
Restricción de despacho aduanero o punto
para las exportaciones
El gobierno especica los puertos y/o puntos de
acceso a través de los cuales las exportaciones deben
ser canalizadas o embarcadas.
Cuando las exportaciones de mercancías de cierta
naturaleza deben de ser despachadas exclusivamente
desde ciertos puertos o lugares establecidos por el
gobierno.
Obligación mercado nacional Acuerdo de una empresa frente al Estado, con la cual
se compromete una fracción de la producción anual
para el mercado nacional.
Cuando la exportación de ciertos minerales solo se
puede llevar a cabo siempre y cuando una empresa
haya cumplido con un cupo de mercancía que se
destina para el mercado doméstico.
Minería captiva Aprobación otorgada por el Estado para la ex-
plotación de minas con la intención de destinar la pro-
ducción exclusivamente hacia el mercado doméstico.
Cuando el Estado otorga permisos a empresas que
explotan recursos para el consumo interno, todo ello
a n controlar el precio y la disponibilidad de un pro-
ducto además de desincentivar las exportaciones.
Otras restricciones “No especicadas
previamente”
Medidas que inuyen de jure o de facto en el nivel o
la dirección de las exportaciones de bienes y materias
primas.
Cuando el Estado emplea una multiplicidad de me-
canismos distintos para lograr el propósito de restrin-
gir las exportaciones.
Fuente: Elaboración propia con datos de UNITED NATIONS CONFERENCE TRADE
AND DEVELOPMENT (2012) y ORGANIZATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND
DEVELOPMENT (2012).
Es evidente entonces que en los últimos años algunos estados,
como la misma República Popular China e incluso Colombia –por citar
algunos– en un intento quizás por conservar ciertos recursos estratégi-
cos, han venido desarrollando políticas comerciales que en efecto inten-
tan regular, a nivel interno, todo el tema de las restricciones a la expor-
tación; situación que por lo tanto, evidencia una nueva dinámica y por
ende la adopción de nuevos mecanismos que toman cada vez un mayor
protagonismo dentro de los gobiernos centrales para restringir las expor-
taciones tanto con BA como con BNA dentro del comercio internacional
40
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.28 - 50
(MINISTERIO DE COMERCIO CHINO, 2002; MINISTERIO DE CO-
MERCIO INDUSTRIA Y TURISMO, 2016). De hecho en ciertos casos,
dada la insuciencia normativa de la misma OMC al respecto, diversos
países han encontrado en la rma de acuerdos comerciales una opción
bastante efectiva, hasta ahora, para prohibir o regular entre las partes
implicadas este tipo de prácticas; generándose entonces una normativa
y una serie de disposiciones paralelas al sistema multilateral de comercio
(KORINEK; BARTOS, 2012; HUANG, 2012).
A la vista de lo anteriormente expuesto, cabe agregar que si bien
los estados del sistema multilateral de comercio invocan ciertas normas
del GATT o normas concretas de los textos jurídicos de la OMC cuando
se han llegado a presentar demandas ante el OSD. Lo anterior, debido a
que alguna de las partes considera que se están vulnerando sus derechos
o porque determinadas políticas comerciales parecen menoscabar sus
propias condiciones económicas y sociales; lo cierto es que infortunada-
mente estas normas parecen evidenciar vacíos bastante signicativos que
no logran regular a cabalidad el tema en cuanto a las restricciones a la
exportación se reere (LAMBERT; RUEFFER, 2010).
Respecto a lo anterior las normas de primera jerarquía más relacio-
nadas con las restricciones a la exportación son en primera instancia, el
artículo “XI Eliminación General de las Restricciones Cuantitativas” del
GATT que exige a los miembros de la OMC que eliminen todas las pro-
hibiciones y restricciones cuantitativas a las exportaciones, exceptuando
aquellas de orden “temporal” para prevenir y aliviar la escasez de ali-
mentos y productos “esenciales” o aquellas necesarias para la aplicación
de reglamentos concretos referidos a control de calidad. Sin embargo, el
artículo no es lo sucientemente especíco como para denir las circuns-
tancias puntuales en que se podrían justicar las políticas comerciales de
esta naturaleza además de que este tampoco indica el alcance, la dura-
ción, el límite de las medidas restrictivas que podrían aplicarse aparte de
no dejar claro los productos como tal que están sujetos a estas medidas
(KARAPINAR, 2011).
En segunda instancia, el artículo “VIII Derechos y Formalidades
referentes a la importación y a la exportación” del GATT el cual plantea
que los aranceles, impuestos u otras cargas a las exportaciones “no debe-
rán constituir un protección indirecta a los productos nacionales” pero
para el caso de la exportación la implementación de estas medidas no su-
ponen los mismos efectos que para el caso de la importación. Por lo tanto,
el aspecto anterior parece tornarse impreciso además de que en este artí-
culo no se prohíbe como tal el uso de medidas arancelarias, lo cual deja
abierta diversas posibilidades para la aplicación de proteccionismo de este
tipo (BAENA, 2016).
Cabe destacar también en el caso de las normas de segunda jerar-
quía que algo similar sucede con el artículo “12 Disciplinas en materia de
prohibiciones y restricciones a la exportación” del texto jurídico Acuerdo
sobre la Agricultura (AsA) en donde los países que adopten este tipo de
mecanismos deberán noticar al Comité de Agricultura de la OMC sobre
la naturaleza y tiempo de tal restricción. Aunque en la práctica esta dis-
posición complementaria al GATT tampoco ha generado los resultados
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Jose Jaime Baena Rojas Proteccionismo inverso y políca comercial dentro del sistema mullateral de comercio: el caso de las restricciones a la exportación
esperados, básicamente, porque no todos los productos exportados que
son susceptibles de ser restringidos son alimentos y además porque los
acuerdos de la OMC –como el AsA entre otros tantos más que pudieran
dar luces sobre las restricciones a la exportación pero que nalmente no
lo hacen tampoco–, poseen una condición especial en lo que suele ser
denido como “GATT à la carte”; ya que estos son solo vinculantes para
aquellos estados signatarios que discrecionalmente hayan decidido incor-
porarlos en sus ordenamientos jurídicos (JACKSON, 2000).
En este mismo orden de ideas, si bien las medidas arancelarias a
la exportación no han sido aún muy comunes entre los países; particu-
larmente aquellos países menos desarrollados pueden considerar este
mecanismo como una atractiva fuente de ingresos. Esto debido a que a
nivel internacional la regulación para los aranceles no es igual de rígida
para el caso de las exportaciones además de que a nivel interno puede
resultar más conveniente incrementar los ingresos públicos por medio
de impuestos aduaneros, sean de importación o de exportación, que ha-
ciendo uso de medidas políticamente más complejas como bien pueden
ser los impuestos sobre la renta u otras cargas impositivas a los nacionales
(MILDNER; LAUSTER, 2011).
Y es precisamente por el motivo anterior que de acuerdo a Ya
Qin (2012) la OMC debería en denitiva aspirar a regular los derechos
de exportación de la misma manera como lo ha alcanzado con los de-
rechos de importación. Ya que en este último caso se ha logrado preci-
samente, como se estipula en el artículo “II Listas de concesiones” del
GATT, que todos los estados miembros de la OMC se comprometan a
jar topes máximos de aranceles para cada producto en el caso de las
importaciones; lo cual, a nivel jurídico permitiría superar en buena
medida todo estos vacíos legales para el caso de los ujos comerciales
de salida y/o exportaciones.
Finalmente si bien es cierto que las diferencias actuales sobre este
tipo de proteccionismo se han logrado manejar a partir de la interpre-
tación que efectúa el OSD con las normas actuales de primera y segun-
da jerarquía. Resulta tan evidente la complejidad de este tema sobre la
regulación de las restricciones a la exportación; que dentro del sistema
multilateral de comercio, en los últimos años, los países miembros de
pleno derecho de la OMC han venido solicitando a los estados que se han
venido sumando al organismo, determinados compromisos especiales en
sus protocolos de adhesión; es decir, en los textos ociales negociados
para que estos últimos pasen a ser también miembros de pleno derecho.
De este modo, por un lado, tales compromisos de los nuevos miembros,
conocidos también como “OMC plus”, tienden a tornarse en una norma
adicional y totalmente sui generis dado que en estos se acuerdan disposi-
ciones que no están circunscritas en el GATT y los textos jurídicos. Pero
también, de otro lado, se tornan en una norma discriminatoria; ya que en
estos son acordadas disposiciones especiales para regular las restricciones
a la exportación, las cuales además han venido invocándose en las de-
mandas presentadas ante el OSD, que no necesariamente son vinculantes
para los miembros iniciales (YA QUIN, 2003; KORINEK; BARTOS, 2012;
HUANG, 2012).
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.28 - 50
Metodología
Con el propósito de contextualizar el presente tema objeto de es-
tudio y asimismo identicar las principales diferencias dentro de la OMC
en la primera parte de este artículo se efectúa un sólido marco teórico en
cuyo caso fueron consultadas bases de datos de revistas de alto impac-
to cientíco como Web of Science (WOS) de Clarivate Analytics, Scopus
de Elsevier entre otras bases de datos como Science Direct, Ebsco, Doaj,
Scielo, y a nes, a través de las cuales fue posible identicar artículos,
libros y ponencias cuyo criterio de búsqueda o palabras clave fueron prin-
cipalmente “neoproteccionismo, restricciones a la exportación, sistema
multilateral de comercio, GATT, OMC, entre otras”, de igual modo es
importante agregar también que esta terminología técnica fue también
rastreada en inglés a razón de incrementar los resultados en el material
bibliográco de consulta.
Posteriormente, para la construcción de los resultados de este ar-
tículo cientíco se acudió a sitios web ociales de organismos como la
Organización Mundial del Comercio (OMC) en inglés World Trade Or-
ganization (WTO), también United Nations Conference on Trade and Develo-
pment (UNCTAD), Global Trade Alert (GTA), la Organización para la Coo-
peración y el Desarrollo Económico (OCDE), el Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo, entre otras páginas más de la red que facilitaron el
acceso a fuentes secundarias conables, donde fue posible encontrar in-
formación y datos importantes para el desarrollo de los resultados. Infor-
mación con la cual fue posible entonces exponer y describir el contenido
central de esta investigación a través de cuadros y guras que soportan el
presente enfoque jurídico analítico completando efectivamente este apar-
tado del artículo.
De este modo, teniendo en cuenta todo lo anterior, con todas estas
bases de datos se llevó a cabo el presente estudio descriptivo sobre “el pro-
teccionismo inverso y las restricciones a la exportación de mercancías”
además de identicar las diferencias planteadas ante la OMC que hicieron
posible en denitiva entender todo este fenómeno y responder así al tema
central objeto de estudio del presente artículo de investigación.
Resultados
En función de todo lo planteado previamente, es preciso destacar
entonces el papel de las diferencias planteadas dentro de la OMC sobre
las restricciones a la exportación de mercancías, como también las dispo-
siciones normativas inmiscuidas en las diferencias además de los países
implicados y nalmente el proteccionismo inverso registrado en la actua-
lidad respecto al proteccionismo total dentro del comercio internacional.
Por lo tanto, en relación al primer aspecto, tras ser tenidas en cuenta to-
das las diferencias presentadas en el régimen del GATT y la actual OMC,
véase la Figura 1, es posible determinar que desde los orígenes del sistema
multilateral de comercio hasta la fecha, es decir en un periodo de siete dé-
cadas, se han registrado un total de 633 diferencias entre todos los países
miembros de la OMC.
43
Jose Jaime Baena Rojas Proteccionismo inverso y políca comercial dentro del sistema mullateral de comercio: el caso de las restricciones a la exportación
Figura 1- Total de diferencias neoproteccionistas dentro del régimen del
GATT y la OMC
3
12
15
101
532
633
0 100 200 300 400 5 00 600 700
1947-1994 (47 años) En el régimen del GATT
1995-2017 (23 años) En la OMC
1947-2017 (70 años) Total GATT/OMC
Total de diferencias reportadas Total de diferencias relativas a BA y BNA a la exportación
Fuente: Elaboración propia con datos de OMC (2017c) (2017d).
Cabe destacar que de todas estas únicamente 101 diferencias fue-
ron llevadas a cabo en el viejo régimen del GATT, en cuyo caso se regis-
traron puntualmente solo 3 diferencias relacionadas con proteccionismo
inverso, es decir que tan solo un 2,97% de tales diferencias tuvieron que
ver, entre el año 1947 y el año 1994, con restricciones a la exportación
de mercancías. Mientras que de otro lado, de todas las 532 diferencias
restantes que han sido llevadas a cabo dentro de la OMC, solo se han
registrado 12 diferencias relacionadas con proteccionismo inverso. Es
decir que para este último caso tan solo un 2,26% de tales diferencias
han tenido que ver, entre el año 1995 y el año 2017, con restricciones a la
exportación de mercancías.
De igual modo, si a nivel general si se analizara todo el contexto
dentro del sistema multilateral de comercio; es decir un total de 633 dife-
rencias, se habrían registrado entonces solo 15 diferencias, lo que signi-
caría que tan solo 2,37% del total de diferencias, entre el año 1947 y el
año 2017, estarían relacionadas con proteccionismo inverso o neoprotec-
cionismo de exportación.
En relación al segundo caso, después de ser analizadas todas las
diferencias presentadas en el régimen del GATT, se puede armar que
desde los orígenes del sistema multilateral de comercio hasta el n de la
Ronda Uruguay, véase el Cuadro 4, las 3 diferencias que se presentaron
fueron la BISDII/28 del 1949, la BISD35S/98 de 1986 y la BISD37S/200
de 1990.
Cuadro 4- Diferencias en el régimen de GATT de las
políticas neoproteccionistas de tipo BNA
Nombre de la
diferencia
Año
Tipo de Pro-
teccionismo
Leyes
Invocadas
País Demandante País Demandado Recurso
BISDII/28 1949 BNA Artículos I y XXI (GATT) Checoslovaquia Estados Unidos Bienes en general
BISD35S/98 1986 BNA Artículos XI y XX (GATT) Estados Unidos Canadá Arenque y Salmón sin elaborar
BISD37S/200 1990 BNA Artículo XI (GATT) Estados Unidos
Comisión Económica
Europea
Desechos de Cobre
Fuente: Elaboración propia con datos de OMC (2017d).
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.28 - 50
Estas diferencias tuvieron que ver en su momento con bienes y
mercancías en general, productos agrícolas de origen acuícola y materias
primas minerales. Asimismo dentro de tales diferencias fueron invoca-
dos concretamente los artículos “I Trato general de la nación más favo-
recida”, “XI Eliminación general de las restricciones cuantitativas”, “XX
Excepciones generales” y “XXI Excepciones relativas a la seguridad” del
GATT; todo ello, destacando además que para este caso en particular
ninguna de las 3 diferencias tuvo que ver con BA o medidas arancelarias.
Y precisamente, al analizarse las diferencias alusivas a BA o me-
didas arancelarias que se han presentado dentro de la OMC, véase el
Cuadro 5, es posible determinar que las 8 diferencias que se presenta-
ron fueron la DS394, la DS395, la DS398 del 2009, la DS431, la DS432, la
DS433 del 2012 además de la DS508 y DS509 del 2016.
Cuadro 5- Diferencias dentro de la OMC de las políticas neoproteccionistas de tipo
BA
Nombre de la
diferencia
Año
Tipo de
Proteccionismo
Leyes
Invocadas
País Demandante País Demandado Recurso
DS394 2009 BA
Artículos VII, VIII, X y XI(GATT)
Protocolo de Adhesión.
Estados Unidos China Tierras raras
DS395 2009 BA
Artículos VII, VIII, X y XI (GATT)
Protocolo de Adhesión.
Comunidades Europeas China Tierras raras
DS398 2009 BA
Artículos VII, VIII, X y XI (GATT)
Protocolo de Adhesión.
México China Tierras raras
DS431 2012 BA
Artículos VII, VIII, X y XI (GATT)
Protocolo de Adhesión.
Estados Unidos China Tierras raras
DS432 2012 BA
Artículos VII, VIII, X y XI (GATT)
Protocolo de Adhesión.
Unión Europea China Tierras raras
DS433 2012 BA
Artículos VII, VIII, X y XI (GATT)
Protocolo de Adhesión.
Japón China Tierras raras
DS508 2016 BA
Artículos X y XI (GATT) Protocolo de
Adhesión.
Estados Unidos China Materias primas
DS509 2016 BA
Artículos X y XI (GATT) Protocolo de
Adhesión.
Unión Europea China Materias primas
Fuente: Elaboración propia con datos de OMC (2017d).
Por lo tanto, es importante señalar que estas diferencias han teni-
do que ver principalmente con tierras raras y materias primas a nes; y
que además, particularmente, el país demandado en todas y cada una
de las diferencias ha sido la República Popular China. También dentro
de tales diferencias fueron invocados concretamente los artículos “VII
Valoración en aduana”, “VIII Derechos y formalidades referentes a la
importación y a la exportación” y “XI Eliminación general de las res-
tricciones cuantitativas” del GATT aparte de invocarse el Protocolo de
Adhesión de la República Popular China en donde se establecieron com-
promisos adicionales al respecto.
Sobre las diferencias alusivas a BNA o medidas no arancelarias que
se han presentado dentro de la OMC, véase el Cuadro 6, es posible hacer
mención que las 4 diferencias que se presentaron fueron la DS107 de 1997,
la DS120 y DS155 de 1998 y la DS194 del 2000.
45
Jose Jaime Baena Rojas Proteccionismo inverso y políca comercial dentro del sistema mullateral de comercio: el caso de las restricciones a la exportación
Cuadro 6- Diferencias dentro de la OMC de las políticas
neoproteccionistas de tipo BNA
Nombre de la
diferencia
Año Tipo de Protec-
cionismo
Leyes
Invocadas
País Deman-
dante
País Demandado Recurso
DS107 1997 BNA Artículos XI y XXIII (GATT) Comunidades
Europeas
Pakistán Cueros y Pieles
DS120 1998 BNA Artículos XI y XXIII (GATT) Comunidades
Europeas
India Cueros y Pieles
DS155 1998 BNA Artículos X y XI (GATT) Comunidades
Europeas
Argentina Cueros y Pieles
DS194 2000 BNA Acuerdo SMC Artículos 1, 10, 11, 17,19 y
32. Artículo XVI:4 Acuerdo de Marrakech
Canadá Estados Unidos Bienes en general
Fuente: Elaboración propia con datos de OMC (2017d).
En este sentido se puede reconocer que estas diferencias han tenido
que ver en su mayoría con curtiembres y mercancías en general; en donde
fueron invocados concretamente los artículos “X Publicación y aplicación de
los reglamentos comerciales”, “XI Eliminación general de las restricciones
cuantitativas” “XXIII Anulación o menoscabo” del GATT aparte de invocar-
se los artículos “1 Denición de subvención”, “10 Aplicación del artículo VI
del GATT de 1994”, “11 Iniciación y procedimiento de la investigación”, “17
Medidas provisionales”, “19 Establecimiento y percepción de derechos com-
pensatorios” y “32 Otras disposiciones nales” del Acuerdo sobre Subven-
ciones y Medidas Compensatorias (SMC) además del artículo “XVI:4 Dispo-
siciones varias” del Acuerdo de Marrakech por el que se establece la OMC.
En relación al tercer y último caso, tras considerarse el proteccio-
nismo inverso registrado en el presente, es posible determinar que todo
éste en conjunto, véase la Figura 2, equivale tan solo a un 4,99%; todo
ello, respecto al proteccionismo convencional que alcanza un 95,01% de
un total de más de 1200 BA y BNA de proteccionismo registrado dentro
del comercio internacional hasta la fecha.
Figura 2- Neoproteccionismo de exportación total dentro del comercio internacional
25
19
10
5
5
1218
1282
1.95%
1.48%
0.78%
0.39%
0.39%
95.01%
100.00%
Prohibición a la exportación (BNA)
Licencia como requisito para la exportación
(BNA)
Cuotas a la exportación (BNA)
Imp uestos a la expor tación ( BA)
Otras medidas a la exportación no especificadas
(BNA)
Proteccionismo Convencional
TOTAL
Neoproteccionismo
Fuente: Elaboración propia con datos de GLOBAL TRADE ALERT (2016).
Por consiguiente, tal y como se puede apreciar en la Figura 2, de
un total de 64 medidas exclusivamente relacionadas con proteccionismo
inverso, solo 5 de estas tienen que ver con BA o medidas arancelarias
relativas con impuestos a la exportación, es decir tan solo un 0,39% del
46
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.28 - 50
total del proteccionismo. Mientras que de las restantes de proteccionismo
inverso 59 medidas tienen que ver con BNA o medidas no arancelarias,
es decir un 4,60% las cuales asimismo están repartidas en licencias como
requisito para la exportación, cuotas a la exportación y otras medidas a la
exportación no especicadas.
Conclusiones
Si bien el proteccionismo convencional, asociado en este caso a
los ujos comerciales de entrada o importaciones, es considerablemen-
te alto en la actualidad respecto al proteccionismo inverso, asociado a
los ujos comerciales de salida o exportación, todo esto debido a que
este último apenas comienza a manifestarse dentro del proteccionismo
total empleado comercio internacional. Es altamente probable que con
el agotamiento de los recursos en general tanto las BA como las BNA
tiendan a aumentar con el tiempo dentro de los procesos de exportación
de mercancías. De hecho en poco más de dos décadas, tras la creación
de la OMC, se han cuadruplicado las demandas y/o diferencias alusivas
a este tema ante el OSD; todas estas, en su mayoría contra la Repúbli-
ca Popular China, Estado que ha venido aplicando políticas comerciales
restrictivas, presuntamente incompatibles con las normas del sistema
multilateral de comercio, contra sus propias exportaciones en un intento
por administrar a benecio propio su producción de tierras raras y otros
recursos estratégicos.
Por lo tanto, es crucial para el sistema multilateral de comercio
que la OMC aborde todo este tema a fondo dentro del seno del máximo
órgano de decisión; es decir, en las conferencias ministeriales o que in-
cluso en su defecto se conduzca un nuevo proceso de negociación en el
que se desarrolle un acuerdo detallado y pertinente sobre la regulación
de las restricciones a la exportación. Todo esto considerando que estas
políticas comerciales se han incrementado hoy en día, tal y como se ha
podido demostrar, además de que las mismas diferencias al respecto, en-
tre los estados miembros de la OMC, han venido en considerable ascenso
en los últimos años ante el OSD. Diferencias en las cuales, por lo general,
han sido invocados principalmente los artículos “VIII Derechos y For-
malidades referentes a la importación y a la exportación” y el “XI: Elimi-
nación General de las Restricciones Cuantitativas” del GATT e incluso
los textos jurídicos; normas las cuales parecen no ser sucientes para re-
gular a cabalidad el tema de las restricciones a la exportación, dado que
los protocolos de adhesión –estos últimos aplicados exclusivamente a los
nuevos miembros de la OMC– y la rma de acuerdos comerciales cons-
tituyen en el presente alternativas especiales y adicionales de regulación.
También resulta sumamente llamativo el hecho de que el protec-
cionismo inverso o neoproteccionismo de exportación tienda a acentuar
algunas prácticas económicas que en la actualidad son bastante cuestiona-
das e inclusive censurables, en donde ciertos países intentan administrar
sus propios recursos y materias primas en función de la disponibilidad de
los mismos dentro del comercio internacional. Lo anterior, coordinando
deliberadamente su producción y adoptando de este modo políticas co-
47
Jose Jaime Baena Rojas Proteccionismo inverso y políca comercial dentro del sistema mullateral de comercio: el caso de las restricciones a la exportación
merciales que inciden en su precio, tal y como sucede precisamente con
la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) y diversos
hidrocarburos. Por lo tanto, esta situación puede suponer con el tiempo el
escalonamiento de nuevos carteles entre determinados países que busca-
rían tener el control de ciertos recursos comunes, lo cual podría conllevar
también al recrudecimiento de prácticas colusorias.
Sucesivamente todo este patrón de neoproteccionismo alusivo
a restricciones a la exportación puede plantear, en denitiva, dentro
de las relaciones internacionales todo un punto de inexión para los
estados que intentan seguir no solo las disposiciones del GATT y los
textos jurídicos; sino también otros ordenamientos jurídicos del propio
sistema internacional. Dado que si bien existe una gobernanza global
dentro del paradigma actual de las relaciones internacionales, el agota-
miento propio de los recursos y la sucesiva escasez puedan suponer una
dinámica más compleja, y quizás sin precedentes, en donde se planteen
escenarios de recusación de tales ordenamientos jurídicos debido a la
imperatividad y primacía misma de la seguridad nacional como instinto
de supervivencia política.
Referencias
ANANIA, G. Agricultural export restrictions and themWTO “What options do policy-makers
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América Latina en el marco de la
reconfiguración hegemónica mundial: el
avance estratégico de China en la región
en el siglo XXI
Latin America in the Setting of the Global, Hegemonic
Reconfiguration: China’s Strategic Advance in the Region
in the 21st Century
América Latina dentro do marco da reconfiguração hegemônica
global: o avanço estratégico da China na região no século XXI
Ada Celsa Cabrera García
1
Giuseppe Lo Brutto
2
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2019v7.n3.p51
Recibido el 05 de julio de 2018
Aprobado el 14 de noviembre de 2018
R
El propósito de este trabajo es analizar el momento que vive la región latinoameri-
cana en el actual contexto de reconguración hegemónica de la economía mundial.
Este último se expresa en el conjunto de tensiones y cuestionamientos que expe-
rimenta el sistema interestatal de posguerra, sobre el cual se erigió y consolidó el
liderazgo hegemónico estadounidense. Al mismo tiempo, se observa el auge de
China como un actor que, incluso sin renunciar a las instituciones del mencionado
sistema, desarrolla y promueve nuevas dinámicas de interacción entre países que
no obedecen a los principios del consenso interestatal expresado en la Carta Magna
de las Naciones Unidas (NN UU). Ante tal escenario, América Latina (AL) se en-
tiende como un territorio en disputa en el que se cruzan, por un lado, los intereses
de Estados Unidos (EE UU) buscando mantener su rol como centro hegemónico y,
por el otro, las estrategias de expansión de China en las que se observa un cada vez
mayor protagonismo en Latinoamérica a partir de este milenio.
Palabras clave: Economía Mundial; Hegemonía; Sistema Interestatal; América
Latina; China.
A
The purpose of this paper is to analyze the current situation of the Latin Ameri-
can region in the context of hegemonic reconguration of world economy. The
latter is expressed in the combination of tensions and questioning that under-
goes the post-war interstate system, on which the hegemonic leadership of the
United States of America (US) was built and consolidated. At the same time, the
1. Doctora en Sociologia por el Instituto
de Ciencias Sociales y Humanidades
“Alfonso Velez Pliego” (ICSyH) de la
Benemerita Universidad Autonoma de
Puebla (BUAP). Profesora investigadora
de la Facultad de Economía, BUAP.
Pertenece al Sistema Nacional de
Investigadores de Mexico (SNI), nivel
I. Miembro del Cuerpo Académico en
Consolidación “Análisis Económico”,
BUAP-CA 130. Forma parte del grupo de
investigación en Cooperación Sur-Sur e
Integraciones Regionales de REEDES.
Ciudad y país de residencia: Puebla,
México. Número ORCID http://orcid.
org/0000-0003-0272-0987. Contacto:
adacelsa.cabrera@correo.buap.mx
2. Doctor en Economía Política del De-
sarrollo por la Facultad de Economía de
la Benemérita Universidad Autónoma de
Puebla (BUAP), México. Profesor-inves-
tigador del Posgrado en Sociología del
Instituto de Ciencias Sociales y Huma-
nidades “Alfonso Vélez Pliego” (ICSyH),
BUAP. Pertenece al Sistema Nacional de
Investigadores (SNI), nivel I. Miembro
del Cuerpo Académico Consolidado
“Sociología Política y del Desarrollo”,
BUAP-CA 195. Coordinador del Grupo de
Investigación en Cooperación Sur-Sur e
Integraciones Regionales de REEDES.
Ciudad y país de residencia: Puebla,
México. Número ORCID https://orcid.
org/0000-0002-8126-5013. Contacto:
giuseloby@msn.com
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.51 - 62
52
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.51 - 62
rise of China is seen as an actor that, even without renouncing the institutions
of the mentioned system, develops and promotes new dynamics of interac-
tion between countries that do not obey the principles of interstate consensus
expressed in the United Nations Magna Carta (NN UU). Given such a scenario,
Latin America (AL) is understood as a disputed territory where coexist, on the
one hand, the interests of the US are seeking to maintain its role as an hegemo-
nic center and, on the other, the expansion strategies of China in which there is
an increasing prominence in LA started in this millennium.
Keywords: World Economy; Hegemony; Interstate System; Latin America; China.
R
O objetivo deste trabalho é analisar o momento vivido pela região latino-ame-
ricana no atual contexto de reconguração hegemônica da economia mundial.
Este último é expresso no conjunto de tensões e questionamentos que experi-
menta o sistema interestatal do pós-guerra, sobre o qual a liderança hegemônica
estadunidense foi erguida e consolidada. Ao mesmo tempo, observa-se o auge da
China como ator que, mesmo sem renunciar às instituições do sistema mencio-
nado, desenvolve e promove novas dinâmicas de interação entre países que não
obedecem aos princípios do consenso interestatal expresso na Carta Magna da
Nações Unidas (NN UU). Diante desse cenário, a América Latina (AL) é entendi-
da como um território em disputa no qual se cruzam, por um lado, os interesses
dos Estados Unidos (EUA), buscando manter seu papel de centro hegemônico e,
por outro, as estratégias de expansão da China na qual se observa cada vez mais,
um maior protagonismo na América Latina a partir deste milênio.
Palavras-chave: Economia mundial; Hegemonia; Sistema Interestadual; Améri-
ca Latina; China.
Introducción
Hablar sobre las relaciones entre Estados nos remonta a las inter-
pretaciones que existen sobre el sistema interestatal y las expresiones que
este ha adquirido en la historia, así como sobre la existencia de centros
hegemónicos que lo lideran. De manera concreta, sus orígenes se encuen-
tran en la Paz de Westfalia de 1648 y, más recientemente, en la rma de
la Carta Magna de las NN UU de 1945
3
. Esos momentos de fundación y
reconguración ponen en relevancia que la decadencia de un centro he-
gemónico y la posibilidad de surgimiento de uno o varios sucesores hasta
ahora han estado envueltos en un clima de tensiones e incluso desborda-
miento de los postulados del sistema interestatal previo.
La paz de Westfalia, que articuló el primer acuerdo interestatal,
no se dio entre los modernos Estados capitalistas, sino entre los Estados
absolutistas de los que derivarían, en gran medida, elementos para la
conformación de los modernos Estados-nación. En cambio, la Carta de
las NN UU dio un giro al sistema interestatal modicando a los acto-
res fundamentales del derecho internacional y frenando las capacidades
de los Estados-nación en relación a las existentes en el anterior acuerdo.
El reconocimiento de los individuos y de las minorías como sujetos del
derecho internacional cambió básicamente los conceptos de soberanía y
responsabilidad entre un pacto y otro. Ambos momentos históricos po-
sibilitaron un marco en el que la lógica de dominación capitalista y la de
dominación territorialista
4
mantuvieron una relación de coexistencia en
la que en determinados momentos una ha sido superior a la otra.
3. Esta dinámica queda ampliamente
desarrollada en el estudio que Giovanni
Arrighi (1999) realiza sobre el desarrollo
de la economía mundial capitalista. El
autor propone la categoría de “ciclos
sistémicos de acumulación” (CSA). Es
en el segundo CSA, el holandés, que
se observa la existencia de un Estado
que lidera la dinámica de acumulación
a escala mundial. La hegemonía de
Holanda fue precisamente posible por
los acuerdos de la Paz de Westfalia, al
igual que la británica, mientras que la
estadounidense estuvo acompañada
por la firma de la Carta Magna de las
NN UU.
4. Giovanni Arrighi (1999) observa la
interacción de dos lógicas fundamenta-
les en los procesos de configuración y
reconfiguración que ha experimentado
el sistema interestatal: la capitalista y
la territorialista. La primera se expresa
en la búsqueda por ampliar el dominio
territorial encabezado en términos
históricos por los principales imperios
coloniales europeos. La acumulación
de capital fue el principal medio para
alcanzar dicho fin, pues el financia-
miento para lograr el control y dominio
político de nuevos territorios procedió
de las principales agencias capitalistas
de la época. La expansión territorial
también traía consigo el control de rutas
comerciales y la extracción de recursos
y mercancías, cuyos beneficios tendían
a concentrarse en manos de quienes
tenían por objeto la acumulación de
capital. Estos últimos, se valían del con-
trol que la dominación territorial ejercía
políticamente sobre tierras y poblacio-
nes para garantizar su principal objetivo,
la reproducción del capital. Así, la lógica
de la dominación capitalista invierte los
fines y los medios respecto de la lógica
territorialista, el objetivo es el de acu-
mular capital y un medio para lograrlo
es el dominio de territorios.
53
Ada Celsa Cabrera García e Giuseppe Lo Bruo América Lana en el marco de la reconguración hegemónica mundial: el avance estratégico de China en la región en el siglo XXI
Las contradicciones que vive el actual sistema interestatal mues-
tran cómo dentro de la lógica capitalista el recurso a la guerra para do-
minar territorios ricos en recursos naturales es cada vez más evidente,
poniendo en discusión la vigencia de la Carta de NN UU.
Este trabajo surge precisamente de observar que quienes han sus-
crito los principios de la Carta de las NN UU ejecutan acciones que no
precisamente se corresponden con los postulados de la misma. Un ejem-
plo de ello es el caso de las intervenciones militares llevadas a cabo sin la
venia del Consejo de Seguridad de NN UU
5
.
El presente estudio se enmarca dentro de la primera de las cuatro
controversias que se entrelazan en el trabajo de Arrighi y Silver (2001)
sobre el futuro de la economía política mundial, es decir, “al cambiante
equilibrio de poder entre Estados, y en particular si es o no probable que
surja un nuevo estado hegemónico” (ARRIGHI; SILVER, 2001, p. 11). A
partir de ello, el artículo evidencia tres potenciales situaciones: a) el siste-
ma interestatal de la segunda posguerra superará las tensiones y seguirá
vigente manteniendo a Estados Unidos como líder; b) un nuevo sistema
interestatal se está gestando bajo el liderazgo
6
que podría estar represen-
tado por China; c) ambos sistemas coexisten en un momento que podría-
mos considerar de “caos sistémico”
7
(ARRIGHI; SILVER, 2011, p. 37).
Es precisamente en ese contexto que nos preguntamos por el lugar
que AL adquiere en el actual momento de reconguración hegemónica
mundial. En este sentido, el escenario muestra una disputa por la región
a partir de la clara estrategia de penetración político-económica que ha
hecho que el gigante asiático se sume a la presencia mantenida durante
décadas por los EE UU en AL.
A tal propósito, se realiza un análisis sobre el momento que ac-
tualmente vive la región latinoamericana en el contexto de cambio que
experimenta, en sus panoramas político y económico, al inscribirse den-
tro de un dinamismo de crisis global. Partimos de la propuesta de que las
crisis recurrentes, que en los últimos años ha experimentado la economía
mundial, han agudizado el momento de caos sistémico que ve a EE UU
y a China como los dos actores principales en disputa por la hegemonía
global. Por ello, las preguntas principales que intentamos responder son
¿cómo se está dando el avance estratégico de China en AL en el siglo XXI
frente a la reconguración hegemónica que vive la economía global? y,
en la misma línea de trabajo ¿cuáles serían los elementos que permitirían
constatar que se está gestando otro sistema interestatal que ve a China
como su nuevo líder?
Nuestra hipótesis de trabajo es que China va construyendo un siste-
ma interestatal alternativo que actualmente convive con el de EE UU en
el sistema de NN UU y, en este sentido, AL se vuelve un actor estratégico
para los nes de expansión del dragón asiático.
Construimos el argumento anterior a lo largo de las tres partes del
trabajo que siguen a la presente introducción. En la primera de ellas, re-
exionamos sobre el momento que el sistema interestatal atraviesa ac-
tualmente y sobre el proceso de reconguración hegemónica al que se
asiste. En la segunda, analizamos el avance estratégico de China en AL
en el siglo XXI observando un rol cada vez más importante del gigante
5. El artículo 24 contenido en el capítulo
V de la Carta Magna de la NN UU refe-
rido al Consejo de Seguridad menciona
que entre las funciones y poderes de
este último se encuentra que “A fin
de asegurar acción rápida y eficaz por
parte de las NN UU, sus miembros
confieren al Consejo de Seguridad la
responsabilidad primordial de mantener
la paz y la seguridad internacionales, y
reconocen que el Consejo de Seguridad
actúa a nombre de ellos al desempeñar
las funciones que le impone aquella res-
ponsabilidad” (Naciones Unidas, 1945).
No obstante lo anterior, se observan
acciones como la invasión norteameri-
cana a Panamá en 1989; la intervención
militar de EE UU y los aliados de la
Organización del Tratado del Atlántico
del Norte (OTAN) en Kosovo durante el
año de 1999; la invasión de EE UU y el
Reino Unido a Irak en 2003, entre otras.
6. No es la primera vez que se habla de
un posible cambio hegemónico durante
la vigencia del sistema interestatal de
posguerra. A consecuencia de la crisis
global de los años setenta del siglo XX
y de manera posterior al fin de la Guerra
Fría, existían elementos para pensar que
el nuevo liderazgo podía encontrarse en
Europa, donde sobresalía Alemania, o
en Japón. Ambas posibilidades fueron
descartadas por el dinamismo que
trajo consigo la historia posterior de
la economía mundial (ARRIGHI, 1999;
ARRIGHI; SILVER, 2001).
7. En el análisis sobre los distintos
momentos de crisis hegemónica que ha
experimentado la economía mundial,
Arrighi y Silver (2001) observan que
la aparición de un momento de “caos
sistémico” ha formado parte de dichas
crisis y de los cambios en los que
finalmente han significado colapsos de
la hegemonía. Un “caos sistémico” es
ocasionado por “la interacción de la
intensificación de la competencia inte-
restatal e interempresarial, la escalada
de conflictos sociales y el surgimiento
intersticial de nuevas configuraciones
de poder. Por caos sistémico entende-
mos una situación de grave y aparente-
mente irremediable desaorganización
sistémica. Cuando la competencia y
los conflictos desbordan la capacidad
reguladora de las estructuras existen-
tes, surgen intersticialmente nuevas
estructuras que desestabilizan aún más
la configuración de poder dominante.
El desorden tiende a autorreforzarse,
amenazando con provocar (o provocando
efectivamente) un resquebrajamiento
completo de la organización del siste-
ma” (ARRIGHI; SILVER, 2001, p. 40).
54
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.51 - 62
asiático en la geopolítica regional. Consideramos la situación de AL como
la de un territorio que es disputado
8
por los principales actores globales,
especícamente EE UU y China. Finalmente, en las conclusiones inten-
tamos reexionar sobre el momento actual y posible rumbo de la región
latinoamericana en ese contexto.
Consideraciones sobre la reconfiguración hegemónica mundial desde las
relaciones interestatales
No obstante la amplitud de debates en los que se puede insertar este
trabajo, dialogamos únicamente con aquellos autores que analizan la con-
formación de relaciones jerárquicas que asumen los Estados a la hora de
suscribir acuerdos dentro del sistema interestatal vigente. Retomamos los
argumentos construidos por Leo Panitch y Sam Gindin (2015), Giovanni
Arrighi (2007; 2005a; 2005b) y Giovanni Arrighi y Beverly Silver (2001;
2011), en una suerte de discusión sobre el momento actual que vive la eco-
nomía mundial en general y de las relaciones interestatales en particular.
Desde su postura particular, cada uno de estos autores otorga una
interpretación del escenario que en las últimas décadas despliega la eco-
nomía mundial capitalista: Panitch y Gindin (2015) discuten en torno a la
construcción y consolidación del capitalismo global bajo el liderazgo del
imperio informal estadounidense que mantiene su poderío; mientras que
Arrighi (2007; 2005a; 2005b) y Arrighi y Silver (2001; 2011) plantean la exis-
tencia de una situación de caos sistémico que actualmente experimenta la
economía mundial, misma que adquiere relevancia para la comprensión
del momento en que se encuentra el conjunto de relaciones interestatales.
Leo Panitch y Sam Gindin (2015) plantean que los EE UU son un
nuevo tipo de imperio que se distingue de los imperios al estilo clásico
cuyo poderío se basó en el dominio político de los territorios y sus pobla-
ciones. Lo que caracteriza a este imperio informal es la manera en que
logró articular a una gran cantidad de Estados en torno a un sistema de
pagos, bajo la tutela de los EE UU, que rigió a la economía mundial a
partir de la segunda posguerra. Este sistema estuvo organizado en torno
a propuestas convenientes para la economía norteamericana en la que se
considera como la primera de las dos edades de oro que ha vivido el capi-
talismo estadounidense de 1948 a 1973.
Estos autores sostienen que el imperio informal estadounidense se
hizo más fuerte a partir de la década de los setenta ante el colapso de Bret-
ton Woods, momento que para muchos era el inicio del n de la hegemo-
nía de los EE UU. Este argumento descansa sobre la idea de que, en la me-
dida en que las naciones depositaron su conanza en el dólar y sobre todo
en Wall Street para guiar a la economía mundial, se sentaron las bases para
la segunda edad de oro del capitalismo estadounidense. La segunda edad
de oro va aproximadamente de 1983 al año 2007. Serían los mecanismos
generados por un renovado imperio estadounidense los que permitirían
la expansión del capitalismo como proyecto global durante este periodo.
El n de la segunda edad de oro provendría del momento de cri-
sis del 2008 bajo condiciones clave que ahuyentan la posibilidad de que
los EE UU vean el n de su hegemonía. Para Panitch y Gindin (2015) el
centro de esta idea está en que dicha nación fue capaz de compartir los
8. La disputa global por los recursos
naturales es uno de los elementos más
marcados en la dinámica del capitalis-
mo contemporáneo y de su lógica de
acumulación. AL es un espacio impor-
tante de esta disputa, por la dimensión
de las reservas de recursos estratégicos
que posee y por su condición histórica
de ser una región exportadora de mate-
rias primas. El alto grado de vulnerabi-
lidad y dependencia de importaciones
que EE UU tiene en relación a un gran
número de minerales que AL produce,
y la creciente demanda china de estos
recursos muestran que la región tiene
enormes condiciones de negociación y
una oportunidad histórica para asumir
soberanamente la gestión económica
y científica de los recursos minerales
que posee. Por la envergadura de estos
objetivos y por la dimensión de los
intereses en disputa, éste proyecto
solo podrá avanzar si es asumido como
una estrategia regional (BRUCKMANN,
2012, p. 2).
Sin el desarrollo de un pensamiento
estratégico que se afirme en el principio
de la soberanía y en una visión de futuro
de largo plazo, los países latinoame-
ricanos y la comunidad de países en
proceso de integración, tienen menos
condiciones de hacer frente a las
enormes presiones generadas por esta
situación de disputa, donde está en
juego, en última instancia, capacidad de
re-organización de proyectos hegemó-
nicos y la emergencia de proyectos
contra-hegemónicos. Es claro que
este conflicto de intereses tiene como
telón de fondo visiones societarias
y proyectos civilizatorios en choque
(BRUCKMANN, 2012, p. 5).
55
Ada Celsa Cabrera García e Giuseppe Lo Bruo América Lana en el marco de la reconguración hegemónica mundial: el avance estratégico de China en la región en el siglo XXI
problemas derivados de la crisis que explotó en el seno de sus institucio-
nes nancieras con prácticamente todo el mundo de una forma verdade-
ramente imperial. Para ellos, la centralidad del Estado estadounidense
fue en esos momentos más nítida que en otros momentos, tal y como lo
expresan textualmente en las siguientes líneas:
Su decisivo papel en la gestión de la crisis global se conrmó en cuanto la crisis se
desplegó, desde el papel de la Reserva Federal, rescatando directamente a bancos
extranjeros y proporcionando a otros bancos los muy necesitados dólares, hasta la
coordinación del Tesoro de las políticas de estímulo con otros Estados. La enorme
demanda de bonos del Tesoro durante la crisis reejaba el grado en que el Estado
estadounidense continuaba siendo considerado el garante nal del valor, y demos-
traba hasta qué punto el mundo seguía instalado en el patrón dólar. Incluso aunque
surgieran tensiones internacionales, lo que resultó tan llamativo cuando los diri-
gentes del G20 se reunieron por primera vez en Washington a nales de 2008 fue el
consenso en evitar medidas proteccionistas (PANITCH; GINDIN, 2015, p. 34).
A partir del desarrollo de estas ideas, Panitch y Gindin (2015) con-
cluyen que la crisis si bien trajo suras, estas no se tradujeron en tensiones
entre los Estados capitalistas sino en procesos internos de problemas socia-
les
9
, que no son concluyentes en cuestionar la hegemonía estadounidense.
Por su parte, Giovanni Arrighi (1999) identica, a partir de su análi-
sis basado en la existencia de ciclos sistémicos de acumulación, que el pe-
riodo posterior a las dos guerras mundiales, en el que también tuvo lugar
la gran depresión de los años treinta, es la fase de expansión material del
ciclo sistémico de acumulación bajo el liderazgo de los EE UU. Desde esa
perspectiva, Arrighi (1999) identica a la crisis sistémica de la década de
los setenta como la crisis señal del ciclo sistémico estadounidense que da
paso a la fase de expansión nanciera del mismo.
Con la crisis del 2008 EE UU sufre una disociación entre su poder
militar y su poder económico-nanciero, pues actualmente el primero
lo ejerce mientras que el segundo está en China. Se observa claramente
cómo la primera ha pasado de ser una nación líder acreedora a la mayor
deudora mundial de una manera sumamente veloz.
Para Arrighi (2007; 2005a; 2005b) la economía mundial se encuen-
tra en un periodo de caos sistémico. Esta idea puede asociarse al actual
periodo de crisis mundial caracterizado por la incertidumbre respecto al
declive de la hegemonía estadounidense y a las posibles conguraciones
futuras de la economía-mundo capitalista y del sistema inter-estatal.
Las corporaciones multinacionales de Estados Unidos de América han estado
invirtiendo fuertemente en China, repitiendo el patrón histórico observado
por Marx en el cual los centros en declive transeren superávits de capital a los
centros en ascenso. Sin embargo, en una salida importante de los patrones del
pasado, el ujo neto de superávit de capital, desde el comienzo de la expansión
nanciera liderada por Estados Unidos, ha estado notablemente en la forma de
compras masivas desde Asia Oriental de Bonos del Tesoro de Estados Unidos,
primero por Japón, luego por China (ARRIGHI; SILVER, 2011, p. 63).
Arrighi pone el acento en dos fenómenos, por un lado, el ascenso y
declive del “Proyecto para un Nuevo Siglo Americano” diseñado por los
neoconservadores estadunidenses y, por el otro, el surgimiento de China
como adalid del resurgimiento económico de Asia oriental (2007, p. 5). Esto
llevaría al gigante asiático al centro de la economía política global, donde
jugaría un papel importante la nueva estrategia de striving for achievement
10
,
9. Costas Lapavistas (2016) cuestiona
de manera tangencial la propuesta de
Panitch y Gindin, sin que el centro de
su análisis sea el de identificar el rol
hegemónico de EE UU en la economía
mundial. De manera específica critica
la idea de que “la financiarización es la
‘americanización’ de las finanzas que ha
servido para fortalecer y universalizar
el poder de EE UU” gracias al papel que
el dólar posee en este proceso y la di-
ficultad de que esta moneda encuentre
un rival que pueda sustituirlo. Por lo que
es discutible que la posición hegemó-
nica de los EE UU se haya fortalecido
(LAPAVISTAS, 2016, p. 52).
10. En el marco de la conferencia
de asuntos exteriores del Partido
Comunista Chino (PCCh) el 24 de
octubre de 2013, el presidente chino Xi
Jinping pronunció un discurso en el que
presentó formalmente la estrategia de
striving for achievement (fenfayouwei)
o “lucha por el logro”, señalando una
transformación de la vieja estrategia de
kepping a low profile o “mantener un
perfil bajo”. La diferencia clave entre
ambos es que el primero se centra en
las ganancias económicas y el segundo
busca fortalecer el apoyo político y
valora más el papel de la moralidad,
lo cual ha logrado incluso un progreso
más allá de las expectativas personales
del presidente Xi al crear un ambiente
internacional más favorable para China
(XUETONG, 2014, p. 153-154).
56
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.51 - 62
lanzada por Xi Jinping en mayo de 2013 en la Conferencia de Trabajo sobre
la Diplomacia Periférica (XUETONG, 2014; 2016).
Entre 2016 y el comienzo de 2017, la economía mundial capitalista
ha vivido momentos que han puesto en discusión el actual modelo de
globalización neoliberal. Por un lado, la presidencia de Donald Trump en
EE UU muestra un escenario cada vez más complejo que podría recon-
gurar el actual modelo de relaciones económicas y políticas globales. Para
el territorio latinoamericano esto signicaría un desafío en el objetivo de
lograr mayor autonomía en su inserción en la economía global. Por otro
lado, el proyecto de la “One Belt, One Road” (OBOR)
11
lanzado por China,
podría ser la base para la construcción de un nuevo sistema interestatal
con el liderazgo de Beijing bajo la propuesta de la Nueva Economía Es-
tructural (NEE) (LIN; WANG, 2017, p. 15-16).
La discusión anterior, nos permite introducir el panorama que a
nivel de la economía mundial existe en torno a los procesos de recongu-
ración hegemónica y la manera en que la región latinoamericana se en-
cuentra inserta en dicho contexto. En este sentido, el impulso hacia una
transición hegemónica asume hoy un signicado importante en el cual
el papel de los países emergentes es fundamental en el entendimiento de
este proceso en el que sin duda China adquiere un rol fundamental.
Las contradicciones que vive hoy el capitalismo global ponen de
maniesto que AL adquiere el rasgo de ser cada vez más un territorio
en disputa entre los actores que buscan convertirse o mantenerse como
hegemonía global en la actualidad. Nos parece importante señalar que
AL es y ha sido, en las últimas dos décadas, una región que se encuentra
en una constante reconguración que no se aparta de los procesos de un
mundo globalizado. Efectivamente, a partir del siglo XXI los gobiernos
latinoamericanos han intentado tomar las riendas de su propio destino
constituyendo diversos procesos formales de integración
12
. Por ello, se
ha puesto en juego el papel de cada país latinoamericano en el ajedrez
de este sistema interestatal para consolidar distintos modelos de integra-
ción
13
que les ha permitido en cierto modo tomar liderazgo regional. Este
escenario, se reorganiza a partir de un mayor acercamiento de China en
AL y, al mismo tiempo, del debilitamiento de las relaciones entre EE UU
y varios países latinoamericanos. Sin embargo, también podría conside-
rarse lo que Gallagher (2016) denomina China Triangle, una estructura
donde los vértices son China y EE UU con los que AL fomentaría relacio-
nes políticas y comerciales interactuando simultáneamente con ambos
actores y sin tener que escoger entre uno u otro.
El avance estratégico de China en América Latina en el siglo XXI
Mirar a Latinoamérica como región, es rearmar su posición en
un mundo globalizado, dentro de un marco capitalista en el cual los mer-
cados de carácter global enfatizan las relaciones políticas y económicas
internacionales. Aunque las alternativas de cambio y desarrollo social en
AL se han dado en un contexto pragmático y real que no va más allá del
capitalismo, los países latinoamericanos han podido avanzar hacia nue-
vos objetivos y estrategias basados en el diálogo político, los acuerdos
11. Con la One Belt One Road Initiative
(OBOR), lanzada por Xi Jinping en 2013
y oficializada en 2015, China pretende
integrar verticalmente la Ruta terrestre
de la Seda de Eurasia con la nueva
Ruta marítima de la Seda que conecta
el Mar de China con el Océano Índico,
el Golfo Pérsico, el Mar de Arabia y el
Mediterráneo con sendos brazos hacia
el Pacífico por Oriente y las regiones
costeras con el Índico de África. El
alcance transcontinental de la OBOR
muestra que China, en esta segunda
oleada de su desarrollo hacia el exterior,
pretende influir de manera decisiva
en la distribución del poder mundial
(DOMÍNGUEZ, 2018b, p. 163-164).
12. China jugará un papel muy impor-
tante en el futuro de la integración
latinoamericana, pues por ejemplo
tiene la posibilidad de articularse con
los países de la Alianza del Pacífico
(AP), que, a pesar de responder a los
intereses del Consenso de Washington,
perdieron momentáneamente su rumbo
tras la decisión de Donald Trump de
abandonar el Acuerdo Transpacífico de
Cooperación Económica en enero de
2018. Por su parte, la Comunidad de
Estados Latinoamericanos y Caribeños
(CELAC) sigue siendo el canal de
comunicación preferido por el Gobierno
chino que ha intentado con éxito imple-
mentar un modelo de CSS ampliada, es
decir incluyendo comercio e inversión
bosquejado a partir del Documento del
I Foro China-CELAC y el Policy Paper de
China para AL de 2016, así como el plan
de acción presentado en el II Foro Chi-
na-CELAC de 2018 para profundizar la
cooperación económica, la solidaridad
y la complementariedad en beneficio
mutuo. No obstante, la inclinación a
la derecha en la balanza política de
AL en años recientes ha paralizado
los proyectos de integración regional
desarrollados en la década previa. Tal
es el caso de la Unión de Naciones
Suramericanas (UNASUR) convertida en
un “elefante banco” después de que en
2018 fuera abandonada por siete de sus
doce miembros. Es importante señalar,
que ante el actual panorama político
regional, tal como señala Gordon Mace
(2018), la eventual desaparición de la
UNASUR significaría la pérdida de un
foro diplomático necesario, al tiempo
que daría testimonio de una profunda
crisis del regionalismo sudamericano.
Finalmente, en cuanto a la Alianza
Bolivariana de Nuestra América-Tratado
de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP)
se encuentra en el ocaso tras la crisis
de Venezuela, que era el principal país
impulsor de esta iniciativa.
13. La integración es una concepción
estricta y se concibe como un proceso
gradual de acercamiento multidimen-
sional e interdependencia económica
entre países con proyectos nacionales
compatibles de desarrollo, para alcanzar
objetivos comunes, en condiciones
de ventajas mutuas, mediante la con-
certación y la convergencia paulatina,
sobre base de principios solidarios de
cooperación (ÁLVAREZ, 2012, p. 180).
57
Ada Celsa Cabrera García e Giuseppe Lo Bruo América Lana en el marco de la reconguración hegemónica mundial: el avance estratégico de China en la región en el siglo XXI
lanzada por Xi Jinping en mayo de 2013 en la Conferencia de Trabajo sobre
la Diplomacia Periférica (XUETONG, 2014; 2016).
Entre 2016 y el comienzo de 2017, la economía mundial capitalista
ha vivido momentos que han puesto en discusión el actual modelo de
globalización neoliberal. Por un lado, la presidencia de Donald Trump en
EE UU muestra un escenario cada vez más complejo que podría recon-
gurar el actual modelo de relaciones económicas y políticas globales. Para
el territorio latinoamericano esto signicaría un desafío en el objetivo de
lograr mayor autonomía en su inserción en la economía global. Por otro
lado, el proyecto de la “One Belt, One Road” (OBOR)
11
lanzado por China,
podría ser la base para la construcción de un nuevo sistema interestatal
con el liderazgo de Beijing bajo la propuesta de la Nueva Economía Es-
tructural (NEE) (LIN; WANG, 2017, p. 15-16).
La discusión anterior, nos permite introducir el panorama que a
nivel de la economía mundial existe en torno a los procesos de recongu-
ración hegemónica y la manera en que la región latinoamericana se en-
cuentra inserta en dicho contexto. En este sentido, el impulso hacia una
transición hegemónica asume hoy un signicado importante en el cual
el papel de los países emergentes es fundamental en el entendimiento de
este proceso en el que sin duda China adquiere un rol fundamental.
Las contradicciones que vive hoy el capitalismo global ponen de
maniesto que AL adquiere el rasgo de ser cada vez más un territorio
en disputa entre los actores que buscan convertirse o mantenerse como
hegemonía global en la actualidad. Nos parece importante señalar que
AL es y ha sido, en las últimas dos décadas, una región que se encuentra
en una constante reconguración que no se aparta de los procesos de un
mundo globalizado. Efectivamente, a partir del siglo XXI los gobiernos
latinoamericanos han intentado tomar las riendas de su propio destino
constituyendo diversos procesos formales de integración
12
. Por ello, se
ha puesto en juego el papel de cada país latinoamericano en el ajedrez
de este sistema interestatal para consolidar distintos modelos de integra-
ción
13
que les ha permitido en cierto modo tomar liderazgo regional. Este
escenario, se reorganiza a partir de un mayor acercamiento de China en
AL y, al mismo tiempo, del debilitamiento de las relaciones entre EE UU
y varios países latinoamericanos. Sin embargo, también podría conside-
rarse lo que Gallagher (2016) denomina China Triangle, una estructura
donde los vértices son China y EE UU con los que AL fomentaría relacio-
nes políticas y comerciales interactuando simultáneamente con ambos
actores y sin tener que escoger entre uno u otro.
El avance estratégico de China en América Latina en el siglo XXI
Mirar a Latinoamérica como región, es rearmar su posición en
un mundo globalizado, dentro de un marco capitalista en el cual los mer-
cados de carácter global enfatizan las relaciones políticas y económicas
internacionales. Aunque las alternativas de cambio y desarrollo social en
AL se han dado en un contexto pragmático y real que no va más allá del
capitalismo, los países latinoamericanos han podido avanzar hacia nue-
vos objetivos y estrategias basados en el diálogo político, los acuerdos
11. Con la One Belt One Road Initiative
(OBOR), lanzada por Xi Jinping en 2013
y oficializada en 2015, China pretende
integrar verticalmente la Ruta terrestre
de la Seda de Eurasia con la nueva
Ruta marítima de la Seda que conecta
el Mar de China con el Océano Índico,
el Golfo Pérsico, el Mar de Arabia y el
Mediterráneo con sendos brazos hacia
el Pacífico por Oriente y las regiones
costeras con el Índico de África. El
alcance transcontinental de la OBOR
muestra que China, en esta segunda
oleada de su desarrollo hacia el exterior,
pretende influir de manera decisiva
en la distribución del poder mundial
(DOMÍNGUEZ, 2018b, p. 163-164).
12. China jugará un papel muy impor-
tante en el futuro de la integración
latinoamericana, pues por ejemplo
tiene la posibilidad de articularse con
los países de la Alianza del Pacífico
(AP), que, a pesar de responder a los
intereses del Consenso de Washington,
perdieron momentáneamente su rumbo
tras la decisión de Donald Trump de
abandonar el Acuerdo Transpacífico de
Cooperación Económica en enero de
2018. Por su parte, la Comunidad de
Estados Latinoamericanos y Caribeños
(CELAC) sigue siendo el canal de
comunicación preferido por el Gobierno
chino que ha intentado con éxito imple-
mentar un modelo de CSS ampliada, es
decir incluyendo comercio e inversión
bosquejado a partir del Documento del
I Foro China-CELAC y el Policy Paper de
China para AL de 2016, así como el plan
de acción presentado en el II Foro Chi-
na-CELAC de 2018 para profundizar la
cooperación económica, la solidaridad
y la complementariedad en beneficio
mutuo. No obstante, la inclinación a
la derecha en la balanza política de
AL en años recientes ha paralizado
los proyectos de integración regional
desarrollados en la década previa. Tal
es el caso de la Unión de Naciones
Suramericanas (UNASUR) convertida en
un “elefante banco” después de que en
2018 fuera abandonada por siete de sus
doce miembros. Es importante señalar,
que ante el actual panorama político
regional, tal como señala Gordon Mace
(2018), la eventual desaparición de la
UNASUR significaría la pérdida de un
foro diplomático necesario, al tiempo
que daría testimonio de una profunda
crisis del regionalismo sudamericano.
Finalmente, en cuanto a la Alianza
Bolivariana de Nuestra América-Tratado
de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP)
se encuentra en el ocaso tras la crisis
de Venezuela, que era el principal país
impulsor de esta iniciativa.
13. La integración es una concepción
estricta y se concibe como un proceso
gradual de acercamiento multidimen-
sional e interdependencia económica
entre países con proyectos nacionales
compatibles de desarrollo, para alcanzar
objetivos comunes, en condiciones
de ventajas mutuas, mediante la con-
certación y la convergencia paulatina,
sobre base de principios solidarios de
cooperación (ÁLVAREZ, 2012, p. 180).
comerciales y la búsqueda de una nueva forma de nanciamiento. Ante
tal escenario, tal como señala Domínguez (2018a, p. 60), China está a pun-
to de terminar el diseño de un nuevo régimen de Cooperación Sur-Sur
(CSS) como parte de los andamiajes del potencial sistema interestatal que
fomenta. Esto impliacaría un liderazgo chino a través del gran salto rea-
lizado por este país en términos de potencia y credibilidad estratégica in-
ternacional, o, dicho de otro modo, gracias a su irresistible resurgimiento
(frente a la imparable pérdida de peso económico y autoridad política de
EE UU). Y, AL acapararía en este momento algunas sinergias que la ini-
ciativa china OBOR está impulsando.
La cooperación integral entre China y AL ayudaría a aumentar
su fuerza y su capacidad de desarrollo teniendo como telón de fondo el
profundo ajuste actual del sistema mundial en un momento de poscrisis
nanciera internacional (HAIBIN, 2018, p. 219).
En este sentido, pensar en una posición de AL, es hablar sobre re-
gionalismo y multilateralismo, y el papel que estas visiones tienen para
desarrollarse como actores en el marco de la economía mundial capita-
lista. Partir desde esta posición nos remite a la idea que “las regiones son
socialmente construidas y, por lo tanto, pueden ser políticamente dispu-
tadas” (HURREL, 1995, p. 38). Este pensamiento rearma la posición de
AL como una región construida y también abre el panorama para referir-
se a ella como un territorio en constante disputa.
La zona se ha construido en gran medida por los intereses y la in-
uencia de terceros, como distintas potencias europeas, pero sobre todo
por los EE UU, aunque hoy en día China se presente como otro actor que
busca inuenciar los procesos latinoamericanos a través de la estrategia
del softbalancing
14
y sin enfrentar directamente a su contraparte. Por el
contrario, parece ser que los proyectos latinoamericanos por importan-
tes y autonómicos que suponen haber sido se inscriben en una estrategia
global en la que EE UU y China han aprovechado, y en el que su lugar de
periferia de la economía mundial capitalista no ha sido puesta en discu-
sión, no obstante los renovados procesos democráticos y de cambio en un
marco neoextractivista.
Estas características convierten a la región en un territorio en dis-
puta que se enfrenta a una fragmentación interna entre los diversos Es-
tados que la conforman, al tiempo que se presenta como un espacio cada
vez menos sólido en el exterior, con menor capacidad de negociación in-
ternacional con otros actores como EE UU, la Unión Europea o China
que tienen claros intereses geoestratégicos en la zona.
El ascenso de China en la geopolítica mundial es el resultado de una
estrategia de más de cuarenta años que, con los relativos matices que la
han caracterizado, revela la voluntad de impulsar un cambio en el actual
sistema interestatal. En ese sentido, las relaciones entre China y AL están
enmarcadas: a) en la estrategia global del dragón asiático conocida como
la OBOR b) en el documento político conocido como “Libro Blanco” sobre
América Latina y el Caribe en 2008, que dene la estructura de los objeti-
vos chinos en la región en el contexto de esta globalización proponiéndose
fomentar un comercio equilibrado y el estímulo de inversiones y coopera-
ción en distintos ámbitos bajo los ejes de la política exterior china
15
; c) en
14. El concepto de softbalancing o
“equilibrio suave” parte de la idea que
las instituciones internacionales son
secundarias para la distribución del
poder en el sistema internacional y por
ello no pueden crear serios desafíos
a dicha distribución. Por lo tanto, este
concepto se discute como un método
para superar los problemas de coor-
dinación bajo la anarquía del sistema
internacional, recurriendo a la tesis
institucionalistas en las que los Estados
secundarios pueden usar las institucio-
nes para abordar diversas necesidades:
a veces pueden facilitar la coordinación
con un poder unipolar o en oposición a
él, o bien, como foros para publicitar y
deslegitimar el unilateralismo unipolar.
(FRIEDMAN; LONG, 2015, p. 130)
15. Respeto mutuo por la soberanía y
la integridad territorial, la no agresión
mutua, la no interferencia en los asun-
tos internos de otros países, igualdad y
beneficio mutuo, y la coexistencia pacífi-
ca. Estos principios reflejan plenamente
los propósitos y principios de la Carta
de la ONU y constituyen la base jurídica
para la conformación del nuevo orden
internacional.
58
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.51 - 62
los 5 principios de coexistencia pacíca
16
; d) en el reconocimiento de una
sola China; e) en el Foro China-CELAC de 2015 y su Plan de Cooperación
2015-2019, que se ha vuelto a signicar como “cooperación económica”
(DOMÍNGUEZ, 2016); f) en el segundo “Libro Blanco” sobre América
Latina publicado en 2016; y, nalmente, g) en el principio win-win
17
. En
ese sentido, la región latinoamericana viene considerada como un espacio
importante del mundo en desarrollo y estratégica en la arena del nuevo
ajedrez de poder a nivel global (THE STATE COUNCIL OF PEOPLE’S
REPUBLIC OF CHINA, 2016).
Aunque AL no sería el principal espacio económico y político de la
nueva estrategia china del siglo XXI la OBOR
18
”, los países de AL ofrecen
una serie de oportunidades para mejorar el clima general para el “de-
sarrollo armonioso
19
” del gigante asiático en el escenario mundial (PIC-
CONE, 2016, p. 1) marcando como objetivos estratégicos en la región el
respeto mutuo, la profundización de la cooperación y la intensicación
de los intercambios económicos-comerciales. Esto se contrasta con la re-
lación de subordinación que AL ha tenido hacia los intereses de los EE UU
bajo el régimen de posguerra.
En este sentido, China se presenta como un actor con reglas dis-
tintas en su cooperación con AL. Su sistema de valores a la hora de esta-
blecer relaciones económicas y políticas con otros países, especialmente
con los de la región latinoamericana, tiende a ser interpretado por estos
como generador de benecios para todos. Esto diere, cada vez más, con
la dinámica que han adquirido las relaciones de algunas naciones lati-
noamericanas con los EE UU, aunque otras le apuestan a que todavía la
visión de ese Estado es la mejor opción a seguir. Estos elementos pueden
pensarse desde la idea de caos sistémico de Arrighi y Silver (2001), pues
existe más de una nación cuyos intereses promueven valores particulares
que dicultan la posibilidad de ver con claridad la existencia de un orden
hegemónico. Se observa un momento en el que existen nuevos referentes
con la potencialidad de asumir un liderazgo a partir de que sus objetivos
tienden a presentarse como el interés general, condicionando así las diná-
micas de relaciones interestatales.
Para argumentar nuestra hipótesis de cómo el ascenso chino po-
dría representar el comienzo de un nuevo sistema interestatal que aún no
termina de conformarse ante otro que no acaba de colapsar, nos parece
importante recuperar la idea de Giovanni Arrighi según la cual:
La mayoría de las características del regreso de China a una economía de merca-
do son más acordes con esa concepción del desarrollo basado en el mercado que
con la concepción marxiana del desarrollo capitalista, según la cual el gobierno
desempeña el papel de comité que gestiona los asuntos comunes de la burguesía
y como tal facilita la separación entre los productores directos y los medios de
producción así como la tendencia de los acumuladores capitalistas a descargar las
presiones competitivas sobre los trabajadores (ARRIGHI, 2007, p. 372).
Lo que queremos resaltar de este argumento es que, siguiendo la
idea de Arrighi (2007), no obstante China haya buscado la ayuda de los
capitalistas extranjeros en la consolidación de su papel en las dinámicas
de la economía mundial, ha mantenido la capacidad de dirigir estas accio-
nes siendo hoy el principal acreedor de los EE UU. Además, el no haber
16. Están basados en los principios de
beneficios mutuos, igualdad y desarrollo.
17. El discurso del Consejero de Estado
chino Dai Bingguo que pronunció en
nombre del Presidente Hu Jintao en el
diálogo del G8 más países en desarrollo
en China, en julio de 2009, es conside-
rado como la primera declaración oficial
de China sobre la gobernanza mundial
destacando la necesidad de promover el
desarrollo coordinado y sostenible de la
economía mundial incluyendo elementos
como la representación equilibrada y
beneficios mutuos como resultados de
un juego de ganar-ganar (win-win), que
significa combinar los intereses y vincular
el desarrollo de un país con los demás
(PANG; LYE, 2012, p. 528-529). Luego,
en su discurso en el Foro Boap sobre la
“Comunidad del Destino Común” de Asia
en 2015, el presidente Xi Jinping, explicó
la concepción de China de las relaciones
de “ganar-ganar” en Asia y el mundo, lo
cual es considerado el centro del enfoque
de la política exterior de China al articular
cuestiones económicas como el Asian
Infrastructure Investment Bank (AIIB) y la
OBOR para los enlaces de infraestructura
en el continente asiático con observacio-
nes más amplias sobre las relaciones cul-
turales y de “civilización” entre los países
involucrados (CHINA.ORG.CN, 2018).
18. La OBOR se enfocará a reforzar las
relaciones con sus vecinos geográficos
inmediatos, desplazando algunas de
las sinergias hasta ahora enfocadas en
la región latinoamericana. Representa
un mercado de mayores alcances para
el país asiático, y a la vez ofrecerá un
espacio económico ideal para la repro-
ducción del capital real y especulativo.
19. El desarrollo inclusivo es un requisito
inevitable para materializar la vocación
de China por una sociedad armoniosa y
un mundo armonioso. En este sentido
la idea de un “desarrollo armonioso”
parte de la insistencia del gobierno
chino en la salvaguardia y la mejora del
bienestar social como punto de partida y
destino de todas sus actuaciones, fijando
como prioridad profundizar la reforma
al sistema de distribución de ingreso,
con el objetivo de resolver desde la
raíz el problema del desequilibrio en la
distribución de la riqueza social. De esta
forma se afirma un sistema de protecci-
ón social, caracterizado por la equidad
en derechos, oportunidades y reglas de
juego, para asegurar que el fruto del
desarrollo beneficie en mayor medida
y de manera más equitativa a toda la
población (EMBAJADA DE LA RPCH EN
LA REPÚBLICA DE CHILE, 2013).
59
Ada Celsa Cabrera García e Giuseppe Lo Bruo América Lana en el marco de la reconguración hegemónica mundial: el avance estratégico de China en la región en el siglo XXI
adoptado totalmente los dictámenes del Consenso de Washington le ha
permitido sortear las dinámicas neoliberales y, de esa manera, impulsar
su propio modelo de globalización a partir de su entrada en la Organiza-
ción Mundial del Comercio (OMC) en el 2001. La combinación de estos
elementos con el impulso a la iniciativa de la “OBOR”, ha fomentado la
implementación de un nuevo sistema de comercio multilateral basado en
la voluntad de reformar la gobernanza global para, tal como señala Do-
mínguez, edicar un sistema económico abierto (2016, p. 59-60).
A comienzos de la segunda década del presente siglo, China vi-
vió una desaceleración en su ritmo de crecimiento económico como
consecuencia del periodo depresivo que atravesó la economía mundial
a partir de la crisis inmobiliaria del 2008 que se originó Pen los EE UU.
Como consecuencia, en el año 2009, el gigante asiático formuló una es-
trategia de política externa que prioriza las relaciones con el sur global
promoviendo asociaciones estratégicas, vínculos económicos y alianzas
al interior de los organismos internacionales (VADELL, 2018). Esta po-
lítica, que mantiene relación con el mundo desarrollado y la profundiza
con el sur global, encuentra su más clara expresión en la mencionada
iniciativa OBOR.
China está en condiciones de situarse, a partir de esta estrategia
como el nuevo líder de un régimen de CSS y por tal motivo, es impor-
tante señalar que esta iniciativa abarca también (por la “Ruta Marítima
de la Seda”) a AL
20
, con algunos de los macro proyectos nanciados con
capital chino como la plataforma de la isla de Cuba a modo de base naval
y los proyectos de comunicación del Gran Canal de Nicaragua
21
, el ferro-
carril bioceánico Brasil-Perú y el túnel Argentina-Chile (DOMINGUEZ,
2018a, p. 56).
La iniciativa OBOR frente a veintinueve jefes de estados y de go-
bierno celebrada en Pekín en mayo de 2017, puede ser considerada como
una nueva forma de impulsar el desarrollo, con el objetivo de ampliar los
vínculos entre Asia, África, Europa y América, acompañada de inversio-
nes en infraestructura por miles de millones de dólares. Un proyecto sin
duda que fortalece aún más el liderazgo chino en la economía mundial
y que abre nuevos escenarios en lo que muchos denen el proyecto de
globalización 2.0.
El Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (AIIB), el Nuevo
Banco de Desarrollo (NDB) en el marco de los BRICS
22
, la Agencia Estatal
de Cooperación Internacional para el Desarrollo de China creada ape-
nas en abril de 2018, y el Fondo de la Nueva Ruta de la Seda, marcarían
el camino hacia ese nuevo sistema interestatal. En palabras de Stuenkel
(2016) este representaría la base de un mundo posoccidental. Señalamos
también que China liderará pronto el nuevo régimen de CSS gracias al
gran salto realizado por este país en términos de potencia y credibilidad
estratégica internacional que será alternativo al del Comité de Ayuda al
Desarrollo (CAD). En éste último, la institucionalidad en el plano nan-
ciero, el development compact
23
y la nanciarización amplia del desarrollo,
y, el sistema de monitoreo y evaluación serán los tres pilares con los que
el gigante asiático se aanzará a nivel global como el líder y arquitecto
de este nuevo régimen (DOMÍNGUEZ, 2018a, p.60-62). Además, la nueva
20. La OBOR abarca también por la
Ruta Marítima a AL, comprendiendo
por el momento cuatro megaproyectos.
(i) a modo de base naval, desde 2011
se instaló en Cuba una plataforma de
perforación petrolera construida en China
con la alta tecnología Scarabeo 9, de
Saipem, propiedad de la petrolera italia-
na Eni SpA y contratada por la española
Repsol YPF, que es capaz de perforar un
máximo de 12 000 pies (3 600 metros) en
aguas profundas (LA JORNADA, 2010).
Asimismo, en proyectos de comunicación
se prevé (ii) la construcción del Gran
Canal de Nicaragua que ya inició en
2014, previendo su conclusión en 2019,
con un proyecto valorado en $USD 50.000
millones a cargo de la empresa HKND,
propiedad del multimillonario chino
Wang Jing, con sede en Hong Kong, que
recibió una concesión de 50 años por los
derechos de construir el canal y otros
50 años para manejarlo (BBC, 2014);
también se encuentra (iii) el ferrocarril
bioceánico Brasil-Perú cuya viabilidad
ha sido confirmada y se espera una
financiación de $USD 14.000 millones
estimados para la obra que debe estar
totalmente concluida en 2024, mediante
una asociación entre capitales públicos y
privados (NAVARRO, 2018); por último (iv)
el túnel Argentina-Chile que pasará por
debajo de la Cordillera de los Andes, a
los largo de 13,9 kilómetros, con un costo
de $USD 1.500 millones y que ya tuvo su
puntapié inicial en 2017 al dar a conocer
las 29 empresas que precalificaron para
participar en el proyecto que concluirá
cerca del 2027, destacando entre ellas
ACS, China Railway (CR), Skanska, Vinci
Construction y Bechtel Corporation (EL
PAÍS, 2018).
21. El proyecto del Canal Interoceánico de
Nicaragua parecía ser la obra cumbre del
mandato de Daniel Ortega al dar un giro
al comercio marítimo mundial compitien-
do con el Canal de Panamá. Sin embargo,
lejos de convertirse en una realidad, el
megaproyecto se ha vuelto cada vez más
inviable por los enfrentamientos entre
el gobierno y los sectores opositores del
país, además de que en los últimos meses
no ha recibido el debido apoyo del empre-
sario chino Wang Jing, quien lidera a la
firma HKND encargada del proyecto (PAN-
TALEÓN, 2018). Además, este proyecto
presenta muchos interrogantes debido a
la paralización de la obra, la fragmentaci-
ón de la fuente, y las diversas opiniones
en cuanto a la construcción del mismo
(FERNÁNDEZ; ROMERO, 2018, p. 94).
22. Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica.
23. Señala Domínguez (2018a, p. 62)
que es el concepto que da coherencia
a la cooperación de India, y que ha
ganado rápidamente aceptación en NN
UU como nueva métrica.
60
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.51 - 62
estrategia de striving for achievement de China respondería a ese momento
de transición hegemónica.
Consideramos que en Davos 2017
24
ha sido novedoso el discurso
del presidente Xi acerca del papel que puede jugar una globalización que
otorgue benecios para todos. Esto, frente a lo que parece delinearse
como proyecto nacionalista privatizador del presidente norteamericano
Donald Trump que arremete contra no solamente esta globalización neo-
liberal, sino ante cualquier tipo de reglas económicas y comerciales que
no vean las ventajas de los EE UU por encima de los demás. Al mismo
tiempo, mencionamos que el modelo Trump responde a la desesperada
estrategia de revivir el “Nuevo Siglo Conservador Americano” inaugura-
do por George W. Bush en 2001 que intentó, a comienzo de este nuevo
milenio, impulsar la hegemonía estadounidense frente a la avanzada chi-
na, estimulando de esta forma una nueva manera del desarrollo basado
en la securitización (con un enorme gasto en el sector militar).
Sin embargo, las distintas crisis del 2008
25
y del 2014
26
darían un
duro golpe al papel del “Estado imperial” estadounidense cuestionando
la hipótesis
27
de Leo Panitch y Sam Gindin de que la crisis del 2008 y su
intento de solución por parte de los EE UU reforzaría el lugar de este país
en el capitalismo global. Dado que, como señalan estos autores, EE UU
“es el epicentro de la crisis nanciera global, pero el dólar estadounidense
sigue siendo el refugio seguro” (PANITCH; GINDIN, 2015, p. 481).
En este sentido, la nueva globalización Sur-Sur
28
impulsada por China
posee elementos para el surgimiento de un nuevo sistema interestatal parale-
lo aunque dudosamente sustituto del actual. A tal propósito, en relación a la
región latinoamericana, señalamos los enormes créditos
29
, préstamos e inver-
siones
30
acompañados por numerosos acuerdos estratégicos y tratados de libre
comercio
31
que el gigante asiático ha materializado en este nuevo milenio con
los distintos países latinoamericanos. No obstante, hay que hacer hincapié en
que la disminución en el nanciamiento de China hacia AL en el 2017 se debe
a que los fondos regionales han adquirido mayor relevancia en los últimos
años, pero podría volver a aumentar si se aprobarán proyectos integrados a
la iniciativa china de la OBOR en la región (MYERS; GALLAGHER, 2018).
Reflexiones finales
Para Panitch y Gindin (2015, p. 405):
En el nuevo milenio se producía un claro proceso de desarrollo capitalista en el
sur global, aunque todavía fuera sumamente desigual y el éxito estadounidense
en crear un mundo a su imagen y semejanza se comprobaba por todo el mundo
en el funcionamiento de las empresas en un entorno en el que el modelo esta-
dounidense de capitalismo se consideraba evidentemente correcto en sí mismo.
Sin embargo, el siglo XXI vislumbró un cambio en la forma de acu-
mulación global en que las grandes Empresas Transnacionales (ET), que
organizan la producción de mercancías a escala planetaria, encontraron
conveniente la migración de numerosos procesos fabriles hacia la región
de Asia-Pacíco (SLIPAK, 2014). En este sentido, tal como señala Stuenkel
(2016), vivimos el reejo de un mundo cada vez más centrado en Asia,
como resultado de un cambio histórico del poder de Occidente hacia el
continente que concentra más de la mitad de la población mundial.
24. En la ciudad de Davos, Suiza, entre
los días 17 y 20 de enero de 2017, se ce-
lebró el Word Economic Forum reuniendo
a políticos, empresarios y economistas de
todo el mundo para tratar las temáticas
referentes a la incertidumbre económica
global y a las transformaciones sociales.
26. Nos referimos a la crisis de la eco-
nomía mundial que golpeó a los países
en desarrollo.
25. Nos referimos a la crisis de la eco-
nomía mundial que golpeó a los países
desarrollados.
27. La acelerada globalización capitalista
suponía grandes cambios en todas partes
comprobables sobre todo en: a) la masiva
expansión de las finanzas en la acumulaci-
ón global; b) en el impacto de las redes de
producción integradas dentro de la divisi-
ón global del trabajo; y c) en los novedosos
aspectos de la centralidad económica de
EE UU en el capitalismo global (PANITCH;
GINDIN, 2015, p. 418). Para estos dos
autores estos cambios verían a EE UU
consolidarse como el “Estado imperial” en
la construcción del capitalismo global.
28. Con este término nos referimos al
nuevo modelo de globalización que está
impulsando China a partir de la perspec-
tiva de la Nueva Economía Estructural
teorizada por Justin Yifu Lin (2012).
29. Entre 2005 y 2016 Venezuela, Brasil,
Ecuador, Argentina y Bolivia han sido los
países que han recibido la mayor can-
tidad de créditos resaltando el sector
energético y el de infraestructura.
30. Entre el 2005 y el 2016 el país que
más Inversión Directa Extranjera (IED) ha
recibido es Brasil con un monto de 61,000
millones de dólares, seguido por Perú por
18,000 millones de dólares. En cuanto, a
los sectores en el que se centran dichas
inversiones resaltan el Gas y Petróleo (25,
000 millones de dólares), la minería y los
metales (27,000 millones de dólares) y
llama la atención el crecimiento del sector
servicios (7,000 millones de dólares).
31. Desde el 2000 se han firmado 11
acuerdos de asociación estratégica
(Venezuela en 2001; México en 2003 y
2013; Argentina en 2001 y 2004; Perú en
2004, 2008 y 2013; Chile en 2004 y 2012;
Ecuador en 2016); 3 Tratados de Libre
Comercio (TLCs), (Costa Rica en 2005; Perú
en 2009 y Chile en 2015.); se han creado
35 institutos confucios en 20 países; se
han establecido varios acuerdos de inter-
cambio de divisas con Argentina, Brasil y
Chile; China se ha convertido en accionista
del Banco Interamericano del Desarrollo
(BID) en 2009 y observador en la Organi-
zación de los Estados Americanos (OEA)
en 2004 y en la Comisión Económica para
América Latina (CEPAL) en el mismo año.
61
Ada Celsa Cabrera García e Giuseppe Lo Bruo América Lana en el marco de la reconguración hegemónica mundial: el avance estratégico de China en la región en el siglo XXI
Este trabajo argumenta lo que pregurábamos en al inicio del ar-
tículo, es decir, que el actual momento de crisis de la economía mundial
muestra el debilitamiento de los acuerdos suscritos en la Carta de las Na-
ciones Unidas en 1945 y que, tal como se ha intentado señalar, vivimos el
surgimiento de un nuevo orden interestatal que coexiste con éste último
pero que poco a poco va ganando terreno con China como líder.
En cuanto a AL, esta situación marcaría también el aspecto políti-
co en la región dado que a partir del nuevo escenario electoral que se ha
desarrollado en México
32
y en Brasil
33
, se podrían construir distintos pro-
yectos de integración que mirarían ya sea hacia China o hacia EE UU. En
este sentido, se evidencia que las relaciones entre estados van adquiriendo
rasgos de un sistema interestatal centrado en Asia que coexiste con el de
la segunda posguerra.
Finalmente, el nuevo entramado de instituciones que China ha ido
creando a lo largo de estos últimos años daría paso a un “multilateralismo
competitivo” (STUENKEL, 2017, p. 240) que, más que generar rupturas
con el actual sistema interestatal, los haría convivir permitiendo nuevas
prácticas y dinámicas de interacción global.
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32. Andrés Manuel López Obrador
lider de Morena resultó ganador en
las elecciones del primero de julio de
2018, marcando la historia de México,
donde por primera vez un presidente de
izquierda gobernará a uno de los países
más importantes y estratégicos de AL.
33. Jair Messias Bolsonaro, líder del
Partido Social Liberal (PSL) ganó en
la segunda vuelta las elecciones a la
presidencia de Brasil el pasado 29 de
octubre, marcando un giro a la derecha
extrema en el país carioca que podría
cambiar su papel en los esquemas de
integración y cooperación regional y
global.
62
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63
O acolhimento dos refugiados na União
Europeia em virtude da securitização da
migração na região
The Refugees’ reception in the European Union due to the
securitization of migration in the region
La acogida de refugiados en la Unión Europea debido a la
securitización de la migración en la región
Ana Beatriz da Costa Mangueira
1
Andrea Maria Calazans Pacheco Pacifico
2
Fábio Rodrigo Ferreira Nobre
3
Filipe Reis Melo
4
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2019v7.n3.p63
Recebido em: 27 de agosto de 2018
Aceito em: 20 de março de 2019
R
Este artigo analisa o acolhimento dos refugiados na União Europeia, conside-
rando a securitização da migração como um empecilho para a proteção dos
refugiados acolhidos. Em primeiro, examina-se a discussão política sobre as
migrações forçadas na União Europeia, focando nos refugiados, particularmen-
te, no exemplo da Itália, e, em segundo, avalia-se a importância da integração
institucional e humanitária dos refugiados no local de acolhimento. Em terceiro,
identicam-se soluções para melhorar seu acolhimento nos países da União Eu-
ropeia. Observou-se, ao nal, que os Estados se eximem da sua responsabilidade
enquanto importantes atores para a proteção desses migrantes forçados, sendo
necessário discutir medidas que contribuam para uma maior cooperação dos
Estados, em vez de reforçar a securitização da migração local.
Palavras-chave: Acolhimento dos refugiados; União Europeia; Securitização da
migração.
A
This article reects on the refugees’ reception in the European Union, consi-
dering the securitization of migration as a barrier to the protection of hosted
refugees. At rst, the political discussion on forced migration in the European
Union is examined, focusing on refugees and, particularly, in the example of
Italy, and, secondly, the importance of institutional and humanitarian integra-
tion of refugees in the host country is evaluated. Thirdly, solutions to improve
their protection in the European Union countries are identied. Lastly, it was
observed that States exempt themselves from their responsibilities with regards
to being important actors to the protection of these forced migrants, being
necessary to discuss measures that foster cooperation among states, instead of
reinforce the securitization of local migration.
Keywords: Refugees’ reception; European Union; Securitization of migration.
1. Mestranda em Relações Internacio-
nais pelo Programa de Pós-Graduação
em Relações Internacionais da Universi-
dade Estadual da Paraíba (PPGRI/UEPB).
João Pessoa/Brasil. ORCID: 0000-0002-
3246-0058
2. Pós-doutora em Direito Internacional
dos Refugiados pela Universidade de
York, Canadá. Professora adjunta da
graduação e do mestrado, do Curso de
Relações Internacionais da Universidade
Estadual da Paraíba, e coordenadora
do Núcleo de Estudo e Pesquisa sobre
Deslocados Ambientais (Nepda). João
Pessoa/Brasil. ORCID: 0000-0002-2744-
7166
3. Fábio Rodrigo Ferreira Nobre é,
atualmente, professor do Programa de
Pós-Graduação em Relações Interna-
cionais e da graduação em Relações
Internacionais da Universidade Estadual
da Paraíba (UEPB). Doutor (2016) e
mestre (2013) em Ciência Política pela
Universidade Federal de Pernambuco
(UFPE). João Pessoa/Brasil. ORCID:
0000-0002-2905-0541
4. Professor da graduação e do pro-
grama de pós-graduação em Relações
Internacionais da Universidade Estadual
da Paraíba (UEPB). Doutor em Ciência
Política pela Universidad de Deusto
(Espanha) e Pós-Graduação em Estudos
Europeus pela mesma Universidade.
João Pessoa/Brasil. ORCID: 0000-0001-
9472-6491
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.63 - 82
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R
Este artículo examina la acogida de refugiados en la Unión Europea, conside-
rando la securitización de la migración como un obstáculo para la protección
de los refugiados acogidos. En primer lugar, se examina el debate político sobre
las migraciones forzadas en la Unión Europea, centrándose en los refugiados y,
en particular, en el ejemplo de Italia, y, en segundo lugar, la importancia de la
integración institucional y humanitaria de los refugiados en el sitio de acogida.
En tercer lugar, se identican soluciones para mejorar su acogida en los países de
la Unión Europea. Al nal, se observó que los Estados se afastan de su responsa-
bilidad como actores importantes para la protección de estos migrantes forzados,
siendo necesario el debate de las medidas que contribuyan a una mayor coopera-
ción entre los Estados, en lugar de reforzar la securitización de la migración local.
Palabras-clave: acogida de refugiados; Unión Europea; Securitización de la migración
Considerações iniciais
Em grande parte da trajetória dos estudos de Relações Internacio-
nais, os migrantes forçados foram negligenciados enquanto objeto de
abordagem. Discutir os contextos históricos que provocaram e ainda pro-
vocam as migrações forçadas, como os conitos e as guerras, tendia a ser
a forma mais comum de tratar o tema em questão. No entanto, quando,
na década de 1950, foi criado um regime de proteção para os refugiados,
após a crise de migração forçada causada pela Segunda Guerra Mundial
(BARNETT, 2002), esses indivíduos passaram a adquirir uma posição
mais importante como objeto de análise. Ainda que no contexto pós-Se-
gunda Guerra Mundial a questão dos refugiados tenha adquirido maior
importância para o Direito Internacional, entende-se que somente mui-
to tempo depois essa temática obteve relevância no campo de Relações
Internacionais. Isso se justica pelo fato dessa disciplina, no contexto do
pós-Guerra, ter voltado sua atenção mais para as causas e para os impac-
tos desse conito (SMITH, 2013), do que para os indivíduos.
De acordo com Betts (2009), expandir as discussões na política in-
ternacional sobre um regime de proteção aos refugiados foi de suma im-
portância tanto para a teoria quanto para a prática. Com isso, entende-se
que, de forma imprescindível, o olhar acadêmico, bem como o da socie-
dade civil, se direcione cada vez mais para os refugiados, a m de melhor
contribuir com a formulação de políticas para sua proteção e de solução
dos problemas relacionados a eles.
Com a criação do regime internacional para a proteção dos refu-
giados, estabelecido por meio de acordo entre Estados, foi determinado
que a dignidade humana e os direitos básicos desses indivíduos fossem
assegurados (LOESCHER, 2014). No entanto, observa-se que ainda há
uma série de lacunas na proteção dos refugiados na prática, uma delas
relacionada à falta de cooperação entre esses Estados. Um exemplo é a
forma de atuação de alguns países da União Europeia (UE), como Itália
e Reino Unido, em que, em muitos casos, os refugiados são mantidos em
centros de detenção, em vez de serem acolhidos, conforme prevê o Siste-
ma Europeu Comum de Asilo (SECA) (UNIÃO EUROPEIA, 2014). Nesses
casos, os refugiados chegam a ser considerados criminosos, vistos, assim,
como uma ameaça ao Estado (PEREIRA, 2016).
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Ana Beatriz da Costa Mangueira, Andrea Maria Calazans Pacheco Pacico, Fábio Rodrigo Ferreira Nobre e Filipe Reis Melo O acolhimento dos refugiados
na União Europeia em virtude da securização da migração na região
Ao analisar a forma como a União Europeia lida com a questão dos
refugiados, nota-se que é comum os seus países membros enquadrarem
essa questão em uma agenda de segurança. Isso se fortalece por meio do
discurso, constantemente disseminado na Europa, de que a questão dos
refugiados é um grande problema nesse continente pelo fato de a Euro-
pa fazer fronteira com a África e o Oriente Médio (PAOLETTI, 2014).
Contudo, a Europa não é o principal destino dos refugiados, uma vez
que esses buscam refúgio principalmente em países vizinhos, ou seja,
do mesmo continente dos seus países de origem. Dessa forma, parece
tornar-se desnecessária a “situação de emergência” nos países europeus
sobre essa questão (PAOLETTI, 2014). Interpreta-se, desse modo, que há
um desinteresse dos Estados da UE na proteção dos refugiados e um inte-
resse em securitizar a migração. Sendo assim, questiona-se de que forma
são acolhidos os refugiados na União Europeia, levando em consideração
a securitização da migração nessa região.
Para nortear a discussão a respeito do tema, as questões relaciona-
das ao principal objetivo do artigo buscam observar a discussão política
sobre as migrações forçadas na União Europeia, tendo como foco os refu-
giados e utilizando-se do exemplo da Itália, além de discutir a integração
institucional e humanitária dos refugiados no local de acolhimento e, por
m, identicar soluções a m de melhorar o acolhimento dos refugiados
nos países da União Europeia.
Dessa forma, o artigo, primeiramente, faz uma breve análise das
migrações forçadas internacionais, debruçando-se mais especicamente
sobre os refugiados e sobre a discussão política na União Europeia, res-
saltando o caso da Itália, em torno da temática. Aqui, chama-se a atenção
de como as imigrações extracomunitárias desse bloco têm sido tratadas
como uma agenda de segurança (GARCIA, 2014), em que os migrantes
representam a ameaça em potencial. Esse processo é conhecido como “se-
curitização da migração”, pois, a priori, as imigrações eram parte apenas
da esfera política, mas ao ser elevado o seu grau de importância, passam
a ser vistas com caráter emergencial (BUZAN; WÆVER; WILDE, 1998),
discussão essa aprofundada na segunda parte do artigo. Securitizar a mi-
gração torna a situação dos refugiados ainda mais delicada porque afeta o
acolhimento e a proteção desses indivíduos (GARCIA, 2014). Esse processo
já é utilizado na União Europeia de forma comum, utilizando-se o argu-
mento de que as migrações, sendo uma ameaça aos Estados, provocariam
riscos em vários níveis, dentre eles: o econômico, o social e, além disso, a
insegurança relacionada a possíveis atuações terroristas desses imigrantes.
Por m, o artigo reete sobre as medidas que podem auxiliar na so-
lução do problema do acolhimento dos refugiados na União Europeia, em
virtude da securitização da migração nessa região. Uma das soluções pri-
mordiais diz respeito à cooperação dos Estados-membros da UE para esse
acolhimento e para proteção dos migrantes forçados que buscam refúgio
no Bloco. Logo, o artigo naliza com algumas considerações a respeito da
temática em questão, compreendendo, assim, a relevância de se discutir o
acolhimento dos refugiados na União Europeia, e considerando, ainda, a
importância de os Estados cooperarem para uma melhor proteção desses
migrantes, ao invés de reforçar a securitização da migração.
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Uma discussão política sobre as migrações e o sistema de refúgio na
União Europeia
As migrações têm gerado intensas discussões no mundo contem-
porâneo, embora elas não sejam um novo fenômeno mundial, diferen-
ciando-se em contextos, causas e consequências. Foi com o próprio ato
de migrar de uma região para outra que os indivíduos contribuíram para
que as sociedades passassem por processos de construção e transforma-
ção, proporcionando o surgimento de diversas identidades, crenças, lín-
guas, modo de organização de vida etc. (PEREIRA, 2016). De acordo com
Castles (2005, p. 15-16), “as migrações podem contribuir para um maior
desenvolvimento e para a melhoria das condições econômicas e sociais,
[...] mas podem também ajudar a promover a estagnação e a desigualda-
de” nas sociedades. Para esse autor, os resultados gerados pelas migrações
dependem das características que elas possuem, bem como do posicio-
namento dos governos que lidam com elas. Castles (2005, p. 15-16) ainda
arma que as migrações podem contribuir “para a erosão das fronteiras
tradicionais entre línguas, culturas, grupos étnicos e Estados-nação”, e,
dessa forma, provocar um tipo de abalo na estrutura do Estado e de sua
autonomia enquanto possuidor de identidades e culturas próprias.
No século XXI, as pessoas têm migrado por diversos motivos, seja
em busca de uma melhor qualidade de vida, oportunidades de emprego,
oportunidades de estudos, seja por migração forçada causada por perse-
guições, conitos ou desastres ambientais (ROCHA; MOREIRA, 2010).
É necessário ressaltar que as migrações podem diferenciar-se, além de
outras classicações, entre: migrações internas, que são aquelas em que
o indivíduo se desloca para outro município ou região dentro de seu pró-
prio Estado, e migrações internacionais, em que os indivíduos atravessam
as fronteiras internacionais dos Estados (CASTLES, 2005). Nesse artigo,
tratar-se-ão das migrações internacionais, mais especicamente de um
grupo de migrantes forçados que atravessam as fronteiras entre Estados,
chamados de refugiados.
A pessoa refugiada, de acordo com a Convenção de Genebra de
1951 (ACNUR, 1951), em seu artigo 1º, combinado com o Protocolo de
Nova Iorque de 1967, é aquela que está fora de seu país de origem ou
nacionalidade e não pode ou não quer voltar a valer-se da proteção deste
país por perseguição ou temor bem fundado de perseguição em razão
de raça, nacionalidade, religião, grupo social ou opinião política. Juridi-
camente, a denição de refugiado contém sentido mais especíco, dife-
rentemente das outras categorias que são parte das migrações forçadas,
como os deslocados internos, os quais não possuem uma proteção jurídi-
ca internacional como a dos refugiados. Nesse sentido, percebe-se que os
refugiados estão em uma categoria “privilegiada” no que diz respeito à
proteção jurídica (PACÍFICO, 2010), mas, ainda assim, sofrem na prática
com as falhas e as omissões dos Estados que são membros da Convenção
de Genebra supracitada.
As lacunas na proteção dos refugiados podem ser expressas de diver-
sas formas. Uma delas diz respeito à falta de cooperação dos Estados para
o acolhimento desses indivíduos. Na Europa, por exemplo, geralmente
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Ana Beatriz da Costa Mangueira, Andrea Maria Calazans Pacheco Pacico, Fábio Rodrigo Ferreira Nobre e Filipe Reis Melo O acolhimento dos refugiados
na União Europeia em virtude da securização da migração na região
utiliza-se o argumento de que os imigrantes, sem exceção de categoria,
ameaçam a estabilidade do Estado em seus diversos níveis (econômico,
social ou político) (BUZAN; WAVER; WILDE, 1998). Esse discurso pode
contribuir para a falta de responsabilidade com a proteção dos indivíduos
que solicitam refúgio. Segundo Giuliani (2012), na década de 1990, com o
processo de globalização, a Itália se viu em uma situação de emergência.
Isso aconteceu devido às mudanças no fenômeno das migrações, que, por
sua vez, desencadeou um aumento de 60% da população estrangeira da
Itália ainda nessa mesma década. Nesse contexto, as políticas de restrição
aos migrantes, incluindo os refugiados, foram intensicadas, dicultando
tanto o acesso quanto a permanência desses indivíduos na Europa.
Nesse cenário de globalização da década de 1990 e, com efeito, do
aumento dos uxos migratórios, os partidos políticos de direita
5
em al-
guns países da União Europeia passaram a incorporar uma retórica que
disseminava o medo dos migrantes (GARCIA, 2014). Esses indivíduos
começaram a ser vistos como problemas que os Estados enfrentariam,
difundindo uma ideologia para a população de suposta ameaça. O caso
italiano sobre a temática serve de exemplo, uma vez que, na Itália, evi-
denciou-se que tanto os discursos proferidos pela mídia, quanto os discur-
sos de políticos se transformaram em medidas tomadas pelo governo a
m de securitizar a imigração local (VELASCO, 2014). Conforme Garcia
(2014, pp. 236-237), no caso da Itália,
[a] ótica securitária conjugada à retórica do perigo serviu para justicar a adoção
de medidas excepcionais que excedem o quadro jurídico regular, colocando a
emergência e a segurança nacional em um lugar de destaque na práticas governa-
mentais e estratégias midiáticas bem como na vida do cidadão comum e nas suas
relações com os estrangeiros. Se até os anos 1980 a convivência com os estran-
geiros era considerada pacíca ou isenta de violência simbólica e material, no
espaço de poucos anos essa postura dá lugar à hostilidade e a eventos cotidianos
de violência contra os imigrantes.
Com a hostilidade contra os migrantes, riscos são gerados aos re-
fugiados. Em certos casos, como em contextos de conitos e guerras nos
seus países de origem, esses indivíduos se sentem obrigados a sair em
busca de refúgio e possuem, como algumas das opções de destino, os
países da União Europeia (UE). Para Ferreira (2014, pp. 74-75), os países
desse Bloco sempre estiveram entre os principais destinos de migrantes
voluntários internacionais, contudo, segundo Fargues e Fandrich (2012),
os países europeus também sempre receberam de forma signicativa os
refugiados. Argumenta-se que, por esse motivo, foi criado o Sistema Du-
blin, qual seja, um regulamento da UE que estabelece os critérios para
os Estados-membros adotarem, dentro de sua responsabilidade, sobre os
pedidos de refúgio, tal como determinar o Estado-membro responsável
pela solicitação de refúgio (KASPAREK, 2016). Na maioria dos casos, esse
Estado é o primeiro local aonde os refugiados entram na UE, o que, para
os países que são porta de entrada da Europa, é visto como um problema.
Isso agrava a situação dos refugiados, já que muitos desses países, como
a Itália, utilizam a detenção de migrantes, incluindo refugiados, um dos
motivos para que o Sistema Dublin seja considerado falho.
Para Kasparek (2016), o Sistema Dublin tende a limitar o acesso
de refugiados, abandonando essas pessoas que precisam da proteção in-
5. De acordo com Wermuth (2014, p.
193), nesse momento “o que se observa
é que a migração se transforma em
bode expiatório da profunda crise
econômica em curso e grande trunfo dos
partidos de direita”, ou seja, as migra-
ções passam a ser parte dos discursos
políticos como um problema que precisa
ser solucionado, a fim de impedir que
as áreas econômicas e sociais da so-
ciedade europeia se desestruturem por
causa dos imigrantes. Alguns exemplos
de partidos “de extrema-direita, que nos
últimos anos têm usado o combate à
imigração como uma de suas principais
plataformas eleitorais” são o partido
neofacista Força Nova, Falange, na Es-
panha, e o Partido Nacional Democrata
alemão (VELASCO, 2014, p. 133).
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ternacional. Segundo esse autor, esse sistema foi criado para facilitar o
acesso ao refúgio. No entanto, ele funciona como um tipo de ‘ltro’ para
que os membros da UE o utilizem durante o pedido de refúgio. A Itália,
por exemplo, buscou implementar políticas restritivas aos migrantes, a
começar pelas suas fronteiras (GIULIANI, 2012, p. 279).
A restrição ao acolhimento de imigrantes em países-membros da UE
inclui todas as categorias, inclusive a dos refugiados. Independentemente
de que esses sujeitos necessitem de acolhimento, os Estados reivindicam
o fechamento de fronteiras que, por sua vez, justica-se por uma política
de segurança nacional (SARAIVA, 2017), esquecendo-se da segurança dos
próprios sujeitos/refugiados. De acordo com Pacíco (2010, p. 40),
[a]s políticas restritivas fronteiriças são tidas como medidas necessárias pelos Es-
tados nortistas ricos para prevenir os migrantes indesejáveis de deixarem seus pa-
íses. Tais políticas são parte de uma agenda de segurança global mais ampla, em
que os excluídos são tratados como fonte de conito, terrorismo ou instabilidade.
Desse modo, caracterizar os migrantes como possíveis ameaças à
sociedade, contribuindo com a percepção de que eles colaboram com o
aumento dos índices de criminalidade e de insegurança, torna-se oportu-
no para que se pratiquem cada vez mais as políticas de contenção em vez
de fornecer refúgio aos refugiados. Além dessas restrições e, portanto, do
não fornecimento de assistência social aos refugiados, esses são detidos
como migrantes ilegais (LOESCHER, 2014), o que torna a sua situação
ainda mais delicada.
Em certos países da União Europeia, como Itália, Reino Unido e
Grécia, é comum os refugiados serem detidos e deportados. Os migrantes
forçados são mantidos em centros de detenção e, posteriormente, depor-
tados pelos mesmos Estados a que esses indivíduos recorrem para solicitar
a condição de refugiado (GARCIA, 2014). De acordo com Harrel-Bond e
Voutira (2007), os centros da Europa que recebem os refugiados variam
entre centros de acolhimento, como na Suécia e na Grécia, instalações
fechadas de prisão para refugiados e outros tipos de imigrantes, como no
Reino Unido, e atos de reais prisões, a partir das quais os refugiados pas-
sam a ser mantidos em celas até serem condenados como criminosos. Em
ocasiões em que é inviável expulsar os estrangeiros instantaneamente, eles
são levados aos chamados “Centros de Permanência Temporária”, onde
cam por determinado tempo até serem expulsos dos países nos quais
pretendiam car (GARCIA, 2014). Para Garcia (2014, p. 242), é necessário
[o]bservar que, embora a nomenclatura ocial destes centros remeta à
conguração de espaços de acolhimento temporário, eles funcionam
de fato como centros de detenção, nos quais os imigrantes, potenciais
refugiados e solicitantes de refúgio são mantidos em confinamento até que
seja concretizada sua expulsão\deportação.
Além da situação insatisfatória do acolhimento aos refugiados na
União Europeia, esses indivíduos são passíveis de uma série de preconcei-
tos e alvos de atos xenofóbicos, o que torna a sua integração à sociedade
que lhes dá refúgio muito difícil. Para Lussi (2015), isso pode ser inter-
pretado como uma política de “criminalização da migração” (explanada
a posteriori), que expressa que, como ressaltado, o migrante é caracteri-
zado como um sujeito indesejável. De acordo com essa autora, “a ideia
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Ana Beatriz da Costa Mangueira, Andrea Maria Calazans Pacheco Pacico, Fábio Rodrigo Ferreira Nobre e Filipe Reis Melo O acolhimento dos refugiados
na União Europeia em virtude da securização da migração na região
de que os estrangeiros atentam contra a segurança da população autóc-
tone é facilmente levada a formas de marginalização dos estrangeiros,
favorecendo comportamentos xenófobos que os excluem da população
que tem direito à segurança pública” (LUSSI, 2015, p. 140). O sistema de
acolhimento dos refugiados na Itália, por exemplo, pode ser visto como
problemático, uma vez que esses indivíduos são mantidos em centros de
detenção e, ainda, enfrentam obstáculos diversos (i.e. jurídicos, sociais e
culturais) quando buscam integrar-se na sociedade italiana.
Os centros de acolhimento para migrantes e a recepção de refugiados na Itália
A securitização da migração na Itália pode ser entendida como o re-
sultado da soma de pelo menos dois elementos: o posicionamento da socie-
dade italiana e de grupos domésticos sobre as migrações e das práticas de
securitização da migração da União Europeia (ALVES, 2015). Atinente ao
primeiro elemento, Zincone e Caponio (2006 apud PAOLETTI, 2011) acre-
ditam que o período eleitoral na Itália é um momento oportuno para o au-
mento de pressões sobre a questão migratória. Nesse contexto, o apoio da
população, que se demonstra a favor de obstáculos a entrada de migrantes
no país, é signicativo (ZICONE; CAPONIO, 2016 apud PAOLETTI, 2011).
De acordo com Gattinara (2017), parte da população italiana teme
refugiados, principalmente de nacionalidades especícas, como sírios.
Para esse autor, essa população acredita que os refugiados podem in-
uenciar o aumento de ataques terroristas e ainda afetar a economia do
país
6
. Com efeito, promovem-se campanhas ‘anti-imigrações’ e ‘anti-re-
fugiados’. Essas mobilizações acontecem de várias maneiras, como con-
frontações em centros em que permanecem os refugiados e criação de
programas para ‘conscientização’ dos cidadãos sobre os estrangeiros, uti-
lizando-se de narrativas contra a suposta invasão de populações de cultu-
ras distintas (GATTINARA, 2017). Essas questões reetem o modo como
os refugiados são acolhidos na Itália, pois, conforme supracitado, o posi-
cionamento da população e de grupos domésticos desse país inuencia a
securitização da migração.
O relatório da Anistia Internacional de 2017/18 denunciou as ações
da Itália quanto às migrações. Migrantes que chegavam ao país pelo mar,
no ano 2017, eram resgatados por Organizações Não-Governamentais
(ONGs), e a resposta italiana, com o apoio da União Europeia, foi impor
um código de conduta para limitar esses resgates (AMNESTY INTER-
NATIONAL, 2018). Essa pode ser considerada uma política de securiti-
zação que afeta pessoas que se encontram em situação de refúgio. Além
disso, segundo esse relatório, a Itália busca estabelecer e manter acordos
com países terceiros em matéria de migração para conter uxos migrató-
rios considerados irregulares, o que também gera riscos para as vidas de
refugiados. Essa medida compactua com a prisão de migrantes, incluindo
pessoas em situação de refúgio, o que desrespeita os direitos humanos
(AMNESTY INTERNATIONAL, 2018).
O sistema de acolhimento de refugiados na Itália não é uniforme
para requerentes de refúgio e demais categorias de migrantes (ASGI,
2019). Ao chegarem ao país, esses indivíduos podem ser levados para os
6. Mais informações sobre o conteúdo
das pesquisas que falam sobre essa
parcela da população italiana, ver em
Gattinara (2017), cuja referência se
encontra nas páginas finais do artigo.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.63 - 82
chamados ‘Centros de Primeiros Socorros e Acolhimento’ (CPSA), onde
são feitas as primeiras identicações dos migrantes, que permanecem
nesses locais até serem enviados para outros centros; ‘Centros Coleti-
vos’, como Centros de Alojamentos (CDA-Centro di Accoglienza), ‘Centro
de Recepção para Solicitantes de Refúgio’ (CARA, Centro di Accoglienza
Richiedenti Asilo) e ‘Centros de Acolhimento Temporário’, os quais são
implementados pelas prefeituras quando os outros centros não possuem
condições de acolher os migrantes (ALVES, 2015).
A recepção de refugiados na Itália acontece também por meio do
Sistema de Solicitantes de refúgio e Refugiados (SPRAR – Sistema di Pro-
tezione per Richiedenti Asilo e Rifugiati), que consiste em uma rede forma-
da por autoridades locais e por ONGs, nanciadas por fundo públicos, e
recepciona os refugiados prestando serviço de assistência e integração.
No entanto, esses serviços são prestados somente àqueles que já tenham
formalizado sua situação enquanto solicitantes de refúgio ou refugiado,
principalmente àqueles que já se encontram no território italiano (ASGI,
2019). Sobre os Centros de acolhimento, conforme a ASGI (2019), a lei ita-
liana não especica um prazo para a permanência dos indivíduos nesses
locais, mas supõe que deve durar até que questões relacionadas à identi-
cação dos migrantes sejam resolvidas.
Os chamados ‘Centros de acolhimento’ na Itália são utilizados, se-
gundo Alves (2015), para manter migrantes considerados irregulares, ain-
da que dentre estes estejam os que migraram forçosamente. Além disso,
acontecem as expulsões coletivas. Embora elas não sejam possíveis de se-
rem concretizadas de imediato (GARCIA, 2014), violam as normas sobre
proteção dos refugiados (ALVES, 2015). Esses Centros são considerados
por ONGs e agências da Organização das Nações Unidas (ONU) como
locais de risco para os refugiados, pois, embora sejam conhecidos como
centros de acolhimento, eles funcionam, de fato, como centros de deten-
ção (GARCIA, 2014).
De acordo com o Global Detention Project (2018), não existe trans-
parência na forma como os refugiados são detidos e mantidos nos Cen-
tros de detenção na Itália. Para Martino et al (2012, p. 108), os centros
podem ser comparados a prisões, tendo em vista que são instalações de
antigos prédios de quarteis militares e, ainda, estão sob forte vigilância.
Os migrantes cam alojados em celas e não podem sair sem autorização
(GLOBAL DETENTION PROJECT, 2018). A situação humanitária nesses
locais faz parte de um amplo debate entre as organizações humanitárias e
o próprio ACNUR, tendo em vista que indivíduos muitas vezes em condi-
ções de refúgio são detidos, o que descumpre as diretrizes da Convenção
de Genebra sobre refugiados (ALVES, 2015, p. 96). Ademais, associações
cooperativas e funcionários que gerenciam os centros de detenção na Itá-
lia já foram investigados por corrupção e outros danos que colocavam em
risco a vida dos migrantes, como a situação precária desses locais (GLO-
BAL DETENTION PROJECT, 2018).
Em maio de 2017, o Comitê de Direitos Humanos da ONU criticou
a detenção prolongada de refugiados e, ainda, a classicação incorreta dos
solicitantes de refúgio como migrantes econômicos. Além disso, esse co-
mitê denunciou os procedimentos severos durante o processo de identi-
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Ana Beatriz da Costa Mangueira, Andrea Maria Calazans Pacheco Pacico, Fábio Rodrigo Ferreira Nobre e Filipe Reis Melo O acolhimento dos refugiados
na União Europeia em virtude da securização da migração na região
cação desses sujeitos (AMNESTY INTERNATIONAL, 2018). A Itália, por
seu turno, se demonstrou passiva, ignorando pedidos de esclarecimentos
sobre a detenção de refugiados e sobre sua permanência nos centros de
detenção (GLOBAL DETENTION PROJECT, 2018).
A detenção de refugiados na Itália, embora, na maioria das vezes,
arbitrária, constitui apenas uma das práticas que fere os direitos desses
migrantes forçados. Os refugiados lidam com problemas de integração na
sociedade italiana, a começar com o processo de residência, pois muitas
vezes as circunstâncias os levam a optar por viver em prédios abandona-
dos (ASGI, 2014), o que consiste em uma falha do Estado em estabelecer
políticas ecientes voltadas à integração dos refugiados, já que eles são
privados do acesso à moradia no país (ASGI, 2014). Segundo o último re-
latório da Anistia Internacional (2018), na Itália, práticas de discriminação
no acesso à habitação contra refugiados são comuns. Em agosto de 2017,
autoridades italianas expulsaram refugiados que já viviam há alguns anos
em Roma (AMNESTY INTERNATIONAL, 2018).
Para Gattinara (2017, p. 328), a maioria dos governos europeus, den-
tre eles a Itália, apoia a adoção de políticas de segurança voltadas para
as migrações. Essas políticas desconsideram, muitas vezes, a garantia da
proteção de pessoas que se encontram em situação de refúgio. Por isso,
entende-se que o sistema de acolhimento dos refugiados na Itália está
imerso em uma problemática que envolve diversos atores, como as ONGs
e sua atuação, a recepção em centros de acolhimento ou de detenção e o
posicionamento da sociedade civil e de autoridades italianas. A problemá-
tica consiste em uma falta de aparelhamento preocupado, de fato, com
a situação dos refugiados, que em muitas circunstâncias são detidos e
mantidos em centros de detenção ou, ainda, não conseguem se integrar
na sociedade italiana devido a práticas xenófobas, comumente vista em
outros países da União Europeia.
Discussões políticas sobre refugiados na União Europeia
Segundo Harrel-Bond e Voutira (2007), tanto a mídia quanto os dis-
cursos políticos na Europa dicilmente usam o termo “refugiados” para
se referirem a esses indivíduos. Em vez disso, os refugiados são denomi-
nados “migrantes irregulares” ou apenas “solicitantes de refúgio”, o que
pode reforçar ainda mais o obstáculo para sua proteção, enquadrando a
temática em uma agenda de segurança (HARREL-BOND; VOUTIRA,
2007). Entende-se, portanto, que ao considerar os refugiados como mi-
grantes irregulares, interpretações errôneas podem ser desencadeadas
por parte da população civil europeia, de que todos os migrantes se en-
quadram no mesmo patamar e, assim, não deveriam ser tratados de for-
ma diferenciada.
Geralmente, os debates que abordam o tema “migrações” são in-
tensicados em contextos de campanhas eleitorais nos países que com-
põem a UE, como aconteceu com o caso do Brexit
(sigla em inglês), que
diz respeito à decisão do Reino Unido de sair da União Europeia após
um referendo popular (IOV; BOGDAN, 2017). A decisão do Brexit foi, em
parte, inuenciada pela problemática envolvendo esse tema no Reino
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Unido, uma vez que sua sociedade civil se encontrava insatisfeita com as
decisões do Bloco relativas à entrada de imigrantes extracomunitários
na UE (IOV; BOGDAN, 2017). Isso se explica justamente pelo entendi-
mento de que os estrangeiros são as sementes de futuros problemas nas
sociedades de acolhimento. Assim, “a utilização perspicaz de imagens
poderosas de desastres iminentes é uma tática política bem estabelecida”
(PAOLETTI, 2014, p. 141).
Outra argumentativa política da UE sobre a temática diz respeito
à forma exacerbada com que o uxo de imigrantes e/ou refugiados é tra-
tada na Europa, onde, em certos contextos, o uxo é apresentado como
muito intenso ou “fora dos limites” em direção aos países desse conti-
nente (FERREIRA, 2014). Nota-se que isso, também, é um dos discursos
que colabora com a securitização da migração local, porque impõe um
caráter de emergência à questão dos refugiados em direção aos países da
União Europeia, como o que ocorreu no contexto da Primavera Árabe
(COSKUN, 2015), ou seja, período em que eclodiram protestos e revoltas
em países no Norte da África no início do ano de 2011, os quais geraram
migrações forçadas da sua população (JOFFÉ, 2011).
Naquele período (especialmente de 2011 a 2012), foi atribuído ao
uxo migratório um caráter de emergência. Atinente a isso, propagou-se
a notícia de que um grande número de refugiados passou a solicitar re-
fúgio na Europa (JOFFÉ, 2011). No entanto, esse número não aumentou
de forma tão considerável, como foi divulgado na mídia europeia (VE-
LASCO, 2014). Reforça-se, então, que a questão dos refugiados foi posta
na agenda de segurança europeia, dando a esse assunto já polêmico um
caráter emergencial.
Uma agenda de segurança europeia: os refugiados como ameaça
existencial?
Na União Europeia, é comum o uxo de refugiados em direção
aos países do bloco gerar uma discussão em nível político e social, pois,
geralmente, essa temática é associada a uma provável “crise”, a qual po-
deria afetar a estabilidade social e econômica dos Estados (PAOLETTI,
2014). É dessa forma que a culpa do aumento dos problemas econômicos
e da criminalidade se atribui a esses migrantes forçados (MARINUC-
CI, 2014). Além disso, para Wermuth (2014, p. 192), existe outro fator
que contribui para a imagem deturpada desses indivíduos, qual seja,
a imagem de “inimigo representado pelo terrorista”, que gera receio e
insegurança na população.
Segundo Velasco (2014), esse sentimento de insegurança foi mani-
festado por meio do discurso de David Cameron, realizado no ano de
2011 durante a Conferência de Segurança de Munique. Segundo essa au-
tora, o primeiro ministro britânico declarou que as ações do Reino Unido
contra o terrorismo não deveriam ser feitas somente fora das fronteiras,
mas sim dentro do próprio território nacional. Isso faz parte de um qua-
dro “neorracista” europeu, em que se atribui ao migrante extracomuni-
tário e, principalmente de religião islâmica, a ideia de ameaça, justicada
pela sua condição de migrante e islâmico (VELASCO, 2014).
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Ana Beatriz da Costa Mangueira, Andrea Maria Calazans Pacheco Pacico, Fábio Rodrigo Ferreira Nobre e Filipe Reis Melo O acolhimento dos refugiados
na União Europeia em virtude da securização da migração na região
De acordo com Cunha (2014), o tema “migração” na União Euro-
peia se encontra entre os assuntos mais discutidos na sua agenda política.
Porém, desde a década de 1980, essa questão começou a fazer parte da
agenda de segurança, construindo a percepção do migrante como amea-
ça existencial. Ainda, para esse autor, a migração na Europa possui uma
“relação direta com as fronteiras e os mecanismos de controle criados
pelos Estados e pela União Europeia” (CUNHA, 2014, p. 191), os quais pas-
saram a cooperar progressivamente na restrição da entrada dos que são
considerados “imigrantes ilegais” (CUNHA, 2014). Dentre esses imigran-
tes, a possibilidade de alguns deles necessitarem de acolhimento, como
os refugiados, é excluída, retirando, portanto, os seus direitos enquanto
migrante forçado solicitante de refúgio (CUNHA, 2014).
Posteriormente, já na década de 1990, países como a Itália já ha-
viam declarado estado de emergência sobre as imigrações no país (GAR-
CIA, 2014). Essa ação aplica formas restritivas para o impedimento da
continuidade do “grande uxo” de migrantes irregulares, incluindo os
refugiados, em direção aos territórios italianos. Nos últimos anos, des-
tacando os anos pós-Primavera Árabe, observa-se que a migração tem
adquirido gradativamente caráter de segurança em alguns países, como
Itália e Grécia, enquadrando o assunto como uma questão de emergência
(GARCIA, 2014).
Nos contextos em que as migrações forçadas se intensicam, e
quando alguns dos destinos são países europeus, torna-se mais fácil os
Estados da União Europeia disseminarem, por meio de discursos e ações,
o entendimento de que essas migrações representam uma questão de se-
gurança (BUZAN; WÆVER; WILDE, 1998). Analisar um assunto, que
antes era apenas parte da agenda política, como parte de uma agenda de
segurança, signica securitizar o assunto. A securitização é caracteriza-
da como a versão mais extrema de politização, pois tornar um assunto
público como parte de uma agenda de segurança signica torná-lo uma
questão emergencial que necessita de medidas extraordinárias (BUZAN;
WÆVER; WILDE, 1998).
A migração no âmbito da União Europeia é um tema que foi lenta-
mente desenvolvido e tragado pela agenda de segurança, também vincu-
lada a dinâmicas sociais, prossionais e políticas mais amplas. Desde os
anos 1980, a migração foi cada vez mais objeto de debates políticos sobre a
proteção da ordem pública e sobre a preservação da estabilidade interna.
Esses debates também representaram a migração como um desao para
o estado de bem-estar social e para a composição cultural da nação. Em
outras palavras, discursos e tecnologias de segurança penetraram na eu-
ropeização da política de migração. Um dos melhores exemplos é a Con-
venção de 1990, que cria o Acordo de Schengen de 14 de junho de 1985,
ligando a imigração e o refúgio ao terrorismo, ao crime transnacional e
ao controle das fronteiras (HUYSMANS, 2000).
O desenvolvimento de discursos e políticas de segurança na área
da migração é frequentemente apresentado como uma resposta política
inevitável aos desaos para a ordem pública e para a estabilidade interna
do aumento do número de imigrantes (ilegais) e solicitantes de refúgio.
A securitização da migração no contexto dos debates sobre o futuro do
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Estado de bem-estar social também está inserida na luta pela legitimidade
política na ordem política do pós-guerra na Europa. Desaos para o welfa-
re state, que começou a ser alvo de debates turbulentos na década de 1970,
não podem ser reduzidos a uma questão de recessão econômica ou a um
colapso da espiral entre o rápido crescimento econômico e a criação de
direitos sociais (HUYSMANS, 2000).
Este universo social da “dimensão externa da segurança interna” é
povoado pela grande maioria dos guardas e policiais da fronteira da UE,
designados para o controle dos migrantes. Esse movimento cria um con-
texto que favorece um conjunto especíco de disposições, enquanto inibe
rmemente outras pessoas (MEZZADRA, NEILSON, 2008). Em toda a
Europa, esse desenvolvimento levou ao surgimento de uma máquina de
mobilidade forçada, heterogênea e ramicada, na qual muitos migrantes
são confrontados com o fato de serem indesejados e com medidas políti-
cas destinadas a dominar e, portanto, “nomadizá-los” por meio de práti-
cas repetidas de expulsão (DE GENOVA, 2017).
A securitização da migração na União Europeia torna a própria se-
gurança dos refugiados fragilizada (VELASCO, 2014), pois esta política
gera restrições ao acolhimento. Sendo assim, ao considerar a migração
como uma ameaça existencial, os refugiados estão sujeitos a alguns ris-
cos, como àqueles relacionados à sua permanência nos centros de deten-
ção, ou mesmo àqueles que dizem respeito às práticas xenofóbicas contra
esses indivíduos, o que diculta a sua integração local. Como consequên-
cia, em certos casos, o migrante opta pela migração ilegal (LONG, 2014).
Nessa acepção, a União Europeia corrobora e reica a securitização da
migração por meio de princípios e decisões tomadas em conjunto, como
o fortalecimento da militarização nas fronteiras, o aumento de detenções
e ações punitivas (GARCIA, 2014).
Seja qual for sua designação, esses migrantes são cada vez mais co-
locados como objetos de medos e ansiedades securitizados, ora como pos-
suindo uma agência repulsiva – ou seja, fraudes de identidade, furadores
de la, pessoas que minam o consentimento na política etc. – ou uma
agência perigosa – ou seja, criminosos, terroristas, agentes de inseguran-
ça etc. De toda forma, parece visível que a securitização da migração nos
estados ocidentais resultou em uma série de leis e políticas restritivas que
levantam importantes questões sobre a relação entre proteção e política
(NYERS, 2003).
As políticas de controle sobre a migração se iniciam nas fronteiras
europeias (SARAIVA, 2017). Esse tipo de controle é realizado pela Agên-
cia de Fronteira e Guarda Costeira Europeia (Frontex- sigla em inglês)
(FRONTEX, 2017), criada pela UE com o objetivo de administrar as polí-
ticas sobre migração, assunto em comum entre os seus países-membros
(IOV e BOGDAN, 2017). A supervisão das fronteiras europeias também
é feita pelo Sistema de Informação Schengen, “que visa aumentar a segu-
rança e facilitar a livre circulação no espaço Schengen” (IOV e BOGDAN,
2017, p. 13-14), que corresponde ao local em que é feita a livre circulação
de pessoas na União Europeia, criado a partir do acordo Schengen na
década de 1980, no qual os países signatários fornecem o direito de livre
circulação para os indivíduos (SCHENGEN VISA INFO, 2017).
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na União Europeia em virtude da securização da migração na região
Esse sistema foi implementado na década de 1980, período em que
a proteção interna europeia adquiriu maior importância, provocando
a intensicação do controle das fronteiras externas (PEREIRA, 2016).
Cunha (2014) arma que o supracitado acordo de Schengen possibili-
tou que internamente as fronteiras europeias fossem abolidas. No en-
tanto, concomitantemente a isso, as fronteiras externas se fortaleceram,
tendo em vista a necessidade, por parte dos Estados, de se protegerem
da “ameaça externa”, que são os migrantes extracomunitários, isto é,
os estrangeiros não europeus. Para Voutira e Doná, (2007), isso põe em
evidência a preocupação com a segurança estatal, esquecendo-se da se-
gurança dos próprios indivíduos/refugiados, já que eles são considerados
uma potencial ameaça.
Com as severas restrições fronteiriças impostas pelos países da
União Europeia, Dijck (2006) arma que a imigração ilegal pode ser man-
tida e até mesmo reforçada. Além disso, esse autor arma que não basta
somente o migrante não possuir documentos de identicação para sua
imigração ser considerada ilegal (DIJCK, 2006). Nesse sentido, compreen-
de-se que a migração, além de securitizada, é criminalizada. De acordo
com Lussi (2015, p. 140), a criminalização das migrações pode-se apresen-
tar de diversas maneiras, a saber:
a. a que a lei estabelece tipicando o crime da irregularidade migratória; b. a que
os estereótipos preconceituosos favorecem através de um discurso público ou mi-
diático de que os migrantes praticam mais crimes do que os nacionais; e c. uma
mais sutil, consequência de políticas restritivas e discriminatórias que, rejeitando
os migrantes e refugiados, ao mesmo tempo que pode empurrá-los para os
circuitos do crime, leva os sistemas repressivos a identicar, prender e condenar
mais facilmente um estrangeiro do que um cidadão nacional pelo mesmo crime
ou até a aplicar sanções mais fortes, no caso dos migrantes.
Criminalizar a migração irregular, tornando-a ilegal, ao invés
de caracterizá-la como uma prática infringente (LUSSI, 2015), sustenta
o processo de securitização da migração, em que o entendimento do
migrante como uma ameaça se torna um discurso “natural” (DIJCK,
2006). Mais uma vez, essa análise faz reetir sobre a situação dos refu-
giados, pois esses, em determinados casos, são considerados migran-
tes ilegais, excluindo-se o fato de que solicitam refúgio. É necessário
lembrar que os refugiados perdem tudo antes e durante o trajeto até
chegarem ao local de destino, portanto, normalmente, não possuem
documentos nem vistos para a entrada nos Estados europeus. É desse
modo que esses indivíduos cam na mesma categoria dos criminosos
transnacionais e migrantes ilegais, simplesmente pelo motivo de terem
perdido seus documentos (GARCIA, 2014).
Para Pacíco (2010), quando os Estados estabelecem políticas que
restringem as migrações forçadas, os refugiados podem não ser reco-
nhecidos como tais e, portanto, correm o risco de perder os seus direi-
tos como pessoas que necessitam da proteção internacional. Por esse
motivo, os refugiados são considerados “atores invisíveis”, tendo em
vista que são excluídos da sociedade que solicitaram refúgio por conta
da sua condição de migrante forçado (HARRELL-BOND; VOUTIRA,
2007, p. 295). Referente a isso, Lussi (2015, p. 141) arma que a crimina-
lização das migrações
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[d]eteriora as condições de vida dos migrantes e suas famílias, aumentando pro-
cessos de exclusão nas sociedades de chegada, o que impede sua integração e a
coesão social.” “A criminalização pode ser expressa também pelo tratamento dis-
criminatório da lei ou das políticas quando estas exigem de migrantes condições
e comportamentos que não são exigidos dos nacionais ou vice-versa [...].
Segundo Long (2014), uma das maiores diculdades acerca do aco-
lhimento e da proteção dos refugiados reside na questão da colaboração
dos Estados, e no convencimento de que esses indivíduos não seriam um
fardo (burden) para a sociedade que os acolhe. Conforme ela, os cidadãos
desses Estados “permanecem rmemente comprometidos com um siste-
ma no qual” são eles os sujeitos que possuem o “direito de ter direitos”
(LONG, 2014, p. 8), e não os migrantes, sejam eles refugiados ou não.
Portanto, além das restrições fronteiriças na UE, as quais buscam di-
cultar a mobilidade dos imigrantes extracomunitários (CUNHA, 2014),
utilizam-se de artifícios, por meio de discursos ou ações, que excluem os
migrantes, até mesmo os refugiados, ainda que esses estejam em uma
condição de vulnerabilidade.
Dessa forma, entende-se necessário que as políticas tomadas pe-
los países da UE que dicultam o acolhimento dos refugiados, como a
própria securitização da migração, sejam repensadas e evitadas. Torna-
-se imprescindível, assim, desconstruir a percepção dos refugiados como
uma ameaça existencial, tendo em vista especialmente a sua situação de
vulnerabilidade, pois essa percepção pode contribuir para a falta de coo-
peração dos atores (Estados) em proteger esses indivíduos.
O acolhimento dos refugiados na UE: medidas e soluções
O regime internacional para a proteção dos refugiados, criado por
meio da Convenção de 1951 e do Protocolo de 1967, tem como princi-
pal objetivo assegurar a proteção desses migrantes forçados, pois eles são
perseguidos e/ou sofrem abusos de direitos humanos em seus Estados
de origem, e, por esse motivo, buscam refúgio em outros países. Dessa
forma, a cooperação entre os Estados é uma etapa primordial para o aco-
lhimento dos refugiados (BETTS, 2009). Atinente a isso, o Alto Comissa-
riado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR) possui como função
“dirigir e coordenar a ação internacional para proteger e ajudar as pessoas
deslocadas em todo o mundo e encontrar soluções duradouras para elas”
(ACNUR, 2017, s/p). No entanto, essa agência não consegue trabalhar de
forma eficaz para garantir essa proteção sem a cooperação dos Estados
(LOESCHER, 2014), tendo em vista que eles atuam nos regimes e nas
instituições de acordo com seus interesses (BETTS, 2009).
Segundo Betts (2009), o regime dos refugiados foi criado porque se
acreditava que a contribuição coletiva dos Estados poderia superar vários
problemas gerados pelas migrações forçadas, como a própria insegurança
dos Estados nos âmbitos econômico e social. Desse modo, para o autor,
ao criarem um regime internacional para a proteção dos refugiados, os
Estados não agiram de forma altruísta (BETTS, 2009), uma vez que o
próprio conceito de regime conota a convergência de interesses entre os
atores que participam de sua elaboração (KRASNER, 2012). Saliente-se,
aqui, que, segundo Krasner (2012, p. 93), “os regimes são denidos como
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na União Europeia em virtude da securização da migração na região
princípios, normas, regras e procedimentos de tomada de decisões de de-
terminada área das relações internacionais em torno dos quais conver-
gem as expectativas dos atores”.
A garantia de proteção aos refugiados é uma questão de interesse
tanto dos direitos humanos, devido às violações no que diz respeito a
esses direitos, quanto da segurança internacional (BETTS, 2009, p. 1),
pois ao deixarem seu país de origem, esses migrantes forçados podem
ser vistos como uma ameaça em potencial para os outros Estados. A
depender dos seus interesses, os Estados da UE podem lidar com migra-
ções forçadas como momentos oportunos para preencher a demanda
de mão-de-obra barata; mas também podem criar a percepção de que
esses indivíduos são uma ameaça (PODDAR, 2016), colocando em risco
a vida do próprio refugiado, quando ele não é acolhido devidamente.
Portanto, torna-se imprescindível reetir sobre medidas que construam
melhores formas de lidar com o dilema das migrações e com o acolhi-
mento dos refugiados.
A solução para acabar com as migrações forçadas parece ser es-
tritamente política, uma vez que envolve decisões locais onde ocorrem
os conitos que as provocam. No entanto, enquanto os Estados de ori-
gem não garantam os direitos necessários para evitar o deslocamento
de pessoas, os Estados de acolhimento possuem a função essencial na
proteção dos refugiados. No caso da União Europeia, a primeira po-
lítica que poderia ser feita, poderia ser evitar a disseminação da per-
cepção de que a migração representa uma ameaça existencial. Além
disso, nesse caso, seria necessário fornecer informações corretas sobre
as categorias dos migrantes, evitando discursos políticos contrários ao
acolhimento dos refugiados.
Para que o acolhimento dos refugiados seja ecaz, como visto, é
necessário que os Estados cooperem. Quando esses atores cooperam, es-
pera-se que outros Estados também o façam, dando base para o chamado
“burden sharing”, que por sua vez visa o compartilhamento das respon-
sabilidades entre os países do Sul e do Norte na proteção dos refugiados
(GOTTWALD, 2014).
O burden sharing é feito de forma voluntária por parte dos países
(GOTTWALD, 2014, p. 3), o que faz com que muitas vezes esses atores se
eximam de suas obrigações enquanto “protetores” dos refugiados, e o bur-
den-sharing pode não ser assegurado e nem ecaz (BETTS, 2009). Ademais,
ao compreender que os Estados não contribuem altruisticamente para essa
proteção, Betts (2009) arma que convém utilizar um mecanismo que fa-
cilite a cooperação dos Estados, mecanismo esse chamado pelo autor de
“cross-issue persuasion”. Essa medida visa ligar a questão da proteção dos
refugiados com um tema de interesse dos Estados. Para que isso seja con-
cretizado, deve-se realizar um processo de convencimento, uma barga-
nha, em que um ator A pode persuadir um ator B a acreditar que uma
determinada área x é ligada a uma área y e assim o ator B contribui com o
ator A (BETTS, 2009). Essa seria uma solução, de acordo com Betts (2009),
para que os Estados cooperem mais com o regime de proteção para os re-
fugiados. Assim, compreende-se que é preciso persuadir os Estados de que
existe uma relação entre os seus interesses e a proteção desses indivíduos.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.63 - 82
O mecanismo de cross-issue persuasion proposto por Betts pode ser
aplicado no caso dos Estados-membros da União Europeia, os quais têm
como opção interligar os seus interesses à proteção dos refugiados (BE-
TTS, 2009). Nesse sentido, em vez de se utilizarem das migrações como
uma questão de segurança, prejudicando a proteção dos refugiados, os
Estados deveriam colaborar com o acolhimento desses indivíduos.
Para além dessas questões sobre a política do acolhimento para os
refugiados no local em que solicitam refúgio, considera-se importante
atentar para outros pontos que envolvem a temática relacionada à prote-
ção desses indivíduos, como sua integração local. Como exposto na se-
gunda seção, a securitização da migração contribui para a exclusão dos
refugiados nas sociedades de acolhimento, abrindo espaço para que nem
mesmo os seus direitos básicos, como saúde e educação, sejam garantidos.
Segundo Pacíco (2010), os refugiados não deveriam car à mercê
da política, tendo em vista que já sofreram abusos desde os seus países
de origem e, ainda assim, sofrerem preconceito no local em que se en-
contram amparados. De acordo com essa autora, é necessário considerar,
além da proteção física, a questão psicológica dos refugiados, uma vez
que eles sentem as consequências da sua migração forçada, apresentando
sintomas de traumas e frustrações e, mais, têm que lidar com uma nova
sociedade, uma nova cultura, uma nova língua, enm, um modo de or-
ganização de vida diferente (PACÍFICO, 2010).
Posto isso, a União Europeia poderia colaborar para um melhor
acolhimento dos refugiados, buscando implantar políticas públicas para
facilitar a situação desses indivíduos no local de acolhimento, levando
os refugiados a terem acesso aos direitos básicos, como segurança, saú-
de, educação, cursos prossionalizantes para que possam qualicar-se
e, consequentemente, conseguir emprego; além disso, devem ter acesso
também a comunidades religiosas das quais desejam fazer parte (PACÍFI-
CO, 2010). Assim, reverberar sobre as condições dos refugiados e de seu
acolhimento na UE, e, ainda, sobre os mecanismos que facilitem a coope-
ração dos Estados para o seu acolhimento, como o cross-issue persuasion,
pode ser uma forma de desconstruir, paulatinamente, a percepção de que
os refugiados representam uma ameaça existencial.
Considerações finais
As políticas restritivas migratórias nos países-membros da União
Europeia têm sido praticadas com maior frequência desde o m da Guer-
ra Fria, quando se notou um aumento do uxo migratório em direção
aos seus países-membros (LOESCHER, 2014). No decorrer do tempo, es-
sas práticas restritivas se tornaram atos naturais por meio do discurso
constantemente utilizado sobre a temática na UE (DIJCK, 2006). Utiliza-
-se, como argumento, que as políticas de contenção ao “grande uxo” de
migrantes em direção a Europa, considerados em situação “irregular”, é
uma forma de garantir a segurança dos Estados da “ameaça existencial”,
que são os próprios imigrantes (DIJCK, 2006). Tratar as migrações como
ameaças em potencial e, assim, colocar a questão em uma agenda de se-
gurança, signica securitizar o assunto. Dessa forma, a partir do processo
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Ana Beatriz da Costa Mangueira, Andrea Maria Calazans Pacheco Pacico, Fábio Rodrigo Ferreira Nobre e Filipe Reis Melo O acolhimento dos refugiados
na União Europeia em virtude da securização da migração na região
de securitização, as migrações adquirem caráter emergencial, permitin-
do que se utilizem de políticas de urgência, como as de controle restritivo
nas fronteiras europeias.
As duras ações realizadas dentro da lógica da securitização da mi-
gração na União Europeia, como as detenções, justicam-se pelos pos-
síveis malefícios e problemas sociais que os imigrantes poderiam gerar,
sendo esses associados à criminalidade e à insegurança, representando
até mesmo potenciais terroristas (WERMUTH, 2014). Essa temática faz
parte dos principais debates da UE, que têm considerado as migrações
uma questão de segurança. Segundo Wermuth (2014, p. 192), na UE se
acredita que “os imigrantes – principalmente os oriundos da África – es-
tariam abusando dos sistemas de proteção social europeus”. Com isso, os
casos de xenofobia e de discriminação contra os migrantes se mantêm e
se intensicam (LUSSI, 2015). Assim, o processo de securitização pode
ser feito de formas diferentes, por meio do discurso ou da criminalização
dos migrantes (IDEM). Ao tratar o imigrante como criminoso, as res-
trições impostas às migrações se intensicam e, além disso, o índice de
detenções e vigilância aumenta, tendo como justicativa a ilegalidade da
situação dos imigrantes (WERMUTH, 2014), ainda que dentre eles este-
jam incluídos os refugiados.
Uma vez que as migrações irregulares são vistas como crimes,
os refugiados estão sujeitos ao abuso dos direitos que os deveriam pro-
teger (LUSSI, 2015). Compreende-se, então, que as políticas restritivas
migratórias, consequência da securitização da temática, criam barrei-
ras ao acolhimento dos refugiados, como é o caso da Itália, onde esses
migrantes forçados são considerados migrantes ilegais e são mantidos
em celas de detenção (GARCIA, 2014). Garcia (2014) entende que, nessas
circunstâncias, as normas internacionais para a proteção dos refugiados
são desrespeitadas, tendo em vista que se pratica expulsões coletivas
desses indivíduos, os quais são mantidos em centros de detenção, cha-
mados “centros de acolhimento”, apenas por não carregarem consigo
documentos ou vistos que comprovem a sua “legalidade”. Segundo essa
autora, alguns centros de detenção dos migrantes na Itália, por exemplo,
encontram-se em situação clandestina, em que todos os migrantes, sem
distinção de categorias, são mantidos em um mesmo espaço (GARCIA,
2014). De acordo com Garcia (2014), todos os migrantes são mantidos no
mesmo local, estando presentes mulheres grávidas, crianças, homens,
criminosos e refugiados.
Em períodos de economia instável, ainda é mais fácil utilizar-se do
argumento de que o migrante representa uma ameaça ao Estado, sen-
do associado à intensicação da instabilidade e de aumento de despesas
públicas (PODDAR, 2016). É importante lembrar que uma vez que o Es-
tado de acolhimento adquire a responsabilidade de proteger o refugia-
do, primeiro ele deve fornecer refúgio e, depois, prover serviços básicos,
como segurança, saúde e educação. É o básico a ser garantido. Em vez
de prestar essa assistência, observou-se que a política europeia tende a
esquivar-se de suas responsabilidades, esquecendo-se da segurança dos
próprios indivíduos (refugiados) em nome da segurança estatal. Assim,
interpreta-se que considerar os refugiados uma ameaça à sociedade pode
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ser uma forma oportuna dos países da União Europeia não serem respon-
sabilizados pelos indivíduos que necessitam de assistência.
Portanto, torna-se imprescindível que o discurso securitizador da
migração e as atuações restritivas contra os imigrantes na União Euro-
peia sejam repensados, especialmente atentando para o fato da necessi-
dade de que os refugiados sejam acolhidos pelos Estados desse bloco. Os
autores deste artigo creem ser necessário que, em vez de barreiras, esses
países construam pontes a m de melhorar essa proteção. O regime que
coordena as questões relativas à proteção dos refugiados tem justamente
como uma das principais nalidades assistir a essa política, no entanto,
não consegue trabalhar de forma eficaz sem a cooperação dos Estados
(BETTS, 2009). Dessa forma, a proposta de Betts (2009), qual seja, o cros-
s-issue persuasion, é de suma importância, enquanto mecanismo de con-
tribuição para um melhor acolhimento dos refugiados, auxiliando-os a
superar seus traumas e a construir uma nova vida.
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83
O regionalismo na América do Sul no
início do Século XXI: uma análise de
suas inflexões práticas e da produção
intelectual brasileira
Regionalism in South America at the beginning of the 21
st
Century: an analysis of its practical inflections and of the
Brazilian intellectual production
El regionalismo en Sudamérica a principios del siglo XXI:
un análisis de sus inflexiones prácticas y de la producción
intelectual brasileña
Patrícia Nasser de Carvalho
1
Fernanda Cimini
2
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2019v7.n3.p83
Recebido em: 26 de outubro de 2018
Aceito em: 30 de abril de 2019
R
Este artigo identica os principais fatores que impulsionam as inexões práticas
do regionalismo na América do Sul no início deste século e discute quais são os
seus principais desdobramentos e inovações em relação a períodos anteriores.
Além disso, busca analisar como essa nova realidade tem afetado a produção
intelectual brasileira de Relações Internacionais (RI) sobre essa temática. Como
hipóteses, o artigo sustenta que as mudanças observadas no regionalismo na
América do Sul decorrem de fatores sistêmicos e internos à região, que não pro-
jeta mais o seu desenvolvimento no tradicional modelo europeu de integração
regional aprofundada e que há preponderância das análises temáticas que privi-
legiam questões políticas do regionalismo em detrimento da agenda econômica.
Além de ampla revisão do contexto e das principais inexões práticas sobre o
regionalismo sul-americano, a análise da produção intelectual brasileira contou
com uma amostra de mais de 60 artigos cientícos, que tratam da temática.
Palavras-chave: Regionalismo. América do Sul. Integração regional. Brasil.
A
This article identies the main factors that drive the practical inections of
regionalism in South America at the beginning of this century and discusses
its main developments and innovations with regard to previous periods. In
addition, it seeks to analyze how this new reality has aected the Brazilian
1. Professora Adjunta do Departamento
de Ciências Econômicas, Universidade
Federal de Minas Gerais (UFMG), Belo
Horizonte, Brasil. Doutora em Economia
Política Internacional pela Universidade
Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Brasil.
Belo Horizonte/Brasil. ORCID: 0002-
8152-9779.
2. Professora Adjunta Departamento
de Ciências Econômicas, Universidade
Federal de Minas Gerais (UFMG), Belo
Horizonte, Brasil. Doutora em Sociologia
pela Universidade Federal do Rio de
Janeiro (UFRJ), Brasil. Belo Horizonte/
Brasil. ORCID: 0000-0003-2170-6443.
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.83 - 102
84
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.83 - 102
International Relations (IR) intellectual production on this subject. As working
hypotheses, the article supports that the changes observed in regionalism in
South America derive from systemic and internal factors to the region, that does
no longer projects its development as the traditional European model of deep
regional integration and that there is a preponderance of the thematic that favor
political issues of regionalism to the detriment of the economic agenda. In addi-
tion to a broad review of the context and the main practical inections on South
American regionalism, the analysis of the Brazilian intellectual production had
taken a sample of more than 60 scientic articles that deals with the theme.
Keywords: Regionalism. South America. Regional integration. Brazil.
R
Este artículo identica los factores clave que impulsan las inexiones prácticas
del regionalismo en América del Sur a principios de este siglo y analiza sus
principales desarrollos e innovaciones en relación con períodos anteriores.
Asimismo busca analizar cómo esta nueva realidad ha afectado la producción in-
telectual brasileña de Relaciones Internacionales (RRII) sobre este tema. Como
hipótesis, en este artículo se argumenta que los cambios observados en el regio-
nalismo en Sudamérica son el resultado de factores sistémicos e internos en la
región, los que no se proyectan su desarrollo en el modelo europeo tradicional
de integración regional profunda pero preponderan las análisis temáticas que
privilegian los problemas políticos de regionalismo en detrimento de la agen-
da económica. Además de uma amplia revisión del contexto y las principales
inexiones prácticas del regionalismo sudamericano, el análisis de la producción
intelectual brasileña incluyó una muestra de más de 60 artículos cientícos que
tratan el tema para vericar las hipóteses.
Palabras clave: Regionalismo. Sudamérica. Integración regional. Brasil.
Considerações inicias
Este artigo identica e discute os principais fatores que impulsio-
nam as inexões práticas e quais são os principais desdobramentos e ino-
vações do regionalismo na América do Sul no início do Século XXI. Além
disso, busca analisar como essa nova realidade tem afetado a produção
intelectual brasileira na área de Relações Internacionais (RI) sobre essa
temática. As perguntas de pesquisa que norteiam o trabalho são: i) quais
fatores impulsionam as transformações do regionalismo na América do
Sul nesse período? ii) quais são as suas principais características? (iii) como
a produção intelectual brasileira tem interpretado essa nova realidade?
O trabalho propõe três hipóteses. A primeira sustenta que as mu-
danças observadas no regionalismo na América do Sul decorrem de fato-
res sistêmicos e internos à região, os quais conformam uma conjuntura
crítica desde o início deste século. A segunda está relacionada às caracte-
rísticas do regionalismo recente na América do Sul e destaca que ele não
projeta mais o seu desenvolvimento no tradicional modelo europeu de
integração regional aprofundada. Ao contrário, a proliferação de arranjos
regionalistas indica a busca por uma trajetória própria pelos países da
região, resultando em renovados esquemas regionalistas e inovações ins-
titucionais. Por m, no que diz respeito à interpretação brasileira sobre
esses arranjos, observa-se a preponderância das análises temáticas que
privilegiam questões políticas do regionalismo em detrimento da agenda
85
Patrícia Nasser de Carvalho e Fernanda Cimini O regionalismo na América do Sul no início do Século XXI: uma análise de suas
inexões prácas e da produção intelectual brasileira
econômica, e que esse processo é fundamentalmente protagonizado pelo
Estado. Essa preponderância está relacionada ao contexto externo e inter-
no à região, às próprias características e ao desenvolvimento recente do
regionalismo sul-americano neste início de século.
Para essa análise, além de ampla revisão do contexto e da discussão
acerca das inexões práticas sobre o regionalismo na América do Sul, foi
selecionada uma amostra, composta por mais de 60 artigos cientícos,
que tratam de regionalismo na América do Sul, publicados em cinco pe-
riódicos selecionados da área, no período entre 2008 e 2018. Os trabalhos
foram classicados por ano, país de liação institucional do autor, idioma
e tema. Foram identicados 8 categorias temáticas, sendo que a categoria
que mostrou-se mais frequente foi a de “estratégias de integração”. Por es-
tarem situados na tênue fronteira entre economia e política, os trabalhos
classicados nessa categoria foram analisados em maior profundidade.
Neste artigo, regionalismo engloba fenômenos distintos, abrangen-
tes e diversos, ligados a uma determinada região, onde diferentes ato-
res e processos se relacionam. Por isso, pode compreender várias áreas
e processos, estar ligado à interação econômica e/ou social, à identidade
regional e seus atores podem ou não ser Estados Nacionais que cooperam
em diferentes níveis (HURRELL, 1995). Integração regional é denida
como um processo dinâmico e parte do regionalismo, e, portanto, menos
amplo do que o primeiro porque implica em que os Estados comparti-
lhem interesses comuns, tenham compromissos políticos de longo prazo
no sentido de uma integração – e não uma cooperação – cada vez mais
convergente e aprofundada, geralmente resultando na formação de orga-
nizações regionais.
O artigo está divido em três seções, além dessa introdução e das
considerações nais. A primeira seção explica os principais fatores que in-
uenciam as transformações o regionalismo na América do Sul no início
do Século XXI. A segunda apresenta um breve panorama sobre os des-
dobramentos do regionalismo na região e as suas principais inovações,
ou seja, as inexões práticas do regionalismo sul-americano. Finalmente,
a terceira seção analisa a amostra de artigos cientícos publicados nos
periódicos brasileiros selecionados e discute os seus principais resultados
em termos de produção intelectual.
O Regionalismo na América do Sul no início do Século XXI
No início do século XXI, o regionalismo na América do Sul expe-
rimenta mudanças em decorrência de fatores sistêmicos e internos à re-
gião. No âmbito do Sistema Internacional, questões relacionadas à políti-
ca externa norte-americana, à crise do projeto de integração regional da
Europa, à emergência de novos pólos econômicos regionais e aos entra-
ves ao comércio internacional multilateral resultaram na reconguração
dos arranjos institucionais regionalistas.
Nos Estados Unidos, os atentados terroristas de 11 de setembro de
2001 e a decorrente guerra global contra o terror no âmbito da sua polí-
tica externa unilateral, além da recessão da sua economia, resultado do
estouro da bolha das empresas ponto.com, implicaram na busca dos nor-
86
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.83 - 102
te-americanos por soluções urgentes nessas áreas. Alguns anos depois, a
“grande recessão”, consequência direta da crise nanceira 2007-2008, ini-
ciada no mesmo país e efeito da crise da globalização nanceira (PAULA;
FERRARI FILHO, 2011), demandou um grande esforço dos líderes nor-
te-americanos para superá-la. O alto grau de endividamento do governo
e das famílias, o crescente décit comercial e o lento ritmo de geração de
empregos, em contraposição aos elevados gastos militares realizados pelo
país, também exigiram medidas agressivas para a recuperação cíclica de
sua economia nos primeiros anos do novo século.
Além disso, os obstáculos políticos enfrentados pelas economias
desenvolvidas para alcançar seus interesses nas negociações da Rodada
Doha da Organização Mundial do Comércio (OMC), iniciada em 2001, e
os vários desacordos na Organização das Nações Unidas (ONU) (SATO,
2003), junto a outros fatores geopolíticos desestabilizadores, dentre eles,
as incursões militares norte-americanas mal sucedidas no Oriente Médio,
contribuíram para o enfraquecimento do poder relativo dos Estados Uni-
dos no Sistema Internacional no início deste século (FIORI, 2008).
Do outro lado do Atlântico, o projeto de integração regional da Eu-
ropa se ocupou dos processos de alargamento e de aprofundamento que
geraram menos otimismo do que desconanças sobre seus progressos,
assim como das suas condições de continuar sendo modelo para outros
projetos integrativos. Depois de 2008, a crise nanceira norte-americana
claramente afetou os rumos desse processo, tornando mais evidentes as
assimetrias entre os Estados membros da União Europeia (UE), o dé-
cit democrático das suas instituições, os conitos distributivos entre os
governos e as diculdades de coordenação política em várias instâncias,
para além da redução da identicação dos cidadãos com o projeto de inte-
gração regional. Assim, afora a crise econômica e os desaos exigidos por
ela, os europeus tiveram que trabalhar procurando solucioná-la ao mes-
mo tempo em que buscavam conciliar os seus próprios interesses, e, mais
à frente, precisaram enfrentar os reveses da onda de ataques terroristas,
da crise imigratória e dos conitos políticos e geopolíticos no seu entorno
geográco. A crise de múltiplas dimensões colocou as fragilidades da UE
em evidência e abriu mais espaço para o declínio em curso da Europa no
Sistema Internacional (AGUIAR, 2005). Neste contexto, a insatisfação por
parte dos Estados membros da UE e da população europeia tem no exem-
plo da votação do Reino Unido pelo “sim” ao Brexit, em 2016, um dos seus
traços mais marcantes.
As mudanças na distribuição de poder no Sistema Internacional
neste início de século também conrmam a ascensão de novos pólos. Os
diversos e ascendentes mercados da Ásia, em curso desde os anos 1990,
tornaram-se o eixo mais dinâmico do capitalismo global (BASTOS; HI-
RATUKA; 2017; SERBIN; VIGEVANI; HERSHBERG, 2014; LAYNE,
2012), concentrando grande parte das potências emergentes do mundo
3
,
as quais, junto a outras que apresentavam tendência de altas taxas de cres-
cimento econômico, como Brasil e Índia, passaram a questionar a ordem
global liberal do pós-Guerra Fria. Um dos grupos formados para tanto e
talvez um dos mais importantes, o BRICS, composto pelas duas econo-
mias citadas mais Rússia e África do Sul, em 2009, dada a sua capacidade
3. Potências emergentes podem ser
reconhecidas pelo tamanho da sua
economia, mas também das suas ideias
que enfatizam o seu direito (muitas
vezes historicamente frustrado) de se-
rem reconhecidas como potência e por
sua política externa que visa cada vez
mais o aumento do seu poder, da sua
influência e do seu prestígio (HURRELL,
2013, p. 204).
87
Patrícia Nasser de Carvalho e Fernanda Cimini O regionalismo na América do Sul no início do Século XXI: uma análise de suas
inexões prácas e da produção intelectual brasileira
para contribuir com a gestão da ordem internacional em termos globais
ou regionais (HURRELL, 2009), buscou maior participação na formula-
ção das normas e das regras internacionais.
Inevitavelmente, os mercados industrializados tradicionais – Esta-
dos Unidos, UE e Japão – tiveram de reagir à estratégia comercial agres-
siva das economias emergentes, em especial, às estratégias de inserção
externa da China, que ingressou na OMC em 2001, mas já era membro
permanente do Conselho de Segurança da ONU, e no início de século
mostrava todas as condições para ser uma das maiores potências globais.
Ao mesmo tempo, os chineses se empenharam em estabelecer fortes la-
ços de comércio e de investimentos com países industrializados e tam-
bém com os em desenvolvimento da África e da América Latina, além
de que se dedicaram a construir uma ordem regional asiática com uma
lógica diferente da ocidental (ACHARYA, 2014).
As regiões periféricas do mundo por sua vez mantiveram estraté-
gias de inserção externa aproveitando-se do ciclo expansivo da economia
mundial, que impulsionou o seu crescimento ao alavancar o comércio de
produtos agrícolas e minerais para abastecer os mercados em expansão dos
Estados Unidos, da China e até mesmo da Índia (FIORI, 2010). Essa forte
demanda aumentou os preços desses tipos de bens (BASTOS, 2012) durante
pouco mais que a primeira década deste século. No entanto, mais recente-
mente, a desaceleração da economia chinesa e a persistente crise econômica
europeia acarretaram na redução signicativa do volume de importações
desses mercados periféricos, inclusive da América do Sul, e consequente-
mente dos preços de bens primários, com efeitos deletérios sobre os seus
uxos de comércio e de investimentos (BASTOS; HIRATUKA, 2017).
De forma ampla, é possível reconhecer não somente a maior im-
portância das economias emergentes como pólos de poder no Sistema
Internacional no início do Século XXI, mesmo que suas alianças estraté-
gicas sejam questionáveis, mas que as regiões também alcançaram papel
central nas relações interacionais (HETTNE, 2005; ACHARYA, 2009).
Elas adquiriram “autonomia” substancial em relação às potências globais
tradicionais após o m do conito bipolar e no início do século ganharam
mais espaço para conferir respostas aos desaos da globalização.
Neste contexto, as regiões também ganharam maior relevância.
Muitas delas deram amplo sentido ao regionalismo, processo que já vinha
acontecendo desde o nal da Guerra Fria. Ademais, as regiões demons-
traram condições de organizar as suas interações econômicas, políticas,
culturais e sua identidade para construir uma ordem regional voltada à
segurança e à defesa da região e para se colocar no espaço global, con-
gurando “um mundo de regiões” (ACHARYA, 2009).
Em cada uma das regiões se destacaram países com capacidade para
se tornar potência regional, dado seu poder superior em relação aos seus
vizinhos. As potências regionais são aquelas possuem recursos materiais,
econômicos, demográcos, organizacionais e ideológicos para projeção
de seu poder regional, visto que inuenciam uma determinada delimi-
tação geográca e a construção política e ideacional da região de forma
signicativa, exercem inuência por meio de estruturas de governança
regional, proveem bens coletivos para a região e têm uma posição de lide-
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.83 - 102
rança reconhecida pelos demais atores regionais e extrarregionais (NOL-
TE, 2011). Ao buscar inuenciar a ordem mundial e tornar as instituições
internacionais mais “previsíveis” em nível global (WOMACK, 2007), as
potências regionais procuram primeiramente o seu espaço de inuência
na região. Dessa forma, a estabilidade da hierarquia de poder e as insti-
tuições de governança regionais são inuenciadas por elas. No caso da
América do Sul, Brasil e Venezuela no início do século foram os países
que demonstraram ter mais condições e ativismo para serem potências
regionais no início do novo século (FLEMES, 2010; MALAMUD, 2012).
O aumento da importância do papel das corporações transnacio-
nais como ator no Sistema Internacional também constitui uma destacada
consequência das transformações da economia internacional globalizada.
No Século XXI, os processos produtivos se tornam mais internacionali-
zados e formam cadeias globais de valor (CGV), representando o movi-
mento internacional e global no qual as empresas transnacionais criam
redes regionais e globais de subcontratação, associação ou terceirização
produtiva ou de prestação de serviços no mercado internacional para a
produção de bens complexos. Os custos reduzidos de mão-de-obra, trans-
portes e comunicações contribuem para a crescente integração dos mer-
cados em termos de uxos de comércio e de investimentos (BALDWIN,
2014). Essa fragmentação produtiva é um fenômeno que vem ocorrendo
em regiões em desenvolvimento, sobretudo no Sudeste da Ásia, e, em
menor medida na América Latina, onde fragmentação ainda é limitada,
embora crescente, e as cadeias globais de valor precisam ser fortalecidas
(ZHANG; SHIMANSKI, 2014).
No comércio internacional, as frustrações de muitos países com
relação aos resultados da liberalização do comércio no âmbito da OMC,
onde última rodada de negociações dura mais de 17 anos sem conclusão,
implicaram na sua preferência pelos esquemas regionalistas no formato
de Acordos Preferenciais de Comércio (APCs), pressupondo que as suas
negociações seriam mais ágeis e poderiam ser mais ecientes. Os APCs
têm como m compensar os poucos resultados alcançados em nível mul-
tilateral também diminuir os desgastes com acordos de integração re-
gional mais “profundos”, como o mercado comum e a união aduaneira
(HEYDON; WOOLCOCK, 2009).
As supostas facilidade e exibilidade desse tipo de acordo em re-
lação aos acordos da OMC se reetem no aumento do número de APCs
bilaterais no mundo, os quais geralmente são acordos de livre comércio
ou de complementação econômica (FIORENTINO; CRAWFORD; TO-
QUEBOUEF, 2012). Eles fazem parte do processo de regionalismo, mas
não necessariamente se propõem a ser projetos de integração regional,
de criar instituições ou mesmo de ampliar a agenda de negociações para
além do comércio. Dadas as diferentes escolhas dos países sul-americanos
em termos de esquemas regionalistas na área comercial, aqueles voltados
para o Pacíco (Chile, Colômbia e Peru) são os que vêm mais se dedican-
do a projetos de integração paralelamente às negociações e à realização
de APCs com diversos parceiros do mundo.
Além do comércio, estratégias regionais de cooperação em defesa,
segurança, infraestrutura e na área técnica, além das ideias e das questões
89
Patrícia Nasser de Carvalho e Fernanda Cimini O regionalismo na América do Sul no início do Século XXI: uma análise de suas
inexões prácas e da produção intelectual brasileira
fronteiriças ampliam a agenda em várias regiões do mundo, buscando
prover Estados e outros atores não estatais com poder de barganha. Na
concepção sul-americana, a preocupação com a proteção dos seus recur-
sos naturais, as mudanças climáticas, as imigrações, o tráco de drogas,
etc. estimularam consensos regionais sobre defesa, com o intento de, no
longo prazo, consolidar uma identidade sul-americana nesse tema (OLI-
VEIRA; MARIANO; BARRETO, 2014).
Entre os fatores internos à região que inuenciaram o regionalismo
na América do Sul no início do Século XXI, a ascensão de vários gover-
nos progressistas na região implicou na sua busca por superar a ideologia
neoliberal, traço comum das políticas econômicas adotadas por líderes
entre o m dos anos 1980 e durante os anos 1990 na região. Governos de
esquerda, que assumiram mandatos executivos nos países sul-americanos
– Venezuela (1998), Brasil (2002), Argentina (2003), Uruguai (2004), Bolí-
via (2005), Equador (2006), Paraguai (2008) e Peru (2011) – prometeram
acomodar economias mistas (RIGGIROZZI; GRUGEL, 2015), uma vez
que percebiam as consequências da globalização de forma pessimista em
temas relacionados ao desenvolvimento e às clivagens entre os hemisfé-
rios Norte e Sul (VEIGA; RÍOS, 2007). Ademais, questionavam a ordem
internacional assimétrica na qual os países desenvolvidos e as potências
mundiais tradicionais buscavam consolidar por meio de tratados e pela
difusão de ideologias que lhes eram favoráveis (BASTOS; HIRATUKA,
2017) e pelas estruturas de governança global através das quais almeja-
vam preservar o seu status quo (ACHARYA, 2017).
Na esteira desse processo, as críticas ao caráter exclusivamente “co-
mercial” dos esquemas do “novo regionalismo”, cuja “onda” teve início
no nal dos anos 1980, foram uma forma de confrontar o neoliberalismo
e as reformas propostas pelo Consenso de Washington. Elas repercutiram
no desejo dos governos sul-americanos de colocar lado a lado as dimen-
sões produtivas, socais e de desenvolvimento dos esquemas regionalistas
(VEIGA; RÍOS, 2007), ao mesmo tempo em que entendiam a sociedade
deveria lhes conferir maior legitimidade (SANAHUJA, 2017).
Por essa razão, no início deste século, o objetivo desses governos
era fortalecer a região como espaço geopolítico (PECEQUILO, 2013) e
não apenas geoeconômico, como havia acontecido anteriormente, cujo
período também havia sido marcado por certa homogeneização das ex-
periências nacionais dos países sul-americanos (LIMA, 2014). Para isso,
eles reviram as suas estratégias de política externa (SERBIN; VIGEVANI;
HERSHBERG, 2014) e a sua crença otimista no regionalismo aberto do
momento anterior, procurando promover o desenvolvimento dos países
da região, marcados pelos efeitos das crises nanceiras que aconteceram
na Ásia e na América Latina no nal dos anos 1990.
Por conseguinte, a etapa do regionalismo do início do século da Amé-
rica do Sul caracterizou-se por novos esquemas regionalistas e inovações
institucionais com o objetivo de responder ao desejo comum dos países de
melhorar sua governança regional (SANAHUJA, 2017), envolvendo a coo-
peração setorial de áreas como infraestrutura, energia, saúde, segurança,
defesa, bem como o diálogo político e a gestão de crises. Essas iniciativas
admitiram que os esquemas regionalistas deveriam envolver a provisão de
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.83 - 102
bens públicos regionais, como democracia, direitos humanos e erradicação
da pobreza, redistribuição de renda, e envolver serviços sociais (RIGGI-
ROZZI; GRUGEL, 2015), na procura tanto por parte dos Estados quanto
da própria região (SANAHUJA, 2017) por maior autonomia em relação ao
mercado e ao processo de globalização, à política externa dos Estados Uni-
dos e aos demais atores hegemônicos (RIGGIROZZI; TUSSIE, 2012).
Inflexões práticas: as novas experiências regionalistas na América do Sul
Há muitas leituras críticas e interpretações sobre os resultados do
regionalismo na América do Sul, que se dedicam a analisar os alcances e
os limites das diversas iniciativas regionalistas. As perspectivas e os pon-
tos de vista são inúmeros e divergentes. De qualquer modo, grande parte
da literatura sobre o tema converge na ideia de que a etapa do regionalis-
mo na América Latina (não somente na América do Sul), iniciada no iní-
cio deste século, caracteriza-se por importantes inovações institucionais
e estratégias em esquemas caracterizados por acordos “pós-liberais” ou
“pós-hegemônicos” (MOTA; RÍOS, 2007; SANAHUJA, 2009; RIGGIROZ-
ZI; TUSSIE, 2012; SANAHUJA, 2017), cujo foco se afasta da economia ao
criticar as reformas neoliberais e apresentar uma postura ideológica (MA-
LAMUD, 2013), e volta-se à cooperação e ao diálogo político (SANAHU-
JA, 2017), caracterizando-se por ser segmentado em subregiões (MALA-
MUD, 2013). Neste caso, a estrutura de governança regional tem como
resultado um mosaico onde acontecem diferentes políticas, identidades
e formas de cooperação e concorrência. Neste sentido, a América do Sul
é uma das subregiões da América Latina e, por isso, a reconguração da
governança regional da América do Sul se apresenta de forma distinta.
Em sintonia com as mudanças do regionalismo na subregião Amé-
rica do Sul, a expansão do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) foi
marcada pela entrada da Venezuela como membro pleno, cujo processo
de raticação pelos Estados partes terminou em 2012. A Bolívia teve o
seu processo de adesão ao bloco mercosulino ndado em 2017 e tem
quatro anos para se adequar às suas regras e normas. Com a Guiana
e o Suriname foram assinados acordos-quadros de associação em 2013.
Além do seu alargamento, o MERCOSUL buscou a integração voltada
para a complementação produtiva e a criação de instituições para com-
pensar e/ou diminuir as desigualdades entre os países membros do blo-
co (BOTTO, 2015). Nesta linha, o Fundo para Convergência Estrutural
do MERCOSUL (FOCEM) foi concebido em 2004 com o objetivo de -
nanciar programas destinados a reduzir as assimetrias socioeconômicas
dos parceiros menores e menos desenvolvidas em relação aos maiores e
mais desenvolvidos, devendo ser um passo imprescindível para respon-
der à diversidade territorial e econômica entre os membros do bloco.
A inclusão de temas sociais na agenda de negociações do MERCOSUL
também se tornou um traço dessa nova fase: o MERCOSUL Social pro-
curou maior aproximação da sociedade civil, criando mecanismos para
ampliar a participação e a coordenação dos membros em temas sociais,
como direitos humanos, meio ambiente, previdência, saúde, cultura,
educação, etc. (VELASCO JÚNIOR, 2013).
91
Patrícia Nasser de Carvalho e Fernanda Cimini O regionalismo na América do Sul no início do Século XXI: uma análise de suas
inexões prácas e da produção intelectual brasileira
Desde 2007, o bloco passou a contar com o do Parlamento do MER-
COSUL (PARLASUL), criado um ano antes, com o objetivo de estabe-
lecer regras, procedimentos decisórios e atividades que condicionassem
o comportamento de seus participantes no âmbito regional, guiando as
interações entre eles, e, ao mesmo tempo, reetindo suas características
domésticas permitindo uma identicação com a nova instituição. A expe-
riência europeia serviu como parâmetro para a proposta do PARLASUL
porque era a mais avançada e conhecida, mas houve o reconhecimento de
que os contextos e características de cada processo deveriam ser levados
em conta na formulação da proposta dos países do mercado comum do
Cone Sul, a m de alcançar maior interação com a sociedade. Ademais, a
institucionalização do Poder Legislativo poderia resultar em uma maior
facilidade em obter o aprofundamento do processo de integração, ao di-
minuir a dependência com relação à vontade política governamental e
aos interesses imediatos (MARIANO, 2015; p. 127).
O compromisso com a democracia também foi uma preocupação
que levou à consolidação de novas condicionalidades de caráter mais
dissuasivo no MERCOSUL. O Protocolo de Montevideo, concluído em
2011, rearmou o conteúdo do Protocolo de Ushuaia, de 1998, e incluiu o
Art. 1, o qual deveria ser implementado não somente em caso de ruptura
democrática, mas também em caso de ameaça de ruptura e violação da
ordem constitucional, ou de qualquer outra situação que colocasse em
risco o exercício legítimo de poder e dos valores e princípios democráti-
cos. Chamado de Protocolo Ushuaia II, ele expandiu os casos nos quais a
cláusula democrática do MERCOSUL poderia ser implementada (HOF-
FMANN, 2016).
Na área comercial, o MERCOSUL diversicou parcerias extrarre-
gionais, rmando acordos de livre comércio com alguns parceiros: Israel
(2007), Índia (2004), União Aduaneira da África Austral (2008), Palesti-
na (2008) e Egito (2010). Desses, todos foram raticados, com exceção do
acordo com a Palestina. As negociações do acordo de livre comércio do
MERCOSUL com a UE para a conformação e uma área de livre comér-
cio, as mais antigas em processo de barganha, iniciadas em 1999, eviden-
ciaram uma postura muito mais resistente do bloco sul-americano em
aceitar o acordo de temas considerados sensíveis (VEIGA; RÍOS, 2007),
tanto que, a despeito da forte pressão europeia, o acordo não foi concluí-
do após quase duas décadas. Essa atitude também se reetiu nas coalizões
de maior poder político dos países do Sul Global na OMC e havia sido
externalizada na negativa de diversos países das Américas ao Acordo de
Livre Comércio das Américas (ALCA), em 2004, proposto pelos Estados
Unidos dez anos antes. Os países do MERCOSUL entendiam que os u-
xos para Estados Unidos e UE já tinham alcançado um valor-limite e que
seus incrementos seriam marginais (CAVALCANTE; LIMA, 2014). Acima
de tudo, cou claro aos países desenvolvidos que os países do Sul Global
não cederiam mais tão facilmente quanto as suas antigas coalizões.
A Aliança Bolivariana para os Povos das Américas (ALBA), instituí-
da em 2004, foi uma das primeiras iniciativas que caracterizaram a nova
dinâmica geopolítica da região. Impulsionada pelos então presidentes da
Venezuela, Hugo Chávez, e de Cuba à época, Fidel Castro, seu projeto
92
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.83 - 102
teve caráter antihegemônico e forte viés ideológico. Em seu discurso, -
cou clara a abordagem de desenvolvimento no espectro das relações ex-
teriores de seus membros e no processo regionalista, no qual o Estado de-
veria agir contra as forças de mercado e o modelo de regionalismo aberto
do período anterior, uma vez que o neoliberalismo foi interpretado como
uma expressão máxima de ameaça imperialista e/ou de intervenção es-
trangeira (SANAHUJA, 2017).
Assim como a ALBA, a constituição da União Sul-Americana de
Nações (UNASUL), em 2008, em substituição à Comunidade Sul-Ameri-
cana de Nações (CSN), lançada com a Declaração de Cusco de 2005, foi
outra estratégia de contenção da inuência dos Estados Unidos da região
e uma grande inovação regional e de “retorno da política” às relações
exteriores e à política de desenvolvimento (SANAHUJA, 2012). A Amé-
rica do Sul ainda não contava com uma organização que abrangesse os
12 Estados da região e que fosse um fórum privilegiado para discussão
e mediação dos problemas regionais. A UNASUL nasceu especicamen-
te voltada à promoção do desenvolvimento e de uma identidade política
e mais diretamente preocupada com o estado da democracia na região,
vinculando esforços na formulação de políticas baseadas em direitos re-
lacionados às necessidades dos cidadãos mais vulneráveis da América do
Sul (RIGGIROZZI; GRUGEL, 2015).
No âmbito da UNASUL, o Conselho de Desenvolvimento Social
(CDES) foi fundado com a meta de contribuir para a consolidação de so-
ciedades mais justas e promover mecanismos de cooperação para o de-
senvolvimento integral com redução de assimetrias. Ele também contou
com uma cláusula democrática, na forma de um protocolo assinado em
novembro de 2010, que entrou em vigor desde 2014 (Protocolo Adicional
ao Tratado Constitutivo sobre o Compromisso com a Democracia) cuja
função era reforçar o engajamento com a proteção e a promoção da or-
dem democrática, dos direitos humanos e liberdades fundamentais e do
estado de direito (HOFFMANN, 2016).
Também foram criados importantes órgãos para tratar da coope-
ração em diferentes áreas na UNASUL, como o Conselho de Defesa Sul-
-Americano (CDS), uma iniciativa pragmática de contestação da partici-
pação dos Estados Unidos nos assuntos de defesa regional, que até então
havia sido coordenada pela Organização dos Estados Americanos (OEA),
claramente liderada pelos Estados Unidos. Em outras palavras, o CDS
sinalizou a tentativa e a intenção dos países sul-americanos de promover
uma nova arquitetura regional no que se refere às questões relacionadas à
defesa e à segurança do subcontinente, em detrimento daquelas surgidas
ainda no período da Guerra Fria, na qual os Estados Unidos desempenha-
vam um papel preponderante (MALAMUD; SCHEONI, 2015; SERBIN,
2009). Primando pelo diálogo político e a cooperação em defesa, o CDS
foi pensado com base em um conceito integrado de segurança cooperati-
va e segurança democrática (SANAHUJA, 2012).
O projeto do Banco do Sul, lançado em 2007, e que se tornou uma
instituição jurídica internacional em dezembro de 2011, foi apresentado
como parte do projeto nanceiro regional da Venezuela para a América
do Sul e uma alternativa contra-hegemônica às instituições criadas em
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Patrícia Nasser de Carvalho e Fernanda Cimini O regionalismo na América do Sul no início do Século XXI: uma análise de suas
inexões prácas e da produção intelectual brasileira
Bretton Woods no pós-Segunda Guerra e ao Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID). Seu m era nanciar os eixos de integração fí-
sica, projetos de desenvolvimento econômico e a redução da pobreza na
América do Sul. Para isso, o Banco do Sul deveria conferir maior capaci-
dade de mobilização e alavancagem de recursos, e especialmente agregar
os mais diversos tipos de instituições e mecanismos de nanciamento
com o objetivo de compatibilizar políticas econômicas e de inserção in-
ternacional divergentes, estimulando cadeias regionais de valor (PADU-
LA, 2011).
Por esse motivo, seria o Banco do Sul o responsável, em um pri-
meiro momento, por dar respaldo à criação do Conselho Sul-Americano
de Infraestrutura e Planejamento, o COSIPLAN, criado em 2009 na III
Reunião Ordinária de Chefes de Estado e de Governo da UNASUL. Apro-
veitando o capital institucional acumulado em dez anos de experiência
da Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana
(IIRSA), fundada em 2000, como órgão técnico o COSIPLAN teria como
função conferir um caráter político-estratégico para a infraestrutura na
região agregando o maior número de atores possíveis (PADULA, 2014).
Na contramão dos esquemas regionalistas sul-americanos mais
voltados à promoção da cooperação, do desenvolvimento e do diálogo
político, a Aliança do Pacíco, criada em 2012, procurou garantir a in-
serção internacional dos seus membros através de acordos comerciais
com os Estados Unidos, a UE e outros parceiros comerciais na região da
Ásia-Pacíco (SANAHUJA, 2012; RIGGIROZZI; TUSSIE, 2012). Formada
por três países sul-americanos (Colômbia, Peru, Chile) mais o México, os
objetivos da Aliança são a construção de uma área de livre-comércio e de
uma plataforma de cooperação política, econômica e comercial que auxi-
liasse a projeção desses países no plano internacional, sobretudo na Ásia e
no Pacíco, regiões com crescente importância geoeconômica e geopolí-
tica global (PADULA, 2014), embora também tenham potencial de fazer
um contrapeso político ao MERCOSUL e/ou à UNASUL na região. Os
membros da Aliança do Pacíco têm proximidade com os Estados Unidos
em relação aos demais dos esquemas sul-americanos anteriormente cita-
dos, não só em termos comerciais senão também em termos do diálogo
político-diplomático (LIMA, 2014) e com expectativa de obter benefícios
comerciais com a Parceria Transpacíco (Trans-Pacic Partnership – TPP),
concluída em 2015 e que até 2017 foi liderada pelos Estados Unidos.
Com exceção do México, os membros da Aliança do Pacíco são
economias pequenas, não dotadas de grande mercado interno ou plano
regional para industrialização e estão claramente orientadas para a re-
gião Ásia-Pacíco, em particular, para China, desde o início deste século,
(PADULA, 2014; SANAHUJA, 2017). Também de forma diversa do que
ocorre no MERCOSUL, as visões dos governos e dos grupos de interesses
das economias da Aliança do Pacíco se mostram mais voltadas à defesa
do mercado livre.
Os resultados de todos esses projetos regionalistas são muito contes-
táveis, embora seja perceptível que o desenvolvimento das iniciativas do re-
gionalismo político tenha avançado mais do que o do regionalismo econô-
mico e que o projeto de integração regional da Europa não é um elemento
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.83 - 102
norteador do mesmo tipo de processo na América do Sul. Houve a criação
novos projetos regionais e de um arcabouço de governança regional em
várias áreas com o intuito de promover uma forma própria de regionalis-
mo, sem alinhamento automático com os Estados Unidos, menos voltada à
promoção do comércio do que nos anos 1990, constituindo um espaço para
seus membros conferirem respostas aos desaos da globalização.
A despeito dos seus alcances e limites, desde 2015, as transforma-
ções no Sistema Internacional e na América do Sul não parecem apontar
para a continuidade de mudanças inovadoras dos processos regionalistas
na direção que vinham seguindo, isto é, no sentido de redenição de suas
fronteiras geográcas e ideológicas e de fomento de novos consensos,
como ocorreu no início do século (RIGGIROZZI; TUSSIE, 2012). A queda
das taxas de crescimento de várias economias, dentre outros motivos em
razão do declínio da demanda chinesa por commodities e bens agrícolas, a
instabilidade política vivida, sobretudo na Venezuela, e a substituição de
governos de esquerda por lideranças progressistas, são elementos novos
no contexto regional. Neste âmbito, os discursos políticos atuais indicam
uma provável retomada da narrativa contrária para o regionalismo (SA-
NAHUJA, 2017), que privilegia novamente a agenda neoliberal com ên-
fase em acordos econômicos. Desse modo, é possível que o regionalismo
sul-americano se encontre no início de um novo rumo, que somente os
anos vindouros mostrarão se e como ocorrerá.
No que tange ao papel do Brasil nos esquemas regionalistas citados,
as percepções e análises também são inúmeras e divergentes. Dada a sua
maior capacidade material na região, uma vez que o país tem o maior
Produto Interno Bruno (PIB), população e território, diversas pesquisas
se dedicaram a discutir as mudanças da sua política externa na gestão dos
governos petistas, Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010) e Dilma Rousse
(2011-2016), tendo em vista que o Brasil teve papel de destaque em muitas
iniciativas regionalistas, tanto na proposta como no processo de institucio-
nalização e no seu funcionamento. Alguns trabalharam com a hipótese de
que o Brasil foi e ainda é uma potência regional; outros armaram, além
de potência na América do Sul, que o país exerceu liderança na região du-
rante os governos citados, ainda que com ressalvas para o período do úl-
timo mandato de Rousse. Há ainda aqueles que discordam de ambas as
teses. Com efeito, seguindo a nova tendência política na região, após o m
do governo Rousse, em 2016, o Brasil vem experimentando um período
conturbado em várias questões e frentes, que parece conduzi-lo a novas al-
terações na orientação de sua política externa, e cujas repercussões, ainda
que não totalmente denitivas, afetam os projetos regionalistas na Améri-
ca do Sul de maneira diferenciada em relação ao período anterior.
Análise da produção intelectual brasileira sobre regionalismo na
América do Sul
As transformações e novidades vivenciadas pelos processos de re-
gionalismo na América do Sul, nas primeiras décadas do Século XXI, não
passaram despercebidas pelos acadêmicos brasileiros que se dedicam aos
estudos das Relações Internacionais (RI). A reconguração da geometria
95
Patrícia Nasser de Carvalho e Fernanda Cimini O regionalismo na América do Sul no início do Século XXI: uma análise de suas
inexões prácas e da produção intelectual brasileira
política e econômica da região tem sido objeto de constante diálogo e pro-
dução acadêmica. O levantamento realizado nos cinco principais periódi-
cos cientícos brasileiros da área
4
para compor a amostra deste trabalho,
nos últimos dez anos (2008-2018
5
), possibilitou a identicação de mais de
60 artigos relacionados ao tema regionalismo na América do Sul
6
. Apesar
de o novo século ter trazido muitas transformações para o regionalismo
na América do Sul, o ano de 2008 marcou a irrupção da crise nancei-
ra global, demandando mudanças rápidas no espaço regional e muitos
questionamentos na academia sobre os desdobramentos das iniciativas e
dos processos regionalistas. Assim, esse ano foi o escolhido para balizar
a composição da amostra. A ocorrência de publicações sobre o tema por
ano sobre a temática pode ser visto no gráco abaixo:
Gráfico 1 – Ocorrência de artigos sobre regionalismo nos principais periódicos brasi-
leiros de RI
Fonte: Resultado da Pesquisa (2019).
Embora a maior parte dos trabalhos da amostra tenha sido produzi-
da por acadêmicos liados a instituições brasileiras e sejam voltados para
o público brasileiro, chama atenção a presença no Brasil de artigos de
autoria estrangeira, em grande maioria latino-americana, além de artigos
de brasileiros publicados em inglês e espanhol, o que demonstra a aber-
tura ao diálogo internacional nos debates acadêmicos sobre regionalismo
sul-americano.
Tabela 1 – Grau de Internacionalização da produção acadêmica sobre regionalismo
sul-americano (número de artigos por filiação do autor por país e língua publicados
no Brasil, 2008-2018).
País de Filiação Institucional do(a) autor(a) Idioma do Artigo
Alemanha 2
Espanhol 2Argentina 2
Brasil 50
Canadá 1
Inglês 21
Colômbia 2
EUA 1
Português 37
México 1
Uruguai 1
Fonte: elaboração própria.
4. A seleção dos periódicos baseou-se
no trabalho de Ramo e Scotelaro (2018),
que adotaram os critérios de naciona-
lidade da instituição responsável pela
publicação (ser instituição brasileira) e
a classificação de avaliação do sistema
brasileiro CAPES (exigência mínima
B1). Foram selecionados os seguintes
periódicos: Revista Brasileira de Política
Internacional (RBPI), Contexto Interna-
cional, Carta Internacional, Revista de
Economia Política, Revista de Sociologia
e Política, sendo as três primeiras mais
abertas à área de Relações Internacio-
nais stricto sensu e a segunda à área de
Economia Política.
5. Artigos selecionados até junho de 2018.
6. Em 2013, a Revista Contexto Inter-
nacional publicou uma edição especial
sobre regionalismo, o que explica a
maior ocorrência de artigos sobre o
tema nesse ano.
96
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.83 - 102
Em relação aos temas de interesse que envolvem as publicações da
amostra sobre regionalismo na América do Sul, observa-se uma varieda-
de de agendas, reexo da multidimensionalidade em que as questões de
regionalismo estiveram imersas nas últimas décadas.
Gráfico 2 – Temas relacionados às publicações sobre regionalismo
na América do Sul, 2008-2018
0
5
10
15
20
25
Es tr at égi a s de
Regionalismo
S egu ra nça
Representação,
Partiic pação e Democracia
Desenh o Institucional
Liderança Regional
Co mérci o
Finanças
Relações Inter-regionais
Fonte: elaboração própria.
É possível depreender da análise do gráco acima que temas rela-
cionados à segurança e à representação democrática dos esquemas regio-
nalistas concorrem cada vez mais com questões de nanças, comércio e
relações econômicas inter-regionais. Observam-se ainda trabalhos que
abordam diretamente a questão da liderança regional brasileira e suas im-
plicações para a ordem regional e global, bem como pesquisas preocupa-
das com os desenhos institucionais assumidos pelos principais esquemas
regionalistas (MERCOSUL, UNASUL, ALBA, etc.). No entanto, o cerne
dos debates gira em torno das discussões sobre os rumos do regionalismo,
classicadas neste trabalho pela categoria “Estratégias de Regionalismo”.
A preocupação que se mostrou mais recorrente nas publicações
sobre regionalismo na América do Sul diz respeito às motivações e os
incentivos domésticos que levam os países sul-americanos, com elevada
ênfase no Brasil, a investirem na construção de arranjos regionalistas.
Essas motivações abrangem desde construções identitárias sobre a Amé-
rica do Sul – em contraposição à noção mais ampla de América Latina
ou em oposição ao imperialismo da América do Norte –, até o cálculo de
custos e benefícios envolvidos nestes esquemas, não havendo, portanto,
homogeneidade de enfoque teórico. Todas essas questões apontam, ao
menos, três inexões importantes na produção teórica sobre regionalis-
mo na América do Sul.
Em primeiro lugar, a ausência da UE como modelo de integração
regional. O projeto de integração da Europa deixa de ser interpretado
como o “tipo-ideal” de cooperação intergovernamental, abrindo margem
para uma discussão mais ampla sobre modelos de integração e de proces-
sos regionalistas. Lazarou (2013) analisa diretamente o impacto da crise
europeia nos discursos brasileiros sobre integração. Segundo a autora, a
crise de 2008 e os seus desdobramentos na Europa alteraram signicati-
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Patrícia Nasser de Carvalho e Fernanda Cimini O regionalismo na América do Sul no início do Século XXI: uma análise de suas
inexões prácas e da produção intelectual brasileira
vamente o apelo do modelo europeu como instrumento de cooperação
intergovernamental. Como consequência disso, o entusiasmo pelo maior
aprofundamento da integração regional foi substituído por discursos de
maior cautela na aproximação com os vizinhos sul-americanos.
Nesse sentido, os inúmeros projetos regionalistas na América do
Sul não foram mais analisados como espelhos do modelo europeu de in-
tegração regional e tampouco foram vistos como parte dos interesses ou
dependentes da estratégia norte-americana (RIGGIROZI; TUSSIE, 2012),
como havia acontecido durante a onda do “velho regionalismo” dos anos
1950 e 1960. Naquele período, o projeto de integração regional da Europa
se desenvolvia a passos largos e servia de exemplo para outras experiên-
cias, tanto pelos processos de aprofundamento quanto de alargamento
(FAWCETT, 2005). No início deste século, o regionalismo sul-americano
também não tem essência econômico-comercial como no “novo regiona-
lismo”, que se baseou na ideologia neoliberal e voltado para o mercado.
Aliás, os contornos do regionalismo sul-americano passaram a ser de-
nidos por práticas transfronteiriças formais e informais, que denotaram
uma rica variedade de formas (RIGGIROZI; TUSSIE, 2012), embora con-
centrados em temas mais ligados à política do que à economia.
É interessante observar que o debate sobre “as variedades de re-
gionalismos” sul-americanos tem sido conduzido, em sua maioria, por
pesquisadores estrangeiros (LEGLER, 2013; BUELVAS, 2013; GARDINI,
2015; KLEINSCHMIDT; GALEGO PÉREZ, 2017). Apenas um artigo que
discute as variedades e contrapõe os modelos distintos de regionalismo
é de pesquisadora brasileira. Saraiva (2013) faz uma revisão das novas
abordagens para análise dos processos de integração da América do Sul
a partir da estratégia de inserção regional brasileira. Segundo a autora, é
possível identicar traços de aprofundamento da governança regional na
conformação da UNASUL, ao mesmo tempo em que a ausência de plata-
forma econômico-comercial reforça a ideia do regionalismo pós-liberal.
Já a constituição de arranjos de participação social no âmbito do MERCO-
SUL aproximaria a estratégia brasileira do regionalismo político-social,
ao passo que a busca por autonomia em um sistema de poder distinto dos
Estados Unidos qualicaria o regionalismo como pós-hegemônico.
Em segundo lugar, e talvez como reexo da proliferação de novos
arranjos de regionalismo político em um contexto marcado por governos
progressistas, ganha destaque o debate sobre o papel das ideias no deli-
neamento dos rumos da integração. Galvão (2009) analisa o processo de
reinvenção conceitual da ideia de América do Sul nas últimas décadas,
cujo resultado foi a consolidação de uma identidade sul-americana no iní-
cio do novo milênio. Contribuiu para a maturação dessa nova identidade
a “sul-americanização” da política exterior brasileira, que buscou na Amé-
rica do Sul um caminho de conciliação entre nacionalismo e autonomia
(VIGEVANI et. al, 2008) e entre soberania e integração (ALMEIDA, 2013).
As análises que caminham nessa direção apontam que, no plano
da retórica sul-americana, a política externa brasileira, principalmente
durante o Governo Lula, encontrou uma saída para o histórico dilema
entre a busca por inserção internacional e autodeterminação, já que o
nível regional possibilitaria o avanço em ambas as frentes. Todavia, ao
98
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.83 - 102
mesmo tempo, essa retórica acabou por criar novos obstáculos para o
aprofundamento da integração na subregião, já que esse dilema nunca
foi atributo exclusivamente brasileiro, mas compartilhado pelos demais
países da região. Assim, enquanto a construção da identidade da Améri-
ca do Sul atendia aos interesses brasileiros de maior projeção na sub-re-
gião, ela criou desconanças nos vizinhos que já compartilhavam uma
herança histórica muito mais latina do que propriamente sul-americana.
Neste uxo, muitos trabalhos se dedicaram a pensar o papel do Brasil
como líder regional, uma vez que grande parte das propostas regiona-
listas foi feita pelo país, para além do fato de que ele tinha as condições
materiais mais destacadas na região.
Ademais, não há como desvencilhar a retórica e as ideias sobre
regionalismo dos projetos desenvolvimentistas da região. A simulta-
neidade de governos progressistas na Argentina e Brasil levaram es-
ses países a adotar políticas contraditórias em relação ao MERCOSUL,
pois, ao mesmo tempo, em que defendiam a integração como caminho
para uma inserção internacional mais autônoma, acabavam por imple-
mentar domesticamente políticas macroeconômicas e comerciais que
feriam os objetivos da integração. Essas contradições entre retórica e
prática ganharam destaque no debate sobre estratégias regionalistas no
período recente.
Finalmente, outra inexão importante diz respeito à consolidação
do papel dos atores domésticos nas análises dos processos de integração
regional. Se antes, trabalhos como o da Maria Regina Soares de Lima
(2007) eram vistos como pioneiros na abertura da “caixa preta” do Esta-
do, agora, as análises baseadas em jogo de dois níveis tornam-se impres-
cindíveis para a compreensão das estratégias de integração (SARAIVA,
2008; VIGEVANI et. al, 2008; MEDEIROS; TEIXEIRA JÚNIOR; REIS,
2017; CAICHIOLO, 2017).
Saraiva (2008) e Vigevani et. al (2008) analisam as contradições das
políticas de integração regional da Argentina e Brasil, respectivamente, a
partir das dissidências entre os grupos econômicos e a própria sociedade.
Na Argentina, coexistem diferentes expectativas em relação à integração
regional no interior do aparato governamental, inuenciando a posição
do país desde o governo de Raúl Alfosín (1983-1989) até os dias de hoje. Vi-
gevani et. al (2008) sugerem não existir adequada densidade na sociedade
brasileira que estimule o aprofundamento da integração:
Consideramos que, por mais que o Mercosul gure no alto das prioridades do
Estado, do governo, do ministério das Relações Exteriores, de fato, há hesitação
em arcar com os custos e enfrentar as assimetrias existentes. [...] As naturais
aspirações protagônicas e universalistas das elites do país implicam a necessidade
de estar livre para agir com desenvoltura no cenário internacional, sem acordos
restritivos no âmbito regional e sem os condicionamentos que derivariam das ne-
cessárias concessões aos sócios de menor poder. [....]A expansão combinada com
o baixo comprometimento governamental, no sentido de trabalhar as assimetrias
existentes, levou a uma integração que não pode ser muito ambiciosa quanto ao
seu grau de aprofundamento. Ao mesmo, o limite dado por uma união alfande-
gária que não se consolida e as diculdades inerentes na gestão das novas deman-
das oriundas desta situação, podem tornar a integração pouco atraente para os
governos e importantes setores domésticos envolvidos, criando uma situação de
impasse que levaria ao fortalecimento de forças desintegradoras, que por sinal
parece ser o estágio atual do bloco (VIGEVANI et. al, 2008, p. 22).
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Patrícia Nasser de Carvalho e Fernanda Cimini O regionalismo na América do Sul no início do Século XXI: uma análise de suas
inexões prácas e da produção intelectual brasileira
Curiosamente, a abertura da “caixa preta” no contexto sul-ameri-
cano tem servido apenas para reforçar uma visão já consolidada sobre as
estratégias de regionalismo da região: trata-se de um processo fundamen-
talmente protagonizado pelo Estado, haja vista o baixo interesse societal
dos países membros no aprofundamento da integração regional.
Considerações Finais
O artigo analisou as inexões práticas sobre o regionalismo na
América do Sul e da produção intelectual brasileira sobre o tema. A pri-
meira parte se dedicou a explorar as mudanças do regionalismo no início
do Século XXI em decorrência de fatores sistêmicos e internos à região.
A segunda seção discutiu as inexões práticas do regionalismo sul-ame-
ricano a partir do apontamento das novas experiências regionalistas e do
desenvolvimento da governança regional. A terceira parte apresentou e
analisou a produção intelectual brasileira sobre regionalismo na América
do Sul nos últimos dez anos, a partir da amostra dos principais periódi-
cos da área. A análise colocou em evidência a importância do regionalis-
mo político em detrimento do regionalismo econômico, tanto a partir
da perspectiva dos projetos de regionalismo que emergiram no período,
quanto a partir da perspectiva teórica sobre o tema.
Ademais, o trabalho chamou atenção para o esforço acadêmico em
estabelecer um ponto de ruptura analítica com o “velho” e o “novo regio-
nalismo” por meio da proliferação de novas denominações para caracte-
rizar as dinâmicas regionais recentes. Contudo, esse esforço parte de um
olhar “estrangeiro” do campo e não encontra forte apelo na produção
brasileira. O cerne dos debates acadêmicos sobre regionalismo sul-ame-
ricano no Brasil está no contraste entre retórica e prática dos projetos de
integração regional, bem como nos interesses do governo brasileiro e o
seu papel como potência e/ou liderança na região.
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El Banco Asiático de Inversión en
Infraestructura apuntando al camino del
medio: uniéndose a las filas de los Bancos
Multilaterales de Desarrollo, pero con
características chinas
The Asian Infrastructure Investment Bank treading the
middle path: joining the ranks of MDBs, but with Chinese
Characteristics
O Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura
apontando para o caminho do meio: unir as fileiras dos
Bancos Multilaterais de Desenvolvimento, mas com
características chinesas
Andres Borquez
1
Faran Naru
2
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2019v7.n3.p103
Recibido el 19 de noviembre de 2018
Aprobado el 13 de marzo de 2019
R
Durante 2016 fue aprobado el primer proyecto del Banco Asiático de Inversión
en Infraestructura y una de las preocupaciones de los expertos es que esta nueva
institución puede ser exible con respecto a las condiciones de los préstamos
y salvaguardas, argumentando que los creadores de este banco carecen de
experiencia suciente para mantener altos estándares establecidos por los otros
bancos multilaterales. En contraste, otros especialistas destacan que la partici-
pación de China en el nanciamiento a nivel internacional no es nada nuevo.
Durante la última década, China ha permitido que los bancos de desarrollo
estatales otorguen créditos no concesionales. Este artículo analiza ambos enfo-
ques mediante un análisis comparativo del diseño de los bancos de desarrollo
regionales y el nuevo banco multilateral liderado por China. Además, analiza la
orientación de las políticas de crédito y salvaguardas de los 21 primeros proyec-
tos aprobados por AIIB hasta el 2017. El nuevo banco esta apuntando al camino
del medio: por un lado, uniéndose a las las de los principales bancos multilate-
rales, pero al mismo tiempo, tratando de ser una institución con una visión sur a
sur: ágil, respetando las políticas internas de cada país y enfocada en el nicho de
los proyectos de infraestructura.
1. Investigador Instituto de Estudios
Internacionales, Universidad de Chile,
Santiago de Chile. Doctor en Políticas
Internacionales, Universidad de Fudan,
China https://orcid.org/0000-0002-3904-
409X
2. Profesor Asistente, Center for
Public Policy and Governance, Forman
Christian College, Pakistan. Doctor en
Políticas Internacionales, Universidad de
Fudan, China
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.103 - 120
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Palabras claves: Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (AIIB), Bancos
del Desarrollo, Identidad de Instituciones Multilaterales, Políticas económicas
exteriores de China.
A
In June 2016 the rst project of the AIIB was approved and some experts’ con-
cern is if this new institution can be exible with respect to the conditions of
the loans and safeguards, arguing that the creators of this bank lack enough ex-
perience to maintain high standards established by the other multilateral banks.
In contrast, other specialists point out that China’s participation in nancing at
an international level is nothing new. Over the past decade, China has allowed
state development banks to grant non-concessional loans. This article analyzes
both approaches and contrasts them with a comparative analysis of the design
of the regional development banks and the new multilateral bank led by China.
In addition, it analyzes the orientation of the credit policies and safeguards of
the rst 21 projects approved by AIIB until 2017. The new bank is treading the
middle path: on the one hand, joining the ranks of the main multilateral banks,
but at the same time, trying to be an institution with a south-south vision: agile,
respecting the internal policies of each country and focused on the niche of
infrastructure projects.
Keywords: Asian Investment Bank in Infrastructure (AIIB), Development Banks,
Identity of Multilateral Institutions, China’s Foreign Economic Policies
R
Em 2016, foi aprovado o primeiro projeto do Banco Asiático de Investimento
em Infraestrutura (AIIB). Uma das preocupações de alguns especialistas é que
essa nova instituição seja exível com relação às condições de empréstimos
e salvaguardas, ademais argumentam que os criadores desse banco não têm
experiência suciente para manter altos padrões estabelecidos pelos outros
bancos multilaterais. Outros especialistas enfatizam que a participação da
China no nanciamento internacional não é novidade, salientando que, na
última década, a China permitiu que os bancos estaduais de desenvolvimento
realizassem empréstimos não concessionais. Este artigo analisa essas duas
abordagens por meio de uma análise comparativa do design dos bancos de
desenvolvimento regional e do novo banco multilateral liderado pela China.
Além disso, analisa a orientação das políticas de crédito e salvaguardas dos 21
primeiros projetos aprovados pelo AIIB até 2017. O novo banco aponta para
o caminho do meio: por um lado, ingressar nas leiras dos principais bancos
multilaterais e, ao mesmo tempo, tentar ser uma instituição com uma visão
sul-sul: ágil, respeitando as políticas internas de cada país e focada no nicho de
projetos de infraestrutura.
Palavras-chave: Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura (AIIB),
Bancos de Desenvolvimento, Identidade de Instituições Multilaterais, Políticas
Econômicas Estrangeiras da China
Introducción: rompecabezas retórico.
Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (AIIB en sus siglas
en inglés) es un nuevo Banco Multilateral de Desarrollo (MDB) que tiene
como objetivo satisfacer la demanda de nanciamiento de infraestructu-
ra de Asia. Esta nueva institución intenta brindar una solución a la pro-
yección del Banco Asiático de Desarrollo (ADB en sus siglas de inglés) en
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Andres Borquez e Faran Naru El Banco Asiáco de Inversión en Infraestructura apuntando al camino del medio:
uniéndose a las las de los Bancos Mullaterales de Desarrollo, pero con caracteríscas chinas
el 2009; donde sostenía que el continente asiático necesitaría 8 billones de
dólares en los próximos 10 años, monto que no podría ser cubierto por el
Banco Mundial (WB en sus siglas en inglés) y ADB (ADB, 2009). Desde
la propuesta de AIIB en 2013, más de 64 países se han unido a este banco
comprometiéndose a participar como fundadores o miembros no regio-
nales. Entre estos países se encuentran las principales potencias europeas:
Alemania y Reino Unido.
Esto simboliza un gran triunfo para Beijín, sin embargo, el éxito
inicial no ha estado exento de resistencias. Estados Unidos y Japón, que
son miembros fundadores y principales nanciadores del Banco Mundial
(WB) y del Banco Asiático de Desarrollo (ADB), han mostrado un entu-
siasmo limitado y se han restado de participar de esta nueva institución.
Estos países han expresado sus dudas sobre si los préstamos de AIIB pue-
den cumplir con los criterios crediticios y los estándares ambientales y
sociales. Adicionalmente, ambos países han criticado el rol de esta nueva
institución como instrumento de política exterior de Beijín, basada en
lograr objetivos estratégicos y económicos a costa de la región.
No es casualidad que los dos últimos bancos multilaterales estén
respaldados por China. El gigante asiático se encuentra abandonado su
rol como jugador secundario en el quehacer internacional y ha ido in-
gresando gradualmente a un dominio controlado por los bancos Bretton
Woods, los cuales son caracterizados por el amplio respaldo de Estados
Unidos. Después de la creación de New Development Bank (NBD también
conocido como banco BRICS), y AIIB; China ha quebrado el monopolio
del sistema de Bretton Woods durante 70 años. Esto ha generado una serie
de reacciones en la comunidad internacional. En particular, la creación de
AIIB, se considera como un fuerte competidor para ADB en términos de
membresía y suscripción de capital. En este contexto, varios académicos y
especialistas coinciden en que el establecimiento de estos nuevos bancos,
principalmente el AIIB, redenirán el sistema nanciero global, lo cual
ha conllevado a la generación de posturas retóricas contrapuestas.
Por un lado, se encuentra una visión integradora o complemen-
taria: académicos como Gu (2017) y Ren (2016) argumentan que la crea-
ción de bancos multilaterales complementarios puede proporcionar
apoyo nanciero y técnico adicional en regiones con bajo nivel de de-
sarrollo. En este sentido, se considera que AIIB es una buena oportuni-
dad para resguardar áreas de impacto más amplias y cubrir una brecha
de inversión necesaria en el desarrollo económico de Asia (HANLON,
2017). Shahar & Lee (2018, p. 575) sostienen que este nuevo banco ha
creado un contrapeso Sur-Sur para el Banco Mundial y el Fondo Mone-
tario Internacional, no obstante, sostener que AIIB reeja una postura
revisionista del gobierno chino se encuentra fuera de lugar. En la mis-
ma línea, Chin & Helleiner (2008) y Cai & Peter (2009) sostienen que
la participación de China en proyectos de infraestructura de nancia-
miento y consultoría a nivel internacional no es un fenómeno nuevo.
Durante la última década, el gobierno de la República Popular China
ha permitido regularmente a los bancos nacionales proporcionar pres-
tamos concesionales internacionales. Lo anterior, también se ha visto
reejado en el trabajo de Gransow & Price (2018) donde han examinado
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la gestión del riesgo social del nuevo banco, armando que esta nueva
institución tiene un alto grado de alineación con las políticas de sal-
vaguardia social de los MDB preexistentes. Finalmente, la creación de
AIIB se percibe como una posibilidad de acelerar el proceso de otorga-
miento de préstamos y de reducir las altas restricciones que a menudo
causan tensión cuando los bancos se involucran en aspectos de política
interna (GRIFFITH-JONES, 2014).
Por otro lado, AIIB también ha suscitado una visión crítica, donde
algunos especialistas han tomado posiciones más escépticas sobre el obje-
tivo político de este nuevo banco. LaForgia (2017) introduce la discusión
sobre las oportunidades de softpower que representa para China esta nueva
institución, señalando que AIIB tiene el potencial de dar una nueva forma
a la gobernanza global. La especialista sostiene que la nueva narrativa que
Beijín ha dispuesto para esta institución rearma este punto, establecien-
do que detrás del eslogan “lean, clean and green” (delgado, limpio y verde)
el banco busca proyectar las ideas de una institución con un carácter astu-
to basado en una fuerte capacidad de respuesta, una actitud de liderazgo
responsable y utilizando parámetros de sostenibilidad inteligente. Otros
autores que abordan esta institución como una fuente de inuencia son
Ikenberry & Lim (2017) y Hooijmaaijers (2015), los cuales argumentan que
AIIB es parte de la estrategia de China para crear nuevas instituciones con
propósitos contrahegemónicos. Los autores sostienen que este nuevo ban-
co busca aumentar la autoridad de Beijín dentro del orden internacional
existente, basado en un juego de suma cero que intenta reducir la inuen-
cia del occidente y en especial Estados Unidos en la región asiática. En esta
misma línea autores como Frost (2014) señalan que el AIIB no solo puede
ayudar a China a expandir su esfera de inuencia política internacional,
sino que también puede usarse para aliviar los problemas internos de so-
brecapacidad y crecimiento moderado. Otras visiones críticas se basan en
la preocupación por los procesos internos de AIIB. Kawai (2015), por ejem-
plo, argumenta que AIIB podría desarrollar un enfoque más exible para
las decisiones de crédito, las prácticas bancarias y las salvaguardas ambien-
tales o sociales, lo que aumentaría la nanciación de proyectos más riesgo-
sos. Este autor sostiene que los creadores de AIIB carecen de experiencia
suciente para mantener los altos estándares y niveles de transparencia
establecidos por los bancos existentes. En el mismo sentido, Kawai arma
que AIIB carece de una visión clara de los objetivos a largo plazo, señalan-
do que, a diferencia de los bancos multilaterales existentes, no identica la
reducción de la pobreza como un objetivo principal.
Aunque los Artículos del Acuerdo de AIIB muestran grandes simi-
litudes estructurales con los bancos existentes (optando por la adopción
de los mecanismos existentes para mejorar las posibilidades de su propio
éxito), los estudios preliminares no han arrojado luces sobre cómo opera
AIIB con respecto a aspectos como las políticas de crédito y la estruc-
tura de gobierno (HUMPHREY, 2015). Este artículo se centra en estos
aspectos, analizando el papel del AIIB en un esquema multilateral. Espe-
cícamente, este estudio argumenta que el nuevo banco busca su propia
forma de reconocimiento, utilizando la experiencia de las instituciones
existentes y generando nuevas metodologías y políticas. AIIB apunta al
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Andres Borquez e Faran Naru El Banco Asiáco de Inversión en Infraestructura apuntando al camino del medio:
uniéndose a las las de los Bancos Mullaterales de Desarrollo, pero con caracteríscas chinas
camino del medio, adaptándose a los estándares de otros bancos multila-
terales importantes, pero también utilizando el conocimiento del modelo
de nanciamiento estatal chino de proyectos de infraestructura en países
en desarrollo.
Para abordar este análisis, el siguiente artículo primero discute la
idea teórica de la construcción de identidad en organismos internacio-
nales adaptando la teoría de identidad social de Tajfel & Turner (1979).
Posteriormente, se realizan tres análisis comparados: primero se revisa la
estructura del AIIB comparada con la de los principales bancos multila-
terales (BMD). Se procede a discutir las similitudes en la sección titulada
“unirse a las las de los BMD mediante el cumplimiento de estándares”.
La segunda comparación es sobre las tácticas operativas de AIIB y otros
MDB. En esta comparación se identican las principales diferencias, las
cuales son discutidas en la sección titulada “características chinas”. La
tercera comparación es entre los préstamos desembolsados por AIIB com-
parados con las políticas de los bancos de Bretton Woods, para mostrar
cómo Beijín se esfuerza por cumplir con los estándares vigentes, pero al
mismo tiempo está adoptando tácticas operacionales que ha ido apren-
diendo de los Banco de Desarrollo de China y el Banco de Exportaciones
e Importaciones de China. En un esfuerzo por ajustarse a otros BMD
e incorporar también sus propias características, China está tratando de
equilibrar esta nueva institución recorriendo el camino medio y, al ha-
cerlo, está creando una nueva identicación de préstamos de Sur a Sur.
Esta nueva identidad se explica en la sección nal titulada “encontrando
el camino medio”.
Revisión de la literatura: las instituciones multilaterales y el aumento de
la interdependencia mundial
El aumento de la interdependencia global no se puede pensar de
esta manera sin considerar la inuencia de las instituciones multilatera-
les. A pesar del resurgimiento de algunas corrientes proteccionistas en
los países occidentales, cada año hay una multiplicación de iniciativas
que buscan sosticar los sistemas de cooperación internacional. Los paí-
ses han entendido que la cooperación a través de instituciones interna-
cionales permite que se entregue un marco formal de seguridad, pero
también sistematizar la cooperación bajo los principios del benecio mu-
tuo y reciprocidad.
Si bien, desde una perspectiva realista, la cooperación internacional
se explica como resultado de una estrategia de equilibrio de poder (MOR-
GENTHAU, [1948]/2005), existen otros enfoques que dimensionan a la
cooperación con lógicas menos orientadas al establecimiento de alianzas
contra un adversario, como son las instituciones multilaterales (BERGS-
TEN, 1976; KEOHANE, 1984, p. 7). Estos mecanismos no solo implican el
establecimiento de una organización formal implementada por especia-
listas que buscan la creación de un entorno favorable para el intercambio
de necesidades, sino que también son instancias vinculantes por las cuales
los estados negocian y ajustan sus comportamientos creando una interde-
pendencia basada en la reciprocidad.
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Una de las críticas más comunes sobre las posiciones a favor de la
cooperación institucional como mecanismo de interdependencia econó-
mica, es su ingenua visión sobre el poder y el conicto, aludiendo al he-
cho de que usan premisas demasiado optimistas (KEOHANE, 1984). En
tal situación, es indiscutible que la cooperación basada en instituciones
multilaterales, como otros tipos de interacciones entre países, conlleva
una serie de dicultades constantes, como los conictos de intereses y el
dilema del prisionero. Del mismo modo, también es ampliamente acep-
tado que los acuerdos de instituciones multilaterales implican diculta-
des particulares, como los problemas de interpretación y la adaptación de
cláusulas en un sistema internacional cambiante (YOUNG, 1986, p. 122).
Sin embargo, la evidencia ha demostrado, especialmente durante
estas últimas décadas, que más allá de estas dicultades, las instituciones
internacionales han ido evolucionando, haciéndose cada vez más comple-
jas. En este contexto, las estrategias de cooperación basadas en iniciati-
vas multilaterales se han ido sosticando, integrando nuevas tecnologías,
modelos dinámicos de estructuras de gobiernos y sistemas de intercam-
bio de información. En este sentido, las instituciones internacionales son
instrumentos mutables que requieren una mejora continua, basados en la
interacción mutua permanente (HAGGARD; SIMMONS, 1987).
En tal conguración, se puede deducir que tanto el enfoque ba-
sado en alianzas de cooperación de seguridad como el basado en la ge-
neración de instituciones de cooperación interdependientes incluyen
motivaciones mixtas, caracterizadas por una combinación de intereses
complementarios y conictivos. La diferencia entre estos enfoques es
que el primero otorga mayor importancia a la estructura del sistema
internacional como factor determinante en el comportamiento defen-
sivo u ofensivo de los estados, para lo cual se hace hincapié, en su su-
pervivencia y en la maximización de su poder a expensas de terceras
naciones (MEARSHEIMER, 2001). Por el otro lado, el enfoque basado en
la cooperación interdependiente sostiene que la estructura del sistema
internacional establece limitaciones intrínsecas y cambiantes, que pue-
den reducirse mediante la negociación, el intercambio de información
y la aplicación descentralizada de las instituciones entre las naciones
(NYE; KEOHANE, 1989).
Marco Teórico: producción de identidad de nuevas instituciones
multilaterales
Hay un aumento en el uso del concepto de identidad en el cam-
po de las relaciones internacionales, especialmente durante los últimos
veinte años, gracias al advenimiento de las teorías críticas y construc-
tivistas (ASHIZAWA, 2008). Inicialmente, la atención se había centrado
en la construcción del proceso de identidad nacional y su relación con
el desarrollo de las políticas públicas (BLOOM, 2003). Más tarde, acadé-
micos se centraron en las interacciones entre las identidades nacionales
de los países y las organizaciones internacionales (EYRE; SUCHMAN,
1996). Los especialistas han prestado atención a las interacciones entre las
identidades de los estados y sus formas de cooperar o competir a nivel in-
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uniéndose a las las de los Bancos Mullaterales de Desarrollo, pero con caracteríscas chinas
ternacional (GARTZKE; GLEDITSCH, 2006), sin embargo, todavía hay
pocos estudios que abordan el proceso de producción de identidad de las
nuevas organizaciones internacionales. En este contexto, este estudio ar-
ticula dos enfoques aplicados para las relaciones internacionales basados
en la teoría de identidad social de Tajfel & Turner (1979): 1) producir una
identidad similar para ajustarse a las instituciones existentes, basado en
una actitud diligente y cumpliendo con las normas establecidas del juego
y 2) producir un nuevo estatus que reeje la política exterior de la nación
promotora, basado en la búsqueda de nichos distintivos que permitan im-
pulsar normas alternativas.
El primer enfoque posiciona la producción de identidad como un
factor prominente para buscar el reconocimiento del sistema establecido.
Esta perspectiva posiciona el concepto de identidad como un elemento
funcional en el proceso de generación de estatus en el esquema global.
En este sentido, la construcción de la identidad equivale a la validación de
otros actores. Esta perspectiva está relacionada con uno de los argumen-
tos de este artículo, donde la apertura de un nuevo banco internacional
está vinculada al desarrollo de una identidad que permite a otros bancos y
países reconocer a esta nueva institución. Lo anterior, funciona como un
primer paso en el proceso de legitimación internacional, donde el grupo
da un sentido de identidad social, un sentido de pertenencia al mundo
(TAJFEL & TURNER, 1979). En el caso de AIIB, visualiza su identidad
como una organización que se adapta a los estándares de otros bancos
multilaterales, mientras que al mismo tiempo reorienta ciertos procedi-
mientos especícos a sus propios objetivos.
El segundo enfoque se centra en cómo la identidad de una nueva
organización internacional incorpora el carácter del estado precursor y
su marco de acción en la política exterior. En esta línea, la identidad y el
reconocimiento operan como factores que modelan el comportamiento
de las nuevas potencias emergentes que enfrentan el dilema entre adap-
tarse a las instituciones internacionales compitiendo bajo las lógicas de
una rivalidad geopolítica o promover modelos alternativos que ayuden
a cumplir sus propios intereses nacionales, pero sin generar un entorno
puramente competitivo. En este punto, Tajfel & Turner (1979) plantean
que los individuos pueden optar por una estrategia de carácter creativo,
donde se incluyen las normas estructurales del sistema, pero abarcando
nichos que permitan cambiar algunas referencias del grupo.
Para el caso de AIIB, Beijín ha optado por mantener una organiza-
ción similar a la del grupo de bancos líderes en créditos para los países en
desarrollo. No obstante, ha puesto el foco en especializarse en el nicho de
proyectos de infraestructura y conectividad, exhibiendo algunas modi-
caciones operacionales que le permiten obtener inuencia como un actor
válido en la materia.
En esta conguración, promover instituciones alternativas como
el AIIB, no responden acciones predeterminadas, sino que son el resul-
tado de negociaciones entre actores nacionales e internacionales (MI-
LNER; KEOHANE, 1996). En este punto, se debe enfatizar que cada
decisión de preferencias responde a una evaluación de dos niveles, en
la que los intereses nacionales e internacionales representan dos la-
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dos del mismo proceso de negociación que están conectados entre sí
(PUTNAM, 1998). Este caso muestra cómo la postura de China hacia
los bancos multilaterales se ha desarrollado, desde una perspectiva ini-
cial de búsqueda de mayor protagonismo en las instituciones existentes,
hasta la promoción de normas y reglas alternativas a través de nuevas
instituciones nancieras para los países en desarrollo. En esta produc-
ción, el nuevo banco busca su propio estatus, aprovechando la expe-
riencia de las instituciones existentes y reorientando ciertas políticas y
metodologías.
Uniéndose a las filas mediante el cumplimiento de estándares
Hace cuatro décadas, China llamó la atención del mundo, como
un estado comunista que renunció al socialismo ortodoxo y comenzó
una nueva etapa de reformas orientadas hacia la apertura del merca-
do. Ahora, China está de nuevo en la lupa internacional, pero esta vez
como una nación que está ad-portas de convertirse en el nuevo líder del
desarrollo económico asiático. En este esfuerzo, el AIIB es uno de los
vehículos centrales de las políticas exteriores del gigante asiático. Esta
nueva institución se presenta como un contrapeso a las instituciones de
Bretton Woods, ofreciendo una nueva opción a los países en desarrollo
para nanciar sus proyectos de infraestructura. En este contexto, las au-
toridades de Beijín han desarrollado nuevas iniciativas multilaterales en
las que buscan no solo compartir el riesgo-benecio de las operaciones
bancarias, sino también el conocimiento, incorporando estándares in-
ternacionales como parte de la estructura de estas nuevas instituciones.
Esto queda claro al comparar las características principales de AIIB con
los bancos multilaterales existentes, donde se puede observar similitu-
des estructurales y diferencias operacionales. A continuación, se proce-
de abordar estos elementos:
Tabla 1 - Comparación entre los bancos regionales y AIIB
Factores Claves AIIB ADB IDB AfDB EBRD
Objetivo principal
Desarrollo de Infraestruc-
tura
Reducción de la po-
breza & Desarrollo
Económico
Reducción de la
pobreza & Desarrollo
Económico
Reducción de la po-
breza & Desarrollo
Económico sustentable
Desarrollo
Económico suste-
ntable
Países Miembros 64 67 48 64 80
Capital subscrito (USD) 100 Billion 163 Billion 144 Billion 80 Billion 40 Billion
Estructura de gobierno a) Consejo de Gobernadores, b) Junta de Directiva, c) Administración
Evaluación de proyectos a) Objetivos, b) impactos, c) políticas, d) fuente de nanciamiento alternativo
Ventanilla de nancia-
miento
Sin Ventanilla concesional Ventanilla concesional
Ventanilla conce-
sional
Ventanilla concesional
Ventanilla conce-
sional
5 mayores accionistas
China, India, Rusia, Ale-
mania, Sur Corea
Japón, EE. UU., China,
India, Australia
EE. UU., Argentina,
Brasil, México, Japón
EE. UU., Nigeria,
Japón, Egipto, África
del sur
EE. UU., Francia,
Alemania, Italia,
Japón
Derecho a voto regional 75% 65.1% 50% 59.5% 13.8%
Junta de directores Sin residencia Con residencia Con residencia Con residencia Con residencia
Ratio capital desem-
bolsado
20% 5% 3.7% 4.9% 20.9%
Nota: Compilación del autor en base a información de los sitios web oficiales.
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uniéndose a las las de los Bancos Mullaterales de Desarrollo, pero con caracteríscas chinas
La estructura organizativa y de nanciamiento de AIIB muestra similitud
con los bancos multilaterales existentes.
En síntesis, el banco se divide en tres grandes áreas: Consejo de Go-
bernadores, Junta de Directores y el Equipo Administrativo del banco. El
Consejo de Gobernadores consiste en las delegaciones de los países miem-
bros. Por otro lado, las decisiones del día a día, como la aprobación de un
proyecto de préstamo, son tomadas por la Junta Directiva. La gestión de
AIIB está dirigida por el presidente y el vicepresidente. Estos elementos
son semejantes a los otros bancos del desarrollo existentes, no obstante, la
principal diferencia en términos de estructura organizativa es que el AIIB
cuenta con una junta de directores no residentes. Esto se traduce en mayo-
res responsabilidades operativas para la casa matriz y el presidente del ban-
co. Algunos expertos como Tang argumentan que esto podría debilitar
el papel de los accionistas (TANG, 2015). Los directores de la junta tienen
funciones limitadas y no participan en las decisiones diarias del banco. En
este sentido, los artículos de fundación del banco no mencionan el poder
de los directores con respecto a la liberación o rechazo de un proyecto
especíco. Una explicación alternativa de esta política es que las autorida-
des de AIIB buscan implementar una estructura simple que no genere un
exceso burocrático y que pueda acelerar el proceso de toma de decisiones.
En términos generales, el banco se nancia con capital de los países
miembros. AIIB emite bonos en los mercados internacionales, con el n
de recaudar nuevos fondos que luego se utilizan para préstamos a países
emergentes. El único matiz es que AIIB no ofrece préstamos en base a
nanciamiento concesional. Esto se debe principalmente a que la misión
de AIIB se enfoca solamente en proyectos de infraestructura regional,
mientras que los objetivos de los otros bancos son la erradicación de la
pobreza y el desarrollo social. En este sentido, AIIB no planea operar en
condiciones concesionarias a corto plazo, puestas que las tasas se aplican
para estos casos son a proyectos sociales con un impacto de largo plazo.
AIIB cuenta con porcentajes de mayoría requeridos similares a los están-
dares de MDB
En el caso de AIIB, las decisiones vinculantes requieren al menos
una mayoría del 75%, mismo porcentaje requerido en el ADB y en el In-
ter-American Development Bank (IDB). Sin embargo, se ha observado
que la manera de lograr mayorías es diferente en AIIB. A pesar de la am-
plia participación internacional en el proceso de conformación del ban-
co, el capital de suscripción y la participación en la votación corresponde
principalmente a los países asiáticos. El 75% de la suscripción de capi-
tal corresponde a países asiáticos, con una fuerte participación de China
(29.8% del capital total suscrito). La misma situación se aplica a la parti-
cipación con derecho a voto, donde los países de la región asiática repre-
sentan el 73.2% del total de votos, y dentro de eso China tiene la mayor
participación con el 26.1% (ver tabla 2).
La participación asiática se vuelve altamente signicativa cuando
se considera que el 75% de los votos son necesarios para obtener la ma-
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yoría. En esta conguración, la asignación del poder de voto muestra un
enfoque regionalista, donde el mayor porcentaje de votos es para China,
seguido por India con un 7,5% (véase el cuadro 2). Cabe señalar que la re-
presentación de China es casi igual a la suma del poder de voto de todos
los países no regionales (26.7%). Este punto tiene una alta incidencia en la
búsqueda de mayorías para decisiones estratégicas, porque el porcentaje
requerido para alcanzar mayorías es igual al porcentaje de acciones con
derecho a voto de los países regionales. En otros bancos multilaterales,
la búsqueda de las mayorías depende principalmente de la creación de
consenso con accionistas no regionales (KAWAI, 2015).
Tabla 2 - Acciones de suscripciones de capital y poderes de voto (57 miembros
fundadores)
Capital Subscrito ($ Billones) Capital (%) Poder de voto (%)
Regional 75 75 73.2
China 29.8 30.3 26.1
India 8.4 8.5 7.5
Rusia 6.5 6.7 5.9
Corea del sur 3.7 3.8 3.5
Australia 3.7 3.8 3.5
Indonesia 3.4 3.4 3.2
Turquía 2.6 2.7 2.5
Arabia Saudita 2.5 2.6 2.5
Irán 1.6 1.6 1.6
Tailandia 1.4 1.5 1.5
Otros 11.4 10.1 15.5
No-regionales 25 25 26.7
Alemania 4.5 4.6 4.2
Francia 3.4 3.4 3.2
Brasil 3.2 3.2 3
Reino Unido 3.1 3.1 2.9
Italia 2.6 2.6 2.5
España 1.8 1.8 1.8
Holanda 1 1.1 1.2
Polonia 0.8 0.9 1
Suiza 0.7 0.8 0.9
Suecia 0.6 0.7 0.8
Otros 3.3 2.8 5.2
Fuente: Articulo del acuerdo AIIB (2015), GDP data IMF (2015), Center for Global
Development (2015).
Características chinas
Experiencia de los bancos estatales del desarrollo chino
La República Popular de China (PRC) ha sido uno de los países del
mundo que cambia más rápidamente. China ha experimentado impor-
tantes transformaciones políticas como: la búsqueda de la unidad después
de la Guerra Civil; reformas sociales y agrarias; Revolución Cultural; la
llegada del capitalismo a través del socialismo de mercado y la transfor-
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Andres Borquez e Faran Naru El Banco Asiáco de Inversión en Infraestructura apuntando al camino del medio:
uniéndose a las las de los Bancos Mullaterales de Desarrollo, pero con caracteríscas chinas
mación de China de un país pobre hacia una potencia mundial. Muchos
de estos cambios fueron radicales, en particular considerando que se han
seguido en poco tiempo (menos de 70 años) y que se han realizado bajo el
mismo régimen político. En tal situación, es difícil clasicar la evolución
de la política china en una teoría política clásica. Esta misma dicultad se
aplica a la interpretación de su modelo económico y las lógicas detrás de
sus relaciones internacionales.
El ascenso de China en la esfera internacional no solo puede enten-
derse desde una perspectiva económica, también se debe prestar aten-
ción a la actitud política del país internacionalmente y los mecanismos de
vinculación utilizados. En este sentido, AIIB representa la búsqueda de
aumentar la inuencia global de China en la política internacional (zong
he guo li). El gobierno liderado por el partido comunista de China ha per-
seguido el poder con estrategias que no necesariamente se ajustan a la
denición perfecta del socialismo, capitalismo u otros ismos, por lo cual
se identica como las políticas internacionales con características chinas
(FOOT, 2006).
En el caso del AIIB, es importante contextualizar que la partici-
pación de China en proyectos de nanciamiento de infraestructura y
consultoría a nivel internacional no es nada nuevo. Durante la última
década, el gobierno de la República Popular China ha permitido que los
bancos nacionales otorguen préstamos a las empresas chinas, teniendo
acceso al uso del capital público a precios competitivos. En 2002, en el
16º Congreso Nacional del Partido, Jiang Zemin alentó a las “empresas
competitivas” a invertir en el exterior y “volverse global” (zou chu qu).
Esta política se centró inicialmente en las adquisiciones estratégicas de
activos de recursos naturales por parte de las empresas estatales como:
CNPC, Sinopec y Chinalco, pero luego extendió su alcance al alentar a
las empresas de múltiples sectores a invertir en el exterior. Los ejemplos
incluyen la adquisición de la división de computadoras personales de IBM
por Lenovo y la de Volvo por Geely Automobile. En esta estrategia, los
bancos estatales chinos han desempeñado un papel activo en la autoriza-
ción de préstamos con tasas de interés exibles.
En términos operacionales, el sistema bancario chino incluye cua-
tro grandes bancos comerciales estatales, tres bancos del desarrollo (CDB,
Banco ExIm y Banco de Desarrollo Agrícola de China) y un gran número
de bancos comerciales más pequeños, cooperativas de crédito e institu-
ciones nancieras (ZHUANG; WHEALE, 2009, p. 112). No obstante, en
relación con la nanciación de proyectos de infraestructura en el exte-
rior, los préstamos operan principalmente a través de dos instituciones
estatales: China Development Bank (CDB) y China ExIm Bank (Chexim).
Ambos bancos son nanciados por emisiones de bonos en moneda chi-
na (Renminbi) y otros instrumentos nancieros, comprados por bancos
locales con la misma calicación crediticia que los bonos del gobierno
chino (JIAJUN; CAREY, 2015). En escala y capacidades, CDB y China
ExIm Bank se posicionan en el mismo nivel que los bancos multilaterales
de desarrollo. Los bancos chinos de desarrollo utilizan tres enfoques de
préstamos para estimular las inversiones en recursos naturales y proyec-
tos de infraestructura: 1) ofrecer líneas de crédito a gobiernos extranje-
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.103 - 120
ros y compañías de energía con préstamos garantizados con ingresos
de ventas, generalmente a precios de mercado; 2) invertir en empresas
chinas para la adquisición de recursos naturales a través de fondos de
capital privado; y 3) apoyar a las empresas estatales chinas proporcionan-
do nanciamiento para las expansiones en el extranjero.
El conocimiento generado por los bancos chinos ha sido un im-
portante apoyo para las nuevas instituciones multilaterales que lidera el
gigante asiático a nivel internacional. Esto se reeja en el hecho de que la
gran parte de la inversión directa de China en el extranjero (IED) de ca-
rácter no extractivo, se concentra en proyectos de infraestructura, trans-
misión energética y conectividad. Los últimos 15 años CDB ha proporcio-
nado más de $ 120 mil millones en líneas de crédito a las compañías chi-
nas de telecomunicaciones, energía renovables y nanciando programas
de infraestructura (SANDERSON; FORSYTHE, 2012). Estas inversiones
no solo han permitido al gigante asiático fortalecer su inuencia a nivel
internacional, sino que, en paralelo, posicionarse como una nación con
alta capacidad de gestión de proyectos de infraestructura.
En este sentido, los bancos del desarrollo han adoptado una visión
pragmática para los proyectos de infraestructura, dando prioridad a las
iniciativas que representan un incentivo para el benecio mutuo del país
emisor y receptor (estrategia ganar-ganar). Con respecto a esto, los ban-
cos han enfatizado el nanciamiento de proyectos que son consistentes
con la iniciativa de “La franja y la Ruta (Belt and Road Iniciative en in-
glés). Esta estrategia se concentra en fortalecer las relaciones interregio-
nales y mejorar la conectividad física internacional. En la actualidad, Chi-
na está involucrada en varios megaproyectos vinculados a esta iniciativa:
el Canal de Nicaragua, el Proyecto de Agua del Norte del Sur de China
y el Proyecto de la Cuenca del Río Mekong, entre otras. Estos proyectos
abarcan una serie de obras tales como sistemas de transporte transnacio-
nales, corredores bioceánicos, zonas económicas especiales y proyectos
de conectividad digital.
Principio de no interferencia
Otra característica de los bancos del desarrollo chinos es la utili-
zación del principio de no interferencia en las políticas internas de cada
país. A pesar de que al gigante asiático le ha sido cada vez más complejo
ser consistente con este principio, debido a su mayor compromiso con
los organismos internacionales y su nuevo rol como líder responsable,
esta actitud se ha mantenido desde el ascenso al poder del partido en el
año 1949 (PAN; DU, 2015). A través de su visión de una sociedad armo-
niosa, las autoridades chinas se han impuesto recalcar la importancia de
la no interferencia como principio rector en sus cooperaciones interna-
cionales (ZHENG, 2016). Esto se ha visto reejado sistemáticamente en
los libros blancos de las políticas exteriores de Beijín, donde resaltan el
mantenimiento del principio de desarrollo pacíco de China, basado en
el respeto a que los países elijan independientemente su propio sistema
económico-social y el camino al desarrollo (Ministerio de Relaciones Ex-
teriores de China, 2016). Este punto no es menor, puesto que las autorida-
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Andres Borquez e Faran Naru El Banco Asiáco de Inversión en Infraestructura apuntando al camino del medio:
uniéndose a las las de los Bancos Mullaterales de Desarrollo, pero con caracteríscas chinas
des chinas han tratado de evitar lo que les sucedió a los bancos liderados
por Estados Unidos (Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional)
cuando fueron relacionados directamente con el consenso de Washing-
ton y el paquete de reformas estándar para los países en desarrollo que
requiriesen los servicios de estas instituciones.
Pólizas de salvaguardas estatales
Finalmente, en relación con el nivel de salvaguardas, internamente
los bancos del desarrollo chino utilizan su propia política llamada de “pó-
liza de salvaguardas” de carácter estatal donde establecen las condiciones
para las inversiones en el extranjero en nombre del gobierno chino. En
términos generales, el nivel de requisitos es similar al de los bancos mul-
tilaterales existentes, excepto que prestan más atención al cumplimiento
de las regulaciones ambientales del país receptor que a las regulaciones
ambientales internacionales (ver la tabla 3). Por otro lado, los bancos chi-
nos no tienen una política de reclamos y un monitoreo independiente, lo
que hace difícil para los agentes externos hacer un seguimiento cuando
se rompen las normas internacionales. Sin embargo, en la evaluación des-
pués de la realización de los proyectos, los bancos chinos tienen políticas
de salvaguardas más estrictas que sus pares internacionales, centrándose
en el seguimiento de largo plazo de los impactos.
En esta conguración, las autoridades chinas han establecido di-
rectrices complementarias, con el n de proporcionar incentivos para el
cumplimiento de las regulaciones ambientales y sociales. De esta manera,
los agentes que actúan en paralelo con el banco han desarrollado nuevas
salvaguardas por medio de directrices, como por ejemplo las creadas por
la Comisión Reguladora Bancaria de China (directrices de crédito verde)
y por el Ministerio de Comercio (directrices para la protección del medio
ambiente en el extranjero).
En términos empíricos, estudios como el trabajo de Ray (2015) so-
bre proyectos nanciados por bancos estatales chinos en América Latina
muestran resultados mixtos: por un lado, varias compañías chinas han
superado los estándares locales y han tenido un desempeño similar a los
estándares internacionales, pero, por otro lado, hay proyectos cuya situa-
ción con respecto al cumplimiento de estándares son menos evidentes.
Tabla 3 - Regulaciones de bancos chinos y bancos multilaterales
Indicadores Estándar Bretton Wood CDB ExIm Bank
Evaluación Impacto ambiental ex-ante X X X
Revisión de las evaluaciones de impacto ambiental X X X
Cumplimiento de la normativa ambiental del país antrión. X X X
Cumplimiento de la normativa ambiental internacional. X
Consultas públicas con potenciales comunidades afectadas. X X
Mecanismo de reclamo X
Monitoreo y revisión independiente X
Evaluaciones de Impacto ambiental ex-post X X
Fuente: CBRC (2012), Ray et al (2015).
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Encontrando el camino del medio
El debate sobre la identidad de AIIB se centra en si este banco es el
resultado de la cooperación nanciera internacional o una herramienta
china para promover sus intereses. Este último argumento se considera
una explicación detrás de la negativa de Estados Unidos y Japón a unirse
a esta nueva institución.
Estados Unidos, ha sido pionero en el desarrollo de instituciones
nancieras internacionales, a su vez, Japón, ha monopolizado el mercado
nanciero asiático, a través de su contribución con el Banco Asiático de
Desarrollo y su inuencia resultante del mismo. En este sentido, surge la
interrogante ¿Es cuestionable la identidad del AIIB porque China, a través
de este banco, ocupa territorio que antes era exclusivo de Estados Unidos
o Japón? La respuesta es claramente no.
Quince de los veintiún proyectos aprobados por AIIB, a partir de
abril del 2017, se conancian con el WB y ADB, entre otros prestadores
(ver tabla 4). Del mismo modo, se puede observar que el AIIB ha decidido
utilizar en la gran parte de los proyectos conanciados las mismas polí-
ticas de salvaguardia ambiental y social que el WB y el ADB. Quince de
veintiún proyectos aprobados siguen las normas ambientales y laborales
establecidas por el WB o ADB (ver tabla 4).
Las críticas hacia el AIIB no están surgiendo debido a su penetra-
ción en el mercado que antes era un negocio de préstamos “Norte a Sur”
liderado por países desarrollados, sino se deben a la fuerza política econó-
mica detrás de este nuevo banco: China.
Las presiones internacionales que intentan contener la expansión
económica de China internacionalmente inciden en el posicionamiento
de la identidad del AIIB debido a la aliación inseparable del país. Esta-
dos Unidos y Japón, entre otras potencias han tensionado el estatus de
economía de no mercado de China en la OMC para restringir sus expor-
taciones a través de derechos antidumping (RUI PAN, 2015). Del mismo
modo, se han planteado reiteradas preocupaciones medioambientales
por las inversiones nanciadas por los bancos de desarrollo chinos (GA-
LLAGHER, 2013). Dichas restricciones y críticas apuntan a limitar el
alcance económico global de la China basado en el crecimiento. Si bien,
un país puede ser objeto de una política internacional de este tipo, un
banco internacional que pretende fortalecer la inversión en proyectos
de infraestructuras de los países asiáticos en desarrollo no debe conver-
tirse en el objetivo de tales maniobras.
En tal conguración, China más allá de albergar la sede y ser el
principal contribuyente de los fondos de esta nueva institución, busca co-
participar en las decisiones de los nuevos proyectos de infraestructura
regional, compartiendo los potenciales riesgos y benecios con otros paí-
ses e instituciones. Los primeros proyectos aprobados reejan esta acti-
tud, ubicando al banco al medio del camino, siguiendo las lógicas de los
bancos existentes, pero incorporando algunas características chinas que
resaltan su carácter pragmático.
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Andres Borquez e Faran Naru El Banco Asiáco de Inversión en Infraestructura apuntando al camino del medio:
uniéndose a las las de los Bancos Mullaterales de Desarrollo, pero con caracteríscas chinas
Tabla 4 - Orientación de los primeros proyectos aprobados por AIIB (2016-2017)
Proyecto País Sector Orientación crediticia Orientación salvaguardas
1) Andhra Pradesh India Energía
conanciado con Banco
Mundial (WB)
Salvaguardas ambientales y socia-
les del WB (ESSP, siglas en inglés)
2) Natural Gas Infrastructure & Eciency
Improvement
Bangladesh Energía
conanciado con Banco
Asiático de desarrollo (ADB)
Salvaguardas del ADB (SPS, siglas
en inglés)
3) Dam Operational Improvement and
Safety II
Indonesia Multi-sector conanciado con BM Salvaguardas WB (ESSP)
4) Regional Infrastructure Development
Fund
Indonesia Multi-sector conanciado con BM Salvaguardas WB (ESSP)
5) Trans Anatolian Natural Gas Pipeline Azerbaijan Energía conanciado con BM Salvaguardas WB (ESSP)
6) Sultanate of Oman Oman Transporte Financiado por AIIB
Salvaguardas ambientales y socia-
les del AIIB (ESP, siglas en inglés)
7) Sultanate of Oman Railway System Oman Transporte Financiado por AIIB Salvaguardas AIIB (ESP)
8) Tarbela 5 Hydropower Extension Paquistán Energía conanciado con BM Salvaguardas WB (ESSP)
9) Myingyan 225 MW Power Plant Myanmar Energía conanciado con BAD Salvaguardas AIIB (ESP)
10) National Slum Upgrading Indonesia Multi-sector conanciado con BM Salvaguardas WB (ESSP)
11) Distribution System Upgrade & Expansion Bangladesh Energía Financiado por AIIB Salvaguardas AIIB (ESP)
12) National Motorway M-4 Paquistán Transporte conanciado con BAD Salvaguardas ADB (SPS)
13) Nurek Hydropower Rehabilitation Project Tajikistan Energía conanciado con BM Salvaguardas WB (ESSP)
14) Gujarat Rural Roads (MMGSY) Project India Transporte Financiado por AIIB Salvaguardas AIIB (ESP)
15) Batumi Bypass Road Project Georgia Transporte conanciado con BAD Salvaguardas ADB (SPS)
16) Transmission System Strengthening Project India Energía conanciado con BAD Salvaguardas ADB (SPS)
17) Metro Manila Flood Management Project Filipinas Tratamiento Agua conanciado con BM Salvaguarda WB (ESSP)
18) Bangalore Metro Rail Project India Transporte
conanciado con Banco Eu-
ropeo de inversión (EIB)
Principios & Estándares ambien-
tales EIB
19) Oman Broadband Infrastructure Project Omán Telecomunicaciones Financiado por AIIB Salvaguardas AIIB (ESP)
20) Beijing Air Quality Improvement & Coal
Replacement Project
China Energía Financiado por AIIB Salvaguardas AIIB (ESP)
21) Dushanbe-Uzbekistan Border Road
Improvement
Tajikistan Transporte
conanciado con Banco Eu-
ropeo para la reconstrucción
& desarrollo (EBRD)
Salvaguardas ambientales y
sociales EBRD
Nota: Compilación del autor basada en documentos oficiales publicados por el banco.
Conclusión
China ha posicionado a AIIB como una de sus prioridades en la
nueva forma de liderazgo internacional que ha ido asumiendo durante
los últimos años. Esta nueva institución se presenta como un contrape-
so político de las instituciones de Bretton Woods, ofreciendo una nueva
opción a los países en desarrollo para la nanciación de sus proyectos de
infraestructura. AIIB, junto con la Franja y la Ruta, son las iniciativas de
softpower que más repercusión han tenido en la comunidad internacional.
En esta conguración, China se ha proyectado como un país que busca
aunar fuerzas en vías de una mayor interconectividad y apertura global,
y así hacer frente a los nuevos vientos proteccionistas que comienzan a
tomar fuerzas en las potencias occidentales.
Para muchos analistas, el buen funcionamiento de este nuevo ban-
co garantiza al gigante asiático, una mayor inuencia regional y un ma-
yor poder en la gobernanza global. En este contexto, la construcción de
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la identidad y estatus de este banco desempeña un papel funcional en
su proceso de reconocimiento a nivel internacional. En términos estruc-
turales, tal como se discute en el marco teórico con la adaptación de la
teoría de identidad social y en el apartado “uniéndose a las las median-
te el cumplimiento de estándares”, AIIB ha tomado medidas signicativas
para adaptarse a los estándares de los bancos predecesores. Esto le per-
mite reducir la incertidumbre en cuanto al funcionamiento general de
la nueva institución y generar una validación inicial de los otros actores.
No obstante, como se observa en el apartado “características chinas”, el
nuevo banco asiático intenta promover sus propias innovaciones espe-
cializándose solamente en proyectos de infraestructura y optando por
instaurar nuevos mecanismos operacionales como son la concentración
regional del poder de voto, los préstamos no concesionales, los directores
no residentes y la incorporación del conocimiento práctico de los bancos
de desarrollo chinos. Esto le permite posicionarse en un nicho especí-
co evitando estimular un ambiente de híper competencia. Finalmente,
como se observa durante los primeros tres años de funcionamiento, AIIB
ha “encontrado el camino del medio”, eligiendo préstamos moderados y
prácticas socio ambientales estandarizadas. Esto le ha permitido obtener
una alta calicación crediticia y reconocimiento, pero, al mismo tiempo,
ha seguido insistiendo con crear un banco ágil, evitando un exceso de
burocracia como parte de la nueva identidad del banco de cooperación
sur-sur.
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Resenha: Imperialismo, Estado e Relações
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Marcelo Pereira Fernandes
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DOI: 10.5752/P.2317-773X.2019v7.n3.p121
Recebido em: 16 de setembro de 2018
Aprovado em: 25 de setembro de 2018
Após o colapso do socialismo real no Leste europeu e o m da
União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) no começo dos anos
1990, quando se difundiu as maravilhas da “globalização”, a questão do
imperialismo parecia relegada a uma excentricidade do século XIX. Mes-
mo autores dentro do campo marxista passaram a imaginar um mundo
sem fronteiras em que os Estados teriam papel irrisório. Nesse suposto
cenário, o próprio conceito de imperialismo tornara-se obsoleto. Esse não
é o caso do professor Luiz Felipe Osório que assina o livro Imperialismo,
Estado e Relações Internacionais no qual mantém o imperialismo como re-
exão política indispensável em um momento em que se acirram as con-
tradições do capitalismo.
Levando em conta a necessidade imperiosa do debate do marxismo
nas Relações Internacionais, o autor lembra que “o marxismo revela-se a
ciência apta a decifrar os enigmas esfíngicos das relações internacionais.
O marxismo é a ciência internacionalista por essência, aquela capaz de
captar a plenitude do capitalismo, modo de produção que só se completa
no âmbito internacional”. (p.23). Isso não é por acaso. Marx não usou o
termo imperialismo, porém está evidente que em seus estudos sobre o
modo de produção capitalista a tendência irrefreável à expansão é algo
inerente ao sistema.
O livro é composto de três capítulos, além da introdução e consi-
derações conclusivas. O objetivo é abarcar três debates que o autor julga
contemplar a discussão do imperialismo e as relações internacionais des-
de o seu surgimento até os dias atuais.
No primeiro capítulo, Osório faz uma revisão dos estudos pionei-
ros sobre o imperialismo formulados entre os anos 1905-1925 (Hobson,
Hilferding, Bukharin, Luxemburgo e Lenin). Seguindo a ordem cronoló-
gica, faz-se uma breve análise sobre cada um dos autores. Os estudos des-
se período seriam majoritariamente de natureza economicista. Ou seja, a
base material seria a força determinante das relações sociais e políticas. E,
no geral, as abordagens estariam muito próximas. O que afastaria esses
autores seriam as divergências sobre as caracterizações e conclusões po-
líticas derivadas do desenvolvimento do capitalismo. Nesse cenário, evi-
dencia-se o debate entre Lenin e Kautsky, pois, além do mesmo contexto
histórico, a essência das ideias seria a mesma, isto é, a visão economicista.
1. Doutor em Economia, professor
Associado I e vice coordenador do curso
de Ciências Econômicas da UFRRJ. Rio
de Janeiro, Brasil. ORCID: 0000-0003-
4550-8564.
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.121 - 124
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 7, n. 3, (dez. 2019), p.121 - 124
No capítulo 2 intitulado “O Debate Fordista”, Osório irá analisar
o novo ciclo do capitalismo inaugurado após a II Guerra até a crise dos
anos 1970, ou seja, o período de menor instabilidade que o capitalismo
vivenciou. É o momento em que o rápido crescimento econômico e a
composição política em torno da social-democracia jogou papel impor-
tante na contenção das ideias socialistas oriundas da Revolução Russa.
Era parte da estratégia dos Estados Unidos (EUA) o apoio às elites nacio-
nais da Europa Ocidental a m de evitar processos revolucionários na
região.
Passando para o contexto teórico do período fordista, Osório desta-
ca autores que passaram a defender a ideia de superação do imperialismo.
Entre eles estariam John Strachey e Barrat Brown. Outros autores que
entenderam que o mais correto seria repensar o imperialismo sob a nova
realidade concreta que se instalou. Harry Magdo, por exemplo, distin-
guiria o velho e o novo imperialismo. No novo imperialismo Magdo
destacaria o papel dos EUA na qualidade de organizadores do sistema,
numa forma de superimperialismo dado o alcance do seu poderio bélico
e tecnológico. Numa visão contrária, Michael Kidron e Ernest Mandel
compreenderiam que os Estados não seriam capazes de comandar o ce-
nário internacional. Mandel identicaria já em 1970 no livro Europe versus
America? Contradictions of Imperialism o declínio relativo dos EUA e a ins-
tabilidade gerada por esse processo.
Ainda no debate fordista, a associação entre centro e periferia ga-
nharia destaque. Questões como dependência, subconsumismo, estagna-
cionismo, subdesenvolvimento apontavam para a relação de exploração
da periferia pelo centro, e se entrelaçariam nas teorias do capital monopo-
lista, da dependência, do sistema-mundo e das trocas desiguais.
No capítulo 3, Osório analisa o que ele nomeia de “O debate pós-
-fordista” iniciado em meados dos 1970, passando por sua consolidação na
última década do século XX até os dias atuais. Os estudos que abarcariam
esse período incluem as teorias do Estado da vertente do marxismo oci-
dental e as teorias que cariam conhecidas como novo marxismo. Nesse
sentido, apareceriam ao lado das noções economicistas existentes do im-
perialismo, as noções politicistas.
Esse seria um período marcado pela restauração liberal conserva-
dora liderada pelos EUA, construindo um novo sistema nanceiro in-
ternacional alicerçado no padrão monetário dólar-exível. Isso conferiu
vantagem exorbitante sobre os seus competidores na esfera nanceira.
No campo militar, em que os EUA também operam com vantagem con-
siderável, os conitos passariam a ser usados como forma de consolidar
seu poder diante das potências concorrentes.
Segundo Osório, os EUA disporiam dos meios de violência neces-
sários para garantir o padrão de desenvolvimento capitalista atual, repre-
sentando os interesses da burguesia mesmo nos Estados subordinados. As
organizações internacionais teriam função relevante ao impor a vontade
dos Estados dominantes pela via do direito. Assim, os novos rumos do
sistema internacional imporiam aos autores marxistas a necessidade de
resgatar o debate do imperialismo. Pelo menos três vertentes viriam à luz
nesse debate: o politicismo, o politicismo parcial e a plena crítica.
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Marcelo Pereira Fernandes Resenha: Imperialismo, Estado e Relações Internacionais
No politicismo estariam de um lado Hard e Negri, defendendo a
existência de um império acima dos Estados e politicamente dominado
pelos capitais, e de outro lado autores como Panich e Gindin e a histo-
riadora Ellen Wood assumindo a centralidade do Estado, e o poder dos
EUA como império informal, baseado na noção de hegemonia desenvol-
vida por Gramsci. Na vertente denida como politicismo parcial insere-se
elementos do politicismo com questões econômicas, numa forma inter-
mediária entre o economicismo e o politicismo. Entre os autores que es-
tariam nessa vertente, encontraríamos Nicos Poulantzas, David Harvey,
Alex Callinicos. Por último a vertente que Osório identica como plena
crítica ou materialista do imperialismo, e que do meu ponto de vista é a
principal contribuição do livro. A plena crítica estaria inserida no movi-
mento do novo marxismo relacionado à teoria do Estado em que não se
admite a separação entre política e economia. Apresenta-se distinta do
economicismo, do politicismo, como também do politicismo parcial.
A plena crítica nasceria a partir de uma releitura de “O Capital”
empreendida nos anos 1960, destacando as categorias da economia polí-
tica, da forma do capital e das relações de produção capitalistas a m de
entender as estruturas políticas do capitalismo. A questão de fundo desse
debate seria a pergunta do jurista soviético Pachukanis sobre o porquê a
dominação de classe se apresentaria com um aparato estatal público coer-
citivo, e não como um aparelho privado da classe dominante.
As categorias como mais-valor, taxa de lucro, valor, salário etc., de-
senvolvidas em “O Capital”, além do debate econômico seriam funda-
mentais para entender a estrutura de classes no capitalismo e as formas
e concepções desta estrutura. Não se tratariam de conceitos estritamente
econômicos ou políticos, mas sim conceitos que permitiriam compreen-
der os conteúdos políticos e econômicos das relações sociais.
Ainda na plena crítica o leitor poderá ter acesso a autores menos
conhecidos do público brasileiro, como Christel Neusus, Klaus Busch e
Claudia von Braunmuhl. Segundo Osório, esses são autores que ao bus-
car analisar o mercado mundial na obra de Marx, compreenderiam que
esse seria a forma universal da existência do capitalismo, e o Estado o
condutor da competição intercapitalista no mercado mundial.
Um último ponto. Acompanhando a vertente da plena crítica, Osó-
rio arma que um dos problemas sobre os teóricos pioneiros do imperia-
lismo seria o economicismo. Realmente existe uma polêmica que remon-
ta os fundadores do marxismo sobre um suposto economicismo na teoria
marxista. Sobre isso é conhecida a armação de Engels (1890, s/p) de que,
de acordo com a concepção materialista da história, o elemento determinante
nal na história é a produção e reprodução da vida real. Mais do que isso, nem eu
e nem Marx jamais armamos. Assim, se alguém distorce isto armando que o
fator econômico é o único determinante, ele transforma esta proposição em algo
abstrato, sem sentido e em uma frase vazia.
Entretanto, não restam dúvidas que pelo menos parte da tradição
marxista não se livrou totalmente do economicismo. Entre eles, Kaus-
tsky desenvolveu uma concepção mecânica já longamente debatida. No
entanto, essa noção indubitavelmente não foi compartilhada por Lenin.
De fato, os dois autores estão distantes na análise sobre o imperialismo e
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é preciso muita criatividade para aproximá-los. Curiosamente foi Lenin
que no m do século XIX desenvolveu o conceito de economicismo na
sua luta contra os grupos dentro do movimento social democrata russo
que separavam as lutas políticas das lutas econômicas.
Do meu ponto de vista não é possível reduzir a noção de Lenin so-
bre o imperialismo em termos meramente econômicos ou políticos. Ao
contrário, em seu pensamento, os laços econômicos e políticos sobre o
funcionamento do imperialismo estão irremediavelmente intricados. Em
Lenin está evidente que o capitalismo não pode funcionar sem o Estado.
Como não existe um governo global, o capital não pode expandir além de
suas fronteiras sem o Estado-nação. A internacionalização do capitalismo
se dá via Estado e, sempre que necessário, pela via das armas: é a guerra,
ou a sua preparação, que dá vida ao imperialismo, criando a opressão
nacional, fato destacado por Lenin. O resultado da expansão do capital é
a geração de mais instabilidade econômica e política, não raro acompa-
nhada de disputas militares.
De todo modo, a análise trazida por Osório, em particular da Plena
Crítica, possui o mérito de levantar a discussão do imperialismo em bases
mais concretas, chamando à atenção tanto para as falhas do economicis-
mo como para aqueles que relegam a economia a um papel secundário.
Vale a leitura.
Referência
ENGELS, Friedrich. Carta para Joseph Bloch. 21-22 de Setembro. Marxist. 1890. Disponível em:
https://www.marxists.org/portugues/marx/1890/09/22.htm. Acesso em: 12 set. 2018.
OSÓRIO, Luis Felipe. Imperialismo, Estado e Relações Internacionais. São Paulo: Editora
Ideias & Letras, 2018.
