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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 174-201
¿Nuevos acentos en la cooperación entre
China y América Latina - Una oportunidad
para América Latina salir de la “trampa
de desarrollo”?
New accents in cooperation between China and Latin
America - An opportunity for Latin America to get out of
the „development trap“?
Novos sotaques na cooperação entre China e América
Latina - Uma oportunidade para a América Latina sair da
“armadilha do desenvolvimento”?
Klaus Bodemer
1
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2020v8.n3.p174
Recebido em: 26 de novembro de 2019
Aceito em: 27 de julho de 2020
R
Partiendo del nuevo mapa geopolítica y - económica mundial, el artículo pre-
gunta si la creciente cooperación entre China y los países al Sur del Rio Grande
ofrece a la región la oportunidad salir de la trampa de desarrollo de su modelo
extractivista, vigente desde la época colonial hasta la presente, e insertarse más
activamente en la economía y política mundial. Recapitulamos por este n en
una primera parte el auge espectacular de China desde el aislamiento en la era
Mao Tsetung hasta el “opening up”. En la segunda parte analizamos con más
detalle el cambio de rumbo de la estrategia de desarrollo bajo la presidencia de
Xi Jinping y sus reejos en las relaciones con América Latina, en un contexto
hemisférico, caracterizado por un creciente desinterés del gobierno norteame-
ricano en la región. Finalmente discutimos las consecuencias de la oferta china
para América Latina y su inserción internacional bajo el el hilo conductor de
un desarrollo sustentable. Desde el punto de vista teórico recurrimos a plantea-
mientos del inter- /transregionalismo, del neo-realismo, el social-constructivismo y
el concepto del two level game.
Palabras clave: Globalismo descentrado. Consenso de commodities. Estrategias
de desarrollo chinas. Relaciones chino-latinoamericanas.. Trampa de desarrollo.
A
Based on the new geopolitical and economic map of the world, the article asks
if the growing cooperation between China and the countries south of the Rio
1. Prof.Dr., politólogo, Ex-Director del
GIGA Instituto de Estudios Latinoameri-
canos en Hamburgo, desde 2018 Inde-
pendent Scholar, Berlin, Número ORCID:
https://orcid.org/0000-0003-0101-1222.
E-mail: kbodemer@t-online.de-
175
Klaus Bodemer ¿Nuevos acentos en la cooperación entre China y América Lana - Una oportunidad para América Lana salir de la “trampa de desarrollo”?
Grande oers the region the opportunity to get out of the development trap of
its extractive model, in force since colonial times until the present, and to insert
itself more actively in the world economy and politics. To this end, in the rst
part we recapitulate the spectacular rise of China from its isolation in the Mao
Tsetung era to the „opening up“. In the second part, we analyze in more detail
the change of direction of the development strategy under the presidency of
Xi Jinping and its reections on relations with Latin America, in a hemispheric
context characterized by a growing disinterest of the U.S. government in the
region. Finally, we discuss the consequences of the Chinese oer for Latin
America and its international insertion under the thread of sustainable develo-
pment. From the theoretical point of view, we resort to approaches of inter/
transregionalism, neo-realism, social-constructivism and the concept of the
two level game.
Keywords: Decentralized Globalism. Commodity consensus. Chinese develop-
ment strategies. Chinese-Latin American relations. Development Trap
R
Partindo do novo mapa do mundo geopolítico e econômico, o artigo pergun-
ta se a crescente cooperação entre a China e os países ao sul do Rio Grande
oferece à região a oportunidade de sair da armadilha do desenvolvimento de
seu modelo extrativista, em vigor desde a época colonial até o presente, e de
se inserir mais ativamente na economia e na política mundial. Para este m, a
primeira parte deste relatório resume a espetacular ascensão da China do iso-
lamento na era Mao Tsetung para a „abertura“. Na segunda parte, analisamos
com mais detalhes a mudança de direção da estratégia de desenvolvimento sob
a presidência de Xi Jinping e suas reexões sobre as relações com a América La-
tina, num contexto hemisférico caracterizado por um crescente desinteresse do
governo dos EUA na região. Finalmente, discutimos as conseqüências da oferta
chinesa para a América Latina e sua inserção internacional sob o o do desen-
volvimento sustentável. Do ponto de vista teórico, recorremos a abordagens de
inter/transregionalismo, neo-realismo, sócio-construtivismo e ao conceito de
jogo de dois níveis.
Palavras-chave: O globalismo fora do centro. Consenso sobre as mercadorias.
Estratégias de desenvolvimento chinesas. Relações entre a China e a América
Latina. Armadilha de desenvolvimento
Introducción: la emergencia de múltiples centros de poder sin un
liderazgo global
Somos hoy testigos de un vertiginoso proceso de cambios en el
ámbito internacional, caracterizado por la emergencia simultanea de
múltiples centros de poder con aspiraciones regionales y globales y de
la falta de un liderazgo global (STEWART, 2014, pp 5 y s). Vivimos,
siguiendo a Ian Bremmer, ni en el mundo G8, ni G20, sino más en el
mundo G-Zero (BREMMER, 2013, p.5). Estamos asistiendo al inicio de
una nueva época, de carácter más expoliador en términos de derechos
y en la que se abre un nuevo escenario a escala regional y global, más
atomizado e imprevisible. Es, parafraseando el título de un libro de Ian
Bremmer: “Every Nation for Itself ” (BREMMER, 2012) - un “mundo no
gobernado” (Unruled World) (STEWART, 2014). El centro de gravedad de
poder mundial se traslada, paulatinamente, del Oeste al Este o, más
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concreto, del triángulo, formado por los EE.UU, la UE y Japón a los
poderes emergentes del Sur, en primer lugar China y – con distancia –
India, Brasil y África del Sur y algunos países de “segunda línea” como
Indonesia, Turquía, México, Colombia y Argentina (entre otros). Como
resultado de este proceso, la brecha de poder que ha servida durante
siglos como el fondo para un orden internacional “centro – periferia”
se está achicando y va a ser paulatinamente reemplazado por un or-
den descentrado, en el cual ninguna potencia – y eso es un fenómeno
nuevo - o red de potencias es preeminente. Este nuevo mundo tiene
el efecto que las diferencias ideológicas entre las grandes potencias se
están reduciendo cada vez más y la brecha entre centro y periferia se
está achicando (BUZAN, LAWSON, 2014, p. 72). La falta de una alter-
nativa más allá del capitalismo lleva con sigo una cierta convergencia
entre los grandes rivales, lo que signica, por ejemplo, que China es en
los hechos ni un enemigo ni un amigo de Estados Unidos, la potencia
durante décadas dominante, más bien ambas cosas: económicamente
un socio y competidor, políticamente un rival. Eso es, siguiendo otra
vez a Buzan y Lawson, un buen mensaje. Lo menos positivo es por otro
lado el hecho de que, si bien los Estados se apoyan en recursos de poder
comparables, estos están incrustados en un amplio espectro de estruc-
turas de gobernanza, lo que coloca en el centro de atención la pregunta
cómo se puede gestionar las relaciones entre los cuatro diferentes tipos
de gobernanza capitalista: el liberal, el socialdemócrata, el autoritario
competitivo y el autoritario estatal (BUZAN, LAWSON, 2014,72). Se tra-
ta de una diferenciación de tipo- ideal que se maniesta en la realidad
más bien como un continuum, porque la mayoría de los Estados son en
la realidad híbridas, formas mezcladas. La consecuencia del globalismo
descentrado en un mundo de un capitalismo universalizado es que no
existe una visión única sobre la combinación de sus tres componentes:
el capitalismo industrial, los Estados racional-burocráticos y las ideo-
logías de progreso. Cada de las cuatro variantes de capitalismo ofrece
otras respuestas y cada variante tiene ventajas y desventajas/debilida-
des con respecto a los objetivos perseguidos: eciencia, bienestar con
equidad, estabilidad política, y cohesión social (véasen los detalles al
respecto en BUZAN, LAWSON, 2014, pp.78-83). La mayoría de las agen-
cias multilaterales, también aquellas bajo leyes internacionales, carecen
de poder real para forzar el cumplimiento con decisiones colectivas. Lo
que vale como gobernanza es, por lo tanto, un grosero patchwork de
instituciones formales e informales.
Las dinámicas principales en el orden mundial emergente de un
globalismo descentrado son el relacionamiento entre formas compe-
titivas de gobernanza capitalista y la reconguración del Sur Global
(WOERTZ, 2016). Puesto que todas las potencias capitalistas tienen el
interés que la economía mundial sigue funcionando, sus relaciones mu-
tuas van a ser tanto cooperativas como competitivas. En las palabras de
Buzan y Lawson. “While capitalism has become the only game in town,
no single form of capitalism has sucient legitimacy or power to assert
hegemony. Indeed, any attempt to do so is likely to see everyone lose”
(BUZAN, LAWSON, 2014, p. 91).
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Klaus Bodemer ¿Nuevos acentos en la cooperación entre China y América Lana - Una oportunidad para América Lana salir de la “trampa de desarrollo”?
Enfoques analíticos
Partiendo del posicionamiento de América Latina como actor co-
lectivo en este contexto internacional, preguntamos en los párrafos si-
guientes si la creciente cooperación entre China y América Latina, fru-
to del auge del dragón asiático en las últimas décadas y sus cambiantes
estrategias de desarrollo, ofrecen a la región la oportunidad salir de la
trampa de desarrollo de su modelo extractivista, vigente desde la época
colonial hasta la presente, e insertarse más activamente en la economía y
política mundial. Recapitulamos por este n en una primera parte este-
nográcamente el auge económico espectacular de la potencia asiática en
las últimas décadas. Un interés particular merece al respecto el cambio
de rumbo de la estrategia de desarrollo interno bajo la presidencia de Xi
Jinping y sus reejos en las relaciones con América Latina en un contexto
hemisférico, caracterizado por un creciente desinterés del gobierno nor-
teamericano en la región. En estas relaciones multiniveles nos interesa
en primer lugar aquellas de tipo inter- o transregional, documentadas
y divulgadas en diferentes strategy papers por el gobierno chino
2
. Final-
mente discutimos las consecuencias estratégicas de la oferta multinivel
y multisectorial china para América Latina y su inserción internacional
activa bajo el hilo conductor de un desarrollo sustentable.
Desde una perspectiva teórica nos sirven en primer lugar variables
de cuatro ofertas analíticas de la subdisciplina Relaciones Internacionales:
el neorealismo que parte del supuesto de un sistema internacional anár-
quico y de juego de suma cero, donde las unidades de acción son esta-
dos nacionales soberanos cuyos objetivo general es el mantenimiento de
seguridad, tanto militar, como económica y social (como instrumentos
de poder blando, soft power) y cuyos principios de acción son caracteriza-
dos por la perspectiva de poder, los intereses nacionales y el equilibrio,
la competencia, la formación de bloques y conictos económicos (MOR-
GENTHAU,1948; WALTZ, 1979)
3
. El segundo enfoque es el inter- o trans-
regionalism, una forma especíca del bi-regionalismo, que puede cubrir
diferentes formas de política exterior de un régimen regional (véanse al
respecto HÄNGGI, 2006, pp.1-62). En nuestro caso interesa la variante de
cooperación de América Latina como actor colectivo (Comunidad de Es-
tados Latinoamericanos y Caribeños / CELAC y el Foro China-CELAC),
un grupo de países (por ejemplo Mercosur, la Alianza del Pacíco, AP)
o el mecanismo de Cumbres con una potencia externa, en nuestro caso,
China. Un tercer concepto valioso para comprender mejor el objeto de
nuestro estudio es el social constructivismo que comprende la realidad
internacional, en nuestro caso, las relaciones entre América Latina y Chi-
na, como una construcción social, como un proceso contingente, abierto
a la transformación. El concepto parte del presupuesto que lo que com-
prendemos como “realidad” no se maniesta por su misma, es más bien
siempre construida por la manera como actuamos con otros, cuales son
percepciones comunes sobre el mundo y como experimentamos nuestro
ambiente. Relaciones internacionales son, por lo tanto, según este enfo-
que en gran parte constituidas más allá de factores materiales por factores
inmateriales como ideas, normas, identidades, son procesos comunicati-
2. Un análisis detaillado de la coopera-
ción chino con los países particulares en
América Latina excedería el marco de
este artículo.
3. Este enfoque es más idóneo para
el análisis del comportamiento de un
sistema centralista y autoritario como el
chino que para regímenes democráticos
con su pluralismo de actores políticos y
veto players.
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vos, caracterizados por discursos y convicciones (WENDT, 1999; ONUF,
1989; MÜLLER, 1994)
Los cuatros conceptos analíticos no son excluyentes, iluminan y
hacen comprender más bien diferentes aspectos de la realidad que anali-
zamos. El interregionalismo es, por ejemplo, como Gilson ha subrayado,
una construcción sociopolítica, constituida por interacciones interregio-
nales desarrolladas a través de la comunicación mutua y la percepción del
“otro” (GILSON, 2005) Los argumentos realistas y neorealistas se centran
en el poder y el equilibrio como características esenciales de las relaciones
inter - y transregionales. El enfoque constructivista busca, nalmente, los
efectos indirectos, el aprendizaje institucional y los factores cognitivos
que explican la construcción de la identidad del actor colectivo y de su
contraparte y sus proyecciones exteriores.
El posicionamiento actual de América Latina en el ámbito internacional
Tomando en cuenta la geografía política y económica, anteriormen-
te esbozada, ¿Dónde se encuentra América Latina?
4
No hay dudas que la
región ha consolidado durante los últimos quince años su posición en un
escenario internacional caracterizado por la crisis o el estancamiento de las
economías más industrializadas y el auge de los países emergentes del Sur.
El Leitmotiv de esta etapa es el llamado “Consenso de Commodities”, percibi-
do como una alternativa al “Consenso de Washington” de Estados Unidos
(RAMO, 2004) y basado en la exportación de bienes primarios a gran esca-
la. El interés de China se concentró al respecto en megaproyectos extracti-
vos (mega-minería, explotación petrolera), la construcción de mega-repre-
sas y el nuevo capitalismo agrario con su combinación de transgénicos y
agro-tóxicos, entre otros. La capacidad de crecimiento de América Latina
es hoy condicionada por una restricción externa derivada de las limitacio-
nes para nanciar la inversión y recurrentes crisis de balance de pagos.
La participación de la región en las exportaciones mundiales de bienes y
servicios y las cadenas de valor permanece estancada y su cuota en los in-
tercambios de bienes de alta tecnología y servicios modernos sigue siendo
reducida. A pesar de ciertos logros que se observan respecto al contenido
de tecnología y conocimiento de las exportaciones, estos avances no alcan-
zan para permitir acortar las brechas de productividad que separan a las
economías de la región de los mercados más competitivos (KACEF, BAL-
LESTRY, 2014). La integración regional, tanto de los regímenes tradicio-
nales (Mercosur, Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América
/ALBA; Comunidad Andina), como el llamado “regionalismo autónomo
latinoamericano” o “regionalismo desaante” (CELAC, Unión de Estados
Suramericanas /UNASUR) (PRECIO CORONADO, 2013) está estancada
o en plena crisis. Los nuevos gobiernos de centro-derecha o derecha prio-
rizan, como el actual gobierno norteamericano, el bilateralismo. En resu-
men, una presencia regional coherente y concertada de América Latina en
la arena internacional (y hacia China) parece hoy más lejana que nunca.
Plataformas de concertación como la CELAC y el Foro China-CELAC son
intentos para corregir estos décits, sus alcances, sin embargo, frente a la
creciente fragmentación de la región más bien modestos.
4. Sé que la calidad de América Latina
como actor colectivo en el ámbito inter-
nacional, su actorness, es muy reducida
y se restringe en gran parte al nivel
discursivo y simbólico. Sin embargo,
los diferentes poliy papers del gobierno
chino, que describen la estrategia
china hacia América Latina se dirigen
a América Latina como región. Actores
latinoamericanos de peso que disponen
realmente sobre los recursos materiales
e inmateriales necesarios para actuar
globalmente son de hecho en América
Latina solo Brasil y México (al respecto
véase BODEMER, 2019).
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Klaus Bodemer ¿Nuevos acentos en la cooperación entre China y América Lana - Una oportunidad para América Lana salir de la “trampa de desarrollo”?
El auge espectacular de China – del aislamiento al “opening up”
Uno de los fenómenos geopolíticos y geoeconómicos más espec-
taculares de las últimas décadas es sin duda el auge de China. Podemos
distinguir al respecto desde el cambio del siglo y siguiendo a Myers, tres
etapas (MYERS, 2016, p. 28; GALLAGHER, 2017 distingue 5 fases). La pri-
mera comienza con la post-Mao agenda, llamada “reforma y apertura” (“re-
form and opening up)” que fue implementada en el año 1978/79 por Deng
Xiaoping e incluyó la introducción incremental de principios de mercado
y un (aún moderado) compromiso internacional. Durante las cuatro dé-
cadas antes de Deng, la República Popular de China fue, vista desde afue-
ra, prácticamente inexistente. Su output económico fue más modesto que
aquel de países mucho más pequeños, por ejemplo España o los Países
Bajos. Empresas privadas fueron prohibidas en la economía, centralmen-
te planicada antes de 1978
5
. Deng inició una serie de profundas reformas
económicas, sociales y políticas y lanzó su programa de las Cuatro Moder-
nidades (Agro, Defensa Nacional, Industria y Ciencia y Tecnología). Las
unidades productivas ganaron mayor autonomía y el sistema de termi-
nación de precios mayor exibilidad. Ambos factores fueron claves para
el incremento de los niveles de productividad de la industria en China.
Las medidas de reforma fueron acompañadas por una creciente apertura
comercial y la creación de zonas económicas exclusivas en el este del país,
las llamadas Zonas Económicas Especiales (ZEE). Estas zonas recibieron be-
necios como exención de impuestos en las producciones destinadas a
la exportación, alquiler de terrenos estatales, facilidades para importar
subproductos así como garantías de que estar provistos de mano de obra
6
.
Como efecto, las grandes transnacionales globales emitieron importan-
tes ujos de IED hacia estas zonas yaqué encontraban convenientes su
radicación allí por los bajos costos laborales. El gobierno chino exigió de
los inversionistas extranjeros como contraparte la conformación de joint
ventures con empresas estatales y una gradual transferencia de tecnología
hacia grandes empresas de capital local. Paralelamente, el gobierno chino
llevó la reducción de aranceles de un 56% en 1981 hasta un 11% para 2003
(SHIRK, 2007).
Las reformas de Deng llevaron a incrementos de productividad la-
boral por encima de los salarios durante más de 30 años y grandes superá-
vits comerciales, altas tasas de ahorro, una agresiva política de inversión
en diferentes regiones del globo e incluso a ser prestamista de muchos
países de África y América Latina.
Con los pasos valientes de Deng comenzó el milagro chino. La po-
lítica de atracción de inversión extranjera se amplió durante los años 90
hacia otras zonas del país con el resultado que en 2015 se encuentra ya
en 500 ciudades del país (SEVARES, 2015, p.26). Como consecuencia, la
economía china experimentó un crecimiento de dos dígitos durante tres
décadas e incluyó la introducción incremental de principios de mercado
y un (todavía moderado) compromiso internacional. Deng utilizó la frase
de “lo chino para la esencia, lo occidental para lo práctico”.
La medidas denguistas – reformas macroeconómicas, desregu-
lación de mercados internos y la apertura a mercados internacionales -
5. Hoy, empresas privadas chinas
generan en la “economía socialista de
mercado de rasgos chinos” el 60% del
output económico (FUNDACIÒN BBVA,
2010).
6. La provincia de Guangdong fue la que
implementó la mayor parte de estas
zonas. Shenzen, Zhuhai, Shantou y
Xiamen surgieron como proyectos piloto
para la reestructuración controlada de
la economía china y su transición de una
economía planificada a una economía
del mercado (PAPP, 2013).
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 174-201
fueron promovidas después por los sucesores de Deng, Jiang Zemin y
Zhu Rongij con el objetivo principal conseguir divisas para nanciar el
programa de desarrollo económico. Las reformas fueron radicalizadas
bajo el lema de una “economía de mercado socialista”. La cantidad de
empresas estatales se redujo sustancialmente, los impuestos a importa-
ciones bajaron. En 1999 fue promulgado la estrategia “going out”, apun-
tando a responder a la creciente demanda interna de recursos naturales,
establecer nuevos mercados externos y fortalecer la competitividad de las
empresas chinas. Como consecuencia de estas innovaciones estratégicas,
las relaciones económicas birregionales expandieron considerablemente
durante las décadas 90 y 2000 (detalles en CEPAL, 2008).
La llegada del siglo XXI llevó una serie de cambios y cuestiona-
mientos sobre el papel que China desempeña. Un dato remarcable en este
camino fue la adhesión de China a la OMC en 2001
7
con la cual el país
adquirió un mejor acceso a los mercados occidentales. Adicionalmente,
la demanda china por productos básicos desde América Latina y otras
regiones subió cuando nuevas políticas económicas y sociales llevaron
a un boom en el área de construcción y la migración masiva de migran-
tes rurales hacia los centros urbanos. Como consecuencia, el porcentaje
de China en las exportaciones latinoamericanas creció de 1% en 2000 a
7.6% en 2009 (ROSALES; KUWAYAMA, 2012. MOURON el al., 2016). Las
cifras absolutas del avance fueron aún más impresionantes: Mientras el
comercio total entre China y América Latina en 2000 va a 10 mil mil-
lones de dólares, ascendió a 267 mil millones de dólares en 2013, lo que
correspondió a un ascenso de 2600% (HEINE, 2017). La otra cara del ac-
ceso a la OMC fue, sin embargo, que el dragón asiático debía resignar
paulatinamente muchos programas de intervención que había utilizado
por décadas y adaptarse a las reglas del mercado privado. China se com-
prometió, en un primer escalón a abrir su sector de servicios y el agrícola
a la competencia externa y luego el sector manufacturero. Los efectos
de la nueva membrecía de China a la OMC tenían para América Latina
efectos ambivalentes. Fue, por un lado, la precondición para el auge es-
pectacular del comercio bilateral que llenó las cajas públicas de los países
latinoamericanos, ricos en recursos naturales, con divisas, perjudicó, por
otro lado el sector manufacturero de estos países que fueron inundados
por mercancías chinas baratas. Victimas al respecto fueron en primer lu-
gar Chile, Argentina y México, tres países con un sector manufacturero
relativamente avanzado.
Los cambios estructurales del desarrollo chino desde los años 90
son un ejemplo elocuente de la interrelación estrecha entre política in-
terna y externa, objeto del concepto analítico “juego de doble nivel” (double
level game,) arriba mencionado.
El creciente interés de China por América Latina y su reflejo en las
estrategias institucionales hacia la región
Desde la adhesión china a la OMC, América Latina, una región rica
en recursos naturales comenzó a interesar cada vez más a líderes políticos
y empresarios chinos, a pesar de su gran distancia geográca. La crecien-
7. Siguió en 2009 la adhesión del país
al Banco Inter-Americano de Desarrollo
(BID) lo que le ha posibilidado invertir en
grandes proyectos regionales de infra-
estructura (BIBLIOTECA DEL CONGRESO
NACIONAL DE CHILE, 2009).)
181
Klaus Bodemer ¿Nuevos acentos en la cooperación entre China y América Lana - Una oportunidad para América Lana salir de la “trampa de desarrollo”?
te importancia de China como potencia emergente en la arena global fue,
por otro lado, percibida al otro lado del pacíco por muchos países lati-
noamericanos como una oportunidad para contra-balancear la inuencia
norteamericana después de una década de reformas neoliberales basadas
en el Consenso de Washington que han llevados a resultados desastrosos.
El momento fue oportuno. El nuevo viento en América Latina desde
2003 en adelante, la toma del poder de gobiernos de centro-izquierda e
una izquierda populista y la creciente crítica de Estados Unidos a ellos
facilitaron maniobras políticas chinas en la región al sur del Rio Grande,
permitieron inversiones de transnacionales chinas, abrir canales de coo-
peración nanciera y profundizar el intercambio económico tanto a tra-
vés de canales ociales como comunidades chinas en la región. Mientras
los latinoamericanos registraron con mucha atención que los chinos han
demostrado gran capacidad de implementación de políticas y remarcables
éxitos en la distribución de ingresos y la lucha contra la degradación del
medio ambiente, los chinos, por su parte, tenían una demanda sin prece-
dentes por recursos naturales y extractivos para mantener las altas cuotas
de crecimiento de los últimos años. Sus dirigentes fueron interesados por
lo tanto en un acceso amplio a los recursos naturales, minerales y petró-
leo, de los cuales América Latina dispone ampliamente. Esta constelación
de complementariedad entre las dos regiones fue percibida por ambas
partes como una situación win-win (CESARIN, 2011, pp.17y s). China in-
virtió cada vez más en América Latina, aumentó su balance comercial po-
sitivo y su inuencia en el ámbito internacional, si bien hasta la asunción
de Xi Jinping en 2012/13 con un perl más bien bajo, como Deng ya ha
recomendado dos décadas atrás. La estrategia económica hacia afuera fue
centrada a aquellos países, que, de acuerdo con la “Tesis de los Tres Mun-
dos” pertenecen al Tercer Mundo, es decir Asia, África y América Latina.
Según la retórica ocial, el creciente compromiso en los países al sur del
Rio Grande fue meramente un asunto económico sin pretensiones políti-
cas, si bien los líderes chinos vendieron al mismo tiempo el milagro chino
como un ejemplo para el mundo subdesarrollado.
El hambre china por materias primas catapultó los precios de mu-
chos de estos productos exportados por la región y revirtió la vieja mal-
dición de la deterioración de los términos de intercambio, según la cual
los precios de las importaciones de manufacturas aumentan siempre más
que los de las exportaciones de materias primas. China se convirtió desde
la segunda mitad de la primera década del siglo XXI en el primer y segun-
do destino de exportaciones y origen de importaciones de muchos paí-
ses latinoamericanos. Como resultado, el país asiático es hoy el principal
consumidor mundial de productos exportados por América Latina, como
trigo, soja, arroz y carne y el segundo consumidor del maíz. Se trata de
una demanda que no es coyuntural porque China tiene solo el 7% de su
supercie cultivable, lo cual lo convierte en un demandante estructural y
de largo plazo de alimentos. (XINHUA, 2019).
La baja del crecimiento en China desde mediados de la segunda
década de este siglo y nuevos acentos en la estrategia de desarrollo chino
no signicaron que las exportaciones latinoamericanas tradicionales no
encuentran un mercado en China pero su importancia está perdiendo
182
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 174-201
peso. Una nueva y creciente clase media china está cambiando el perl
del consumo e importaciones. Paralelamente al comercio, los créditos y
las inversiones chinas en la región crecieron desde el comienzo del siglo
en forma exponencial. A las expectativas económicas se agregaron gran-
des expectativas estratégicas porque la potencia asiática fue considerada
en las capitales latinoamericanas una aliada de los países periféricos, un
contrapeso de frente a las potencias occidentales, en primer lugar Estados
Unidos, y líder del Sur Global y sus relaciones con América Latina como
parte de la cooperación Sur-Sur.
El parte de aguas en las relaciones entre la potencia asiática y Amé-
rica Latina se gestó en el año 2004 con una visita histórica del presidente
Hu Jintao a Brasil, Chile, Argentina y Cuba. Como resultado de esta vi-
sita, el gobierno chino rmó un memorando de entendimiento con cada
uno de estos países, en el cual las naciones sudamericanas le reconocen el
estatus de economía de mercado. El impacto de este paso para los países
latinoamericanos fue, como Oviedo ha subrayado con razón, ambivalen-
te. Abrió a los países visitados, por un lado, la colocación de sus productos
primario-extractivos al mercado chino, basada en el principio chino de
“equilibrio positivo”; y como resultado recibir un alto volumen de divi-
sas, también positivo; representó, sin embargo, también “el fracaso de
la diplomacia multilateral del Mercosur, el alejamiento del protocolo de
adhesión de China a la Organización Mundial de Comercio y la ideología
del multilateralismo” (OVIEDO, 2006).
El apetito chino por materias primas para sostener el boom económi-
co y alimentar su población tenía impactos fuertes en algunas economías
latinoamericanas. China fue, por ejemplo, ya a mediados de la segunda
década de este siglo el segundo mayor mercado de exportaciones de Chile
(hoy el primero); el país asiático importó un quinto de su cobre y el 45%
de su vino y sus frutas. Solo Brasil entregó el 45% de las importaciones
chinas de soja. Ya en 2005, el 80% de las importaciones chinas de harina
de pesca vino de Perú y Chile (ARNSON; MOHR; ROETT, 2011, p.1). Las
reservas chinas de monedas extranjeras fueron ya en 2006 las mayores
del mundo. En 2010, China adelantó a Japón y fue de aquí en adelante la
segunda economía más fuerte en el mundo. Gracias al aumento espec-
tacular del crecimiento, millones de chinos y chinas mejoraron sus con-
diciones de vida y un grupo signicativo y creciente pasó a formar una
nueva clase media y un núcleo de millonarios se insertó cómodamente en
el sistema gobernado por el Partido Comunista. El creciente compromiso
chino en la región fue, por otro lado, también una importante arma de
coerción para el reconocimiento del estatus que Beijing ha reclamado con
respecto a Taiwán y el carácter asimétrico de las relaciones mutuas.
La creciente cooperación entre China y los países de América Lati-
na y el Caribe ha pasado desde la mitad de la primera década de este siglo
por una serie de hitos o fases que caracterizan las estrategias chinas perse-
guidas hacia la región, expresión de un nuevo inter-o transregionalismo.
Documentos institucionales al respecto son: (1) el primer “Libro Blanco”
de las relaciones bilaterales en 2008; (2) el Informe sobre Desarrollo Susten-
table de las Empresas Chinas en Ultramar en 2015; (3) el Plan de Cooperación
2015-2019, propuesto por Xi Jinping en 2014 durante la Primera Cumbre de
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Klaus Bodemer ¿Nuevos acentos en la cooperación entre China y América Lana - Una oportunidad para América Lana salir de la “trampa de desarrollo”?
Líderes de China y América Latina y el Caribe celebrada en Brasil y adoptado
en 2015 durante la Primera Reunión Ministerial del Foro de China-CELAC, ce-
lebrada en Beijing; (4) el segundo “ Libro Blanco” en 2016; (5) La Iniciativa
Franja y Ruta (FyR).
El primer “Libro Blanco”
En 2008, año de los juegos olímpicos en Beijing, el gobierno chi-
no publicó un documento conocido como el Libro Blanco de las Políticas
de China hacia América Latina en el cual esbozó su estrategia hacia la re-
gión, subrayando la multipolaridad y el desarrollo pacíco y deniendo
las áreas prioritarias de cooperación. El documento retoma los “Cinco
Principios de la coexistencia pacíca” que caracterizan tradicionalmente las
relaciones chinas con otros países y consisten en el respeto por la sobe-
ranía e integridad territorial, la no-agresión mutua, la no-intervención
en los asuntos internos de ambos lados, igualdad y benecio mutuo y la
coexistencia pacíca.
Desde la divulgación de este documento se intensicaron las giras
de altos dirigentes chinos a la región, creció la cantidad de memorandos
de entendimiento, el comercio, las inversiones y créditos como los acuer-
dos de cooperación en materia cientíca, cultural y otras áreas entre Bei-
jing y países latinoamericanos.
El creciente compromiso internacional y global de la potencia asiá-
tica fue vendida bajo los lemas de reciprocidad, el benecio mutuo y la
cooperación Sur-Sur e intentó con eso diferenciarse de las relaciones je-
rárquicas Norte-Sur de las potencias tradicionales del Norte (MINISTE-
RIO DE RELACIONES EXTERIORES, 2008).
Un rebalanceo del modelo de desarrollo vigente – De la “nueva normalidad” al
Informe sobre “Desarrollo Sustentable de las Empresas Chinas en Ultramar”.
Con la asunción de Xi Jinping en marzo 2013 y sus iniciativas do-
mésticas e internacionales comenzó una nueva era en la política económi-
ca y exterior de China y un rebalanceo de su modelo de desarrollo. Ya la
crisis nanciera de 2008/09 ha descubierto las debilidades del modelo de
desarrollo chino. La jación extrema a las exportaciones se mostró ahora
como el canal central de transmisión de la crisis. (SCHÜLLER; SCHÜL-
LER-ZHOU, 2009, 167). El crecimiento bajó a nales de 2008 a solo alrede-
dor de 6% como consecuencia de la decreciente demanda mundial. Xi se
despidió como primer paso del decision making consensual de Deng, con-
centró todo poder político en sus propias manos y abandonó la política
exterior de bajo perl en favor de una que es muy ambiciosa y expansiva.
El nuevo líder promulgó en noviembre de 2013 un amplio progra-
ma de reformas económicas que incluyó prácticamente a todos los secto-
res y signicó la despedida del modelo de desarrollo, vigente durante tres
décadas. Los crecientes costos de trabajo y la revaluación del Yuán han
puesto en riesgo la competitividad de la industria china y motivado a los
líderes políticos reemplazar modelo de crecimiento vigente hasta ahora,
basada en exportaciones y empujado por grandes inversiones, por una es-
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trategia que apunta a productos con mayor valor agregado, más servicios
y una mayor demanda interna.
Temporalmente, estas correcciones estratégicas de la cúpula chi-
na fueron iniciados cuando América Latina vivió el n del llamado “su-
perciclo” de altos precios de los commodities que prevalecieron en la
mayor parte del período comprendido entre 2003 y 2011/12. Los países
emergentes, ricos en recursos naturales, entre ellos latinoamericanos,
perdieron progresivamente posiciones en el mercado mundial. El mo-
delo de su desarrollo, basado en ventajas comparativas tradicionales –
recursos naturales sin transformar - el cual ha posibilitado un boom eco-
nómico, amplias políticas sociales y una política exterior pronunciada,
no pareció servir más a la región como hilo conductor hacia el futuro.
El cambio de rumbo, promovido por Xi Jinping guraba bajo el
lema de la nueva normalidad (new normal). y circunscribe el proceso de
una profunda transformación socioeconómica, la cual tenía el objeti-
vo implementar una ambiciosa agenda de desarrollo para mantener y
profundizar el liderazgo en la segunda fase de desplazamiento de la ri-
queza mundial. Esa estrategia supone una transición de un crecimiento
hacia afuera – rasgo que fue iniciado por las reformas de Deng y sus
dos seguidores y profundizado desde el comienzo de este siglo- hacia
un crecimiento basado en un mayor consumo interno, en el contexto
del envejecimiento demográco, la consolidación de una clase media
urbana y un desplazamiento hacia el sector de servicios e industrias
intensivas en conocimiento y tecnología. La idea básica fue que China
necesita, en lugar de depender de las exportaciones y una economía
intensiva de capital, la cual fue acompañada por las distorsiones y de-
sequilibrios, participar en la búsqueda de nuevos “motores” de creci-
miento en el contexto de un comercio mundial más balanceado, lo que
implica ahorrar menos y gastar más en consumo. (ARBACHE, 2019).
El documento Informe sobre Desarrollo Sustentable de las Empresas
Chinas en Ultrarmar de 2015 describió en detalle la nueva estrategia de
cooperación externa y mostró que las autoridades chinas están crecien-
temente conscientes de los impactos medioambientales y sociales cau-
sados por mega-proyectos, por ejemplo, en el sector energético. Para
hacer sus inversiones sustentables, el informe exhorta a las empresas
chinas a desarrollar corporate social responsability en aquellos países don-
de poseen inversiones. (CHINESE ACADEMY, 2015)
Las nuevas prioridades de desarrollo interno surtían también
efecto en las relaciones con América Latina, una región, para la cual
el nuevo enfoque de desarrollo chino, centrado en la innovación, sig-
nificó tanto un desafío como una oportunidad. Tradicionalmente,
las relaciones bilaterales entre China y los países de la región fueron
marcadas por productos básicos. Con la innovación como centro de la
nueva estrategia, este eje podría verse superada o, mejor dicho, com-
plementado por “emprendimientos compartidos” (joint ventures) más
propios del siglo XXI, donde la interacción digital abre nuevos hori-
zontes de acción conjunta y permite explorar desarrollos científicos y
tecnológicos a distancia y compartir coordinaciones en servicios (RE-
YES MATTA, 2017, p.1).
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Klaus Bodemer ¿Nuevos acentos en la cooperación entre China y América Lana - Una oportunidad para América Lana salir de la “trampa de desarrollo”?
El Plan de Acción Quinquenal de China con la región 2015-2019 – La
parte operativa de la nueva estrategia
No hay duda, que China esperaba una respuesta integrada de su
socio latinoamericano a la nueva estrategia, fue al respecto, sin embargo,
más bien frustrado. A pesar de varios intentos profundizar la integración
regional, América Latina no dispuso de una agenda regional concertada
a pesar de la creación de CELAC en 2010 y cuatro años más tarde del Foro
China-CELAC. En el Primer Encuentro de este Foro en enero de 2015 en
Brasilia, ambos lados aprobaron el Plan de Acción Quinquenal de China con
la región 2015-2019, presentado por Xi Jinping, denominado “1+3+6” (POR-
TELLES, 2015). El Plan fu promovido en primer lugar por los esfuerzos
de los altos mandos chinos en coordinación con la CEPAL y no por un
compromiso serio y concertado del lado de los participantes latinoameri-
canos (REYES MATTA, 2017, p.4). Los tres números “1+3+6” signican
un plan, tres motores y seis áreas. Los tres motores son comercio, inver-
siones y nanzas. En comercio se apunta a elevar el comercio bilateral en
10 años a US$500 mil millones (2015: 262,2 mil millones) y el stock de in-
versiones directas a US$ 250 mil millones (en 2015: US$ 86 mil millones).
Las seis áreas privilegiadas son (1) energía y recursos naturales, (2) in-
fraestructura, (3) agricultura, (4) manufacturas, (5) innovación cientíca
y tecnológica y (6) tecnologías de información (FORO CHINA- CELAC,
2015). Fueron creados para cualquier de estos sectores fondos especiales
de muchos millones de dólares. El documento propuso además fortalecer
el intercambio con los gobiernos, parlamentos, partidos políticos y auto-
ridades locales por un sistema de becas, visitas e intercambios. Finalmen-
te, el Plan propuso fortalecer la colaboración sobre temas globales en la
ONU, la OMC, APEC y el G-20 y subrayó fomentar las relaciones a través
del Foro China – CELAC, así como entablar relaciones con organizacio-
nes regionales y subregionales.
Ambos lados parecieron haber encontrado en la CELAC, que ex-
cluye expresamente a EEUU, y el Foro China-CELAC por primera vez
plataformas y mecanismos de concertación y coordinación subcontinen-
tal que permiten que ambos lados se relacionen a través de Cumbres
y encuentros entre políticos de alto nivel con otras regiones y foros in-
ternacionales con una agenda común – un paso adelante hacia la trans-
formación de América Latina en un actor colectivo y la profundización
del interregionalismo. Sin embargo, frente al hecho de que la CELAC
careció, a diferencia de la OEA, como plataforma hemisférica de una es-
tructura estable y ha entrado como otros regímenes de integración re-
gional como ALBA y Mercosur en años recientes en una profunda crisis,
el tipo predominante de relacionamiento entre China y América Latina
fue y sigue quedando por lo tanto el bilateralismo en base de intereses
nacionales. Su principal característica es según la nueva estrategia china
la asociación, que se diferencia en diferentes status que jerarquizan y por
lo tanto diferencian el nivel del vínculo con los socios externos en fun-
ción de los intereses perseguidos por Beijing en cada caso. Los tipos de
asociación tienen por lo tanto un fuerte valor simbólico. Según un aná-
lisis del Consejo Argentina de Relaciones Internacionales (CARI) en Buenos
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Aires, la diplomacia china está diferenciando entre unos catorce status de
asociación, los cuales otorga a los países y organizaciones internacionales
que considera amigos en el sistema internacional (RAMON BERJANO,
2015, pp. 12-27). En América Latina, por ejemplo, las relaciones con Chile
tienen el status de una “Asociación Estratégica”, aquellas con Argentina,
Brasil, México, Perú y Venezuela el de una “Asociación Estratégica Inte-
gral”, y las con la CELAC el de una “Asociación Cooperativa” (RAMON
BERJANO, 2015, p.15)
Si bien el núcleo duro de la cooperación bilateral entre China y
América Latina es económico, ella va más allá de esa e incluye también el
área de la cultura y política. Como testigo de esta ampliación puede ser
citado, según la CEPAL, el Primer Ministro Li Keqiang quién propuso en
su visita en la sede de la CEPAL en junio 2015 que ambas partes exploren
un nuevo modelo de cooperación, llamada “3+3”, es decir, la construc-
ción conjunta de tres grandes vías, a) la logística, el área energética y la
informática; b) la interacción virtuosa entre las empresas, la sociedad y
el gobierno; y c) la ampliación de los tres canales de nanciación (fondos,
créditos, seguros). China y la contraparte latinoamericana tendrían que
fortalecer además según la voluntad de sus líderes su cooperación y con-
certación en los foros internacionales en temas claves de la agenda global
– una propuesta que la CEPAL compartió plenamente
8
.
El nuevo Libro Blanco de 2016
Un nuevo paso importante en el camino hacia una adaptación de la
estrategia de desarrollo y de cooperación con América Latina a los nue-
vos tiempos fue en 2016 la publicación de una nueva versión del “Libro
Blanco” de 2008 con el título “Documento sobre la Política de China hacia
América Latina” que maniesta los objetivos de la política china hacia
América Latina y el Caribe y plantea los principios rectores de esa coope-
ración en las diversas áreas (MINISTRY OF FOREIGN AFFAIRS, 2016).
El documento contenía tanto elementos viejos como nuevos, mantiene
el reconocimiento de la importancia estratégica de América Latina para
el propio proceso de desarrollo y “vende” las relaciones mutuas como
una situación win-win para ambos lados. El texto subraya además que la
asociación de cooperación integral es caracterizada por tres principios
institucionales: exibilidad, no condicionalidad y multiplicidad, agrega
los principios de igualdad, benecio recíproco y desarrollo compartido
y apunta a una alianza global y cooperativa, llevando a las dos partes a
una comunidad de futuro compartido
9
. Elementos nuevos son: Primero,
el documento toma ahora en cuenta el rol de EE.UU, destacando que las
amplias relaciones entre China y la región ni están dirigidas contra, ni
excluyen otra potencia. No hay duda que la mayoría de los socios lati-
noamericanos comparten esa constatación, argumentando que China es
lo más tarde desde la crisis nanciera de 2008 un socio complementario
y no alternativo a Estados Unidos que está ayudando al crecimiento eco-
nómico de la región y al fortalecimiento de su competitividad a través de
inversiones en la infraestructura y la cooperación cientíca-tecnológica.
Segundo, el documento incluyó por primera vez aspectos del desarrollo
8. Alicia Bárcenas, Secretaria Ejecutiva
de la CEPAL, mencionó como prioridades
temáticas la Agenda de Desarrollo post
2015, el futuro régimen multilateral de
cambio climático así como la reforma
del sistema monetario internacional
(CEPAL, 2015)
9. Un anális detallado de las estrategias
institucionales de China hacia Latinoa-
merica, canalizado por el Foro China-
CELAC y basado en las dos versiones
del Libro Blanco (2008 y 2016) y la de la
UE por el Foro CELAC- Union Europea se
encuentra en MOSQUERA; MORALES;
RUCALVABA, 2018.
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Klaus Bodemer ¿Nuevos acentos en la cooperación entre China y América Lana - Una oportunidad para América Lana salir de la “trampa de desarrollo”?
sustentable y respuestas comunes al cambio climático. En el área de la
seguridad fue incluido, tercero, la seguridad cibernética - un tema de gran
peso también en las relaciones entre EEUU y China - y subraya el interés
chino incluir América Latina en el sistema de gobernanza del internet.
((MINISTRY OF FOREIGN AFFAIRS, 2016).
La nueva versión del Libro Blanco es con respecto a sus mensajes
centrales muy concordante con el “Plan de Cooperación 2015-2019”, estab-
lece metas cuantitativas en el área de comercio e inversiones y líneas de
trabajo de alto interés para América Latina, como “intensivar la colabora-
ción para promover la industrialización de productos de valor agregado
en los Estados miembros de la CELAC” (FORO CHINA- CELAC, 2019).
El documento invita a los países latinoamericanos acompañar a China en
una política internacional conjunta, en promover la multipolarización, la
democracia y el estado de derecho en las relaciones internacionales y au-
mentar la representación y la voz de los países en desarrollo. Estas líneas
generales son especicadas en detalle en las áreas políticas, económicas,
culturales, sociales, de paz, seguridad y justicia (VALENCUELA ÁLVA-
REZ, 2017, pp.128)
El mega proyecto “Franja y Ruta” (FyR) – cooperación Sur-Sur o otra
versión de la cooperación Norte-Sur?
Un pilar adicional de la nueva estrategia china hacia América Latina y
con respecto a su dimensión seguramente el más importante es la Iniciativa
“Franja y Ruta” (FyR) - en inglés “One Belt One Road”,OBOR - que incluye el
land-looked “Centurón Económico de la Ruta de Seda” – en inglés Silk Road Econo-
mic Belt (SREB) y la “Nueva Ruta de la seda Marítima” - el “Maritime Silk Road”
del siglo XXI, un cluster de rutas marítimas que conecta la costa de China
al Mar Mediterráneo atravesando por el océano pacíco e india y al lado
de una parte de África. Ambas iniciativas fueron anunciadas por Xi Jinping
ya en 2013 en Kazajistán, pero ocialmente publicadas en mayo de 2017 en
Beijing con la presencia de 27 Jefes y Jefas de Estado. Asistieron de América
Latina en este evento el presidente de Argentina, Mauricio Macri, y la pre-
sidente de Chile Michelle Bachelet. El proyecto retoma la antigua ruta de la
Seda del siglo I a.C. en tiempos de la dinastía Hanson y es un ejemplo más
de la diplomacia proactiva y emprendedor de Xi en un mundo multipolar,
globalizado y focalizado al desarrollo. El objetivo general es la construcción
de nuevos corredores económicos y zonas de libre comercio que se orien-
tarán a largo plazo a estándares chinos (MINISTERIO DE RELACIONES
EXTERIORES, 2015). Los chinos nunca han denido que la Iniciativa FyR
realmente incluye, pero esa falta de precisión es una característica de la polí-
tica china en general. Un listado, presentado en el marco del Segundo Foro
de FyR en abril 2019 en Beijing, menciona, demostrando sus éxitos, temas
tan diferentes como coordinación política, infraestructura, integración -
nanciera y contactos inter-personales. No existe un mapa FyR ocial. En pro-
nunciamientos y declaraciones ociales se encuentra, sin embargo, un lugar
para casi cada país con la excepción de EE.UU., lo que no sorprende frente al
conicto creciente entre las dos potencias hegemónicas y la reacción sensible
de Washington al reclamo chino de ser reconocido como un líder global.
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La FyR plantea generar oportunidades en varios sectores, no obs-
tante, su núcleo son proyectos de infraestructura de gran escala para co-
nectar Asia, Europa y África con el n de impulsar el crecimiento econó-
mico y la cooperación internacional. La parte operativa contempla gran-
des corredores, la construcción de carreteras, líneas de ferrocarril, oleo-
ductos y puertos. Se establecerán, además, rutas aéreas y se fomentará la
cooperación en temas de economía digital, inteligencia articial, compu-
tación en la nube y ciudades inteligentes para crear una Ruta de Seda digi-
tal. La Iniciativa se nanciará a través de un Fondo de la Ruta de Seda, con
el apoyo del Banco de Desarrollo de China, el Banco de Exportaciones e
Importaciones de China, el Banco Asiático de Inversión en Infraestruc-
tura y el Banco de Desarrollo de los países BRICS (Brasil, Rusia, India,
China y Sudáfrica), entre otras instituciones (CEPAL, 2018, p. 16).
No hay duda que la Iniciativa FyR constituye, por lo menos en los
papeles, una ambiciosa estrategia de desarrollo liderada por el gobierno
chino para promover el comercio y la integración económica entre los
países participantes a lo largo de rutas marítimas y terrestres, diseñada
para mejorar el ujo de factores económicos y la asignación eciente de
recursos. Si bien América Latina no formaba al comienzo explícitamente
parte de esa iniciativa, la intención de la política exterior china en Amé-
rica Latina es que esta región soporte la agenda de reforma económica y
social de Beijing. La estrategia es, por lo tanto, otro ejemplo de la estre-
cha vinculación causal entre procesos socio-económicos internos y estra-
tegias de desarrollo exteriores, de un “juego de dos niveles” (“two level
game”). Las turbulencias económicas en Estados Unidos y Europa han
conducido a una decreciente demanda por mercancías chinas a la cual el
gobierno Xi respondió con una nueva concentración al fortalecimiento
del consumo interno. Objetivo a largo plazo es bajo el lema de la “nueva
normalidad” un crecimiento estable e sustentable. El megaproyecto FyR
sirve para compensar las sobrecapacidades internas a través de nuevos
megaproyectos en otros países y explorar nuevos mercados para produc-
tos chinos. Desde el punto de vista geoestratégico, Bejing reduce a través
de la construcción de nuevas vías de transporte terrestres su vulnerabi-
lidad que podría resultar de un posible bloqueo marítimo o el control de
las agujas marítimas de las rutas de Malakka y Hornús. Instrumentos
centrales de FyR son los programas 1+3+6 y 3+3, arriba mencionados.
Ambos sirven al “upgrade” industrial por estimular un mayor involucra-
miento de empresas públicas y privadas chinas en sectores “high tech” y
manufactureras en América Latina, como, por ejemplo, telecomunicacio-
nes, logística, construcción de trenes y astillero. Los líderes chinos ven
estas iniciativas como aportes tanto a sus propios objetivos de desarrollo
como a las necesidades de infraestructura en América Latina (MYERS,
2016, p. 32).
Hasta la presente (nales de 2019) ya 19 de 33 países de la región se
han incorporado en el megaproyecto y han rmado acuerdos de coope-
ración con China que podrían favorecer una redirección de la IED hacia
las infraestructuras en la región y aportar a un aumento de la producti-
vidad, la transferencia de tecnología y el comercio en aquellas empresas
y sectores donde se ha implantado (TIMINI; EL-DAHRAW; SÁNCHEZ-
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Klaus Bodemer ¿Nuevos acentos en la cooperación entre China y América Lana - Una oportunidad para América Lana salir de la “trampa de desarrollo”?
-ALBORNOS, 2019, p. 4). La centralidad que goza la infraestructura en las
actividades de la FyR no es casual porque, primero, las empresas chinas
han adquirido a lo largo de los 40 años de la reforma y apertura una rica
experiencia en la construcción de infraestructuras, abarcando diversos
campos, como gasoductos, centrales eléctricas, carreteras, dragado de
puertos, túneles, viviendas, instalaciones de comunicación y ferrocarri-
les; y segundo, porque la estructura de las exportaciones latinoamerica-
nas con el foco en recursos naturales, productos mineras, petróleo y gas
exigen una adecuada infraestructura de transporte. Al lado latinoameri-
cano se espera que la cooperación en el marco de FyR va a promover su
desarrollo y levantar la cooperación a un nuevo nivel. Es por eso que los
presidentes de Argentina y Chile, Mauricio Macri y Michelle Bachelette,
participaron en el Foro de FyR en mayo de 2017 en Beijing y muchos
países de la región han rmado entre tantos acuerdos de cooperación in-
dustrial con el país asiático.
Según un balance de los tres años de vigencia de la FyR por Wang
Yi, los resultados de la Iniciativa FyR ya son respetables. Tuvieron lugar
17 subforos para promover la cooperación mutua en 10 áreas. Los meca-
nismos de diálogo e intercambio fueron reforzados. Más que 80 proyectos
fueron nanciados en más que 20 países. Con respecto a la ruta marítima,
Beijing ya ha comprado, construido o gestionado 42 puertos en 34 países
del mundo, ha invitado más que 800 líderes de partidos políticos y 200
jóvenes líderes de países latinoamericanos a visitar China; ha proporcio-
nado aproximadamente 400 becas para entrenamiento y 200 puestos para
el programa master on the job. Fueron además implementados el “Partne-
riado China- América en Ciencia y Tecnología” y el “Programa de Intercambio
China- América Latina de Jóvenes Cientícos” (YI, 2018). La conectividad,
uno de los objetivos primarios de la FyR fue también valorado positiva-
mente por varios expertos latinoamericanos y la CEPAL, cuya Secretaria
Ejecutiva, Alicia Bárcenas, la interpretó como un ejemplo de cómo am-
pliar la conectividad entre ambos lados con una “visión profunda” y el
apoyo de la potencia asiática a la región (FRANJA Y RUTA, 2019). Empre-
sas latinoamericanas pueden participar como socios locales en proyectos
chinos en la medida que sus gobiernos forman parte como accionistas,
por ejemplo, del AIIB, empresas brasileras porque el gobierno de su país
es accionista del Banco de los BRICS (SCHUSTER, 2017, p.3).
Desde el despegue de la Iniciativa FyR, ese proyecto fue acompaña-
do también por voces críticos. Los casos más espectaculares afuera de
América Latina fueron ellos de Malaysia y Sri Lanka.
También en América Latina surgió en los últimos años un debate
sobre la presencia de China en la región en general, sobre los efectos de la
Iniciativa FyR en particular. Este debate tiende a polarizarse entre, por un
lado, la mayoría de los gobiernos y los grandes grupos económicos, que
ven la oferta china como una oportunidad, una demostración de solidari-
dad y de profundización de la cooperación Sur-Sur y, al otro
lado, movimientos sociales, ONGs ambientalistas, pueblas indíge-
nas y pequeños empresarios, que ven en todo ello la repetición de la ac-
tuación condicionada de EE.UU. y la Unión Europea en el continente. Los
primeros subrayan sobre todo el aporte de la FyR al crecimiento econó-
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 174-201
mico registrado gracias a las exportaciones de materias primas, la llegada
de capitales abundantes y rápidas para infraestructuras y la reducción de
la dependencia del mercado norteamericano, así como el hecho de que
China no impone, como por ejemplo la UE y EEUU. condiciones políticas
y parece, respetando la soberanía no tener interés en cuestionar el orden
político de los países de la región. Adriana Erthal Abdenur y Danilo Mar-
condes de Souza Neto mencionaron ya en 2013 cuatros riesgos políticos
del creciente compromiso económico de China en América Latina: cam-
bios de prioridades temáticas, desplazamiento de donantes, exclusión de
la sociedad civil y fragmentación regional (ABDENUR; MARCONDES
DE SOUZA NIETO, 2013, p.70). Como efectos negativos son mencionados
también la destrucción de la pequeña industria local debido a la compe-
tencia de la mano de obra china y la invasión de sus productos a bajo cos-
to, que acelera procesos de desindustrialización; la profundización de la
especialización tradicional en productos exportadores, es decir, materias
primas y con eso el mantenimiento de una estrategia que se ha mostrado
cada vez más como una trampa de desarrollo; el gran costo ambiental, re-
sultado, por ejemplo, de las desforestaciones; gases de efecto invernadero
y uso de grandes cantidades de agua que representan muchos proyectos
de infraestructura. Efectos dañosos y por eso objeto de crítica son además
la acumulación de altas deudas por los créditos chinos; el aumento del
cultivo de productos transgénicos y el uso de insumos tóxicos. Voces crí-
ticas se reeren también a un aumento considerable de la represión, que
ejercen los gobiernos sobre aquellos que cuestionan los proyectos chinos,
se movilizan contra ellos y arriesgan ser difamados como “enemigos de
la patria” y actuar en contra del bienestar del país
10
. Finalmente se critica
en América Latina que los chinos contratan en primer lugar trabajadores
chinos en sus proyectos, exportan muchas veces sobrecapacidades de la
propia industria de hierro y cemento y que sus proyectos son muchas
veces sobredimensionados (NIETO PEREIRA, 2015; RADUNSKI , 2019).
Evaluando la importancia de la FyR para la región después de tres
años de su despeje, se puede decir con Adrian Erthal Abdenur y Arie
González Levaggi que esa iniciativa es mucho más que una táctica de
la política exterior china o una estrategia puramente comercial. Tiende
más bien a una conectividad de múltiples tipos y en varias áreas, como ha
expresado la Declaración Final del Foro FyR en 2017. Su importancia para
América Latina es, por lo tanto, también multi-dimensional e incluye tan-
to las áreas de comercio, inversiones, cooperación económica, nancia-
miento y seguridad como el de alianzas políticas, intercambios cientícos
y culturales (ABDENUR; GONZALEZ LEVAGI, 2018, p. 8.). La Iniciativa
FyR vendida por China como Cooperación Sur – Sur parece a abrir un ca-
pítulo nuevo del Consenso de Beijing y tiende a ser cada vez más una plata-
forma normativa de cooperación económica, trasciende las instituciones
establecidas como la OMC y puede llevar tanto a nuevas alianzas como
nuevas fracturas. La Iniciativa sirve a los líderes chinos también como
instrumento para fortalecer, tanto la Regional Comprehensive Partnership
(RCE), una respuesta china a la Alianza del Pacíco (AP), como para ampliar
el campo de sus relaciones bilaterales con aquellos países que reconocen
su “Política Una China” (ABDENUR; GONZALEZ LEVAGI, 2018).
10. Casos emblemáticos son al respecto
la represión contra poblaciones perua-
nas que se levantaron contra proyectos
mineros y en Nicaragua grupos de
protesta contra lo planes de un nuevo
canal interoceánico.
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Klaus Bodemer ¿Nuevos acentos en la cooperación entre China y América Lana - Una oportunidad para América Lana salir de la “trampa de desarrollo”?
El efecto de la administración Trump en las relaciones entre China y
América Latina
Con la asunción de Donald Trump al comienzo de 2017, su estrate-
gia “America First” su estrategia de ensimismamiento y su distanciamiento
de América del Sur surgió la pregunta si China podría suplir este vacío y
apoyar a la región a aumentar su competitividad y mejorar su inserción en
la economía internacional. Hay, sin duda, desarrollos que van en esta direc-
ción. Un ejemplo es la política proteccionista, implementado por Trump.
Su objetivo central es dejar de vender dentro de Estados Unidos a través
de la colocación de un arancel signicativo para frenar las exportaciones
de China y México hacia Estados Unidos. Esta medida es en realidad un
doble autogol. Tiene, por un lado, el efecto del desvío de rutas comerciales,
en el caso de la soja, por ejemplo, en favor de Brasil, Argentina y Uruguay.
Perjudica, segundo, en primera instancia a las empresas transnacionales
– en su mayoría norteamericanas- que son aquellas que establecieron el
outsourcing y los mecanismos de comercio bilateral que acabaron en trata-
dos liberales de libre comercio (UGARTECHE, 2016). Tiene, nalmente,
el efecto aumentar los precios para los consumidores norteamericanos.
Un segundo ejemplo: La retirada de Estados Unidos del TPP ha lle-
vado a que el presidente chino rearmó en la reunión del APEC en Lima
su llamamiento a impulsar la construcción de una Área de Libre Comer-
cio de Asia-Pacíco, compuesto por 27 países en lugar de 12 del TPP. Este
esquema es mucho más ventajoso para los países latinoamericanos que
el TPP porque no utiliza el CIADI como el mecanismo de resolución de
controversias y no prorroga las marcas y patentes. Tampoco se introdu-
cen temas de seguridad en este tratado.. La propuesta de Xi fue aclamada
por los participantes y especicada en el documento nal de la reunión,
la Declaración de Lima. (APEC, 2016).
El interés primordial de América Latina en la relación triangular
es como Noesselt y Solis Landivar han constatado con razón, intentar
reducir su sobredependencia de EEUU y de sus socios de comercio tradi-
cionales a través de la creación de nuevas instituciones y organizaciones
regionales y transregionales que facilitan el pooling de conocimientos y
recursos y la reducción de costos de transacción. No obstante, este desar-
rollo no indica la sustitución de un socio de cooperación (Estados Unidos)
por un otro (China), demuestra más bien, que América Latina está adap-
tando un enfoque multiangular, manteniendo relaciones con una multi-
tud de actores para proteger su autonomía recuperada. Tanto en el caso
de China, como de América Latina (ni hablar de EEUU) las interacciones
con socios externos son conducidas por intereses nacionales de desarrol-
lo, en el caso de China de acceso a recursos naturales y apoyo para sus
intereses en instituciones internacionales, en el caso de América Latina
de acceso a créditos, proyectos comunes de infraestructura y transferen-
cia de tecnología, en el caso de EEUU para el objetivo global (y difuso) de
su presidente “Make America great again”. Si bien los proyectos chinos no
afectan directamente a intereses de terceros países, la nueva presencia de
compañías e inversores chinos enciende la competencia por mercados y
recursos (NOESSELT; SOLIS LANDIVAR, 2013, p.5).
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 174-201
Es evidente, por otro lado, que China todavía necesita a Estados
Unidos y está consciente que (todavía) no puede asumir el rol global de
Estados Unidos. El país necesita además la globalización para que pueda
nanciar su crecimiento económico y mantener la estabilidad política en
casa, una de las preocupaciones primordiales de la cúpula política china.
Xi Jinping se ha presentado en el Foro de Davos en febrero 2017 no en úl-
tima instancia por eso como nuevo defensor ferviente del libre comercio.
En la realidad, sin embargo, China es con sus mercados semi-cerrados
todo menos que un modelo del libre comercio y mercado, si bien hay
indicios fuertes de una creciente apertura de la economía china a inver-
siones y co-participaciones extranjeras, también en el sector nanciero
(REUTERS, 2018).
Una segunda arena en la cual los líderes chinos pueden sacar pro-
vecho es el medio ambiente donde Trump está haciendo el trabajo para
ellos. Estados Unidos no sigue siendo como durante el gobierno de Barak
Obama un promotor al respecto, sino ha dejado este rol justamente a
China y con eso a un país que fue considerado durante mucho tiempo
como uno de los mayores pecadores del medio ambiente. Liu Zhenmin,
embajador chino en las Naciones Unidas ha subrayado la cooperación in-
ternacional de su país en esta materia en la Cumbre sobre el clima en Ma-
rakesch y reforzado la lealtad de China al acuerdo de Paris. Parece, por lo
tanto, un mundo paradojo: China, uno de los países más contaminantes
del mundo se está transformando en el protagonista para la salvación del
clima, o, como Li Shuo, experto en energía de Greenpeace ha dicho: “Chi-
na: from cero to hero” (HECKING, 2016).
Una tercera área donde China persigue una política ofensiva con
efectos por lo menos indirectos a América Latina y sus relaciones con su
socio tradicional Estados Unidos se reere a la geopolítica. Mientras la po-
tencia líder en Asia fue hasta la presidencia de Xi Jinping más bien caute-
losa en reclamar un rol de liderazgo internacional, este comportamiento
cambió paso por paso bajo el liderazgo de Xi Jinping. Así, Xi formuló en
2015 el programa industrial “Made in China 2025” con el objetivo, llevar
al país a la punta del avance tecnológico en el mundo, y promulgó en
febrero 2017 por primera vez una política del “doble liderazgo”: Más allá
de su liderazgo tecnológico su país “debería conducir la comunidad inter-
nacional en la construcción común de un orden mundial más justo y más
sensato” (GIESSEN; STRITTMATTER, 2017). En su búsqueda de un rol
más protagónico en el ámbito internacional, la potencia asiática se hace
cargo además cada vez más responsabilidad en la arena internacional
11
.
América Latina, durante más de un siglo el patio trasero “natural”
de EE.UU. y bajo su tutela, es vista hoy de Xi como un socio en este cami-
no hacia un “doble liderazgo”, porque es parte del Sur Global. El momen-
to parece oportuno al respecto porque la región pudo ampliar su margen
de maniobra internacional desde la asunción de Trump que ha mostrado
poco interés en la región al sur del Rio Grande con la excepción de Mé-
xico (migración, USMCA) y el llamado Triángulo del Norte (Guatemala,
El Salvador y Honduras, por las migraciones), Venezuela (por el tipo de
régimen, el petróleo y el desastre económico-social) y Colombia ( tráco
de drogas). Este desinterés de la Casa Blanca se articula paradójicamente
11. China ocupa, por ejemplo, el
segundo lugar en aportes financieros al
sistema de las NU, ha apoyado entre
2000 y 2018 no menos que 182 de 190
resoluciones de las NU y lidera cuatro
suborganizaciones de las NU (KAMP,
2020, p.3)
193
Klaus Bodemer ¿Nuevos acentos en la cooperación entre China y América Lana - Una oportunidad para América Lana salir de la “trampa de desarrollo”?
en una coyuntura política donde la ola de gobiernos de centro – izquierda
o izquierda que han dominado una década la arena política latinoameri-
cana ha llegada desde los años 2013/14 a su n y fue reemplazada mayo-
ritariamente por gobiernos de centro-derecha y derecha que apuntan a
relaciones más estrechas con los países del Norte que sus antecesores, se
ven, sin embargo, frustrados por las medidas proteccionistas de Trump y
su amplio desinterés en la región .
Mientras las relaciones de América Latina con Estados Unidos que-
dan llenas de interrogantes y estratégicamente hasta ahora más bien con-
fusas, la subregión puede esperar durante los años venideros tanto conti-
nuidad como cambios en sus relaciones con el gigante asiático. La región
al sur del Rio Grande va a mantener, por un lado, su rol como destino
de exportaciones manufactureras, inversiones directas y líneas de crédi-
tos de China y sigue sirviendo como proveedor importante de materias
primas. A pesar del actual debilitamiento de crecimiento en la economía
china - en 2019 alrededor del 6% - este país permanezca la fuerza impul-
sora dominante por detrás de la creciente demanda energética y por pro-
ductos agrícolas. Sin embargo, como consecuencia de la “transformación
económica” en marcha en China, el traslado de grandes complejos de su
industria manufacturera a otros países su demanda por ciertos recursos
naturales va a bajar, por otros va a subir como consecuencia de un mayor
poder de compra en el mercado interno chino y del desplazamiento cre-
ciente de la industria a la provisión de servicios y alta tecnología. Como
consecuencia, empresas chinas van a invertir, más allá de los sectores mi-
nería, hidrocarburo y agricultura cada vez más en sectores industriales
high tech y servicios (ESPINAZA; MARCHAN; SUCRE, 2015).
Mayores inversiones en ciencia e innovación como requisitos de un
buen aprovechamiento de la cooperación china
Frente a este rediseño de la estrategia china hacia América Latina
surge la pregunta, si su contraparte latinoamericano está realmente pre-
parado al respecto. En un estudio de 2016 el BID ha indagado sobre el
impacto de la innovación en tratados comerciales entre China y diez paí-
ses, tres de ellos latinoamericanos (Chile, Costa Rica y Perú) (CHELALA,
2016). La interconexión entre tratados de comercio e innovación se con-
creta según este estudio, principalmente en las áreas de cooperación téc-
nica; transferencia de tecnología; investigación, desarrollo e innovación;
patentes y propiedad intelectual., Las cifras del BID indican claramente
para estas áreas un impacto modesto de esos tratados de comercio en los
diez países seleccionados. Eso tiene que ver con el atraso de la región en
éstas áreas y el hecho de que como consecuencia de eso la participación
de América Latina en las cadenas globales de valor es sustancialmente
inferior que la de otras regiones. Por lo tanto, cerrar la brecha tecnoló-
gica no será fácil para los gobiernos de la región, pero no parecen haber
otra alternativa. Con respecto a la diversicación comercial, sólo Chile,
Colombia y Costa Rica están a la altura de China, mientras que el capital
de innovación en América Latina es mucho menor que el de la OCDE.
Según la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI), de una
194
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 174-201
clasicación que integran 128 países, liderada por Suiza, Suecia y el Reino
Unido, sólo un país latinoamericano guraba, en 2016, entre los primeros
cincuenta: Chile, en el puesto 46, seguido por Costa Rica, en el 53; Méxi-
co, en el 58. Les siguen Panamá (63), Colombia (65), Uruguay (67), Brasil
(69), Perú (70) y Argentina (76). Bolivia, el último país latinoamericano en
el ranking, se sitúa en el lugar 106 (AGENCIA EFE, 2017). En contraste,
China se ha convertido en la novena edición del Índice Mundial de Innova-
ción en el primer país de ingresos medios en entrar al selecto grupo de ve-
inticinco países que encabezan (AGENCIA EFE 2017). Aún más elocuente
es otro ranking: el de Start Ups. Entre los 494 Start Ups con un valor más
que 1 mil millones de dólares, 206 tienen su sede en China, en Estados
Unidos 203. En la punta se encuentra Ant Financial, el brazo nanciero
de Alibaba, en el segundo lugar también un Start Up chino, Bytedance, con
su servicio Alipay. Entre 2010 y 2013 fueron constituido cada año solo un
Start Up (GIESEN, 2019).
Tomando en cuenta el atraso tecnológico de los países latinoameri-
canos y la muy modesta participación de sus empresas en la cadenas glo-
bales de valor, el cambio de rumbo de la estrategia china hacia América
Latina, su priorización de nuevas áreas, más allá del comercio tradicional
– recursos naturales versus manufacturas – puede, una vez implemen-
tado, ayudar a los socios latinoamericanos salir de la trampa de la mal-
dición de recursos naturales, diversicar su economía y participar más
activamente en el comercio internacional. Una condición irrenunciable
es al respecto, sin embargo, un sistema educativo y cientíco altamente
desarrollado en ambas áreas claves, Los países de la región son al respecto
muy atrasados. Como señala el último informe de la OCDE, basado en
los datos de los 64 países participantes en el Programa para la Evaluación
Internacional de los Alumnos (PISA, por sus siglas en inglés), la región está
abajo de los estándares globales de rendimiento escolar. Sólo México y
Argentina superan el promedio en la relación entre la situación econó-
mica y rendimiento escolar. Comparando la educación escolar de Amé-
rica Latina con la de China, las diferencias son remarcables en muchos
aspectos, en favor del último (VÉLEZ BUSTILLO, 2017). Para mejorar
esta situación deplorable, el informe sugiere políticas públicas, como la
creación de entornos de aprendizaje exigentes, la participación de padres
y comunidades locales, alentar a los alumnos a que aprovechen al máxi-
mo las oportunidades educativas y ofrecer un apoyo focalizado para los
estudiantes (CEPAL, 2016).
Otro indicador que tiene que ver con el tema de la competitividad
es la producción cientíca de un país. Esa ha, sin duda, crecida durante
los últimos años en la región y sigue creciendo, pero continúa rezagada
con respecto al promedio mundial, de acuerdo con el Scimago Institutions
Rankings (SIR) de España que mide la producción cientíca, tasas de co-
laboración internacional, impacto y porcentaje de artículos publicados
en revistas de prestigio internacional de las IES de América Latina y el
Caribe, España y Portugal
12
. La investigación sigue concentrada en unas
pocas universidades, tiene el segundo crecimiento más rápido del mundo
después de Asia – aún sigue siendo solo un cuarto por ciento del total
mundial. La tasa de impacto de la mayoría de las investigaciones produ-
12. Scimago Institutions Ranking – Latin
America - disponible en https://www.
scimagojr.com/countryrank.php?regi-
on=Latin America
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Klaus Bodemer ¿Nuevos acentos en la cooperación entre China y América Lana - Una oportunidad para América Lana salir de la “trampa de desarrollo”?
cidas en la región está también por debajo del promedio mundial y la vi-
sibilidad de la producción cientíca todavía modesta. Una de las razones
por las cuales la producción cientíca de la región es escasa es que la co-
munidad de investigadores activos internacionalmente es relativamente
pequeña, como también es el porcentaje del PIB dedicado a la investiga-
ción (CEPAL, 2016a).
Conclusiones
Hay pocas dudas que la emergencia de un nuevo orden mundial,
la globalización descentrada; el auge de la región Asia-Pacíco y el sur-
gimiento de una serie de mega-acuerdos de comercio van a tener impac-
tos en la política de regionalización latinoamericana y recongurar las
coaliciones de política económica dentro de cada uno de esos países y
entre ellos. Sobre sus resultados se puede actualmente solo espectacular.
Evidente es, por otro lado, que la mayoría de los gobiernos de la región,
hoy de vertiente centro-derecha, están muy interesados en fortalecer la
reinserción de sus países en la economía internacional después de años
de economías más cerradas bajo sus antecesores del centro-izquierda e
izquierda. Como en los primeros años de la década de 90, la apertura
económica, la inversión extranjera y los mercados de capitales volverían
a hegemonizar en este caso las estrategias de inserción internacional de
la región. Eso pasa paradójicamente en un momento histórico, donde el
gran hermano del Norte se distancia cada vez más del credo liberal, se ha
despedido de su rol como motor y garante del orden económico multila-
teral y en Europa crece también la fracción anti-globalización.
Todavía es una cuestión abierta si China va a abrir realmente, es
decir, más allá de pasos simbólicos sus mercados, es decir, renunciar en
el futuro a aranceles proteccionistas y medidas dumping en el sector ex-
portador. Un rol decisivo al respecto va jugar sin duda el tipo de salida de
la guerra comercial entre EEUU y China donde hay muy recientemente
señales de un cierto descongelamiento (LANZ, 2019). Aún más relevante
va ser en el futuro como los líderes chinos van a ser capaz responder de
manera constructiva a sus problemas estructurales internas, entre ellos
un endeudamiento enorme, el envejecimiento de su población (véase al
respecto LEE; MYERS; WU; FU, 2019), grandes ineciencias y asignacio-
nes equivocadas de recursos, causadas por la ausencia de un sistema de
checks and balances por instituciones independientes.
La reacción de los gobiernos latinoamericanos a la victoria de
Trump y al galanteo de China fue naturalmente heterogénea y reeja
diferencias entre ellos en materia económica, política e ideológica y en el
grado de ser afectados por las medidas proteccionistas norteamericanas y
las ofertas del dragón asiático. Son en primer lugar los países del Cono Sur
que se están viendo obligados a recalcular su política exterior y estrechar
sus lazos con países como China que se ha transformado en su discurso
ocial en el gran defensor del libre comercio y la globalización (a pesar
de sus prácticas proteccionistas) y menos decididamente con Europa, es-
perando al mismo tiempo que esto no implica resignar su vínculo privi-
legiado con Washington. El rediseño hacia una triangulación equilibrada
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entre la región, Estados Unidos y China es más fácil para países como
Chile y Perú, que ya tienen acuerdos bilaterales de comercio con Estados
Unidos que para Brasil y Argentina que lo mismo quieren, se ven, sin em-
bargo, impedidos por el Protocolo de Ouro Preto que prescribe que tratados
de libre comercio deben ser negociados por el organismo Mercosur y no
por sus países miembros en particular. Si agregamos la fracción de países
del eje bolivariano (Venezuela, Bolivia) con un sentimiento antinortea-
mericano profundo es claro que no se puede esperar a corto y mediano
plazo una estrategia de inserción internacional coherente de la región- en
una o otra dirección. Para invertir más en educación, desarrollo tecnoló-
gico e innovación faltan a los gobiernos latinoamericanos en el contexto
actual de bajo crecimiento global, el retiro de capitales del Norte de la
región y bajos precios de materias primas los recursos y muchas veces
también la voluntad política. En una región, caracterizado por un alto
grado de fragmentación, la unicación de posturas comunes sigue bril-
lando por su ausencia. Declaraciones conjuntas contrarias en el marco
de la CELAC son, como Alejandro Frenkel ha destacado con razón, al
respecto más bien manifestaciones de deseos que la articulación de una
política unicada (FRENKEL, 2017, p.6).
Todo eso pasa en un contexto geoeconómico, donde el proceso
de acumulación se desplace hacia la región Asia-Pacíco, el peso econó-
mico y político de China en la arena internacional sigue creciendo, está
emergiendo un sistema tributario chino que socava el pluralismo de las
relaciones económicas internacionales y donde Estados Unidos, durante
décadas líder del mundo occidental y del orden liberal mundial está per-
diendo bajo la presidencia desastrosa de Donald Trump cada vez más en
el juego de poder. El mundo G-0, diagnosticado ocho años atrás por Ian
Bremmer y citado en nuestra introducción parece hacer lugar a una nue-
va constelación de potencias, cuyo perl todavía no es claro, si bien China
debería ocupar sin duda una posición destacada en ella. El nuevo contex-
to geoeconómico va a producir cambios en la competitividad relativa de
los eslabones de las cadenas de producción, en los cálculos de rentabilidad
de los diferentes sectores de la economía y en los patrones de inserción
internacional de las naciones.
América Latina debe optar si la región o por lo menos algunos de
sus miembros van a sacar provecho de este desarrollo y progresar hacia
una inserción más activa en la economía internacional y un desarrollo
sustentable o otra vez quedarse en su rol tradicional como oferente de
materias primas que se está evidenciando cada vez más como una trampa
de desarrollo. Para que lo primero pasa, es necesario repensar la política
comercial en el sentido que esta política debería ser menos ideológica,
más realista y pragmática y los perdedores ser identicados y compensa-
dos adecuadamente. Pero eso no alcanza. Para aprovechar al máximo la
transformación de China y sus ofertas de cooperación, la región debería,
más allá del sector educativo, invertir sustancialmente en innovación, en
la calidad y la adecuación de las competencias y en subsanar las decien-
cias en infraestructura y logística. Necesarias son, además, mejoras regu-
laciones, instituciones y capacidades de gobierno para desarrollar proyec-
tos rentables, sustentabilidad medioambiental y un mayor compromiso
197
Klaus Bodemer ¿Nuevos acentos en la cooperación entre China y América Lana - Una oportunidad para América Lana salir de la “trampa de desarrollo”?
con la transparencia y la buena gobernanza. Los gobiernos tienen que
crear mecanismos de cooperación estrecha entre el sector productivo y
los centros de investigación con apoyo del Estado. Finalmente, las políti-
cas comerciales tienen que ser compatibles con otras políticas y marcos
de referencia, internacionalmente acordados como la Agenda de Trabajo
Decente de la OIT, la Agenda de Desarrollo Sostenible de 2013 y el Acuerdo de
Paris (SCHILLINGER, 2016).
América Latina como el mundo entero se encuentra en años recien-
tes en una fase de transición profunda sin tomar hasta ahora un rumbo
claro. Los acontecimientos globales y regionales recientes, la caída brus-
ca de los precios internacionales de materia primas, el n del ciclo pro-
gresista en la región, el estancamiento económico, las nuevas coaliciones
regionales e interregionales como BRICS, MIKTA y l la G 20, y las nego-
ciaciones de nuevos megaacuerdos comerciales son señales de un nuevo
período y dividen aguas en los intereses regionales, aumentan la frag-
mentación intraregional y dicultan estrategias comunes hacia afuera.
Estos cambios abren, sin embargo, también nuevas oportunidades, como
muestra el documento “Horizonte 2030” de la CEPAL (CEPAL, 2016a).
Si los gobiernos de la región están dispuestos seguir las líneas di-
rectrices de este documento y tienen la voluntad política y la capacidad
técnico-administrativa y nanciera para implementarlas (los desafíos al
respecto discuten BATTACHARYA, et al, 2016), la región podría hacer no
solo un paso importante hacia una cultura de igualdad y un desarrollo
sostenible, sacar provecho duradero de la cooperación estrecha Sur-Sur
con su socio China sino también ganar más peso en la arena internacional.
Las nuevas prioridades en la estrategia institucional de cooperación
de la potencia asiática con América Latina pueden ayudar a la región pro-
gresar en este camino, pero eso solo si los proyectos tomen en considera-
ción también las voces críticas en los estados y sociedades latinoamerica-
nos participantes, y estén basados en los principios de respeto mutuo, la
transparencia y ventajas compartidas.
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