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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 202-227
Forma de Estado y unidades sub-
nacionales en Argentina y China. Marco de
análisis para entender las relaciones con el
Área de la Gran Bahía
Form of State and sub-national units in Argentina
and China. An analysis framework for understanding
relationship with the Greater Bay Area
Forma de Estado e subnacionais unidades na Argentina e
China. Estrutura de análise para entender as relações com
a Área da Grande Baía
Eduardo Daniel Oviedo
1
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2020v8.n3.p202
Recebido el 29 de noviembre de 2019
Aceito el 15 de agosto de 2020
R
Esta investigación se enfoca en los macro-factores que condicionan las acciones
de las unidades sub-nacionales en Argentina y China, con el objeto de enten-
der los límites y potencial vinculación entre el Area de la Gran Bahía y el país
sudamericano. La hipótesis principal arma que las absolutas diferencias de
regímenes políticos, formas de Estado, estados del desarrollo político, niveles de
distribución poblacional, económica y nanciera entre Argentina y China no son
obstáculos para demostrar identidades en las acciones externas de las unidades
sub-nacionales de ambos países. Esta armación también es especícamente
vericada cuando se comparan las implicancias de las dos formas de Estado en el
primer nivel de unidades sub-nacionales; pues la aplicación factual del unitarismo
en China y el federalismo en Argentina se ajela de las cláusulas constitucionales
y plasma la identidad de funciones y acciones de estas sub-unidades en el plano
internacional. Finalmente, el estudio presta atención a los aspectos más sobresa-
lientes a considerar en la relación entre Argentina y el Área de la Gran Bahía.
Palabras clave: Régimen político. Federalismo. Unitarismo. Relaciones Internaciona-
les. Paradiplomacia.
A
This research focuses on the macro-factors that condition the actions of sub-
-national units in Argentina and China, to understand the limits and potential
linkage between the Great Bay Area and this Latin American country. The main
1. Eduardo Daniel Oviedo, investigador
principal del CONICET y profesor titular
ordinario de la cátedra de Historia de
las Relaciones Internacionales Contem-
poráneas, Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Univer-
sidad Nacional de Rosario, Argentina.
ORCID: https://orcid.org/0000-0001-
7580-0203
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Eduardo Daniel Oviedo Forma de Estado y unidades sub-nacionales en Argenna y China. Marco de análisis para entender las relaciones con el Área de la Gran Bahía
hypothesis arms that the absolute dierences of political regimes, forms of
State, states of political development, levels of population, economic and nan-
cial distribution between Argentina and China, are not obstacles to demonstrate
identities in the external actions of the sub-national units of both countries.
This assertion is also veried when the implications of the two forms of state
in the rst level of sub-national units are specically compared; since the factual
application of unitary form in China and federalism in Argentina moves away
from the constitutional clauses and reects the identity of functions and actions
of these sub-national units at the international level. Finally, the study pays at-
tention to the most outstanding aspects to consider in the relationship between
Argentina and the Great Bay Area.
Keywords: Political regime. Federalism. Unitary State. International relations.
Paradiplomacy.
R
Esta pesquisa enfoca os macro-fatores que condicionam as ações das unidades
subnacionais na Argentina e na China, a m de compreender os limites e a liga-
ção potencial entre a “Great Bay Area” e o país da América do Sul. A hipótese
principal arma que as diferenças absolutas de regimes políticos, formas de
estado, estados de desenvolvimento político, níveis populacionais, distribui-
ção econômica e nanceira entre Argentina e China não são obstáculos para
demonstrar identidades nas ações externas das unidades subnacionais de ambos
os países Esta armação também é vericada especicamente quando compa-
radas as implicações das duas formas de estado no primeiro nível de unidades
subnacionais; já que a aplicação factual do unitarismo na China e do federalismo
na Argentina se afasta das cláusulas constitucionais e reete a identidade das
funções e ações dessas subunidades no nível internacional. Por m, o estudo
presta atenção aos aspectos mais destacados a serem considerados no relaciona-
mento entre a Argentina e a “Great Bay Area”.
Palavras-chave: Regime político. Federalismo. Unitarismo. Relações Internacio-
nais. Paradiplomacia.
Introducción
El presente estudio examina las unidades sub-nacionales chinas de
primer nivel en comparación con las argentinas, con especial atención al
Área de la Gran Bahía
2
. El propósito es identicar los factores que inciden
estructuralmente sobre el accionar externo de dichas unidades. En parti-
cular, las conexiones causales entre las macro-variables, el nivel de auto-
nomía real y la capacidad de proyección de las unidades sub-nacionales en
el plano internacional.
El Área de la Gran Bahía involucra a nueve ciudades de la provincia
de Guangdong y dos zonas especiales chinas (Hong Kong y Macao), con
diferente nivel jerárquico institucional. Por lo tanto, es necesario enten-
der el marco político, jurídico y económico en donde dichas unidades
encausan sus relaciones con Argentina y sus unidades sub-nacionales. En
China, dicho marco está prescripto en la Constitución de 1982 y sus en-
miendas; mientras que la Constitución de 1853 y sus reformas, particular-
mente la realizada en 1994, cumplen idéntica función en Argentina.
Como se sabe, los análisis comparados en ciencia política tienden a
observar aspectos comunes o diferencias entre unidades políticas. El mé-
2. Las unidades sub-nacionales de
primer nivel incluyen a las provincias y
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
en Argentina; mientras que en China
refieren a las provincias, regiones
autónomas, regiones administrativas
especiales y las ciudades directamente
administradas por el Estado.
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todo de la semejanza estudia “las similitudes entre aquellos casos en los
que se presenta un idéntico resultado” (LLAMAZARES VALDUVIECO,
1996, p. 283). No obstante, esta investigación está basada en este tipo de
análisis comparado, pero a la inversa. La idea es partir de dos casos si-
milares (Estados
3
), con macro-factores disímiles, para observar si existen
identidades en las funciones y acciones de las unidades sub-nacionales en
el plano internacional. Cabe aclarar que los resultados de este estudio se
limitan a los dos casos analizados, sin pretender alcance universal.
Los factores disímiles vienen dados por los regímenes políticos,
formas de Estado, estados del desarrollo político, niveles de distribución
poblacional, económica y nanciera en Argentina y China. Estos factores
amplían o restringen las facultades externas de las unidades sub-naciona-
les, aunque sujetas a la política exterior, la cual es conducida por el poder
central. Por otra parte, en ambos países existe identidad en la evasión de
la práctica sub-nacional respecto de las normas constitucionales, creando
formas de Estado impuras.
La hipótesis que guía esta investigación arma que el accionar ex-
terno de las unidades sub-nacionales depende de las políticas exteriores
de los gobiernos centrales o, al menos, de cierta convergencia entre los in-
tereses de las unidades locales con la política exterior del Estado, así como
de las facultades otorgadas a las unidades sub-nacionales por el marco
jurídico-político y la autonomía económico-nanciera para el despliegue
de sus acciones en el plano interno e internacional.
En general, los estudios académicos comparan a los Estados federales
entre sí y opuestos a los Estados unitarios, haciendo una clara distinción
entre ambas formas de Estado a partir de las normas estatuidas en las cons-
tituciones respectivas. Sin embargo, las prácticas históricas del federalismo
en Argentina y el unitarismo en China imprimieron a ambas formas una
dinámica distinta a las nominadas en las constituciones, a pesar que éstas
instituyen la conguración del poder político en el derecho de los países.
Aquí surge una segunda hipótesis, la cual asevera que la aplicación
nominal del unitarismo en China y el federalismo en Argentina plasma
una identidad de funciones y acciones de las unidades sub-nacionales de
primer nivel de los dos países en el plano internacional. Esto es conse-
cuencia del apartamiento de la praxis argentina del federalismo en di-
rección hacia el unitarismo; mientras que las unidades chinas se alejan
del unitarismo en dirección al federalismo, encontrándose en un punto
equidistante entre ambas formas de Estado que inuye en el accionar ex-
terno sub-nacional. Si bien estas funciones y acciones están regladas por
la Constitución Nacional en Argentina y en China son el resultado de la
descentralización de funciones del poder central hacia las unidades sub-
-nacionales, la fuerte historia de autonomía provinciales en China y de
centralización en Argentina crea formas de Estado impuras, consideradas
“federalismo de facto” en China (ZHENG, 2007) y “unitarismo solapado”
en Argentina (BIDART CAMPOS, 1989).
El presente artículo se estructura en cuatro partes. La primera
compara las diferencias políticas entre Argentina y China para compren-
der los macro-factores que inciden en las unidades sub-nacionales. La se-
gunda parte describe los niveles de distribución económica y poblacio-
3. El término Estado se escribe con
mayúscula siempre que refiere a la
unidad política conformada por territo-
rio, población y poder, para distinguirlo
del término estado, que se escribe con
minúscula, y que refiere a la situación
que está una persona o cosa.
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Eduardo Daniel Oviedo Forma de Estado y unidades sub-nacionales en Argenna y China. Marco de análisis para entender las relaciones con el Área de la Gran Bahía
nal en Argentina y China, los cuales también afectan al despliegue de las
unidades en el plano internacional. La tercera analiza las implicancias de
las dos formas de Estado en el primer nivel de unidades sub-nacionales.
Finalmente, la cuarta parte concentra el estudio de los aspectos más so-
bresalientes a tener en cuenta en la relación entre Argentina y el Área de
la Gran Bahía.
Presentación del Área de la Gran Bahía
El Área de la Gran Bahía es una región formada por Hong Kong,
Macao, y nueve ciudades de la provincia de Guangdong situadas alrede-
dor del delta del río de las Perlas, en el sur de China
4
. En 2017, albergaba
alrededor de 70 millones de personas.
Gráfico 1 - Área de la Gran Bahía de Hong Kong, Macao y Guangdong
Fuente: Official Website of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area, 2020.
El Área busca posicionarse como cluster de ciudades globales,
5
apro-
vechando la proximidad geográca (factor espacial) y cierta división del
trabajo, donde Guangdong aporta su desarrollo industrial, comercial y
nanciero; Hong Kong su carácter de centro nanciero y marítimo inter-
nacionales; y Macao su desarrollo turístico (factores no espaciales).
Para alcanzar tal nalidad, el 1º de julio de 2017, las autoridades de
la Comisión Estatal de Reforma y Desarrollo de China -en representación
del Estado chino- y de los gobiernos de la provincia de Guangdong y de
las zonas de administración especial de Hong Kong y Macao rmaron
el «Acuerdo Marco para Profundizar la Cooperación entre Guangdong,
Hong Kong y Macao en el Desarrollo del Área de la Gran Bahía». (NA-
TIONAL DEVELOPMENT AND REFORM COMMISSION…, 2017)
Sus objetivos principales consisten en aprovechar las ventajas in-
tegradas de la región; profundizar la cooperación; mejorar el papel de
liderazgo en el desarrollo económico de la nación y la apertura integral;
así como impulsar el desarrollo económico y mantener la estabilidad y
prosperidad a largo plazo de Hong Kong y Macao. El acuerdo también
establece los nes, objetivos y principios de la cooperación; sus áreas cla-
ves,
6
y los llamados arreglos institucionales
7
.
4. Estas ciudades son: Guangzhou,
Shenzhen, Zhuhai, Dongguan, Huizhou,
Zhongshan, Foshan, Zhaoqing y
Jiangmen.
5. Para mayor comprensión de los
estudios sobre ciudades globales en
la política internacional ver el artículo
publicado por Robert Kissack (2014).
6. Las áreas claves de cooperación son:
promover la conectividad de infraestruc-
tura; mejorar el nivel de integración del
mercado; construir un centro global de
tecnología e innovación; construir un
sistema moderno de industria a través
del desarrollo coordinado; construir con-
juntamente un círculo de vida de calidad
para proporcionar un lugar ideal para
vivir, trabajar y viajar; cultivar nuevas
fortalezas en la cooperación internacio-
nal; aprovechar el establecimiento de
grandes plataformas de cooperación.
7. Los arreglos institucionales son:
mejorar el mecanismo de coordinación;
mejorar el mecanismo de implementaci-
ón; y ampliar la participación pública.
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Dentro de estos últimos, el Cuarteto (tal como comúnmente se de-
nomina a los rmantes del acuerdo) formulará el plan de desarrollo y
celebrarán reuniones de consulta anuales para coordinar y resolver los
principales problemas y temas (art. 11). La Comisión de Reforma y De-
sarrollo del gobierno de Guangdong, el Buró de Asuntos Continentales
y Constitucionales de Hong Kong y la Ocina del Jefe del Ejecutivo de
Macao coordinan la profundización del plan, a través del uso del enlace y
la cooperación. (art. 12)
Dos años después, en febrero de 2019, el Consejo de Estado publi-
có el «Esquema del Plan de Desarrollo para la Gran Área de la Bahía de
Guangdong, Hong Kong y Macao» (NATIONAL DEVELOPMENT AND
REFORM COMMISSION OF PEOPLE’S REPUBLIC OF CHINA, 2019).
Se trata de un documento programático de cooperación y desarrollo que
plantea dos instancias temporales: en el corto plazo, hasta 2022 y, en el
largo plazo, hasta el año 2035.
Así, el gobierno chino busca posicionar al Área de la Gran Bahía
como polo cientíco-tecnológico, industrial, nanciero y turístico de ni-
vel global, similar a Silicon Valley, Nueva York, Tokio y otros cluster de
ciudades en el mundo. Al mismo tiempo, es una estrategia para profundi-
zar el desarrollo e integrar económicamente a la más pujante región del
país, tendiente a asimilar a Hong Kong y Macao al seno de la Gran China,
con miras al ejercicio pleno y denitivo de su soberanía en Hong Kong,
en 2047, y Macao, en 2049.
8
El Área de la Gran Bahía se suma a otras iniciativas chinas de cluster
o grupos de ciudades dentro del territorio nacional, como son los pla-
nes de megalópolis Beijing-Tianjin; del delta del río Yangtzé; Chongqing-
-Chengdu; del curso medio del río Yangtzé; de la Planicie Central (sobre
el curso medio del río Amarillo); de la Planicie Guanzhong (con eje a la
ciudad de Xian), entre otros.
Análisis comparado de las diferencias políticas
La historia de China está signada por regímenes autoritarios. El
Celeste Imperio consolidó la autocracia de origen divino por más de dos
milenios. Luego, la revolución de 1911 dio paso a la instauración de la
República de China, devenida en régimen totalitario bajo las autocracias
de Yuan Shi Kai (1912-1916), Puyi (1917) y Jiang Kai-shek (1927-1975). Tras
la revolución de 1949, la República Popular China adoptó el régimen tota-
litario de partido único comunista.
Estas tres conguraciones políticas tuvieron en común la centrali-
zación del poder y el rechazo a la fórmula federal. Desde su comienzo, la
República Popular China adoptó el sistema unitario; con desconcentra-
ción económica y alta participación de las provincias de las regiones este
9
y centro-sur
10
en el Producto Interno Bruto (PIB) chino, las cuales repre-
sentaron 66,2% en el año 2017, sin incluir Hong Kong y Macao. (National
Bureau of Statistics of China, 2018).
En cambio, el régimen político argentino es representativo, repu-
blicano y federal, instituido en el artículo 1º de la Constitución Nacional
de 1853. Dicha institucionalidad es copia de la Constitución de Estados
8. El gobierno chino se comprometió a
mantener el estatuto de ambas ciuda-
des-estados por cincuenta años en las
declaraciones conjuntas chino-británica
y chino-portuguesa para la retrocesión
definitiva de Hong Kong y Macao.
9. La región este abarca las provincias
de Jiangsu, Zhejiang, Anhui, Fujian,
Jiangxi, Shandong y la ciudad de
Shanghái.
10. La región centro-sur comprende las
provincias de Henan, Hubei, Hunan,
Guangdong, Hainan, la región autónoma
de Guangxi, y las regiones especiales de
Hong Kong y Macao.
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Eduardo Daniel Oviedo Forma de Estado y unidades sub-nacionales en Argenna y China. Marco de análisis para entender las relaciones con el Área de la Gran Bahía
Unidos, y su práctica se impuso entre 1860 y 1930; de forma intermitente
entre 1930 y 1983 (cuando autócratas castrenses usurpaban recurrente-
mente el poder político); y desde 1983 a la actualidad. La fórmula federal
también es réplica de la constitución estadounidense, la cual, con algunos
cambios realizados en 1994, se mantiene vigente hasta el presente. Por
su parte, la economía nacional está concentrada en la región pampeana,
representando 71,3% del PIB argentino en el año 2016.
El estado del desarrollo político también es disímil en ambos paí-
ses. Según Helio Jaguaribe (1972, p. 36), el desarrollo político es entendido
con la clásica fórmula de modernización política más institucionalización
política (DP = M + I). La modernización es el aumento de la variable de
funcionamiento del sistema político, que abarca la orientación racional,
diferenciación estructural y capacidad; mientras que la institucionaliza-
ción es el aumento de la variable de participación, que comprende la mo-
vilización, integración y participación políticas (JAGUARIBE, 1972, p. 36).
Al aplicar la fórmula al estudio de ambos casos, China emerge
como Estado modernizado, con amplia expansión de la capacidad de fun-
cionamiento del sistema político, pero con mengua de la variable de par-
ticipación, pues la movilización y participación políticas están cercenadas
por el poder político y la integración es impuesta. Aunque autores como
Townsend, citado por Almond, considera que en el caso de China “el con-
trol político dependía menos del terror que de la persuasión y la organi-
zación” (ALMOND, 1999, p. 113). En cambio, Argentina maniesta la ex-
pansión de la institucionalización, con integración de base consensual y
extensión de la movilización y participación políticas; sin modernización.
Entonces, la modernización ha sido consolidada en China sin institucio-
nalización política; mientras que en Argentina existe institucionalización
política sin modernización. Por lo tanto, siguiendo el criterio de Jaguari-
be (1972), ninguno de los dos Estados ha alcanzado el desarrollo político.
Tabla 1 - Régimen político, forma de Estado y distribución económica
en Argentina y China
Régimen político Forma de Estado Desarrollo político* Distribución económica
China Totalitario Unitaria
Modernización sin
institucionalización
Concentrada
Argentina Democrático Federal
Institucionalización sin
modernización
Desconcentrada
Fuente: Elaboración propia. * Clasificación proveniente de Jaguaribe (1972)
La modernización china es un proceso iniciado en 1949, con avan-
ces y retrocesos, cuyo impulso más reciente parte desde nes de la década
del setenta. Fue diseñado y conducido por la élite del Partido Comunista
China (PCC) y la etnia Han, sobre la base de una estrategia industrial,
orientada a la exportación, con gradual liberalización de las fuerzas pro-
ductivas, apertura económica al mundo y base maltusiana.
En cambio, el último régimen autoritario argentino (1976-1983) fra-
casó en la modernización económica y la derrota militar en la guerra
de Malvinas (1982) condujo a la transición del régimen autoritario a la
reinstauración democrática. Desde 1983, la alta participación política no
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fue acompañada del crecimiento económico, acentuando la decadencia
estructural e incremento de la asimetría económica -y por ende políti-
ca- respecto de otros actores internacionales. Desde entonces, Argentina
afronta el desafío de modernizar su economía para fortalecer las bases
materiales de su democracia.
En conclusión, Argentina y China cuentan con diferentes regíme-
nes políticos, formas de Estado y niveles de desarrollo político.
Niveles de distribución económica y poblacional en Argentina y China
En materia económica, aplicando la regla del 80/20 de Wilfredo Pa-
reto (1946) a los casos de estudio, es decir, la armación de que el 80% del
PIB está en manos del 20% de las provincias, se podría observar la forma
de distribución regional del PIB en cada Estado. Este óptimo paretiano no
implica la distribución equilibrada de la producción, tal como se observa
en la línea de perfecta igualdad del índice Gini, pero detecta mayor o me-
nor grado de concentración entre las dos unidades.
En el caso de Argentina, 5 de 24 distritos equivalen alrededor de
20% de las unidades, las cuales debería concentrar 80% del PIB argenti-
no. En 2004, seis provincias (Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba, Mendoza,
Neuquén y Entre Ríos) y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA)
representaron 80,9%; mientras que en 2016 se requirió de una octava uni-
dad (Chubut) para alcanzar 79,5%. Esto muestra una leve tendencia a la
desconcentración económica entre 2004 y 2016. Similar propensión se ob-
serva en los cuatros distritos principales de la región pampeana (Buenos
Aires, CABA, Santa Fe y Córdoba), los cuales representaron 71,5% del PIB
en 2004 y pasaron a signicar 67,4% en 2016, con una caída de 4,1%. La
provincia de Buenos Aires y la CABA generaron 53,6% y 51,4% del PIB en
los dos respectivos años. Es decir, si bien Argentina se acerca al óptimo
paretiano, la centralización económica es la característica, con leve ten-
dencia a la desconcentración.
Tabla 2 - Argentina - Porcentaje del PIB por unidad sub-nacional de primer nivel
11
Comparación entre 2004 y 2016
Unidad sub-nacional de primer nivel 2004* 2016**
Buenos Aires 35,0 32,3
Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) 18,6 19,1
Santa Fe 9,8 8,3
Córdoba 8,3 7,7
Mendoza 4,0 3,7
Neuquén 2,7 3,1
Entre Ríos 2,5 3,1
Chubut 2,1 2,2
Tucumán 1,7 2,1
Salta 1,6 2,0
San Luis 1,4 1,0
Santa Cruz 1,4 1,7
Río Negro 1,2 1,8
11. No existe en Argentina una serie
anual y continua de estadísticas sobre
Producto Geográfico Bruto (PGB).
Solamente se han detectado dos
estadísticas anuales. Una, sobre PIB
por provincias, publicada por el INDEC
en base al Valor Bruto de Producción,
a precios básicos, en miles de pesos y
referida al año 2004 (INDEC, 2004). La
segunda, es elaborada por la consultora
Federico Muñoz & Asociados, en base
al Indicador Sintético de Actividad de
las Provincias (ISAP) correspondiente al
año 2016, publicados en El Economis-
ta (2017). Al ser estadísticas de dos
instituciones distintas, una pública y
otra privada, los resultados comparables
son estimaciones sumamente relativas,
aunque ilustran al lector sobre la partici-
pación aproximada de las provincias en
el PIB de Argentina.
209
Eduardo Daniel Oviedo Forma de Estado y unidades sub-nacionales en Argenna y China. Marco de análisis para entender las relaciones con el Área de la Gran Bahía
Unidad sub-nacional de primer nivel 2004* 2016**
Chaco 1,2 1,7
Misiones 1,2 1,5
Santiago del Estero 1,0 1,1
San Juan 1,0 1,3
Corrientes 1,0 1,4
Tierra del Fuego 0,8 1,0
La Pampa 0,8 0,8
Jujuy 0,8 1,1
Catamarca 0,7 0,8
La Rioja 0,7 0,6
Formosa 0,5 0,8
Fuente: Elaboración propia en base a datos del * INDEC (2004) y **Federico Muñoz &
Asociados (2017).
Similar concentración ocurre con la población. El 62,5% de los 36
millones de habitantes registrados en el Censo Nacional de 2001 vivían en
las provincias de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y la CABA; mientras
que, el 62,4% de los 40 millones informados en el Censo Nacional de 2010
residían en dichas cuatro unidades políticas, manteniendo casi invariable
la concentración humana en esos distritos.
En el caso de China, 5 de un total de 31 unidades sub-nacionales de
primer nivel (excluidas Hong Kong, Macao y Taiwan) representan aproxi-
madamente 20% de unidades paretianas. En 2004, las primeras seis pro-
vincias (Guangdong, Shandong, Jiangsu, Zhejiang, Henan y Hebei) signi-
caron 46,9% del PIB de China. Esto implica menor centralización econó-
mica que Argentina, en la medida que para alcanzar 79,8% del PIB chino
se requirieron de 13 provincias (Liaoning, Sichuan, Hubei, Fujian, Hunan,
Heilongjiang y Anhui, además de las ya mencionadas) y dos ciudades di-
rectamente administradas por el Estado (Shanghai y Beijing). En 2017, seis
provincias (Guangdong, Shandong, Jiangsu, Zhejiang, Henan y Sichuan)
representaron 46,2% y se necesitaron 16 unidades de primer nivel para al-
canzar el óptimo paretiano (80,9% del PIB chino). Es decir, para alcanzar el
80% de Pareto se requirió 51,6% de las provincias, superando ampliamente
el 20% de unidades paretianas. A diferencia de Argentina, la desconcentra-
ción económica es estable, con marcado auge de algunas provincias o ciu-
dades (por ejemplo, Guangdong, Jiangsu, Beijing, Tianjin o Chongqing), así
como abruptas caídas de otras en la participación del PIB chino (por ejem-
plo, en Heilongjiang, Liaoning, Hebei, Shanghai, Shandong o Zhejiang).
Tabla 3 - China - Porcentaje del PIB por unidades sub-nacional de primer nivel
Comparación de los 2004 y 2017
Unidad sub-nacional de primer nivel 2004 2017
Guangdong 9,93 10,87
Shandong 9,59 8,80
Jiangsu 9,54 10,41
Zhejiang 6,96 6,27
Henan 5,46 5,40
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Unidad sub-nacional de primer nivel 2004 2017
Hebei 5,43 4,12
Shanghai 4,61 3,71
Liaoning 4,25 2,83
Sichuan 4,06 4,48
Hubei 3,90 4,30
Fujian 3,74 3,90
Hunan 3,47 4,11
Heilongjiang 3,28 1,92
Anhui 2,98 3,27
Beijing 2,65 3,39
Jiangxi 2,16 2,42
Guangxi 2,05 2,24
Shanxi 1,88 1,88
Jilin 1,83 1,81
Yunnan 1,83 1,98
Jiangxi 1,78 2,65
Mongolia Interior 1,68 1,95
Chongqing 1,65 2,35
Tianjin 1,58 2,24
Xinjiang 1,36 1,31
Guilin 0,98 1,64
Gansu 0,96 0,90
Hainan 0,47 0,54
Qinghai 0,28 0,31
Ningxia 0,28 0,41
Tíbet 0,13 0,15
Fuente: Elaboración propia en base a datos del National Bureau of Statistics of China
(2018).
12
En 2001, la población china ascendió a 1.265 millones de habitan-
tes. Las cuatro provincias más pobladas (Henan, Shandong, Guangdong
y Sichuan) representaron 27,9% del total; mientras que dichas provincias
alcanzaron 28,1% respecto de una población estimada en 1.390 millones
de habitantes en 2017, conforme al National Bureau of Statistics of Chi-
na (NBSC). Si bien estas cuatro provincias están superpobladas (dos de
la cuales, Guangdong y Shandong, superan 100 millones de habitantes);
existe gran diferencia con la alta concentración de Argentina, ya que los
cuatro principales distritos argentinos duplican el porcentaje de las cua-
tro provincias chinas respecto de la cantidad de habitantes. Por supuesto,
esta situación relativa se observa en base a la superpoblación china y la
escasa población argentina sobre la dimensión de sus extensos territorios.
En conclusión, existen desequilibrios regionales en los dos países,
pero Argentina supera ampliamente a China en cuanto a la concentración
regional del PIB y la población. La centralización económica de Argenti-
na tiene leve tendencia a la desconcentración, manteniendo casi invaria-
ble la concentración humana en cuatro distritos. En términos relativos,
China cuenta con mayor desconcentración en la distribución geográca
del Producto Interno Bruto (PIB) y de la población que Argentina.
12. Cabe aclarar que los datos estadís-
ticos de China han sido severamente
cuestionados cuando la provincia de
Liaoning, la región de Mongolia Interior,
la ciudad de Tianjin y otros gobiernos
locales reconocieron falsedad en la
elaboración de los datos de sus PBG. El
artículo de Zheng Yong Nian (2018), titu-
lado ¿A dónde irán las relaciones entre
poder central y los poderes locales de
China?, es esclarecedor de este tema.
211
Eduardo Daniel Oviedo Forma de Estado y unidades sub-nacionales en Argenna y China. Marco de análisis para entender las relaciones con el Área de la Gran Bahía
Implicancias de las diferentes formas de Estado
Distintas formas de Estado en Argentina y China -federal en la prime-
ra, unitaria en la segunda- producen diferencias en materia de organización
político-territorial; tipos y niveles de instituciones locales; procedimientos en
la designación de las autoridades; relaciones entre poderes centrales y locales;
delimitaciones de las esferas funcionales entre ambos; niveles de descentra-
lización nanciera y, fundamentalmente, facultades en el manejo de las re-
laciones externas, entre otras. A continuación, se detallan cada una de ellas:
a) Organización político-territorial. El sistema federal argentino
está integrado por el gobierno central, 23 provincias y la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires. Esta última cuenta con un régimen especial de autonomía,
sin llegar a ser provincia. Bajo jurisdicción de cada provincia existen depar-
tamentos como divisiones territoriales de segundo nivel, excepto en la pro-
vincia de Buenos Aires que, por razones históricas, se denominan partidos.
Luego, como tercer nivel, aparecen los municipios y comunas.
Por su parte, el sistema unitario chino comprende el poder central
y cinco niveles locales. En estricto sentido, la Constitución establece solo
tres divisiones administrativas: de primer nivel o provincial （一 级行 政
区）; de segundo nivel o de prefectura （地级行政区）; y de tercer nivel
o distrital（县级行政区）, también llamado de condado. Luego, siguen
dos niveles de facto. El cantón （乡级行 政 区）es el cuarto nivel, también
llamado de poblado. Este nivel constituye la unidad básica de la adminis-
tración china y se ha desarrollado al ritmo de la expansión de las ciudades
chinas desde el inicio de la Reforma y Apertura. Por último, la villa（村
级政区）es un quinto nivel, también denominado de aldea. Es la última
unidad y está administrada por un Comité de Aldeanos.
Tabla 4 - Estructura jerárquica de la división administrativa de China
Nivel provincial Nivel de prefectura Nivel de condado Nivel de cantón Nivel de villa
Región autónoma
Prefectura autónoma de
nivel sub-provincial
Distrito
Ciudad de condado
Condado
Condado autónomo
Bandera
Bandera Autónoma
Sub-distrito
Pueblo
Aldea
Aldea étnica
Pueblo controlado por
distritos
Cantón
Cantón étnico
Ciudad comunitaria
Comité barrial
Comité de villa
Ciudad-prefectura
Prefectura autónoma
Región
Liga
Provincia
Ciudad de nivel sub-pro-
vincial
Distrito
Distrito Especial
Ciudad de condado
Condado
Condado Autónomo
Ciudad-prefectura
Prefectura autónoma
Región
Ciudad de nivel de sub-prefectura
Shennongjia (distrito forestal)
Ciudades Directa-mente
Administra-das por el Estado
Nueva área sub-provincial
Distrito
Condado
Región Administrativa
Especial
Distrito
Fuente: Traducción propia de Wikipedia en chino.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 202-227
El primer nivel comprende a veintitrés provincias,
13
cinco regiones
autónomas (Guangxi, Mongolia interior, Ningxia, Tibet y Xinjiang);
14
cua-
tro ciudades directamente administradas por el Estado (Beijing, Shanghái,
Nanjing y Chongqing); y dos regiones especiales (Hong Kong y Macao).
Estas últimas no aparecen en la división administrativa establecida por la
Constitución, pero su artículo 31 establece que, en caso de ser necesario,
el Estado instituye zonas administrativas especiales.
El Área de la Gran Bahía, entonces, está formada por dos adminis-
traciones de primer nivel (que son las regiones de administración especial
de Hong Kong y Macao) y nueve de segundo nivel, genéricamente deno-
minadas ciudades. En estricto sentido, se trata de una capital de provincia
(Guangzhou); una ciudad sub-provincial (Shenzhen); y siete ciudades-pre-
fecturas (Dongguan, Fushan, Huizhou, Jiangmen, Zhaoqing, Zhongshan
y Zhuhai). En el Acuerdo Marco rmado en 2017, este colectivo de nueve
ciudades está representado por la provincia de Guangdong, que es, tam-
bién, una administración de primer nivel.
b) Instituciones locales. Las provincias argentinas son pre-existen-
tes a la República y gozan de autonomía. Según la Constitución Nacional,
crean sus instituciones locales y dictan su propia constitución, respetando
la forma representativa y republicana de gobierno, la autonomía munici-
pal y la administración de justicia (art. 5 y 123). La estructura de poder
está constituida por el ejecutivo provincial (gobernador), el poder legisla-
tivo (unicameral o bicameral) y la corte suprema de justicia y tribunales
inferiores.
En China, la Constitución establece que las unidades de primer ni-
vel y niveles inferiores hasta cantón instituyen Asambleas de Representa-
ción Popular y Gobiernos Populares (art. 95). Las regiones autónomas y
sus niveles inferiores gozan de mayor autonomía que las provincias y las
ciudades directamente administradas por el Estado, dado que la Constitu-
ción establece organismos autónomos (asambleas y gobiernos populares),
cuya organización y procedimientos son determinados por ley, conforme
a los principios instituidos en la Constitución.
15
Los gobiernos locales de los diversos niveles “son los órganos ejecu-
tivos de los órganos locales del Poder del Estado; son organismos adminis-
trativos locales del Estado a los diversos niveles” (art. 105). Con excepción
de Hong Kong y Macao, las administraciones de primer nivel cuentan
con Asamblea de Representación Popular y su Comité Permanente como
legislativo; Gobierno Popular como administrativo; Alta Corte de Justicia
y tribunales inferiores; Procuraduría Popular y Comité de Supervisión.
Sin embargo, a diferencia de Argentina, la relación entre las asambleas
locales y los gobiernos locales son de institución generadora a generada,
de decisión y ejecución, de control y controlado, y no de autonomía o
división de poderes, ni de mutuo control (XIE, 1991, p. 282).
Las instituciones de Hong Kong y Macao están reguladas por las
llamadas leyes básicas. La Ley Básica de Hong Kong fue promulgada por
el gobierno chino en 1990 y la Ley Básica de Macao tres años después.
Estas son conocidas como mini-constituciones, cuya última interpreta-
ción corresponde al Comité Permanente de la Asamblea Popular Nacio-
nal de China. Ambas fueron redactadas en concordancia a los acuerdos
13. Incluye Taiwan.
14. Las regiones autónomas son
divisiones territoriales semejantes a
las provincias, aunque gozan de mayor
autonomía. En ellas habitan minorías
étnicas que representa una parte impor-
tante de la población de dicha región.
Por ejemplo, la etnia Zhuang en Guan-
gxi; los mongoles en Mongolia interior;
la etnia Hui en Ningxia; los tibetanos en
el Tíbet; y los uigures en Xinjiang.
15. La sección 5ª de la Constitución de
1982 regula las asambleas y gobiernos
populares locales de las provincias y
ciudades directamente administradas
por el Estado. La sección 6ª establece
las instituciones de autogobierno en las
regiones autónomas de China.
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Eduardo Daniel Oviedo Forma de Estado y unidades sub-nacionales en Argenna y China. Marco de análisis para entender las relaciones con el Área de la Gran Bahía
rmados por el gobierno chino con los gobiernos del Reino Unido y Por-
tugal, por lo que gozan de estatuto particular y alto grado de autonomía,
mayor que las provincias, regiones autónomas y ciudades administradas
por el Estado.
16
En 2020, la reglamentación del artículo 23 de la Ley Básica
por parte del gobierno central
17
desató controversia sobre el cumplimien-
to por parte de China de la Declaración Conjunta chino-británica (1984),
ya que su texto prevé ser promulgado por Hong Kong.
c) Autonomía y dependencia del poder central. En Argentina, las
provincias son autónomas y mantienen todas las facultades no delegadas
al gobierno central (art. 121). A su vez, deben respetar la autonomía mu-
nicipal, y le corresponde “el dominio originario de los recursos naturales
existentes en sus territorios” (art. 124). Sin embargo, la concentración del
poder político y económico en Buenos Aires hace que la forma de Estado
sea de facto un “unitarismo solapado”, un federalismo que fue adquirendo
niveles crecientes de centralización funcional. (BIDART CAMPOS, 1989)
En cambio, este proceso se da a la inversa en China. Al ser China
un Estado totalitario, unitario y centralizado, esta naturaleza política de-
termina de manera distinta la relación entre poder central y los poderes
locales, aunque las unidades sub-nacionales presionan hacia el federalis-
mo. La fórmula unitaria aparece en el artículo 3 de la Constitución de
1982, cuando establece dos principios indisolubles: 1) garantizar la direc-
ción unicada de las autoridades centrales y, 2) hacer que las autoridades
locales pongan en pleno juego su iniciativa y actividad.
18
El punto 1) está relacionado con garantizar la dirección unicada
del gobierno central a través del Partido Comunista Chino y evitar el
separatismo. Este liderazgo del Partido se garantiza por medio del centra-
lismo democrático, a partir de la subordinación de todo el Partido al Co-
mité Central y de los niveles inferiores a los niveles superiores. También,
el liderazgo se lleva a cabo a nivel del Estado. Los gobiernos populares de
las provincias están subordinados a las directivas del gobierno popular
central e informan al Consejo de Estado. (XIE, 1991, p. 297-298) Este úl-
timo tiene poder de cambiar o retirar una orden o decisión no adecuada
de los gobiernos provinciales. (XIE, 1991, p. 298) A su vez, los gobiernos
provinciales lideran a los gobiernos populares inferiores. (XIE, 1991, p.
297-298) Además, la Constitución china claramente establece:
los gobiernos populares locales de los diversos niveles responden y rinden cuen-
tas de su gestión ante los organismos administrativos del Estado del nivel inme-
diato superior. Los gobiernos populares locales de todo el país son organismos
administrativos del Estado que se encuentran bajo la dirección única del Consejo
de Estado y se subordinan a él. (art. 110 in ne)
El punto 2) reere a la descentralización del poder central hacia el
poder local, la cual ha variado en el tiempo. En la época imperial, el em-
perador no se inmiscuía en la administración directa de las unidades sub-
-nacionales, con excepción de la designación de funcionarios y los asuntos
militares, mediante los cuales ejercía control (XU, 2009, p. 13). Después
de la revolución de 1949, la importación del régimen de economía cen-
tral planicada de la Unión Soviética, requirió alta especialización de la
economía y desató conicto con los gobiernos locales, haciendo que Mao
Zedong delinee la consigna de “caminar con las dos piernas”, base teórica
16. La estructura de gobierno de Hong
Kong, por ejemplo, cuenta con poder
ejecutivo, legislativo y judicial. El Jefe
Ejecutivo es elegido por el Comité
Electoral y gobierna apoyado por el
servicio civil. El Consejo Legislativo es
unicameral y cuenta con 70 miembros
elegidos la mitad por sufragio directo
y la otra mitad por representación fun-
cional. El sistema judicial se conforma
desde el Tribunal de Apelación Final
hasta los tribunales de distrito. Por
su parte, la estructura del gobierno
de Macao sigue a la de Hong Kong,
dado que la Declaración Conjunta con
Portugal (1987) fue firmada en 1999,
dos años después de la firmada con el
Reino Unido. Sólo difiere en el número
de miembros del Comité Electoral y la
Asamblea Legislativa.
17. El artículo 23 expresa: “La Región
Administrativa Especial de Hong Kong
promulgará leyes por sí sola para prohi-
bir cualquier acto de traición, secesión,
sedición, subversión contra el Gobierno
Popular Central o robo de secretos de
Estado, para prohibir que organizacio-
nes u organismos políticos extranjeros
realicen actividades políticas en la
Región y prohibir que las organizaciones
políticas u organismos de la Región
establezcan vínculos con organizaciones
u organismos políticos extranjeros.”
18. El artículo 3 de la Constitución de
1982 establece: “La división de atribu-
ciones entre los organismos centrales y
los locales del Estado se realizará con
sujeción al principio de hacer que las
autoridades locales pongan en pleno
juego su iniciativa y actividad bajo la
dirección unificada de las autoridades
centrales.”
214
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del “Gran Salto Adelante” y el “Movimiento de las Comunas Populares”
(XU, 2009, p. 13). Ambos representan la primera ola extremista de descen-
tralización, seguida por la “Revolución Cultural”, considerada la segunda
ola de descentralización extrema (XU, 2009, p. 14).
Así se destruye la falsa idea centrada en que los gobiernos centrales
imponen unilaterales medidas a los gobiernos locales en un régimen
totalitario de partido único. (BERGSTEN; FREEMAN; MITCHELL,
2009, p. 75) Si bien la Constitución china no plasma el federalismo, en
diferentes ámbitos las unidades sub-nacionales cuentan con “poder real”
mayor que el otorgado por la mayoría de los sistemas federales del mundo
(XU, 2009, p. 11). Sin embargo, otros autores consideran que la República
Popular China (RPCH) transitó de asxiar a los gobiernos locales du-
rante la época de Mao Zedong, en donde toda decisión debía pasar por
los órganos centrales, a una mayor libertad de acción en época de Deng
Xiaoping y Zhao Ziyang. Precisamente, durante el denguismo se inicia el
debate sobre el federalismo en China, detenido por la crisis de la Plaza de
Tiananmen (1989), al considerar que la idea de mayor descentralización
pondría en peligro de desintegración a la RPCH, tal como sucedió en la
Unión Soviética. El debate quedó pospuesto y se comenzó a fundamentar
porqué China necesita la centralización del poder.
d) Delimitación de las esferas de poder. En Argentina, la Cons-
titución delimita las facultades del poder central y de las provincias y,
en aquellos asuntos en donde existan controversias, la Corte Suprema
de Justicia de la Nación dirime los contenciosos entre las partes. En cam-
bio, según el artículo 89, inciso 4 de la Constitución china, el Consejo de
Estado tiene la atribución de “delimitar concretamente la competencia
de los organismos administrativos estatales del Gobierno Central, de las
provincias, de las regiones autónomas y de los municipios directamente
subordinados al Poder central”. También, aprueba la división administra-
tiva de las unidades de primer nivel; así como “la institución y la división
administrativa de las prefecturas autónomas, de los distritos, de los distri-
tos autónomos y de los municipios” (art. 89, inc. 15).
e) Designación de autoridades. El artículo 101 de la Constitución
china ja que los gobernadores de provincias, los intendentes y otras au-
toridades locales son designados y removidos por la Asamblea de Repre-
sentación Popular del mismo nivel. Sus responsabilidades son personales
(art. 105). En la práctica, el gobernador es el número uno （第一把手）del
gobierno provincial, pero el número dos （第二把手）de la provincia, ya
que el secretario general del Partido Comunista provincial es el número
uno; comúnmente designado por el Comité Central del PCCH. Ambos
gozan de rango ministerial.
La clave del sistema unitario radica en que el gobierno central ad-
ministra de forma directa a los cuadros directivos de los gobiernos de
primer nivel (XIE, 1991, p. 384). Por ejemplo, los cuadros directivos de
las provincias son designados por el gobierno central y, siguiendo una
estructura escalonada de arriba hacia abajo, se extiende hacia el nivel de
aldea. También existe el sistema de rotación de funcionarios, es decir, un
funcionario de nivel de provincia o ciudad puede ser trasladado hacia otra
provincia o ciudad (XU, 2009, p. 9).
215
Eduardo Daniel Oviedo Forma de Estado y unidades sub-nacionales en Argenna y China. Marco de análisis para entender las relaciones con el Área de la Gran Bahía
Este sistema de estímulo y control de autoridades locales es lo que
se considera como condición fundamental de la diferencia entre la des-
centralización en China y el sistema federal (XU, 2009, p. 9). O, como lo
expresa Xie (1991, p. 382), la designación del personal jerárquico es tema
principal en la relación entre el poder central y los poderes locales en
China. Así, el poder organizacional del personal y el futuro político de
los funcionarios locales están en manos del gobierno central (XU, 2009,
p. 14-15). En cambio, las autoridades locales en Argentina son elegidas
directamente por los cuerpos electorales de cada jurisdicción. Como con-
secuencia, las responsabilidades son hacia los órganos políticos superiores
en el caso de China; mientras que las autoridades locales son responsables
políticamente hacia los ciudadanos locales en Argentina. Por su parte,
Hong Kong y Macao tienen regímenes especiales. El Jefe Ejecutivo de
Hong Kong es elegido por el Comité Electoral
19
y designado por el Conse-
jo de Estado de China. Similar situación ocurre con Macao.
f) Niveles de descentralización nanciera. Según Zheng (2007),
el sistema unitario se reeja en el nivel político, pero es federal en el nivel
económico. Para el autor del libro titulado Federalismo de facto en China, la
base del poder político local proviene del poder central, pero éste depende
económicamente del poder local (ZHENG, 2007). En política, los gobier-
nos locales son solo las agencias ejecutivas del gobierno central, pero en
la economía, los gobiernos locales tienen una gran autonomía (ZHENG,
2007). En igual sentido, Jae Ho Chung (2016) habla de Imperio Centrífugo
para explicar la relación de fuerza entre lo central y lo local en China.
Esta situación de poder fue modicada tras la Reforma de Distri-
bución de Impuestos de 1994, cuando el poder central logró la centrali-
zación política y económica (ZHENG, 2007), entendida como re-centra-
lización del poder económico, y como ejercicio de mayor control sobre
las provincias en aras del mayor equilibrio entre las regiones (ZHENG,
2007). En efecto, la reforma ocasionó el paso de la descentralización, ini-
ciada en 1978, a la centralización nanciera, donde retorna el rol de re-
caudación de impuesto al poder central (BERGSTEN; FREEMAN; MIT-
CHELL, 2009, p. 76-77).
Tabla 5 - Ingreso y egreso de los gobiernos locales en China - 1978-1995
En ciento de millones de renminbi
Fuente: National Bureau of Statistics of China (2018).
19. En 2017, el Comité Electoral estuvo
conformado por 1.200 miembros, de los
cuales 300 miembros provenientes del
sector industrial, comercial y financie-
ro; 300 miembros profesionales; 300
miembros de sindicatos, organizaciones
religiosas, etcétera; 300 miembros
provenientes del Consejo Legislativo,
de los consejos de distrito, de Heung
Yee Kuk (organización de los Nuevos
Territorios que agrupan a comités
rurales), diputados de Hong Kong ante
el Congreso Nacional del Pueblo de
China y representantes de miembros
de Hong Kong del Comité Nacional de
la Conferencia Consultiva Política del
Pueblo Chino.
216
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Desde 1980 a 1993, el sistema de contratación scal （财政包干制）
constituyó el mecanismo de distribución de los ingresos en materia im-
positiva. Mediante este sistema, los gobiernos locales pagaban una suma
ja anual por impuestos al gobierno central, situación reiterada con las
empresas. Bajo este mecanismo, los gobiernos locales disminuían o exi-
mían del pago de impuestos a las empresas, con el objetivo de beneciar
a las mismas y promover el desarrollo local. Según la armación de di-
versos economistas, este sistema generó inación en la década de 1980
y crisis en las nanzas del gobierno central, al punto de endeudarse dos
veces con los gobiernos locales. Por eso, desde el inicio del sistema has-
ta 1993, los gobiernos locales fueron los beneciarios del sistema, siendo
alrededor del 70% de los ingresos del presupuesto asignados a los gobier-
nos locales y 30% al poder central (ver Tabla 6).
20
En este periodo, los go-
biernos locales alcanzaron superávits anuales o mantuvieron equilibrio
nanciero, según Tabla 5.
Tabla 6 - Participación del gobierno central y los gobiernos locales en los ingresos del
presupuesto nacional - 1978-2017
Fuente: National Bureau of Statistics of China (2018).
La reforma de 1994 modicó el sistema de contratación scal por
el sistema de reparto tributario （分税制） (JIN; QIAN; WEINGAST,
2004, p. 3; WHITING, 2007, p. 3;). El nuevo sistema reasignó los impues-
tos percibidos por el gobierno central, los gobiernos locales y aquéllos
compartidos entre ambos. La reforma incrementó los recursos nan-
cieros del poder central en desmedro de los presupuestos provinciales,
sin eliminar el problema del décit, que fue traspasado a los gobiernos
provinciales. A diferencia del porcentaje 70/30 anterior a la reforma, los
ingresos del poder central ronda 50% de los ingresos totales del Estado,
como muestra la Tabla 6.
20. Para tener una idea, en 1993 (es
decir, en la víspera de la reforma del
sistema de distribución de impuestos),
los ingresos fiscales del gobierno
central fueron 22% del total, y el de los
gobiernos locales 78%; mientras que
el gasto fiscal del gobierno central fue
28,3% del total, y el de los gobiernos lo-
cales 71,7%, según el China Statistical
Yearbook publicado por National Bureau
of Statistics of China (2014).
217
Eduardo Daniel Oviedo Forma de Estado y unidades sub-nacionales en Argenna y China. Marco de análisis para entender las relaciones con el Área de la Gran Bahía
Tabla 7 - Sistema de Reparto Tributario (desde 1994)
Finanzas centrales Finanzas locales
Impuesto interno al consumo Impuesto a la construcción
Impuesto al valor agregado de importaciones Impuesto al uso a la tierra en ciudades y poblados
Aranceles aduaneros y compra de vehículos Impuestos a los contratos
Impuesto a los sellos sobre actividades bursátiles Parte del impuesto a las ventas
Parte del impuesto a las ventas 25% del IVA
75% del IVA 40% del Impuesto a las ganancias de empresas
60% del Impuesto a las ganancias de empresas 40% del Impuesto a las ganancias personales
60% del Impuesto a las ganancias personales
Fuente: Yang Fan y Wang Shizong, 2015, p. 15.
Este cambio en la distribución de la percepción de impuestos generó
distorsión entre recursos y gastos locales. Además, la reforma descentrali-
zó la responsabilidad sobre diversas áreas y prestaciones que hicieron más
pesada las cargas de los gobiernos locales. Cabe recordar que las unidades
sub-nacionales de primer nivel tienen facultades en materia económica,
educación, ciencia y tecnología, construcción urbana y rural, salud, de-
porte, etcétera. Por eso, para mitigar el impacto de los crecientes décits,
las provincias expandieron sus recursos mediante la explotación de tier-
ras, provocando el desarrollo de la construcción y el alza de los valores de
propiedades y alquileres. En síntesis, desde la reforma de 1994, los gobier-
nos locales vieron menguados sus ingresos nancieros, expandieron sus
egresos, con la consecuente perdida de autonomía. China ha pasado de la
descentralización nanciera de facto a la re-concentración nanciera.
Tabla 8 - Ingreso y egreso de los gobiernos locales en China - 1978-2017
En ciento de millones de renminbi
Fuente: National Bureau of Statistics of China (2018).
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 202-227
En cambio, la Constitución delinea la distribución de los ingresos
entre Nación y provincias en Argentina. Las provincias tienen la compe-
tencia para establecer impuestos directos; mientras que la Nación solo
puede jar impuestos directos en concurrencia con las provincias, por
tiempo determinado y en situación de emergencia (LECHTER; STRA-
DA; 2016). En el caso de los impuestos indirectos, tanto la Nación como
las provincias tienen, en forma concurrente, la potestad tributaria de im-
ponerlos en cualquier momento (LECHTER; STRADA; 2016).
La Ley de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales de 1988 es-
tablece que 42,34% de los mismos corresponden a la Nación y 56,66% a las
provincias; 2% para el recupero de las provincias de Buenos Aires, Chubut,
Neuquén y Santa Cruz; y 1% para el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional
a las provincias. A su vez, de los recursos de la Nación se destinan 0,7% a
la provincia de Tierra del Fuego y 1,4% a la CABA. El artículo 7 de la Ley
de Coparticipación Federal garantiza que el monto a distribuir a las pro-
vincias no podrá ser inferior a 34% de los recursos tributarios de la Nación.
Tabla 9 - Distribución de Recursos Fiscales en Argentina
Jurisdicción Porcentaje
Nación 42,34
Provincia de Tierra del Fuego 0,70
Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) 1,40
Provincias 56,66
Recupero de provincias (Buenos Aires, Chubut, Neuquén y Santa Cruz) 2,00
Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias 1,00
Fuente: República Argentina, Ley Nº 23.548 - Coparticipación Federal de Recursos
Fiscales, 1988.
Desde la sanción de la ley en 1988 hasta el presente, la Nación ha
realizado transferencias de responsabilidades (en materia previsional,
educacional, salud pública, entre otras) y asignaciones de recursos (Fondo
Federal Solidario, Fondo Nacional de Vivienda, Fondo del Conurbano Bo-
naerense, Fondo Solidario de la Soja, etcétera) a través de “leyes especia-
les” que modicaron la distribución de ingresos, manteniendo la garantía
del 34% a las provincias, excepto en los años 2001 y 2002. (LECHTER;
STRADA; 2016) Además, la reforma constitucional de 1994 estableció que
el Congreso debe sancionar una nueva ley de coparticipación de recursos
antes de 1996, la cual requiere aprobación de todas las provincias (art. 75,
inc. 2). Aún así, continúa vigente la Ley de Coparticipación Federal de
Recursos Fiscales de 1988 y está pendiente su modicación.
Según el Instituto Argentino de Análisis Fiscal (IARAF), en 2018 el
conjunto de las provincias alcanzó superávit primario equivalente al 0,4%
del PIB, situación que no se veía desde 2014 (IARAF, 2019). No obstante,
el resultado nanciero, que a diferencia del resultado primario tiene en
cuenta los intereses de deuda dentro de las erogaciones, registró en 2018
un décit equivalente al 0,3% del PIB (IARAF, 2019).
g) Las acciones externas. Conforme a la Constitución china, el go-
bierno central monopoliza la política exterior
21
y no establece facultad al-
guna a las administraciones locales en asuntos extranjeros. Sin embargo,
21. El presidente ejerce la represen-
tación de la República Popular China,
acepta a los diplomáticos extranjeros y,
de acuerdo con las decisiones del Comi-
té Permanente de la Asamblea Popular
Nacional, envía o retira a los represen-
tantes plenipotenciarios de la Nación
en otros Estados y ratifica o anula los
tratados y los acuerdos importantes
concluidos con Estados extranjeros (art.
81). El presidente no participa del traba-
jo administrativo del Estado y, dado que
sus atribuciones consisten en ejecutar
las decisiones del Comité Permanente
de la Asamblea Popular Nacional, no
está sujeto a una responsabilidad indivi-
dual, sino colectiva. A su vez, el Consejo
de Estado negocia los asuntos exterio-
res y concluye tratados y acuerdos con
el extranjero (art. 89, inciso 9).
219
Eduardo Daniel Oviedo Forma de Estado y unidades sub-nacionales en Argenna y China. Marco de análisis para entender las relaciones con el Área de la Gran Bahía
el poder central, a través del gobierno central o el PCC, descentralizó de
facto acciones políticas y económicas externas no previstas en la Constitu-
ción para las unidades sub-nacionales de primer nivel. Así como el Estado
central emplea a las Empresas de Propiedad Estatal (EPE) como actores en
el plano económico externo; las regiones, provincias y las ciudades cons-
tituyen “agentes políticos del gobierno central” (CHEN; JIAN, 2009, p. 6)
en el plano internacional, con facultades delegadas sobre asuntos consu-
lares, chinos de ultramar, recepción de dignatarios extranjeros o trabajos
operativos del gobierno central. También, cumplen acciones económicas,
como promover las exportaciones, atraer inversiones extranjeras o reali-
zar ayuda externa; quedando vedada las facultades diplomáticas, aunque
puede operar como facilitadores de relaciones con países con los cuales
China no mantiene relaciones diplomáticas. Por eso, se coincide con Da-
vid Lampton (2001), cuyas palabras siguen vigentes cuando arma:
Más allá de la profesionalización y la pluralización, una tercera tendencia
importante en la formulación de políticas ha sido la descentralización gradual
del poder (ocasionalmente en la formulación de políticas y más a menudo en la
implementación) tanto dentro de las burocracias centrales como desde Beijing
hasta el resto del país. La descentralización ha sido más evidente en el ámbito
económico internacional y menos en el manejo de la diplomacia de alto nivel y la
estrategia de seguridad nacional. La descentralización y la pluralización están, de
hecho, íntimamente relacionadas, en la medida en que la delegación de autoridad
a los actores de nivel inferior (por ejemplo, provincias) y la tolerancia de una ini-
ciativa cada vez mayor por parte de ellos da lugar al creciente número de actores
que inuyen en la política exterior china. (LAMPTON, 2001, p. 19)
De esta manera, China despliega una política exterior donde el poder
central conduce y ejecuta, y las provincias solo ejecutan las acciones políti-
cas, económicas y culturales delegadas por el poder central, sea el gobierno
central o el Partido Comunista Chino. Bajo el liderazgo de las autoridades
provinciales, las ocinas de asuntos exteriores, las comisiones de coopera-
ción económica y comercio exterior, y las ocinas de los chinos de ultra-
mar ocupan un lugar central en las acciones externas de las provincias.
22
En Argentina, la política exterior es conducida por el Poder Ejecuti-
vo Nacional, el cual es unipersonal y recae en el presidente de la Nación.
Las provincias podrán “celebrar convenios internacionales en tanto no
sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las fa-
cultades delegadas al Gobierno Federal o el crédito público de la Nación;
con conocimiento del Congreso Nacional” (art. 124 C.N.). Cabe destacar
que, mucho antes de promulgar este artículo en la reforma de 1994, diver-
sas constituciones provinciales ya reconocían cierta capacidad de acción
internacional en diversos ámbitos de las relaciones internacionales (ZU-
BELZÚ, 2004). También las provincias conservan el poder no delegado a
la Nación (art. 121); no ejercen el poder delegado a la Nación; y no pueden
celebrar tratados parciales de carácter político (art. 126).
Es decir, por más que se está en presencia de dos formas de Estados
distintas, las macro-variables analizadas generan acciones externas de facto si-
milares en las unidades sub-nacionales de ambos países. La descentralización
en China es económica, baja en términos políticos, pero no nanciera, funda-
mentalmente después de la re-centralización impuesta por la reforma de 1994.
Ahora bien, dentro de la delegación de facultades, la promoción de las relacio-
nes económicas externas han sido una de las principales, obviamente acotan-
do las de contenido político y estratégico, aunque no dejándolas de lado.
22. Para mayor detalle sobre las
acciones de unidades sub-nacionales en
el plano internacional ver el trabajo de
Niño Pérez (2014).
220
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 202-227
Argentina y el Área de la Gran Bahía
Conforme a la legislación china, el Acuerdo Marco rmado en 2017
aúna las voluntades del poder central (a través de la Comisión Estatal
de Reforma y Desarrollo de China) y de tres unidades sub-nacionales de
primer nivel (Guangdong, Hong Kong y Macao) en desarrollar el Área de
la Gran Bahía. Además, exhibe diversidad de actores gubernamentales de
diferentes naturaleza e idéntica jerarquía, al ser un acuerdo entre una co-
misión del Consejo de Estado con rango ministerial, una provincia y dos
regiones de administración especial. Cabe recordar que los gobernadores
y los jefes de las regiones administrativas especiales también gozan de ese
rango. Por eso, la acción externa del Área es una de las modalidades de la
acción política, a la cual Juste (2018) reere con el controvertido concepto
de “gestión internacional”, coordinada entre ambos niveles de gobierno
(nacional y sub-nacional) que, a través de la formación de un cluster, mejo-
re la inserción internacional de estas unidades sub-nacionales.
El Área de la Gran Bahía es un nuevo actor sub-nacional creado en la
RPCH. Por lo tanto, al ser una unidad sub-nacional, la relación con el país
sudamericano se enmarca en el vínculo interestatal y, por lo tanto, la inte-
racción entre el cluster y Argentina y sus unidades sub-nacionales dependerá,
en principio, de las relaciones políticas entre ambos países. No obstante, las
unidades sub-nacionales chinas pueden ejercer acciones políticas delegadas,
como el establecimiento de hermanamientos o cuando accionan en algunos
países con los cuales China no mantiene relaciones diplomáticas, tal como
se rerió ut supra. Al mismo tiempo, las provincias argentinas gozan de la
misma facultad, pero estipuladas por la Constitución Nacional. Sin embar-
go, ambas están limitadas de facto por la orientación política del Estado.
Esta última es fundamental para guía de su accionar. Por ejemplo,
la aprobación de la Ley de Protección de la Seguridad Nacional de Hong
Kong en julio de 2020 generó la reacción adversa de varios países, entre
ellos Alemania, Australia, Canadá, Estados Unidos, Nueva Zelanda y Rei-
no Unido, los cuales suspendieron sus tratados de extradición con Hong
Kong. En cambio, Argentina cuenta con el Tratado de Extradición rma-
do con la República Popular China en 2013 y el Acuerdo de Asistencia
Legal Mutua en Materia Penal (2015) desde 2015 con Hong Kong, en cuyo
prefacio menciona que su gobierno ha “sido autorizado por el Gobierno
Central Popular de la República Popular China”. Si bien Argentina carece
de tratado de Extradición con Hong Kong, hasta nes de 2020 la admi-
nistración del presidente Alberto Fernández no ha manifestado ningún
signo de suspender cualquiera de ambos tratados. Como se observa, el
accionar diplomático del Estados constriñe o amplia el ámbito de acción
de las unidades sub-nacionales.
Guangdong, Hong Kong y Macao realizan esfuerzos para unicar
una acción política hacia el mundo; dado que los Estados y actores sub-
-nacionales extranjeros poseen una percepción fragmentada del cluster.
Hong Kong, como excolonia inglesa, y Macao, como excolonia portugue-
sa, tuvieron vidas separadas de China desde larga data
23
y consolidaron
la imagen de ciudades-Estados quasi-independientes. Desde Argentina, el
Área de la Gran Bahía se percibe como una entidad que trata de unir tres
23. La ocupación portuguesa de Macao
data desde 1557, durante la dinastía
Ming; mientras que la ocupación
británica de Hong Kong desde la firma
del Tratado de Nanjing de 1842, durante
la dinastía Qing.
221
Eduardo Daniel Oviedo Forma de Estado y unidades sub-nacionales en Argenna y China. Marco de análisis para entender las relaciones con el Área de la Gran Bahía
partes de una región fragmentada: Hong Kong, Macao y nueve ciudades
cantonesas. Por ejemplo, tanto el Anuario de Comercio Exterior como en
el boletín mensual INDEC Informa del Instituto Nacional de Estadísticas
y Censos de Argentina registran, por separado, los datos del intercambio
comercial con Hong Kong y Macao, sin especicar la provincia de Guang-
dong, incluida en las cifras correspondientes al Estado chino.
Hasta nes del siglo pasado, los comerciantes argentinos preferían
intermediar sus relaciones con China vía Hong Kong pues, a pesar del cos-
to adicional a sus productos, facilitaba el contacto con empresas de China
continental. Con la apertura de China al mundo, el empresario argentino
perdió temor al contacto con empresas chinas y, paulatinamente, fue des-
plazando a los traders hongkoneses dedicados a la intermediación comer-
cial, quedando plasmado el vínculo directo entre empresarios argentinos
y chinos. Este contacto directo no ha mitigado la importancia comercial
de Hong Kong (como se observa en la Tabla 10), y aporta a eliminar la ima-
gen fragmentada del Área, aunque debido a los estatutos de Hong Kong y
Macao, resulta aun difícil que desaparezca por completo en el corto plazo.
Conforme a las declaraciones conjuntas chino-británica (1984, art. 3) y
chino-portuguesa (1987, art. 2), estas dos unidades gozan de alta autonomía
para desarrollar vínculos directos con Argentina, “excepto en materia de
asuntos exteriores y defensa”. Así lo viene haciendo Hong Kong, desde la r-
ma de los Acuerdos de Madrid de 1990, los cuales, pusieron n al estado de
beligerancia entre Argentina y el Reino Unido.
24
Cabe recordar que Argenti-
na cesó la acreditación de su Consulado General en la colonia de Hong Kong
tras la retrocesión de la soberanía el 1º de julio de 1997, el cual pasó a estar
acreditado ante la República Popular China. El acuerdo, rmado mediante
canje de notas el 31 de enero de 1997, reconoció el traspaso de la soberanía
y signicó la continuidad de los vínculos consulares conforme a la Conven-
ción de Viena sobre Relaciones Consulares de 1993 (ACUERDO, 1997). Por
su parte, el canje de notas del 11 de julio de 1999, amplió la circunscripción
del Consulado General en la Región Administrativa Especial de Hong Kong
a la Región Administrativa Especial de Macao desde el momento de la retro-
cesión de la soberanía china sobre esta última (ACUERDO, 1999).
Desde el plano institucional, Argentina cuenta con Consulado Ge-
neral en Hong Kong y, desde 2009, acredita Consulado General en Guan-
gzhou; mientras las relaciones con Macao están bajo jurisdicción del pri-
mero. Dada la proximidad entre ambos, de lograr el Área de la Gran Bah-
ía mayor integración, el Ministerio de Relaciones Exteriores de Argentina
podría adoptar la decisión de suprimir uno de los consulados generales
y acreditar uno sólo para toda el Área, como proceso de racionalización
de la estructura geográca de distribución de consulados en el mundo,
reasignando personal y recursos a otras áreas de China que no estén debi-
damente cubiertas por otras Representaciones. Sin embargo, esta no es la
tendencia de la política exterior de la administración Fernández, habida
cuenta que se desea potenciar la relación con China con la propuesta de
apertura de un consulado en Chengdu o Chongqing (NG, 2020).
La provincia de Guangdong lidera la participación de las unidades
sub-nacionales de primer nivel en el PIB de China, al igual que la provin-
cia de Buenos Aires lo hace en Argentina. Ambas dieren en el porcen-
24. Repasando los diversos volúmenes
de la Memorias del Ministerio de
Relaciones Exteriores y Culto de princi-
pios del siglo XX, éstas sólo registran
la creación, en el año 1919, de un
viceconsulado en Hong Kong, durante
la presidencia de Hipólito Yrigoyen.
(OVIEDO, 2010, p. 53).
222
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taje que representan, pues, debido a la desigual distribución económica
regional de ambos países, en 2017 Guangdong signicó 10,8% del PIB
chino; mientras que en 2016 Buenos Aires alcanzó 32,3% de la econo-
mía nacional. Cabe destacar que el producto bruto geográco (PBG) de
Guangdong en 2017 fue similar al PIB de Australia y Corea del Sur, y tres
veces superior al PIB de Argentina. Ese mismo año, conforme a datos del
Banco Mundial (2019), Hong Kong y Macao se ubicaron como la 36ª y 83ª
economía del mundo, respectivamente. Las tres unidades están posicio-
nadas en la zona más dinámica de crecimiento de China: la región este.
El comercio entre Argentina y los miembros del Área tiene marca-
das diferencias. Con Hong Kong es escaso para el nivel de ambas econo-
mías, aunque muestra una tendencia creciente, particularmente en 2017
y 2018 cuando casi duplicó el intercambio de 2016, según se observa en
la Tabla 10. Tendencia alterada en 2019 por los problemas políticos en la
Región Administrativa Especial. El comercio total pasó de U$S 317 mil-
lones en 2010 a U$S 528 millones en 2018, cayendo a U$S 242 millones al
año siguiente. Predominaron las exportaciones argentinas sobre las im-
portaciones, con constantes superávits argentinos, los cuales decrecieron
abruptamente en 2017 y 2018, llegando el intercambio a una situación de
equilibrio. Al año siguiente, hubo fuerte caída de las importaciones, las
cuales fueron casi inexistentes, mientras se mantuvo el nivel de exporta-
ciones, con amplio superávit. Aun así, Hong Kong “sigue siendo un im-
portante puerto para el comercio con China y para el transbordo a otros
países de la región.” (FERRARI FREYRE, 2019) Por su parte, el comercio
con Macao es insignicante, habida cuenta que el INDEC no registra da-
tos especícos y coloca al mismo en el rubro “otros países asiáticos”.
Tabla 10 - Comercio de Argentina con Hong Kong – 2010-2019
En millones de dólares estadounidenses
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Total 345 369 355 379 386 246 250 520 529 242
Exportaciones 317 331 324 351 353 213 235 267 271 235
Importaciones 28 38 31 28 33 33 15 253 258 7
Saldo 289 293 293 323 320 180 220 14 13 227
Fuente: Elaboración propia en base a INDEC Informa, 2011-2020.
El comercio con Guangdong cuadruplica al intercambio con Hong
Kong y posee características distintas. El volumen total decreció de U$S
2.670 millones en 2011 a U$S 1.666 millones en 2014, para alcanzar U$S
2.480 millones en 2017. Dentro del intercambio, existe marcada y cons-
tante disminución de las ventas argentinas, paralelo al incremento de las
compras desde la provincia china. Las exportaciones argentinas disminu-
yeron desde U$S 900 millones en 2010 a U$S 351 millones en 2018; mien-
tras que las importaciones desde Guangdong pasaron de U$S 1.369 en
2010, a U$S 2.019 millones en 2018.
Las exportaciones de Guangdong hacia la Argentina son cuantiosas por los productos
provenientes de Shenzhen, especialmente de la mano de Huawei y de ZTE. También
inuyen Midea de Guangzhou y otras empresas especialmente textiles, de indumen-
taria, electrodomésticos, y electrónica en general. (FERRARI FREYRE, 2019)
223
Eduardo Daniel Oviedo Forma de Estado y unidades sub-nacionales en Argenna y China. Marco de análisis para entender las relaciones con el Área de la Gran Bahía
De esta manera, la provincia china consolidó un superávit crónico,
con abrupto aumento, pasando U$S 469 millones en 2010, a U$S 1686 mil-
lones en 2017, disminuyendo al año siguiente a 1.317 millones. En nueve
años, Argentina transrió U$S 9.667 millones a Guangdong vía décit
comercial, según versa en la siguiente Tabla 11.
Tabla 11 - Comercio de Argentina con Guangdong – 2010-2018
En millones de dólares estadounidenses
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Total 2270 2624 2106 2032 1666 2547 1993 2482 2019
Exportaciones 900 886 659 582 312 492 452 398 351
Importaciones 1369 1737 1447 1450 1354 2055 1541 2084 1668
Saldo -469 -851 -788 -862 -1042 -1563 -1089 -1686 -1317
Fuente: Elaboración propia en base al Guangdong Statistical Yearbook 广东统计年
鉴, 2012-2019.
Otra acción llevada a cabo por las unidades sub-nacionales es la “di-
plomacia de la hermandad”, la cual asocia a provincias y ciudades chinas
con sus contrapartes extranjeras. Por ejemplo, existe acuerdo entre las
ciudades de Guangzhou y Buenos Aires desde 2012, mientras las provin-
cias de Guangdong y Mendoza lo suscribieron en 2013. En junio de 2019,
durante la visita de funcionarios de Shenzhen a la provincia de La Rioja,
se propuso abrir la “Casa de ATACALAR” en esa ciudad china (EL IN-
DEPENDIENTE, 2019). De ser factible, ésta constituye una experiencia
innovadora entre el Área y una unidad sub-nacional transfronteriza.
25
Finalmente, otros aspectos de interés es la migración china a la Ar-
gentina, la cual presenta peculiar característica. En efecto, a pesar de tener
acreditado consulados generales en Guangzhou y Hong Kong, la mayoría
de los inmigrantes chinos provienen de la provincia de Fujian, “siendo
escasa la demanda de habitantes de Guangdong que solicitan visas para
residencias permanentes en Argentina”. (FERRARI FREYRE, 2019)
Reflexiones finales
Argentina y China tienen marcadas diferencias en cuanto a regíme-
nes políticos, formas de Estado, desarrollos políticos, distribución de sus
PIB y poblaciones. Sin embargo, a pesar de estas diferencias, hay situacio-
nes comunes entre las provincias argentinas y las unidades sub-nacionales
de primer nivel en China. La clave radica en que Argentina es un estado fe-
deral nominal, con unitarismo encubierto; mientras China es un régimen
unitario con amplia descentralización. Es decir, la convergencia del unita-
rismo y el federalismo nominales generan una forma impura de autono-
mía que incide sobre el accionar sub-nacional en el plano internacional.
Bajo esta premisa, varios especialistas en el tema mencionan la cen-
tralización política y desconcentración económica en China, comúnmen-
te denominada federalismo de facto. Sin embargo, la tendencia reciente
en China viene dada por la re-concentración del Estado en el ámbito im-
positivo y la descentralización de acciones externas en materia político-
25. ATACALAR es un organismo de
integración sub-nacionaltransfronteriza
compuesto por las provincias argentinas
de La Rioja, Catamarca,Tucumán, San-
tiago del Estero, Córdoba y Santa Fe; y
la región chilena de Atacama.
224
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 202-227
-comercial. La pérdida de autonomía nanciera parte de la reforma de
1994, como consecuencia de los sucesos de la Plaza de Tian An Men y los
temores del Partido Comunista Chino al separatismo político. Al mismo
tiempo, también es un hecho concreto que el gobierno y el partido des-
concentraron funciones políticas y comerciales en el plano internacional
y, como parte de la asignación de mayores funciones a las unidades sub-
-nacionales, crecieron las actividades de las provincias chinas en el exte-
rior. No obstante, asegurar el liderazgo unicado del gobierno central
es una condición sine qua non e indelegable de la dirigencia política y los
principios organizativos del Partido Comunista Chino.
La descentralización e internacionalización de las unidades de pri-
mer nivel han llevado a ver a las provincias de la región costera (incluida
Guangdong) como verdaderas unidades sub-nacionales autónomas del
gobierno central, aunque la re-centralización de 1994 mitigó dicha ten-
dencia. Sin embargo, en los últimos años, se observa una política bifron-
te, donde Estado central y unidades sub-nacionales actúan sobre diversos
proyectos, como el desarrollo del Área de la Gran Bahía.
Este nuevo actor sub-nacional de China posee una historia común,
aunque sus componentes gozan de diferentes status constitucionales e
instituciones. Dentro del sistema unitario chino, Hong Kong y Macao son
unidades de primer nivel; mientras que las nueve ciudades de la provincia
de Guangdong corresponden al segundo nivel, con facultades y limita-
ciones disímiles. Además, las facultades de Hong Kong y Macao en mate-
ria de acciones externas, previstas en las Leyes Básicas, son sumamente
más amplias que las de las ciudades cantonesas. Por eso, el gobierno de
Guangdong ejerce la representación de las ciudades en el Área, al ser las
provincias chinas unidades de primer nivel, jurídicamente equivalentes
a las zonas de administración especial. Esto ha quedado conrmado en
el mencionado Acuerdo Marco, rmado el 1º de julio de 2017 por la Co-
misión Estatal de Reforma y Desarrollo de China, en representación del
Estado chino, y los gobiernos de Guangdong, Hong Kong y Macao.
Al mismo tiempo, la imagen del Área de la Gran Bahía hacia el exte-
rior aparece fragmentada, dada la histórica separación entre Hong Kong,
Macao y Guangdong. Además, a consecuencia de los acuerdos suscriptos
con el Reino Unido y Portugal, el alto grado de autonomía de Hong Kong
y Macao mantenida bajo las dominaciones coloniales, continuó bajo la
República Popular China, menguado en Hong Kong por la Ley de Protec-
ción de la Seguridad Nacional; mientras Guangdong, al ser una provincia
de más de 100 millones de habitantes y la primera en términos del PIB
chino, goza de fuerza económica real y facultades descentralizadas. La
formación del Área de la Gran Bahía provee al desarrollo integral de la
sub-región aunando intereses y difundiendo una imagen común, la cual
aparece externamente fragmentada.
Teniendo en cuenta las capacidades económicas de Hong Kong,
Macao y las ciudades cantonesas, los vínculos con Argentina son más
equilibrados que las asimétricas relaciones existente entre ambos países,
aunque ambas mantenidas dentro del esquema centro-periferia. Para Ar-
gentina y sus unidades sub-nacionales, existen concretos intereses en el
Área. En materia comercial, es clara la necesidad de expandir el intercam-
225
Eduardo Daniel Oviedo Forma de Estado y unidades sub-nacionales en Argenna y China. Marco de análisis para entender las relaciones con el Área de la Gran Bahía
bio con las tres unidades sub-nacionales; equilibrar el décit con Guang-
dong con mayores ventas argentinas; y promover la interacción con Ma-
cao. En materia nanciera, resulta relevante atraer inversiones del Área
para proyectos en Argentina. En este sentido, cabe reiterar la nobel inicia-
tiva emprendida por ATACALAR. Éste y otros esquemas de interacción
pueden aproximar el Área de la Gran Bahía a las provincias argentinas.
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