estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 2, (jul. 2021), p. 114-131

Formação e reforma do sistema monetário

internacional: aspectos teóricos e o caso

dos acordos de Bretton Woods

Formation and reform of the international monetary

system: theoretical aspects and the case of the Bretton

Woods Agreement.

Formación y reforma del sistema monetario internacional:

aspectos téoricos y el caso de los Acuerdos de Bretton

Woods.

1. Doutor em economia pela Universi-

Adriano Vilela Sampaio¹

dade Estadual de Campinas. Professor

da Universidade Federal Fluminense:

Niterói, RJ, Brasil. ORCID: https://orcid.

org/0000-0002-1866-4118. Contato:

DOI: 10.5752/P.2317-773X.2021v9.n2.p114

adrianovs@id.uff.br.

Recebido em: 12 de dezembro de 2019

Aceito em: 20 de setembro de 2020

Resumo

O artigo tem como foco a formação e transição do sistema monetário inter-

nacional (SMI) e tem como principal objetivo analisar, a partir da perspectiva

neogramsciana, os fatores que permitiram a ampla reformulação do SMI nos

Acordos de Bretton Woods. Buscou-se na Economia Política Internacional (EPI)

um arcabouço teórico que permitisse entender a formação e estabilidade do

SMI a partir de uma análise integrada entre economia e política. De acordo com

a abordagem neogramsciana, mudanças no equilíbrio de poder não necessaria-

mente implicam mudanças nos regimes internacionais, pois o estabelecimento

de uma hegemonia internacional se faz necessário. Argumenta-se que o sucesso

dos Acordos de Bretton Woods em promover uma profunda mudança no SMI

não se deveu somente à excepcionalidade do momento pós-guerra e à lideran-

ça dos Estados Unidos (EUA), mas também ao processo de mudanças sociais,

políticas e econômicas que tomou forma nas décadas anteriores e culminou em

uma nova hegemonia internacional. É defendido também que embora a crise

de 2008 tenha gerado um momento propício a mudanças e que tenha havido

reformas em elementos importantes do SMI, mudanças profundas no sistema só

viriam com uma transição hegemônica, algo ainda fora de perspectiva.

Palavras-chave: Sistema monetário internacional. Hegemonia. Bretton Woods.

Países emergentes. Economia Política Internacional.

Abstract

This paper focus on the formation and transition of the international monetary

system (IMS) and its main objective is to analyze, based on the neogramscian

114

Adriano Vilela Sampaio Formação e reforma do sistema monetário internacional: aspectos teóricos e o caso dos acordos de Breton Woods

approach the factors that allowed the broad reformulation of the IMS in the

Bretton Woods Accords. The International Political Economy (IPE) provides a

theoretical framework that helps to understand the formation and stability of

the IMS from an integrated analysis between economics and politics. According

to the neogramscian approach, changes in the balance of power do not neces-

sarily imply changes in international regimes, since the establishment of an

international hegemony is necessary. It is argued that the success of the Bretton

Woods Accords in promoting profound change in the IMS was due not only to

the postwar momentum and US leadership, but also to the process of social, po-

litical and economic change that took shape in previous decades and culminated

in a new international hegemony. It is also argued that although the 2008 crisis

generated a momentum to change and that there were reforms in important

elements of the IMS, profound changes in the system would only arrive with a

hegemonic transition, something still out of sight.

Keywords: International monetary system. Hegemony. Bretton Woods. Emer-

ging countries. International political economy.

Resumen

El artículo se centra en la formación y transición del sistema monetario interna-

cional (SMI) y su objetivo principal es investigar los factores que permitieron la

amplia revisión del SMI en los Acuerdos de Bretton Woods. Se buscó en la Eco-

nomía Política Internacional (EPI) un marco teórico que permitiera comprender

la formación y la estabilidad del SMI a partir de un análisis integrado entre eco-

nomía y política. Según el enfoque neogramsciano, los cambios en el equilibrio

de poder no implican necesariamente cambios en los regímenes internacionales,

porque es necesario el establecimiento de una hegemonía internacional. Se

argumenta que el éxito de los Acuerdos de Bretton Woods en lograr un cambio

profundo en el SMI se debió no solo al impulso de la posguerra y al liderazgo de

los EE. UU., sino también al proceso de cambio social, político y económico que

tomó forma en decenios anteriores y culminó en una nueva hegemonía inter-

nacional. También se argumenta que si bien la crisis de 2008 generó un impulso

para el cambio y que hubo reformas en elementos clave del SMI, los cambios

profundos en el sistema solo vendrían con una transición hegemónica, algo aún

fuera de perspectiva.

Palabras clave: Sistema monetario internacional. Hegemonía. Bretton Woods.

Países emergentes. Economia politica internacional.

Introdução

Crises econômicas tendem a ser momentos em que se acirram os

questionamentos acerca do funcionamento das estruturas vigentes, abrin-

do espaço para mudanças - radicais ou incrementais. Após a crise finan-

ceira global de 2008, por exemplo, muito foi dito sobre a necessidade de se

reformar o sistema monetário internacional (SMI). Outra questão que ga-

nhou força foi o papel que os chamados países emergentes podem ter na

economia mundial nas próximas décadas e o maior espaço que deveria ser

dado a eles nas decisões relativas às questões econômicas internacionais.

Sobre o primeiro aspecto, os Acordos de Bretton Woods são sem-

pre lembrados como exemplo de cooperação e vontade política para mu-

danças. O trecho a seguir do discurso do então presidente francês Ni-

colas Sarkozy no Fórum Econômico Mundial em Davos em janeiro de

2010 ilustra bem esse sentimento: “A prosperidade do pós-guerra se deve

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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 2, (jul. 2021), p. 114-131

em grande parte aos acordos de Bretton Woods, suas regras e institui-

ções. É exatamente isso que precisamos hoje; precisamos de um novo

Bretton Woods”². No entanto, o sucesso das reuniões de Bretton Woods

2. “The prosperity of the post-war era

owed a great deal to Bretton Woods,

foi resultado não somente de um momento oportuno em que mudanças

to its rules and its institutions. That is

profundas teriam mais aceitação. À época das reuniões que levaram aos

exactly what we need today; we need

a new Bretton Woods”. Disponível em:

Acordos, havia grande aceitação em torno de políticas como taxas fixas de

https://www.europeanbusinessreview.

câmbio e o uso de controles de capitais.

eu/page.asp?pid=702. Acesso em

02/12/2019.

Em relação ao papel dos países emergentes é necessária uma aná-

lise que vá além de identificar o peso que algumas dessas economias ou

o grupo como um todo poderá ter na economia global. É necessário o

entendimento de como um maior peso econômico pode se traduzir em

poder efetivo nas questões internacionais (via instituições, acordos, fó-

runs, etc) e, principalmente, de que tipo de sistema internacional eles es-

tão buscando. Buscou-se na Economia Política Internacional (EPI) uma

abordagem que permitisse o entendimento de como a emergência de no-

vos atores está relacionada às mudanças nos sistemas econômicos inter-

nacionais (SEI).

Mudanças profundas no SMI só ocorrem se houver uma coerên-

cia mínima em torno dos elementos que o compõe. Diferentes Estados

e grupos de interesse buscarão consensos em torno dos elementos que

consideram serem os melhores aos seus interesses e de grupos aliados e

subordinados. Como afirma (WARNAAR, 2012), na esfera internacional

a mudança pode ser encontrada onde grupos de Estados achem ou criem

espaços para desafiar o modo pelo qual as relações internacionais são or-

ganizadas, seja pelo enfraquecimento do sistema vigente, seja pela criação

de uma alternativa contra hegemônica. O objetivo deste artigo é analisar,

a partir da perspectiva neogramsciana, os fatores que permitiram a ampla

reformulação do SMI nos Acordos de Bretton Woods. A hipótese aqui

adotada é a de que o sucesso dos Acordos de Bretton Woods em promover

uma profunda mudança no SMI não se deveu somente à excepcionalidade

do momento pós-guerra e à liderança dos EUA, mas também ao processo

de mudanças sociais, políticas e econômicas que tomou forma nas déca-

das anteriores e levou à formação de uma nova hegemonia internacional.

Além desta introdução, o artigo conta com mais duas seções e as

considerações finais. Na primeira é feita a apresentação da abordagem

neogramsciana, que serve de base à análise do processo histórico de Bret-

ton Woods. A segunda trata do processo ocorrido nas décadas de 1920 e

1930 no qual as políticas liberais foram sendo abandonada em detrimento

de políticas intervencionistas e como esse processo influenciou as tentati-

vas de reforma do SMI feita à época.

Economia Política Internacional e o sistema monetário internacional

A configuração do SMI pode ser dada a partir de seus componentes,

3. Se ela é lastreada em outra moeda

quais sejam, o regime cambial prevalecente nos países centrais, o grau de

ou bem, emitida por um país ou uma

instituição internacional, etc.

mobilidade de capitais, a natureza da divisa-chave³ e as instituições eco-

nômicas internacionais. Diferentes combinações desses elementos con-

4. Não é objetivo deste artigo analisar

dicionarão a dinâmica do sistema, dando-lhe um caráter mais ou menos

de que forma tais elementos condicio-

expansivo ou recessivo, simétrico ou assimétrico, estável ou instável, etc⁴.

nam o SMI.

116

Adriano Vilela Sampaio Formação e reforma do sistema monetário internacional: aspectos teóricos e o caso dos acordos de Breton Woods

Em suma, o SMI não deve ser tomado como uma estrutura neutra, pois

diferentes configurações podem proporcionar benefícios assimétricos aos

diferentes agentes participantes (Estados, investidores, empresas, etc.).

Dada essa não neutralidade, para o estudo do SMI a partir da EPI é

necessário entender como diferentes autores(as) tratam a formação, esta-

bilidade e mudanças de sistemas econômicos internacionais (SEI) e suas

relações com a estrutura política internacional, ou seja, como promovem

a integração de elementos políticos e econômicos. Nesta seção, busca-se

mostrar como a questão da formação e transação de sistemas interna-

cionais é tratada nessa perspectiva, contemplando também uma análise

5. Sem a pretensão de uma análise

crítica de algumas das principais correntes da EPI sobre o tema⁵.

exaustiva de como essas diferentes

Uma importante referência no campo da EPI, que ocupou espaço

correntes tratam a questão.

importante no debate em décadas anteriores, é Kindleberger (1987). Em

sua análise acerca das causas da crise de 1929, o autor atribui a instabi-

lidade do período entreguerras à falta de um país hegemônico que pu-

desse prover estabilidade ao sistema. Enquanto o Reino Unido tinha a

disposição para exercer tal liderança, faltava-lhe capacidade efetiva para

a tarefa. Já os EUA, por seu poderio econômico e militar, tinham a capa-

6. O congresso estadunidense foi con-

cidade, mas não a disposição⁶. Na abordagem do autor, em momentos

trário até mesmo à participação do país

de divergências de interesses, a economia internacional precisaria de um

na Liga das Nações.

líder, um país que pudesse definir padrões de conduta e que aceitasse os

“fardos” do sistema. Antes mesmo de Kindleberger, Gilpin (1971) afirmou

que a instabilidade econômica do período entreguerras estava relaciona-

da à transição de lideranças: “Londres não tinha capacidade e Nova York

não tinha a disposição para reestruturar a economia internacional após

7. London was unable and New York

seu desmonte na Primeira Guerra Mundial”⁷ (GILPIN, 1971, p. 407). A

was unwilling to restructure the inter-

ideia da necessidade de um hegemon para dar estabilidade ao sistema foi

national economy disrupted by the First

aprofundada por diversos outros autores, no que ficou conhecido como a

World War.

teoria da estabilidade hegemônica (TEH). A TEH, no entanto, não é um

corpo de ideias homogêneas, mas um conjunto de conceitos em torno

da preocupação com o fornecimento de bens públicos que permitissem

um melhor funcionamento da economia internacional. De acordo com

Cohen (2008), a THE poderia ser dividida em duas versões, a neorrealista

e a neoliberal (ou institucionalista).

Na versão neorrealista da TEH, o fornecimento de bens públicos

8. Embora haja variações nos conceitos

seria feito pelo país mais poderoso⁸, que moldaria o regime econômico

de poder utilizados pelos autores dessa

internacional de acordo com seus interesses (sendo que os interesses mi-

corrente e da versão neoliberal, para

litares sempre estariam acima dos econômicos). Regimes internacionais

ambos, poder é entendido como recur-

sos materiais (militares, econômicos,

podem ser entendidos como princípios, normas, regras e processos de

população, etc.) detidos por um país.

tomada de decisão em torno dos quais as expectativas dos agentes conver-

gem em uma dada área de interesse (KRASNER, 1982). Para Gilpin (2001),

a economia neoclássica forneceria um instrumental adequado para o en-

tendimento do funcionamento dos mercados e de como as forças de mer-

cado afetam a economia, no entanto, tal abordagem seria insuficiente ao

considerar que os mercados funcionam em um vácuo político. Haveria,

portanto, a necessidade de se acrescentar ao estudo dos mercados uma

análise política, de forma a entender como os diferentes atores (sendo

o Estado-nação o mais importante) agiriam para manipular as forças de

mercado de acordo com seus interesses. Neste caso, a conexão entre eco-

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nomia e política se daria com a primeira sendo subordinada à segunda⁹.

9. Uma premissa central das correntes

realista e neorrealista, assim como a

Tal subordinação é ainda mais radical na abordagem de Waltz (1979), para

ideia de que os Estados são os atores

quem a dinâmica do sistema (o comportamento das unidades e os resul-

centrais na formação de sistemas

internacionais.

tados de suas interações) poderia ser deduzida a partir de sua estrutura¹⁰,

negligenciando-se os atributos das unidades (países). Nesse sentido, uma

10. Como na microeconomia neoclás-

mudança do sistema só poderia vir de uma mudança na sua estrutura, ou

sica, em que o funcionamento de um

mercado e o comportamento das firmas

seja, do equilíbrio de poder¹¹. Portanto, na versão neorrealista da TEH,

é deduzido de sua estrutura (concorrên-

a construção e a estabilidade dos regimes estariam diretamente ligadas

cia perfeita, oligopólio ou monopólio),

à existência de um país hegemônico e um reequilíbrio de poder levaria

não sendo necessário conhecer as

especificidades de cada firma.

necessariamente à necessidade de se reconstruir o regime de forma a aco-

modar novos interesses.

11. Pelo excessivo peso dado à estrutu-

Na versão neoliberal da THE, o argumento de Keohane (1984) e

ra, em detrimento das unidades, essa

análise ficou conhecida como realismo

Keohane e Nye (1989) é que a interdependência entre os países levaria

estrutural.

à criação de regimes internacionais e os benefícios proporcionados por

eles (como a redução da incerteza e de falhas de mercado) e os altos cus-

tos de se construir outros, fariam com que estes sobrevivessem mesmo

quando houvesse mudanças no equilíbrio de poder. Nessa perspectiva, o

poder militar dos Estados daria lugar a uma ordem política e econômica

mundial em que os bens públicos seriam fornecidos por regimes supra-

nacionais que prescindiriam de um hegemon (FIORI, 2005). Por isso tam-

bém pode ser chamada de versão institucionalista ou teoria dos regimes

internacionais. A preocupação da abordagem neoliberal da TEH sobre a

importância (ou não) de uma liderança para a estabilidade dos SEI, refletia

o contexto do fim da década de 1970 e início da década de 1980, quando

havia um aparente declínio da hegemonia dos EUA no bloco capitalista e

um acirramento da instabilidade do SMI com o abandono do regime de

Bretton Woods pelos países centrais.

Apesar das diferenças apontadas entre as duas versões, em ambas

o funcionamento dos regimes é investigado a partir da interação entre

unidades em uma dada estrutura. Tais unidades seriam movidas por pre-

ferências dadas, sempre avaliando os custos e benefícios de cada ação, o

que Ruggie (1998) chamou de abordagem neoutilitarista. Não haveria um

questionamento das preferências dos atores, elas seriam dadas e a-históri-

cas (COX, 1981). Para Cohen (2008), tais abordagens estariam seguindo o

mesmo caminho da economia neoclássica, buscando formalizar a teoria

e reduzi-la a modelos passíveis de serem testados empiricamente. O re-

12. Como pode ser visto em Waltz

ferencial é a microeconomia neoclássica e seus agentes representativos¹².

(1979) e Krasner (1976).

A partir da premissa de que os Estados são unidades unitárias (homogê-

neas) e racionais (como o agente representativo da economia neoclássica),

as interações entre eles poderiam ser analisadas pela lógica da escolha

racional e com o auxílio da teoria dos jogos (STRANGE, 1996, p. 22).

A consequência de uma análise a partir de agentes racionais, com

preferências dadas é que ela não é capaz de explicar a mudança a partir

de seus próprios elementos, ou seja, endogenamente. Como diz Ruggie

(1998, p. 874), tais abordagens têm somente uma lógica reprodutiva e não

transformativa. Portanto, se o objetivo é analisar mudanças ou perspec-

tivas de mudança, tal abordagem se mostraria insuficiente. Para Rupert

(2010), tais abordagens trabalham com atores sociais pré-concebidos e por

isso não seriam capazes de entender o processo histórico pelo qual tais

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Adriano Vilela Sampaio Formação e reforma do sistema monetário internacional: aspectos teóricos e o caso dos acordos de Breton Woods

atores foram concebidos e, dessa forma, não abriria espaço para o surgi-

mento de estruturas alternativas. É necessária, portanto, uma abordagem

que não só explique a participação de diferentes atores na formação dos

SEI, mas também que coloque as preferências dos atores como objeto de

análise e as explique dentro de um contexto histórico. Também é fun-

damental que a integração entre economia e política não seja apenas a

adição de elementos políticos à teoria neoclássica.

Para Scandiucci Filho (2000), a abordagem neogramsciana forne-

ceria uma estrutura teórica em que a economia e a política não são autô-

nomas, mas se movem conjuntamente. Nela são analisados os conflitos

internos dos Estados e a forma pela qual os interesses econômicos domés-

ticos são articulados politicamente, refletindo-se em suas políticas. Se as

relações econômicas não ocorrem em um vácuo político, o mesmo vale-

ria para as ações do Estado. O Estado teria que ser visto em sua relação

com a sociedade civil, como um complexo estado/sociedade (GILL, 1990)

e não como uma unidade homogênea.

O conceito de hegemonia é central para a abordagem neogramscia-

na. Segundo Arrighi (2004; 2008), a definição gramsciana de hegemonia

vai além da pura dominação. Enquanto a última se refere a uma situação

em que o poder é exercido pela coerção, na primeira ele é sustentado por

uma liderança intelectual e moral, com a coerção funcionando como últi-

mo recurso. Nessa visão, uma ordem hegemônica seria uma combinação

entre coerção e consentimento, mas que o consenso, e não a coerção, é

a característica fundamental que explica a relação entre classes e entre

o Estado e a sociedade civil. Além disso, em uma situação de hegemo-

nia gramsciana, os grupos dominantes articulam uma visão que é vista

como servindo ao interesse de todos, inclusive de grupos subordinados

(RUPERT, 2010).

Para Cox (1983, p. 172), a hegemonia internacional poderia ser ex-

pressa como normas universais, instituições e mecanismos que estabe-

lecem regras gerais de comportamento para Estados e para as forças da

sociedade civil que atuam além das fronteiras nacionais. Seria, portanto,

mais que uma ordem entre Estados, mas uma situação em que os inte-

13. Para o autor, a superioridade de

resses do Estado mais poderoso¹³ teriam de ser compatíveis não só com

um Estado não se resume ao poder

os interesses de outros Estados, mas também com forças da sociedade

material, outro requisito fundamental

civil que operam globalmente. Segundo o autor, o estabelecimento de

seria a existência de uma hegemonia

doméstica plenamente estabelecida.

uma hegemonia internacional viria da internacionalização da hegemonia

doméstica estabelecida pela classe dominante no Estado hegemônico, em

que suas instituições econômicas e sociais, cultura e tecnologia se tornam

padrões a serem reproduzidos no plano internacional.

A abordagem neogramsciana permitiria, portanto, um melhor en-

tendimento do processo pelo qual o ganho de poder econômico por parte

de um ou mais países se traduz em mudanças no sistema. Nessa visão, mu-

danças nos regimes dependem não só do poder material, mas também de

uma ideologia aceita por outros países e instituições que preservem e refor-

cem os dois elementos anteriores. É importante destacar que a diferença

dessa abordagem para as de caráter neoutilitaristas não é apenas a adição

da ideologia e instituições ao poder material para a definição de hegemo-

nia. Nessa abordagem se trabalha com outro conceito de Estado (comple-

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xo Estado/sociedade civil), a hegemonia está fundada em relações sociais

e as relações internacionais não se limitam aos Estados (SCANDIUCCI

FILHO, 2000). Outra diferença fundamental é que nessa abordagem a aná-

lise é sempre histórica, ou seja, não se pode tomar como dado uma suposta

natureza dos agentes, ou mesmo definir a priori uma hierarquia entre uma

estrutura política e econômica, como no neorrealismo, por exemplo. Ou

seja, seria necessário que a configuração do sistema fosse vista como uma

combinação histórica e não como uma estrutura dada. Outro ponto a ser

destacado é que a hegemonia internacional não poderia ser vista como

uma estrutura que determina as ações, mas que as constrange, deixando

também espaço para hegemonias rivais emergirem (COX, 1983).

Se, por um lado, deixa-se de lado a existência de um país domi-

nante como condição necessária para a estabilidade dos SEI, por outro

coloca-se a hegemonia internacional como um fator essencial explicando

a formação e o declínio dos diferentes sistemas. Assim, a análise não só

deve explicitar a orientação do sistema a partir de seus componenentes e

propriedades, mas seus componenes e propriedades também devem ser

vistos como resultado de uma orientação mais geral, uma hegemonia.

Segundo Scandiucci Filho (2000), a superação do debate entre rea-

listas e liberais requer uma abordagem em que economia e política sejam

indissociáveis. Trazendo essa perspectiva para a formação e mudanças do

SMI, seria preciso analisar a hegemonia que o condiciona e sua orienta-

ção não pode ser vista somente como uma consequência “mecânica” de

seus componentes. Essa orientação seria fruto da hegemonia vigente (se

houver), mas, diferentemente de abordagens neoutilitaristas, essa relação

não pode ser colocada como uma causalidade com sentido pré-definido.

Dessa forma, propõe-se tratar os componentes não apenas como conse-

quência, mas também como instrumentos necessários à orientação do

SMI e à constituição da hegemonia.

O SMI não seria somente construído a partir da hegemonia, mas

ela própria seria construída a partir de um SMI que reproduzisse sua

orientação. Ou seja, o SMI, seus componentes e sua orientação, têm de

ser colocados como partes integrantes da hegemonia. Os componentes

do sistema podem ser explicados a partir da hegemonia, mas ao mesmo

tempo se tornam condições necessárias a reprodução e manutenção des-

ta. Com isso em vista, a seção seguinte busca mostrar como os acordos

de Bretton Woods levaram a um SMI em seus elementos componentes

davam uma orientação consonante com a hegemonia vigente que vinha

se consolidando.

Bretton Woods: o processo e o momento

Nesta seção, é discutido como se formou uma nova hegemonia

internacional que deu origem a ordem mundial¹⁴ de Bretton Woods. Foi

14. Por ordem entende-se a dinâmica

do sistema, o modo pelo qual as coisas

um processo que levou tempo e que não ocorreu sem resistências. As di-

funcionam uma estrutura em que não

ficuldades para se consolidar essa nova hegemonia podem ser vistas nas

necessariamente prevalece a ordem. E

mundial não se refere à totalidade dos

tentativas de se reorganizar o SMI durante o entreguerras. As propostas

países, sendo ela limitada pelo alcance

discutidas e aprovadas nos Acordos de Bretton Woods e que moldaram

das prováveis interações (COX, 1981).

o SMI nas duas décadas posteriores não surgiram de um vácuo, nem são

120

Adriano Vilela Sampaio Formação e reforma do sistema monetário internacional: aspectos teóricos e o caso dos acordos de Breton Woods

frutos simplesmente do momento extraordinário de esforço para moldar

um novo sistema para o pós-guerra. Elas podem ser explicadas também

a partir de um processo que envolveu a consolidação dos EUA como o

poder militar e econômico dominante (ao menos do bloco capitalista),

e mudanças políticas em diversos países, onde a correlação de forças

internas foi alterada. Como destaca Helleiner (2010), Bretton Woods foi

resultado de um momento e de um processo, que são analisados nas

seções seguintes.

O processo: os conservadores anos 1920

Após a Primeira Guerra Mundial, não se buscava um novo SMI,

mas o restabelecimento do padrão-ouro.

O propósito daquela década era profundamente conservador e expres-

sava a convicção praticamente universal de que somente pelo restabe-

lecimento do sistema pré-1914, ‘desta vez em fundações sólidas’, seria

possível restaurar a paz e a prosperidade. (...) foi só nos anos 1930s que

elementos inteiramente novos se integraram ao modelo da história oci-

15. The intent of that decade was

dental. (POLANYI, 2001, p. 23-24)¹⁵

deeply conservative and expressed the

As “sólidas fundações” as quais o autor se refere eram as mesmas

almost universal conviction that only

the reestablishment of the pre-1914

que teoricamente sustentaram o sistema nas décadas anteriores, como

system, ‘this time on solid foundations’,

prioridade ao equilíbrio orçamentário e à baixa inflação.

could restore peace and prosperity. (…)

it was only in the thirties that entirely

Apesar desse caráter conservador, Eichengreen (1985) afirma que

new elements entered the pattern of

na década de 1920 os governos tinham ciência de que não poderiam ig-

Western history.

norar a interdependência entre as economias nacionais e que havia a ne-

cessidade de maior cooperação entre eles. Segundo o autor, a restauração

do padrão-ouro foi alcançada com a ajuda de empréstimos da Liga das

Nações, dos EUA e do Reino Unido a países em situação de hiperinflação

e as bases de tais empréstimos foram acordadas nas conferências interna-

cionais de Bruxelas em 1920 e Gênova em 1922.

Havia, portanto, esforços concentrados e cooperação para a recons-

trução do SMI em suas antigas bases. Isso pode ser visto nas resoluções

da Conferência Econômica e Financeira de Gênova, ocorrida em 1922.

Os britânicos propuseram o retorno ao padrão-ouro e um sistema ins-

titucionalizado, com regras formais para autoridades monetárias nacio-

nais (STRANGE, 1976). As fundações do sistema seriam (como antes) o

compromisso com orçamentos equilibrados, montantes adequados de

reservas internacionais, bancos centrais independentes, baixa inflação e a

remoção de controles de capitais (FINK, 1984). Para evitar a concorrência

por reservas metálicas, a demanda por ouro pelos bancos centrais seria

coordenada por uma comissão internacional. Além disso, para se reduzir

o uso do ouro, moedas domésticas “fortes” poderiam complementar as

reservas internacionais ou um sistema de compensações internacionais

poderia ser usado (FEDERAL RESERVE BOARD, 1922, p. 678). No en-

tanto, embora sendo claramente uma tentativa de se restaurar o antigo

sistema em suas bases “sólidas e saudáveis”, havia questionamentos acer-

ca de alguns de seus aspectos. As recomendações para a coordenação da

16. Embora este ainda fosse considera-

demanda e a redução do uso do ouro¹⁶, por exemplo, visavam reduzir o

do o regulador financeiro mais seguro

viés deflacionário do padrão ouro.

(FINK, 1984)

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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 2, (jul. 2021), p. 114-131

O fracasso da Conferência de Gênova em prover um SMI estável

pode ser atribuído a dois importantes fatores. Primeiro, à ausência dos

EUA, país cuja importância para o sistema tornava qualquer medida inó-

cua caso não fosse adotada por ele. Segundo, às condições política pre-

valecentes, que não comportariam uma volta ao padrão-ouro, pois esta

representava uma tentativa de se (r)estabelecer um velho sistema em um

novo mundo. Quando da eclosão da Primeira Guerra Mundial, o proces-

so iniciado em meados do século XIX de criação e fortalecimento de parti-

dos trabalhistas, extensão dos direitos de votos e maior responsabilidade

do Estado nas questões sociais (como condições de trabalho e flutuações

de renda) estava consolidado nos países centrais (WALLERSTEIN, 2004).

Em relação às políticas econômicas, essas mudanças levaram ao abando-

no do liberalismo em favor de um papel mais intervencionista do Esta-

do. As consequências do baixo crescimento e desemprego não poderiam

mais ser ignoradas pelos governos, sob o risco não só de estes perderem o

poder, como da própria hegemonia doméstica ser ameaçada por instabili-

dades políticas e até mesmo uma revolução socialista. Eichengreen (2008)

coloca tais mudanças como centrais para determinante para o fracasso da

restauração do padrão-ouro nos moldes vigente antes da Primeira Guerra

Mundial. Em geral, os países queriam o retorno ao padrão-ouro, mas as

diferentes conjunturas econômicas domésticas estabeleceriam as condi-

ções e o timing aceito por cada um deles.

Isso ajuda a explicar a impossibilidade de definir mecanismos for-

mais de cooperação e a motivação dos países em adotar comportamentos

não cooperativos nos anos seguintes. Nem mesmo os bancos centrais es-

tavam em harmonia. Apesar de haver um documento final destacando a

importância da cooperação entre bancos centrais em temas como estabi-

lização de taxa de câmbio, política de crédito e de sonegação de impos-

tos, divergências entre o Federal Reserve (Fed) e o Banco da Inglaterra

inviabilizaram a iniciativa. O último queria que os EUA aceitassem mais

inflação para ajudar na restauração da conversibilidade da libra. Os EUA,

por usa vez, queriam que os britânicos deflacionassem sua economia, o

que só pioraria suas já precárias condições econômicas (FINK, 1984).

Em resumo, sabia-se da importância da cooperação e não se deixou

de buscar soluções conjuntas e harmonização de políticas. A cooperação

era vista como algo desejável e necessário para o sistema. No entanto,

esse esforço esbarrava na inconsistência das políticas deflacionárias em

relação ao contexto político doméstico dos países centrais, o que impedia

que os países assumissem compromissos com as mesmas políticas que

vigoravam no regime do padrão-ouro.

Outros fatores que explicam esse fracasso eram questões não re-

solvidas da Primeira Guerra, principalmente as dívidas e reparações de

guerra¹⁷. Os países derrotados argumentavam que o pagamento das re-

17. A recusa de França e Reino Unido

em incluir esses tópicos na conferência

parações poderia levá-los a situações de instabilidade social e política e

foram, junto com a recusa em negociar

os países Aliados estavam pedindo o perdão de seus débitos com os EUA.

com os bolcheviques, determinantes

para que os EUA não participassem

Naquele momento, os dois lados se mostravam irredutíveis e uma con-

(FINK, 1984).

sequência desses obstáculos foi que a colaboração financeira nos anos se-

guintes se deu majoritariamente em bases bilaterais (EICHENGREEN,

1985, p. 52).

122

Adriano Vilela Sampaio Formação e reforma do sistema monetário internacional: aspectos teóricos e o caso dos acordos de Breton Woods

O processo: os revolucionários anos 1930

Diferentemente do que ocorreu na década anterior, na década de

1930, a intenção dos formuladores de política no período era buscar novas

formas de se gerenciar a economia doméstica e as questões internacio-

nais. O retorno ao padrão-ouro não era mais o objetivo.

Enquanto no fim da Grande Guerra os ideais do século XIX prevaleciam,

tendo a sua influência preponderado ao longo da década seguinte, já por

volta de 1940 não restavam quaisquer vestígios do sistema internacional

e, excetuados alguns enclaves, as nações viviam em um quadro interna-

cional inteiramente novo. (POLANYI, 2001, p. 24)¹⁸

18. While at the end of the Great War

nineteenth century ideals were para-

A grande depressão representou um impulso decisivo para a imple-

mount, and their influence dominated

the following decade, by 1940 every

mentação de políticas intervencionistas que promovessem o crescimen-

vestige of the international system

to e tirassem os países da recessão. Planejamento central, controles de

had disappeared and, apart from a few

enclaves, the nations were living in an

capitais, protecionismo, políticas fiscais anticíclicas, entre outros instru-

entirely new international setting.

mentos, passaram a fazer parte da realidade das economias industrializa-

das. Segundo Helleiner (1994), desde o princípio da década os governos

buscaram exercer maior controle sobre questões monetárias restringindo

a independência dos bancos centrais e reduzindo a influência do setor

financeiro na formulação de políticas. Nos países industrializados, coali-

zões que incluíam industriais, oficiais de orientação keynesiana e líderes

trabalhistas que eram a favor de políticas mais intervencionistas estavam

no poder, colocando em prática políticas orientadas ao pleno emprego.

Pela primeira vez, as políticas e as crenças do setor financeiro privado

e dos bancos centrais estavam sendo questionados e os governos esta-

vam contando com “outsiders” para as questões monetárias internacionais

(HELLEINER, 1994). Essas mudanças nas políticas domésticas afetariam

o SMI de duas maneiras distintas.

Primeiramente, houve um acirramento de sentimentos nacionalis-

tas. Em um momento em que os países passavam por recessões, questões

domésticas, como o desemprego, teriam prioridade sobre o equilíbrio do

setor externo ou a estabilidade da taxa de câmbio, ainda que às custas de

menor cooperação internacional e do abandono de regras consideradas

“sagradas” durante o padrão ouro, como a mobilidade de capitais. A prio-

ridade dada pelos países à manutenção da autonomia de política econô-

mica pode ser vista em três diferentes episódios da década. O fracasso da

tentativa de se estabilizar o SMI na Conferência Econômica Mundial em

Londres em 1933 seria o primeiro. Havia uma proposta britânica para a

criação de um fundo do qual os países poderiam tomar recursos condi-

cionados à estabilização das taxas de câmbio e à remoção de controles de

capitais, no entanto, outros países e principalmente os EUA não estavam

dispostos a colocar o multilateralismo acima de seus interesses domésti-

cos (STRANGE, 1976). A recuperação da depressão era o objetivo mais

imediato. Além disso, soluções cooperativas demandariam tempo e apre-

sentavam riscos, sendo que a situação pedia soluções urgentes. O segun-

do era a diversidade de regimes cambiais adotados por diferentes países

no período. De acordo com Eichengreen (1985), na metade da década de

1930 o Reino Unido praticava uma flutuação administrada, os EUA ha-

viam desvalorizado o dólar e adotado câmbio fixo sem conversibilidade

123

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 2, (jul. 2021), p. 114-131

(exceto para países que ainda seguiam o padrão-ouro), a Alemanha havia

adotada uma série de controles de capitais e os países do Bloco do Ouro

(França, Bélgica, Holanda, Itália, Polônia e Suíça) mantiveram a livre con-

versibilidade em ouro. Para o autor, um contexto em que cada país adota

o regime cambial de sua conveniência pode ser classificado propriamente

como uma “desordem” monetária internacional. E o terceiro foi em re-

lação às funções do Banco de Compensações Internacionais (BIS), criado

em 1930. Embora tendo o objetivo de administrar o pagamento das re-

parações e promover a cooperação entre bancos centrais, a proposta bri-

tânica de que o BIS desenvolvesse mecanismos de auxílio à estabilização

das taxas de câmbio e aos países enfrentando recessões, não prosperou,

principalmente por conta da oposição da França (JAMES, 1996)

A outra maneira pela qual o SMI foi influenciado pelas mudan-

ças nas políticas domésticas foi pelo caráter mais intervencionista das

propostas de cooperação. O Acordo Monetário Tripartite de 1936 entre

EUA, França e Reino Unido para administrar a desvalorização do fran-

co é um exemplo. Para Eichengreen (1985), o sucesso do Acordo está

relacionado ao fato de que, ao contrário do que havia sido proposto em

conferências anteriores, os países não teriam de estabelecer taxas fixas

de câmbio nem restaurar o padrão-ouro e o alcance das questões sujeitas

ao acordo era reduzido. Finalmente, não havia obstáculos políticos in-

transponíveis, como dívidas e reparações de guerra. Em outubro de 1936

foi assinado o Gold Agreement Act, em que os países se comprometeram

a realizar consultas diárias sobre a taxa desejada e sustentá-las por meio

da compra e venda de divisas no mercado. A intenção existente em Gê-

nova de centralização e coordenação da demanda de ouro pelos bancos

centrais tornou-se realidade, com as transações internacionais sendo li-

mitadas aos bancos centrais e a fundos de estabilização e com restrições

ao uso doméstico do ouro. Portanto, mesmo antes da guerra, já estava

configurado o caráter que as relações monetárias internacionais assumi-

riam, qual seja, de um equilíbrio entre cooperação e autonomia de polí-

tica econômica, que preservasse a liberdade dos países de adotar políticas

expansionistas, o que seria a base do embedded liberalism que vigorou nas

décadas seguintes. Como observa James (1996), o acordo foi motivado

não só pela preocupação com o a estabilidade do SMI, mas também por

razões políticas, qual seja a preocupação dos EUA e do Reino Unido de

não enfraquecer a França economicamente, o que poderia levar a uma

ditadura e facilitar a expansão alemã.

Essas tentativas mostram que havia menos obstáculos políticos

para a cooperação que na década anterior, especialmente no que se refe-

re às questões da Primeira Guerra Mundial. Além disso, após a crise de

1929, a precárias condições econômicas levaram à ascensão de regimes

autoritário em diversos países e a partir da metade da década de 1930 as

hostilidades que desembocariam na Segunda Guerra Mundial já esta-

vam mais claras (HOBSBAWM, 1995), o que aumentou a disposição dos

países - especialmente o mais importante deles, os EUA - para a coo-

peração e para propor soluções adequadas ao novo contexto. Helleiner

(2010) chama a atenção para a cooperação entre EUA e América Latina

após 1938, em que os EUA financiaram políticas de desenvolvimento

124

Adriano Vilela Sampaio Formação e reforma do sistema monetário internacional: aspectos teóricos e o caso dos acordos de Breton Woods

nos países da região, além de ajudar na estabilização das taxas de câm-

bio, o que já mostraria a maior disposição do país a assumir um papel de

estabilizador para o sistema internacional, por razões tanto econômicas

como geopolíticas. Além disso, pode-se destacar o papel desempenhado

pela Liga das Nações na organização e administração de resgates a paí-

ses enfrentando crises no balanço de pagamentos conforme apontado

por Strange (1976). Sobre a atuação da Liga das Nações, a autora diz que

foi um ponto de partida importante para a cooperação monetária inter-

nacional e que a novidade não estava nas operações em si, mas no fato

delas serem feitas por uma organização internacional e não por meio

de um acordo temporário. Isso, segundo ela, mostrava um crescente

sentimento de responsabilidade coletiva, ainda que no começo os alvos

fossem países potencialmente ameaçados por revoluções comunistas, o

que poderia indicar acima de tudo uma preocupação geopolítica. A pro-

visão de um SMI estável e melhores relações comerciais entre os países

eram vistos como medidas que poderiam evitar a eclosão da guerra

(EICHENGREEN, 2008).

Portanto, apesar de ser correto apontar o período entreguerras

como um período de instabilidade, desordem monetária, falta de coor-

denação e acirramento de rivalidades, a busca pela cooperação foi uma

constante. O problema residia nos termos em que a cooperação se daria,

ou seja, que compromissos seriam viáveis dadas as condições políticas

domésticas (o complexo estado-sociedade) de cada país. Em um contexto

de nacionalismo exacerbado, acordos de cooperação que não levassem

em conta os efeitos recessivos sobre a economia doméstica não seriam

compatíveis com a relação vigente entre estado e sociedade. Tinha-se,

então, a consolidação de um processo, que permitiria que alguns anos

depois o momento propício fosse aproveitado para o estabelecimento de

um ambicioso plano de cooperação internacional.

O momento: os acordos de Bretton Woods

O sucesso das reuniões de Bretton Woods não pode ser dissociado

do momento de urgência de construção de um novo SMI vigente antes

mesmo do fim da guerra. A instabilidade do SMI e as crises econômicas

do começo dos anos 1930 que contribuíram para o a eclosão da Segunda

Guerra foram valiosas lições aos formuladores de políticas, mostrando

a importância de se construir um sistema que provesse estabilidade e

permitisse a conciliação entre a necessidade de cooperação internacional

com autonomia de política econômica. Os erros do período anterior não

poderiam ser repetidos e isso criou um sentimento internacionalista en-

tre os países e um desejo genuíno por um novo começo (JAMES, 1996).

Esse sentimento fica bem ilustrado pela passagem abaixo:

Passamos tão mal durante os anos entre as duas Guerras, por falta de um ins-

trumento de controle internacional como este, que o desperdício resultante e a

dissipação da riqueza chegaram a ser pouco menores que o custo econômico das

próprias guerras; enquanto que a frustração dos esforços dos homens e a defor-

mação de seu padrão de vida não desempenharam papel menos importante no

preparo da atmosfera poluída em que os nazistas puderam florescer. (KEYNES,

1984, p. 206)

125

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 2, (jul. 2021), p. 114-131

Além disso, quando as propostas começaram a ser desenvolvidas,

no início dos anos 1940, elas serviam também como propagada de guerra,

visando angariar o apoio de governos aliados e de seus próprios cidadãos

para o esforço de guerra, o que fez com que os formuladores de política

econômica estivessem dispostos a adotar propostas mais inovadoras do

que seria o caso em tempos de paz (HELLEINER, 2010, p. 621). Outro im-

portante fator foi a existência de um país hegemônico. Os países envolvi-

dos na guerra sabiam que a reconstrução da economia mundial dependeria

dos EUA e da superioridade incontestável de seu poderio econômico e mi-

litar. Os estadunidenses, por sua vez, não apenas estavam cientes do papel

crucial que teriam, mas também viram a oportunidade de reproduzir sua

hegemonia doméstica no plano internacional. Segundo (BLOCK, 1977),

apesar de o New Deal sofrer oposição de setores poderosos (como a comu-

nidade financeira de Nova York), o Departamento do Tesouro, dominado

por defensores de políticas intervencionistas (new dealers), ficou responsá-

vel pela elaboração das propostas para a Conferência de Bretton Woods.

Portanto, havia uma hegemonia doméstica no país mais poderoso

e ela era compatível com o equilíbrio de forças sociais vigentes em outros

países, uma das condições necessárias para o estabelecimento da hege-

monia internacional, como definida anteriormente. O objetivo comum

era desenvolver um sistema capaz de prover autonomia de política eco-

nômica aos países e promover a cooperação de forma que os países não

tivessem que apelar a políticas competitivas que poderiam levar a novos

conflitos. Como afirma Helleiner (2010, p. 620), foi configurado “um novo

‘liberalismo enraizado’ que buscava reconciliar a reconstrução de um sis-

tema financeiro multilateral liberal com novas práticas econômicas, mais

19. a novel ‘embedded liberal’ vision

intervencionistas, que emergiram da experiência da Depressão¹⁹”. Para

which sought to reconcile the rebuilding

Ruggie (1982, p. 393) o objetivo do embedded liberalism era substituir o

of an open multilateral financial system

nacionalismo dos anos 1930 pelo multilateralismo do padrão-ouro e o li-

with the new, more interventionist

economic practices that had emerged

beralismo econômico do padrão-ouro pelas políticas intervencionistas vi-

from the Depression experience.

gentes nos anos 1930²⁰. Os EUA estavam em condições de impor propos-

tas e as discussões foram de fato polarizadas pelas delegações estaduni-

20. O comprometimento com o embe-

dense e britânica. Ainda assim, as visões eram percebidas como legítimas

ddedl iberalism não estava restrito às

economias avançadas. Na América

e compatíveis com os interesses de outros países, de forma que a coerção

Latina, por exemplo, os países também

não explica totalmente o poder dos EUA em moldar o sistema. Embora

buscavam sistemas que permitissem a

diferentes, ambas propostas tinham um propósito comum: “cooperação

eles adotarem políticas intervencionis-

tas (HELLEINER, 2010, p. 621)

intergovernamental para facilitar o equilíbrio do balanço de pagamentos

em um ambiente internacional multilateral e um contexto doméstico de

21. intergovernmental collaboration to

pleno emprego.²¹” (RUGGIE, 1982, p. 394-95). Essa visão pode facilmente

facilitate balance-of-payments equili-

ser identificada nos elementos fundamentais do SMI sob a ordem de Bret-

brium, in an international environment

ton Woods. O sistema de taxas de câmbio fixas, mas ajustáveis, impediria

of multilateralism and a domestic

context of full employment.

a prática de desvalorizações competitivas, que não só afetou o comércio

internacional como aumentou a rivalidade entre as nações no entreguer-

ras. Mudanças na paridade teriam de ser aprovadas pelo FMI, não seria

mais uma opção individual de cada país e sim algo coordenado. Além

disso, criava uma possibilidade adicional e não deflacionária para o ajuste

da balança comercial.

A aprovação do uso de controles de capitais tinha como objetivo

principal manter a autonomia de política econômica dos países. Com

126

Adriano Vilela Sampaio Formação e reforma do sistema monetário internacional: aspectos teóricos e o caso dos acordos de Breton Woods

um menor risco de fugas de capitais, seria mais fácil para os governos

sustentarem suas taxas de câmbio e eles ganhariam maior espaço para

de política monetária e fiscal (na forma de menores taxas de juros e polí-

ticas fiscais anticíclicas) para buscar o pleno emprego. Mesmo antes dos

anos 1930 havia suporte para o uso destes, mas em caráter temporário

para o caso de oscilações indesejadas dos fluxos. De acordo com James

(1996), os então “vilões” da literatura da época - distribuição desigual de

ouro, políticas esterilizadoras do Banco da França e do Fed e excessiva

inflação da década de 1920 - foram “substituídos” pelos fluxos de capi-

tais e seus efeitos desestabilizadores sobre as economias domésticas. “A

restauração de um sistema financeiro multilateral dependia, na visão de

quase todo analista, de controles de movimentos de capitais por tempo

indeterminado”²². (JAMES, 1996, p. 38). Embora o chefe da delegação es-

22. The restoration of a multilateral

financial system then depended in the

tadunidense Harry Dexter White fosse a favor dos controles de capitais,

view of almost every analyst on control

ele teve de superar forte oposição doméstica daqueles que queriam uma

of capital movements for an unlimited

time.

ordem financeira internacional liberal²³ e adaptou suas propostas a tais

pressões (BLOCK, 1977).

23. Segundo Helleiner (1994), tendo

Em relação às instituições internacionais, o FMI foi criado para

emergido como os bancos líderes mun-

diais após a Guerra, os bancos de Nova

propiciar aos países uma fonte de crédito adicional aos mercados pri-

York se beneficiariam de uma ordem

vados de capitais. Em combinação com os controles de capitais, o FMI

financeira liberal.

poderia reduzir o poder de investidores privados de “disciplinar” os

países, ou seja, poderia reforçar a autonomia de política econômica. O

FMI também seria importante para gerenciar a liquidez internacional.

Eichengreen e Flandreau (2009) argumentam que após a restauração

do padrão-ouro na década de 1920 não teria havido escassez internacio-

nal de ouro, mas uma má distribuição de reservas. Como aponta James

(1996), de um lado você tinha países deficitários cuja única opção de

ajuste eram as políticas deflacionárias e, de outro, países superavitários

que não deixavam a liquidez de suas economias se expandirem. Com

um fundo capaz de fornecer recursos aos países enfrentando problemas

no balanço de pagamentos os países superavitários não teriam que ne-

cessariamente adotar políticas deflacionárias, o que poderia reduzir o

viés deflacionário do padrão ouro.

Segundo James (1996), os banqueiros estadunidenses e o Fed de

Nova York acusaram os Acordos de Bretton Woods de serem excessiva-

mente inflacionários e que com o FMI países deficitários teriam muito

poder e os EUA não teriam outra opção além de financiá-los. Eles prefe-

riam que as relações entre os países se dessem não por meio de institui-

ções, mas por relações multilaterais, com os EUA exercendo a liderança²⁴

. Apesar dessas oposições, o congresso dos EUA aprovou a participação

24. Esse era um dos elementos do Plano

da moeda chave (Key currency plan) de

do país no FMI. Uma das explicações para isso é que havia um receio

John H. Williams (então vice-presidente

generalizado de uma nova depressão (tanto nos EUA como em outros

do Federal Reserve Bank of New York),

uma proposta alternativa alinhada com

países), de forma que os argumentos a favor de uma economia de livre

os opositores dos Acordos de Bretton

mercado não tinham o espaço que tinham antes. Block (1977) destaca

Woods.

dois outros fatores. Primeiro, havia um amplo desejo pela estabilização

da economia internacional e os EUA não poderiam deixar de fazer par-

te desse processo. Rejeitar tal papel, como havia ocorrido com a recusa

de participar da Liga das Nações, afetaria a credibilidade internacional

do país. Segundo, os EUA tinham poder de voto suficiente tanto para

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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 2, (jul. 2021), p. 114-131

bloquear medidas que ele considerasse que pudessem ir contra seus inte-

resses, como para mudar as regras do Fundo após sua aprovação. Ainda

sim, é necessário ressalvar que com a morte de Roosevelt em 1945 e a

chegada de Truman ao poder, o equilíbrio de poder para o gerencia-

mento das questões internacionais foi alterado a favor do Departamento

de Estado em detrimento do Tesouro. No primeiro, prevaleciam visões

contrárias aos Acordos de Bretton Woods, especialmente aos controles

de capitais e a um papel mais ativo de instituições internacionais. Assim,

por um breve período, entre 1945-1947, a estratégia dos EUA para o ge-

renciamento do SMI foi a de promover uma ordem financeira liberal (aos

moldes do Plano da moeda chave), ignorando as regras acordadas em

Bretton Woods (BLOCK, 1977). Segundo Helleiner (1994), nesse perío-

do a política externa econômica foi dominada pelos interesses da comu-

nidade financeira de nova York, que pressionavam os países da europa

ocidental a remover seus controles de capitais e o que se viu foi uma

contínua fuga de capitais destes para os EUA. Em 1947, com a europa

em crise econômica e com o início da Guerra Fria, os EUA se viram

na necessidade de apoiar política intervencionistas que promovessem o

crescimento em seus aliados da europa ocidental e no Japão, iniciando

uma fase de “hegemonia benevolente”. Só então tem início a promoção

de uma ordem econômica internacional mais aos moldes do embedded

liberalism e das diretrizes dos Acordos de Bretton Woods.

Considerações finais

Após a crise financeira de 2008, muito se falou sobre reformas

profundas no SMI, mas elas se mostraram limitadas. Neste artigo bus-

cou-se contribuir para a análise de mudanças no SMI de duas manei-

ras complementares. Primeiramente, buscando um arcabouço teórico

que permitisse a integração entre economia e política, mostrando que

as diferentes configurações do SMI têm implicações políticas e que é

necessário um arcabouço que vá além da mera adição do balanço de

poder entre os estados à análise econômica neoclássica. De acordo com

a abordagem neogramsciana, mudanças no equilíbrio de poder não ne-

cessariamente implicariam mudanças nos regimes internacionais. Se,

por um lado, deixa-se de lado a existência de um país dominante como

condição necessária para a estabilidade do SMI, por outro coloca-se a

hegemonia internacional como um fator essencial explicando a for-

mação e o declínio dos diferentes sistemas.

Em segundo lugar, mostrando como o grande exemplo histórico de

reforma institucional do SMI, os Acordos de Bretton Woods, foi fruto não

apenas de um momento favorável a mudanças, mas também de um pro-

cesso de adaptação de ideias e políticas às novas relações sociais vigentes

nos países avançados e ao novo equilíbrio de poder entre os Estados. Ou

seja, havia naquele momento uma nova hegemonia internacional, cuja

construção se deu ao longo das décadas anteriores e teve de superar a

oposição de setores poderosos.

No artigo, é defendido que um momento favorável pode ser con-

dição necessária, mas não necessariamente suficiente para promover

128

Adriano Vilela Sampaio Formação e reforma do sistema monetário internacional: aspectos teóricos e o caso dos acordos de Breton Woods

mudanças mais profundas. De nada adiantaria uma maior disposição

política, ousadia e urgência em momentos de pânico se não houver

ideias consolidadas a respeito do novo sistema que se deseja. Trazendo

para a análise a questão dos países emergentes e da reforma do atual

SMI, seria necessário que o maior peso econômico desses países vies-

se acompanhado do desejo por mudanças no SMI e que elas também

fossem do interesse de outros países e de forças da sociedade civil que

operam globalmente.

Em uma comparação do “momento Bretton Woods” com o

atual, vale destacar que houve mudanças importantes no SMI após a

crise, tanto por iniciativas individuais como multilaterais (). Em rela-

ção às individuais, muitos países buscaram se proteger da instabilida-

de dos fluxos de capitais pela acumulação de reservas internacionais

e pelo uso de técnicas de gestão dos fluxos de capitais, que envolvem

tanto controles de capitais como regulação financeira prudencial²⁵. Já

25. Conforme a definição de Epstein,

Grabel e Jomo, 2004, p.3.

o FMI buscou melhorar as condicionalidades de suas linhas de auxí-

lio, desenvolveu uma visão mais favorável ao uso de técnicas de ges-

tão de fluxos²⁶ e fez mudanças tanto no volume, como na distribuição

26. Ver IMF (2016).

de cotas (o que implica mudança no poder de voto entre os países)

(SAMPAIO; WEISS, 2020). Quanto à sua “moeda”, o direito especial

de saque (DES), há propostas para o seu fortalecimento como ativo

de reserva internacional²⁷ e em 2009 houve uma grande emissão pelo

27. Ver Ocampo (2017).

FMI, mas a realidade é que seu papel no sistema continua marginal.

Ainda nas mudanças cooperativas/multilaterais, a criação e o fortale-

cimento de arranjos financeiros regionais (AFRs) e de linhas de swap

28. O conjunto de instrumentos que

também ganharam grande impulso após a crise de 2008) (IMF, 2014)²⁸.

envolvem reservas internacionais, ins-

Os AFRs envolvem instrumentos como fundos conjuntos de reservas,

tituições internacionais, AFRs e linhas

acordos de swap e linhas de auxílio de curto prazo. Como exemplos de

de swap é chamado de rede global de

proteção financeira.

RFAs, temos a Iniciativa de Multilateralização de Chiang Mai (IMCM)

da ASEAN+3²⁹, o Arranjo Contingente de Reservas, dos BRICS, o Ar-

29. Composta pelos países da ASEAN,

(EFSD) e o Mecanismo Europeu de Estabilidade Fiscal, que em 2012

China, Coréia do Sul e Japão

se tornou o Mecanismo Europeu de Estabilidade. Finalmente, sobre as

linhas de swap, segundo Denbee, Jung e Paternó (2016), em 2015 elas

envolviam cerca de 42 países, em um total de 118 acordos. A China é

30. Composta por Afeganistão, Bangla-

o país com mais acordos, dispondo de linhas com 35 países, com valor

desh, Butão, Índia, Maldivas, Nepal,

Paquistão e Sri Lanka.

estimado de US$500 bilhões (MCDOWELL, 2019).

Embora se reconheça o potencial de tais mudanças para o SMI, é

31. Armênia, Belarus, Cazaquistão,

necessário também apontar suas limitações. A principal delas é que vá-

Quirguistão, Rússia e Tajiquistão são os

membros componentes.

rias dessas medidas, especialmente a acumulação de reservas e as linhas

de swap, reforçam o papel do dólar e, consequentemente, a assimetria

de poder dos EUA no sistema. A segunda é que a mobilidade de capitais

ainda é vista como algo a ser preservada no sistema, no máximo sendo

mitigada pelo emprego de instrumentos de gestão de fluxos, cujo uso de-

veria ser que temporário e limitado. Em suma, é inegável que o momen-

to após a crise de 2008 era propício a mudanças profundas, mas, mais de

dez anos após seus momentos mais agudos, ainda estamos longe de uma

transição hegemônica.

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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 2, (jul. 2021), p. 114-131

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