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REVISTA DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS

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REVISTA DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS

Poncia Universidade

Católica de Minas Gerais

Programa de Pós-Graduação

em Relações Internacionais

Belo Horizonte

ISSN: 2317-773X

v. 8 n. 1

Abril 2020

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REVISTA DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS

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Departamento de Relações Internacionais da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC-Minas)

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Poder e autonomia das organizações

internacionais: a OMPI na governança dos

direitos de propriedade intelectual ................................................................7

Power and autonomy of international organizations: the WIPO

in the governance of intellectual property rights

Poder y autonomía de las organizaciones internacionales:

la OMPI en la gobernanza de los derechos de propiedad

intelectual

Henrique Zeferino de Menezes

Daniela de Santana Falcão

O uso de simulações e cultura popular para o

ensino de Relações Internacionais ................................................................27

Simulations and Pop Culture as tools to teach International

Relations

El uso de las simulaciones y de la cultura popular en la

educación de las Relaciones Internacionales

Marcelo M. Valença

Argentina en el Consejo de Defensa

Suramericano de la Unasur (2015-2018) .......................................................44

Argentina in the Unasur South American Defense Council

(2015-2018)

Argentina no Conselho de Defesa Sul-americano da Unasul

(2015-2018)

Alejandro Frenkel

R(r)elações I(i)nternacionais, Realismo e Análise

da Política Externa (APE): contextualizando a invenção da APE ............64

I(i)nternational R(r)elations, Realism and Foreign Policy

Analysis (FPA): contextualizing the invention of FPA

R(r)elaciones I(i)nternacionales, Realismo y Análisis dePolítica

Exterior (APE): contextualizando la invención de la APE

Pedro Emanuel Mendes

Paradox of Autonomy: explaining flaws in South

American security regionalismo ....................................................................89

Paradoxo da autonomia: explicando as deficiências no

regionalismo de segurança sul-americano

Paradoja de la autonomía: explicando las falencias en el

regionalismo de seguridad sudamericano

Víctor M. Mijares

Os desafios humanitários e novas práticas de

great power management: uma comparação

entre as posições da França e da Alemanha

frente à “crise de refugiados” ........................................................................107

Humanitarian challenges and new practices of great power

management: a comparison between French and German

positions towards the so-called refugee crisis

Los desafíos humanitarios y nuevas prácticas de great power

management: una comparación entre las posiciones de

Francia y de Alemania frente a la “crisis de refugiados”

Cláudia Alvarenga Marconi

Anna Paula Ramos

Resenha: Trajetória internacional do Brasil: artigos selecionados ........125

Murilo Chaves Vilarinho

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Poder e autonomia das organizações

internacionais: a OMPI na governança dos

direitos de propriedade intelectual

Power and autonomy of international organizations: the

WIPO in the governance of intellectual property rights

Poder y autonomía de las organizaciones internacionales:

la OMPI en la gobernanza de los derechos de propiedad

intelectual

Henrique Zeferino de Menezes

Daniela de Santana Falcão

DOI: 10.5752/P.2317-773X.2020v8.n1.p7

Recebido em: 10 de janeiro de 2019

Aceito em: 30 de abril de 2019

R

O artigo analisa o papel da Organização Mundial da Propriedade Intelectual

(OMPI) na estruturação do regime internacional de propriedade intelectual,

destacando como suas características particulares a confeririam poder e auto-

nomia sobre sua constituency, os países-membros. Tomando com referência a

estrutura analítica sugerida por Barnett e Finnemore (1999) sobre autonomia

das organizações internacionais, são analisadas as características organizacionais

e os mecanismos de governança da OMPI – fundamentalmente o papel da sua

Secretaria executiva, a relação com o setor privado e o seu particular mecanismo

de nanciamento. A leitura desses elementos e das atividades desempenhadas

pela OMPI aponta claramente para um nível de poder e autonomia da organi-

zação perante os países que a compõem e um distanciamento entre suas ações

e seu mandato, o que signicaria um tipo de disfuncionalidade. Entretanto, a

conclusão que chegamos é que, na realidade, há uma mudança na relação de de-

pendência da OMPI e uma espécie reconguração da sua função internacional.

Palavras-chave: Organizações internacionais. Organização Mundial da Proprie-

dade Intelectual. Propriedade intelectual. Autonomia Política.

A

This paper analyzes the role of the World Intellectual Property Organization

(WIPO) in the structuring of the international intellectual property rights regime,

highlighting how its particular characteristics would confer power and autonomy

on its constituency - the member-countries. Taking into account the analytical

framework suggested by Barnett and Finnemore (1999) on the autonomy of

1. Doutor em Ciência Política pela

Unicamp. Professor do Departamento de

Relações Internacionais e do Programa

de Pós-graduação em Ciência Política

e Relações Internacionais (PPGCPRI) da

Universidade Federal da Paraíba (UFPB).

João Pessoa, Paraíba. ORCID: 0000-

0002-1385-7957.

2. Mestre pelo Programa de Pós-gradu-

ação em Políticas Públicas, Estratégias

e Desenvolvimento (PPED) do Instituto

de Economia da Universidade Federal

do Rio de Janeiro (UFRJ). Graduada em

Relações Internacionais pela Universi-

dade Federal da Paraíba (UFPB). Rio de

Janeiro, Brasil. ORCID: 0000-0001-8017-

9300.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 7 - 26

international organizations, we analyse the WIPO organizational characteristics

and governance mechanisms - fundamentally the role of its Executive Secretariat,

the relationship with the private sector and its particular funding mechanism. The

analysis of these elements and the activities carried out by WIPO clearly show

a level of power and autonomy of the organization vis-à-vis the countries that

comprise it, and a distance between its actions and the organization mandate,

which would mean a type of dysfunctionality. However, the conclusion we have

reached is that, in reality, there is a change in the WIPO dependency relationship

and a kind of reconguration of its international function.

Keywords: International organizations. World Intellectual Property Organiza-

tion. Intellectual Property Rights. Political autonomy.

R

El artículo analiza el papel de la Organización Mundial de la Propiedad Inte-

lectual (OMPI) en la estructuración del régimen internacional de propiedad

intelectual, destacando cómo sus características particulares conferirían poder y

autonomía sobre su constituency, los países miembros. Tendo como referencia a

la estructura analítica sugerida por Barnett y Finnemore (1999) sobre la autono-

mía de las organizaciones internacionales, se analizan las características orga-

nizativas y los mecanismos de gobernanza de la OMPI, fundamentalmente el

papel de su Secretaría ejecutiva, la relación con el sector privado y su particular

mecanismo de nanciación. La lectura de estos elementos y las actividades rea-

lizadas por la OMPI apuntan claramente a un nivel de poder y autonomía de la

organización con respecto a los países que lo componen y un desprendimiento

entre sus acciones y su mandato, lo que signicaría un tipo de disfuncionalidad.

Sin embargo, la conclusión a la que llegamos es que, en realidad, hay un cambio

en la relación de dependencia de la OMPI y una especie de reconguración de

su función internacional.

Palabras clave: Organizaciones internacionales. Organización Mundial de la

Propiedad Intelectual. Propiedad intelectual. Autonomía política.

Introdução

A disciplina de Relações Internacionais tem se dedicado ao debate

sobre o papel das organizações internacionais (OIs) desde seu nascimento

– fundamentalmente, o papel que elas desempenham na coordenação das

ações estatais e na solução de conitos políticos e distributivos que resul-

tam da interação entre eles. Nesse espectro especíco, ganha relevância

a leitura dos processos políticos e as razões que levam a construção desse

tipo especíco de arranjo institucional, assim como as formas e meios

pelos quais os Estados exercem poder e inuência sobre elas. Ainda, a

disciplina questiona as razões porque algumas organizações se mantêm

e outras são reformadas ou substituídas. Após a Segunda Guerra Mun-

dial, com a proliferação de novos arranjos institucionais e burocracias

internacionais, e com a ampliação do diálogo da disciplina com a ciência

política e as abordagens teórico-metodológicas amparadas pelo institu-

cionalismo, os estudos sobre instituições e organizações internacionais

não pararam de se avolumar, aprofundar e ganhar relevância (KRATO-

CHWIL; RUGGIE, 1986; ABBOTT; SNIDAL, 1998).

Desde então, uma grande quantidade de pesquisas e textos acadê-

micos se debruçou sobre questões referentes ao papel e funcionalidade

Henrique Zeferino de Menezes e Daniela de Santana Falcão Poder e autonomia das organizações internacionais:

a OMPI na governança dos direitos de propriedade intelectual

de instituições, organizações e regimes internacionais. Dentro do amplo

universo de correntes teóricas do campo que abordaram a cooperação

inter-estatal e seus arranjos políticos, pode-se destacar as leituras direcio-

nadas a tratar da especicidade das organizações intergovernamentais.

Em virtude da sua maior institucionalização e da conformação de um

corpo burocrático internacional permanente e tecnicamente orientado,

pressupor-se-ia que as organizações produziriam resultantes políticos

particulares, quando comparadas a outras formas institucionais.

Ao observamos de forma mais detida os debates e problematiza-

ções sobre o papel das OIs, nos deparamos com um entendimento co-

mum, uma nomenclatura padrão, que arma as organizações internacio-

nais como atores internacionais – ou seja, sujeitos políticos e jurídicos

dotados de agency (NESS; BRECHIN, 1988; ALVAREZ, 2006). Entretanto,

uma questão menos repercutida se refere exatamente ao grau de autono-

mia política que esses atores políticos e sujeitos do direito internacional

detêm. Essa questão nos remete a uma pergunta mais objetiva: qual o

sentido de nomeá-las atores políticos? Seriam sujeitos realmente dotados de

autonomia política ou apenas instrumentos pelos quais os Estados exer-

cem suas preferências? Possuem agenda e interesses particulares e atuam

de forma a resguardá-los? As respostas a essas perguntas difeririam uma

regra, um tratado ou uma arena de um ator político.

Efetivamente, as principais correntes teóricas da disciplina e os es-

tudos e análises empíricas mais conhecidas não trazem essa problema-

tização ao estudo das OIs – lidam mais detidamente com questões so-

bre a rationale da institucionalização das relações de cooperação entre os

Estados e sobre os efeitos distributivos produzidos por ela; ou sobre a

capacidade de enforcement e grau de compliance a suas regras (ABBOTT;

SNIDAL, 2000; RAUSTIALA; SLAUGHTER, 2002). Entretanto, alguns

trabalhos se dedicaram à questão da autonomia política das OIs, especial-

mente a autonomia diante os interesses manifestados e contratados dos

Estados, tanto em âmbito teórico, como por meio da realização de pes-

quisas empíricas. Um importante exemplo é o trabalho seminal de Bar-

nett e Finnemore (1999).

Nesse artigo pretendemos contribuir com a discussão sobre o papel

das OIs na organização da economia política internacional, a partir da

análise de um caso especíco. O objetivo é, além de trazer elementos ge-

rais sobre a atuação de uma organização muito pouco pesquisada, apesar

da sua relevância global, a Organização Mundial da Propriedade Intelec-

tual (OMPI), abordar exatamente a questão da autonomia política das

organizações na política internacional. A hipótese trazida nesse artigo é

que a OMPI seria uma organização com características particulares, que

a garantiria poderes excepcionais sobre seus membros, conferindo um

nível de autonomia política real e signicativo sobre os mesmos. Essa

autonomia seria ainda responsável por levar a organização um comporta-

mento de tipo disfuncional, de acordo com a caracterização proposta por

Barnett e Finnemore (1999).

Para dar resposta à hipótese apresentada, passamos em revista o pa-

pel da OMPI na primeira parte do texto, apontando suas particularidades

e modo de funcionamento. Na segunda parte, é apresentado o arcabouço

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 7 - 26

teórico da análise que será feita na terceira sessão do texto. Baseado no

argumento trazido por Barnett e Finnemore (1999) sobre a capacidade de

ação autônoma das OIs, tentamos demonstrar como a OMPI extrapola

os elementos apresentados pelos autores, possuindo uma capacidade de

exercício de poder autônomo sobre os Estados. As explicações para tanto

estariam reunidas no poder político típico das burocracias que a OMPI

possui e em características particulares da organização, i.e. sua estrutura

particular de governança e seu mecanismo de nanciamento. Ainda na

última sessão apresentamos as formas como essa autonomia se manifesta

concretamente.

A Organização Mundial da Propriedade Intelectual

Como mencionado na introdução, a OMPI é uma organização

que apesar da sua relevância política e econômica não tem sido objeto

de pesquisas sistemáticas que possam destacar suas funções no regime

internacional de propriedade intelectual e seu modo particular de funcio-

namento. Sua relevância política estaria relacionada diretamente ao seu

objeto de atuação, uma vez que lida com um ramo das regulamentações

econômicas de maior importância para a economia internacional, com

impactos direto sobre as trajetórias de desenvolvimento dos países, as-

sim como impacta uma ampla variedade de políticas públicas essenciais

(MASKUS, 2010). Desde nais do século XIX até o presente momento, os

direitos de PI se apresentam como uma variável fundamental de disputa

na economia internacional

. E dentro desse universo, a OMPI tem desem-

penhando uma função central no processo de construção, adaptação e

reformulação do regime internacional de PI desde seus primórdios.

A OMPI tem suas raízes nos Acordos de Paris (1883) e Berna (1886),

que conformaram o sistema internacional de proteção à propriedade in-

dustrial e de direitos autorais. Esses dois acordos foram a base para a cria-

ção do United Bureau for the Protection of Intellectual Property (BIRPI) no ano

de 1893, antecessor funcional e formal da OMPI, criada efetivamente no

ano 1970. A sua evolução institucional levou ao estabelecimento na atua-

lidade de uma burocracia internacional ampla, que lida com uma temáti-

ca altamente complexa (MAY, 2007).

Concretamente, a OMPI é o lócus político e institucional de uma

grande quantidade de tratados internacionais que incidem sobre diferen-

tes ‘objetos tecnológicos’ e tipos de direitos de PI. Ainda, a organização

é responsável por uma série de serviços em matéria de proteção e regu-

lação dos direitos de PI. Em linhas gerais, os acordos administrados pela

organização são de três tipos:

Tratados que estabelecem regras substantivas de proteção à PI:

Os acordos de Paris e Berna são os mais importantes, pois esta-

beleceram a base normativa fundamental para organização do regime

internacional de PI e para a criação da OMPI. Ao longo das décadas, e em

razão das transformações tecnológicas desencadeadas, o rol de matérias

protegíveis ampliou-se signicativamente, da mesma forma que os tipos

3. Apenas para ilustrar, a proteção a PI

marcou importantes disputas econômi-

cas internacionais, com destaque para

a proposta de resolução direcionada a

Assembleia Geral das Nações Unidas

em 1961, para reformar o sistema

internacional de patentes. Posterior-

mente, com a proposta inserida à ‘UN

Declaration on the Establishment of a

New International Economic Order’ de

1974, que previa negociações na UNC-

TAD do Code of Conduct for the Transfer

of Technology e do Code of Conduct

for the Control of Restrictive Business

Practices, além da proposta de reforma

de acordos no âmbito da própria OMPI

(RICHARDS, 2004). Contemporane-

amente, as controversas acerca das

regulações internacionais em PI se

colocaram de forma mais contundente

nas negociações de acordos preferen-

ciais de comércio, como o Trans-paciﬁc

Partnership Agreement (TPP).

Henrique Zeferino de Menezes e Daniela de Santana Falcão Poder e autonomia das organizações internacionais:

a OMPI na governança dos direitos de propriedade intelectual

de proteção à PI se multiplicaram, levando a multiplicação de acordos e

tratados internacionais negociados na organização. Atualmente, são 15 os

acordos dessa natureza administrados pela organização

Tratados regulam atividade de registro de direitos de PI;

Esses são tratados que facilitam e estimulam a obtenção de um di-

reito de PI globalmente. O direito de PI é um direito nacional, ou seja, um

direito que demanda submissão de pedido, análise e registros individuais

em cada país. Assim, uma proteção extensiva a vários países demanda a

submissão do mesmo pedido em todos os países que se pretende possuir e

exercer o direito. A OMPI construiu uma ampla rede de tratados interna-

cionais que conformou uma infra-estrutura para a submissão simultânea

de pedidos em inúmeros países signatários. Os acordos estabelecem meios

para ampliação da capacidade de exercício de direitos de PI globalmente

Tratados de classicação e reconhecimento internacional de direitos.

São acordos que regulam aspectos essencialmente técnicos da pro-

teção à PI. Criam sistemas de classicação que organizam informações

sobre relativas a invenções, marcas registradas e desenhos industriais em

estruturas gerenciais indexadas que facilitam o reconhecimento por inte-

ressados e a fácil recuperação de dados

Considerando suas atribuições, a OMPI se estabeleceu ao longo do

século XX como a principal organização a lidar com as matérias relacio-

nadas aos direitos de PI, apesar de não ser a única. Outras agências inter-

nacionais tinham e tem em seu escopo de atuação temáticas relaciona-

das (ou sensíveis) à proteção privada sobre o conhecimento

. Entretanto,

desde a criação do BIRPI até nais do século XX, a OMPI centralizou os

processos negociadores para conformação das regras que regulam inter-

nacionalmente os direitos PI e construiu os instrumentos globais volta-

dos à concessão e reconhecimento desses direitos.

Por décadas, a OMPI foi considerada uma organização essencial-

mente técnica e pouco ‘politizada’. Uma das razões, além do próprio ob-

jeto de sua atuação, estaria no fato de não haver a obrigatoriedade de

adesão aos seus acordos, além da pouca ‘interferência’ desses acordos na

capacidade nacional de legislar sobre o tema. Entretanto, uma transfor-

mação importante levou a uma revolução no regime internacional de PI,

jogando a proteção privada sobre o conhecimento para o cento da agenda

econômica internacional – a aprovação do Trade-related Aspects of Intellec-

tual Property (TRIPS), com a conclusão da Rodada Uruguai do General

Agreement on Taris and Trade (GATT).

O TRIPS alterou signicativamente a forma e a estrutura da go-

vernança internacional dos direitos de PI, assim como alterou o papel

internacional da OMPI. Pela primeira, um tratado internacional de PI es-

tabeleceu um padrão mínimo obrigatório de proteção extensivo a todos

os setores tecnológicos e a todos os membros da Organização Mundial

do Comércio (OMC). Além disso, estabeleceu de forma objetiva e clara os

tipos de proteção, as formas de concessão, os prazos mínimos de vigência

4. Beijing Treaty on Audiovisual Perfor-

mances; Berne Convention; Brussels

Convention; Madrid Agreement (Indica-

tions of Source); Marrakesh VIP Treaty;

Nairobi Treaty; Paris Convention; Patent

Law Treaty; Phonograms Convention;

Rome Convention; Singapore Treaty on

the Law of Trademarks; Trademark Law

Treaty; Washington Treaty; WIPO Co-

pyright Treaty (WCT); WIPO Performan-

ces and Phonograms Treaty (WPPT).

5. Patent Cooperation Treaty (PCT) – The

International Patent System; Protocolo

de Budapeste – The International

Microorganism Deposit System;

Protocolo do Madri – The International

Trademark System; Protocolo de Haia

– The International Design System;

Protocolo de Lisboa – The International

System of Appellations of Origins.

6. Locarno Agreement; Nice Agree-

ment; Strasbourg Agreement; Vienna

Agreement.

7. Variadas agências especializadas das

Nações Unidas dedicaram parte de suas

funções a matérias relacionadas à PI

e à inovação, como a CSTD da ECOSC,

ITU, UNIDO, UNCTAD e UNEP. A FAO e

a CDB lidam com questões referentes

à proteção sobre biodiversidade e seus

impactos sobre desenvolvimento agrário

e segurança alimentar. A UNESCO, OMS

e outros órgãos vinculados a direitos

humanos tratam da relação entre a pro-

teção à PI e acesso a determinados direi-

tos fundamentais (MUSUNGU, 2005).

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 7 - 26

e os critérios a serem utilizados pelos países na análise e concessão das

diversas modalidades de PI. Assim, o TRIPS homogeneizou institucional-

mente os sistemas nacionais de proteção e limitou a liberdade dos países

de decidir sobre formas e tempo de proteção e sobre áreas passíveis de

concessão de direitos de PI. Ainda, o TRIPS estabeleceu regras especícas

de enforcement e atrelou as regras negociadas ao mecanismo de solução de

controversas da OMC (SELL, 2003). A conclusão do TRIPS estabelecera

um acordo efetivamente global de PI, com regras obrigatórias, vinculan-

tes, e atrelado a uma organização dotada de mecanismos de observância.

A consequência natural dessa novidade institucional seria a redu-

ção do papel da OMPI na governança internacional dos direitos de PI,

sua continuada deslegitimação e atroa funcional. Segundo May (2007),

a aprovação do TRIPS e a criação da OMC levaram analistas apostarem

na ‘falência’ e ‘morte’ da OMPI. Entretanto, ao contrário do esperado, o

que aconteceu foi o aumento expressivo das funções políticas e técnicas

da OMPI e da sua própria relevância. A aprovação do TRIPS fora respon-

sável por isso, uma vez que alterou os rumos da agenda internacional de

PI e criou novas janelas de ação para a OMPI.

A conformação de um sistema de proteção efetivamente global,

que prevê normas incisivas sobre os sistemas nacionais dos países, elevou

o tema à dianteira das discussões internacionais e deu maior relevância

às disputas políticas sobre a matéria. Atrelado a esse processo de maior

‘politização’ dos direitos de PI, o Conselho do TRIPS, lócus institucional

para o tema da PI na OMC, viveu um período de paralisia em razão da

diculdade de alcançar consenso decisório

. Com isso, a OMPI acabaria

voltando a ter papel técnico signicativo e a ser palco de negociações de

novos compromissos internacionais, reencontrando assim um espaço de

ação política, por meio da proposição ou recepção de novas agendas ne-

gociadoras. Assim, a OMPI recebeu inúmeras demandas para a negocia-

ção de acordos de tipo TRIPS-plus

. Alguns desses acordos se voltaram à

negociação de formas de proteção para setores tecnológicos particulares,

que apresentaram baixo padrão normativo no TRIPS, como a proteção

ao conhecimento vinculado à Internet ou radiodifusão, ou para deman-

das mais amplas e gerais para o fortalecimento dos direitos de PI.

Por outro lado, a OMPI também se estabeleceu como fórum para

que países em desenvolvimento buscassem a produção de normas que

resguardassem as exibilidades existentes no TRIPS e estabelecer formas

de proteção de matérias de seu interesse. A Agenda do Desenvolvimento, lan-

çada em 2004, voltou-se justamente para a garantia de exibilidades para

implementação de políticas de desenvolvimento vinculadas à produção e

acesso a conhecimento. No mesmo sentido, o Intergovernmental Commit-

tee on Intellectual Property and Genetic Resources, Traditional Knowledge and

Folklore (IGC) tem sido palco para demandas voltadas a adequação das re-

gras de PI às diretrizes de acesso e compartilhamento de benefícios do uso

de material biogenético e conhecimento tradicional, conforme estabele-

cido pela Convenção da Diversidade Biológica (CDB) (MENEZES, 2013).

Nesse ambiente de maior potencialidade internacional dos direitos

de PI e de emergência de controversas importantes na área, a OMPI se de-

dicou à construção de uma rede de cooperação com várias organizações

8. O processo de negociação do TRIPS,

assim como o período subsequente, foi

marcado por fortes clivagens políticas

e forte resistência por parte de impor-

tantes economias em desenvolvimento,

especialmente Brasil e Índia.

9. Acordos TRIPS-plus são aqueles que

avançam normativamente no sentido do

aumento da proteção e da privatização

do conhecimento, além do padrão

mínimo estabelecido pelo TRIPS, limi-

tando as liberdades e ﬂexibilidades dos

Estados na construção de seus sistemas

nacionais de proteção.

Henrique Zeferino de Menezes e Daniela de Santana Falcão Poder e autonomia das organizações internacionais:

a OMPI na governança dos direitos de propriedade intelectual

internacionais, especialmente a própria OMC

. Nesse aspecto, adquiriu

um papel importante e politicamente controverso com a oferta de pro-

gramas de assistência técnica a países com menor capacidade técnica para

adequação de seus sistemas nacionais de proteção à PI aos padrões esta-

belecidos pelo TRIPS. As cláusulas mandatórias do acordo demandavam

ajustes profundos nas regras e instituições nacionais, criando novas obri-

gações para a maioria dos países. Por sua vez, a adequação das normas na-

cionais às características e particulares locais exige uma sensibilidade ge-

rencial que a OMPI não necessariamente trazia em suas recomendações.

Outro eixo fundamental de ação da OMPI é a administração de

tratados que facilitam a concessão de direitos de PI globalmente. Com

o aumento signicativo da abrangência e da profundidade das regras de

proteção a PI (aumento de países com sistemas nacionais de proteção e a

indiscriminação de setores tecnológicos passíveis de proteção), os pedidos

de patentes e outras formas de proteção aumentaram vertiginosamen-

te. Assim, tratados desse tipo, especialmente o Patent Cooperation Treaty

(PCT), passaram a ser substancialmente mais demandados. O gráco

abaixo mostra a evolução global desses pedidos entre 1991 e 2016. É possí-

vel perceber uma inclinação forte a partir de 1995 e outras duas em 2000

e 2005, quando terminavam prazos transitórios de adequação normativa

aos países em desenvolvimento e menos desenvolvidos.

Gráﬁco 1: Pedidos de patentes registrados no mundo, por meio de pedidos diretos ou

pelo PCT

Fonte: Elaborado pelos autores com dados extraídos da plataforma online interativa da

OMPI Intellectual Property Statistics. Disponível em https://www.wipo.int/ipstats/en/.

Resumidamente, após a conclusão do TRIPS, as atividades da OMPI

se concentraram em três dimensões: a) normatização internacional dos di-

reitos de PI: fortalecimento do seu papel normativo com a busca pela aquies-

cência dos membros aos acordos existentes, reforma e atualização de acor-

dos e a negociação de novos tratados internacionais; b) suporte e assistência

técnica: atividade que passou a ter grande relevância, porque acabara de-

nindo a forma como os países internalizaram as regras internacionais em

suas legislações nacionais; c) concessão de direitos: administração de acor-

dos que facilitam a concessão e o reconhecimento internacional de direitos.

10. Nos anos de 1994 e 1995, OMPI

e OMC assinaram dois acordos de

cooperação, nos quais previa-se a oferta

de assistência técnica pela OMPI, para

que os países aderissem às cláusulas

do TRIPS e se adaptassem às novas

exigências estabelecidas pelo Tratado.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 7 - 26

A autonomia política das organizações internacionais

A maioria das análises teóricas sobre o papel das OIs busca entender

as razões que levam os Estados a organizar suas ações cooperativas em

torno de mecanismos burocrático-administrativos especícos. Ou seja,

compreender as razões que levariam os Estados a criarem organizações

para regular a vida política internacional e, por consequência, compreen-

der a razão de países aderirem a regras e normas que limitam a discricio-

nariedade de suas ações e impõem custos sobre determinadas decisões

autônomas. Parte dessa produção acadêmica se amparou em uma base

epistemológica fundada em pressuposições econômicas de racionalidade

instrumental e eciência das decisões: perspectiva que informa tanto os

institucionalistas-neoliberais como as análises neorealistas.

As instituições e organizações internacionais seriam, elas pró-

prias, uma resposta aos interesses Estados. Atuariam como instrumento

a processar os interesses dos Estados, por meio da facilitação de intera-

ções estratégicas. Nesse sentido, são entendidas como ferramentas de-

rivadas do comportamento maximizador dos Estados, responsáveis por

produzir soluções para problemas de coordenação política e problemas

distributivos. Especicamente, lidam com e respondem por problemas

relacionados à incompletude de informações, custos elevados de transa-

ções e outros dilemas típicos da ação coletiva. Ainda, as OIs proveriam

as condições para a satisfação dos interesses dos Estados, ao termo que

criam condições para minorar os riscos e dilemas inerentes à ação coo-

perativa, promovem previsibilidade e estímulos às ações adequadas por

parte dos Estados e criam mecanismos de punição a ações desviantes.

Em termos gerais, as OIs seriam parte elementar, operacional e prática,

de uma ordem social estabelecida pelos Estados para a realização de

seus interesses particulares, por meio da criação de normas gerais de

comportamento e bens coletivos.

Portanto, a criação e a manutenção de OIs reetiriam os resultados

ecientes e adequados por elas produzidos. Trata-se de uma formulação

analítica que dene a existência das OIs pelos interesses prévios deni-

dos dos Estados – aumento do bem estar e maximização de preferências.

Com isso, a própria existência delas expressaria a eciência de seu fun-

cionamento. Ou seja, elas existem e se mantém em funcionamento na

medida e somente enquanto cumprem a sua função – função que deriva

diretamente dos interesses denidos pelos Estados.

Entretanto, é interessante ressaltar que não só as abordagens típicas

do institucionalismo tratam as OIs como resultado das interações estra-

tégicas dos Estados. O neo-realismo também parte de uma perspectiva

racionalista para analisar a criação e o funcionamento das OIs, tratado-as,

nesse caso, como variáveis de menor relevância para a explicação dos de-

terminantes do comportamento dos Estados e do próprio funcionamento

do sistema internacional. Na realidade, as OIs seriam um epifenômeno – a

materialização da distribuição de poder entre as potências. De toda sorte,

os componentes explicativos do comportamento dos Estados, incluindo

a predisposição a cooperação ou conito, estariam em uma unidade de

análise distinta das próprias organizações. Na realidade, a estrutura do

Henrique Zeferino de Menezes e Daniela de Santana Falcão Poder e autonomia das organizações internacionais:

a OMPI na governança dos direitos de propriedade intelectual

sistema internacional e as congurações da distribuição de poder nele

que explicariam a emergência e decadência das OIs (WALTZ, 2000).

Por m, outra perspectiva teórica que também valoriza o papel in-

ternacional das organizações, mas que produz explicações que partem de

uma matriz teórica distinta, a teoria crítica, reconhece, por sua vez, a pre-

ponderância da potência, do hegemon, na denição dos padrões normativos

internacionais, na conformação das regras que estabelecem os critérios de

comportamento que regulam a economia política internacional. As nor-

mas e as OIs representariam a materialização de padrões de comporta-

mento que espelham aqueles do hegemon e que respondem a interesses

particulares, apesar de manifestadamente pretenderem a universalidade.

Ou seja, as organizações representam, em si, a formalização e a materia-

lização de um processo de conformação de uma ordem hegemônica – a

internacionalização de uma forma de organização social própria, que in-

ternacionaliza as relações capital-Estado, as formas de organização da pro-

dução e de apropriação da renda mundial – que se constituira previamen-

te na potência hegemônica. Nesse sentido, as OIs se manifestam como

o amálgama de uma forma de organização da produção, permitindo a

expansão e reprodução das formas produtivas do centro, a apropriação

das riquezas, além de instrumento de captação e conciliação de interesses

contraditórios. No mesmo sentido das perspectivas anteriores, as OIs cor-

respondem à formas de administração das relações entre os Estados que

espelham elementos explicativos externos à elas (COX, 1996; GILL, 1995).

De certa forma, é possível dizer que as três correntes analíticas não

entendem as OIs realmente como atores políticos, mas como instrumen-

tos políticos que respondem aos interesses, manifestos ou não, daqueles

que operam de forma concreta a política internacional. Sejam as OIs ins-

trumento de coordenação política e facilitação da cooperação internacio-

nal, como armam as abordagens institucionalistas, ou instrumento de

exercício de poder político, coercitivo ou econômico, como apregoam,

por caminhos diferentes, neorealistas e neo-gramscianos, elas seriam en-

tendidas como ‘meios’ e não como sujeitos dotados de agency, de efetiva

capacidade decisória autônoma.

Diferentemente das tradicionais abordagens mencionadas, a pers-

pectiva de Barnett e Finnemore (1999) extrapola essa forma de pensar as

OIs. Apesar de armarem as OIs como atores internacionais, as abordagens

tradicionais as tratam como instrumento ou variável interveniente para

compreensão do funcionamento do sistema internacional, da cooperação

internacional ou dos interesses das grandes potências. Para neo-liberais,

neorealistas e mesmo para a teoria crítica, as OIs são representações ou

materializações de estruturas anteriores, ou representações dos interes-

ses estatais, podendo ser tratadas como forças intervenientes, aparatos

constrangedores das ações estatais, mas não como ator político autôno-

mo. Mesmo que essas correntes tenham compreensões distintas sobre

quais interesses as OIs representam e de que maneira (e qual) estrutura

sistêmica incide sobre os processos políticos de criação e recriação de re-

gras e instituições que alimentam o funcionamento das OIs, essas não se

‘objeticam’ a ponto de se emancipar desses elementos conformadores da

vivência internacional.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 7 - 26

Abbott e Snidal (1998) defendem a necessidade de um olhar mais

atento, aprofundado e especíco para as OIs – suas características parti-

culares as garantiriam funções típicas e produziriam efeitos especícos

na coordenação política entre os Estados. Para os autores, a centralização

e independência dariam a essa forma particular de instituição uma ca-

pacidade interveniente distinta de outros arranjos cooperativos, além de

produzir efeitos especícos. A centralização de atividades coletivas em

torno de uma estrutura organizacional estável, com o suporte de um apa-

rato administrativo-burocrático, facilitaria a interação e negociação entre

os Estados, aumentando a eciência e ampliando a reputação da mesma.

Esses efeitos teriam potencial de criar um ciclo virtuoso que ampliaria

ainda mais a relevância política das OIs. Por sua vez, em virtude inclusive

da centralização administrativa, essas adquiririam um grau relativo de

independência: cria-se um grau de pró-atividade no fomento à coopera-

ção entre os Estados. As OIs passariam a se conformar como instâncias

“autorizadas” a tomar determinadas decisões de forma autônoma, mas

condizente com seu mandato. Entretanto, a determinação da ação ao

estabelecido no seu mandato traria de volta à discussão para as variáveis

denidoras do próprio mandato (ou seja, novamente os principais atores

políticos e as estruturas internacionais seriam as variáveis de análise a

determinar o mandato e o real papel das OIs).

A ideia de independência defendida por Abbott e Snidal (1998) tor-

na-se ainda mais frágil, quando concluem que as OIs adquirem um grau

de neutralidade como resultado da capacidade de centralização e indepen-

dência. Nas palavras dos autores, “as organizações internacionais pro-

vêem fóruns neutros, despolitizados e especializados mais efetivos que

praticamente todos outros arranjos descentralizados e informais” (AB-

BOTT, SNIDAL, 1998, p. 10). Ao ligarem a independência ao exercício do

mandato e a neutralidade ao exercício técnico do estabelecido por ele, os

autores revertem a lógica do conceito de autonomia, que seria justamente

a capacidade de tomar decisões sobre as próprias ações.

Barnett e Finnemore (1999) comungam da necessidade de pensar

de forma mais detida as características particulares das organizações in-

tergovernamentais e o papel que esse tipo particular de burocracia de-

sempenha. Entretanto, trazem uma análise distinta da supramencionada.

Mesmo reconhecendo que elas emergem como resposta aos interesses

dos Estados, os autores entendem as OIs como estruturas políticas ca-

pazes de se tornarem efetivos atores políticos – ou seja, atores capazes

de atuar com autonomia razoável perante sua constituency e conformar

uma agenda. Essa capacidade residira justamente nas suas características

intrínsecas, de uma burocracia internacional. Em linhas gerais, o pro-

cesso de burocratização, racionalização e efetividade das organizações

produziria como resultado um razoável descolamento perante os Esta-

dos-membros, em que elas deixariam de ser mero reexo das preferências

estatais, adquirindo poder e autonomia. Uma possível conseqüência da

autonomia das organizações, explicam Barnett e Finnemore (1999), seria

o “desvirtuamento” das suas ações em relação ao que fora denido na

sua criação, no seu mandato, tornando-as, eventualmente, disfuncionais,

mas não necessariamente inecientes.

Henrique Zeferino de Menezes e Daniela de Santana Falcão Poder e autonomia das organizações internacionais:

a OMPI na governança dos direitos de propriedade intelectual

O empoderamento das organizações estaria relacionado, primei-

ramente, à centralização administrativa. Característica apontada por

outros autores, mas tratada como uma variável particular. A capacida-

de de centralização de um amplo conjunto de atividades relacionadas à

cooperação em torno de uma burocracia especíca produziria um tipo

de autoridade racional-legal típica das burocracias. O controle sobre

informações técnicas, de outra maneira dispersas, a capacidade de gestão

administrativa sobre temas de alta complexidade, a manipulação de recursos

materiais e imateriais relacionados a temáticas de interesse dos Estados

provêem um nível de poder considerável para as OIs. Esse poder, típico

das burocracias, cria um nível de ‘autonomia’ – capacidade de exercer

poder autonomamente – em sentido não intencional e não esperados pe-

los Estados quando da criação das OIs.

Ou seja, as OIs ganham poder e, por consequência, autonomia na

medida em que fortalecem sua autoridade racional-legal, que está relacio-

nada ao fato delas utilizarem de conhecimento reconhecido como socialmente

relevante para as partes e criarem regras que determinam como objetivos

serão alcançados. O fato dessas organizações se reportarem como agentes

dotados de racionalidade especíca e exercerem capacidade de manejo

das informações as fazem poderosas e, ainda, transfere aos Estados o in-

teresse de se submeter a esse tipo de autoridade.

A centralização de atividades cooperativas dá as OIs controle sobre

importante expertise técnica e um conjunto amplo de informações. Elas

controlam conhecimento que não está disponível para o público geral

(em termos técnicos e no volume que elas controlam). Assim, a coorde-

nação centralizada das ações estatais – que é função natural e própria

das organizações – seria o próprio elemento garantidor de poder das OIs

sobre Estados, os quais elas deveriam responder.

O poder das OIs e das burocracias em geral é que elas se apresentam como

tecnocracias impessoais e neutras – a apresentação e aceitação dessas armações

é crítica para sua legitimidade e autoridade (...).

A legitimidade da autoridade racional-legal sugere que elas podem ter uma auto-

ridade independente das políticas e interesses dos estados que as criam, uma pos-

sibilidade obscurecida pelo tratamento técnico e político dado às OIs tanto pelos

realistas quanto pelos neoliberais. Tampouco realistas e neoliberais consideraram

como o controle sobre a informação dá às OIs uma base para ter autonomia

(BARNETT, FINNEMORE, 1999, p. 708-709, tradução nossa).

Assim, o próprio exercício da capacidade técnico-burocrática das

OIs as confere importante poder normativo. A capacidade de classicação

e denição de signicados para termos e conteúdos que denem priorida-

des e políticas se amparam justamente nessa capacidade. Por exemplo,

a denição do que são países desenvolvidos e países menos desenvolvidos e

a própria concepção de desenvolvimento ou segurança tem impactos so-

bre quais são as políticas e estratégias de desenvolvimento consideradas

adequadas e, também, nanciáveis e incentivadas pelas OIs. Dessas duas

questões emergem um terceiro elemento de poder das OIs – a capacidade

de seleção de quais políticas e normas serão difundidas como modelos ou

entendidas best practices.

Na medida em que as OIs passam a adquirir uma capacidade de

produção de normas e de ação política desconectada daquilo previamente

11. The power of IOs, and bureaucra-

cies generally are, that they present

themselves as impersonal technocratic

and neutral – (...) the presentation and

acceptance of these claims is critical to

their legitimacy and authority (...).

The legitimacy of rational-legal

authority suggests that they may have

an authority independent of the policies

and interests of states that create them,

a possibility obscured by the technical

and political treatment of IOs by both re-

alists and neoliberals. Nor have realists

and neoliberals considered how control

over information hands IOs a basis of

autonomy (BARNETT, FINNEMORE,

1999, p. 708-709).

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 7 - 26

estabelecidos pelos Estados quando da sua formação, elas podem tomar

medidas ‘disfuncionais’. Ou seja, adotar medidas que fogem da sua função

original. Em determinados aspectos, a disfuncionalidade pode ser entendi-

da como uma re-funcionalidade, i.e. OIs adquirindo outros comportamen-

tos, distintos daqueles estabelecidos quando sua fundação, em resposta a

novos contextos ou constituencies, novas disposições de interesses entre a

organização e seus membros, sem que haja uma reforma do seu mandato

formal. Nesse caso, a disfuncionalidade seria algo mais próximo de um

tipo de adaptação e não necessariamente uma patologia. Por outro lado,

o empoderamento e o desvirtuamento funcional podem levar a uma pa-

tologia crônica da organização, ou ainda, representar interesses de deter-

minados grupos ou da própria burocracia, na necessariamente declarados.

Na próxima seção buscaremos aplicar a estrutura de análise ora

apresentada para analisar o funcionamento da OMPI, destacando exata-

mente os elementos que dão a essa organização considerável poder e uma

capacidade de ação autônoma diante dos países que a compõem.

Autonomia e disfuncionalidade da OMPI?

Como mencionado, a OMPI cumpre papel fundamental na organi-

zação do regime internacional de proteção à PI, sendo responsável por um

conjunto de atividades que giram em torno do reconhecimento e concessão

desses direitos. O fortalecimento institucional da organização no período

posterior à adoção do TRIPS produziu uma multiplicação de suas áreas de

atuação, levando ao aumento do seu poder e sua autonomia funcional.

Como uma consequência não natural ou imediata, seu empoderamento

teria levado também um grau de disfuncionalidade de suas ações, i.e. um

distanciamento entre suas ações concretas e seu mandato, que fundamen-

ta os princípios e as bases organizacionais de atuação da organização.

Nesse tópico mostraremos os fatores que explicariam o poder e au-

tonomia da OMPI, destacando, de um lado, os elementos típicos de sua

autoridade racional-legal, que a conferiria um grau signicativo de po-

der e autonomia diante seus membros, conforme apontado por Barnett e

Finnemore (1999). De outro lado, são destacados elementos particulares

da estrutura, organização e funcionamento da OMPI, que ampliariam a

capacidade da organização de determinar autonomamente sua agenda

política e normativa. Na sequência, trataremos dos efeitos concretos des-

se empoderamento, que reete no enviesamento da percepção organiza-

cional sobre o papel da PI no desenvolvimento, levando a um distancia-

mento entre suas práticas e o mandato da organização.

De onde provém a autonomia da OMPI? Da autoridade racional-legal ao

controle orçamentário

Desde o século XIX até os dias atuais, a OMPI se consolidou como

uma burocracia forte, ao administrar uma área do direito e da economia

política altamente complexa e demandante de um nível de expertise ele-

vado para o pleno entendimento das consequências econômicas das de-

cisões normativas. Contemporaneamente, as mudanças tecnológicas que

Henrique Zeferino de Menezes e Daniela de Santana Falcão Poder e autonomia das organizações internacionais:

a OMPI na governança dos direitos de propriedade intelectual

levaram a novas descobertas cientícas e a constituição de novas áreas

de conhecimento e produção

, impulsionaram o aprofundamento da re-

lação entre empresas, institutos de pesquisa e investidores, assim como

levaram ao aumento da procura por mecanismos de apropriação privada

sobre o conhecimento. Por sua vez, houve também uma multiplicação

das formas de proteção ao conhecimento para além dos mecanismos

tradicionais (patentes, marcas e direitos autorais)

. Ao mesmo tempo, a

OMPI foi espaço institucional para negociação de acordos suplementares

ao TRIPS em áreas de grande complexidade e marcadas por debates polí-

ticos e controversas profundas. As chamadas “Agenda Digital” e a “Agen-

da de Patentes” são exemplos marcantes do papel normativo da OMPI em

setores de alta intensidade tecnológica e complexidade normativa

Como resultado, a OMPI se fortaleceu como uma burocracia com

poder razoável em virtude de sua autoridade de lidar com matéria com-

plexa como são os direitos de PI. O controle sobre um amplo conjunto de

informações, assim como a capacidade de administrar e controlar uma

agenda de negociações com grande potencial econômico, confeririam a

organização um poder típico das burocracias – poder proveniente da sua

legitimidade racional-legal. Nesse sentido, além da própria autoridade

burocrática constituída por mais de um século, a OMPI exerce autorida-

de por lidar com uma matéria que exige uma ampla expertise técnica.

Somente o controle sobre o universo de informações referente às diversas

modalidades, tipos e formas de proteção a PI já conferiria à OMPI um

poder considerável sobre os países, especialmente os de menor renda re-

lativa. Entretanto, seu exercício de poder extrapola essa dimensão.

Como aparato burocrático responsável pela negociação de acordos

multilaterais de PI, a organização também controla a denição de quem

são os atores relevantes nas negociações e nos processos normativos. A

denição de quem se constitui como stakeholder é fundamental nesse

processo. Dois comitês de assessoramento, criados no nal da década de

1990 – o Policy Advisory Commission

(PAC) e o Industry Advisory Commis-

sion (IAC) – são responsáveis pela proposição de temas e regulações a

serem negociadas sob a coordenação da Secretaria-executiva da OMPI.

A forma como a organização é “governada” e como suas agen-

das são construídas, assim como a denição dos atores que incidem for-

malmente sobre as negociações, são elementos fundamentais do processo

negociador. Nesse sentido, a capacidade da OMPI de estabelecer parâme-

tros especícos para guiar esses processos, produz resultados próprios,

que denem os níveis de transparência, accountability e o potencial da

participação dos Estados-membro e da sociedade civil na denição das

normas que regulam os direitos de PI.

Além desses elementos típicos de uma burocracia internacional

que garantem formas especícas de poder à organização, a OMPI possui

um sistema de governança particular quando comparada com outras OIs.

Alguns fatores próprios da sua estrutura de confeririam a ela um espaço

de ação ainda mais autônomo em relação à sua constituency. Nesse senti-

do, dois elementos especícos se destacam: o papel da sua instância ad-

ministrativa técnica, a Secretaria-executiva, e a forma de nanciamento

da organização.

12. As descobertas e avanços na

biotecnologia e life sciences, junto das

pesquisas sobre genoma, além das no-

vas tecnologias da eletrônica, bioenge-

nharia, nanotecnologia e a economia da

internet, são revoluções signiﬁcativas

do século XX que, além de permitir a

criação de novos bens e produtos, levou

à deﬁnição de campos da produção com

potencial inovador ainda incalculável

(MUSUNGU, 2005).

13. O TRIPS estabeleceu a proteção

a indicações geográﬁcas, desenhos

industriais e topograﬁa de circuitos

integrados, além de garantir algum tipo

de proteção sobre novas variedades

vegetais. As negociações dos chamados

acordos TRIPS-plus levaram à criação de

novas formas, ainda mais complexas, de

proteção à PI não previstas nos princi-

pais acordos multilaterais. A proteção a

dados de prova, proteção a seres vivos,

proteção a métodos de negócios e etc.

são novidades normativas comum em

acordos TRIPS-plus.

14. A Agenda Digital englobou a nego-

ciação de dois tratados internacionais, o

WIPO Copyright Treaty (WCT) e o WIPO

Performaces and Phonograms Treaty

(WPPT). O Beiing Treaty on Audiovisual

Performances, aprovado em 2012,

mesmo não inserido dentro da chamada

Digital Agenda, regulamentou a PI de

artistas em performances audiovisuais.

Já a Agenda de Patentes tratou de

demandas relacionadas à do Patent

Cooperation Treaty (PCT), a ratiﬁcação

do Patent Law Treaty (PLT) e negociação

do Substantive Patent Law Treaty (SPLT).

Ver o documento WIPO A/36/14.

15. WIPO Policy Advisory Commission

Endorses Use of Intellectual Property as

a Tool for Development. Disponível em:

<http://www.wipo.int/pressroom/en/pr-

docs/2003/wipo_upd_2003_208.html>.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 7 - 26

Como muito bem analisado por Carolyn Deere, a OMPI possui

uma particularidade administrativa: sua Secretaria-executiva possui uma

capacidade decisória muito forte em relação aos demais fóruns e instân-

cias da própria organização, especialmente a Assembleia Geral, instância

em que os Estados são os atores com poder decisório (Deere, 2014). O en-

capsulamento da Secretaria-executiva torna as decisões menos transpa-

rentes e acountables perante a sua constituency. Ainda mais relevante para

compreendermos a realidade da relação entre OMPI e Estados-membros,

é seu mecanismo de nanciamento. A OMPI funciona quase exclusiva-

mente com nanciamento privado, resultado de pagamentos feito por

empresas pelos serviços prestados pela organização. Assim, trata-se de

uma OI que não depende da contribuição dos países-membro para garan-

tir seu funcionamento.

O gráco 1 mostra a distribuição dos recursos orçamentários da

organização de acordo com a fonte.

Gráﬁco 2: Fontes de arrecadação da OMPI

Fonte: Elaborado pelos autores com dados extraídos da ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DA

PROPPRIEDADE INTELECTUAL (2015).

O PCT responde a mais de 70% dos recursos arrecadados pela or-

ganização. Quando computados os demais instrumentos administrativos

e serviços prestados pela organização que também demandam pagamen-

tos por parte dos usuários (como a utilização dos protocolos de Madri e

Haia, a venda de serviços de estatísticas e publicações, assim como do

serviço de arbitragem), esse montante chega a praticamente 95% do to-

tal dos recursos orçamentários da OMPI. Assim, os Estados contribuem

com aproximadamente 5% do total. Uma particularidade institucional da

OMPI prevê a desvinculação decisória entre a criação de normas e polí-

ticas, por parte dos órgãos deliberativos, e a destinação de recursos orça-

Henrique Zeferino de Menezes e Daniela de Santana Falcão Poder e autonomia das organizações internacionais:

a OMPI na governança dos direitos de propriedade intelectual

mentários para a implementação do que fora acordado. Essa separação

estabelece, na prática, um duplo ltro decisório sobre quais as iniciativas

efetivamente serão encampadas pela organização.

Em síntese, a OMPI se caracteriza como uma organização dota-

da de poder e autoridade típica das burocracias. Especicamente, uma

burocracia que lida com uma matéria de alta complexidade e de difícil

controle por parte de governos, especialmente aqueles com limitações

orçamentárias e técnicas. Ainda, a OMPI se estrutura sob um corpo buro-

crático-administrativo peculiar, o que lhe garante certa autonomia diante

de seus Estados-membro: seu mecanismo de governança fortemente li-

gado à Secretaria executiva e seu peculiar mecanismo de nanciamento.

Dadas essas questões, torna-se relevante compreender os efeitos produ-

zidos pelo empoderamento da organização e sua autonomia diante de

sua constituency. Ou seja, reetir sobre a capacidade de ação autônoma da

organização e a eventualidade dela se reverter em ações e práticas que se

distanciam do estabelecido no mandato da organização.

Autonomia, disfunção ou nova função para a OMPI?

Quais os efeitos produzidos pelo poder e autonomia política da

OMPI? Nos termos trazidos por Barnett e Finnemore (1999), essa auto-

nomia funcional da OMPI, manifestada na sua capacidade técnica e de

condução administrativa e burocrática, pela sua estrutura de gover-

nança especíca que emprega alto poder na Secretaria-Executiva e

a desvinculação entre o orçamento da organização e a contribuição

dos Estados, produziria alguma especicidade ou disfuncionalidade na

atuação da OMPI? Para responder a essas questões é necessário inicial-

mente entender o que seria a função precípua da organização: nos termos

colocados por Barnett e Finnemore (1999), isso signica entender aquilo

que é esperado da organização. Apenas então é possível analisar eventual

disfuncionalidade da organização.

Em 1974, ONU e OMPI celebraram um acordo de cooperação em

que a primeira reconhecia a OMPI como uma de suas agências especia-

lizadas (OMPI, 1974). Esse acordo estabeleceu um novo “mandato” para

a OMPI, na medida em que atrelou às funções e ações da organização

às bases constitutivas e normativas do Sistema ONU, submetendo suas

atividades aos princípios de desenvolvimento da organização

. O artigo 1

do acordo estabelecera que a OMPI, como agência especializada da ONU,

deveria privilegiar em suas ações “a promoção da atividade intelectual

criativa e a facilitação da transferência de tecnologias relacionadas à

propriedade industrial aos países em desenvolvimento, com o propósi-

to de acelerar o crescimento econômico e o desenvolvimento social

e cultural” (ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DA PROPPRIEDADE INTE-

LECTUAL, 1974. s.p, tradução nossa)

Entretanto, quando analisamos a atuação da OMPI, pode-se perce-

ber um direcionamento, um enviesamento, do entendimento da organi-

zação sobre o papel dos direitos de PI no desenvolvimento econômico, es-

pecialmente dos países em desenvolvimento e menos desenvolvidos, em

um sentido diferente daquele estabelecido no acordo de cooperação com

16. Como uma instituição membro da

ONU seria incumbência da OMPI se

guiar plenamente pelos amplos objeti-

vos de desenvolvimento estabelecidos

pela organização, especialmente suas

macro agendas de desenvolvimento

global, como os Objetivos de Desenvol-

vimento do Milênio e, contemporanea-

mente, os Objetivos de Desenvolvimen-

to Sustentável.

17. The United Nations recognizes the

World Intellectual Property Organization

(hereinafter called the “ Organization

“) as a specialized agency and as being

responsible for taking appropriate action

in accordance with its basic instrument,

treaties and agreements administered

by it, inter alia, for promoting creative

intellectual activity and for facilitating

the transfer of technology related to

industrial property to the developing

countries in order to accelerate econo-

mic, social and cultural development

(WORLD INTELLECTUAL PROPERTY

ORGANIZATION, 1974).

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 7 - 26

a ONU. Em termos concretos, a OMPI vem atuando, em suas diversas

frentes de ação, no sentido de resguardar o direito de PI como um direito

a ser garantido, per se¸ e não como um instrumento normativo voltado a

estimular a inovação tecnológica e o desenvolvimento, e transferência e

acesso a tecnologia como forma de estimular o desenvolvimento na peri-

feria, como explicitado no documento supramencionado.

Essa interpretação típica e enviesada da OMPI sobre o papel dos

direitos de PI e o funcionamento dos sistemas de proteção se manifesta

em três pontos a serem destacados: a) na forma como a Organização

direciona sua expertise técnica, por meio das atividades de assistência

técnica; b) na forma como ela dene sua constituency, privilegiando o

setor empresarial “utilizador” do sistema de proteção; c) na forma de

condução das negociações e proposições de conteúdo para os tratados

negociados. Analisaremos esses três elementos individualmente, para

na sequência destacar uma das razões que explicariam essa perspectiva

especíca da organização.

A OMPI se especializou nas últimas décadas à prestação de assis-

tência técnica aos países na reforma e atualização de seus sistemas nacio-

nais de proteção, constituindo-se como um importante instrumento de

socialização da posição teórico-normativa da organização sobre o papel

da PI. O processo de adequação das normas e instituições nacionais aos

parâmetros negociados internacionalmente não é automático ou despro-

vido de nuances e disputas políticas. O TRIPS, ao estabelecer um padrão

mínimo obrigatório de proteção, limitou severamente as liberdades dos

países para denir seus sistemas nacionais de proteção. Entretanto, al-

gumas exibilidades foram mantidas para que os sistemas nacionais pu-

dessem prever regras e instituições nacionais que reetissem demandas

nacionais especícas e respondessem a problemas e particularidades dos

países. Entretanto, a OMPI teria assumido uma postura excessivamente

privatista na sua assistência, buscando aproximar os sistemas de prote-

ção de países em desenvolvimento e menos desenvolvidos aos padrões

adotados por países desenvolvidos – ou seja, limitando a introdução de

normas que garantissem o exercício concreto das exibilidades existentes

no TRIPS (DEERE, 2009; DEERE, 2014).

Outra questão impactante da forma como a OMPI manifesta suas

concepções sobre a PI se dá na relação que estabelece com os diferentes

atores interessados na estruturação do regime internacional de PI. Os

mencionados Policy Advisory Commission (PAC) e Industry Advisory Com-

mission (IAC) se consolidaram como os canais formais de interlocução da

organização com a “sociedade civil”, estabelecendo uma larga margem

de poder à indústria nos processos negociadores. E como expõem Correa

e Musungu (2002) essas comissões:

foram criadas para garantir que a voz do mercado fosse ouvida e que a organi-

zação respondesse às suas necessidades. Embora o papel do IAC seja puramente

consultivo, o Diretor Geral indicou, quando da sua criação, que ele fosse proje-

tado para garantir que houvesse uma ‘entrada direta da indústria no processo

de decisão política da OMPI’. Esta declaração reete a visão de que a OMPI tem

apenas duas constituencies – os Estados-Membros, por um lado, e o mercado, por

outro lado. O público em geral, consumidores e outros não são considerados

como constituencies da organização (CORREA; MUSUNGU, 2002, p. 08).

Henrique Zeferino de Menezes e Daniela de Santana Falcão Poder e autonomia das organizações internacionais:

a OMPI na governança dos direitos de propriedade intelectual

Essas duas comissões, que teriam a função de aconselhar a organi-

zação e propor novos acordos, foram responsáveis, por exemplo, pela pre-

paração do relatório ‘Suestions for the Further Development of International

Patent Law’, apresentado na 4ª sessão do SCP em 2000

. Esse documento

foi, naquele momento, a base argumentativa e de sustentação da também

mencionada “Agenda de Patentes”.

O conteúdo das negociações de novos tratados é também uma

forma de expressar a complexa relação da organização com o setor

privado e sua contradição com relação ao mandato estabelecido por

meio do convênio com a ONU. As propostas apresentadas pelos órgãos

técnicos da organização, ou aqueles encampados por ela, buscavam,

em linhas gerais, a ampliação e o fortalecimento dos direitos de PI,

o que produz desequilíbrios entre proteção e acesso a conhecimento.

Poucos foram as propostas negociadas (e aprovadas) voltadas a garantir

exibilidades a direitos e construir mecanismos que garantam acesso a

conhecimento – elementos fundamentais na conformação de sistemas

nacionais de proteção ajustados e efetivamente voltados a estimular

a inovação, especialmente em países não desenvolvidos (SHADLEN,

2005). Ou seja, os acordos assumem, nas suas linhas, uma interpreta-

ção similar aquela propagada por meio da assistência técnica, i.e. os

direitos de PI como um direito privado normal a ser protegido e não

um instrumento voltado ao desenvolvimento econômico e o bem estar

das populações.

As discussões acerca das particularidades de sistemas nacionais de

inovação e sua relação com a capacidade técnica dos países, além dos efei-

tos que esses produzem sobre políticas sociais essenciais, é grande e não é

objeto desse texto. Entretanto, vale a pena apenas enfatizar que sistemas

de proteção a PI não são instituições de tipo one-size-ts-all e a OMPI, por

meio de sua assistência técnica e da proposição de acordos de PI de tipo

TRIPS-plus, tem contribuído para a harmonização internacional dos pa-

drões de proteção, rompendo com liberdades importantes que os países

possuem na denição de suas regras nacionais. Esse padrão de atuação

foge dos princípios constitutivos do acordo da OMPI com a ONU, uma

vez que não responde às demandas dos países em desenvolvimento e me-

nos desenvolvidos por acesso a conhecimento, transferência de tecnolo-

gia e construção de sistemas de proteção responsivos às suas especicida-

des técnicas e demandas sociais.

Uma das razões fundamentais a explicar a forma de atuação da

organização e sua relação estreita com a iniciativa privada estaria no

seu sistema particular de nanciamento. Como mencionado, aproxima-

damente 95% dos recursos da organização provem da utilização do seu

sistema de concessão global de direitos de PI – e a imensa maioria desse

valor deriva especicamente da utilização do PCT. O gráco abaixo, ex-

traído do Patent Cooperation Treaty Yearly Review de 2018 dá dimensão da

importância de determinados países para a determinação do orçamento

da organização

18. Ver o documento WIPO/SCP/4/2.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 7 - 26

Gráﬁco 3: Origem dos pedidos de patentes via PCT

Fonte: ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DA PROPPRIEDADE INTELECTUAL, 2018, p. 24.

Com a exceção da China, que recentemente ascendeu ao papel de

grande patenteadora global, os principais utilizadores do sistema PCT

são países demandantes de regras TRIPS-plus, com uma agenda norma-

tiva internacional extremamente assertiva e forte na busca de acordos

preferenciais e multilaterais que garanta a proteção dos ativos de suas

empresas e cidadãos. Esse cenário criaria uma espécie de colaboração tá-

cita entre OMPI e os usuários de seus sistemas de proteção à PI, especial-

mente o PCT, em que a gradativa difusão de sistemas de proteção mais

atrativos às demandas de mercado desses países corresponderia também

aos interesses políticos da burocracia da organização.

Um último elemento a ser considerado, por mais que pareça contradi-

tório, permite avançar na argumentação sobre o distanciamento funcional

da organização do seu mandato. A Agenda do Desenvolvimento, lançada

em 2004 tinha como uma das suas demandas a “refundação” da OMPI, ar-

gumentado a necessidade dela retomar os elementos fundamentais do seu

próprio mandato. Ou seja, superar sua posição majoritariamente privatista,

direcionando suas ações – de assistência técnica e normativa – a demandas

que extrapolassem os interesses exclusivos de rmas patenteadoras e dos

países desenvolvidos e que realizasse efetivamente suas funções de desen-

volvimento, como agência especializada da ONU (MAY, 2007; MUSUNGU,

2005). O trecho abaixo, extraído do documento de lançamento da proposta

da Agenda do Desenvolvimento, demonstra esse ponto de forma clara:

Como uma agência especializada das Nações Unidas, a OMPI deve ser orientada

em todas as suas atividades pelos compromissos mais amplos relacionados ao

desenvolvimento e com as resoluções do sistema das Nações Unidas. A propriedade

intelectual não é um m em si mesmo. E certamente não deve ser vista como tal

em uma instituição como a OMPI, um membro da família das Nações Unidas. Se o

desenvolvimento é uma preocupação e um objetivo do sistema das Nações Unidas,

então, ela deve garantir que o sistema de propriedade intelectual, de que a OMPI é

uma parte central, efetivamente opere de forma a apoiar esse objetivo. A integração

da dimensão ‘desenvolvimento’ em todas as atividades da OMPI é, portanto, essên-

cia (ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DA PROPPRIEDADE INTELECTUAL, 2004).

No mesmo documento estão elencados pontos fundamentais que cor-

roboram o argumento. Em termos gerais, a OMPI deveria considerar os cus-

tos sociais da proteção à PI, além de tornar-se uma organização genuinamente

member-driven e não reexo dos interesses dos usuários do sistema de proteção.

Henrique Zeferino de Menezes e Daniela de Santana Falcão Poder e autonomia das organizações internacionais:

a OMPI na governança dos direitos de propriedade intelectual

Considerações Finais

Nesse artigo procuramos analisar o papel da OMPI, destacando as

particularidades da organização no regime internacional de PI. O objeti-

vo foi discutir como essas particularidades conferiam poder e autonomia

à organização, além de produzir um nível de disfuncionalidade. No caso

especíco da análise, disfuncionalidade signicaria atuar em sentido con-

traditório aquilo que seria esperado da organização, ou seja, em dissonân-

cia com seu mandato. Concretamente, a OMPI tem atuado nas últimas

décadas amparada pela perspectiva estratégica de fortalecimento global

dos direitos de PI, desconsiderando elementos centrais da sua função – o

estímulo à inovação tecnológica e a garantia de mecanismos voltados ao

acesso a conhecimento e transferência de tecnologia – como explicitado

no seu acordo de colaboração com a ONU.

A relação com o setor privado, por meio das instituições de assesso-

ramento, mas especialmente pelo seu particular mecanismo de nancia-

mento, em uma estrutura de governança marcada pela centralização de

poder na Secretaria Executiva, dotada de uma forte autoridade burocrá-

tica, produziu uma dinâmica especíca na OMPI, tornando-a potencial-

mente autônoma em relação a sua constituency.

Nesse sentido, a capacidade técnica da OMPI, sua autonomia peran-

te os Estados, mas sua proximidade com grandes empresas privadas que

utilizam do sistema de proteção, afetaram a própria caracterização de PI

e sua funcionalidade como ferramenta voltada à inovação e desenvolvi-

mento. A OMPI tem uma importante capacidade de intervenção sobre

os rumos dos processos normativos internacionais e nacionais (por meio

da assistência técnica prestada, da condução das negociações de acordos

multilaterais etc.) e sua baixa responsividade em relação aos Estados-

-membros produziu disputas políticas importantes.

Por outro lado, pode-se dizer que a organização, mesmo se tor-

nando autônoma em relação à sua base elementar, os Estados-membros,

vem se colocando cada vez mais subordinada aos seus nanciadores. E

aquilo que poderia ser lido como uma forma de disfuncionalidade, na

realidade, seria a conformação de uma nova funcionalidade para a or-

ganização, que dependente dos interesses das empresas que sustentam

e mantém a sua própria burocracia, passa de uma organização pautada

pelos interesses de desenvolvimento dos países para uma agência de

reconhecimento e proteção da propriedade privada e do direito de mo-

nopólio de grandes corporações.

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Agradecimentos:

Gostaríamos de agradecer aos comentários e críticas dos professores do Departamento de Rela-

ções Internacionais da UFPB Daniel de Campos Antiquera, Thiago Lima e Xaman Korai Pinhei-

ro Minillo. Agradecemos ainda o nanciamento do Conselho Nacional de Desenvolvimento

Cientíco e Tecnológico (CNPq), por meio da sua Chamada Universal.

O uso de simulações e cultura popular para

o ensino de Relações Internacionais

Simulations and Pop Culture as tools to teach International

Relations

El uso de las simulaciones y de la cultura popular en la

educación de las Relaciones Internacionales

Marcelo M. Valença

DOI: 10.5752/P.2317-773X.2020v8.n1.p27

Recebido em: 15 de março de 2019

Aceito em: 17 de junho de 2019

R

Este artigo apresenta e discute as possibilidades advindas da utilização do ins-

trumental do aprendizado ativo em cursos de Relações Internacionais (RI) no

Brasil. Mais especicamente, trata do uso de duas estratégias que enriqueceriam

o processo de aprendizado. Estas são a combinação do recurso a material de

leitura não tradicional, com ênfase em elementos de cultura popular, e o desen-

volvimento de simulações e jogos em sala de aula. Esses elementos complemen-

tariam o ensino tradicional em ao menos três aspectos. Primeiro, ao apresentar

situações familiares aos estudantes. Segundo, a partir do estímulo do desenvolvi-

mento da habilidade de resolução de problemas baseado no conhecimento cons-

tituído. Finalmente, ao construir conexões signicativas entre o que se estuda e

a realidade que os cerca. Deste modo, proponho que tais recursos possibilitam

e facilitam a constituição de um ambiente pedagógico com resultados mais

duradouros e, consequentemente, a oferta de ferramentais mais ecientes para

o aprendizado do aluno.

Palavras-chaves: Simulações. Cultura Popular. Aprendizado Ativo. Ensino.

Relações Internacionais.

A

This article aims to introduce and discuss the possibilities arising from the use

of the active learning strategies in International Relations courses in Brazil. It

addresses the use of two strategies that would enrich the learning process of

students. These are (i) the combination of nontraditional reading material, with

emphasis on elements of pop culture, and (ii) the use of simulations and games

in classroom. These elements would complement traditional teaching methods

in at least three aspects. First, it leads students to situations they are familiar

with. Second, it promotes the development of problem-solving ability based on

the information and knowledge constituted in class. Finally, it builds meaningful

connections between what is being studied and the reality that surrounds stu-

1. Doutor em Relações Internacionais

(PUC-Rio). Professor Adjunto da Escola

de Guerra Naval e do Programa de

Pós-Graduação em Estudos Maríti-

mos (PPGEM), Rio de Janeiro, Brasil.

Coordenador do Laboratório de Métodos

de Ensino Inovadores (LabMEI/EGN) e

do Laboratório de Ensino e Pesquisa em

Relações Internacionais (LabRI/UERJ).

ORCID: https://orcid.org/0000-0002-

4930-9805

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 27 - 43

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p.27 - 43

dents. In that fashion, I suggest that such resources facilitate the development of

a pedagogical environment with lasting results and, consequently, the emphasis

on more by ecient learning tools.

Keywords: Simulations and Models. Pop Culture. Active Learning. Teaching.

International Relations.

R

El presente artículo presenta y discute las posibilidades derivadas de la utiliza-

ción del instrumental de aprendizaje activo en los cursos de Relaciones Interna-

cionales en Brasil. Mas especícamente, aborda el uso de las dos estrategias que

enriquecerían el proceso de aprendizaje. Estas son el resultado de la combi-

nación del recurso a materiales de lectura non tradicionales, con énfasis en

elementos de la cultura popular, y el desenvolvimiento de simulaciones y juegos

en salón de clase. Estos elementos complementarían la enseñanza tradicional al

menos en dos puntos: En primer lugar, por presentar situaciones familiares a los

estudiantes y, en segundo, por iniciarse a partir del estimulo al desenvolvimiento

de la habilidad de solución de problemas basado en un conocimiento constitui-

do. Finalmente, por construir conexiones signicativas entre lo que es estudiado

y la realidad que rodea a los estudiantes. De este modo, sugerimos que estos

recursos posibilitan y facilitan la constitución de un ambiente pedagógico con

resultados duraderos y, por consecuencia, la oferta de herramientas màs ecien-

tes para el aprendizaje del alumno.

Palabras clave: Simulaciones. Cultura popular. Aprendizaje. Activo. Enseñanza.

Relaciones Internacionales.

Introdução

O ensino de Relações Internacionais (RI) no Brasil foi marcado na

última década pela preocupação crescente com a prática docente. Insti-

tucionalmente, as duas maiores associações da área – a Associação Bra-

sileira de Ciência Política (ABCP) e a Associação Brasileira de Relações

Internacionais (ABRI) – criaram áreas temáticas para estimular a reexão

crítica sobre o tema e o compartilhamento de experiências (RAMANZI-

NI JÚNIOR; LIMA, 2017). Nas conferências dessas associações pôde-se

perceber uma quantidade signicativa de trabalhos acusando um maior

uso de ferramentas como estudos de caso, jogos e recursos tecnológicos

para tornar as aulas mais dinâmicas. Tornou-se recorrente, também, a

referência à cultura popular como forma de ilustrar e aproximar eventos

complexos às teorias de RI e a outras áreas de nosso campo (INOUE;

KRAIN, 2014). Como consequência, percebemos que elementos de apren-

dizado ativo são gradualmente incorporados nos cursos de RI, ainda que

inconscientemente ou sem uma sistematização precisa.

Este artigo se insere nesse contexto para apresentar e discutir as

possibilidades advindas da utilização do instrumental do aprendizado

ativo em cursos de RI no Brasil. Meu foco é apontar que o uso de textos

alternativos – especialmente os que trazem elementos de cultura popular

– e de simulações em sala de aula tem potencial signicativo para contri-

buir para um aprendizado mais sólido e duradouro. Defendo que esses

elementos complementam o ensino tradicional, tanto em nível de gra-

duação, quanto em pós-graduação, em ao menos três aspectos. Primeiro,

Marcelo M. Valença O uso de simulações e cultura popular para o ensino de Relações Internacionais

ao apresentar situações familiares aos estudantes. Segundo, a partir do

estímulo a resolver problemas a partir do conhecimento produzido. Fi-

nalmente, ao construir conexões signicativas entre o que se estuda e a

realidade que os cerca.

Aprendizado ativo pode ser denido, preliminarmente, como um

processo no qual os estudantes se engajam em atividades que promovam

a análise, síntese e avaliação do conteúdo estudado (VALENÇA; INOUE,

2017). Ele se coloca como uma alternativa aos meios tradicionais de en-

sino por colocar os estudantes no papel de produtores do conhecimento,

engajando diretamente na constituição do ambiente pedagógico em sala

de aula. Com isso, suas experiências se tornam parte central à compreen-

são do conteúdo explorado. Na medida em que o conteúdo é analisado

criticamente, cria-se laços signicativos entre o estudante e seu objeto de

estudo, contextualizando e dando sentido ao aprendizado. Entre seus be-

nefícios estão proporcionar maior compreensão dos conceitos estudados,

a constituição de um ambiente de aprendizado mais sólido na medida em

que os estudantes se envolvem a partir de seus locais de fala em relação

a temas complexos, bem como proporcionar maior retenção do conheci-

mento (KILLE et al., 2008).

Finalmente, por cultura popular, me alinho à literatura que nor-

malmente a considera como a cultura de massa, a cultura de um povo ou

o conhecimento comum (WANG, 2013). Nesse sentido, elementos como

música, lmes, novelas e romances podem ser incluídos como parte desse

repertório. Não obstante, até mesmo práticas culturais, que conectem e

identiquem uma comunidade, podem também entrar em tal denição.

Por conta disso, a cultura popular não é reconhecida como cultura domi-

nante ou ocial, mas oferece contribuições signicativas para a formação

de comportamentos e valores sociais (DELANEY, 2007; GRAYSON; DA-

VIES; PHILPOTT, 2009; WANG, 2013).

Ainda que seja considerada mero entretenimento, a cultura popu-

lar tem sido cada vez mais citada e trabalhada como elemento de análise

das RI, abrindo espaço para trabalhos com base empírica e analítica mais

consistentes (REEVES, 2004). Assim, nesse artigo, cultura popular é tra-

balhada em seu sentido amplo, envolvendo tanto obras resultantes de pro-

dução intelectual – mas não acadêmicas – quanto práticas culturais. Ela se

apresenta, pois, como o conjunto de elementos, conhecimentos e valores

que norteiam a interação de indivíduos, seja na sociedade ou em grupos

sociais especícos, moldando seus rituais, linguagem, práticas e outras

formas de comportamentos distintivos em dado momento histórico.

Desenvolvo meu argumento em quatro partes, além desta introdu-

ção e da conclusão. Na primeira, introduzo o conceito e os ideais subja-

centes ao aprendizado ativo a partir da tensão entre o Paradigma do En-

sino e o Paradigma do Aprendizado. Aqui não apenas conceituo o que é

o aprendizado ativo como também exploro questões como sua contribui-

ção para a retenção de conteúdo e a importância da criação de laços sig-

nicativos entre o objeto estudado e os estudantes para a aprendizagem.

Na segunda seção parto da literatura de aprendizado ativo que trata

de simulações para evidenciar sua contribuição para o processo pedagó-

gico. Denir com precisão o conceito de “simulações” é tarefa complexa,

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 27 - 43

dado que não há consenso na literatura ou na prática quanto ao termo

para denir tal ferramenta. O uso da expressão “simulação” representa

um guarda-chuvas terminológico que engloba diferentes atividades e sig-

nicados (LEAN et al., 2006), inclusive “jogos” e “role-play”.

Desse modo,

trato simulações como um exercício que proporciona aos seus participan-

tes a possibilidade de interagir política e socialmente a partir de um cená-

rio real, reproduzindo os processos tais como no mundo “real” (KRAIN;

SHADLE, 2006; SHAW; GIBSON, 2010). Mostro suas contribuições e

possibilidades de uso em sala, sugerindo que sua utilização não implica

grandes recursos temporais e materiais, mas demanda planejamento e

adequação aos objetivos buscados.

A terceira seção traz o diálogo dos elementos de cultura popular

com o debate sobre simulações. A ideia é mostrar caminhos e possibi-

lidades de sua combinação para usar em sala de aula. Na quarta seção

apresento, em linhas gerais, um exemplo de simulação baseado em tex-

tos alternativos de cultura popular. A simulação foi desenvolvida para

ser adaptável a diferentes audiências, tendo sido jogada não apenas em

cursos de graduação no Brasil e nos EUA, mas também em uma conferên-

cia internacional, com participantes de diferentes idades e em momentos

distintos de suas carreiras. Finalmente, na conclusão, ofereço breves re-

exões sobre o tema e reforço a premissa de que o aprendizado ativo e o

ensino tradicional não são práticas excludentes, mas devem ser considera-

dos a partir dos objetivos buscados pelo professor em seus cursos.

Aprendizado Ativo

A premissa que permeia o conceito de aprendizado ativo não é re-

cente. Ela remete à lógica aristotélica de que a busca pelo conhecimento

deve (i) fazer sentido ao aluno e (ii) que este é parte integrante e essencial

no processo de construção do conhecimento (KILLE et al., 2010). Contu-

do, o uso sistemático do aprendizado ativo tanto no debate acadêmico

quanto no ambiente universitário se dá principalmente a partir da tensão

entre os Paradigmas do Ensino e do Aprendizado, que marcou o ambien-

te universitário nos EUA durante a década de 1990 (BARR; TAGG, 1995).

Barr e Tagg (1995) discorrem extensivamente sobre a tensão entre

os dois Paradigmas em seu artigo que se tornou referência no campo. Em

poucas palavras, essa tensão representava o choque entre duas formas de

enxergar não apenas o papel e o futuro das universidades, mas também

o questionamento sobre quem (ou aonde) repousaria a autoridade para

(re)produzir conhecimento. Com o aumento na demanda por vagas no

ensino superior – fato não exclusivo apenas nos EUA, mas, em certa me-

dida, que também ocorreu em outros países, inclusive o Brasil durante

as décadas de 1990 e 2000 –, questionava-se o papel das universidades

quanto à adequação às exigências do mercado e da sociedade (BARR;

TAGG, 1995).

Para atender à essa demanda, as turmas se tornavam mais cheias

e o professor, responsável por um número cada vez maior de disciplinas

e alunos. Especialistas apontavam, contudo, que não havia indicações

sobre como essa ampliação de turmas e responsabilidades permitiam a

2. Jogos consistem em atividades

estruturadas a partir de sistemas pré-

-moldados, com natureza competitiva.

Neles há limites estruturais claros e as

soluções para vencer o jogo conduziriam

ao ensino do conteúdo pretendido. Por

role-play entende-se a representação

de papéis com base em interesses ou

objetivos pré-deﬁnidos, de forma mais

ﬂexível que simulações, dado que os

participantes não se prendem aos fatos

tal como na vida real (ASAL, 2005;

CARVALHO, 2013).

Marcelo M. Valença O uso de simulações e cultura popular para o ensino de Relações Internacionais

constituição de um ambiente pedagógico propício ao aprendizado. Eles

sugeriam que turmas mais cheias diminuíam a capacidade de alunos e

professores de dialogar, ocasionando resultados que impactavam negati-

vamente o aprendizado duradouro.

Contrários a esse cenário, Barr e Tagg (1995) defendiam que o mo-

delo dominante, idealizado a partir do Paradigma do Ensino e estrutu-

rado a partir de aulas expositivas e leituras dirigidas, não era capaz de

responder satisfatoriamente a tais mudanças. Mesmo em condições con-

sideradas ideais, o Paradigma do Ensino se mostrava incapaz de fazer os

alunos aprenderem. Para os autores, esse modelo não atendia aos objeti-

vos da universidade, que era o de produzir conhecimento, não apenas de

reproduzi-lo (BARR; TAGG, 1995).

A crítica se dirigia ao núcleo duro do Paradigma do Ensino. Este

Paradigma focava apenas em prover instrução, unilateralmente, a partir

de uma autoridade que supostamente deteria o conhecimento a um cor-

po de estudantes que estaria localizado em nível inferior em uma escala

de saber. A imagem tradicional é a do professor, que, por meio de aulas

expositivas e indicações de material de leitura instrui o aluno. A instru-

ção se daria a partir da internalização e repetição daquela informação

pelo estudante, sem a necessidade de vericar sua aceitação ou promover

questionamentos.

Os defensores deste Paradigma apontam que ele representava a

resposta mais adequada diante do crescimento do número de indivíduos

buscando o ensino superior. Alegam que este modelo poderia ser imple-

mentado conforme a necessidade e interesse das universidades, adaptan-

do-se conforme a demanda e satisfazendo tanto o corpo discente quanto

a estrutura das instituições superiores. Para eles, o Paradigma do Ensino

seria a forma mais adequada à expansão do ensino superior, pois o for-

mato de aulas e transmissão do conhecimento permite atender a múl-

tiplos alunos simultaneamente, inclusive à distância (BURGAN, 2006).

Ademais, e sem romper com estruturas existentes, seria possível adequar

o crescimento do número de estudantes com o aumento do número de

professores ou de aulas.

Barr e Tagg (1995) insistiam que pensar a educação a partir do Para-

digma do Aprendizado estaria mais adequado ao próprio papel esperado

por parte da universidade. Contudo, a mudança de paradigmas implica-

ria, acima de tudo, rever a maneira como o conhecimento era (re)produ-

zido (BARR; TAGG, 1995).

Nesse sentido, o Paradigma do Aprendizado parte da colaboração

entre professor e estudante para a construção de um ambiente de apren-

dizado capaz de estimular a produção de conhecimento. Não se fala aqui

apenas na reprodução do que é ensinado, mas em um espaço onde o

estudante não apenas tenha acesso à informação, mas também perce-

ba e desenvolva conexões signicativas entre o que lhe é ensinado e o

mundo prático (KEMBER et al., 2008; KILLE et al., 2008; POWNER; AL-

LENDOERFER, 2008). A passividade do estudante, condição derivada a

partir da estrutura do Paradigma do Ensino, impediria que tais conexões

fossem formadas, prejudicando a compreensão e retenção a longo termo

do conteúdo.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 27 - 43

Defensores do Paradigma do Aprendizado apontam estudos que

comprovam que a capacidade de retenção de informação de um indiví-

duo aumenta conforme sua exposição a maneiras diferentes ao conteúdo

estudado. Nesse sentido, Stice (1987, p. 296) indica que conseguimos reter

apenas 10% do que lemos, 20% do que ouvimos e 30% do que vemos

. Es-

tes números sofrem variação conforme o grau de interesse com o tema,

aumentando consideravelmente quando o indivíduo percebe sentido ou

se importa com o que é ensinado. Esses números ilustram a insuciência

do Paradigma do Ensino como modelo de transmissão de conhecimento,

tanto no quesito retenção de informações quanto de desenvolvimento do

pensamento crítico (BARR; TAGG, 1995). Quanto mais nos interagimos

com o objeto de estudo, maior é o potencial de criarmos conexões de

signicância com o tema e, consequentemente, há o aumento na nossa

capacidade de aprender e reter por mais tempo o que aprendemos.

O Paradigma do Aprendizado, no qual o aprendizado ativo se inse-

re, traz críticas ao Paradigma do Ensino ao promover a quebra da centra-

lidade do professor e de sua posição privilegiada de transmissor do con-

teúdo. Aulas e leituras em excesso seriam ferramentas de ensino pouco

ecazes, ainda que passíveis de massicação e adequação a uma demanda

maior pelo ensino superior. O foco do Paradigma do Aprendizado é, pois,

tornar o ambiente pedagógico mais inclusivo e participativo, de forma

que todos os envolvidos possam colaborar para a construção do conhe-

cimento. Não há a preocupação em reproduzir o que é ensinado, mas

promover o intercâmbio crítico de ideias e experiências, sem hierarqui-

zar papéis pré-estabelecidos. O estudante deve compreender e perceber

sentido e relevância naquilo que lhe é apresentado, enquanto o professor

opera duplamente, como facilitador para este processo e como sujeito que

também aprende com o estudante (BARR; TAGG, 1995).

O aprendizado ativo é uma das formas por meio da qual o Paradig-

ma do Aprendizado toma corpo. Ele consiste no uso de técnicas estrutura-

das para promover o engajamento signicativo dos alunos na construção

do conhecimento (KILLE et al., 2010). A partir dele, busca-se a promoção

do engajamento dos estudantes por meio da sua interação com o conteú-

do lecionado (SMITH, 1991). Esta interação estaria baseada em estímulos,

questionamentos e respostas, sejam eles falados ou escritos. O objetivo

é produzir impactos em como as aulas são organizadas e conduzidas, de

forma a evidenciar signicado e relevância ao conteúdo estudado.

Na incorporação de métodos de aprendizado ativo busca-se, de for-

ma consciente, a escolha de objetivos pedagógicos a serem alcançados. As

estratégias utilizadas consistiriam em mecanismos de colaboração entre

alunos e professores para alcançá-los. Essa metodologia de ensino prevê

que os recursos em sala devem ser utilizados se e somente se promove-

rem impactos no aprendizado. O excesso de estímulos é tão prejudicial

quanto a passividade, logo saber escolher o que utilizar e como utilizar é

parte igualmente essencial quanto ao conteúdo que se é lecionado. Logo,

a pergunta que deve estar na mente dos professores ao estruturar suas

aulas não é apenas quais ferramentas se pode utilizar, mas o quanto aque-

las ferramentas produzem impactos mais signicativos que outras para

alcançar o objetivo buscado.

3. Victor Asal (2005, p. 359), vai além e

aponta estudos que indicam que ‘‘[…]

students retain 10% of what they read,

20% of what they hear, 30% of what

they see, 50% of what they see and

hear, 70% of what they say, and 90%

of what they do and say together’’. Ele

ressalta, contudo, que há época ainda

faltavam estudos mais profundos que

corroborassem tal argumento.

Marcelo M. Valença O uso de simulações e cultura popular para o ensino de Relações Internacionais

A literatura do campo mostra que as estratégias de aprendizado

ativo operam a partir de diferentes recursos, categorizados em formas

mais amplas. As mais comuns percebidas são (i) o uso de estudos de caso;

(ii) de textos alternativos; (iii) simulações, jogos e role-plays; (iv) o uso de

tecnologia em sala; e (v) o service-learning (CARTER, 2010; CARVALHO,

2013; DALE; PYMM, 2009; INOUE; KRAIN, 2014; KILLE, 2002; KILLE

et al., 2010; LAMY, 2000). Neste artigo, recorro a duas formas, o uso de

textos alternativos e simulações. Para os ns que pretendo alcançar, esses

dois mecanismos são particularmente úteis na promoção do engajamen-

to e envolvimento dos alunos.

Simulações como ferramentas de ensino

Na seção anterior introduzi o debate em torno do aprendizado ati-

vo. A presente seção se foca na utilização de simulações como forma de

estimular o engajamento dos estudantes e os laços de conexões signica-

tivas no estudo das RI.

O uso de simulações é bastante associado à metodologia de ensino

adotada em academias militares (ASAL, 2005). A formatação dos jogos

de guerra como processo de aprendizado e preparação para o proces-

so decisório é parte central da formação dos ociais. Contudo, seu uso

como instrumento pedagógico não é recente (SHAW; GIBSON, 2010),

tanto no campo das RI, quanto em outras áreas do conhecimento. A lite-

ratura aponta que o uso de simulações como mecanismo de aprendizado

ativo se desenvolve a partir da década de 1950, principalmente nos EUA

(SHAW; GIBSON, 2010; STARKEY; BLAKE, 2001), com a realização de

modelos e eventos que reuniam dezenas de participantes de diferentes

locais do país e do mundo.

Apesar da popularidade e diversidade desses modelos (ASAL, 2005),

em geral com bastante aceitação por parte dos alunos, sua viabilidade

como ferramenta pedagógica em sala deve ser pautada a partir de um

questionamento central. Esse questionamento é o mesmo que deve ser

feito ao se escolher o que usar em sala, mas que, por questões de pra-

ticidade ou de vontade, professores acabam por ignorar. Comparado a

outros métodos de ensino, quais as contribuições e benefícios que o uso

da simulação traz ao processo pedagógico (BLUM, 2010)?

A resposta não é tão evidente quanto se acredita ou de imediata

solução. Simulações não são, necessariamente, melhores ferramentas

pedagógicas que outros mecanismos de aprendizado (SHAW; GIBSON,

2010) e devem ser avaliadas a partir de um cálculo de conveniência e pro-

pósitos. É possível alcançar os objetivos pretendidos por meio de sua uti-

lização? Como perceber, então, se a simulação é adequada para o que se

pretende oferecer?

Devemos considerar duas linhas de raciocínio aqui para tentar res-

ponder a essa pergunta. A primeira se refere ao que representa a simula-

ção para o curso ou aula em questão. A segunda, aos objetivos pedagógi-

cos buscados pelo professor.

No que tange à primeira linha, simulações buscam conectar o con-

teúdo lecionado em sala com o “mundo real”. Elas aprofundam a com-

4. Um dos marcos do uso de simula-

ções como ferramenta de aprendizado

comumente citados pela literatura é a

InterNation Simulation (ISN), idealizada

por Harold Guerzkow. A relevância da

ISN impactou e inﬂuenciou o desen-

volvimento de outras simulações de

grande porte, como a American Model

United Nations International e a Harvard

National Model United Nations (ASAL;

BLAKE, 2006; STARKEY; BLAKE, 2001).

No Brasil, a título de comparação,

temos simulações organizadas por

universidades como o Mini-ONU, o

Modelo da Organização das Nações

Unidas (MONU), o Modelo Intercolegial

de Relações Internacionais (Mirin),

envolvendo alunos do Ensino Médio, e

Onu Jr., por exemplo (VALENÇA; INOUE,

2017).

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 27 - 43

preensão das bases conceituais de um determinado evento ou fenômeno

por meio da interação entre seus participantes. O exercício de simular

permite constituir um ambiente pedagógico lúdico onde os participan-

tes experimentam os estímulos e constrangimentos relativos aos eventos

simulados (KRAIN et al., 2014). É possível perceber a operacionalização

de conceitos abstratos a partir de sua aplicação em um determinado cená-

rio que mimetiza a realidade (KILLE et al., 2010; SHAW; GIBSON, 2010).

Como resultado, tem-se um maior o contato com o objeto de estudos

para uma dimensão prática e de resolução de problemas.

Simulações permitem recriar, de forma dinâmica, processos políti-

cos complexos, levando os estudantes a examinar as condições incidentes

sobre e entre os atores ao longo de seu processo decisório (SMITH; BO-

YER, 1996). Isso se torna possível porque as simulações, como qualquer

modelo de representação, ressaltam aspectos relevantes do objeto de es-

tudo, destacando e explorando os elementos considerados de importância

para a formação dos envolvidos (KEMBER et al., 2008; LEAN et al., 2006;

STARKEY; BLAKE, 2001).

No tocante aos objetivos pedagógicos, a literatura do campo mos-

tra que simulações são atividades amplas que atendem a diferentes objeti-

vos educacionais. Estes vão desde o aprendizado de conteúdos especícos

à capacidade de resolver problemas (SHAW; GIBSON, 2010). Cabe, pois,

ao professor proceder com duas ações. A primeira é denir quais obje-

tivos ele deseja alcançar tanto em seu curso para, então, reetir quanto

nos meios que utilizará para engajar os alunos. A segunda é orientar e

adequar a forma como a simulação tomará corpo e o que será demandado

dos participantes, além, de suas regras, para atender àqueles propósitos

(KILLE, 2002, p. 272).

Uma vez realizada essa “autorreexão”, simulações podem, sim,

constituir parte importante do processo de aprendizado e prover bene-

fícios que outras atividades não trariam. Sua capacidade de promover a

compreensão de processos complexos e com múltiplos atores e/ou temas

transversais se deve à sua capacidade de se adequar a diferentes cenários e

ambientes pedagógicos, além de estimular diferentes habilidades e capa-

cidades. Benefícios adicionais, como estimular a oratória ou a capacidade

de escrita, podem também ser percebidos, dada a diversidade de ativida-

des e mecanismos que ela envolve (SHAW; GIBSON, 2010).

Isso se reete, grosso modo, em seis contribuições ao processo de

aprendizado que são potencializados pelo uso de simulações (SHAW; GIB-

SON, 2010; STARKEY; BLAKE, 2001). Sem entrar em maiores problema-

tizações, a revisão da literatura aponta que simulações contribuem para

(i) o aprendizado cognitivo, (ii) o aprendizado afetivo, (iii) o aumento da

motivação do estudante, (iv) a retenção em longo prazo das informações e

conceitos trabalhados, (v) a efetividade no processo de aprendizado e (vi) o

fortalecimento das relações entre aluno e professor (BLUM, 2010). A ree-

xão crítica e a capacidade de resolver problemas, questões centrais para o

Paradigma do Aprendizado, são potencializadas a partir da aproximação

do conhecimento teórico obtido em sala com o dia-a-dia da política inter-

nacional (KILLE et al., 2010), proporcionando resultados que não seriam

possíveis apenas com leituras ou aulas expositivas (SHAW; GIBSON, 2010).

Marcelo M. Valença O uso de simulações e cultura popular para o ensino de Relações Internacionais

No tocante ao seu escopo de utilização, a literatura sobre simulações

aponta que sua recorrência nas RI evidencia sua adequação para lidar com

questões relativas à instituições e organizações internacionais, mesmo

sem se limitar a elas. Qualquer atividade que envolva formulação de deci-

sões ou negociações a partir da interação de múltiplos atores é passível de

ser simulada, independentemente das suas dimensões ou tempo de aula.

Assim como toda ferramenta de aprendizado ativo, há um conjunto

de boas práticas que norteiam a utilização das simulações em sala (KIL-

LE, 2002; KILLE et al., 2010). Sem que haja a necessidade de uma sistema-

tização formal, as boas práticas aplicadas à simulação não se diferenciam

das práticas que devem ser adotadas em qualquer ambiente de ensino. O

que se deve ter em mente é que essas práticas são adaptadas e moldadas

para potencializar o uso das simulações como ferramenta pedagógica e

visam estimular quatro aspectos centrais do processo de aprendizado.

A primeira boa prática incide sobre a reexão acerca dos objetivos

educacionais a serem alcançados. Traduzir conceitos abstratos em situa-

ções aplicáveis é um desao percebido por todos os professores (BOYER,

2000). Diante de uma gama ampla de ferramentas e recursos a serem uti-

lizados, o professor deve ter em mente que a escolha da simulação promo-

veria mais benefícios que outra ferramenta. Com isso, o professor deve

estipular esses objetivos pedagógicos desde o início do planejamento do

seu curso e de suas atividades. Ao m e ao cabo, a simulação permitirá

aos alunos uma imersão na realidade que proporciona as interações social

e política necessárias para fazer política, inclusive percebendo as distor-

ções e assimetrias entre teoria e prática (BOYER, 2000).

Ainda de acordo com Kille, Krain e Lantis (2010), a segunda é a pro-

posição de aplicações e exemplos para evidenciar a capacidade de resolver

problemas da simulação ora posta. Isso contribui na promoção da cone-

xão do conteúdo com as atividades, bem como auxilia no engajamento

e envolvimento dos alunos com a atividade. Um formato de modelo ou

simulação pode não se adequar a um determinado tema, mas sua forma-

tação para atender a uma demanda pode, em muito, melhorar sua recep-

ção, o que nos leva à terceira boa prática.

Esta consiste no estabelecimento de procedimentos e regras com-

patíveis com o processo simulado no “mundo real”. Conforme os partici-

pantes tenham acesso às regras do jogo, bem como dispõem dos conhe-

cimentos necessários para planejar suas ações, seu envolvimento tende a

aumentar, assim como as chances de operacionalizar conceitos, ideias e

limites. O conhecimento das regras também auxilia à transparência do

exercício, fazendo com que decisões impopulares sejam mais bem acei-

tas. A seleção do tema da simulação, suas regras, procedimentos e papeis

devem reetir os objetivos pedagógicos previstos acima.

Podemos armar, portanto, que uma imagem que não reete a reali-

dade é a de que simulações são ferramentas que demandam tempo e recursos

extraordinários. Ainda que se tenha modelos que requerem meses de pre-

paração, o uso de simulações em sala não depende de tal logística. Recursos

simples, como quadro negro e reorganização das cadeiras em sala já podem

ser sucientes para uma simulação. O desejo por maior formalidade ou rea-

lismo podem ser fatores positivos, mas não impeditivos para a sua realização.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 27 - 43

Finalmente, a quarta boa prática consiste no debrieng, i.e., uma re-

exão sobre o que foi percebido e aprendido ao nal das atividades (ASAL,

2005; KILLE et al., 2010). A literatura sobre debrieng não o trata como um

exercício teórico que busca impor uma visão de mundo sobre outras, mas

de contextualizar a atividade a partir de referenciais analíticos claros e

que permitam reexão sobre resultados e processos de maneira sistemá-

tica. Essa sistematização, todavia, deve seguir os objetivos pedagógicos

buscados e o que de fato foi aprendido (LANTIS, 1996; SHAW; GIBSON,

2010; SMITH; BOYER, 1996; SWITKY, 2004; TESSMAN, 2007).

Percebe-se, a partir dessas boas práticas, que o uso adequado de si-

mulações como ferramenta de ensino implica a preocupação em estabe-

lecer os laços de signicância e relevância do conteúdo ensinado. Mais

precisamente, há evidente preocupação com a inserção das atividades, co-

nhecimentos e experiências em um contexto de formação acadêmico-pro-

ssional, capacitando o estudante para atuar no “mundo real” (STARKEY;

BLAKE, 2001). Sua combinação a elementos familiares à realidade do alu-

no, seja ela de sua vida real ou pessoal, ajuda no sucesso da atividade.

Elementos de cultura popular como textos alternativo

Como bem aponta Robert Blanton (2012), há uma crescente litera-

tura voltada para o ensino das RI que trabalha com o uso de elementos

da cultura popular como material alternativo para oferecer explicações

sobre o internacional (GRAYSON et al., 2009; HEATH-KELLY; JARVIS,

2017; SAUNDERS; HOLLAND, 2017; WANG, 2013). Ela inclui, mas não

se limita a, o uso de romances (DREZNER, 2015; NEUMANN; NEXON,

2006; ZAGARE; SLANTCHEV, 2010), lmes (BUZAN, 2010; ENGERT;

SPENCER, 2009; INOUE; KRAIN, 2014; SAIDEMAN, 2013) e músicas

(TIERNEY, 2007; VALENÇA, 2012) para tratar de temas como teorias de

RI, métodos de pesquisa e análises de eventos reais para estudos de polí-

tica externa e de guerra e da paz.

A revisão da literatura aponta que a incorporação de elementos de

cultura popular no ensino por meio de seu uso como textos alternativos

potencializa os efeitos do ensino. Textos alternativos nada mais são que

material não-tradicional que serve de apoio ao material formal, como

livros e manuais (BLANTON, 2012; KILLE et al., 2010), complementan-

do o conteúdo lecionado. Incluem-se nessa categoria obras de diferentes

naturezas, como lmes, música, romances, quadrinhos e memórias, por

exemplo. Eles auxiliam o aprendizado de conceitos e teorias complexas e

proporcionam o conhecimento mais amplo sobre eventos e fenômenos,

explorando suas diferentes dimensões – cultural, política, social e reli-

giosa, por exemplo.

Esse recurso crescente se torna possível porque o uso de elementos

de cultura popular pode ser conectado aos estudos de RI a partir de, ao

menos, quatro possibilidades (NEUMANN; NEXON, 2006). Elas incluem

(i) apontar relações de causa e/ou efeito nas relações internacionais; (ii)

operar como veículo ou imagem que ilustra conceitos e processos, aju-

dando a explicar ideias; (iii) servir como evidências ou informações sobre

normas, ideias, identidades e crenças de uma comunidade política; e (iv)

Marcelo M. Valença O uso de simulações e cultura popular para o ensino de Relações Internacionais

evidenciar fenômenos que ajudam a constituir normas, valores e ideias

sobre a política internacional, informando, naturalizando e facilitando

seu impacto social. A lógica subjacente ao seu uso é de que os elementos

de cultura popular são mecanismos de traduzir e simplicar a realida-

de, facilitando que sua audiência enxergue eventos complexos a partir

de situações análogas, operacionalizando ideias ou conceitos.

Elementos

de cultura popular tendem a ser naturais aos alunos, o que transfere ao

conteúdo das RI uma sensação semelhante.

Por conta disso, a literatura aponta que esse material, quando apli-

cado em sala para o estudo de temas tradicionais, tem o potencial de en-

gajar os alunos em discussões complexas. Isto ocorreria porque a cultura

popular oferece a eles bases de conhecimento familiares que ajudariam a

superar constrangimentos ou limitações e trazer suas experiências para o

processo de constituição do conhecimento. O resultado seria uma melhor

compreensão de debates e conceitos chaves para o campo, seguindo a

indicação proposta por Neumann de que “[t]hings should be made as sim-

ple as possible - not simpler” (JACKSON, 2010, p. 12). Nesse sentido, e ao

tornar mais simples e dar sentido à explicação de conceitos, esses textos

alternativos permitem ao estudante visualizar seu funcionamento, prin-

cipais elementos e características, oferecendo condições facilitadoras para

perceber sua operacionalização e suas implicações teóricas e políticas.

Além dessas possibilidades explicativas, o uso de referências à cul-

tura popular permite que exercícios que explorem o contrafactual pos-

sam ser realizados. Contrafactuais são hipóteses ou assertivas que contra-

dizem fatos que ocorreram, permitindo estudar possibilidades e resulta-

dos que não ocorreram na prática, levando à inserção de novas variáveis

e hipóteses a partir da suposição do “e se” (LEBOW, 2000; TETLOCK;

BELKIN 1996). Em outras palavras, contrafactuais permitiriam a alunos

e professor estudar como eventos de grande complexidade poderiam ter

impactado a política se outros resultados fossem percebidos.

Nessa lógica, textos alternativos oferecem o suporte necessário para

a realização de simulações como ferramentas de ensino, sejam elas basea-

das em eventos reais ou ctícios. Eles funcionariam de forma comple-

mentar, proporcionando a justicativa do contexto e possibilidades que

se deseja explorar, fornecendo o meio para que ideias complexas sejam

tornada simples e o conhecimento, constituído. Deve-se, todavia, tomar o

cuidado de explicitar as conexões entre o tema e/ou evento simulado com

o conteúdo do curso, disciplina ou habilidades que se deseja promover.

Tanto para professores quanto alunos pode parecer cativante simu-

lar elementos de cultura popular que sejam famosos ou que causem gran-

de comoção, especialmente quando falamos de questões históricas. Mas,

como destaquei anteriormente, seu uso e aplicação devem evidenciar van-

tagens sobre outros meios de ensino. Como, então, estruturar simulações

a partir de textos alternativos que fazem referência à cultura popular?

A resposta está na sua adequação e conveniência aos objetivos e

ao conteúdo analítico que se pretende explicar.

Os elementos de cultura

popular trazidos à sala de aula como forma de ilustrar ou operacionali-

zar uma ideia ou conceito devem ter conexão com a estrutura da aula e

os objetivos buscados, além de produzir signicados para os alunos. As

5. Cabe aqui uma nota de esclareci-

mento. O uso de elementos da cultura

popular nas RI extrapola o campo do

ensino. Exemplo são as contribuições

de natureza pós-positivista que usam a

estética e a arte como representação

de discursos dominantes. Não me reﬁro

a elas aqui neste trabalho. Sobre o

tema, ver, por exemplo, Michael Shapiro

(2004), Michael Shapiro e James Der

Derian (DER DERIAN; SHAPIRO, 1989),

Stephanie Fishel e Lauren Wilcox

(2017), Barbara Baudot (2010) e Roland

Bleiker (2009).

6. Exemplo é a chamada para trabalhos

para a conferência anual da Interna-

tional Studies Association de 2015. Os

organizadores propuseram as diretrizes

para o uso dos elementos de cultura

popular - a série de livros “Game of

Thrones”. Nela, os organizadores

apresentam os limites esperados para

as contribuições, deixando claro que

a análise deve ser feita a partir de

elementos empíricos da circulação de

ideias da fantasia em processos reais

de formulação de políticas externas.

Com isso, o elemento cultura popular

ganha parâmetros deﬁnidos para sua

aplicação, não buscando reproduzir

conceitos ou abordagens teóricas, mas

servindo de insumo para a reﬂexão

acerca de políticas públicas. A chamada

está disponível em <http://duckofminer-

va.com/2014/05/friday-nerd-blogging-

-call-for-isa-paper-proposals-on-game-

-of-thrones.html>. Acesso em: 10 mar.

2019.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 27 - 43

possibilidades que derivam do uso de simulações permitem que as contri-

buições da cultura popular ao aprendizado, quando operacionalizada por

meio de simulações, sejam percebidas em sua totalidade.

Assumindo o uso de elementos de cultura popular em uma simu-

lação, questiona-se: qual o impacto instrucional desses elementos no pro-

cesso de aprendizado? Os elementos de cultura popular serão utilizados

como contexto para a simulação ou produzirão contrafactuais para o

questionamento das variáveis estudadas? As referência serão utilizadas

como textos políticos ou serão investigadas como lições pedagógicas?

Ainda, os elementos de cultura popular serão variáveis independentes

que informam e impactam o mundo real?

A dinâmica e procedimentos desenvolvidos a partir desses questio-

namentos oferecem possibilidades de explorar diferentes capacidades e

habilidades dos estudantes. Dependendo do objetivo educacional busca-

do pelo professor, a combinação da simulação com os textos alternativos

ajudam a criar um ambiente lúdico que amenizaria diculdades pessoais

apresentadas pelos alunos e promoveria um espaço de colaboração entre

os indivíduos e grupos envolvidos. Alunos com medo de falar em público,

por exemplo, podem perceber que seus constrangimentos pessoais não

são obstáculos para o uso de outras habilidades, como de negociação ou

resolução de disputas. Há uma espécie de trade-o entre as habilidades

individuais e sociais nos procedimentos das simulações.

Ademais, essa dinâmica também permite a utilização de eventos e

situações, ctícias ou reais, que melhor se adequem aos objetivos buscados.

Os textos alternativos podem proporcionar, ainda neste ambiente lúdico,

o espaço de segurança para que temas complexos ou polêmicos sejam lida-

dos pelos alunos a partir de situações análogas ou que remetam a um cená-

rio diferente – ainda que estes sejam correlacionados à situações reais. Os

alunos poderiam se ver com a liberdade de falar sobre esses temas de forma

mais livres e, ao nal, perceber que tipos de resultados tais debates gera-

riam. Portanto, dependendo da maneira como ela for estruturada, qual-

quer uma – ou múltiplas – dessas contribuições podem ser percebidas, além

do desenvolvimento de habilidades, tal como apontado na seção anterior.

A escolha pelo uso de textos alternativos exige tais questões para

que o recurso a eles não seja apenas uma atividade recreativa ou uma

forma de agradar à audiência dos estudantes. Essa preocupação deve ser

compartilhada com alunos, para que eles também se envolvam na cons-

trução do ambiente pedagógico e para dar signicado à atividade.

Zumbis e o Conselho de Segurança da ONU: simulando os impactos de

uma pandemia global na política internacional

O uso de simulações com base em textos alternativos pode ser

exemplicado pela atividade desenvolvida a partir do livro “Guerra

Mundial Z - Uma História Oral da Guerra dos Zumbis”, de Max Brooks

(BROOKS, 2013). Essa simulação, realizada inicialmente na conferência

anual da International Studies Association (ISA) em Toronto, em 2014, foi

repetida, com sucesso, junto à turmas de graduação em RI da Universida-

de do Estado do Rio de Janeiro (UERJ).

Criada e preparada para ser uma

7. A simulação foi desenvolvida em con-

junto com o professor Douglas Becker,

da University of Southern California

(USC), nos Estados Unidos.

Marcelo M. Valença O uso de simulações e cultura popular para o ensino de Relações Internacionais

simulação envolvendo alunos de diferentes períodos, a atividade, como

apresento abaixo, pode ser inserida em cursos de diferentes temáticas in-

cluindo, mas não se limitando a, política internacional contemporânea,

direito internacional, organizações internacionais, estudos de segurança.

A premissa do livro, que também contextualiza a simulação, é que

o vírus Solanum foi identicado em um indivíduo na China e rapidamen-

te se espalhou pelo mundo. No intervalo de meses, uma parcela signica-

tiva do mundo identica ondas de casos do Solanum, sem que haja uma

resposta eciente em termos de políticas de segurança pública e sanitária.

Os indivíduos contaminados pelo Solanum entram em estado de coma

e, ao acordarem, exibem comportamento psicótico e violento, com pre-

dileção pelo consumo de carne humana, que só pode ser contido com a

destruição do cérebro - por isso, sua identicação como “vírus zumbi”.

O objetivo pedagógico buscado é entender o funcionamento de

uma organização internacional diante das diversas e inúmeras questões

que surgem a partir de uma pandemia global. Temas como soberania,

cooperação, conhecimento epistêmico sobre a pandemia e a própria de-

nição de segurança são postas em questão aqui, fazendo os participantes

discutirem considerando as - muitas vezes conitantes - preocupações lo-

cais, regionais e globais.

Caso seja do interesse do professor restringir ou ampliar o leque

de temas em discussão, bem como os objetivos pedagógicos especícos

buscados, ele pode oferecer um relatório mais ou menos detalhado, desta-

cando os temas de debate desejados.

Os participantes da simulação repre-

sentam Estados no Conselho de Segurança da ONU (CSNU), bem como

Estados convidados em função dos impactos causados pelo vírus em seus

territórios. Considerando a narrativa do livro e os objetivos pedagógicos

desejados, as simulações foram estruturadas visando a participação de

quinze países:

• Estados Unidos

• Reino Unido

• China

• Rússia

• França

• Argentina

• Austrália

• Ruanda

• Luxemburgo

• Coréia do Sul

• Azerbaijão

• Guatemala

• Marrocos

• Paquistão

• Togo

Em todas as oportunidades em que a simulação foi realizada, o

relatório preliminar oferecido aos participantes algumas semanas antes

apresentava uma linha do tempo da expansão da pandemia pelo mundo

e a reação dos principais Estados impactados. Foram oferecidos as regras

para a simulação e os protocolos a serem obedecidos, bem como docu-

8. A simulação com maior grau

de complexidade foi realizada na

conferência anual da ISA de 2014, no

painel inovador The UN Security Council

Meets Global Pandemic: How Global

Governance Would Deal with Zombies.

As informações apresentadas aqui

reﬂetem essa experiência. Ela envolveu

participantes de diferentes partes do

mundo e em diferentes estágios proﬁs-

sionais. Informações sobre a simulação

e o painel em que ela foi realizada na

ISA estão disponíveis em: <https://

www. isanet.org/Conferences/Toron-

to-2014/ Program/Browse/t/7>. Acesso

em: 12 jun. 2019.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 27 - 43

mentos complementares da ONU envolvendo temáticas relacionadas à

simulação, como denição de pandemia, do princípio do non-refoulement

e elementos relacionados a questões de cooperação na área da saúde pú-

blica, principal aspecto a ser abordado. Essa pluralidade de abordagens é

possibilita a riqueza do tema escolhido. Zumbis se tornaram populares

tanto na cultura popular, quanto na própria disciplina de RI (BLANTON,

2012; DREZNER, 2015), e a reexão sobre questões de saúde global leva

a temas que os alunos estão acostumados a lidar no dia a dia. A ilustração

do debate político-acadêmico com roupagens de cultura popular possibi-

lita extrapolar uma possível insegurança quanto aos pontos iniciais, dada

a bagagem cultural que se carrega sobre a “questão zumbi” e as diferen-

tes respostas - ou narrativas - que se pode criar.

O produto das discussões e deliberações era a confecção de uma

proposta de resolução abordando questões que resolvam ou limitem a

expansão da pandemia, bem como as consequências do próprio vírus e

das decisões individuais dos Estados. No caso da simulação realizada na

UERJ, os alunos deveriam também produzir documentos de posição dos

seus Estados, apontando e justicando seus principais interesses, aliados

e adversários.

Dado o escopo temático e possibilidades de discussão, bem como

a necessidade de produzir um documento para situar e contextualizar os

participantes, considero que a organização da simulação é de complexida-

de média. A condução da simulação envolve cerca de três horas, divididas

em duas horas de debates, meia hora para preparação do documento e o

restante do tempo destinado para o devido debrieng.

Conclusão

A combinação de simulações com o uso de textos alternativos ba-

seados em elementos de cultura popular é poderosa na constituição do

ambiente de aprendizado. Dada às características e estímulos que estes

recursos produzem, é possível antecipar o engajamento dos alunos nas

atividades e nos debates. Tomando-se as devidas precauções e estabelecen-

do-se os parâmetros de adequação das atividades aos objetivos buscados,

o uso das simulações já se tornou ferramenta consagrada pela literatura e

pela prática do ensino ativo. O uso de elementos de cultura popular, por

sua vez, promove a reexão e análise a partir de diferentes possibilidades

e cenários. Mesmo questões éticas e historicamente complexas ou difíceis

de se lidar podem ser traduzidas de forma mais simples por meio de seus

recursos, estimulando o debate e reexão acerca desses temas.

Contudo, é importante ressaltar que estes instrumentos, descolados

do planejamento e da adequação aos objetivos pedagógicos previamente

denidos, perdem muito de sua força. A lógica subjacente ao aprendizado

ativo implica a escolha de ferramentas e atividades que causem impacto

signicativo no processo de aprendizado, não apenas a sua facilidade de

uso ou seu potencial de entretenimento.

Com isso em mente, é possível desenvolver cenários, possibilidades

e avanços cognitivos a partir de pequenas simulações ou jogos em sala

de aula valendo-se de recursos que variam do simples ao culturalmente

Marcelo M. Valença O uso de simulações e cultura popular para o ensino de Relações Internacionais

complexo. Notícias de jornais, artigos de revistas populares ou músicas,

além de obras de cção ou cunho cultural, passam a ser ferramentas vá-

lidas e à disposição do professor para sua aplicação (quase) imediata em

sala. Cabe ao professor o recorte desejado e o seu uso, tendo sempre em

mente o foco na construção crítica do conhecimento e a formação pros-

sional-acadêmica de seus alunos.

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Argentina en el Consejo de Defensa

Suramericano de la Unasur (2015-2018)

Argentina in the Unasur South American Defense Council

(2015-2018)

Argentina no Conselho de Defesa Sul-americano da

Unasul (2015-2018)

Alejandro Frenkel

DOI: 10.5752/P.2317-773X.2020v8.n1.p44

Recibido el 19 de fevereiro de 2019

Aprobado el 06 de agosto de 2019

R

El artículo analiza la política de seguridad regional argentina durante el gobier-

no de Mauricio Macri. Especialmente, en lo que reere al desempeño del país

austral en el Consejo de Defensa Suramericano (CDS) de la Unasur. La hipótesis

de partida es que la reorientación de la política exterior impulsada a partir de

2015 por el nuevo gobierno -caracterizada por un mayor acercamiento a Estados

Unidos, el abandono de la autonomía como principio rector y una priorización

de las agendas comerciales en los esquemas de integración- tuvo un impacto en

la agenda de seguridad regional de la Argentina, generando: 1) un menor interés

en participar activamente en la Unasur y su Consejo de Defensa, y; 2) una reva-

lorización de las instancias interamericanas, a tono con la agenda de seguridad

de Washington.

Palabras clave: Argentina. Política exterior. Unasur. Consejo de Defensa Sura-

mericano. Seguridad internacional.

R

O artigo analisa a política de segurança regional da Argentina durante o governo

de Mauricio Macri. Especialmente a respeito do desempenho do esse país no

Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS) da Unasul. Como hipóteses, o artigo

sustenta que a reorientação da política externa após chegada de novo governo

em 2015 -caracterizada por uma maior aproximação com os Estados Unidos, um

abandono da autonomia e uma priorização das agendas comerciais na integra-

ção regional- impacto na agenda de segurança regional da Argentina, gerando:

1) menos interesse em participar ativamente da Unasul e do seu Conselho de

Defesa, e; 2) uma reavaliação dos organismos interamericanos, de acordo com a

agenda de segurança de Washington.

Palavras chave: Argentina. Política externa. Unasul. Conselho de Defesa Sul-A-

mericano. Segurança internacional.

1. Doctor en Ciencias Sociales (Uni-

versidad de Buenos Aires). Profesor

adjunto de Relaciones Internacionales

en la Escuela de Política y Gobierno,

Universidad Nacional de San Martín.

Becario postdoctoral del Consejo

Nacional de Investigaciones Cientíﬁcas

y Técnicas (CONICET). ORCID: https://

orcid.org/0000-0003-1140-0854

Alejandro Frenkel Argenna en el Consejo de Defensa Suramericano de la Unasur (2015-2018)

A

The article examines the Argentina regional security policy during the Macri

administration. Specically, the analysis focuses on the performance in the Una-

sur’s South American Defense Council Unasur (SADC). The hypothesis is that

foreign policy restructuring after the arrival of a new administration in 2015

-characterized by the alignment with the United States, the abandonment of

the autonomy as a guiding principle and giving priority to commercial issues on

the regional agenda– had an impact on the Argentina’s regional security policy,

generating: 1) a lack of interest in participating in the Unasur and the South

American Defense Council; 2) a positive revaluation of the Inter-American

mechanisms, in line with the Washington’s security agenda.

Key words: Argentina. Foreign policy. Unasur. South American Defense Coun-

cil. International security.

Introducción

El 10 de diciembre de 2015, Mauricio Macri ganaó las elecciones

presidenciales en Argentina por medio de una alianza partidaria bauti-

zada como “Cambiemos”. Apelando a un discurso refundador, la nueva

administración prometió terminar con el populismo de las gestiones an-

teriores. Este espíritu refundador tuvo, asimismo, un correlato en la po-

lítica exterior, al proclamar la necesidad de terminar con el aislamiento

internacional, volver al mundo y desideologizar las relaciones exteriores.

Durante la administración de Néstor Kirchner (2003-2007) y, espe-

cialmente, en los gobiernos de Cristina Kirchner (2007-2015), los linea-

mientos externos de la Argentina se basaron en la inserción latinoameri-

cana - con especial referencia a Sudamérica -; en posturas multilaterales

críticas del orden internacional; en la articulación de la gestión externa

con las necesidades del desarrollo nacional; en la profundización de los

vínculos con potencias no occidentales -como China y Rusia- y en la bús-

queda de autonomía frente a las grandes potencias (B, 2016; M,

2016).

En materia de seguridad regional, la seguritización de la agenda

internacional impulsada por los Estados Unidos tras el 11-S llevó a los

gobiernos kirchneristas a evitar compromisos directos con la política de

Washington, aspirando a crear y consolidar nuevos mecanismos de ca-

rácter multilateral (S, 2013a). Este proceso de cambio en Argen-

tina coincidió con el ascenso de Brasil; quien, en su afán de convertirse

en una potencia regional, impulsó durante la presidencia de Lula da Sil-

va (2003-2011) la conformación de nuevos organismos de integración: la

Comunidad Sudamericana de Naciones y, luego, la Unión de Naciones

Suramericanas (Unasur)

. En este marco, Argentina apoyó la iniciativa

brasileña de crear, dentro de la Unasur, un Consejo de Defensa Surame-

ricano (CDS). Pero no fue solo eso, con el correr del tiempo el país aus-

tral asumió un alto perl dentro del CDS, promoviendo iniciativas que

fueran más allá de la mera construcción de conanza mutua. Así surgió

la propuesta de diseñar un avión de entrenamiento sudamericano y la de

crear el Centro de Estudios Estratégicos de la Defensa, cuya sede queda-

ría en Buenos Aires.

2. La conformación de la Comunidad Su-

damericana de Naciones fue impulsada

inicialmente por Venezuela.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 44 - 63

El gobierno de Cambiemos, por su parte, reformuló los lineamien-

tos externos en función de una concepción distinta de la economía y el

escenario internacional. Las premisas neodesarrollistas fueron dejadas

de lado adoptando, en cambio, un “neoliberalismo enmarcado”. Es decir,

combinando una política económica acorde a los intereses del capital -

nanciero internacional pero manteniendo los niveles previos de asisten-

cialismo e inversión social (Z, 2018). Sumado a ello, el nuevo

gobierno asumió una postura acrítica y abierta al proceso de globaliza-

ción (T; R, 2016), dejando de lado las posturas autono-

mistas, proteccionistas y revisionistas de la etapa kirchnerista, las cuales

pasarían a ser consideradas como características de un país atrasado y

aislado del mundo. Como parte de este proceso, Argentina apostó por

una “inserción occidental” (B, 2017), estrechando los vínculos con

Estados Unidos y los países europeos y anunciando una revisión de los

acuerdos rmados con China y Rusia.

Esta reconguración de la política exterior impactaría también en

el campo de la integración y la seguridad regional. A la llegada de Ma-

cri se sumó un cambio de gobierno en Brasil, Chile y Ecuador, dando

lugar al agotamiento del período de gobiernos progresistas en América

Latina. En sintonía con la idea de lograr un mejor posicionamiento en

las cadenas globales de valor, la proclama de “exibilizar” los bloques

regionales se convirtió en uno de los objetivos principales de estos paí-

ses. Así, las agendas multidimensionales que caracterizaron la etapa del

llamado regionalismo posliberal (S, 2009) o post-hegemónico

(R; T, 2012) se fueron diluyendo y los temas económi-

co-comerciales volvieron a hegemonizar las agendas de la integración.

En la estrategia externa de la Argentina, este giro estratégico implicó

una mayor aproximación hacia la Alianza del Pacíco, ya sea de manera

individual o promoviendo una “convergencia” con el Mercosur (P;

P, 2016).

Como parte del mismo proceso de cambio, el regionalismo lati-

noamericano ingresó, en términos del politólogo francés Olivier Dabène

(2009), en una nueva fase de “politización”. En este caso, la agenda política

de los gobiernos de derecha se direccionó a la “defensa de la democracia”,

con el gobierno venezolano de Nicolás Maduro como blanco principal.

A raíz de ello, el pragmatismo ideológico que había caracterizado a la

Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) durante sus primeros años

(B-M, 2013) daría paso a un escenario de polarización y el orga-

nismo perdió protagonismo en la política regional. La crisis se profundi-

zó luego de que, en abril de 2018, seis países miembros –Argentina, Brasil,

Chile, Colombia, Perú y Paraguay- decidieran suspender su participación

en el bloque sudamericano

En el caso argentino, los nuevos lineamientos del gobierno de Ma-

cri en materia de inserción internacional se vieron reejados en la políti-

ca de defensa y seguridad: Argentina anuló la lógica de círculos concén-

tricos que le otorgaba un sitio de privilegio a América del Sur (C,

2018), relegó su participación en el Consejo de Defensa Sudamericano de

la Unasur y aumentó su compromiso con las instancias hemisféricas de

3. En los meses subsiguientes, esos seis

países más Ecuador anunciaron la salida

deﬁnitiva de la Unasur y por iniciativa

de los gobiernos de Colombia y Chile se

creó un nuevo organismo: el Foro para el

Progreso de América del Sur (Prosur).

Alejandro Frenkel Argenna en el Consejo de Defensa Suramericano de la Unasur (2015-2018)

seguridad, ya sea apoyando la agenda de seguridad multidimensional

impulsada por Washington en cuestiones como el involucramiento de

los militares en tareas de seguridad pública; retomando la participación

en la Junta Interamericana de Defensa u organizando conferencias mi-

litares entre los países del continente. Podría decirse que el gobierno de

Cambiemos resignicó el código geopolítico de la Argentina, rejerarqui-

zando al espacio hemisférico como ámbito de cooperación, en detrimen-

to del espacio sudamericano

En función de lo anterior, este trabajo tiene como objetivo ana-

lizar la política de seguridad regional de la Argentina tras la llegada de

Mauricio Macri a la presidencia, en diciembre de 2015, partiendo de la

siguiente hipótesis: los lineamientos externos del nuevo gobierno –fun-

damentalmente, un mayor acercamiento a Estados Unidos, un abando-

no de la autonomía como principio rector y una jerarquización de las

agendas comerciales en los esquemas de integración- tuvieron un im-

pacto en la agenda de seguridad regional de la Argentina, generando

un mayor desinterés por participar activamente en instancias como la

Unasur y su Consejo de Defensa. Producto de estos factores, se frenarían

o, directamente, se abandonarían gran parte de las iniciativas que habían

sido impulsadas por Argentina en el CDS desde una visión de desarro-

llo autónomo. Asimismo, como parte del mismo proceso de cambio se

produciría una revalorización de las instancias políticas y de seguridad

hemisféricas, como la Organización de Estados Americanos (OEA) y la

Junta Interamericana de Defensa (JID).

En términos teórico-metodológicos, el artículo adopta un enfoque

predominantemente cualitativo, en tanto estudio de caso basado en el

análisis de documentos, notas periodísticas y discursos. No obstante,

también nos valdremos de un enfoque cuantitativo para analizar el des-

empeño de la Argentina en el Consejo de Defensa Suramericano. Espe-

cialmente, en lo que respecta a la participación del país austral en las acti-

vidades del organismo. A partir de esta evidencia se busca determinar la

importancia que le otorgó el gobierno de Mauricio Macri a la cooperación

con los países sudamericanos en materia de defensa.

En términos conceptuales, a sabiendas de que es una categoría cen-

tral en los estudios internacionales en América Latina

, para analizar la

relación entre autonomía y política exterior en el gobierno de Cambie-

mos utilizaremos como referencia la caracterización realizada por Ro-

berto Russell y Juan Tokatlian (2013) sobre las lógicas de aquiescencia y

autonomía en al accionar externo latinoamericano

Este artículo se divide en tres partes. En la primera de ellas se exa-

mina la política exterior de Cambiemos en función de las cuatro opcio-

nes estratégicas que conforman la lógica de autonomía. La segunda parte

analiza el desempeño de la Argentina en el Consejo de Defensa Surame-

ricano, desde su creación, en el año 2008, hasta la parálisis de la Unasur

en 2018; y el posicionamiento del país austral frente al sistema interame-

ricano de defensa. En la última parte del trabajo se proponen una serie de

conclusiones e interrogantes a futuro sobre la seguridad y la integración

en América del Sur.

4. Siguiendo a Taylor y Flynt (2002,

p. 99), un código geopolítico es “un

conjunto de supuestos estratégicos que

elabora un gobierno sobre otros Estados

para orientar su política exterior”.

En esa línea, mediante un código

geopolítico los Estados conﬁguran una

imagen parcializada del territorio, temas

de agenda, instituciones u otros Estados

sobre los cuales se va quiere intervenir

políticamente.

5. Respecto de la importancia del con-

cepto de autonomía en el pensamiento

internacional latinoamericano, véase

Tokatlian & Carvajal H (1995); Santana

& Bustamante (2013); Briceño Ruiz &

Simonoff (2015).

6. Estas lógicas serán explicadas en el

siguiente apartado

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 44 - 63

El gobierno de Macri y el abandono de la autonomía como principio

rector de la política exterior

Como sucede con casi todos los países, en las estrategias externas

de los gobiernos subyacen determinados paradigmas o corrientes iden-

ticables. En el caso de la Argentina, las tradiciones de política exterior

más arraigadas han estado determinadas por la relación con la potencia

dominante del momento. En este sentido, Simono (2013b) señala que los

proyectos externos estuvieron marcados por una puja entre los esquemas

de alineamiento hacia Gran Bretaña o Estados Unidos, por un lado; y, por

otro, los esquemas autonomistas, más enfocados a la integración con los

países vecinos. Pignatta (2010), por su parte, agrega como variable al mo-

delo de desarrollo, dando lugar a dos combinaciones de política exterior:

1) un liberalismo económico que ha impulsado modalidades de inserción

que privilegian el alineamiento con la potencia dominante; y, 2) un mo-

delo desarrollista orientado a la búsqueda de autonomía.

La Argentina reciente no ha estado exenta de esos vaivenes: a la

eclosión del modelo económico neoliberal en el año 2001 le sobrevino

un proyecto neodesarrollista que puso en cuestión el esquema de ali-

neamiento con Estados Unidos y reposicionó el concepto de autonomía

dentro del imaginario gubernamental argentino. Durante ese período,

aunque con algunos ajustes, los gobiernos de Néstor y Cristina Kirch-

ner mantuvieron similares lineamientos de política exterior (B, 2014;

2016). No obstante, como se dijo en la introducción, la llegada de Macri

al gobierno en diciembre de 2015 supuso una concepción distinta del de-

sarrollo nacional y del escenario internacional. En este marco, el vínculo

con Occidente –especialmente, con Estados Unidos- volvería a ocupar un

rol central y la idea de autonomía desaparecería como fundamento de la

estrategia de inserción internacional

Según explican Russell y Tokatlian (2013), la lógica de autonomía es

una de las dos “pequeñas grandes estrategias” que han denido el accionar

internacional de América Latina por más de cien años. Esta lógica tiene

entre sus nes principales el imperativo del desarrollo económico; la bús-

queda de la paz; la extensión del alcance geográco de las relaciones exte-

riores; la restricción del poder de las grandes potencias, particularmente

de Estados Unidos; así como la construcción de un orden internacional

más equitativo. En la práctica, argumentan los autores, la autonomía se

articula alrededor de cuatro opciones estratégicas: el equilibrio blando

(soft balancing), la diversicación, el repliegue y la unidad colectiva.

Contrariamente, la lógica de aquiescencia se congura en base a

un alineamiento con la potencia dominante. Los autores denen a esta

lógica como resultante de una asimilación de la condición subordinada

de América Latina en el sistema internacional y el plegamiento a los inte-

reses estratégicos vitales de Estados Unidos. Así, sus principales nes son

lograr el apoyo de Washington para obtener dividendos materiales o sim-

bólicos en contrapartida por la deferencia y contar con su protección. Esta

estrategia implica la aceptación del status quo y la no adhesión a esquemas

de integración regional profunda que puedan afectar el vínculo estrecho

con Washington (RUSSELL; TOKATLIAN, 2013, p. 162).

7. Siguiendo a Lorenzini (2011), con

estrategia de inserción internacional

nos referimos al esquema central de un

conjunto de orientaciones y lineamien-

tos de la Política Exterior que un Estado

decide poner en práctica para vincularse

con otros actores en el sistema interna-

cional tanto en la dimensión política, de

seguridad como económica.

Alejandro Frenkel Argenna en el Consejo de Defensa Suramericano de la Unasur (2015-2018)

Tomando esta conceptualización, a continuación se analizan las

cuatro estrategias que conforman la lógica de autonomía en la política

exterior de Cambiemos, buscando determinar si las mismas han sido uti-

lizadas o, más bien, dejadas a un lado por una estrategia de acoplamiento

con la potencia hegemónica.

Soft balancing

En tanto concepto ampliamente difundido en el campo de las Re-

laciones Internacionales, la estrategia de soft balancing (BROOKS; WO-

HLFORTH, 2005, PAPE, 2005) puede denirse como la utilización de las

instituciones internacionales y de instrumentos legales y diplomáticos

para frustrar o restringir el uso abusivo del poder y las acciones agresivas

de las grandes potencias, así como para defender o hacer valer intereses

propios (RUSSELL; TOKATLIAN, 2013, p. 161-162).

En este sentido, puede decirse que uno de los aspectos distintivos

de la política exterior argentina entre 2015 y 2019 ha sido la no utilización

de las instancias internacionales como un mecanismo de defensa frente

a los países más poderosos. La percepción de un escenario internacional

“como fuente de oportunidades” trazada por el gobierno de Cambiemos

resulta un buen indicador de esta premisa. En su primera alocución al

Congreso como presidente, Macri expresó: “Llevamos años, años donde

la brecha entre la Argentina que tenemos y la que debería ser, es enorme.

Y ello nos ha llevado a […] aislarnos del mundo, pensando que el mundo

nos quería hacer daño”. Luego, agregó que “la globalización es una rea-

lidad que trae inmensas oportunidades que debemos aprovechar” (C

R, 2016c).

A partir de esta concepción favorable de la globalización, el gobier-

no macrista buscaría mostrar una imagen de país “conable”. La asisten-

cia de Macri al Foro Económico Mundial de Davos a tan solo un mes de

asumir es un ejemplo de ello. A ello se sumaría un compromiso con las

instituciones comerciales internacionales y sus agendas de apertura eco-

nómica. A poco de asumir, el gobierno acató un fallo adverso de la Orga-

nización Mundial de Comercio (OMC) en materia de restricción a las im-

portaciones. Un año más tarde, raticó el Acuerdo sobre Facilitación del

Comercio (AFC) y en diciembre de 2018 el país austral fue sede la cumbre

ministerial de la OMC. En aquel cónclave, el presidente Macri destacó

que “hoy tenemos una Argentina conectada en el mundo como nunca

antes en su historia” (P, 2018). El abandono del proyecto impulsado

durante el kirchnerismo en Naciones Unidas para generar un marco re-

gulatorio internacional de las reestructuraciones de deudas soberanas es

otro indicador de que el nuevo gobierno no visualizaba a las instituciones

internacionales como una forma de contrabalancear a las potencias

No obstante lo anterior, las políticas proteccionistas de Donald Trump

en Estados Unidos y su “guerra” comercial con China, la concentración de

los ujos de capital hacia las economías centrales y las críticas crecientes al

orden internacional liberal obligaron al gobierno de Cambiemos a reajustar

la política exterior (L B; Z, 2018). En este contexto de

cambios en el escenario global, podría decirse que la estrategia de relativizar

8. La iniciativa había sido aprobada por

la Asamblea General de la ONU en sep-

tiembre de 2015, con 136 votos a favor,

6 en contra y 41 abstenciones. Estados

Unidos, Israel, Canadá, Japón, Alemania

y Reino Unido fueron los países que se

opusieron a la resolución.

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el soft balancing experimentó cierta revisión. Por caso, luego de que la nueva

administración estadounidense comenzara a anunciar medidas proteccio-

nistas, el gobierno de Macri impulsó junto a Chile la convocatoria a una

cumbre especial de cancilleres de los países del Mercosur y la Alianza del

Pacíco con la idea de delinear una estrategia común ante el “efecto Trump”

(L N, 2017). Ahora bien, a pesar de trazar un panorama internacional

más sombrío, ni el gobierno argentino, ni ninguno de los gobiernos neoli-

berales de la región se propuso desaar abiertamente a los Estados Unidos.

De hecho, a pesar de los ataques de Trump a la globalización, el presidente

Macri seguiría apostando a profundizar la relación con Washington, con-

ado en que habría un “proteccionismo selectivo” por parte del gobierno

norteamericano. Cuatro indicadores sustentaban esta hipótesis: la decisión

de la administración estadounidense de reabrir la importación de limones

argentinos, la exclusión de la Argentina de los aranceles al acero y al alumi-

nio impuestos en abril de 2018, el retorno al Sistema Generalizado de Prefe-

rencias estadounidense y el apoyo de la Casa Blanca al “salvataje” nanciero

del Fondo Monetario Internacional (FMI) en junio de ese mismo año

Diversicación

La diversicación constituye otra de las opciones estratégicas que

denen la lógica de autonomía de política exterior. Especícamente, esta

estrategia procura multiplicar los lazos externos con el objeto de con-

trarrestar y compensar la dependencia de una sola contraparte altamen-

te dotada de recursos y con gran capacidad de inuencia (RUSSELL;

TOKATLIAN, 2013, p. 162).

Como se dijo en la introducción, durante la etapa kirchnerista se apos-

tó a profundizar los vínculos con potencias no occidentales, especialmente

con China y con Rusia. Con la llegada de Macri a la presidencia, sin embargo,

la Argentina asumió una postura ambivalente. Si bien al comienzo China

fue caracterizada como un “socio estratégico” (S, 2016), el gobierno

también manifestaría la intención de revisar los acuerdos en infraestructura

y energía rmados por Cristina Kirchner. Desde medios periodísticos anes

al gobierno también proliferaron las críticas al emplazamiento de la estación

espacial china en la provincia de Neuquén, calicando al hecho como un

acto de subordinación al “neocolonialismo” chino (B, 2017)

No obstante lo anterior, los cambios en el escenario internacional an-

tes descriptos generaron incentivos para que el gobierno argentino diversi-

que sus vínculos externos. En este marco, Argentina se volvió un aliado

de Beijing en la defensa del orden liberal y se dejaron de lado los cuestio-

namientos a los acuerdos de la gestión anterior, lo cual podría ser tomado

como una estrategia de diversicación hacia Estados Unidos y sus políticas

proteccionistas. Los tratados rmados con el país asiático son un buen indi-

cador de este cambio de postura: mientras que entre 2015 y 2016 Argentina

y China rmaron tan sólo dos acuerdos bilaterales, entre 2017 y 2018 los

acuerdos rubricados ascendieron a treinta y cinco (M  R-

 E  C, 2019)

. Algo similar sucedió con Rusia: luego de

haber frenado los intercambios iniciados durante los gobiernos kirchneris-

tas, los acuerdos bilaterales volvieron a intensicarse a partir de 2017.

9. Como contrapartida, vale señalar que

el gobierno estadounidense manutuvo

la restricción para la importación de

biodiesel. En el caso del aluminio y

el acero, si bien no se aplicaron los

aranceles, sí se disminuyeron las cuotas

de exportación para las empresas

argentinas.

10. Desde esta óptica, la instalación

de la estación espacial también podría

considerarse como una estrategia de

acoplamiento hacia otra potencia.

China, en este caso.

11. Para dar una dimensión comparati-

va, durante el primer año del segundo

mandato de Cristina Kirchner, Argentina

y China ﬁrmaron cuarenta y tres trata-

dos bilaterales.

Alejandro Frenkel Argenna en el Consejo de Defensa Suramericano de la Unasur (2015-2018)

Gráﬁco 1 - Acuerdos bilaterales ﬁrmados con China y Rusia (2011-2018)

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de la Biblioteca de tratados del Minis-

terio de Relaciones Exteriores y Culto (2019)

Ahora bien, también vale señalar que aunque la relación con los

países del “Sur Global” adquirió otra dimensión en la segunda etapa del

gobierno de Cambiemos, lo cierto es que la estrategia internacional ar-

gentina seguiría apostando a un vínculo prioritario con las potencias oc-

cidentales: con la Unión Europea mediante un acuerdo de libre comercio

vía Mercosur; y con Estados Unidos, en tanto puerta de acceso al crédito

internacional. Como se verá a continuación, Argentina también se plegó

a la agenda de seguridad de Washington.

Repliegue

Dentro de la lógica de autonomía, el repliegue implica no asumir

compromisos estratégico-militares que puedan llevar a participar de con-

ictos externos o a involucrarse en asuntos internacionales considerados

ajenos a los intereses nacionales (RUSSELL; TOKATLIAN, 2013). Por

ello, un área clave para analizar si el gobierno de Cambiemos adoptó una

estrategia de repliegue es la relación en materia de defensa y seguridad

con los Estados Unidos. En este sentido, la visita de presidente Barack

Obama a la Argentina a comienzos de 2016 sería el puntapié inicial de un

relanzamiento del vínculo bilateral. A raíz de los acuerdos alcanzados,

Estados Unidos reanudó los programas de adiestramiento y capacitación

de militares y fuerzas de seguridad argentinas. Estos programas estaban

prácticamente paralizados desde el incidente diplomático de febrero de

2011, cuando un avión estadounidense que transportaba efectivos y mate-

rial para prácticas de entrenamiento con la Policía Federal Argentina fue

detenido en la aduana y su carga fue incautada.

La visita de Obama también signicó la reactivación del Grupo de

Trabajo Bilateral de Defensa, un mecanismo de diálogo y cooperación

entre funcionarios y miembros de las Fuerzas Armadas que no se reunía

desde 2009. La agenda de trabajo del Grupo se centraría, inicialmente,

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 44 - 63

en temas de mantenimiento de la paz, preparación y respuesta ante de-

sastres y cooperación hemisférica. Sumado a lo anterior, en diciembre

de 2016 Argentina fue incluida en el State Partnership Program del Depar-

tamento de Defensa y en ese marco ambos gobiernos suscribieron un

acuerdo para que la Guardia Nacional del Estado de Georgia capacite y

entrene efectivos argentinos en materia de desastres naturales y control

de fronteras (D N, 2016). Otro hecho que marcó un acercamiento

a la agenda de seguridad global de seguridad de los Estados Unidos fue la

realización, en mayo de 2018, de un ejercicio conjunto en la provincia de

Corrientes. En medio del debate por el uso de armas químicas en Siria, el

tópico central del ejercicio fue, justamente, impedir el tráco de armas de

destrucción masiva a nivel global (D N, 2018b).

Unos meses más tarde se produjo otro acontecimiento que marcó

el estrechamiento de la relación bilateral: el secretario de Defensa de

Estados Unidos, James Mattis, visitó la Argentina en el marco de una

gira regional. Casi al mismo tiempo que el secretario de Estado, Rex Ti-

llerson, manifestaba la preocupación por la expansión de China y Rusia

en América Latina (E U, 2018), el jefe del Pentágono dejaba

en claro la importancia de la región en la estrategia de seguridad nor-

teamericana: “vemos a América Latina como nuestro vecino. Algunas

personas dicen que no le prestamos mucha atención. Eso, ciertamente,

no es el caso con los militares” (M R, 2018, s/p). Por su parte,

el ministro de defensa argentino, Oscar Aguad, manifestó que “si bien

Argentina se había apartado durante varios años de sus leales socios y

amigos, hemos regresado al camino del que no debimos alejarnos” (Á-

., 2018, s/p). La visita de Mattis se produjo, además, luego de que

Argentina adoptara una medida en extrema sintonía con la política que

Estados Unidos pregona para la región: el involucramiento de las Fuer-

zas Armadas en la lucha contra las denominadas “nuevas amenazas”,

como el narcotráco y el terrorismo

Ya desde los inicios del mandato, Macri planteó la necesidad de

revalorizar a las Fuerzas Armadas, alegando que habían sido “abando-

nadas”, y en este marco, proclamó la necesidad de adaptarlas a “las de-

mandas y requerimientos del siglo XXI”, mencionando entre ellos al

cambio climático y el terrorismo (C R, 2016a). La decisión de

redenir las funciones de los militares se daría nalmente en julio de

2018, con la modicación del decreto reglamentario de la Ley de De-

fensa (727/06) y la derogación del decreto 1691/06, promulgado durante

el gobierno de Néstor Kirchner. Ente los cambios más destacados, la

nueva normativa establece que las Fuerzas Armadas “serán empleadas

en forma disuasiva o efectiva” en “agresiones de origen externo”, como

indicaba el decreto 727, pero ya no se habla de la participación necesa-

ria de “fuerzas armadas pertenecientes a otro/s Estados/s”. También

se modicó un artículo que prohibía la contemplación de “hipótesis,

supuestos y/o situaciones pertenecientes al ámbito de la seguridad inte-

rior” para “la planicación, adiestramiento y la formulación doctrina-

ria” del Sistema de Defensa Nacional; y se incorporó un artículo por el

cual el Sistema de Defensa Nacional “ejercerá la custodia de objetivos

estratégicos” (R A, 2018a).

12. Tal como señaló uno de los

evaluadores, la creciente aceptación

de las “nuevas amenazas” por parte de

los países latinoamericanos habilita a

plantear que esta “nueva agenda de

seguridad” ya se ha tornado una agenda

tradicional.

Alejandro Frenkel Argenna en el Consejo de Defensa Suramericano de la Unasur (2015-2018)

En la práctica, esto habilita al instrumento militar a participar en

acciones de combate problemáticas no militares y trasnacionales, como

el terrorismo o el narcotráco, volviendo más porosa la barrera que di-

vide la defensa externa de la seguridad interior. No por nada, una de las

primeras medidas del gobierno tras la rma del decreto fue el despliegue

de 500 efectivos del ejército en la frontera norte del país, entre La Quiaca

y Puerto Iguazú, para prestar apoyo logístico y de comunicaciones a la

Gendarmería Nacional en el combate al contrabando y el narcotráco (D

N, 2018a).

El acoplamiento con Washington no sólo supuso un cambio en la

política de seguridad respecto del gobierno de Cristina Fernández, sino

que también tuvo un sentido económico. Según explica Corigliano (2018),

cooperar en cuestiones de seguridad con Estados Unidos pasó a ser visua-

lizado por el gobierno macrista como una vía para destrabar el acceso de

productos al mercado norteamericano y para estimular las inversiones

externas. Algo similar a lo que sucedió en la década de 1990, con la po-

lítica exterior “en clave económica” de Carlos Menem. Tal como explica

D (2001), por entonces se creía que adoptar un perl no confronta-

tivo en temas de seguridad traería aparejado mayores inversiones y una

mejor inserción en la globalización.

No obstante lo anterior, vale señalar que el acoplamiento no impli-

caría un compromiso total con la política de seguridad global estadouni-

dense. Por caso, aun cuando la Argentina evaluó los pedidos de Estados

Unidos y Francia para enviar tropas a misiones en África de combate con-

tra el terrorismo, lo cierto es el gobierno de Macri terminaría optando

por no involucrarse en este tipo de acciones (T, 2018). Algo pa-

recido sucedería con Venezuela: con Macri en la presidencia, Argentina

se encolumnó con la postura “dura” hacia el gobierno de Maduro, ca-

licándolo como un régimen dictatorial y reconociendo a Juan Guaidó

como “presidente encargado”. A ello se sumaría el alto perl asumido en

el denominado “Grupo de Lima”. Sin embargo, aun cuando la Directiva

de Política de Defensa Nacional (DPDN) de 2018 calica a la crisis vene-

zolana como una “amenaza para la paz sudamericana” (R A-

, 2018b)

, el gobierno de Macri mantuvo una postura contraria

a una intervención militar en Venezuela, tal como viene proponiendo el

gobierno de Trump (D L A, 2019).

Unidad colectiva

Al igual que los gobiernos que le precedieron desde el retorno de-

mocrático, Mauricio Macri también proclamó a la región latinoamerica-

na como un espacio prioritario. Esta prioridad, sin embargo, no se daría

en los mismos términos que las gestiones kirchneristas. En este caso, el

Mercosur fue cuestionado por “ineciente” y en contraposición se enar-

boló a la Alianza del Pacíco como modelo a seguir (Z, 2018).

De igual forma, otras instancias de cooperación que en el período kirch-

nerista habían cobrado visibilidad, como la Unasur o la Comunidad de

Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), dejarían de ser priorita-

rias para la política exterior del nuevo gobierno.

13. La DPDN es un documento elabo-

rado por el Ministerio de Defensa en

el que se establecen los criterios gene-

rales que rigen el diseño, la ejecución y

la supervisión de la política de defensa.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 44 - 63

Pero las críticas al Mercosur no suponían abandonar al bloque, sino

más bien recongurar su naturaleza y objetivos a partir de dos conceptos:

apertura y exibilidad. La apertura implica dejar de concebir al Merco-

sur como una herramienta para contrabalancear los efectos de la globali-

zación –como sucedió durante el kirchnerismo- y utilizarlo, en cambio,

como una plataforma para una “inserción inteligente en el mundo”. La

idea de la exibilización, por su parte, supone avanzar hacia una conver-

gencia con la Alianza del Pacíco, eliminando las rigideces institucionales

e ideológicas heredadas de las gestiones anteriores que, según esta visión,

impiden la integración al mundo (Á., 2016)

. En la práctica, la

exibilización signica revisar el Arancel Externo Común, habilitar la

posibilidad de rmar acuerdos comerciales con terceros de manera indi-

vidual e incorporar a las “nuevas agendas” en los tratados comerciales con

los países de la región, como servicios, inversiones y las “buenas prácticas

regulatorias” (G, 2018).

A tono con los intereses de Estados Unidos, la reconguración del

regionalismo sudamericano también incluyó un énfasis en la defensa de

la democracia, apuntando especialmente a Cuba y Venezuela

. La “cues-

tión democrática” se volvería un tema central de la política de Washing-

ton hacia la región y uno de los principales argumentos para impugnar el

avance de China y Rusia en América Latina. El primero por el desprecio

a los derechos humanos; y el segundo por vender armas a regímenes no

democráticos (MARTÍNEZ AHRENS, ).

Tanto la prioridad que adquirieron los asuntos económico-comer-

ciales como repolitización en torno a la cuestión de democrática termi-

narían por afectar el carácter multidimensional del regionalismo suda-

mericano, dado que las demás “agendas” pasaron a un segundo plano o

terminaron siendo desechadas. La postura de la Argentina respecto de

la Unasur es ilustrativa de ello. En un principio, el gobierno de Macri

señaló al bloque sudamericano como uno de los tantos engranajes de la

“inserción inteligente del país en el mundo”. En efecto, entre 2017 y 2018

Argentina ejerció la presidencia del organismo sudamericano (S;

C, 2018). Durante ese lapso, además, Macri postuló a José Octavio

Bordón como candidato a reemplazar a Ernesto Samper en la Secreta-

ría General. Aun así, durante aquel período la actuación argentina no

hizo más que contribuir al vaciamiento del organismo. Con la excepción

de reuniones técnicas y del Consejo Suramericano de Infraestructura y

Planeamiento (COSIPLAN), el Consejo de Jefes de Estado, el Consejo de

Ministros de Relaciones Exteriores y el resto de los Consejos sectoriales

sufrieron una notable merma en sus actividades. Este vaciamiento, asi-

mismo, serviría de excusa para que seis países anunciaran suspender su

membresía, llevando al organismo a una fase terminal.

Argentina y el ocaso del Consejo de Defensa Suramericano

Durante las negociaciones que dieron forma al Consejo de Defensa

Suramericano (CDS) en el año 2008, Argentina asumió una actitud cons-

tructiva y cauta. En este sentido, el gobierno de Cristina Kirchner rechazó

la propuesta de que el Consejo asumiera la forma de una alianza de segu-

14. En julio de 2016 Argentina se sumó

a la AP como miembro observador.

15. Venezuela fue suspendida del

Mercosur y la Unasur, pero no logró ser

excluida de la OEA.

Alejandro Frenkel Argenna en el Consejo de Defensa Suramericano de la Unasur (2015-2018)

ridad colectiva (como proponía Hugo Chávez) y apoyó, en cambio, la idea

de foro de diálogo y coordinación de políticas (como proponía Lula da

Silva desde que lanzó la iniciativa). Desde el punto de vista argentino, si el

proyecto en cuestión avanzaba, éste debía tener una impronta ágil, senci-

lla y gradual, a tono con los esquemas de seguridad cooperativa

(C,

2015). La razón de ello era que en las percepciones de los tomadores de

decisión involucrados en la gestación del CDS la seguridad colectiva se

asociaba con una idea de integración demasiado ambiciosa, mientras que

el esquema de seguridad cooperativa se vinculaba con un ámbito de más

adaptable para países con heterogeneidades en sus sistema de defensa y

sus vínculos con potencias extra regionales (F; C, 2017).

Ahora bien, una vez que el organismo comenzó a funcionar Argen-

tina incrementó su protagonismo y comenzó redenir su perl. La idea

era que el esquema de seguridad cooperativa avanzara hacia un modelo

de cooperación disuasoria (V, 2016), centrado en el desarrollo de

políticas regionales que fueran más allá de la generación de conanza e

involucraran iniciativas de complementación tecnológica e industrial, de

generación de pensamiento estratégico común y la protección conjunta

de recursos naturales. Siguiendo a Bartolomé (2009), podría decirse que

se trataba de pasar de la coordinación de actividades hacia la elaboración

de una verdadera política de defensa sudamericana.

La vigencia de la idea de autonomía fue un factor que incidió fuerte-

mente para que Argentina concibiera al CDS como un mecanismo de soft

balacing y asumiera objetivos más ambiciosos en su política de seguridad

regional

. A ello se sumó que, fomentado por Brasil, el CDS incorporó

entre sus temáticas de cooperación a la industria y tecnología de defensa

Para el gobierno de Cristina Kirchner, esto representaba una oportunidad

para profundizar las políticas económicas neodesarrollistas y recomponer

el tejido industrial. De esta forma, tres iniciativas se volvieron emblemáti-

cas del nuevo perl que Argentina pretendía para el organismo regional.

La primera fue la creación del Centro de Estudios Estratégicos de la De-

fensa (CEED), cuya sede se estableció en Buenos Aires. Entre sus objetivos

principales, el CEED se planteaba “promover la construcción de una vi-

sión compartida que posibilite el abordaje común en materia de defensa y

seguridad regional” (CEED-CDS, 2010, s/p). Como parte de estos intentos

de conformar una visión estratégica común, se acordó la conformación de

una Escuela Sudamericana de Defensa. Argentina, Brasil y Ecuador fue-

ron los artíces de la iniciativa, quedando como países responsables de la

actividad. Por aquel entonces, la idea central era establecer un “centro de

altos estudios permanente del CDS, para la formación de postgrado y ca-

pacitación de civiles y militares en materia de desarrollo, análisis, asesora-

miento, dirección y planicación de la defensa y seguridad regional; pro-

moviendo un pensamiento estratégico con una base doctrinaria común”.

Asimismo, entre sus objetivos estratégicos se encontraba “contribuir a la

generación de una doctrina defensa común, netamente suramericana,

formulada en función de las necesidades, intereses y objetivos propios de

nuestra región” (F, 2016, p. 45). Como sostiene Gastaldi (2017), es-

tas iniciativas dan cuenta de que el CDS se constituyó para la Argentina

como una plataforma para proyectar su doctrina de defensa.

16. El modelo de seguridad cooperativa

puede deﬁnirse como un sistema de

acciones e interacciones entre los

Estados destinados a prevenir un

potencial conﬂicto, actuando sobre los

factores que pueden llevar a un espiral

de inseguridad. Acuerdos, mecanismos

de diálogo político, medidas de

transparencia y conﬁanza mutua son

la base de este tipo de acciones. A

diferencia de la seguridad colectiva, que

prevé la respuesta a la agresión y su

derrota, la seguridad cooperativa aspira

a la indeﬁnida prevención de la misma

(FONTANA, 1996).

17. Cabe destacar que al poco tiempo

que Brasil anunciaba la propuesta de

materializar un organismo de defensa en

América del Sur, Estados Unidos reacti-

vaba la IV Flota en el continente, bajo la

responsabilidad del Comando Sur.

18. El proyecto “Brasil 3 Tempos” del

año 2006 y “el Programa de Aceleración

de Crecimiento (PAC)” de 2007, son dos

indicadores que expresan la intención

del país verde amarelo de introducir

estos temas en un futuro esquema

regional de defensa. En dichos docu-

mentos, se resaltan cuestiones como la

necesidad de crear un espacio económi-

co integrado en América del Sur, basado

no sólo en la dimensión económica, sino

también en variables como la seguridad

y la necesidad de fortalecer el sistema

nacional de defensa y de ciencia y

tecnología, esenciales para llevar a que

Brasil se convierta en un “importante

actor internacional” (República Federati-

va del Brasil, 2006).

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 44 - 63

La tercera iniciativa que reejaba que Argentina pretendía ir más

allá de un esquema de seguridad cooperativa fue la propuesta de diseñar

un avión de entrenamiento básico sudamericano –denominado Unasur

I- (CONSEJO DE DEFENSA SURAMERICANO, ). La fabricación de

una aeronave de este tipo permitiría reducir la dependencia que tienen

los sistemas de defensa de los países sudamericanos de los insumos pro-

ducidos por potencias extra regionales. De igual forma, para la Argentina

signicaba un incentivo para relanzar la Fábrica Argentina de Aviones

“Brigadier San Martín” S.A. (FAdeA), re estatizada en el año 2009.

La reorientación de la política exterior y de seguridad impulsada

por la gestión de Macri, sin embargo, afectó la participación de Argentina

en el Consejo de Defensa Suramericano. Uno de los indicadores más no-

tables fue la disminución de la Argentina en actividades de los sucesivos

Planes de Acción del CDS: de las 16 actividades acordadas en el primer

Plan de Acción (2009), Argentina fue responsable de 6. Es decir, el 37,5%

del total. Otro punto alto se daría en los planes de 2014 y 2015, cuando

Argentina asumió la responsabilidad en 16 iniciativas, sobre un total de

46. O sea, el 32,6% de todas las actividades. En 2016 y 2017, en cambio, el

país austral sólo quedaría a cargo de 4 actividades sobre un total de 31. Es

decir, la participación bajó al 12,9%.

Gráﬁco 2 - Actividades de responsabilidad y corresponsabilidad argentina por Plan de

Acción (2009-2017)

Fuente: elaboración propia en base a los Planes de Acción del CDS

*En dichos Planes de Acción se establecieron una serie de actividades como “Grupos

de Trabajo Extra-Plan de Acción.

Pero más allá de los números, un análisis cualitativo también da

cuenta del giro en la política argentina hacia el CDS. En efecto, gran parte

de las iniciativas que habían sido impulsadas por desde una visión de de-

sarrollo autónomo –como la construcción de un avión de entrenamiento

sudamericano o el Centro de Estudios Estratégicos de la Defensa– fue-

ron ralentizadas o, directamente, abandonadas. En el caso del CEED, Ar-

gentina dejó la presidencia organismo y a partir de 2016 no nombró más

delegados permanentes. Respecto del avión, si bien la actividad siguió

gurando en los Planes de Acción como una iniciativa de responsabili-

Alejandro Frenkel Argenna en el Consejo de Defensa Suramericano de la Unasur (2015-2018)

dad argentina, lo cierto es que el gobierno de Macri dejó de impulsar su

implementación al discontinuar la celebración de reuniones ad hoc entre

personal especializado. De hecho, el Plan de Acción 2017 especica en el

apartado de “observaciones” que el resto de los países consultó a la Ar-

gentina si efectivamente iba a continuar comandado el grupo de trabajo

encargado del diseño del avión.

Ahora bien, más allá de la actuación de la Argentina, vale resaltar

que las dicultades para concretar buena parte de las iniciativas acordadas

es una responsabilidad que atañe a la mayoría de los países sudamerica-

nos. Por caso, Brasil -el principal ideólogo del Consejo- se desentendió del

organismo regional ni bien comenzó su crisis económica y política (V ,

F; R, 2017). Aunque no es el sentido de este artículo analizar

esa reticencia brasileña, desde el análisis conceptual de lo que constituye

un líder regional podría decirse que Brasilia no asumió el rol de paymaster.

Esto es, absorber buena parte de los costos que implicaba avanzar en las ac-

ciones del Consejo

. Indicadores de ello han sido la negativa a involucrar a

la Empresa Brasileira de Aeronáutica S.A (Embraer) en el consorcio empre-

sarial para participar en el diseño del avión de entrenamiento Unasur o la

oposición a que la Escuela Sudamericana de Defensa tuviera una sede cen-

tralizada, una burocracia propia y programas de formación autónomos.

Relegitimación del Sistema Interamericano de Defensa

La creación del CDS y la búsqueda de una mayor autonomía res-

pecto de Estados Unidos en los tiempos del kirchnerismo no solo incidie-

ron en el posicionamiento de la Argentina frente a la Unasur y su Consejo

de Defensa. También impactaron en la valoración sobre el Sistema Inte-

ramericano de Defensa (SID)

. En este marco, puede decirse que a medi-

da que profundizaba la participación en el CDS, el gobierno de Cristina

Kirchner comenzó a percibir al ámbito interamericano como un espacio

cada vez más incompatible con el proyecto “sudamericanista”.

En este marco, el gobierno argentino impulsó una serie de iniciati-

vas orientadas a revisar la vigencia de las instancias hemisféricas. El pri-

mer episodio donde se hizo visible esta posición fue en el debate por “mo-

dernizar” a la Junta Interamericana de Defensa, a comienzos de la década

de 2000

. Mientras algunos, patrocinados por Estados Unidos, plantea-

ron dotar a la JID de nuevas funciones (que incluían coordinar acciones

frente amenazas no tradicionales, como narcotráco o terrorismo); hubo

otros que propusieron iniciar un proceso de revisión y determinar si la

JID seguía teniendo vigencia en el contexto actual. En aquella ocasión,

Argentina se inclinó por la segunda propuesta

. A medida que Argenti-

na consolidaba su lugar en el CDS, las críticas al sistema interamericano

fueron en aumento hasta plantear la eliminación de algunas de sus ins-

tancias, como el JID y el TIAR (INFONEWS, 2012). Esta visión negativa

de la seguridad hemisférica también quedaría plasmada en la Directiva de

Política de Defensa Nacional de 2014, al señalar “el carácter anacrónico”

de los organismos militares de la OEA (R A, 2014).

Al igual que sucedió con el CDS, la llegada de Macri a la presidencia

supuso un nuevo posicionamiento en torno a la seguridad hemisférica.

19. Según explican autores como Spektor

(2010) y Merke (2014), esta resistencia

convertirse en “pagador” de bienes

públicos regionales es algo característico

de las elites políticas brasileñas.

20. Aunque en realidad no existe un

documento o tratado que establezca for-

malmente a dicho sistema como tal, se

conoce como Sistema Interamericano de

Defensa (SID) al conjunto de instrumen-

tos y órganos que operan en el ámbito

hemisférico. Sus orígenes se pueden

rastrear desde la elaboración de la Doc-

trina Monroe, en 1823, en tanto intento

primigenio de establecer algún tipo de

doctrina de seguridad colectiva. Sin

embargo, sería la creación de la Junta

Interamericana de Defensa (JID), en

1942, el primer paso en la conformación

del SID. Posteriormente, en el contexto

de Guerra Fría fueron creados nuevos

organismos: el Tratado Interamericano

de Asistencia Recíproca (TIAR), en 1947;

la Organización de Estados Americanos

(OEA), en 1948 y el Colegio Intera-

mericano de Defensa, en 1962. En la

década de 1990 se daría un intento por

reconvertir al SID, adaptándolo al nuevo

escenario global y buscando introducir

a las “nuevas amenazas” en la agenda

regional de seguridad. Así surgiría el

Comité de Seguridad Hemisférica de la

OEA (CSH); la Conferencia de Ministros

de Defensa de las Américas (CMDA);

la Convención Interamericana contra

el Terrorismo (CICTE); la Convención

Interamericana contra el Abuso de

Drogas (CICAD); la Convención contra la

Fabricación Ilícita de Armas de Fuego,

Municiones y Explosivos (CIFTA); y la

Convención Interamericana sobre Trans-

parencia en las Adquisiciones de Armas

Convencionales (CITAAC).

21. La idea de modernización se basaba

en la percepción de que la JID, un

órgano creado en plena Segunda Guerra

Mundial, estaba desacoplada con el

entorno y los desafíos actuales de la

seguridad hemisférica y regional.

22. Según aﬁrmaba un documento

presentado por la Argentina ante la

Comisión de Seguridad Hemisférica de

la OEA en el año 2012, “el desempeño

de la JID en estos seis años transcurri-

dos desde la reforma de su Estatuto no

ha satisfecho las expectativas” y, por

lo tanto, “no se aprecia conveniente

avanzar en las actuales pretensiones de

la JID relativas a expandir sus compe-

tencias y campos de acción institucio-

nales”. A ello se agregaba que existe un

desfasaje entre la Junta Interamericana

de Defensa y la consolidación de una

tendencia a la regionalización de la

cooperación en materia de defensa

que se ve reﬂejada, por caso, en el

aﬁanzamiento del Consejo de Defensa

Suramericano de la Unasur (Comisión de

Seguridad Hemisférica, 2012)

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 44 - 63

Como parte del renovado compromiso de con la agenda de seguridad

de Estados Unidos, las críticas al sistema interamericano esbozadas du-

rante el gobierno anterior se abandonaron y el país volvió a asumir un

rol “constructivo” en el fortalecimiento de la seguridad hemisférica. Por

caso, el gobierno argentino volvió a designar a un representante perma-

nente ante la JID y desechó cualquier tipo de iniciativa diplomática orien-

tada a revisar o denunciar el TIAR.

Otro hecho que dio cuenta de la importancia que asumieron las

instancias interamericanas en la política de seguridad regional del go-

bierno macrista fue la organización de dos reuniones multilaterales. La

primera de ellas fue la edición 2018 de la Conferencia Sudamericana de

Defensa (SOUTHDEC), un evento anual patrocinado por el Comando

Sur de los Estados Unidos. Llevada a cabo en Buenos Aires entre el 28

y 29 de agosto bajo el tema “Contribuciones militares sudamericanas

hacia la paz global”, militares y civiles de la región conversaron sobre

“misiones de paz, asistencia humanitaria ante desastres naturales y de-

fensa contra amenazas trasnacionales” (I., 2018, s/p)

. El

segundo cónclave regional que organizó la Argentina fue la Conferen-

cia Especializada sobre liderazgo militar de la Conferencia de Ejércitos

Americanos (CEA), llevada a cabo del 15 al 19 de octubre de 2018 en la

ciudad de Buenos Aires

La Directiva de Política de Defensa Nacional de 2018 también re-

ejó esta relegitimación del espacio hemisférico, en detrimento de las

instancias subregionales como el CDS. Entre las funciones de “apoyo a

la Política Exterior por parte de las Fuerzas Armadas”, el documento esta-

blece como prioritaria “la participación en los organismos multilaterales

en materia de defensa, principalmente en el marco de la OEA” y luego a

la “cooperación e integración mediante los mecanismos de construcción

de conanza vigentes en el Cono Sur” (R A, 2018b). Es

decir, se enfatiza el rol de la OEA y no hay mención alguna a la Unasur y

su Consejo de Defensa.

Conclusiones

Como se intentó mostrar a lo largo del artículo, la llegada de Mau-

ricio Macri a la presidencia argentina en 2015 implicó un cambio en la

política exterior, especialmente en hecho de haber abandonado a la idea

de autonomía como principio rector de la estrategia internacional. Esto

se hizo ostensible en la no utilización del equilibrio suave como instru-

mento para “contener” a las potencias; en un realineamiento con Estados

Unidos y los países europeos, lo cual afectó la diversicación de los víncu-

los externos; en un repliegue moderado en términos de involucrarse en

las agendas de seguridad de la potencia hegemónica y en un cambio de

concepción sobre la integración regional, que ya no sería concebida como

una herramienta para contrarrestar los efectos asimétricos del sistema

internacional, sino como una vía para plegarse a la globalización y captar

inversiones externas. De igual forma, el regionalismo perdió su carácter

multidimensional y los temas económicos-comerciales volvieron a ocu-

par un lugar excluyente en las agendas de los organismos de integración.

23. Participaron representantes de Ar-

gentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia,

Ecuador, Estados Unidos, Guyana, Guya-

na Francesa, Paraguay, Perú, Uruguay y

Surinam.

24. La CEA es una organización militar

creada en 1960 como un foro de co-

mandantes de Ejércitos del continente

americano. Actualmente está integrada

por 22 países.

Alejandro Frenkel Argenna en el Consejo de Defensa Suramericano de la Unasur (2015-2018)

En base a ello, el trabajo buscó demostrar que estos cambios tuvie-

ron un impacto en la valoración del gobierno macrista hacia la Unasur y

su Consejo de Defensa: cualitativa y cuantitativamente, Argentina mer-

mó su participación en los planes de acción del CDS. Como otra cara de

la misma moneda, Argentina renovó su compromiso con la seguridad

hemisférica y aumentó su participación en las instancias del Sistema Inte-

ramericano de Defensa.

Desde una mirada regional, los cambios de signo político en buena

parte de los países sudamericanos fueron determinantes para el futuro

de la Unasur y, por ende, del Consejo de Defensa Suramericano. Asocia-

do al populismo y el antiamericanismo de los gobiernos progresistas,

el bloque sudamericano cayó en desgracia y fue reemplazado por una

nueva instancia, el Foro para el Progreso de América del Sur (Prosur).

De igual forma, es importante señalar que aunque resulte evidente que

la Unasur y el CDS tuvieron su ocaso tras la reorientación ideológica

en la región, buena parte de las dicultades y trabas a la integración

regional comenzaron mucho antes, cuando todavía predominaban los

gobiernos “progresistas”. Ejemplos de ello son las diferencias que hubo

frente a la polémica destitución de Fernando Lugo en 2012, las diculta-

des que tuvo la Unasur para mediar en la crisis venezolana, el comercio

intrarregional constantemente a la baja y las proliferación de barreras

arancelarias y paraarancelarias entre los miembros del Mercosur. A todo

esto se sumaría lo que Nolte y Mijares llaman “la paradoja de la autono-

mía”. Esto es, una neutralización mutua entre la búsqueda de autono-

mía regional respecto de Estados Unidos y la existencia de autonomías

nacionales que permiten modicar las instancias regionales sin mayores

costos (N; M, 2018).

La participación de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad in-

terior es otra variable importante a la hora de pensar el declive del CDS.

La inclusión de las amenazas no tradicionales fue un tema de debate desde

empezaron las negociaciones. Países como Colombia y Perú insistieron en

que problemáticas como narcotráco o terrorismo debían ser abordadas

por el organismo. Otro grupo –que incluía a Argentina, Uruguay, Brasil y

Chile- sostenía, en cambio, que este tipo de problemáticas no correspon-

dían al ámbito de acción de las Fuerzas Armadas. Aunque inicialmente

primó esta última postura, las presiones del primero grupo de países si-

guieron estando presentes, hasta que en 2012 se resolvió crear un consejo

especíco para tratar estas problemáticas: el Consejo Suramericano en

materia de Seguridad Ciudadana, Justicia y Coordinación de acciones con-

tra la Delincuencia Organizada Transnacional. Pero el asunto no se saldó

allí: los cambios recientes en las realidades nacionales reconguraron el

debate, inclinando la balanza regional hacia el sector más proclive a una

“policiación” de los militares. Por caso, bajo la presidencia de Dilma Rous-

se los uniformados brasileños incrementaron su participación en tareas

de seguridad pública. Ejemplo de ello es la política de “pacicación” de fa-

velas, profundizada luego por Michel Temer y Jair Bolsonaro. En Uruguay

–otro de los países que dispone en su normativa una diferenciación entre

seguridad interior y defensa externa- el senado aprobó recientemente una

ley que habilita a los militares a realizar tareas policiales en la frontera (E

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 44 - 63

O, 2018) y en las últimas elecciones presidenciales incluyeron

un plebiscito para decidir si se habilitaba una reforma constitucional para

crear una Guardia Nacional conformada por policías y militares, endure-

cer las penas de prisión para ciertos delitos y permitir allanamientos noc-

turnos. Como se explicó anteriormente, en Argentina también se avanzó

en la militarización de la seguridad interior durante los últimos años del

gobierno de Cristina Kirchner y, sobre todo, tras la llegada de Mauricio

Macri. La operativización de involucrar a los militares en tareas policiales,

sin embargo, ha sido más moderada que en el resto de los casos. Según

explica Anzelini (2019), esto se debió principalmente a que las intenciones

chocaron con un escenario de restricción presupuestaria.

Ahora bien, más allá de los matices, lo anterior da cuenta de que

las funciones tradicionales de la defensa son cada vez menos prioritarias

en los Estados de la región, por lo cual no suena descabellado que los go-

biernos preeran desentenderse de instancias como el CDS, cuya misión

y objetivos se circunscriben a este tipo de funciones.

Como último aspecto, vale señalar que la Unasur y su Consejo de

Defensa no han dejado de existir, a pesar de que varios de sus miem-

bros hayan suspendido su participación. Esta tendencia a crear bloques y

desecharlos al poco tiempo es para muchos es una de las debilidades del

regionalismo latinoamericano. No obstante, también puede ser un punto

a favor, en caso que los países de la región vuelvan a considerar la impor-

tancia que tiene contar una instancia propia en materia de defensa, aun

con toda la heterogeneidad que caracteriza a América del Sur.

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R(r)elações I(i)nternacionais, Realismo

e Análise da Política Externa (APE):

contextualizando a invenção da APE

I(i)nternational R(r)elations, Realism and Foreign Policy

Analysis (FPA): contextualizing the invention of FPA

R(r)elaciones I(i)nternacionales, Realismo y Análisis

dePolítica Exterior (APE): contextualizando la invención de

la APE

Pedro Emanuel Mendes

DOI: 10.5752/P.2317-773X.2020v8.n1.p64

Recebido em: 15 de dezembro de 2018

Aceito em: 07 de agosto de 2019

R

Este artigo faz uma contextualização do nascimento da Análise da Política

Externa (APE). Apresenta uma análise historiográca da invenção da APE e

da sua relação com os anos formativos da disciplina das Relações Internacio-

nais (RI). O seu objetivo é o de iluminar a relação entre a história e a teoria da

origem da APE como campo de estudo autónomo. O artigo está organizado

em três partes. Em primeiro, identica as origens europeias e norte-americanas

do estudo da Política Externa e a sua ligação com as policy sciences. Em segun-

do, relaciona o surgimento do Realismo com o estudo tradicional da política

externa e sintetiza as principais críticas teórico-metodológica introduzidas pela

APE. Finalmente, apresenta uma análise dos principais marcos e inovações teó-

ricas das abordagens que inventaram a APE. O artigo defende dois argumentos.

Primeiro, a invenção da APE inscreve-se num contexto histórico e académico de

protesto contra a visão tradicional de pensar e investigar a política externa. Se-

gundo, é necessário assumir a interligação entre contextos históricos e contextos

cientícos na evolução teórica das RI e da APE.

Palavras-chave: Análise da Política Externa (APE). Realismo. Abordagem Feno-

menológica. Abordagem Cientíco-comparativa. Historiograa da APE.

A

This article provides a contextualization of the birth of the Foreign Policy

Analysis (FPA). It presents a historiographic analysis of the FPA invention and its

relationship with the formative years of the discipline of International Rela-

tions (IR). Its purpose is to illuminate the relationship between history and the

theory of the origin of the FPA as an autonomous eld of study. The article is

organized into three parts. First, it identies the European and US origins of

1. Investigador do IPRI-NOVA, Lisboa

e Professor Auxiliar da Universidade

Lusíada, Porto, Portugal. Doutorado

em Relações Internacionais pela

Universidade Nova de Lisboa, tem

um especial interesse pelo estudo da

interação entre ideias, factos, poder

e conhecimento. Com dezenas de

trabalhos publicados, as suas principais

àreas de investigação são a Teoria das

Relações Internacionais, a Análise da

Política Externa, a História Contempo-

rânea de Portugal e as Elites. Os seus

artigos aparecem na Análise Social, na

Relações Internacionais, na Brazilian

Journal of International Relations, na

População e Sociedade, na Estudos

Internacionais, na Austral: Journal of

Strategy & International Relations, na

Tempo e Argumento e na Dados: Revista

de Ciências Sociais. ORCID iD: https://

orcid.org/0000-0002-6321-8344

Pedro Emanuel Mendes R(r)elações I(i)nternacionais, Realismo e Análise da Políca Externa (APE): contextualizando a invenção da APE

the study of foreign policy and its connection with policy sciences. Second, it

relates the emergence of Realism with the traditional study of foreign policy

and synthesizes the main theoretical and methodological criticisms introduced

by the FPA. Finally, it presents an analysis of the main theoretical frameworks

and innovations of the approaches that invented FPA. The article defends two

arguments. First, the invention of the FPA is inscribed in a historical and aca-

demic context of a protest against the traditional view of thinking and studying

foreign policy. Second, it is necessary to assume the interconnection between

historical and scientic contexts in the theoretical evolution of IR and FPA.

Keywords: Foreign Policy Analysis (FPA). Realism. Phenomenological ap-

proach. Scientic-comparative approach. FPA Historiography.

R

Este artículo contextualiza el nacimiento del Análisis de Política Exterior (APE).

Presenta un análisis histórico de la invención APE y su relación con los años de

formación de la disciplina de Relaciones Internacionales (RI). Su objetivo es ilu-

minar la relación entre la historia y la teoría del origen del APE como campo de

estudio autónomo. El artículo está organizado en tres partes. En primer lugar,

identica los orígenes europeos y norteamericanos del estudio de la política

exterior y su conexión con las ciencias políticas. En segundo lugar, relaciona el

surgimiento del Realismo con el estudio tradicional de la política exterior y sin-

tetiza las principales críticas teóricas y metodológicas introducidas por la APE.

Por último, presenta un análisis de los principales hitos e innovaciones teóricas

de los enfoques que inventaron el APE. El artículo presenta dos argumentos.

En primer lugar, la invención de la APE se inscribe en un contexto histórico y

académico de protesta contra la visión tradicional de pensar e investigar la po-

lítica exterior. En segundo lugar, es necesario asumir la interconexión entre los

contextos históricos y cientícos en la evolución teórica de la RI y la APE.

Palabras clave: Análisis de la política exterior (APE). Realismo. Enfoque feno-

menológico. Enfoque cientíco-comparativo. Historiografía de APE.

Introdução

Sempre que se discute a história e a teoria das Relações Internacio-

nais (RI)

temos de ter presente que as RI são um projeto intelectual e

político que teve origem no desejo de compreender e explicar o compor-

tamento dos Estados, as suas políticas externas, com o intuito de evitar

a guerra e promover a paz. Apesar de ser necessário uma leitura plural e

menos mítica dos debates que inventaram as RI (SCHMIDT, 2013) - reco-

nhecendo as limitações eurocêntricas, masculinas, hegemónicas e neopo-

sitivistas dos anos formativos da disciplina - é essencial conhecer os seus

marcos históricos e cientícos

. Neste quadro, é importante discutir as

seguintes questões: quais as razões do nascimento das disciplinas acadé-

micas? São razões eminentemente cientícas, ou igualmente históricas e

políticas? É possível explicar as inovações e correntes teóricas das RI e da

APE sem as relacionar com os seus contextos?

Partindo desta problemática, este artigo identica as principais ra-

zões cientícas, históricas e políticas que originaram o nascimento da

subdisciplina da Análise da Política Externa (APE). Sublinhando a neces-

sidade de assumir as funções de domínio político-académico na invenção

das disciplinas e das suas teorias

, desenvolve uma abordagem interligada

2. Como é tradicional, usamos Relações

Internacionais (RI) em maiúsculas

para designar a disciplina cientíﬁca

e relações internacionais (ri) em

minúsculas para designar os fenómenos

empíricos. Por razões de clareza do

artigo, assumimos as RI como disciplina

e a APE como subdisciplina. É possível

outra interpretação, onde as RI são uma

subdisciplina da Ciência Política e a APE

é um subcampo das RI, cf. Nota 5.

3. Isto signiﬁca que apesar de uma

leitura plural, menos dicotómica e mais

relacional, os debates aconteceram e

a sua problematização continua a ter

uma importante função na estruturação

social e paradigmática da disciplina

(QUIRK; VIGNESWARAN, 2005). O

ponto não é eliminar os debates, mas

explicitar que a narrativa dos quatro

grandes debates é simpliﬁcadora, uma

vez que existiram vários outros debates,

relações e movimentos teóricos dentro

destes debates.

4. Como o fundador da sociologia

do conhecimento sublinhou: “every

historical, ideological, sociological piece

of knowledge (...) is clearly rooted in and

carried by the desire for power and rec-

ognition of particular social groups who

want to make their interpretation of the

world the universal one” (MANNHEIM,

2011, p. 404-405).

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 64 - 88

entre a história e a teoria da Política Externa e identica os principais mar-

cos e inovações da invenção da APE.

O artigo tem dois objetivos principais. O primeiro é o de demons-

trar a importância de termos um conhecimento sosticado sobre a his-

toriograa da disciplina das RI. Assumir a relação entre a história e a

teoria das disciplinas é um passo intelectual decisivo em ciência e aju-

da-nos a investigar e problematizar melhor os nossos objetos de estudo.

Deste modo, o artigo dialoga com vários estudos historiográcos da dis-

ciplina e tenta contribuir para o debate sociológico sobre o nascimento e

desenvolvimento das RI e da APE

. O segundo objetivo é o de recordar

a importância das inovações teóricas dos pioneiros do estudo da política

externa. Não raras vezes, ideias e autores fundamentais são esquecidos,

ou apagados da memória académica, em detrimento de ideias pretensa-

mente inovadoras, que mais não fazem do que reinterpretar os clássicos.

Isto acontece por ignorância histórica e reforça o nosso argumento sobre

a necessidade de dominarmos a evolução das disciplinas e não cairmos na

tentação de estarmos continuadamente a inventar a roda.

O artigo desenvolve-se ao longo de três partes. Na primeira, faz

um breve enquadramento das origens europeias e norte-americanas do

estudo da política externa. Aqui são abordadas as inuências do ambiente

teórico e histórico dos primeiros debates da invenção das Relações Inter-

nacionais, de onde emerge a hegemonia do Realismo e o nascimento das

policy sciences. Na segunda, apresenta as principais razões da armação do

Realismo e da sua inuência histórica na teoria e prática da política exter-

na, bem como as principais críticas metodológicas apontadas pela APE.

Na terceira, identica as principais inovações teóricas dos marcos decisi-

vos da invenção da APE, nomeadamente, a abordagem fenomenológica

de Snyder; Bruck; Sapin (1962) e de Kenneth Boulding (1956, 1959, 1969), e

a abordagem cientíco-comparativa de James Rosenau (1980).

O argumento principal que o artigo apresenta é o de que não é

possível conseguir obter uma compreensão sosticada do nascimento e

evolução da APE sem realizar uma análise interligada entre contextos

históricos e contextos académicos.

As origens do estudo da política externa e as policy sciences: as

inﬂuências europeias e norte-americanas.

Embora seja possível situar a origem de um pensamento sobre a

política externa em sistemas internacionais pré-westphalianos

(BUZAN;

LITTLE, 2000), e os realistas sublinhem que a sua visão sobre a política

externa se baseia em 2500 anos de História (GILPIN, 1996), as origens

da política externa, como política pública com um discurso e uma prá-

tica institucional, são europeias e estão ligadas à construção do Estado

moderno ao longo dos séc. XVII e XVIII. A construção do Estado-Nação

bem como as consequentes transformações globais do séc. XIX (BUZAN;

LAWSON, 2015) conduziram à consolidação institucional e prática da po-

lítica externa. Foi neste período que se solidicou a ideia da importância

superior da política externa relativamente a outras políticas públicas. Isto

é compreensível uma vez que nesta época a política externa assumiu um

5. Apesar de ultimamente se terem

desenvolvido novas, críticas e revisio-

nistas, abordagens historiográﬁcas da

disciplina (ASHWORTH, 2014; VITALIS,

2015; SCHMIDT; GUILHOT, 2019), o

mesmo não tem acontecido com a APE.

A principal novidade resume-se a tentar

renomear este campo estudo, agora

como Política Externa (PE) (CARLS-

NAES, 2013, p. 299; SMITH; HADFIELD;

DUNNE, 2016) ou Estudos de Política

Externa (EPE) (GROOM, 2007) em vez

de APE. Para uma visão reaﬁrmativa

da APE ver (HUDSON, 2005; 2016;

2018; THIES, 2018). Estes exercícios de

redenominação disciplinar são reﬂexivos

do atual momento, aparentemente,

pós-paradigmático e traduzem novas

ramiﬁcações do eterno debate entre

cientistas e artistas no estudo das RI e

APE (cf. nota 9).

6. Desde logo, A Guerra do Peloponeso

de Tucídides, que é simultaneamente

uma das origens do pensamento

realista.

Pedro Emanuel Mendes R(r)elações I(i)nternacionais, Realismo e Análise da Políca Externa (APE): contextualizando a invenção da APE

papel decisivo na construção das territorialidades políticas e consequente

denição constitutiva dos atores e do próprio sistema internacional. A

qualidade da política externa poderia signicar a diferença entre fazer, ou

não fazer, parte da denição constitutiva do sistema.

A realidade histórica da solidicação dos Estado-Nação legitimou

a existência da doutrina do primado e da excecionalidade da política ex-

terna sobre as outras políticas públicas. Esta doutrina perdurou até ao

século XX e é visível nas primeiras tentativas modernas de denir a polí-

tica externa: “Foreign policy is ‘more important’ than other policy areas

because it concerns national interests, rather then special interests, and

more fundamental values” (COHEN, 1968, p. 530). Esta doutrina andou

de mãos dadas com a construção do Estado moderno e originou um las-

tro histórico que fundamentou a teoria e a prática da política externa. De

uma forma sintética, podemos dizer que a doutrina da excecionalidade da

política externa se baseia em cinco princípios: o primado do executivo, o

privilégio do soberano, a regra do monopólio, a exclusividade e especiali-

zação prossional e a regra do segredo (MERLE, 1984, p. 20-33). Esta ex-

cecionalidade e importância da política externa motivou estadistas, histo-

riadores e teóricos políticos a desenvolverem teorias sobre como praticar a

política externa, muitas vezes assumida de forma intermutável com a arte

da diplomacia, ou a arte de fazer a paz e a guerra (GILPIN, 1981), também

sintetizada no conceito de Statecraft (LAUREN; CRAIG; GEORGE, 2013).

Esta conceção tradicional sofreu um forte desao com o m da pri-

meira guerra mundial e a ascensão das ideias demo liberais norte-ameri-

canas, em especial com Woodrow Wilson e a sua visão liberal-interna-

cionalista (NINKOVICH, 1999). Com Wilson, a ideia tradicional de que

a política externa era uma política pública especial, formulada segundo

princípios secretos e aristocráticos, longe do escrutínio público e demo-

crático, começou a ser posta em causa

Apesar do insucesso relativo do projeto wilsoniano (WERTHEIM,

2011), o estudo da política externa foi profundamente inuenciado pelas

suas ideias liberais e democráticas (COHEN, 1968). Sobretudo nos Esta-

dos Unidos (EUA), os objetivos de estudo da política externa no pós-guer-

ra sofreram importantes desenvolvimentos devido a três ideias que in-

tegravam a visão de Wilson (CARLSNAES, 2002; HOFFMAN, 1977). A

primeira, de carácter institucional, está ligada à necessidade das institui-

ções governamentais responsáveis pela política externa se tornarem mais

ecientes no cumprimento dos seus objetivos. A segunda, de carácter

ideológico, prendeu-se com a luta pela democratização dos processos de

formulação e decisão da política externa. A partir deste momento come-

çou a existir a preocupação de legitimar democraticamente as opções de

política externa. Isto signica que passou a ser necessário encontrar justi-

cações políticas no processo de decisão em política externa e introduzir

considerações normativas dos interesses públicos nas diferentes fases da

formulação e implementação da política externa. A terceira ideia foi re-

lativa à necessidade de desenvolver uma relação triangular virtuosa en-

tre cidadãos, universidade e governo. Esta ideia favoreceu o desenvolvi-

mento de departamentos de estudos políticos especializados em relações

internacionais nas universidades que, por denição, deveriam produzir

7. Isto não signiﬁca que não seja ne-

cessário matizar criticamente as visões

idealizadas de Wilson como introdutor

de uma visão democrática e pacíﬁca

antitética da “power politics”, nomea-

damente da hegemonia norte-americana

(ANIEVAS, 2014).

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 64 - 88

conhecimento que, implícita ou explicitamente, fosse politicamente rele-

vante para a governação e que reetisse os valores dos EUA (HOFFMAN,

1977). A visão liberal e democrática de Wilson foi marcante para a de-

nição política e institucional do que deveria passar a ser a diplomacia

norte-americana, nomeadamente para quais as instituições e ideias que

deveriam formar as futuras elites da política externa norte-ameri cana.

Como académico e político intelectual, Wilson assumiu que era funda-

mental investir no ensino e conhecimento académico para formar elites

para o governo americano (WILSON, 1887). Era necessário dar resposta

às crescentes exigências que a emergente liderança internacional ameri-

cana signicava. Como armou no prefácio da quinta edição da sua tese

de doutoramento:

When foreign aairs play a prominent part in the politics and policy of a nation,

its Executive must of necessity be its guide: must utter every initial judgment,

take every rst step of action, supply the information upon which it is to act,

suggest and in large measure control its conduct (WILSON, 1900, p. xi-xii).

Foi a partir daqui que se iniciou o movimento académico que irá

dar origem às policy sciences. Por exemplo. em 1919 é fundada A Ed-

mund A. Walsh School of Foreign Service, a primeira “policy school”

(MENDES, 2019a). Assim, a armação das policy sciences está ligada ao

desenvolvimento da interpenetração entre o mundo político e académi-

co nos Estados Unidos da América. Foi aqui que emergiu um contexto

histórico que proporcionou possibilidades ímpares para estudar e aplicar

conhecimentos cientícos nas políticas públicas. Ao conciliar o estatuto

de primeira república democrática moderna com o de potência global,

os EUA potenciaram a necessidade de estudos sobre a política externa.

Este contexto e ambiente ideacional liberal foi importante na tentativa de

construir uma ordem internacional com base em princípios republicanos

legalistas e democráticos de inuência Kantiana. Da mesma forma que a

Guerra do Peloponeso de Tucídides inuenciou o pensamento realista, a Paz

perpétua de Kant inuenciou o pensamento liberal e os seus líderes, no-

meadamente Woodrow Wilson e a sua ideia de promoção da paz através

da institucionalização de uma democratização da governação internacio-

nal (SMITH, 2017; COOPER, 2008).

Durante os seus anos de formação académica, Wilson leu os prin-

cipais lósofos alemães, nomeadamente Hegel e a sua Philosophy of Right

que faz uma análise da Paz Perpétua de Kant (LINK, 1969, p. 586). Para

além das leituras, a inuência de Kant no pensamento e ação de Wil-

son surgiu por intermédio de outros líderes liberais pacistas. Wilson

foi inuenciado pelas ideias de ativistas liberais kantianos ingleses (o

grupo Bryce), onde emergiu originalmente a ideia de formação de uma

Liga pacista (DUBIN, 1970; SYLVEST, 2005). Por outro lado, o pen-

samento de Wilson foi inuenciado por dois colegas académicos, ex-

-presidentes de Harvard, A. Lawrence Lowell e Charles W. Eliot, que

integraram uma inicial organização pacista: a League to Enforce Peace,

(STROMBERG, 1972). Isto signica que neste período existiu uma in-

terpenetração entre o desejo e a necessidade de produzir conhecimento

útil para a organização pacíca da ordem internacional, que signicou

simultaneamente a necessidade de especializar um conhecimento sobre

Pedro Emanuel Mendes R(r)elações I(i)nternacionais, Realismo e Análise da Políca Externa (APE): contextualizando a invenção da APE

a política internacional e a condução da política externa. Por isso, nesta

fase, o estudo das relações internacionais era equacionado como uma

policy science progressista. Ou seja, um conhecimento necessário para

estabelecer uma nova ordem internacional, com base em ideias e prin-

cípios progressistas, legalistas e pacistas.

Deste modo, as primeiras ideias sobre a possibilidade de denir

uma área de estudos internacionais e de política externa estão intima-

mente ligadas a ideias progressistas. Esta visão era interpenetrada pela

cultura pragmática e solucionista dos EUA sobre o que deveria ser uma

disciplina de relações internacionais (HOFFMAN, 1977). Isto signica

que o estudo da política externa deveria ser útil e orientado para a prática,

nomeadamente para a visão kantiana que vários líderes políticos e acadé-

micos anglo-americanos defendiam. Embora este período não seja apenas

dominado pelo debate entre liberais progressistas e realistas (SCHMIDT,

2013; SCHMIDT; GUILHOT, 2019), este é o debate que tem mais impacto,

sobretudo no contexto histórico, universitário e político dos EUA, onde,

na verdade, a disciplina foi inventada (MENDES, 2014; 2019a).

Paralelamente a esta inuência wilsoniana, institucional e ideoló-

gica, existiu outra importante inuência doutrinária na teoria e prática

da política externa. Estamos a falar da tradição europeia da realpolitk, que

se consubstanciou no paradigma do Realismo fundado por Carr (1939) e

Morgenthau (1948)

. Foi também esta tradição realista que construiu so-

cialmente o estudo da política externa, e que perdurou mesmo após a con-

testação teórico-metodológica da APE.

Aqui reside o primeiro e constitutivo problema sobre o estudo da

política externa e a sua relação com o Realismo que importa sublinhar.

Para o Realismo, a política externa, as estratégias, ações dos seus prati-

cantes e decisores são, por um lado, um objeto de estudo, que importa

analisar e explicar e, por outro lado, constituem um conhecimento, dis-

curso e prática sobre como fazer a política externa (GUZZINI, 2017). Ao

tentar inventar a teoria das relações internacionais, Morgenthau siste-

matizou uma teoria política da política externa - uma sabedoria política

com base no estudo da história e dos clássicos – e dos assuntos interna-

cionais. Por isso, o Realismo é a teoria que, desde o início, tentou tradu-

zir e reetir a teoria e a prática da realpolitik europeia do sec. XIX numa

teoria das RI. Isto signica que o Realismo foi, simultaneamente, uma

tentativa de sistematizar uma teoria sobre as relações internacionais e

uma estratégia sobre a política externa (GUZZINI, 2017).

O Realismo de Morgenthau é, por denição, uma teoria para a

ação em política externa. Ou seja, é uma teoria-guia para a ação dos

praticantes, onde se explica e aconselha os líderes a conduzirem a po-

lítica externa. Isto foi fundamental no contexto inicial da invenção da

disciplina de RI e na armação da teoria realista como uma teoria útil.

Esta armação útil do realismo foi socialmente construída através de

um argumento empático poderoso: o realismo espelhava a realidade da

política internacional. Todas as outras visões, nomeadamente a liberal

wilsoniana não tinha aderência à realidade. O Realismo construiu so-

cialmente esta ideia que foi socializada por muitos académicos e, sobre-

tudo, praticantes da política externa (GUZZINI, 2017; MENDES, 2018).

8. Como vários estudos recentes

demonstram (Williams, 2007; Navari,

2018; Frei, 2018), de um ponto de vista

histórico podemos acrescentar outros

trabalhos clássicos que construíram

o pensamento realista em RI, com

destaque para os de: Frederick Shuman

publicado em 1933; Harold Nicholson

publicado em 1939; Reinhold Niebhur

publicado em 1940; Georg Schwar-

zenber publicado em 1941; Martin

Wight publicado em 1946; e George

Kennan publicado em 1951. Todavia, foi

o Politics Among Nations de Morgen-

thau (1948) que se tornou no cânone do

Realismo, com sete edições desde 1948

até 2005. Convêm sublinhar que todos

estes estudos continham estratégias

e teorias-guia para a política externa.

Portanto, o Realismo sempre teve uma

especial ligação com a política externa,

mas sobretudo como uma praxis, não

como um campo de estudo com instru-

mentos teórico-metodológicos próprios.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 64 - 88

As causas e consequências das duas guerras mundiais foram cru-

ciais para a visão realista sobre o que não fazer em política externa. Na

visão realista, a tentativa utópica - e no nal do dia nefasta - de cons-

truir um mundo pacíco, sem ter em conta a verdade universal da lógica

competitiva da power politics deveria ser eliminada da teoria e prática da

política externa (CARR, 1939; MORGENTHAU, 1948, 1950). Foram estas

circunstância históricas e políticas, interligadas com a ascensão dos EUA,

que motivaram os realistas, liderados por Morgenthau, a desenvolverem

uma teoria realista das relações internacionais que estabelecesse as fron-

teiras e fundamentos ontológicos e epistemológicos da disciplina das RI,

nomeadamente como uma teoria-guia para a denição da política externa

dos estados contrária à visão de Wilson.

Como notou Stanley Homan (1969), Morgenthau conjugou uma

teoria losóca – uma descrição ontológica sobre o mundo baseada numa

preconceção sobre a natureza humana e as relações de poder entre as

suas unidades políticas – com concetualizações empírico-práticas, parci-

moniosas e altamente empáticas, sobretudo para as elites praticantes da

política externa, mas também para os alunos de RI, as futuras elites da

política externa dos EUA.

Esta visão produziu uma empatia teórica na generalidade dos seus

leitores e foi uma das razões do seu sucesso (MENDES, 2018; 2019b). Para

além de uma teoria que tenta explicar as relações internacionais, o Realis-

mo reetiu e solidicou uma “linguagem prática” através da qual muitos

decisores e praticantes comunicavam e pensavam a política externa, sobre-

tudo no contexto de guerra-fria. Ainda hoje, conceitos fundamentais para

os realistas como o “interesse nacional”, a “balança de poder”, a “realpo-

litik”, a “prudência”, as “razões de Estado”, ou a “credibilidade nacional”,

são conceitos profundamente embebidos e socializados no mundo político

e diplomático (GUZZINI, 2017). Isto signica, como veremos a seguir, que

o Realismo foi profundamente constitutivo da forma como os estudantes

e praticantes da política externa compreendiam e interpretavam o mundo.

O Realismo e a APE: encontros e desencontros

O principal formulador do Realismo, Hans Morgenthau, foi pro-

fundamente inuenciado pela tradição da realpolitik da diplomacia euro-

peia do séc. XIX. Morgenthau utilizou as principais máximas da realpoli-

tik europeia e transformou-as em leis gerais de uma ciência social ame-

ricana: as Relações Internacionais (GUZZINI, 1998). Contudo, importa

também contextualizar o percurso de Morgenthau. Em primeiro lugar,

devemos recordar que, como muitos dos principais cientistas sociais do

pós-guerra dos EUA, Morgenthau era um emigrante europeu vítima do

nazismo (FREI, 2001; RÖSCH, 2018)

. Em segundo lugar, neste período,

os EUA viviam um ambiente político e académico que proporcionou um

“political studies enlightenment” (KATZNELSON, 2003). Neste ambiente

iluminista do pós-guerra dos EUA, existia um desejo e uma necessidade

de solidicação de uma ciência da política.

Todavia, a crescente importância do estudo e ensino da Ciência Po-

lítica motivou acesos debates. Em primeiro lugar, debates sobre qual o sig-

9. Nascido e educado na Alemanha

(Universidades de Berlim; Frankfurt e

Munique), fez trabalho de pós-gradua-

ção no Instituto Universitário de Altos

Estudos Internacionais em Genebra,

onde foi professor de 1933 a 1935, no

ano seguinte esteve em Madrid (1935-

36) e ﬁnalmente passou a ser professor

nos EUA, onde se naturalizou em 1943.

Aqui começou por ser professor no

Brooklyn College (1937-39) e Universi-

dade do Missouri Kansas City (1939-43),

até ser professor na Universidade de

Chicago (1943-71), onde desenvolveu os

seus trabalhos clássicos (FREI, 2001).

Novas interpretações de Morgenthau

(WILLIAMS, 2007; NAVARRI, 2018)

demonstram uma visão mais plural de

Morgenthau e conﬁrmam o argumento

que os contextos importam na leitura e

construção das teorias. Por exemplo, em

1958, Powers (1958) critica Morgen-

thau pelo seu conservadorismo, hoje

é possível contextualizá-lo como um

dissidente e até como um “crítico” face

a vários aspetos do pensamento político

e académico dominante (RÖSCH, 2017).

Pedro Emanuel Mendes R(r)elações I(i)nternacionais, Realismo e Análise da Políca Externa (APE): contextualizando a invenção da APE

nicado e função da teoria em Ciência Política e sobre quais as melhores

metodologias. Em segundo lugar, debates sobre as fronteiras e identidades

disciplinares, dos quais importa destacar um olhar particularmente invejoso

dos estudos políticos (CP/RI) face à capacidade epistemológica da Economia

e à sua consequente produção teórica (ADCOCK, BEVIR; STIMSON, 2007).

Embora existam vários e sobrepostos debates, para a discussão

aqui proposta, importa sublinhar que na disputa política e cientíca que

se desenvolveu sobre como estudar as relações internacionais emergem

três minidebates inter-relacionados. O primeiro é o debate geral sobre se a

Ciência Política deveria ser tradicionalista ou positivista (DAHL, 1961; AD-

COCK, 2007; BELL, 2009). O segundo é sobre qual o lugar disciplinar para

o estudo das relações internacionais. Deveriam as Relações Internacionais

ser um subcampo da Ciência Política ou, como como defendia Morgen-

thau, uma disciplina autónoma com uma metodologia tradicional assente

na história e na teoria política? O terceiro foi relativo a saber se a política

externa deveria continuar ser estudada na ótica tradicional, ligada à His-

tória Diplomática e à visão epistemológica tradicional do realismo, ou um

campo de estudo com uma lógica epistemológica mais sosticada ligada às

visões que defendiam que todos os campos dos estudos políticos se deve-

riam transformar em ciências sociais. A chamada revolução behaviorista

defendeu que os fenómenos políticos deveriam ser objeto de metodologias

cientícas e não apenas de considerações históricas e normativas. O seu

objetivo foi substituir a losoa política pela losoa da ciência e, deste

modo, construir novos padrões paradigmáticos sobre a formação de con-

ceitos, hipóteses, teorias e métodos de explicação e vericação empírica.

Foi neste contexto que um grupo de académicos, intelectuais e pra-

ticantes tentou construir espaços epistémicos de poder - no sentido Bour-

diano (BOURDIEU, 1988) - e desenvolver uma teoria realista das RI que

disciplinasse o estudo da política internacional e da política externa. Ao

contrário do ambiente iluminista dominante assente no behaviorismo e

racionalismo cientíco, este grupo realista propôs um contramovimento

intelectual, irredentista, que teve por base uma distinta abordagem teóri-

ca face à natureza da política e ao seu estudo (GUILHOT, 2008). Isto é, não

uma ciência social, mas uma ciência humana, uma teoria política sobre as

relações internacionais e a ação em política externa. Morgenthau não era

adepto da transformação do estudo da política externa numa ciência so-

cial. O que defendeu, foi que os assuntos internacionais e, sobretudo a po-

lítica externa, deveriam ser analisados através de uma teoria tradicionalis-

ta, normativa, não empirista, e elitista de power politics (MORGENTHAU,

1948). Neste contexto, Morgenthau defendeu uma das primeiras visões

sobre a “libertação das RI da Ciência Política” (ROSENBERG, 2016)

Embora a obra de Morgenthau seja fundacional na sistematização

neo-cientíca dos princípios da power politics, ele não era adepto da cien-

tização do estudo da política que estava a acontecer nas universidades

norte-americanas. Inuenciado pela teoria de Carl Smith e pela história

desastrosa da aberração racionalista do nazismo (BROWN, 2007), Mor-

genthau refutou as promessas otimistas do liberalismo racionalista e pro-

gressista, de que, com base na razão e no conhecimento cientíco, era

possível construir a paz internacional

. Para Morgenthau, a emergência

10. Na Universidade de Chicago,

Leo Strauss e Morgenthau travaram

uma luta acadêmico-política contra a

transformação do Departamento de

Ciência Política em behavioristas que

desconsideravam a tradição ﬁlosóﬁca da

disciplina. Sem sucesso, pois os novos

líderes acadêmicos quer na Universi-

dade de Chicago, (Harold Lasswell; V.

O. Key, Jr.; David B. Truman;, Herbert

Simon; Gabriel Almond; David Easton;

Quincy Wright; Morton A. Kaplan),

quer em Harvard (Karl Deutsch; Sidney

Verba), Yale (Robert Dahl) e em Stanford

(Elau), assumiram nesta nova visão

sobre a Ciência Política, construindo a

identidade racionalista e neopositivista

da disciplina (HAMATI-ATAYA, 2018).

11. Este é um dos eternos debates na

disciplina (MENDES, 2019b). Surgiu no

início e foi ressurgindo, de acordo com o

desenvolvimento de novas ramiﬁcações

reﬂexivas dos contextos políticos e

cientíﬁcos. Hoje reaparece novamente

veja-se (FORUM IR, 2017; D’AOUST,

2017; JAKCSON, 2018).

12. Existem interpretações plurais sobre

o Realismo clássico e o seu papel no

primeiro debate. Por exemplo, Williams

argumenta que a invenção realista das

RI foi um movimento iluminista que

pretendia resgatar o liberalismo da sua

dimensão utópica e racional-burocrática

e propor um novo liberalismo. Aquilo

que Jon Herz chamou o Liberalismo

realista (WILLIAMS, 2013).

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 64 - 88

da revolução cientíca (behaviorista) que estava a acontecer nas Ciências

Sociais nos EUA era perniciosa para os estudos políticos. Para a maioria

dos realistas clássicos

, a ideia de uma ciência positiva (empírica) da po-

lítica era uma ilusão e prejudicava o estudo realista da política e do poder.

Para o Realismo a política não era uma atividade que pudesse ser resu-

mida a observações empíricas, nem podia ser compreendida e explicada

através de metodologias cientícas racionalistas (GUILHOT, 2008; MOR-

GENTHAU, 1944; 1946). De acordo com Morgenthau (1946), a aplicação

de metodologias cientíco-comportamentais (behavioristas) aos estudos

políticos não representava nenhum progresso no estudo da Ciência Polí-

tica, mas uma limitação da sua compreensão, pois esta tecnicização fun-

cionava como uma negação da natureza humana, da sua condição social

e da sua essência política (BEHR, 2016; GUILHOT, 2011).

As ideias epistemológicas tradicionalistas de Morgenthau foram

ultrapassadas pela dinâmica cientíca neopositivista que começou a do-

minar o novo campo de estudo da política externa. Esta dinâmica, come-

çou a direcionar o estudo da política externa para os departamentos de

Ciência Política - nomeadamente para a política americana e para a polí-

tica comparada – começando a diferenciar-se da disciplina da política in-

ternacional. Neste minidebate teórico-metodológico, o conservadorismo

epistemológico do realismo foi ultrapassado. Na verdade, o projeto anti-

-positivista e autonomista do estudo das RI liderado por Morgenthau não

conseguiu travar a crescente institucionalização de programas de Ciência

Política/RI que adoptavam os modelos epistemológicos das ciências so-

ciais. Apesar do seu Politics Among the Nations ser um best-seller e o mais

inuente manual para académicos e praticantes, a disciplina das RI não

deixou de se embeber no ambiente cientíco-behaviorista e desenvolver

novas e mais sosticadas metodologias. Neste quadro, o nascimento da

APE como campo de estudo é um exemplo paradigmático da refutação

da lógica epistemológica tradicionalista de Morgenthau

O projeto behaviorista, neopositivista e empirista, e as consequen-

tes abordagens da rational choice, acabaram por dominar as RI, tornando-

-a numa ciência social integrada na Ciência Política norte-americana. Esta

armação racionalista e neopositivista tornou-se paradigmática com Waltz

(1979) e o seu neorrealismo estrutural. Todavia, Waltz sempre manteve que

a sua teoria da política internacional, não era uma teoria de política externa,

assumindo novamente uma fronteira analítica e académica entre o estudo

da Política Internacional e o estudo da Política Externa (WALTZ, 1996).

Contudo, o projeto realista não era apenas epistemológico. Acima

de tudo, ele era um projeto de domínio da relevância político-académi-

ca e prática do Realismo. Aqui, podemos dizer que o projeto não fracas-

sou e o Realismo tornou-se nos anos formativos da disciplina (1945-70)

na abordagem dominante da disciplina. Sobretudo no mundo prático,

a visão realista, de que a política internacional era uma luta constante

pelo poder, foi preponderante na forma de pensar e praticar a políti-

ca externa, quer nos EUA, quer globalmente. Esta inuência deve-se a

dois fatores básicos: a empatia parcimoniosa dos seus argumentos e a

reexividade histórica do contexto da guerra-fria. Assim, a doutrina de

contenção do comunismo sistematizada por Kennan (1945; 1947) é um

13. Existiam realistas que acreditavam

que as metodologias das Ciências

Sociais eram adequadas e deviam ser

utilizadas no estudo da power politics,

como foram os casos de Frederick Dunn,

Arnold Wolfers e Klaus Knorr (GUILHOT

2008; 2011). Isto signiﬁca, novamente,

que mais do que numa lógica puramente

dicotómica temos de compreender os

debates disciplinares das RI de forma

plural e relacional.

14. O que não signiﬁcou, em alguns

casos, (cf. nota anterior), a refutação da

lógica constitutiva do realismo e da sua

visão estatal e monista da power politics.

Pedro Emanuel Mendes R(r)elações I(i)nternacionais, Realismo e Análise da Políca Externa (APE): contextualizando a invenção da APE

bom exemplo da inuência do realismo clássico na teoria e prática da

política externa dos EUA e na forma como as relações internacionais

eram percecionadas pelos diplomatas e líderes internacionais. Como

Morgenthau, e ao contrário de Wilson, Kennan acreditava que a condu-

ção da política externa deveria estar relativamente isolada das questões

internas e da opinião pública, pois essa politização poderia contaminar

os objetivos racionais dos líderes na denição da política externa (MOR-

GENTHAU, 1950; KENNAN, 1984).

O fato é que o Realismo se transformou na mais conhecida e in-

uente abordagem das RI

. Mas também este fato pode e deve se expli-

cado tendo em conta os seus contextos. Após o descrédito da abordagem

liberal-legalista do período entre guerras e, sobretudo, com o surgimento

da guerra fria, o contexto histórico do sistema internacional interliga-se

com as teorias de luta e busca de poder por Estados rivais. Isto signica

que a teoria Realista estava no lugar certo no momento exato para criar

uma empatia e necessidade teórica na disciplina das Relações Internacio-

nais. O Realismo tudo fez para aparecer como a abordagem mais realisti-

camente cientíca e, portanto, politicamente mais útil e ecaz.

Neste quadro, podemos dizer que existem quatro momentos fun-

damentais que marcam a acensão do Realismo:

- primeiro, a demonstração do irrealismo da visão Wilsoniana das

relações internacionais entre guerras por parte de Edward Carr

assente no contexto histórico do falhanço da SDN (CARR, 1939);

- segundo, o impacto da doutrina de contenção de George Kennan

(1945; 1947)

, assente no contexto histórico da expansão do impé-

rio soviético;

- terceiro, a sistematização neo-cientista sobre a indispensabilidade da

power politics de Hans Morgenthau (MORGENTHAU, 1946; 1948);

- quarto, o papel da Fundação Rockefeller e das suas conferências,

especialmente a realizada em 1954 sobre a Teoria das RI (GUI-

LHOT, 2008; 2011)

Com a sua ênfase na busca pelo poder num mundo anárquico, pe-

rigoso e imprevisível, o Realismo foi, em termos gerais, a abordagem tra-

dicionalmente adotada pelos praticantes da política externa. Esta empatia

histórico-social e prática fez com que o Realismo se tornasse a abordagem

dominante nos anos formativos da disciplina, o que inuenciou a prática

e a teoria da política externa.

O nascimento, evolução e domínio do Realismo deve ser com-

preendido à luz da sua capacidade de captar a lógica competitiva dos

processos políticos e da sua aplicabilidade e reprodução histórica na po-

lítica internacional, designadamente com o fracasso do projeto da socie-

dade das nações e a ascensão da guerra-fria. Numa metáfora, o realismo

foi o traje que assentou aos fatos. E os alfaiates - leia-se académicos e prati-

cantes das RI - começaram a produzir vestimentas que serviam à moda

da época, leia-se mundo bipolar e agressivo da guerra-fria Assim, o

Realismo produziu um discurso que foi empaticamente poderoso para

a moldura analítica da disciplina das RI e para o consequente enqua-

dramento do contexto histórico da guerra-fria (KAHLER, 1997; OREN,

2003; SCHMITH, 2013).

15. A mais conhecida e também a mais

criticada (LEGRO; MORAVCSIK, 1999;

GUZZINI, 2004).

16. Carr é outro exemplo da necessida-

de de uma leitura plural dos debates e

das teorias em RI. Carr era um historia-

dor realista, que criticou o idealismo-

-liberal progressista de entre guerras,

designando-o de “utópico”, mas não era

um realista conservador (KUBÁLKOVÁ,

1998). Aliás o Realismo como teoria-

-guia para a política externa pode ser

transversal a liberais, conservadores e

marxistas (WIVEL, 2017).

17. O que não signiﬁca que a posterior

política externa americana de contenção

ao comunismo fosse coincidente com as

suas ideias. Todavia, o impacto da sua

doutrina foi importante. Veja-se o inicial

“longo telegrama”, Telegram, George

Kennan to George Marshall February 22,

1946. Harry S. Truman Administration

File, Elsey Papers, e subsequente artigo

“anónimo” X – “The Sources of Soviet

Conduct”, de 1947. Este impacto in-

ﬂuenciou a doutrina Truman, sistemati-

zado no famoso documento secreto NSC

68 (KENNAN, 1945, 1947).

18. Esta conferência reuniu os principais

académicos e praticantes de RI com

ligações ao Realismo e ao mundo políti-

co: Hans Morgenthau, Reinhold Niebuhr,

Walter Lippmann, Paul Nitze, Arnold

Wolfers, William T. R. Fox, Kenneth W.

Thompson e Kenneth Waltz que, como

mais jovem, foi o relator da conferên-

cia (GUILHOT, 2011). O presidente da

Fundação Rockefeller, Dean Rusk, futuro

secretário de estado (1961-1969) pre-

sidiu ao encontro. Embora não estando

presente, George Kennan enviou uma

comunicação. Aqui se discutiu como

construir teorias em RI e qual a sua

importância para o mundo político. Mais

do que as suas conclusões escritas, esta

conferência teve um impacto importante

na forma como o estudo das RI e a sua

prática - a deﬁnição da Política Externa

norte-americana - se foram estruturando

nestes anos fundacionais da disciplina

das RI.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 64 - 88

A invenção da APE: a abordagem fenomenológica de SBS e Boulding e

a abordagem cientíﬁco-comparativa de Rosenau.

Como vimos, a disciplina das RI como teoria cientíca e como co-

nhecimento prático aplicado à denição da política externa foi inuen-

ciada pelo Realismo. As iniciais tentativas de sistematização sobre o que

era e como se explicava a política externa dos Estados estavam embebidas

numa lógica de ação realista. Todavia, a relação da Análise da Política

Externa (APE) com o Realismo é feita de encontros, mas também de de-

sencontros. Apesar de assumir a sua origem estatal, a APE desenvolveu

todo o seu programa de investigação reagindo contra alguns dos pressu-

postos do Realismo. Em primeiro lugar, a APE contraria a ideia de que

a política externa é independente da política interna. Em segundo lugar,

a APE demonstra que o Estado não é um ator unitário e coerente que

prossegue objetivos claros de acordo com um interesse nacional objetivo.

Finalmente, a APE comprova que os Estados não denem os seus objeti-

vos e decisões apenas de uma forma racional.

Na realidade, grande parte da investigação original da APE baseou-

-se na tentativa de refutação das assunções de racionalidade, coerência,

unitarismo e clarividência objetiva do interesse nacional nas decisões de

política externa. A denição dos interesses em política externa é mais

complexa do que as abordagens tradicionais e estáticas ligadas às visões

racionalistas e associaisdo interesse nacional. Esta é uma das importantes

contribuições da APE que até os realistas já assumem como um dado ad-

quirido (KRASSNER, 1978; WIVEL, 2017).

Contudo, existiu um longo processo de evolução paradigmática

desde a fundação da disciplina até a atualidade. Muitos dos progressos da

APE prenderam-se com a necessidade da disciplina se libertar dos pres-

supostos ontológicos tradicionais sobre o que eram as relações interna-

cionais e como é que os atores se comportavam. Desde logo, da visão

simplicadora do papel dominante da estrutura na agência da política

externa. Mas também da ideia tradicional da realpolitik que assumia que

todo o comportamento em política externa era inteligível à luz do auto

evidente interesse nacional (MORGENTHAU, 1951; RYNNING; GUZZI-

NI, 2001). A APE necessitou de aprofundar as abordagens que se centra-

ram na reconstituição explicativa da agência da decisão e na multiplicida-

de de inputs institucionais e políticos que a inuenciam. Foi precisamente

isto que aconteceu com a invenção da APE nos anos cinquenta e sessenta.

Os primeiros estudos de política externa que tentaram ultrapas-

sar a abordagem tradicional do período anterior à II Guerra Mundial,

procuraram sistematizar tipologias e modelos sobre as fontes e fatores

a ter em consideração para explicar a política externa dos Estados. Estes

estudos zeram eco de um crescente reconhecimento de que as análises

existentes eram claramente insucientes para uma cabal explicação dos

fenómenos da política externa. Tentaram expor as limitações das análises

tradicionais e procuraram ultrapassar as conceções simplistas da power

politics e da realpolitik. Isto é, criticaram as assunções meta-teóricas so-

bre o primado e a independência da política externa face a política in-

terna e sobre o processo de decisão racional e eciente do Estado. Pela

Pedro Emanuel Mendes R(r)elações I(i)nternacionais, Realismo e Análise da Políca Externa (APE): contextualizando a invenção da APE

primeira vez, demonstraram que o Estado não é exatamente um ator

unitário e racional que atua em função de um interesse nacional objeti-

vo (MENDES, 2007; 2017a).

É neste contexto que devemos compreender os protestos

decisio-

nais e cientíco-comparativos de Snyder e Rosenau. Assim, os primeiros

trabalhos que contestaram os modelos tradicionais foram fortemente in-

uenciados pela revolução behaviorista e pelo início da tradição fenome-

nológica no estudo das Relações Internacionais. Esta tradição está ligada

ao grande desenvolvimento académico norte-americano da sociologia e

da psicologia social e é visível nas referências aos trabalhos de Parsons,

Shils e Alfred Schuetz feitas por Snyder, Bruck e Sapin (SBS) (SNYDER,

BRUCK, SAPIN; 1962, p. 63)

A inuência fenomenológica foi importante na construção da cultura

identitária da APE e teve na altura como expoentes máximos, para além

de SBS, os trabalhos de Harold e Margaret Sprout

, Ole Holsti

e Ken-

neth Boulding.

Esta cultura sociológica e psicossocial, colocou a APE

como um subeld que se posicionou de uma forma relativamente outsider

face à cultura realista, objetivante (associal) e estrutural dominante do estu-

do da política internacional.

A partir da década de cinquenta a disciplina das RI dividiu-se em

duas partes fundamentais: o estudo da política internacional e o estudo

da política externa (APE) (KUBÁLKOVÁ, 2001, p. 15). O estudo da polí-

tica internacional foi dominado pela visão estrutural do realismo e pela

consequente visão que a política externa não era uma policy science pas-

sível de racionalização cientíca. Para o realismo, a política externa e a

decisão política dos assuntos internacionais não deveria ser capturada por

especialistas tecnocráticos (policy scientists), mas estar assente na prática

diplomática e na expertise político-aristocrática dos seus agentes.

Novamente, existem encontros e desencontros, isto é, uma relação

e uma diferenciação. Para a visão realista, a teoria deveria estar próxima

e ser útil à prática do poder e da decisão, mas não ser uma policy scien-

ce tecnocrática e racionalista. Os realistas davam importância ao mundo

político e aos seus praticantes. O projeto realista das RI conseguiu estar

mais próximo do poder do que a maioria das outras ciências sociais emer-

gentes. Todavia, para o realismo, a política externa deveria ser dominada

por homens experientes e prudentemente realistas. Homens conscientes

da imprevisibilidade da fortuna e virtu (MAQUIAVEL, 1972) da política in-

ternacional, dos seus dilemas morais e da sua dimensão trágica. Na ótica

realista, estas qualidades políticas da vida internacional eram impossíveis

de ser compreendidos por tecnocratas e pela opinião pública. Isto signi-

ca que a teoria e prática da política externa deveria manter a sua tradição

elitista e conservadora (MORGENTHAU, 1958) .

A APE também dava importância ao mundo político, mas na ótica

de produzir conhecimento cientíco útil para os decisores utilizarem nas

suas opções. Ao contrário de Morgenthau, os inventores da APE acredi-

tavam que a política externa deveria ser objeto de investigação cientíca.

Era possível e desejável, através de metodologias positivistas, empiristas

e racionalistas, investigar e produzir teorias sobre os comportamentos

dos Estados. Os inventores da APE, e todos os outros cientistas sociais,

19. Aqui, adotamos a ideia de protesto

no sentido original de Dahl (1961).

20. Esta tradição é visível, por exemplo,

nos trabalhos de Karl Deutsh, Robert

Jarvis e Richard Ned Lebow, onde existe

uma forte componente psicológica e

intersubjetiva.

21. Harold e Margaret Sprout (1969,

p. 48-49) introduziram, originalmente

em 1956, a distinção entre o ambiente

psicológico dos decisores e o ambiente

operacional. O ambiente psicológico

engloba o conjunto de ideias e imagens

acerca do mundo retidas pelos deciso-

res e representa a forma como os deci-

sores interpretam a situação, enquanto

o ambiente operacional representa a

situação com os seus constrangimen-

tos, internos e externos, puramente

objetivos. No processo de decisão o que

é fundamental não são tanto os dados

objetivos da situação, mas, sobretudo, a

forma como o decisor pensa e interpreta

os dados da situação.

22. Ole Holsti (1962) desenvolveu con-

ceitos como “belief system” e “national

images” no estudo da política externa.

23. Boulding (1956; 1959; 1969) introdu-

ziu o conceito de “national images” que

explicamos adiante.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 64 - 88

defendiam a ideia iluminista de que a ciência deveria contribuir para o

aperfeiçoamento da decisão política. Morgenthau liderou o movimento

contra-iluminista, epistemologicamente pré-racionalista e tradicionalis-

ta, que defendia que a política e a ciência eram dimensões alternativas e

relativamente incompatíveis. Morgenthau não era exatamente anticientí-

co, nem muitos menos anti-teórico, o que ela defendia era uma reação

contra os behavioristas e a sua crença na possibilidade de tornar a política

internacional e a política externa em ciências sociais. Este debate geral no

pós-guerra vai cristalizar-se em RI com o segundo grande debate

Com a sua ênfase nos processos de decisão e nos fatores internos,

a APE foi crítica das visões estruturalistas e neo-objetivistas dominantes

do Realismo e do estudo das relações internacionais, que, aqui, eram si-

nónimo do estudo da política internacional. Esta crítica foi coincidente

com o impacto do behaviorismo nas ciências sociais e com a ambição

de armação cientíca das RI. Ao contrário da visão realista que tentou

inventar a teoria das RI, os fundadores da APE acreditavam na possibili-

dade de aplicar metodologias cientícas ao estudo da política. Apesar das

suas ambições neopositivistas, que devem ser enquadradas na revolução

behaviorista dos estudos políticos em geral e na necessidade de armação

da APE como campo de estudo, a abordagem fenomenológica da APE de-

senvolveu uma componente agencial, reexiva e intersubjetiva que a re-

laciona com uma abordagem construtivista avant la lettre (HOUGHTON,

2007; KUBÁLKOVÁ, 2001; WENDT, 1987; 1999). Podemos dizer que esta

abordagem descarta a visão tradicional, prático-realista, que se funda-

mentou na tentativa de Morghentau reetir a sua teoria realista nas Ra-

zões Motivos e Interesses de armação hegemónica da política externa

norte-americana durante a guerra-fria.

A visão Morgenthauniana da política externa baseava-se na tradi-

ção intuitiva e artística da política e estava impregnada de máximas da

vida política prática e da tradicional raison d’ètat que Maquiavel teorizou.

Deste modo, a visão realista da política externa está dominada por uma

visão insular da política, no sentido estrito de power persuing (MORGEN-

THAU, 1948). Na ótica Morgenthauniana, os estados decidem e formu-

lam a política externa de acordo com os princípios políticos de maximiza-

ção objetiva do interesse nacional. Aqui, o discurso analítico do realismo

é que a implementação do interesse nacional é executada por estadistas

e diplomatas que se guiam pelas designadas razões de Estado (RE). Estas

RE, são sinónimo de defesa e maximização, pretensamente objetiva, da

segurança, riqueza, poder e prestígio do Estado.

A abordagem fenomenológica da APE não nega que os estados

procurem maximizar o seu poder e otimizar o seu interesse nacional.

O que demonstra é que a denição dos interesses nacionais não é exata-

mente objetiva, sendo sobretudo um processo subjetivo e contextual. Os

interesses nacionais são denidos subjetivamente pelas ideias dos atores e

pelos seus contextos históricos e políticos (MENDES, 2017b; 2018; 2020).

As decisões de política externa são o resultado interligado das ideias e

percepções dos decisores, das pressões dos contextos políticos, internos e

externos, bem como da inuência dos processos organizacionais e insti-

tucionais presentes no jogo burocrático da sua formulação.

24. Outra dimensão, por vezes ignorada,

neste debate é a formação de base

dos académicos mais tradicionalistas e

dos mais behavioristas. Os primeiros,

como Morgenthau, têm uma formação

inicial, em regra, com base no Direito,

História ou Filosoﬁa. Os segundos têm,

em regra, formação em Ciência Política,

Sociologia, Economia, Psicologia ou

outras ciências sociais.

Pedro Emanuel Mendes R(r)elações I(i)nternacionais, Realismo e Análise da Políca Externa (APE): contextualizando a invenção da APE

Imagem 1 - Visão subjetiva, contextual e processual da abordagem fenomenológica

da APE

Fonte: elaboração própria

A abordagem fenomenológica assenta em duas premissas funda-

mentais. Primeiro, o estudo das relações internacionais e da política ex-

terna deve ser desenvolvido tendo em conta os vários níveis de análise.

Existem várias fontes da política externa ligadas a diferentes níveis de

análise: indivíduos, burocracias, sociedades, sistema internacional. Se-

gundo, é fundamental abrir a black box e espreitar lá para dentro para per-

ceber como é que realmente se formulam as decisões de política externa

dos Estados. Isto é, para além dos fatores sistémicos e estruturais, o que é

decisivo é estudar a agência dos decisores. Isto signica que a APE se cen-

tra na explicação dos atores em contexto e em particular na identicação

das suas ideias e perceções.

Vários trabalhos pioneiros

foram peças de um puzzle que irá cons-

truir o primeiro grande marco da APE: Decision-making as an Approach to

the Study of International Politics. Inicialmente publicada em 1954 e com

uma edição nal posterior (SNYDER; BRUCK; SAPIN, 1962) esta é a

obra que inventa a APE. Richard Snyder, Henry W. Bruck e Burton Sapin

(SBS), introduziram contributos teóricos inovadores que precipitaram

uma reorientação no estudo da política externa. Estes contributos podem

ser sintetizados através de quatro pressupostos fundamentais.

Primeiro: a política externa consiste em decisões tomadas por de-

cisores políticos identicáveis e é esta atividade comportamental que

requer explicação. Segundo: a importância da perceção dos decisores

re-

lativamente à denição da situação. Terceiro: a ênfase dada às origens do-

mésticas e societárias da política externa. Quarto: o próprio processo de

formulação da decisão pode ser uma fonte importante e independente de

decisões (MENDES, 2017).

Estes pressupostos representaram uma inovadora perspetiva de

estudo da política externa. A partir daqui o enfoque da investigação é

colocado nas fontes internas da política externa e no próprio processo de

decisão. Isto representou um grande avanço relativamente às análises tra-

dicionais que, basicamente, defendiam que a política externa era uma res-

25. Como é possível constatar em Hof-

fman (1960) e Rosenau (1969a ; 1980b)

existiram trabalhos importantes que

inﬂuenciaram a visão fenomenológica

de SBS, como os de: Frederick Dunn de

1948; Gabriel Almond e Robert Dahl de

1950; Natham Leites de 1951; Richard

Snyder de 1952; Herbert Kelmam de

1955; Kenneth Boulding e de Harold

e Margaret Sprout de 1956; Bernard

Cohen e Karl Deutsh de 1957; e Joseph

Frankel de 1959.

26. Ao ressaltar que as decisões

tomadas são determinadas pela visão

que os decisores têm da situação, SBS

abriram caminho à abordagem “Cog-

nitiva” ou “Psicológica”. As tentativas

de explicação psicológica da percepção

dos decisores políticos tornou-se uma

das mais ricas áreas de análise em Re-

lações Internacionais. Conceitos como

“image”, “belief system”, ou “mis-

perception” partem desta perspectiva

(WALKER, 2003).

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 64 - 88

posta aos estímulos internacionais. Nas análises tradicionais assumia-se

a existência de uma barreira analítica entre a política interna e a política

externa. Tradicionalmente, estas políticas eram estudadas de forma inde-

pendente. Até aqui, existia uma visão teórico-metodológica que assumia

que: “foreign policy begins where domestic policy ends” (KISSINGER,

1969, p. 261).

Ao contrário, com SBS os fatores externos deixam de ser os fatores

primordiais e quase absolutos na explicação do comportamento externo

do Estado. Embora os fatores internacionais não sejam descartados, eles

passam a fazer parte de um conjunto de fatores contextuais que condi-

cionam determinada situação, que é denida de acordo com a perceção

dos decisores (MENDES, 2007). Esta abordagem fenomenológica incor-

pora conceitos da sociologia e da psicologia e distancia-se da conceção

tradicional do Estado como ator monolítico perseguindo um interesse

nacional objetivo e unitário. Como sublinha Valerie Hudson (2002, 2014)

o trabalho de SBS continha uma visão revolucionária relativamente à vi-

são dominante das RI pós 1945. Esta visão combinava o realismo com o

cientismo (HUDSON, 2002, p. 1-2) e foi contrariada pelas inovações teóri-

cas e metodológicas de SBS, nomeadamente a relação entre instituições e

processos e as consequentes “variáveis psicológicas” e “variáveis socioló-

gicas” da decisão (SNYDER, BRUCK, SAPIN, 1962, p. 7).

Imagem 2 - Contextos, debates e diálogos na invenção da APE

Fonte: elaboração própria

Para além de SBS e dos Sprouts (1969), existe um importante marco

da abordagem fenomenológica que teve uma inuência decisiva na APE.

Estamos a falar do trabalho pioneiro de Kenneth Boulding, nomeada-

mente na sua preocupação em estabelecer uma relação entre as Imagens

Nacionais e os Sistemas Internacionais (BOULDING, 1959; 1969). Aqui é

sublinhado que as decisões tomadas pelos atores políticos não respondem

aos factos “objetivos” da situação, mas, essencialmente, à imagem que

estes têm da situação. O que inuencia o comportamento dos decisores

Pedro Emanuel Mendes R(r)elações I(i)nternacionais, Realismo e Análise da Políca Externa (APE): contextualizando a invenção da APE

não é exatamente o mundo real, mas sobretudo o que estes imaginam

ser o mundo. Ou seja, é a imagem que os decisores têm do mundo –

normativamente adequada ou inadequada, politicamente progressista ou

conservadora – que determina o seu comportamento. Isto signica que

decisores com imagens diferentes irão comportar-se de forma diferente

face à mesma situação.

As imagens reetem “the total cognitive, aective, and evaluative

structure of the behaviour unit, or its internal view of itself and its uni-

verse” (BOULDING, 1969, p. 423). Partindo desta conceção, é possível

identicar dois géneros de imagens. Em primeiro lugar, temos as ima-

gens que uma nação

tem dela própria. Em segundo lugar, a imagem

que uma sociedade nacional tem do mundo ou, se quisermos, a imagem

interpretativa do ambiente internacional que a rodeia.

A questão fundamental que Boulding colocou foi a de tentar per-

ceber qual o impacto que as “imagens nacionais” produzem no relacio-

namento entre os Estados e na construção das relações internacionais.

Todo o Estado-nação é um conjunto complexo de imagens que se for-

mam e sedimentam ao longo de processos históricos. Neste sentido, toda

a imagem nacional é essencialmente uma imagem histórica. Todavia,

para além do resultado do processo histórico de socialização identitária

das imagens dos cidadãos que compõem a nação, o conjunto de ideias

históricas que formam a imagem nacional é sobretudo uma construção

político-identitária das suas elites decisoras, que a reetem e interpretam

de forma própria e intersubjetiva (MENDES, 2018; 2020). Deste modo,

como o comportamento dos decisores é o elemento-chave para analisar-

mos a política externa e o seu impacto nas relações internacionais, torna-

-se essencial estudar a forma como as imagens nascem e se transformam,

sobretudo ao nível das elites, pois são estas que detêm o poder de decidir

e formular as políticas públicas (BOULDING, 1969, p. 425-426)

Assim, os decisores podem ter imagens mais sosticadas ou menos

sosticadas dos sistemas nacional e internacional. O grau de sosticação

das imagens é comparável ao processo de crescimento e autodetermina-

ção de um individuo. Isto é, à sua autoconsciência relativamente à assun-

ção que a sua existência é apenas uma das partes de um conjunto maior.

Neste sentido, os decisores com imagens não sosticadas veem o mundo

apenas pelo ponto de vista do observador, numa lógica monista. Os de-

cisores com uma imagem sosticada tendem a ver o mundo de muitos e

variados pontos de vista, numa lógica pluralista. Um decisor com uma

imagem sosticada vê o mundo como um sistema complexo e tem cons-

ciência que a sua existência e visão é apenas uma no conjunto das várias

partes desse sistema (BOULDING,1969, p. 429-430).

Outro marco fundamental para a invenção da APE foram os contri-

butos de James Rosenau. Depois do estudo de SBS, os trabalhos de Rose-

nau foram o segundo grande passo para se obter explicações gerais sobre

política externa

. Rosenau propôs a necessidade de uma maior consciên-

cia cientíca no estudo da política externa e sublinhou a importância de se

tentar construir preposições “If-then” (ROSENAU, 1980, p. 34-76). Argu-

mentou que só denindo as principais fontes do comportamento interna-

cional dos Estados seria possível encontrar padrões gerais de explicação.

27. Boulding utiliza a palavra nação

como correspondendo a um Estado-na-

ção e, portanto, é assim que também

deve ser entendida aqui.

28. Boulding distingue dois grupos que

estabelecem imagens representativas

da nação. Em primeiro lugar temos “os

poderosos”, as elites decisoras. Em

segundo lugar, “as massas”, ou seja, o

conjunto geral da população (BOUL-

DING, 1969, p. 423).

29. Este ponto é decisivo para perceber-

mos, por exemplo, as diferenças entre

a política externa de Bush, Obama e

Trump.

30. Trabalhos pioneiros como “Pré-the-

ories and Theories of Foreign Policy”

de 1966; “Moral Fervor, Systematic

Analysis, and Scientiﬁc Consciousness

in Foreign Policy Reserach” e “Com-

parative Foreign Policy: One–time Fad,

Realized Fantasy, and Normal Field” de

1968, que culminam no imprescindível

The Scientiﬁc Study of Foreign Policy

(ROSENAU, 1980).

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 64 - 88

Sistematizou as principais variáveis em política externa e relacionou-as

com uma tipologia dos Estados em função de: tamanho; nível de respon-

sabilização democrática (political accountability); e nível de desenvolvi-

mento. Rosenau agrupou estas variáveis em cinco fontes principais da

política externa: variáveis idiossincráticas (posteriormente denominadas

individuais); variáveis de papel/função (role); variáveis governamentais;

variáveis societárias, e variáveis sistémicas (ROSENAU, 1966).

Para além desta pré-teoria, Rosenau produziu importantes contri-

butos teóricos e metodológicos que podemos resumir em três ideias-cha-

ve. Em primeiro lugar, Rosenau foi pioneiro na construção de modelos de

análise sobre a importância das fontes internas da política externa (ROSE-

NAU, 1967) e sobre a interligação entre o ambiente interno e o ambiente

externo (ROSENAU, 1969b). Rosenau foi o impulsionador da ideia de que

era impossível estudar e compreender a política externa dos estados sem

uma análise interligada entre o interno e o externo. A partir daqui a inter-

ligação entre as fontes internas e externas passou a ser um dado adquirido

e universal. Atualmente é indiscutível a interpenetração entre a política

interna e a política externa. O que é variável é o seu grau de interpene-

tração, pois diferentes tipos de sociedade, produzem diferentes formas de

inputs domésticos na sua política externa.

Rosenau salientou ainda que as atividades da política externa não

podem resumir-se apenas aos outpts diretos, ou seja, às ações tomadas

pelos governantes. Assim, uma das vantagens da linkage theory é o reco-

nhecimento da necessidade de analisarmos não só os fenómenos de direct

linkage, mas também todo o conjunto de atividades de indirect linkage

Rosenau demonstrou que não podemos abordar um acontecimento de

política externa sem procedermos a uma conceção interligada de vários

ambientes, problemas e áreas.

Em segundo lugar, Rosenau desenvolveu a ideia-chave relativa à

necessidade de analisarmos a política externa como um comportamen-

to adaptativo (ROSENAU, 1970, 1981). A política externa representa um

permanente esforço de adaptação dos Estados relativamente aos desaos

que lhes são colocados. Esta ideia tornou-se um truísmo na APE, e muitos

académicos passaram a investigar a capacidade ou incapacidade de adap-

tação das políticas externa dos Estados (MENDES, 2012).

Por último, Rosenau defendeu o imperativo de desenvolver aná-

lises comparadas da política externa. Na sua ótica, só através da com-

paração seria possível alcançar generalizações e construir teorias sobre

a política externa (ROSENAU, 1974). Rosenau liderou o desao de iden-

ticar inferências universais sobre o comportamento dos Estados. Para

tal, desenvolveu um programa de investigação que se centrou no estudo

comparado de variáveis quantitativas e de dados agregados da política

externa dos estados. Esta perspetiva, designada por Comparative Foreign

Policy (CFP), embora incluísse várias abordagens e estratégias tinha uma

visão eminentemente positivista. Esta visão, justicava-se pelo contex-

to da época, marcado pela necessidade de autodeterminação académico-

-cientíca do estudo da política externa

A CFP desenvolveu projetos de investigação ambiciosos que foram

nanciados pela vontade histórica e política de apreender a lógica com-

31. As atividades de indirect linkage

abrangem todo o conjunto de comporta-

mentos levados a cabo por personalida-

des ou grupos privados com o objetivo

de preservar ou alterar um ou mais

aspetos do ambiente externo de deter-

minado Estado. Neste sentido, Rosenau

chama a atenção para a distinção entre

os inputs diretos e os inputs indiretos

(Rosenau,1980c).

32. Em reação ao Realismo clássico e às

suas metodologias tradicionais, a CFP

partilhava as seguintes caraterísticas:

uma epistemologia behaviorista; uma

procura indutiva de generalizações

gerais expressas em leis que conduzis-

sem a uma grande teoria explicativa

da política externa; e metodologias

quantitativas que analisavam dados

agregados.

Pedro Emanuel Mendes R(r)elações I(i)nternacionais, Realismo e Análise da Políca Externa (APE): contextualizando a invenção da APE

portamental dos Estados. Novamente, importa sublinhar que o contexto

de guerra-fria motivou os EUA para a necessidade de obter conhecimento

útil para a teoria e prática da sua política externa. O ensino e investigação

sobre a CFP teve um forte impulso neste período. Estima-se que o go-

verno dos EUA, principalmente através da Defense Advanced Research

Projects Agency (DARPA) e da National Science Foundation (NSF), dis-

ponibilizaram mais de 5 milhões dólares de nanciamento para projetos

de “events data”

entre 1968-1981 (HUDSON, 2014, p. 23).

A ambição desta geração cientíco-comparativa foi exageradamen-

te neopositivista e no nal da década de oitenta todos, a começar por Ro-

senau, reconheceram as limitações do projeto de fazerem desta aborda-

gem a ciência normal do estudo da política externa (ROSENAU, 1987)

O principal problema foi o tradicional pecado do positivismo: ter dema-

siada fé nos fatos objetivos e não considerar a reexividade e historicidade

da produção cientíca, especialmente nas RI, como aqui é argumentado.

Apesar das suas limitações positivistas, foi esta geração liderada por

Rosenau que proporcionou um período de grande inovação e introduziu

um conjunto de avanços teóricos e metodológicos que teve poucos para-

lelos na história da disciplina das RI (HUDSON, 2014, p. 22). Tal como

com SBS, a importância das inovações teórico-metodológicas de Rosenau

não se pode medir exatamente pelos resultados das suas metodologias

neopositivistas e quantitativas. O que é relevante, e perdura até hoje, é a

sua busca por “moving up the ladder of abstraction” (ROSENAU, 2000, p.

2) na análise da política externa. Isto é, a sua liderança na armação de

que o estudo da política externa não podia continuar a ser dominado por

trabalhos descritivos, ateóricos, que não contribuíam para a acumulação

de conhecimentos que proporcionassem uma teoria da política externa.

Foi esta sua busca teórico-cientíca que em última análise originou a so-

lidicação cientíca-disciplinar da APE.

Ainda hoje Rosenau é considerado como um dos vinte académicos

mais relevantes das RI (MALINIAK et al., 2012, p. 49). Após o m da

guerra-fria, Rosenau dedicou-se ao estudo das mudanças impostas pela

Globalização, sendo um dos pioneiros nas RI a tentar explicar o fenóme-

no (ROSENAU, 1990; 1992; 1997;1999; 2000). Nos seus últimos tempos,

confessava que se tinha afastado das visões mainstream das RI (ROSE-

NAU, 2002). Isto, novamente, comprova o nosso argumento. Existe um

contínuo processo de interligação entre os contextos históricos e a pro-

dução teórica em ciências sociais. Os principais teóricos são aqueles que,

precisamente, captam e inuenciam reciprocamente a evolução do zeit-

geist histórico e cientíco.

Na década de sessenta Rosenau foi o expoente da inovação teórica

na APE. Rosenau defendeu que, mais do que as abordagens descritivas

de história diplomática ou de estudos de área, era necessário construir

uma abordagem teórica especíca para explicar os padrões gerais do

comportamento dos Estados. Foi esta sua crença no papel da teoria - no-

meadamente da ideia de que a política externa tinha de ser estudada de

forma diferente da visão tradicional da política internacional - que criou

os primeiros degraus rmes da escada teórica que permitiu solidicar a

invenção da APE.

33. O designado “event data movement”

realizou vários projetos importantes, de

onde se destacam o Programmed Inter-

national Computer Environment (PRIN-

CE), o Interstate Behaviour Analysis

(IBA), e o Comparative Research on the

Events of Nations CREON (HERMANN;

PEACOCK, 1987).

34. A importância de se analisar as

políticas externas dos Estados numa

perspectiva comparada é também hoje

um dado adquirido (BEASLEY, et al.,

2013).

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 64 - 88

A partir daqui a APE desenvolveu-se interligando o estudo da polí-

tica nacional com o da política internacional, mas assumindo sempre que

a sua origem é interna e a sua agência transnacional. Esta visão cientíca

permitiu identicar as principais variáveis do comportamento dos Esta-

dos; introduzir conceitos inovadores, como o “undertaking” (ROSENAU,

1980a, p. 60), “issue-area” (ROSENAU, 1980d, p. 461) ou “aggregation”

(ROSENAU, 1980e, p. 544); e integrar de forma pioneira o estudo de uni-

dades micro e macro, abrindo, novamente avant la letre, o caminho para

se discutir a problemática entre a Agência e a Estrutura nas RI (WENDT,

1987; CARLSNAES, 1992). Isto signica que as inovações teóricas da abor-

dagem fenomenológica de SBS, juntamente com os trabalhos pioneiros

dos Sprout, Boulding e de Rosenau são, ainda hoje, fundamentais para

uma compreensão sosticada da APE.

Conclusão

Como argumentamos, e o caso apresentado comprova, existe uma

relação entre os contextos históricos e o surgimento e evolução das disci-

plinas cientícas. É indispensável compreendermos esta relação dialética

para obtermos uma visão sosticada dos seus desenvolvimentos e corren-

tes teóricas. Diferentemente das ciências naturais, as ciências sociais não

são apenas progressivas, mas sobretudo reexivas dos ambientes sociais,

académicos e políticos do seu tempo. As disciplinas e os seus campos de

estudo são inventados a partir de impactos contextuais externos (histó-

rico-políticos) e internos (académico-cientícos). As Relações Internacio-

nais (RI) e a sua subdisciplina central, a Análise da Política Externa (APE),

não são exceções, bem pelo contrário. Como observamos, as RI e a APE

nasceram como resultado de um interessante e complexo cruzamento

entre acontecimentos históricos; interesses políticos, institucionais e cor-

porativos; e oportunidades de liderança académica.

Como procuramos demonstrar, as razões do nascimento da APE

foram cientícas, históricas e políticas. Ao contrário de algumas leitu-

ras ahistóricas, é importante termos consciência do tempo e do modo

como a APE foi socialmente construída. Este exercício intelectual pos-

sibilita uma melhor compreensão sobre o lugar da APE no quadro geral

da Ciência Política e ajuda a contar melhores histórias sobre a política

externa dos Estados.

Neste quadro, é necessário assumir os contextos. Assim, relativa-

mente ao nosso caso podemos sublinhar os seguintes pontos. Primeiro,

a APE surgiu no contexto académico do protesto behaviorista contra a

visão tradicional do estudo da política externa e, no caso do Realismo,

contra a sua visão irredentista das RI. Ou seja, contra a resistência dos

Realistas clássicos em se integrarem no movimento de renovação e ar-

mação cientíco-metodológica da Ciência Política norte-americana.

Segundo, este contexto académico não pode ser desligado do con-

texto histórico da guerra-fria e da necessidade de produção de conheci-

mento útil para a política externa do ator hegemónico norte-americano.

Não é por acaso que as RI e a APE são inventados nos EUA. Da mesma for-

ma que o Império Romano inventou e sistematizou um lugar disciplinar

Pedro Emanuel Mendes R(r)elações I(i)nternacionais, Realismo e Análise da Políca Externa (APE): contextualizando a invenção da APE

e político para o Direito, também os EUA inventaram e sistematizaram

um lugar disciplinar e político para a ciência social que estudava as rela-

ções internacionais e a política externa dos estados. A hegemonia histó-

rica-política interliga-se com a hegemonia cientíca, especialmente nas

ciências sociais políticas.

Terceiro, importa sublinhar que várias fundações norte-america-

nas, com destaque para a Rockfeller e a Ford, nanciaram importantes

programas de investigação em relações internacionais e especialmente

em política externa. Também a National Science Foundation e as grandes

universidades americanas foram decisivas para a armação do estudo da

política externa e para a invenção de um novo campo de estudo inserido

na lógica de uma ciência social, com objetivos teóricos e de demostração

de relações de causalidade.

Em última análise, a invenção da APE aconteceu devido a vá-

rias circunstâncias históricas que podemos resumir a quatro. Primeiro,

a globalização dos conitos internacionais nas primeiras décadas do

séc. XX. O início das duas guerras civis europeias, que se tornaram

mundiais, obrigaram a uma reexão prática e teórica sobre o compor-

tamento dos Estados, nomeadamente sobre a possibilidade de cons-

trução de uma nova ordem internacional, liderada pelos EUA. Segun-

do, a emigração intelectual europeia para os EUA, consequência do

nazismo, fez com que os EUA recebessem um legado cientíco ímpar

neste período. Terceiro, o ambiente iluminista dos estudos políticos do

pós-guerra nos EUA. Para além do fator humano, nomeadamente da

emigração europeia, os Estados Unidos reuniram condições políticas e

institucionais propiciadoras de grandes investimentos em investigação

e ensino universitário em Ciências Sociais. Isto possibilitou a solidi-

cação da Ciência Política e o orescimento de ricos debates teóricos e

metodológicos que motivaram o surgimento de oportunidades de lide-

rança académica como as de Morgenthau, Snyder e Rosenau. Quarto,

o início da guerra fria. Este conito - político, ideológico e estratégi-

co - originou uma política internacional de blocos, tendencialmente

bipolar, entre os EUA e a União das Repúblicas Socialistas Soviéticas

(URSS), o que estimulou ainda mais os EUA a desenvolver o estudo da

política externa e da política internacional.

Estes importantes acontecimentos nas relações internacionais (his-

tória) tiveram um impacto decisivo nas Relações Internacionais (ciência/

teoria). Deste modo, a invenção da APE não se pode desligar do início da

hegemonia política norte-americana e da necessidade de os EUA produ-

zirem conhecimento útil para formularem a sua política externa, espe-

cialmente no contexto de guerra-fria e consequente disputa global relati-

vamente ao seu projeto de liderança de uma ordem internacional liberal.

Em síntese, como foi possível constatar, é fundamental perceber

que a evolução das RI - as suas abordagens ontológicas, epistemológicas

e metodológicas - comportam uma forte componente histórico-contin-

gencial. Um dos pontos essenciais para compreendermos as abordagens

e campos de estudo das RI prende-se com a necessidade de assumirmos a

reexividade dos contextos históricos na evolução teórica das disciplinas

da Ciência Política.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 64 - 88

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Paradox of Autonomy: explaining ﬂaws in

South American security regionalism

Paradoxo da autonomia: explicando as deﬁciências no

regionalismo de segurança sul-americano

Paradoja de la autonomía: explicando las falencias en el

regionalismo de seguridad sudamericano

Víctor M. Mijares

DOI: 10.5752/P.2317-773X.2020v8.n1.p89

Received in June 13, 2019

Accepted in August 19, 2019

A

This article addresses the South American diculties in the consolidation of

regional security mechanisms, developing the explanatory model of “paradox

of autonomy.” This was developed through inductive and deductive criteria,

based on recent history observations, in order to attain generalizable lessons

from a relevant case for South American international relations, and using ratio-

nal analytical approaches that allowed their construction within the framework

of collective action problems. From the observation on the emergence and

performance of the South American Defense Council, it was identied that the

allowing conditions for a novel mechanism of regional (collective) autonomy

for security, paradoxically oered opportunities for the exercise of national (in-

dividual) autonomy. The article concludes that, although the conditions for the

paradox of autonomy are dicult to overcome in cases of security regionalism

initiatives, there are possibilities to do so. The key would be in less ambitious

institutional designs that recognize the inherent diculties for institutional

regional security cooperation in South America.

Keywords: Paradox of Autonomy. South America. International autonomy.

Security regionalism.

R

Este artigo aborda as diculdades sul-americanas na consolidação de mecanis-

mos regionais de segurança, desenvolvendo o modelo explicativo do “paradoxo

da autonomia”. Isso foi desenvolvido através de critérios indutivos e dedutivos,

com base em observações da história recente, para obter lições generalizáveis

de um caso relevante para as relações internacionais da América do Sul e o uso

de abordagens analíticas racionais que permitiram sua construção no quadro de

problemas de ação coletiva. A partir da observação sobre o surgimento e desem-

penho do Conselho de Defesa Sul-Americano, identicou-se que as condições

propícias a um novo mecanismo de autonomia regional (coletiva) de segurança,

1. Ph.D. in Political Science,

Universität Hamburg and German

Institute for Global and Area Studies

(GIGA). Assistant Professor of Political

Science, Universidad de los Andes,

Bogotá/Colombia. ORCID: 0000-0003-

4110-7763.(iD)

The author would like to

thank Andreas von Staden, Andrés

Rivarola Puntigliano, Anja Jetschke,

Cord Jakobeit, Daniel Flemes, Detlef

Nolte, Diana Tussie, Jorge Garzón,

Leslie Wehner, Luis Schenoni, Michael

Brzoska, and Wolf Grabendorff for

their comments on early versions of

this article, and to Louise Lowe for her

English editing assistance. Also the

anonymous reviewers for their helpful

and constructive comments that contrib

uted to improving the ﬁnal version. This

work was possible due to the ﬁnancial

support of DAAD and GIGA.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 89 - 106

paradoxalmente ofereciam oportunidades para o exercício da autonomia na-

cional (individual). O artigo conclui que, embora as condições para o paradoxo

da autonomia sejam difíceis de superar nos casos de iniciativas regionais de

segurança, há possibilidades de fazê-lo. A chave estaria em projetos institucio-

nais menos ambiciosos que reconheçam as diculdades inerentes à cooperação

institucional de segurança regional na Sul-América.

Palavras-chave: Paradoxo da Autonomia. América do Sul. Autonomia interna-

cional. Regionalismo de segurança

R

Este artículo aborda las dicultades sudamericanas en la consolidación de los

mecanismos de seguridad regional, desarrollando el modelo explicativo de “pa-

radoja de la autonomía”. Este se desarrolló a través de criterios inductivos y de-

ductivos, basados en observaciones de historia reciente, para obtener lecciones

generalizables a partir de un caso relevante para las relaciones internacionales

de América del Sur, y el uso de enfoques analíticos racionales que permitieron

su construcción en el marco de los problemas de acción colectiva. A partir de la

observación sobre el surgimiento y el desempeño del Consejo de Defensa Suda-

mericano, se identicó que las condiciones propicias para un nuevo mecanismo

de autonomía regional (colectiva) para la seguridad, paradójicamente ofrecían

oportunidades para el ejercicio de la autonomía nacional (individual). El artículo

concluye que, aunque las condiciones para la paradoja de la autonomía son

difíciles de superar en casos de iniciativas de regionalismo de seguridad, existen

posibilidades de hacerlo. La clave estaría en diseños institucionales menos ambi-

ciosos que reconozcan las dicultades inherentes para la cooperación institucio-

nal de seguridad regional en Sudamérica.

Palabras clave: Paradoja de la Autonomía. Sudamérica. Autonomía internacio-

nal. Regionalismo de seguridad.

Introduction

Inspired by the works of Juan Carlos Puig and Helio Jaguaribe,

studies on international autonomy have been reconsidered given the pat-

terns in South American foreign policy towards the end of the 20

and

the beginning of the 21

century. Driven structurally by the diusion of

power and exercised by strong presidents, most of them highly motivated

and ideologically aligned, the search for greater margins for action in in-

ternational insertion became an imperative of foreign policy. New intra-

and extra-regional alignments, as well as a new and more ambitious wave

of regionalism, took place in the face of the perceived global diusion of

power and the geostrategic reorientation of the United States (US).

However, South America has had problems consolidating a secu-

rity community. The Union of South American Nations (UNASUR) ex-

periment and its South American Defense Council (CDS) failed in 2018,

demonstrating that the internal tensions for national autonomy were

stronger than the exible design thought for regional or collective au-

tonomy. This could be analyzed throughout the “paradox of autonomy”.

It occurs in the tension between national autonomy–the freedom of de-

cision and action that a state can enjoy in the international system –and

regional autonomy– regarding organized regions.

Víctor M. Mijares Paradox of Autonomy: Explaining Flaws in South American Security Regionalism

Methodologically, this article is based on a systematic review as

a research design (DENYER; TRANFIELD, 2009), in order to develop

an analytical model based on the observation of the recent experience

of South American security regionalism. The explanatory model of the

paradox of autonomy agrees with the idea of regionalism as a tool for re-

gional autonomy, but also challenges it in two ways. Firstly, regarding ho-

mogeneity, the paradox of autonomy is a structural model, assuming that

the regional hierarchy is fundamental in the prediction of foreign policy

behavior. Secondly, it contrasts the notions of “common” and “collective”,

while the paradox lies in the potential conict between the notion of au-

tonomy as a recurring objective and that of autonomy as a shared objec-

tive. It is understood that for regional powers, and secondary powers,

autonomy is a key objective. Asymmetries generate stimulus for band-

wagoning, and can leave aside autonomous objectives in favor of security

and development. Thus, the paradox of autonomy commonly occurs at

the level of secondary powers, since collective (regional) autonomy can

be both a route and an obstacle for individual (national) autonomy. Thus,

even considering the possibility of autonomy as a common objective, it

might not be considered a collective one.

The paradox of autonomy can arise in many areas of foreign policy,

but it is a particularly sensitive phenomenon when it comes to issues of

defense and security in South America. An oft-forgotten aspect in the de-

veloped South American autonomist doctrine of international law is the

primacy of Westphalian sovereignty. The notion of territorial integrity

is central to security and defense policies, mainly for Hispanic American

countries. The connection between sovereignty and security puts nation-

al autonomy before the regional. This is a common problem for South

American cooperation in security, and remains a latent condition in bor-

der tensions and rivalries in the region. Hence, multilateral governance

agreements on regional security are unusual, making the region far from

being a security community. Thus, although forms of regionalism re-

lating to development have shown formidable resistance, reluctance in

terms of security cooperation is linked to the rigid meaning of sovereign-

ty, leading to the paradox.

Autonomy and regionalism in South America

Some literature states that regionalism is driven by the search

for autonomy as well as development objectives (BRICEÑO-RUIZ; SI-

MONOFF, 2015; RIVAROLA PUNTIGLIANO; BRICEÑO-RUIZ, 2013).

Insofar as this literature does not specify dierences between national

and regional autonomy, it is possible that the complementarity between

the two is taken for granted, with the potential eect of leading to impre-

cise conclusions regarding security regionalism. That alignment is fre-

quent in the agendas of regional powers.

Following the ideas on South American regionalism, it is possible

to identify the main driving forces behind the search for autonomy. The

rst of these is development, the most prominent argument in favor of

institutionalizing regional cooperation. The combination of economic

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 89 - 106

underdevelopment and material potential has historically motivated re-

gional cooperation. The second driving force is democracy, since the third

wave of democratization contributed to the synchronization of political

regimes in the region, motivating multi-sectoral cooperation. And the

third driving force is the balance of power, given the changes in the dis-

tribution of power and the geostrategic reorientation of the US, securi-

ty regionalism has been identied as a driving force of regionalism in

a broader sense, mainly in post-hegemonic literature (BRICEÑO-RUIZ;

MORALES, 2017; RIGGIROZZI; TUSSIE, 2012).

However, the paths of regionalism are not open ways in South

America. The primary obstacle to the institutionalization of regional

cooperation can be analyzed as a problem of collective action. Conse-

quently, the principal obstructing forces are national strategies for inter-

national insertion, rival ideological programs, and low regional interde-

pendence. Regarding the national strategies for international insertion,

global changes in the distribution and concentration of power brought a

new opening for external interactions beyond traditional relations based

on proximity and culture. The rise of new powers and orders modies

regional patterns for cooperation. Thus, regions have maintained im-

portance, but not exclusivity. Also, ideological rivalries in South Amer-

ica submit the region to the eects of ideological diversity and partial

de-democratization. Signicant dierences between political regimes in

the region promoted the advent of sub-regional blocs with ideological

biases. Finally, there is the low intraregional interdependence, resulting

from the generally high dependence on the export of raw materials, hav-

ing adverse eects on national industrialization processes. The lack of

economic complementarity and the technological-industrial decit orient

South American commercial interests outside the region, reducing the

possibilities of interdependence and cooperation.

Between autonomy and development

In the eve of the post-Cold War period, attention was drawn to

what was called a “world of regions” (KATZENSTEIN, 2015) or one of

“regional orders” (LAKE; MORGAN, 2010; SOLINGEN; MALNIGHT,

2016). In Latin America, regionalism has had a long-standing agenda. The

new wave of literature on autonomy is connected to the fact that in Latin

America, the resilience of regionalism is directly linked to the search for

autonomy and development (BRICEÑO-RUIZ; SIMONOFF, 2015). How-

ever, the literature available so far has not been concerned with den-

ing positions of autonomy and development in an order of preference.

In doing so, there are two ideal types of foreign policy strategy towards

regionalism: the rst when autonomy-follows-development, and the second,

when development-follows-autonomy.

The rst type of strategy prioritizes development as a necessary

condition for autonomy. This used to be the dominant regional approach.

Two schools of thought also emerged in distinct periods, which of the

developmentalists, inspired by the “Cepalista” theory and the center/pe-

riphery diagnosis, and that of the (neo)liberals. On the other hand, devel-

Víctor M. Mijares Paradox of Autonomy: Explaining Flaws in South American Security Regionalism

opment through autonomy is associated with the Latin American turn

to the left. However, the preference for one approach or the other has

more than an ideological bias; it also has a material basis, since accelerat-

ed economic growth is capable of encouraging autonomist policies and

behaviors rather than development projects. The turn to the left com-

bined both factors, an assertive ideological package fueled by a boom in

the prices of the raw materials that underpinned the quest for autonomy.

The distinction between the two focuses on the search for autono-

my must be considered to better understand autonomy as a policy and as

a potential paradox. In the absence of a regional hegemony, regionalism

is a collective project with the typical problems of collective action. This

is especially true when it comes to security regionalism. Regionalism

understood under the strategy of autonomy through development, par-

ticularly in the (neo)liberal form, pursues autonomy through economic

cooperation and stability agreements, avoiding regional commitments,

pursuing modest goals and going one step at a time. On the contrary,

the strategy of development through autonomy tends to be expansive

and maximalist in its objectives. Economic cooperation comes in second

place, behind political commitment.

Generally for liberal democracies, growth and development are

priorities, not the expansion of their own regimes and political values

(SANAHUJA, 2009; VAN KLAVEREN, 1997). The opposite is the case

of hybrid and authoritarian regimes, for which autonomy is the priority

within regional projects, as well as the instrumentalization of these for

the diusion and promotion of their own values and political practices

(SÖDERBAUM, 2016). Considering this distinction is fundamental to ad-

dress the specicity of security regionalism and the paradox of autonomy

for secondary regional powers, especially when it comes to super-region-

al orders (super-complexes, following BUZAN and WAEVER (2003), p.

60), such as the Western Hemisphere, in which the traditional main pow-

er promotes liberal values.

Specicity of security regionalism

Few policies are capable of jeopardizing sovereignty and autonomy

that much as defense policy. In a broad sense, interior security policy and

foreign policy are articulated with national defense policy. This broad

set of policies can be attributed to the objectives of the preservation of

national grand strategy. The existential sense of defense policy is, in itself,

an obstacle for supranational security mechanisms, above all when the

potential partners are part of the same region or international subsys-

tem. Security regionalism, which would contemplate the possibility of

some coordination of national defense policies, lies at the base of the basic

needs of states (KELLY, 2007).

Generally, security agreements indicate two widely spread

schemes, collective security and/or collective defense.

Security region-

alism could respond to one or both schemes, but within a common

space, a regional security complex (BUZAN; WÆVER, 2003) within an

international subsystem. To understand why the paradox of autonomy

2. Although similar, collective security

and collective defense should not be

confused with each other. The collective

security scheme assumes the indivisibil-

ity of international security, so that any

aggressive action in the international

system must be deterred or punished.

It is the principle that inspires the UN

Security Council. While the collective

defense scheme refers to the principle

of military alliances, according to which

the threat or attack on one of the allies

will be considered as a threat or attack

on all members of the alliance. NATO

is the best contemporary example of it.

See Robinson (2008, p. 39-41).

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 89 - 106

arises, it is necessary to consider that national security and defense is not

simply another area in the range of public sectors. This is especially true

in South America, which as an international subsystem, has developed

in parallel a marked interest in regional autonomy and zeal for national

autonomy. Two phenomena explain the specicity of security regional-

ism in South America, one of a global character and the other rooted in

the geopolitics of the region.

The rst of these phenomena is the limitation of transferring secu-

rity and defense tasks to private actors. Although some South American

states have had problems of territorial control and there is a tendency

among some great powers to privatize security work, the transfer does not

occur as in other sectors of public policy in which private actors assume

core tasks. On one hand, because South American nation-state identities

are linked to territorial integrity (CLAPHAM, 1999; NWEIHED, 1992;

ZACHER, 2001). On the other, the geopolitical reason its link to regional

and national autonomies, there is the latent presence of a superpower

that never occupied any territory of the subcontinent, and the persistence

of territorial tensions, which limited mutual trust, and the generation of

regional cooperation mechanisms for security and defense. These con-

ditions had a parallel eect regarding the search for autonomy in South

America. This is because of it was considered that a goal as important as

development must have the possibility of taking and executing political

decisions without US tutelage. Also, the search for national autonomy

in terms of security, due to intraregional mistrust manifested in histori-

cal territorial tensions and rivalries (DOMINGUEZ, 2003; FRANCHI et

al., 2017; MARES, 2001) and caution facing a potential Brazilian primacy

(FLEMES; WEHNER, 2015).

These regional conditions are at the base of the problems of re-

gional multilateral cooperation in security and defense, emphasizing the

eects of the paradox of autonomy in the security regionalism.

Paradox of autonomy

The paradox of autonomy is an explanatory model with classical

roots within the study of the problems of rational choice and collective

action. Under power de-concentration conditions, bring opportunities

for external action freedom, especially for minor and rising powers. To

gain greater autonomy in a sensitive sector such as that of security and

defense, the states of a region could join eorts to build an alliance or a

security community, which would generate greater autonomy as a bloc.

However, and as in any collective enterprise, the autonomy of each mem-

ber would be adversely aected. This is when the paradox arises. Securi-

ty regional cooperation mechanisms would gain space for their creation

and development, but it is also possible that the incentives for cooperation

distress the growing alternative relationships for individual benet, that

is to say, for national autonomy.

This is a paradox, insofar as the conditions encourage contradicto-

ry outcomes. This, in turn, leads to decision-making crossroads which

become dilemmas. The basic requirement for a dilemma is the presence

Víctor M. Mijares Paradox of Autonomy: Explaining Flaws in South American Security Regionalism

of at least two courses of mutually exclusive action. False dilemmas di-

verge from real ones in the exclusivity-inclusivity dichotomy. Therefore,

a dilemma is false when at least two of an actor’s alternatives could hy-

pothetically be taken at the same time with harmless mutual eects. The

real dilemmas become problematic given the character of politics as a

strategic game, which makes the intentions of the other(s) impossible, as

well as ideological and material changes within a system of the interac-

tions. Thus, uncertainty plays an important role here, as it usually does in

international politics (RATHBUN, 2007). The paradox of autonomy leads

to an autonomy foreign policy dilemma, in which governments face the

decision of choosing between a collective good, such as regional autono-

my, and an individual good, such as national autonomy.

National autonomy frequently assumes distinct forms, from the

nominative and grandiloquent term of “independence”, to the tactical

but inelegant concept of “room to maneuver”. National autonomy on

the international stage presupposes independence and the absence of

control by another power, and goes beyond room to maneuver insofar

as it operates at abstract and complex levels of political strategy. In this

sense, national autonomy is a favorable condition of opportunity and

capability to mobilize resources by national elites to exploit the given

conditions in the search for a better position of international insertion,

preserving legitimate exclusivity in domestic aairs. These conditions

have both internal and external origins. The internal ones refer to the

conditions for resources extraction and mobilization (SCHWELLER,

2009; TALIAFERRO, 2006), while the external ones relate to a particu-

lar international constellation in terms of the distribution of power and

eective patterns of inuence.

National autonomy is associated with territorial, international and

Westphalian sovereignty (KRASNER, 1999). It is conventionally related

to the optimum conditions for the design and conduct of foreign poli-

cy strategies and, as an idea, can historically be traced (AYOOB, 2002).

The case of regional autonomy is dierent, not only in scale, but also in

nature. At the regional level, autonomy can be erroneously understood

as a coordinated aggregation of national autonomies. To avoid that mis-

take, regional autonomy should be understood as the harmonization

of external objectives by virtue of a shared principle and according to

self-imposed regional (supranational) governance, always with the aim

of developing joint abilities to better detect opportunities, coordinate the

mobilization of resources and take advantage of favorable conditions for

collective objectives. Regional autonomy supposes at least one of these

two conditions: a global system of regional blocs in uid interaction, and

a system of great competing powers which should be mutually balanced.

Regional autonomy under the criteria of security regionalism

implies a trade-o, regional security/stability in exchange for national

autonomy. However, accepting such an arrangement entails some pre-

conditions, such as the common denition of perceived external threats,

and/or the establishment of regulation mechanisms to avoid costly in-

traregional conicts. A signicant hierarchization is another route to re-

gional autonomy (LAKE, 2009; LAKE; MORGAN, 2010; LEMKE, 2010;

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 89 - 106

VIEIRA; ALDEN, 2011; WOHLFORTH, 1999). Theoretically, a region

under the clear leadership of its central power must be able to implement

a strategy of access control –diplomatic, cultural, economic and/or mil-

itary–facing external powers. Most of the recent literature on emerging

powers has taken for granted the possibility of some isolation of regions

driven by their central powers (BURGES, 2010; FLEMES; WEHNER,

2015; MALAMUD, 2011; NOLTE, 2010; VIEIRA; ALDEN, 2011).

The study of the interaction of regional powers has principally fo-

cused on strategies of contestation and of interaction facing extra-regional

powers. In theory, in a well-structured regional hierarchy, with a func-

tional internal market and an agreement on security and collective de-

fense, regional autonomy could thrive by restricting external inuences

and preserving an autonomous development model. Nevertheless, the

dilemma emerges based on political frictions within the regions. The har-

monization of interests is an arduous task within national elites, and even

more arduous between the ruling elites of various states. International co-

operation is possible when these elites succeed in aligning complementary

interests, or by the external imposition of an eectively hegemonic power.

In addition to the structural capabilities relating to its periphery, a

regional power must be capable of sustaining a strategy of denial of ac-

cess, or at least be capable of fullling the function of manger of regional

access facing external powers. Paradoxically, systemic conditions those

are likely to foster the rise of regional powers, can also do this in the

cases of secondary and minor powers, encouraging foreign policy strate-

gies that could include the launch or strengthening of bilateral relations

both inside and outside their regions. This would contain the grounds for

intraregional tensions and rivalries, not only in terms of economic rela-

tions, but also in the collective management of regional security.

Theoretical grounds

The explanatory model of the paradox of autonomy is based on

the theoretical developments that give it form and content. Strongly an-

chored to the rational theoretical framework of international politics, the

model has intellectual debts, which could be summarized in six pillars:

the South American theory of autonomy; the theory of sovereignty; col-

lective action theory; the security dilemma in multipolar conditions; the

security dilemma in alliances; and the model of alliance restraint.

1.Autonomy theory

The paradox of autonomy mainly lies on the South American the-

ory of autonomy. The early emancipatory movement of Latin America,

the type of colonial model of the region and the geopolitical conditions

of South America are the three factors, which combine to make autono-

my the original and persistent objective of the foreign policies of South

American states. On one hand, the Latin American emancipation was

part of a larger political and intellectual process of global reach, which

combined Enlightenment principles with the decline of the pre-industrial

Víctor M. Mijares Paradox of Autonomy: Explaining Flaws in South American Security Regionalism

empires. In the newcomer states, rstly in Hispanic America then later in

Brazil, this generated the necessity for an international insertion, which

preserved freedom of action, both against the old metropolis and imperi-

alism in the process of industrialization.

The Iberian colonial model was also key in the construction of an

Ibero-American political identity claiming for autonomy. Unlike the al-

most exclusively extractivist models imposed in Asia and, above all, in

Africa, by industrial empires, the preindustrial Iberian empires used a

form of conquest and colonization which incorporated the new politi-

cal-territorial components as integral parts of the empires themselves

(BOERSNER, 1982; GUERRA, 2011). Hence, the international insertion

of the new republics, and of the Brazilian empire, has been from the out-

set a legitimate necessity and on an equal footing in the conditions of the

international concert of the nineteenth. Geopolitics also played a role in

the early and persistent thirst for autonomy. The continental dimensions,

the predominant coastal occupation of the South American territory, and

the rise of the US in the hemisphere, generated the duality of relative-

ly low contacts with limited continental interdependence. Additionally,

boundary conicts where there is greater contact, and reserved coop-

eration facing Washington, fueled by military interventions in Central

America and the Caribbean basin (TEIXEIRA, 2012).

The paradox of autonomy includes in the debate the classical “de-

cisional autonomy” (JAGUARIBE, 1979; PUIG, 1986) and the later deni-

tion of “relational autonomy” (RUSSELL; TOKATLIAN, 2002). The rst

form of autonomy refers to freedom of decision, but also of political ac-

tion. It consists of the expansion of the external room to maneuver in the

sense of aspiration for international insertion motivated by the historical

and geopolitical factors already mentioned. The second form of auton-

omy, relational, poses cooperation between equals as a condition for its

realization (RUSSELL; TOKATLIAN, 2002). It corresponds to a distinct

historical moment in which the impetus for integration would have been

reached after the regional democratic settlement and changes in geostrat-

egy and the distribution of capabilities in the international system.

This debate is central to the paradox of autonomy, but it retakes it in

a non-sequential historical sense, neither epistemological, nor paradigmatic

–that of the transition from decisional to relational autonomy, but rather dia-

lectical, to say, its opposition to the generation of a political dilemma. This is

evident in the resistance of national autonomy in an area of high political im-

pact for states: security and national defense policy. When this resistance co-

incides with the interest to coordinate security and defense policies oriented

at gaining greater autonomy as a group, that is when the interest in relational

autonomy is manifested, and when the paradox of autonomy is presented.

2.Westphalian sovereignty

An explanatory model of South American international relations must

consider the regional propensity for a conventional conception of sovereign-

ty and territorial integrity. The Hispanic South American states were born

bound to the principle of uti possidetis iuris, making territorial integrity a sub-

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 89 - 106

stantial part of national identities. The historical experience of the region is not

without interstate violence (MARES, 2001; MARTÍN, 2006; THIES, 2008), but

it is much less severe than that of Europe, and the level of perceived external

threats is substantially less (BATTAGLINO, 2012). Moreover, the region is not

in the immediate military reach of great powers beyond the US. Westphalian

sovereignty is a central component in understanding the paradox of autono-

my. Autonomist tensions take place when governments dier in the degree

of sovereign exclusivity in defense and national security policies, especially if

territorial disputes persist, or if ideological aggravating factors emerge.

3.Collective action theory

The central presumption of the explanatory model of the paradox

of autonomy is that it is a collective action problem. The basis of the ex-

planation of its logical mechanisms can be found in the “tragedy of the

commons” (HARDIN, 2009; OLSON, 1965; OSTROM, 2015). The trage-

dy is centered in the tension between individual interests and collective

goods. Following instrumentally rational strategies, individuals –as well

as foreign policy executives, especially those dominated by strong lead-

ers in presidentialist regimes– can pursue and achieve their own objec-

tives, even though they negatively aect collective aspirations and goals

in the process. The paradox of autonomy confronts national autonomy

and regional autonomy, establishing the resemblance to the tragedy of

the commons. But the similarity is not perfect, as the tragedy of the com-

mons assumes that the common good is of equal benet for all individ-

uals involved, and although it is true that regional autonomy has been a

solid South American objective, it is not clear to what extent it has been a

method for achieving a more valuable national autonomy.

Given that the model of the paradox of autonomy is especially designed

for the sensitive sector of regional security, individual interests tend to be

more resilient due to the existential nature of national security and defense. In

the paradox of autonomy, the similarities between the “commons” are more

ontological than operational, as governments take care of what they consider

to be best for their societies and are more willing to sabotage formally shared

goals. However, under conditions of international deconcentration of power,

which are prone to encouraging the possibilities of national autonomy, secu-

rity regionalism can be damaged, but unlike the tragedy of the commons, not

necessarily destroyed as a common good. The paradox of autonomy could

(re)shape the institutional design of security regionalism, partially preserving

the shared objectives. And if liberal institutionalism has taught us anything,

it is that, with all its limitations and without knowing with certainty to what

extent, institutions are capable of moderating political behavior.

4.Security dilemma

The two main branches of structural realism, the defensive and

the oensive, are distinguished by what they assume to be the primary

objective of the state in international politics: maximize its security or

its power. This debate has consumed years of research without having

Víctor M. Mijares Paradox of Autonomy: Explaining Flaws in South American Security Regionalism

a clearer conclusion than the armation that, sometimes, greater pow-

er oers security, while in other moments it stimulates threats. This is

the content of the security dilemma, an explanatory model of which the

paradox of autonomy is also a subsidiary. The security dilemma (HERZ,

1950; JERVIS, 1978) exposes the potentially conictive relationship be-

tween national security and international security. It assumes that one of

the principal mechanisms to strengthen national security, if not the prin-

cipal one, is the strengthening and/or rening of military capabilities.

This is generally recorded in increases in defense budgets and/or military

exercises. The result, according to the dilemma, is that in trying to guar-

antee its own security, the state puts its neighbors and other potential

rivals on alert to what they could see as a threat, negatively aecting

international security.

The debt of the paradox of autonomy to the security dilemma is

evident. The potential conict of individual and collective interests is

present, as well as the tension between unilaterality and bi- or multi-lat-

erality. However, the dierences are also clear. Firstly, the security di-

lemma works at a tactical-operative level of national defense. Although

this has strategic implications, it does not compare to the ramications

that the model of the paradox of autonomy assumes to exist in the search

for room to maneuver, national defense and the freedom of sovereign

action in domestic politics, due to the already mentioned supremacy of

Westphalian sovereignty. Secondly, it is even further removed from the

structural realist debate between oensive and defensive realisms, inso-

much as it focuses on secondary powers rather than great powers. The

makes the paradox of autonomy part of peripheral realism (SCHENONI;

ESCUDÉ, 2016) or subaltern realism (AYOOB, 2002). Thirdly, and as a

corollary of the two previous dierences, the paradox of autonomy does

not result in drastic eects such as armament spirals, arms races, or war,

but rather in more, or less, signicant limitations in the reach of regional

security institutions.

5.Security dilemma in alliances

A pillar of the model of the paradox of autonomy is the security

dilemma in alliances (SNYDER, 1997). According to this, those respon-

sible for foreign policy of allied states can experience one of two fears.

Firstly, the fear of abandonment, when their allies do not follow a course

of collective action facing a threat, or do not assume an active role. This

behavior could be attributed to the existence of more attractive material

alternatives, intergovernmental ideological empathy with the third party

perceived as a threat, or to avoid tangible or ideological costs. Secondly,

the fear of commitment, which arises when the commitment to balance is

not aligned with one’s own interests, or when it could even result in dam-

age. As a rule, the lesser the asymmetry, the more probable the dilemma.

Thus, periods when international power is deconcentrated and asymme-

tries tend to ease, are likely to aect the commitment within an alliance.

The security dilemma in alliances is another example of a collec-

tive action problem, in which a conictive mechanism can be seen be-

100

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 89 - 106

tween distinct individual interests and the collective objective. Thus, it

maintains similarity with the paradox of autonomy, but they dier in the

phase in which they arise. While in the security dilemma in alliances the

collective action problem appears after the creation of a reciprocal as-

sistance agreement, threatening trust between the allies, in the paradox

of autonomy the problem appears before the formalization of the agree-

ment, threatening trust between potential partners and aecting the in-

stitutional design of the founding treaty. The dierence is important be-

cause the former is an operational problem for established and operative

alliances, or those with aspirations to operationality, and the second, a

problem in the process of forming regional security agreements. Thus,

the paradox of autonomy is an obstacle for an “operational alliance” (MI-

JARES, 2011; MORGENTHAU, 2005) before it has been established.

6.Alliance restraining

A secondary theoretical source is the alliance restraint. According

to this model, some alliances may not be oriented to counterbalancing

power or threats, nor be mechanisms for the pursuit of interests, but rath-

er mechanisms of mutual or unilateral control (PRESSMAN, 2008). As

foreign policy tactics, moderation alliance agreements are measures to

avoid involvement in an undesired conict due to the commitment of

assistance, or to control the behavior of a potential rival who is oered co-

operation. This tactic usually functions under conditions of broad asym-

metry between (potential) allies, with the greater ally being provider of

security, which reduces the uncertainty of the minor ally. Between states

of similar hierarchical position, alliances of restraint may present opera-

tional problems, unless they are generated in a multilateral format, closer

to that of collective security, as has been shown during decades of the

ve-power mechanism of the UN Security Council. In any case, being

part of a security agreement is in itself a restriction on one’s own auton-

omy, and can always lead to paradoxes and, at the same time, dilemmas.

The explanatory model

The main hypothesis of the paradox of autonomy is rooted in the

tradition of rational choice, to a large extent shared by the (neo)liberal and

(neo)realist theories of IR. However, it diers from the realist approach,

centered on power, because instead of assuming the search for power

(classical realism and oensive realism) or security (defensive realism), it

assumes the search for freedom of action or the reduction of obstacles and

external interference. In this explanatory model, actions take place at the

national and regional analytical levels, but the causal condition originates

at the international systemic level. Just as great powers in the internation-

al system could be motivated by pre-eminence, primacy, or even hegemo-

ny, lesser powers maintain more modest objectives, centered above all on

national development and autonomy. Some tend towards a mixed search,

especially emerging regional powers (NOLTE, 2010), seeking indisput-

able leadership in their region while improving their industrialization and

101

Víctor M. Mijares Paradox of Autonomy: Explaining Flaws in South American Security Regionalism

trying to create peripheral markets and security communities (ADLER;

GREVE 2009). To achieve these goals, the search for power and autono-

my are combined in a great national strategy. The following table pres-

ents a typology of states classied according to their status and objectives:

Chart 1 - Types of state and their expected objectives

Typology of state Predicted objective(s)

Great powers Global hegemony, primacy or pre-eminence

Emerging regional powers Regional hegemony, regional autonomy and national development

Secondary regional powers

(or sub-regional powers)

National autonomy and development (the order may vary).

Regional autonomy in instrumental terms

Small states National development

Source: own elaboration

The dynamics of power concentration/de-concentration in the in-

ternational system tend to be less stable than those of polarity (MANS-

FIELD, 1993). Let’s say, a multipolar order could be, at the same time, one

with a high concentration of power, which would imply that, although

there are many poles, these would concentrate the majority of material

capabilities. Inversely, a uni- or bipolar international constellation could

be far from being a hegemonic system if it is also deconcentrated, or in

other words, if the gaps of power are unimportant or diminishing. An

international system in de-concentration creates conditions for autono-

my insofar as it undermines the material primacy of the great powers.

The process of compensatory economic growth facilitates the diusion

of technologies, while confronting trade and security hegemonies.

At the regional level, emerging powers could be inclined to take ad-

vantage of the improvement in their capabilities to guard their own zones,

thus assuring their hegemony in international subsystems. However, they

could face challenges on two fronts. Firstly, that of external powers, both

established and emerging, trying to enter the region through bilateral

contacts and avoiding the regional power, and secondly, that of secondary

regional powers which could support the project of regional autonomy for

utilitarian purposes, wanting to take advantage of the pluralist order and

preserve both their national autonomy and their own development plan.

Chart 2 - Interaction of Polarity/Concentration:

typology of International (Sub-)Systems

Polarity

Concentration (CON)

High (>.4) Medium (.4-.3) Low (<.3)

Unipolar Hegemony Primacy Pre-eminence

Bipolar Diarchy Dyadic System Dialogical System

Tripolar Triumvirate Triadic System Trialogical System

Multipolar Polyarchy Pluricentric System Anarchy

Source: own elaboration

Regional autonomy and national autonomies coincide harmonious-

ly for the elites of central regional powers, but not for those of secondary

powers. For the latter, regional autonomy implies a concession in free-

3. Regarding that, chart 2 presents an

own elaboration proposal of a typology

of international (sub-)systems.

102

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 89 - 106

dom of action and the acceptance of external limitations. The paradox

of autonomy takes place at the regional level under global conditions of

de-concentration of power. This implies the conict between the central

regional power, which seeks to construct a bloc to guarantee regional

autonomy, and for its own hegemonic role, and the secondary regional

powers, which would partially support regional autonomy while this is of

use for their national autonomy and own development. The dilemma is

presented for the latter, as for their elites there is the possibility of a func-

tional separation between regional autonomy and national autonomies.

In other words, the elites of the secondary powers in a deconcentrated

system will try to encourage as much national autonomy as possible and

regional autonomy as is necessary, always with the aim of not empowering

the central regional power beyond what is manageable.

Effects of the paradox on security regionalism

The security dilemma predicts potential contradictions between

national security and defense policies, and international security, due

to the possibility of provoking arms races within action-reaction ratio-

nale (JERVIS, 1978). Regional autonomy could be considered an essential

national objective for a central regional power (MEARSHEIMER, 2001;

NOLTE, 2010). This is particularly true in the South American interna-

tional subsystem, due to the gap in capabilities of Brazil and its potential,

but not eective, regional hegemony. Like other (re)emerging regional

powers, Brazil had problems in making its relative power a true hegemo-

ny. Such powers experience a problem of state capacity—in the extraction

and mobilization of resources—given the interaction of its physical and

human dimensions, and its unequal industrial and bureaucratic develop-

ment, in addition to regional counterbalancing policies from neighbors,

anxious to preserve their national autonomies, whether through intra-

regional cooperation or inviting external powers.

The paradox of autonomy is problematized given that the main

condition, which facilitates the collective search for regional autonomy,

is the same that conditions the search for national autonomy: the inter-

national power concentration pattern. For the majority of South Ameri-

can governments in the early 21

century, keeping the region out of the

direct inuence of the US was a shared interest. Brazilian regional hege-

mony would be unachievable if Washington played a hegemonic role in

the sensitive areas of security and defense policy. The limits of regional

security cooperation began to become evident with the open opposition

of Uribe’s Colombia to the original institutional design of the CDS, based

on the special Colombia-US relationship in the defense and security sec-

tor (TICKNER, 2008).

Less obvious, but not less eective, obstacles were put forward by

the secondary powers that embraced the original Brazilian project. Ar-

gentina, Chile and Venezuela supported the CDS, and assumed it as part

of their political priorities. However, a security and defense agreement

openly led by Brazil would have been a restriction on the objectives of

the national elites. The delicate balance between regional autonomy and

103

Víctor M. Mijares Paradox of Autonomy: Explaining Flaws in South American Security Regionalism

national autonomies plays an important role for South American sec-

ondary powers given that national autonomy is a necessary condition

for soft-balancing policies towards Brazil (FLEMES; WEHNER, 2015),

and thus, keeping regional hegemony at bay while preserving freedom

of action in terms of security and defense. Similarly, the idea of regional

autonomy was considered in order to block and soft-balancing US global

pre-eminence and its overwhelming hemispheric hegemony.

Another equally important goal for some secondary powers was

to pacify border disputes and avoid militarized escalations. This is par-

ticularly true in the cases of Chile and Colombia, and more recently

Peru, whose economic policy strategies demonstrate clear guidelines

for opening and whose governments are liberal democracies, but who

bear the weight of unresolved territorial conicts and have a relatively

high military spending as percentage of gross domestic product (GDP)

(SIPRI, 2019) and important arsenals (IISS, 2019). A regional security

agreement is likely to promote regional autonomy and limit the nation-

al, taking as a counterweight the reduction of border tensions, which

would permit the strengthening of regional integration and redirect

part of the national defense budget towards economic and social invest-

ment, for example. In this sense, the paradox of autonomy ts in with

the old dilemma of opportunity cost, illustrated with the dichotomy

of “guns versus butter” model of the production possibility frontier.

Thus, regional autonomy could partially benet the interests of nation-

al elites, although it could negatively aect the primary objective of

secondary powers: national autonomy.

The dismemberment of UNASUR, and with it the CDS, took place

in May 2018, when half of its members, including some of the most prom-

inent, decided to participate. The changes have become factors for this

regional disintegration, linked to the ideological tensions originated in

the changes of government, to an extremely lax institutional design, but

also to the paradoxical eect of the autonomy tensions (BARACALDO

ORJUELA; CHENOU, 2018; MIJARES, 2018; MIJARES; NOLTE, 2018).

Conclusion

The development of the research agenda on the theory of auton-

omy must be taken through challenges. This article has referred to two

of those, contributing to the encouragement of further progress. The

main challenge is the conceptual denition of autonomy, to overcome

the lack of agreement on what this means in the broad context of inter-

national politics, and in particular, in the study of regional security and

security regionalism. The denitions of national autonomy and regional

autonomy, proposed in parallel, reveal the possibility of a paradox with

dilemmatic potential, undoing the Gordian knot of the debate between

decisional autonomy and relational autonomy. However, while solving

the conceptual problem, this shows an analytical and political problem

which, until now, has not been dealt with.

Thus, the second challenge presented and confronted by this work

is the problematization of the theory of autonomy. In fact, that was the

104

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 89 - 106

main task of the article. The rst step towards a compilation and reor-

ganization of ideas about autonomy was taken by Rivarola Puntigliano

and Briceño-Ruiz (2013), connecting autonomy with regionalism and de-

velopment, and relating it to ideological orientations and foreign policy

strategies (GARDINI; LAMBERT, 2011). In this work, steps were taken

in both directions, developing the research program on autonomy. First-

ly, it proposed a distinction between national, or individual, autonomy

and regional autonomy, or collective, autonomy. Secondly, it explained

their potentially conictive relationship. Therefore, the paradox of au-

tonomy and its dilemma does not contravene current advances in the

theory of autonomy; on the contrary, it expands the research agenda and

increases its complexity, instrumentalizing it as a conceptual tool to un-

derstand security regionalization processes under conditions of global

power deconcentration.

What the recent South American experience indicates is that the

dilemma produced by the paradox of autonomy, in the case of security

regionalism, is not unsolvable. The circumstantial evidence suggests that

in the case of the creation of the CDS the paradox was present, being

resolved through the rational and multilateral manipulation of the insti-

tutional design. The paradox that the diusion of power encourages both

national and regional autonomy was reinforced by the limits on regional

leadership, an eect that could also have among its causes the de-concen-

tration of capabilities. These lessons continue to be preliminary ndings,

which must be explored to establish the existence of causality. Howev-

er, the relationships between the consequences and the assumed causes

stand out, and this study opens a path which the research agenda can

follow in the future.

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107

Os desaﬁos humanitários e novas práticas

de great power management: uma

comparação entre as posições da França e

da Alemanha frente à “crise de refugiados”

Humanitarian challenges and new practices of great

power management: a comparison between French and

German positions towards the so-called refugee crisis

Los desafíos humanitarios y nuevas prácticas de great

power management: una comparación entre las posiciones

de Francia y de Alemania frente a la “crisis de refugiados”

Cláudia Alvarenga Marconi

Anna Paula Ramos

DOI: 10.5752/P.2317-773X.2020v8.n1.p107

Recebido em: 14 de maio de 2019

Aceito em: 05 de novembro de 2019

R

O presente artigo visa entender como se dá a gestão das grandes potências,

França e Alemanha, frente à assumida crise de refúgio atual no contexto euro-

peu. Para tanto, partimos da noção mais ampla de “instituições primárias”, parte

do léxico da denominada Escola Inglesa (EI) de Relações Internacionais (RI), e,

mais especicamente, da candidata a instituição primária que parece ter maior

poder de constranger as demais – o great power management. A partir da com-

paração entre duas importantes potências europeias – Alemanha e França – a

primeira fora, no que tange ao poder de veto, da institucionalidade internacional

core de great power management – o Conselho de Segurança da ONU (CSONU) - e

a segunda inserida nessa mesma institucionalidade -, busca-se vericar de que

forma ambas traduzem o denominado “novo humanitarismo” como meca-

nismo de gestão internacional ao responderem, ainda que diferentemente, à

percepção crescente de que a Europa enfrenta contemporaneamente uma crise

de refugiados.

Palavras-chaves: Instituições primárias. Great power management. Novo humani-

tarismo. França. Alemanha.

A

This article aims at understanding how France and Germany articulate a great

power management strategy while facing the contemporary refugee crisis

1. Doutora em Ciência Política pela USP

(2013). Professora da Graduação e do

Mestrado Proﬁssional em Governan-

ça Global e Formulação de Políticas

Internacionais (GGFPI) da PUC-SP.

Professora Colaboradora do Programa

de Pós-Graduação San Tiago Dantas

(UNESP/UNICAMP/PUC-SP). É também

professora e titular da Cátedra Jean

Monnet de Estudos Europeus na FECAP.

Orcid iD: https://orcid.org/0000-0001-

9394-6724

2. Bacharel em Relações Internacionais

pela FECAP. Orcid iD: https://orcid.

org/0000-0003-1924-8500

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 107 - 124

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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 107 - 124

involving the European context. In this sense, we depart from the general

concept of primary institutions, part of the vocabulary of the English School of

International Relations, and, more specically, we adopt the candidate of prima-

ry institution capable of constraining others: the great power management in

this analysis. Through the comparison between two central European powers

– Germany and France – the former an outsider in terms of veto power of the

main international institutionality of great power management – the United

Nations Security Council (UNSC) and the latter inserted in such an institution-

ality, we strive to verify how both of them translate the so-called new humani-

tarianism as a great power management mechanism to the extent they respond,

even though dierently, to the rising perception that Europe has been facing a

contemporary refugee crisis.

Keywords: Primary Institutions. Great power management. New Humanitari-

anism. France. Germany.

R

El presente artículo pretende comprender como ocurre la gestión de las grandes

potencias, Francia y Alemania, frente a la asumida crisis de refugio actual en

el contexto europeo. Para ello, iniciamos de la noción del más amplia de las

“instituciones primarias”, parte del léxico de la nombrada Escuela Inglesa (EI)

de Relaciones Internacionales (RI), y, más especícamente, del candidato a la

institución primaria que parece haber mayor poder de restringir las demás – el

great power management. Basado en la comparación entre las dos potencias euro-

peas más importantes – Alemania y Francia – la primera fuera, acerca del poder

de veto, de la institucionalidad internacional core de great power management – el

Consejo de Seguridad de la ONU (CSNU) - y la segunda insertada en la misma

institucionalidad -, busca vericarse a cual molde los dos traducen el denomi-

nado “nuevo humanitarismo” como mecanismo de gestión internacional al

respondieren, aunque de manera diferente, la creciente percepción de que la

Europa enfrenta contemporáneamente una crisis de refugiados.

Palabras clave: Instituciones primarias. Great power management. Nuevo humani-

tarismo. Francia. Alemania.

Considerações iniciais

O presente artigo procura dar conta do conceito “instituições pri-

márias” apresentando a denição dada pela literatura da Escola Inglesa

(EI)

e analisando especicamente a instituição great power management

(GPM), pois numa lógica assimétrica entre os Estados, as denominadas

grandes potências sempre tentaram controlar os movimentos e a expan-

são da sociedade internacional, constituindo-se no que Hedley Bull (2002),

principal expoente dessa abordagem, determina de o “gerenciamento” ou

“gestão das grandes potências”.

Essa gestão é constantemente colocada em xeque por movimen-

tos que escapam do controle dos Estados, como por exemplo, a crise dos

refugiados

que atinge a Europa desde 2014, ocasionada por conitos em

regiões como a do Grande Oriente Médio, principalmente na Síria e sua

realidade de guerra civil, e que forçou milhões de pessoas a se descolarem

para a Europa em busca de refúgio

De acordo com o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Re-

fugiados (ACNUR) (EUROPARL, 2018), em 2014, a chegada de refugiados

3. É uma abordagem de via média das

RI que trabalha com a ideia de que há

uma sociedade de Estados caracterizada

pela existência de interesses comuns e

valores compartilhados entre os insiders

dessa mesma sociedade inter-estatal.

Ademais, a EI valoriza três formas

complementares de se debruçar sobre o

internacional: uma que valoriza o estudo

da história, outra que confere zoom a

aspectos normativos e outra ainda que

enaltece a dimensão empírica dessa for-

ma de organização social internacional.

Para mais detalhes, Cf. Dunne, 1998.

4. Há o questionamento por parte de

alguns estudiosos de que o fato desse

fenômeno ter se hipervisibilizado na me-

dida em que incidiu sobre a Europa faz

com que não seja um critério suﬁciente

para determiná-lo como “crise”. Exem-

plos de contribuições que levantam

esse aspecto são: Sohlberg; Esaiasson;

Martinsson (2018) e Gregurovic; Zupari-

c-Iljic (2018).

5. Faz-se importante salientar que a

Europa enquanto destino dos migrantes

também é explicada pelo saturamento

de vários países vizinhos da própria

região do Grande Oriente Médio. O

caso do Líbano, por exemplo, ilustra

bem a questão dos limites intraregio-

nais. De acordo com dados da Anistia

Internacional (online), “Lebanon hosted

more than 1 million refugees from Syria,

in addition to several hundred thousand

long-term Palestinian refugees and

more than 20,000 refugees from other

countries. The authorities maintained

restrictions that effectively closed Leb-

anon’s borders to people ﬂeeing Syria”

(AMNESTY INTERNATIONAL, 2018).

109

Cláudia Alvarenga Marconi e Anna Paula Ramos Os desaos humanitários e novas prácas de great power management:

uma comparação entre as posições da França e da Alemanha frente à “crise de refugiados”

quadruplicou, com um total de 280 mil. Em 2015, quando a crise atingiu

aparente o ápice, com a estagnação da guerra na Síria e a deterioração das

condições de vida nos campos de refugiados, foram mais de um milhão

de solicitações de refúgio. Estima-se ainda que dos 175.800 cidadãos sírios

que receberam proteção internacional na União Europeia, mais de 70%

se concentrou apenas na Alemanha, país que mais acolheu os refugiados

(EUROPARL, 2018).

Dada a centralidade do espaço europeu na questão, o artigo se

propõe a comparar de que forma a Alemanha e a França, que na con-

juntura internacional são as duas grandes potências europeias que mais

se pronunciam acerca da crise, estão utilizando-se do discurso do “novo

humanitarismo”, uma concepção atualizada da ajuda humanitária e

que visa ao imperativo político sobre o humanitário, como uma nova

prática da sociedade internacional que se traduz sob o GPM frente à

questão migratória.

A comparação será feita a partir de um mapeamento das propostas

em relação às políticas de acolhimento desses dois Estados frente à aná-

lise dos documentos das reuniões do Conselho de Segurança da ONU

(CS), instituição secundária central e responsável por traduzir a primária

great power management no âmbito institucional internacional. Buscou-se

levantar e organizar os registros de todas as reuniões do CS entre os anos

de 2015 e 2016, período em que se registraram os maiores índices de re-

fugiados chegando na Europa, e observando como se deu a abordagem

desse tema nas discussões, assim como levantando as medidas tomadas

pelos demais membros para auxiliar as vítimas e os países atingidos.

Mais adiante, o artigo levanta a hipótese de se a presença da França como

membro permanente do CS– com poder de veto – e a ausência da Alema-

nha neste órgão interfere nas posições adotadas por esses Estados no dito

contexto, já que o Conselho é visto como monopolizador da tomada de

decisão internacional das grandes potências.

A m de cumprir com o que se propõe, o artigo está estrutura-

do em três seções. Em uma primeira seção, é contemplada a discussão

teórica acerca das instituições primárias e secundárias, revelando as con-

cepções clássicas e contemporâneas dessas concepções e como a Escola

Inglesa articula a relação entre essas institucionalidades. Aqui, o objetivo

será explorar esse conceito com ênfase na instituição primária denomina-

da de great power management, pois é a partir da crença e controle sobre

os meios do GPM que as grandes potências desenvolvem as diretrizes de

suas políticas.

Na segunda seção, será tratado brevemente o agravamento da “cri-

se dos refugiados”, apresentando de que forma a concepção de novo hu-

manitarismo

aparece como resposta das grandes potências a esse dilema.

Aqui, assumimos o novo humanitarismo como uma espécie de prática

emergente da sociedade internacional, dotado de muitas das caracterís-

ticas associadas às instituições primárias. A m de sustentar empirica-

mente esse argumento, faz-se a análise das políticas francesa, alemã e do

posicionamento do Conselho de Segurança frente a esse fenômeno, en-

fatizando como fazem uso do discurso do “novo humanitarismo” como

forma de gerenciamento da questão.

6. Mark Dufﬁeld é o teórico crítico que

conceitua o novo humanitarismo a

partir do nexo entre desenvolvimento

e segurança. Para maior conhecimento

em relação a esta noção, central no

desenrolar do argumento do presente

artigo, ver DUFFIELD, 2001.

110

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 107 - 124

A partir dos conceitos apresentados, expõe-se, na terceira e última se-

ção, a relação entre as instituições primárias e secundárias a partir da referida

temática e da argumentação de que se tem no novo humanitarismo a criação

de uma nova instituição, e que o Conselho de Segurança exerce uma inuên-

cia direta e excessiva sobre as decisões de seus membros e não membros.

Bull e a lógica de poder na sociedade internacional: o conceito de

instituições internacionais.

Instituições primárias e secundárias

O conceito de “instituições primárias” constitui um elemento cen-

tral na Escola Inglesa, sendo entendidas como práticas sociais compar-

tilhadas entre os membros da sociedade internacional

e denidoras do

caráter básico e dos padrões de comportamentos legítimos estatais. Mar-

tin Wight

(2002), o primeiro autor dessa teoria a dar contorno a essa no-

ção, dene as instituições primárias como representações das relações

habituais dos Estados no cenário internacional, trazendo, como exemplo

delas, o comércio, a diplomacia, a guerra, a neutralidade, a arbitragem, o

equilíbrio de poder, o direito internacional e a soberania.

Posteriormente, Hedley Bull expandiu essa discussão buscando trazer

uma formulação do que seriam propriamente ditas as instituições primárias:

Podemos chamar de “instituições da sociedade internacional”: o equilíbrio de po-

der, o direito internacional, os mecanismos diplomáticos, o sistema administrativo

das grandes potências, a guerra. Por “instituição” não queremos referir-nos neces-

sariamente a uma organização ou mecanismo administrativo, mas a um conjunto

de hábitos e práticas orientados para atingir objetivos comuns. (BULL, 2002, p. 88)

De acordo com esse autor, as instituições são “[...] uma expressão do

elemento de colaboração entre os Estados no desempenho de suas fun-

ções e, ao mesmo tempo, um meio de sustentar essa colaboração” (BULL,

2002, p. 163). Mais do que apenas ser uma organização formal, Bull (2002)

argumenta que as instituições são os elementos que tornam a sociedade

internacional possível, oferecendo práticas padronizadas, conjuntos de

ideias e crenças num sentido de reetir as normas e regras presentes nes-

se meio. Em outras palavras, as instituições não têm o sentido de retirar a

soberania dos Estados e sim de ordenar e sustentar suas relações, expres-

sando a existência de uma sociedade internacional.

Barry Buzan (2004, p. 164), um dos principais autores contemporâ-

neos da Escola Inglesa, faz uma releitura dos signicados mais clássicos

desse conceito armando que as instituições possuem as características

de serem fundamentais e duráveis legitimando as relações estatais, além

de assumirem também as peculiaridades de serem dinâmicas e maleáveis

a essas instituições, o que na visão do autor permite se adequarem aos

novos movimentos internacionais. Essas duas últimas particularidades

são sustentadas por Buzan pela falta de clareza presente na concepção

clássica desse conceito. Para o autor (BUZAN, 2012), Bull, ao estudar esse

fenômeno, não expressa uma preocupação em descrever com precisão o

que são as instituições primárias e quais são critérios necessários para que

se possa considerar algo como se enquadrando ou não como tal.

7. Sociedade internacional é entendida

por um grupo de estados, conscien-

tes de certos interesses e valores

semelhantes, que se interligam por

um conjunto de regras e instituições

comuns. (BULL, 2002)

8. Martin Wight foi o grande prercursor

da Escola Inglesa, tendo Hedley Bull como

o seu “constant borrower”, já que foi

professor desse autor e responsável por

apresentar a visão inicial dessa teoria.

111

Cláudia Alvarenga Marconi e Anna Paula Ramos Os desaos humanitários e novas prácas de great power management:

uma comparação entre as posições da França e da Alemanha frente à “crise de refugiados”

A consequência direta dessas lacunas está reetida na enorme va-

riedade

de candidatas a essa colocação, variando somente de acordo com

o sentido e hierarquização dados por cada autor. Com isso, o autor descri-

mina alguns pontos que necessitam de uma maior reexão, pois há uma

diferença no tratamento que recebem de cada Estado, o que gera uma

pluralidade nas interpretações das políticas adotadas por esses atores.

Outro conceito importante para se compreender a dinâmica das ins-

tituições primárias na sociedade internacional é o de instituições secundá-

rias, vistas como as apoiadoras das primárias (BUZAN, 2004). A Escola In-

glesa parece, então, assumir que elas são simplesmente manifestações orga-

nizacionais concretas e projetadas conscientemente para lidar com questões

especícas e colocar em prática as preocupações das primárias, não se tendo

assim um interesse dentro dessa literatura de analisá-las como autônomas.

Com isso, as instituições primárias são especícas porque apontam

os atores da sociedade internacional e as relações entre eles, enquanto

que as secundárias são constitutivas porque fornecem papeis diferen-

ciados aos atores, fortalecendo o engajamento entre eles e denindo as

identidades, interesses e capacidades no âmbito empírico, além de serem

responsáveis por traduzir o contexto em que as primárias existem, dan-

do-lhes forma e substância (SPANDLER, 2015).

A relação entre a instituição primária, great power management, e a

secundária, Conselho de Segurança, é um típico exemplo de como uma

secundária é essencial para a manutenção de uma primária. Hoje, os

membros permanentes do CS sustentam os seus poderes na conjuntura

internacional por meio do fato de estarem nessa posição. Dessa forma, o

status de grande potência e o gerenciamento desse poder são dependentes

da posição de serem membros permanentes do Conselho de Segurança.

Great power management

O conceito de grandes potências é apresentado por Hedley Bull

(2002) como a instituição primária que limita a autonomia relativa dos

demais Estados, pois são essas as responsáveis por controlar o nível de

desigualdade entre as instituições e os atores estatais, e são sustentadas

a partir de três elementos: a existência de duas ou mais potências de

status comparável que formam um “clube fechado” com todos os mem-

bros ocupando o mesmo plano de capacidade militar; a existência de

alguns direitos e obrigações concebidos por seus povos e vistos como

válidos pelos outros Estados; e o reconhecimento de que possuem certa

responsabilidade de modicarem as suas políticas para se adequarem

as suas obrigações de gerenciar o meio internacional. Dessa forma, o

fato de haver certos direitos e obrigações implícitos no papel das gran-

des potências faz com que a existências dessas só se dê em uma socie-

dade internacional em que haja o compartilhamento de regras, valores

e instituições em comum.

Com essa desigualdade sistemática, a contribuição das grandes po-

tências para a ordem internacional ocorre em dois sentidos: o primeiro é

administrando suas relações bilaterais de acordo as suas intenções peran-

te a ordem internacional e quando exploram sua preponderância em re-

9. Por exemplo: não intervenção,

comércio, direito internacional, direitos

humanos, colonialismo e soberania

(BUZAN, 2004, p. 174).

112

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 107 - 124

lação aos outros Estados, respeitando as esferas de inuência e agindo em

conjunto em um sentido de concerto ou condomínio de grandes potências

(BULL, 2002). Porém, esses movimentos das grandes potências em função

de sustentar a ordem, não proporcionam, tal como Bull (2002) arma, uma

justiça entre os Estados, ou seja, tudo é orientado a partir de uma distribui-

ção desigual de poder, já que demais Estados reconhecem a necessidade de

se ter atores superiores que detenham uma capacidade de manter a ordem

internacional. E é justamente a partir desse reconhecimento e aceitação que

o papel das grandes potências se torna legítimo na sociedade internacional.

A legitimidade do papel das grandes potências recebe ênfase tam-

bém nos estudos de Barry Buzan e Shunji Cui (2016). Para esses autores,

devido ao fato de os Estados calcularem suas ações a partir do compor-

tamento dos outros, a instituição primária “equilíbrio de poder” se torna

o princípio-chave na regulação das relações estatais, pois permite que as

grandes potências detenham um nível maior de poder sem que ocorra

um excesso de domínio destas. Vale dizer que a GPM (Great Power Mana-

gement) é considerada distinta de uma hegemonia por possuir um caráter

legítimo, pois todos os Estados são membros da sociedade internacional,

logo concordam com a desigualdade para manter a ordem.

Outro ponto fundamental para a compreensão do papel das gran-

des potências é a abrangência desse gerenciamento sobre os demais Es-

tados. Tendo como exemplo os movimentos gerados pela “crise de refú-

gio”, especicamente a conduta da França e da Alemanha, faz-se possível

desenvolver uma análise de como esses Estados gerenciam o seu poder

sobre suas zonas de inuência.

A França por ser um membro permanente do Conselho de Seguran-

ça, exerce sua inuência em um sentido global com as suas decisões impac-

tando na sociedade internacional como um todo e não somente a sociedade

internacional europeia, como é a gestão da Alemanha. O Estado alemão por

ter como peça chave de seu GPM a União Europeia, exerce o mesmo em

um sentido primeiramente regional, pois o domínio ocorre diretamente

sobre os Estados europeus que compõem esse bloco e aqueles com quem se

relacionam. Mas vale ressaltar que essa classicação é referente à primeira

expressão dessas gestões no ambiente internacional, ou seja, tanto a França

quanta a Alemanha exercem as duas formas de GPM, mesmo que em graus

diferentes. Entretanto, por participarem destas instituições secundárias que

traduzem estes modelos de gerenciamento - CS expressando um GPM glo-

bal e a UE um GPM regional - a análise que se faz em primeira instância é

partindo desse sentido articulado das instituições primárias e secundárias.

O desaﬁo humanitário: great power management reformulado?

Crise dos refugiados

O gerenciamento das grandes potências europeias sobre as suas zo-

nas de inuência foi colocado em xeque com a profunda crise humanitá-

ria que se percebeu como real pela Europa e desaou os mecanismos das

políticas migratórias e de refúgio da UE e a sua competência em atender

a essa demanda tão alarmante.

113

Cláudia Alvarenga Marconi e Anna Paula Ramos Os desaos humanitários e novas prácas de great power management:

uma comparação entre as posições da França e da Alemanha frente à “crise de refugiados”

A dita mobilidade internacional vem sofrendo profundas e rápidas

alterações nas rotas migratórias da bacia do Mediterrâneo, onde se cru-

zam os trajetos vindos da África e do Oriente Médio e que provocaram a

crise dos refugiados atual, como apontado por Ferreira (2016, p. 88):

Os conitos no Oriente Médio e Norte de África desestabilizam a região e poten-

ciam a mobilidade Sul-Sul e Sul-Norte. O conito na Síria, com a guerra civil e

a organização terrorista do autoproclamado «Estado Islâmico» (Daesh), está na

origem da maior crise humanitária desde a Segunda Guerra Mundial, com mais

de 4,8 milhões de refugiados, a maioria dos quais procurou abrigo nos países

vizinhos. [...] Também a contínua violência no Iraque e Afeganistão e os constan-

tes abusos na Eritreia potenciam migrações forçadas oriundas destes territórios.

Esses movimentos zeram com que milhões de pessoas procuras-

sem abrigos em países vizinhos, ocasionando uma superlotação na Tur-

quia e no Líbano, que com a falta de estrutura e graves problemas inter-

nos, não tiveram a capacidade de responder a essa demanda. Os países

que são porta de entrada da Europa, Itália e Grécia

, também começaram

a sofrer graves consequências com o alto uxo de refugiados e passaram

a clamar por assistência aos demais Estados europeus para que pudessem

juntos compartilhar os encargos desse deslocamento sem precedentes e

buscar uma melhor solução para ajudar essas pessoas (FERREIRA, 2016).

Em adição, Trauner (2016, p. 321) arma, de parte da UE, a existên-

cia de uma abordagem de centralização do “ônus” nos hotspots que, se

“[...] fully accepted and implemented, may therefore increase the respon-

sibility of states such as Greece and Italy to provide refugee protection,

while the new relocation scheme risks providing them with only a limit-

ed amount of relief”.

Paralelamente, faz-se importante destacar que países europeus, tais

como Hungria e Áustria, mostram-se relutantes em compartilhar qual-

quer política pró-acolhimento dos uxos de refugiados que alcançam o

espaço europeu a partir dos supracitados países do Sul do continente. Se-

guindo os passos norte-americanos, esses países esvaziam esforços mul-

tilaterais em torno da proteção aos migrantes, tal como o Global Compact

for Safe, Orderly and Regular Migration (online), que entrou em vigor re-

centemente – 2018 - no âmbito do Sistema ONU de proteção aos direitos

humanos e inaugurou um primeiro framework integrado para as questões

relativas à migração. Contrariando, por exemplo, certo viés solidarista

atribuído, por vezes de forma não reetida, tanto à Alemanha quanto,

em alguma medida, à UE em relação à migração, Hungria e Áustria

reengendram e revigoram o sentido, na contramão do aprofundamento

da globalização, do Fortress Europe (Europa Fortaleza) e de seu poder sim-

bólico e concreto de estabelecer cercas, muros e zonas de contenção.

Nas palavras de Fromm, Jünemann e Sherer (2017, p. 1):

Europe nds itself at a crossroads: Nationalist, anti-migrant parties from Slovakia

over Germany to the UK are gaining increasing support among the electorate,

challenging not only the political “establishment”, but also ideas of an open and

humanitarian society. The political mainstream is under pressure and in search of

viable and durable solutions. While the search for solutions has not yet ended, a

pattern seems to be emerging.

As propostas de soluções desenhadas e articuladas a partir do novo

humanitarismo são as que aqui serão debatidas ao se eleger Alemanha e

10. Ver Trauner (2016).

11. A matéria a seguir do The Indepen-

dent (online) é ilustrativa de muitas

que estamparam os jornais cobrindo

o comportamento de países que são

reconhecidos e também se reconhecem

como anti-imigrações: https://www.

independent.co.uk/news/world/europe/

austria-un-migration-global-pact-agree-

ment-us-hungary-sebastian-kurz-free-

dom-party-a8610161.html.

114

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 107 - 124

França, comparando ambos os Estados a partir de suas atuações no CSO-

NU, como expressões do GPM e de seu potencial para produzir novos

signicados ou ensejar novas práticas da sociedade internacional.

Novo humanitarismo: uma nova prática da sociedade internacional?

A resposta das grandes potências frente a essa crise migratória veio

traduzida a partir do mais recente paradigma da ajuda humanitária: o

“novo humanitarismo” (NASCIMENTO, 2013), que ora pode ser traduzi-

do apenas como um instrumento desses Estados para manter um geren-

ciamento ecaz, ora é visto como um forte candidato a instituição pri-

mária por desempenhar um novo perl de comportamento das grandes

potências ao lidarem com a paz e o conito.

A possibilidade de se ter o “novo humanitarismo” como uma ins-

tituição primária parte da noção de que este é um novo elemento de

colaboração entre Estados - vinculado a um âmbito de normas e valores

da sociedade internacional - para responder aos constrangimentos im-

postos. Em outras palavras, surgiu na sociedade internacional a neces-

sidade de atender as emergências humanitárias e para isso os Estados,

especicamente a Alemanha e a França, passaram a utilizar esse discur-

so como um novo comportamento a ser praticado em prol de mante-

rem efetivo seu GPM, já que essa concepção atual da ajuda humanitária

permite um caráter vinculado diretamente com os interesses estatais

e não somente com um imperativo moral-humanitário como em sua

concepção clássica se vericava.

A noção de humanitarismo, em sua formulação clássica, é caracte-

rizada por uma base normativa que garante à ação humanitária um foco

na proteção das vidas daqueles que não fazem parte do conito direto

com o imperativo humanitário justicando a intervenção, como aponta

Daniela Nascimento (2013, p. 96).

Na sua abordagem mais clássica existem, portanto, algumas condições subjacen-

tes à concretização de atividades humanitárias, tais como a provisão de assis-

tência e proteção sem qualquer tipo de distinção de raça, cor, pertença religiosa

ou étnica. Neste sentido, torna-se fundamental que tal ação seja guiada pelo

princípio de imparcialidade, de modo a assegurar que todos são assistidos de

igual modo e apenas com base na sua necessidade imediata. [...].

O nal da década de 90, principalmente devido às limitações im-

postas pela Guerra Fria, foi marcado por mudanças e as novas interpreta-

ções dessa ação. O aspecto de neutralidade foi colocado em xeque com o

surgimento das chamadas “emergências complexas”, que envolviam um

leque de dimensões - política, econômica e social - e exigiam uma solução

que abrangesse todos esses quesitos. As intervenções deixaram de ter um

foco somente em salvar vidas e passaram a ter uma maior preocupação na

reconstrução da sociedade pós-conito (NASCIMENTO, 2013).

E é nesse contexto que se fundamenta a nova abordagem da ajuda

humanitária, denominada de “novo humanitarismo”, em que a interven-

ção no conito passou a ter um caráter político com o apoio dos governos

doadores e de Organizações Não Governamentais. Como arma Nasci-

mento (2013), a ideia central dessa visão é ter a ajuda fundamentada a

115

Cláudia Alvarenga Marconi e Anna Paula Ramos Os desaos humanitários e novas prácas de great power management:

uma comparação entre as posições da França e da Alemanha frente à “crise de refugiados”

partir de diretrizes e estratégias de médio e longo prazo visando a prote-

ção dos direitos humanos e projetos de reconstrução pós-guerra nas áreas

de educação, saúde, administração pública e, em última instância, da paz.

Dessa forma, e tal como defende Mark Dueld (2001), em con-

textos de conito e pós-conito a promoção do desenvolvimento se

tornou semelhante ao sentido de segurança. O que é levado em conta

não é mais o imperativo humanitário e sim os processos que se instala-

rão a m de atingir os objetivos estabelecidos pelos Estados doadores.

Portanto, a ajuda humanitária passa a estar condicionada a uma ética

consequencialista: “The consequentialist ethics of the new humanitar-

ianism, however, in holding out the possibility of a better tomorrow

as a price worth paying for suering today, has been a major source

of the normalisation of violence and complicity with its perpetrators”

(DUFFIELD, 2001, p. 106-7).

O foco recai sobre os governos doadores, pois serão eles que de-

cidirão quem receberá a ajuda, retirando das organizações o papel de

mobilização e fazendo com que sejam esquecidos os princípios que guia-

vam o humanitarismo clássico, substituindo-os por objetivos de desen-

volvimento e de resolução do conito, sucedendo em um tipo de política

que desvaloriza as normas dos direitos humanos em nome de objetivos

relevantes (NASCIMENTO, 2013) e tangíveis para o gerenciamento do

âmbito internacional. Além de colocar em xeque também o princípio da

imparcialidade, já que agora não é mais respeitado o imperativo da neces-

sidade humana e sim são considerados os interesses dos Estados (DUF-

FIELD, 2001).

Com esse novo conteúdo, as grandes potências passaram a ver o

“novo humanitarismo” como uma ferramenta de resgate da capacida-

de de gerenciar as situações em que a sua administração está em risco,

como a crise dos refugiados, pois a interferência dos agentes nesse con-

ito muda de um caráter pontual para um vinculado com a noção de

se instalar no país alvo. Dessa forma, Dueld (2001) arma que a ajuda

humanitária passou a ter uma dimensão assumidamente política, com

vistas a estimular processos políticos e sociais e não apenas ir ao encontro

de atender as necessidades e o sofrimento das vítimas.

Em complementaridade ao teor crítico introduzido por Dueld,

Zetter (2005), em interessante debate sobre as normas internacionais de

proteção relativas às diferentes categorias da mobilidade, reconhece uma

paisagem normativa fragmentada nessa matéria, apontando que: “[...] pro-

tection space and the quality of protection [...] have diminished, and that

international norms and standards have been sacriced to operational

and political imperatives, creating a fragmented landscape of protection”.

Nessa mesma tônica crítica, o autor arma muito mais a existência de

uma gestão da proteção (protection management) do que o robustecimento

de uma norma internacional protetiva (ZETTER, 2005). Argumenta-se

aqui que a gestão da proteção pode soar e por vezes parecer despolitizada.

Entretanto, ela colabora justamente na produção de novos espaços – in-

clusive institucionais - para os sentidos mais verticais do político se reco-

locarem desde o internacional.

116

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 107 - 124

Conselho de Segurança da ONU e a ajuda humanitária: aproximações

preliminares entre França e Alemanha

Devido a esse contexto, a pressão sobre Alemanha e França no que

cabe à responsabilidade de acolher os refugiados que chegam à Europa,

traduziu-se no fato de que são na conjuntura do equilíbrio de poder os

grandes players europeus, e necessitam atender as reivindicações impos-

tas pela sociedade internacional mais abrangente em função de manter

suas gestões fortes e legítimas.

Contudo, com vistas a compreender como ocorre a articulação

desses Estados perante a esse fato, devem ser levadas em consideração

não somente as semelhanças que elas apresentam entre si - como o nível

de desenvolvimento e aspectos culturais e econômicos - mas principal-

mente a diferença de se ter a França como membro permanente do Con-

selho de Segurança e a Alemanha

fora da condição tanto de membro

permanente quanto de membro não permanente do referido órgão no

período aqui recortado

O Conselho de Segurança é o órgão responsável pela manutenção

da paz e segurança internacional, formado por quinze membros: sendo

cinco permanentes, que possuem o direito a veto e são Estados Unidos,

Rússia, Reino Unido, França e China e dez membros não permanentes,

eleitos pela Assembleia Geral por dois anos. Esse órgão é o único da ONU

que possui poder decisório, ou seja, todos os membros das Nações Unidas

devem aceitar e cumprir as decisões do CS. Por esse motivo, o veto é visto

como uma regra que formaliza e explicita o GPM.

Partindo da estrutura desse órgão e de como se dá os seus mo-

vimentos, para se defender a hipótese de que a participação da França

como membro permanente interferiu em sua postura no tocante à crise

humanitária, foram analisadas todas as reuniões do CSONU dos anos

de 2015 e 2016

- anos em que a crise atingiu o seu ápice - dando ênfase

aos encontros em que se foi discutido como principal o tema das insta-

bilidades derivadas do uxo migratório na Europa. E no sentido de ter

uma compreensão mais harmonizada da percepção internacional frente

a esse dilema e de se ter mecanismos para comparar a postura dessas

duas grandes potências, averiguou-se além da posição francesa, a con-

duta da Alemanha e da União Europeia

no mesmo espaço institucional

do Conselho de Segurança da ONU e, portanto, nas reuniões das quais

esses atores participaram.

Com isso, observa-se que mesmo com o agravamento dessa cri-

se, essa não foi uma das questões mais recorrentes nas reuniões durante

os dois anos

. Nota-se, então, que quando se discutem os conitos no

Oriente Médio, o foco recai para a tomada de decisões em relação às so-

luções que possam cessar os conitos em si, na proteção dos civis que

estão nesses países e no m das ameaças terroristas que estão fortemente

conectadas pelos atores com esses eventos. Dessa forma, o CS fez movi-

mentos mais preocupados com a segurança dos territórios conituosos e

12. Foi em 2012 que a Alemanha

cumpriu o seu último mandato como

membro não permanente do referido

órgão. Vale ressaltar ainda que o

Estado alemão é um dos principais

atores que reivindica uma restruturação

do Conselho para que novos Estados

possam ter a possibilidade de ocupar o

cargo de membro permanente. Para uma

cronologia completa da participação

alemã no CSONU, ver: https://www.

un.org/securitycouncil/search/country?-

ﬁeld_member_state_value=DEU.

13. A partir desse contraste entre

Alemanha e França, levanta-se a

hipótese de se é esse o fator crucial

para se compreender o porquê de uma

distinção nas políticas de acolhimento

adotadas pelos dois Estados frente à

crise migratória atual.

14. No ano de 2015 foram realizados

241 encontros, sendo que 10 apresen-

taram a temática da crise migratória

como foco. Já em 2016, o número de

encontros total foi de 255, sendo que

somente 3 apresentaram a questão

migratória como foco. Assim, foram

objeto da análise do presente artigo os

registros de 13 encontros nos dois anos

aqui compreendidos. A documentação

pode ser acessada, por ano, em: http://

research.un.org/en/docs/sc/quick/mee-

tings/2016 e http://research.un.org/en/

docs/sc/quick/meetings/2015.

15. O objetivo aqui não compreendeu

analisar as soluções solidárias da UE e

sim entender como França e Alemanha,

os dois principais Estados desse arranjo

integrativo, buscam no GPM global

do CSONU atenuar os efeitos desse

episódio. Entretanto, vale indicar que

não se negligenciou a UE enquanto

global player. O fato de o artigo não

se debruçar sobre a UE enquanto

instituição secundária da sociedade

internacional não foi impeditivo para

vê-la e reconhecê-la como ator dessa

mesma sociedade. Representativo disso

foi destacar posições da UE no que

tange às reuniões aqui analisadas, cf.

nota de rodapé 13.

16. Pode-se aﬁrmar que as questões

mais recorrentes nas reuniões durante

o período de 2015 e 2016 foram os con-

ﬂitos nas regiões da África e do Oriente

Médio, as operações de peacebuilding

e peacekeeping, a não-proliferação de

armamento nuclear e o combate ao

terrorismo. Para maiores informações,

ver indicações na nota de rodapé 13.

117

Cláudia Alvarenga Marconi e Anna Paula Ramos Os desaos humanitários e novas prácas de great power management:

uma comparação entre as posições da França e da Alemanha frente à “crise de refugiados”

em como conseguir combater o terrorismo do que evidentemente com a

crise humanitária, deixando esse papel para o ACNUR

e para a UE.

Duas linhas de pensamento podem ser formuladas para tentar ex-

plicar essa lacuna do órgão. A primeira vai ao encontro de que a maioria

dos membros permanentes não estão localizados nas regiões de entradas

desses refugiados, ou seja, não estavam sendo “afetados” por esse uxo di-

retamente e, desse modo, não tinham interesses nacionais em evidenciar

essa pauta nas discussões. A outra linha se formula baseada na ideia de

que o Conselho atuou de maneira pontual nas regiões de conitos ape-

nas no intuito de evitar um estado de emergência que poderia dicultar

ainda mais as suas ações na região. Em outras palavras, a ajuda humani-

tária vinda do órgão não ocorreu de forma a minimizar o sofrimento dos

indivíduos atingidos por esses conitos - aqui se considera tanto aqueles

que fugiram desses países quanto os que ainda permaneceram nas regiões

conituosas – mas sim, no sentido de ajudar apenas aqueles que estavam

no cessar fogo, pois a condição de insegurança desses impactaria direta-

mente a gestão de seus interesses nacionais na área.

A partir dessa análise, observa-se que há alguma categorização de

prioridades

nas ações do Conselho. Ou seja, a intervenção nos coni-

tos era a prioridade máxima do órgão, pois é nesse âmbito que os seus

interesses estavam efetivamente em risco, enquanto a questão migratória

se torna uma questão secundária por não atingir diretamente a gestão

internacional mantida por esses. Com isso, o CS passou a exercer esforços

somente em direção a conter os conitos no Oriente Médio, inuencian-

do diretamente nas respostas dos membros permanentes a esse caos hu-

manitário, como é notado na política de acolhimento francesa.

Política de acolhimento francesa: omissão frente ao caos europeu?

Analisar a postura da França frente à crise dos refugiados traz a

necessidade de observar quatro pontos importantes que, interligados, ex-

plicam como se dá o seu posicionamento frente a essa questão: seu cargo

de membro permanente no Conselho de Segurança, ter que lidar com o

estabelecimento da Alemanha como principal grande potência da União

Europeia, ser um país com alto índice de xenofobia e a insegurança gera-

da pelos ataques terroristas que são associados à chegada de refugiados

Como um membro permanente do CS, a França possui uma “certa

restrição” no quesito de formular suas políticas num sentido coerente ao

que é prioridade e discutido nesse órgão, o que é comprovado quando

analisada a conduta francesa nas reuniões em que foramdiscutidos assun-

tos ligados à crise dos refugiados nos anos de 2015 e 2016. Nota-se uma

posição francesa muito preocupada com os casos de ataques terroristas

que se alastraram pela Europa - já que entre esses dois anos o país sofreu

cerca de catorze atentados (14 ATENTADOS..., 2017). Em uma das reu-

niões o representante francês, Laurent Fabius, acusou o próprio Conselho

de ser omisso frente a essas barbaridades do Estado Islâmico, o denindo

como “[...] the Council of impotence [...]” (UN, 2015a). Já em outra reunião,

que ocorreu também em 2015, o país chegou a propor uma mudança na

regulamentação do veto em casos de atrocidades humanitárias, arman-

17. Aqui não se pretende tratar o

ACNUR, importante institucionalidade

humanitarista, pois é um órgão de outra

natureza que não traz um protagonismo

para as grandes potências e não se

estrutura de acordo com a lógica do

GPM destas.

18. Nesse sentido, o Conselho parece

sustentar essa categorização de

prioridades a partir da justiﬁcativa de

que não é de sua competência atuar

diretamente nas questões humanitárias,

mas tão somente atuar militarmente

nos conﬂitos ou na administração de

eventuais Missões de Peacekeeping e

Peacebuilding. Por categorização, en-

tende-se aqui o conjunto hierarquizado

de importantes temas da então agenda

do CSONU. Não está no topo da lista de

prioridades, frente a essa categorização,

a assistência às vítimas de conﬂitos e a

reparação a danos humanitários.

19. De acordo com dados colhidos e

apresentados pela BBC Internacional, no

ano de 2016 eram computados cerca de

dez ataques/dia a imigrantes, e que vão

de incêndios criminosos a alojamentos

especíﬁcos até ataques a organizações

que prestam apoio ao grupo vulnerável

em questão. Ver BBC, 2017.

118

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 107 - 124

do que o papel de membro permanente lhes dava uma responsabilidade

com a sociedade internacional e não apenas um “[...] symbol of status [...]”

(UN, 2015b). Porém, o que se observa é que todas essas críticas são mo-

tivadas pelo objetivo de cessar o conito e os ataques terroristas e não

especicamente medidas que solucionem a crise, o que reforça o caráter

de um discurso humanitário puramente retórico.

Além da questão do terrorismo, a França teve como preocupação

secundária – igualmente como observado no Conselho como um todo -

a resolução do conito na Síria, indicando que a paz no Oriente Médio

traria o m do terrorismo na Europa, conforme se explicita na fala do

representante francês, Laurent Fabius, após os ataques terroristas de 13

de novembro de 2015:

Syria had become the “greatest factory manufacturing terrorists”, he said, asking

stakeholders to launch a political process in which Bashar Al-Assad was not part

of the solution. Finally, the current refugee crisis was one of the most direct

results of the Syrian conict, he said, warning that if it continued, it would

become a major destabilizing force. (UN, 2015c)

E, a despeito da crise ser citada na fala, essa é apresentada em um

sentido secundário em relação ao conito da Síria, além que se arma

que “ainda poderá se tornar uma grande força desestabilizadora” (UN,

2015c), ou seja, o representante desconsiderou os índices alarmantes

que

esse uxo de pessoas já tinha atingindo em meados de novembro de 2015

e defendia que o foco deveria continuar recaindo exclusivamente no com-

bate ao terrorismo.

Essa solução que tanto a França como o Conselho defendem está

baseada em implementar uma governança nos territórios de conito que

prevenisse novas hostilidades e promovesse o desenvolvimento. Arma-

vam, portanto, a necessidade de uma resposta desenvolvimentista, indo ao

encontro do conceito de “novo humanitarismo” na tentativa de acabar com

essa guerra e manter o GPM efetivo e não propriamente ajudar as pessoas

que chegavam à Europa, transferindo essa responsabilidade para a ACNUR.

Outro aspecto primordial para se entender a política de acolhimen-

to francesa, é a comparação com a Alemanha. Enquanto o Estado alemão

no ano de 2015 recebeu mais de um terço de todos os requerentes de asilo

na Europa - cerca de 476 510 solicitantes -, a França não teve que enfrentar

o desao, já que apenas cerca de 6% de todos os solicitantes apresentaram

o seu pedido inicial ao país (KOENIG, 2016).

Na opinião dos franceses, essa diferença pode ser explicada devido à

política de acolhimento formulada por Angela Merkel ter um forte incen-

tivo para que os refugiados fossem por vontade própria para Alemanha.

Argumenta-se ainda que essas medidas sejam uma exibição de altruísmo,

mas também um mecanismo de facilitar o desenvolvimento demográco

e melhorar a defasagem da mão de obra barata. Em contra-argumento,

os alemães armam que esse movimento não se justifica somente como

consequência da política adotada pela chanceler, mas também pela situação

econômica favorável que o país apresenta ultimamente (KOENIG, 2016).

Outra diferença que esses dois países apresentam são as percepções

que a população tem sobre as pessoas que chegam em busca de auxílio.

Na Alemanha, os nativos falam sobre uma “crise de refugiados” suge-

20. O ano de 2015 foi aquele em que a

crise teria atingido o seu ápice, com um

total de 1.321.600 pedidos de asilo na

UE (EUROPARL, 2018).

119

Cláudia Alvarenga Marconi e Anna Paula Ramos Os desaos humanitários e novas prácas de great power management:

uma comparação entre as posições da França e da Alemanha frente à “crise de refugiados”

rindo uma ligação empática com a situação - sentimento que pode ser

explicado pelo passado alemão com os movimentos de refúgio provoca-

dos pela Segunda Guerra Mundial em 1945. Já os franceses se referem a

uma “crise migratória” englobando diferentes categorias de migrantes

demonstrando certa relutância em abrigar essas pessoas, pois se tem uma

percepção de risco associada a possível “[...] tomada de empregos [...]” dos

trabalhadores europeus (KOENIG, 2016, p. 3). A partir dessa diferença

é possível notar outro ponto para o entendimento da relação da França

com os refugiados: a questão da xenofobia

, muito presente nessa socie-

dade. Alimenta-se ali a crença de que os estrangeiros seriam um “encar-

go” para as autoridades e representariam uma ameaça à população, não

devendo o governo francês ser receptivo.

O foco central francês recaiu então sobre a questão de segurança

devido aos ataques terroristas e a prevalência da defesa de seus nacionais,

justicando que papel ativo em países estrangeiros e política de seguran-

ça -principalmente em relação à luta militar contra o Estado Islâmico- são

a sua contribuição nas causas dos refugiados. Em outras palavras, tem-se

uma tentativa de atender as demandas internacionais sem modicar em

grande escala os seus próprios interesses. É dessa forma que a França se-

gue conectando à manutenção de sua segurança nacional o GPM efetivo.

Política de acolhimento alemã: solidária ou oportunista?

A ascensão alemã como o grande ator da União Europeia pode ser

entendida como um processo que se iniciou após a Guerra Fria com o

surgimento de uma nova dinâmica de distribuição do poder econômico

e político que reorientou as relações internacionais, gerando, sobretudo,

uma reconguração da ordem europeia no sistema regional, com o pro-

cesso transição da Alemanha como potência central da Europa no novo

cenário mundial.

No comando do Estado alemão, a chanceler Angela Merkel conse-

guiu atender as reivindicações internacionais nos três grandes desaos

de política externa a partir de 2015 - o conito Ucrânia, a crise do euro

na Grécia, e a crise dos refugiados - defendendo uma resposta europeia

em conjunto na tentativa de afastar a ideia de que a política externa ale-

mã tinha um caráter mais unilateral (JANNING; MOLLER, 2015, p. 1).

Contudo, foi durante o último desses eventos que se teve um abalo nessa

postura e começou a estremecer a liderança da Alemanha, pois a política

refugees welcome impediu uma concentração de refugiados nos Estados-

-membros do sudeste, mas causou um colapso no Regulamento Dublin

II (JANNING; MOLLER, 2015, p. 2)

, visto que mesmo pedindo solida-

riedade e apoio com essa causa que, deveria ser partilhada por todos os

Estados-membros, Merkel não obteve a assistência necessária tendo que

negociar uma solução com a Turquia, pois a impressão que se tinha era

essa “resposta em conjunto” defendida pela Alemanha era uma tentativa

desse governo de corrigir assimetria de poder presente dentro do bloco

(JANNING; MOLLER, 2015, p. 3).

Poucos membros se opuseram claramente às propostas da Comis-

são Europeia para a solução dessa crise, porém mostraram pouco inte-

21. Imigrantes são pessoas que se

descolam de forma voluntária de seu

país de origem, com intenção de se

estabelecer por algum tempo no Estado

de acolhida. Já os refugiados estão fora

de seu país devido a fundados temores

de perseguição relacionados a questões

de raça, religião, nacionalidade e à gra-

ve e generalizada violação de direitos

humanos e conﬂitos armados.

22. Essa é uma questão histórica da

sociedade francesa ligada ao processo

de colonização, em que a França foi

uma das grandes colonizadoras do

território africano, fazendo com que a

sua população tivesse um alto índice

de miscigenação, o que acarretou num

sentimento xenofóbico incentivado pelo

nacionalismo extremista presente numa

parte dos cidadãos.

23. Aponta que os refugiados devem

pedir asilo ao primeiro país da UE em

que chegarem. Cf. EUROPEAN COMIS-

SION, 2003.

120

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 107 - 124

resse em executar rapidamente essas decisões, o que tornou mais difícil

a concretização de uma solução mais efetiva. Deste modo, a Alemanha

viu a gestão desse uxo imigratório sendo lidada como uma disputa de

interesses nacionais de cada Estado. Pode-se dizer que até o próprio go-

verno alemão, apesar de toda a sua tentativa de se mostrar totalmente so-

lidário, tentava defender os seus interesses em primeiro lugar- em que os

Estados-membros do Sul e do Oeste insistiam em uma resposta conjunta

(FERREIRA, 2016, p. 92), pois estavam sendo confrontados com o au-

mento de pessoas irregulares em seus territórios; enquanto que os países

destinos resistiam em fornecer mais recursos nanceiros ou em aceitar

um número maior de refugiados.

Por consequência de todas essas contradições em torno da discussão

com os membros da UE, a impotência da Alemanha perante o uxo migra-

tório foi aumentando, o que levou à adoção de um acordo polêmico entre

a UE- que serviu como “peça jurídica” da Alemanha nessa celebração- e a

Turqu ia

, o principal país de trânsito da rota do Mediterrâneo Oriental. O

acordo celebrado em março de 2016 tinha como objetivo reduzir a intensi-

dade do uxo nesta rota através das seguintes medidas: por cada sírio que

chegasse ilegalmente a Grécia seria devolvido à Turquia, outro sírio vindo

diretamente da Turquia seria reinstalado num Estado-membro, com base

numa regra de um-por-um. Com esse acordo, a Turquia se tornou um

elemento-chave na gestão da crise migratória europeia, comprometendo-

-se a evitar a abertura de novas rotas de imigração enquanto que a UE se

comprometeu a retomar as negociações para adesão deste país no bloco.

Contudo, este acordo não fez mais do que deslocar o problema para um

país vizinho, através da externalização da fronteira europeia, deixando a

questão nas mãos da Turquia (FERREIRA, 2016, p. 94-95).

A inuência do poder alemão na UE é tão grande que ca evidente

até mesmo nos discursos desses dois atores perante o Conselho de Segu-

rança em que se notam as opiniões semelhantes e associadas. Em uma reu-

nião de 2015, os dois se mostram bem críticos ao posicionamento do CS em

relação às atrocidades humanitárias que estavam acontecendo, armando

que embora o papel desse órgão seja especicamente a manutenção da paz

e da segurança internacionais, também tinha a responsabilidade em rela-

ção à proteção dos direitos humanos, não podendo car omisso aos casos

que ocorriam no mundo. O representante alemão foi até mais duro res-

saltando que nesse contexto “[...] the way forward could not be to pursue

national interests only, or simply to ‘close our eyes’” (UN, 2015b).

O posicionamento analítico da UE referente ao Conselho não se

conteve somente na omissão deste em relação às atrocidades aos direitos

humanos, mas também no processo da paz que defendiam, armando

que a prioridade europeia era sempre salvar vidas, mas que sozinha não

iria conseguir solucionar essa crise, havendo a necessidade de se ter um

“conjunto de questões” que abordassem além dos países de origem e dos

países de trânsito e acolhimento, para que assim se tivesse uma redução

no uxo dos refugiados na região (UN, 2015d). Nesse mesmo sentido, a

Alemanha armou

que era uma obviedade o pensamento do CS de que

a segurança e o desenvolvimento estivessem interligados e que se estives-

sem realmente preocupados em garantir a paz também teriam interesse

24. Cf importantes considerações acerca

do Acordo Turquia-União Europeia em

LEHNER, 2018.

25. Cf o. posicionamento alemão no

documento UNITED NATIONS 7561st

meeting, online.

121

Cláudia Alvarenga Marconi e Anna Paula Ramos Os desaos humanitários e novas prácas de great power management:

uma comparação entre as posições da França e da Alemanha frente à “crise de refugiados”

em resolver a crise dos refugiados, que tinha um caráter de desao global

e não somente europeu.

Se Alemanha continuar empenhada com a sua promessa de liqui-

dar a crise migratória na Europa e obtiver sucesso, Merkel terá a imagem

da grande benfeitora, mas se falhar nessa missão terá que arcar com as

consequências além já ter que enfrentar os danos colaterais com a depen-

dência da UE em relação à Turquia e com as críticas de que a Alemanha

fez uso das instituições europeias para perseguir seus interesses nacionais.

Considerações Finais

O intuito do presente artigo foi resgatar dois conceitos chave da

Escola Inglesa - “instituições primárias” e “great power management”-, que,

apesar de terem sido formulados na fase clássica da Escola, apresentam

características notórias que se relacionam com o mundo contemporâneo,

como no caso analisado - a crise de refugiados atual- em que foi possível

fazer paralelos entre as posições adotadas por França e Alemanha com

os atributos denidos por Bull em sua formulação de grandes potências,

além de ponderar quanto à criação de uma nova instituição primária que

ressignica o GPM - o “novo humanitarismo” - e analisar os efeitos da

instituição secundária, Conselho de Segurança, nas decisões desses dois

Estados nessa mesma matéria.

O entendimento de que se pode haver a criação de uma nova insti-

tuição primária e das diferentes percepções dos Estados em relação tanto

às primárias já existentes quanto às secundárias em que atuam, pautou-

-se na formulação de Barry Buzan de que é necessária maior clareza na

denição do que são essas instituições e quais características são indis-

sociáveis delas. Justamente por não se tratar de um conceito rígido, mas

sim de um construto teórico com relativa exibilidade, percebemos es-

paço suciente para, a partir de outros movimentos da sociedade inter-

nacional, sustentar o argumento de que as práticas nomeadas de “novo

humanitarismo” poderiam lançá-lo a um candidato a instituição primá-

ria, ainda que não emancipada do GPM. Ademais, dando eco ao fato de

que as instituições secundárias não possuem um efeito homogeneizador

sobre todos os Estados membros ou mesmo não recebem importância

igual por parte desses em suas decisões, buscou-se caracterizar tais osci-

lações como interações especícas entre as instituições secundárias elas

mesmas e as primárias a partir das políticas de atores estatais chave na

matéria em questão.

O posicionamento francês perante essa temática migratória atual

se mostrou ainda vinculado com a perspectiva clássica da ajuda humani-

tária, com o foco em minimizar os efeitos da crise em seu Estado a partir

da justicativa central de manter em primeiro lugar a sua segurança in-

terna. Em outras palavras, a França parece utilizar o discurso do “novo

humanitarismo” como um instrumento quando lhe convém para manter

o seu GPM efetivo, mas, na prática, a sua atuação no que concerne a pres-

tar assistência às vítimas que chegam a Europa é repulsiva e baseada num

discurso xenofóbico por parte de sua população e de medidas que restrin-

gem o acesso dos refugiados ao país por parte do governo.

122

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 107 - 124

A França reforça, assim, a sua gestão com a posição de membro

permanente do CSONU, o que permite se manter como uma das grandes

potências sem ter a necessidade de mudar as políticas para atender a cer-

tas demandas da sociedade internacional. Porém, essa relação reete uma

“dependência” dos Estados desse órgão, pois a França parece ter uma res-

trição em como moldar o seu GPM por ter que atender as diretrizes do

Conselho. O caso da crise de refúgio é um exemplo disso: o órgão pouco

se manifestou ou efetuou medidas para ajudar a controlar a matéria, dei-

xando o grosso da questão para a competência da UE e do ACNUR. Com

isso, a França viu a sua gama de recursos minimizados para atuar nessa

questão, e como o fato de ser um membro do Conselho de Segurança

já reforça o seu gerenciamento, não se empenhou ou se envolveu forte-

mente em solucionar esse dilema, tendo o “novo humanitarismo” apenas

como elemento retórico, da mesma maneira que o CS o fez.

A maneira como a Alemanha maneja a instituição primária great

power management difere bastante da francesa. Primeiramente, não com-

por sequer o quadro dos membros não permanentes do CSONU àquela

altura, faz com que esse Estado não esteja ancorado na postura do Con-

selho sobre os fenômenos da sociedade internacional, permitindo que te-

nha mais autonomia em suas decisões. Contudo, a mesma relação que se

estabeleceu para a França com seu GPM sustentado pelo órgão da ONU,

estabelece-se para Alemanha utilizando a União Europeia com instituição

secundária para gerenciar a matéria, ainda que em direções contrárias.

Enquanto o Conselho de Segurança é visto como o grande arquiteto de

como os seus membros irão responder a algumas das demandas interna-

cionais, ou seja, é uma instituição secundária que direciona uma institui-

ção primária, a União Europeia é a peça-chave do great power management

regional da Alemanha, fornecendo a esse Estado o poder de utilizá-la de

distintas formas, inclusive associadas a instituições primárias emergen-

tes, para controlar a sociedade internacional europeia e se mostrar como

uma grande potência mundial. Assim, coloca em xeque até que ponto o

fato de ser parte do CS impõe limites ao exercício de um GPM efetivo.

A Alemanha possui maior exibilidade em sua conduta internacio-

nal tanto que na questão migratória se mostrou como o grande player a

criar e estabelecer medidas que expressavam alguma intenção de alívio

da crise. O discurso do “novo humanitarismo” deixou, nesse caso, de ser

apenas uma retórica instrumental como foi para o Conselho e passou a ser

um comportamento praticado tanto pela Alemanha quanto pela União

Europeia, como por exemplo, no estabelecimento do acordo UE-Turquia.

Com maior enraizamento, o “novo humanitarismo” se mostrou

como uma prática social a orientar os Estados nas questões relativas à paz

e ao conito, surgindo como candidata a nova instituição primária ligada

diretamente com outra primária clássica: o great power management. Em

outras palavras, não houve um esvaziamento do GPM como instituição

primária para Alemanha com a inclusão da prática do “novo humanita-

rismo” e sim a reedição de certos signicados dessa instituição primária

tão tradicional.

Pela pesquisa empreendida, enquanto a França lida com a inuên-

cia do Conselho de Segurança em suas decisões, ancorando-se na clássica

123

Cláudia Alvarenga Marconi e Anna Paula Ramos Os desaos humanitários e novas prácas de great power management:

uma comparação entre as posições da França e da Alemanha frente à “crise de refugiados”

perspectiva dessa administração, a Alemanha para se impor cada vez

mais como uma grande potência da Europa, traz novos comportamentos

para sustentar o seu GPM, e com isso ambas se utilizam das inter-relações

entre as instituições primárias e secundárias em prol da manutenção de

seu poder na sociedade internacional.

A ambição do desenho original do artigo era analisar e comparar

a manutenção do great power management francês e alemão frente à crise

dos refugiados, observando tão somente a inuência do Conselho de Se-

gurança nessa dinâmica. Porém, no desenvolver da pesquisa essa preten-

são foi calibrada, pois a comparação entre esses dois Estados é altamente

complexa e não se esgota na questão da política migratória, fazendo-se

necessário explorar, por exemplo, a inuência da União Europeia sobre o

GPM desses atores estatais.

Ademais, para efeitos de uma agenda de pesquisa sequencial, cre-

mos que explorar mais densamente a literatura sobre a interação entre

variadas institucionalidades secundárias e primárias torna-se essencial

para compreender as respostas dos Estados parte da sociedade interna-

cional frente às questões contemporâneas que exigem a preservação do

GPM: em alguns casos preservando seu sentido original e em outros

atualizando-o em novas direções.

A comparação aqui empreendida permitiu, assim, observar duas

grandes potências europeias e globais ativando signicados diferentes das

duas instituições primárias aqui exploradas: o GPM e o novo humanita-

rismo. A comparação também permitiu observar o quanto dessa (não)

aproximação se relaciona com a posição da França de membro perma-

nente do CSONU enquanto a Alemanha recorre apenas a uma institucio-

nalidade secundária fortemente regional, a da UE.

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125

Resenha: Trajetória internacional do Brasil:

artigos selecionados

Murilo Chaves Vilarinho

DOI: 10.5752/P.2317-773X.2020v8.n1.p125

Recebido em: 07 de setembro de 2019

Aceito em: 09 de dezembro de 2019

A obra Trajetória internacional do Brasil: artigos selecionados (2018),

escrita pelo diplomata brasileiro e docente do Instituto do Rio Branco

Eugênio Vargas Garcia e publicada pela Fundação Alexandre de Gusmão

(FUNAG), apresenta-se como uma compilação de importantes estudos

sobre diversos momentos históricos da política externa do Estado, que foi

possível graças aos diversos trabalhos frutos de pesquisa e investigação

do escritor o qual tem estudado as relações internacionais condicionadas,

principalmente, pelos assuntos história da política externa brasileira, go-

vernança global, paz, segurança, diplomacia.

Eugênio Vargas Garcia tem estado a serviço da chancelaria nacional,

a qual possibilitou a esse signicante experiência no campo das relações in-

ternacionais, que redundou na produção de trabalhos intelectuais conheci-

dos no mundo diplomático, cientíco e acadêmico, por exemplo, Conselho

de Segurança das Nações Unidas, Entre América e Europa: a política externa bra-

sileira na década de 1920; Cronologia das relações internacionais do Brasil.

O livro é dividido em cinco partes as quais contemplam, em seu

conjunto, um perl cronológico da história da sociedade brasileira em

concomitância ao viés da política externa salvaguardado pelo Brasil, des-

de a chegada da Corte portuguesa em 1808, quando da invasão napoleô-

nica da metrópole lusitana.

Desse modo, nota-se, em geral, que a Parte I intitulada Brasil colô-

nia e império hospeda artigos que versam sobre o contexto diplomático

colonial, pautado pelas orientações políticas de D. João VI, bem como da

Grã-Bretanha na América oitocentista. São artigos que conformam essa

parte Breve panorama do contexto diplomático colonial: das origens a 1808; D.

João VI e a herança lusitana da política externa brasileira; ¿Imperio informal?

La política británica hacia América Latina en el siglo XIX; “I have no thought of

returning to Rio…”Revendo as notas do Sr. Christie sobre o Brasil.

Nota-se, no primeiro artigo, que o Brasil, no contexto diplomáti-

co colonial, mais sofreu do que interferiu em acontecimentos políticos,

econômicos e sociais, já que a metrópole portuguesa e as vicissitudes da

política externa lusitana conduziam o Brasil. Sua trajetória, nesse sentido,

era de submissão aos interesses reinóis, o que é um aspecto compreen-

sível, em alguma medida, quando se reporta ao pensamento de Cervo,

1. Doutor em Sociologia pela Universi-

dade Federal de Goiás (UFG). É profes-

sor adjunto da Faculdade de Ciências

e Tecnologia na mesma instituição,

Goiânia, Brasil. Temas de pesquisa:

Sociologia, Métodos, Ética e Direitos

Humanos. https://orcid.org/0000-0002-

6511-7926

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 125 - 128

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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 125 - 128

em História da Política Externa Brasileira, para o qual o país só conduz sua

política com alguma liberdade, após a proclamação da Independência,

mas, mesmo assim, atrelado aos interesses estratégicos e políticos de na-

ções como Estados Unidos, Inglaterra, para não dizer da própria Casa dos

Bragança, por exemplo.

Nos demais textos que compõe essa parte, observa-se que a polí-

tica externa portuguesa se fazia no Brasil, mas não era brasileira ainda,

portanto os interesses da metrópole e de outras potências eram o lastro

da diplomacia à época. Isso se torna claro, quando se considera o Brasil

sendo palco de -um império informal inglês, muitos mais do que parte

de um império formal lusitano, anal a Inglaterra, uma potência naquele

período, tudo governava nos idos do século XIX, na América Latina. A

Inglaterra, enm, rearmava uma política imperialista, como demonstra

os intentos de Christie no Brasil.

A Parte II designada de República Velha trata de artigos que falam

sobre o panamericanismo na política externa do século XIX até 1961, do

pensamento de Rui Barbosa, Epitáo Pessoa até o ingresso do país na

Sociedade das Nações. Nesse sentido, textos que constituem essa seção

podem ser descritos como El signicado del panamericanismo en la política

exterior de Brasil (18891961); Aspectos da vertente internacional do pensamento

político de Rui Barbosa; Epitácio Pessoa diplomata: de Versalhes ao Catete; An-

gloAmerican rivalry in Brazil: the case of the 1920s; Antirevolutionary diplomacy

in oligarchic Brazil, 19191930; A diplomacia dos armamentos em Santiago: O

Brasil e a Conferência PanAmericana de 1923; O Brasil e o ingresso da Alemanha

na Liga das Nações: a crise de março de 1926.

Em El signicado del panamericanismo en la política exterior de Brasil

(18891961), ro autor ressalta o poder da imagem e das ideologias na política

e na diplomacia. Nesse sentido, o panamericanismo é apresentado como

um grande marco para a diplomacia nacional da Proclamação da Repú-

blica até o ano de 1961. Sentimento comum, destino, resistência ao colo-

nialismo respaldam a concepção pan-americanista. Por m, o período de

1889- 1961 é apontado pelo escritor como momentos em que a concepção

monroísta tornou-se paradigma de política externa, em se tratando da

proximidade nacional com os Estados Unidos.

Os demais trabalhos que conformam essa parte apresentam os prin-

cípios e concepções que balizam a condução diplomática nacional que pri-

ma pelo tradicionalismo político e pela salvaguarda dos interesses do povo.

A obra conta com uma terceira parte chamada de Pós-Segunda

Guerra reete em seus escritos o Brasil na ONU. Nela, o diplomata Eugê-

nio V. Garcia desenvolve as essências política e diplomática nacionais por

meio dos trabalhos De como o Brasil quase se tornou membro permanente do

Conselho de Segurança da ONU em 1945 e O Brasil na Conferência de São Fran-

cisco. Nesse artigo, é discutida a signicância do país para a sociedade in-

ternacional, o que ca mais evidente, por exemplo, quando da criação da

ONU, o Brasil foi cogitado a ter a sexta cadeira do Conselho de Segurança.

Na Parte IV, denominada Defesa e Segurança na Guerra Fria, o intelec-

tual busca aproximar o leitor do pensamento militarista que se estende

do período pós-guerra até o ano de 1989. Os artigos que compõe essa

seção podem ser identicados como O pensamento dos militares em política

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Murilo Chaves Vilarinho Resenha: Trajetória internacional do Brasil: argos selecionados

internacional (19611989), bem como Questões estratégicas e de segurança inter-

nacional: a marca do tempo e a força histórica da mudança.

Em se tratando do primeiro escrito, o autor fala sobre o pensamen-

to diplomático e principalmente militar que recaem sobre a formulação e

condução política externa brasileira. O período recortado pelo intelectual

é o respaldo que as relações internacionais do Brasil terão em relação ao

ideal nacional-desenvolvimentista. Já o artigo segundo resgata a produ-

ção acadêmica-cientíca sobre assuntos como desarmamento, segurança,

política de defesa do Brasil, dentre outros, à luz de periódicos renomados

e tradicionais nos estudos de relações internacionais, fala-se da RBPI-Re-

vista Brasileira de Política Internacional, que ao longo de sua história con-

cedeu espaço para discussões sobre a temática de segurança.

O livro ainda dispõe da Parte V nominada de A ordem internacional

no pós-Guerra Fria, em que se aborda uma nova contextura a política ex-

terna com destaque para espaços e relações políticas entre povos dantes

não evidenciados com primazia pela diplomacia nacional, como é o caso

da inserção do Leste Asiático nos cálculos estratégicos do Brasil àquela

época. Os textos que fazem parte desse arcabouço são O Brasil e o Leste

asiático: apontamentos para uma análise histórica; Regional powers, UN Se-

curity Council membership and the question of representativeness; World order,

values and the UsThem divide.

O primeiro texto citado traz um balanço da política externa nacio-

nal para Ásia, área, segundo o autor, praticamente ausente das discus-

sões acadêmicas. As temáticas especícas, em geral, carecem de pesquisas

substanciais, conforme o apontamento do diplomata. Por meio da pers-

pectiva brasileira, o artigo busca, em alguma medida, introduzir alguns

aspectos de entendimento da ascensão da Ásia na contemporaneidade.

O segundo trabalho faz uma correlação entre representatividade e

regionalismos, em se considerando o estabelecimento da estrutura Con-

selho de Segurança. O terceiro artigo fala sobre a ordem mundial oriunda

de um sistema heterogêneo, questionando se esse sistema evidentemente

proporciona a estabilidade das sociedades.

Trajetória internacional do Brasil, sem dúvida, apresenta-se como

material valioso para o campo das relações internacionais do país, haja

vista que leva ao público interessado na temática (professores, estudan-

tes, pesquisadores) textos ligados à história diplomática nacional e própria

condução política externa estabelecida pela nação, desde que o Brasil foi

elevado à Reino Unido de Portugal e Algarves em 1808.

O escrito de Eugênio Vargas Garcia dispõe de informações notá-

veis que busca contextualizar e proporcionar alguma essência à trajetória

internacional do Brasil, a qual ainda está sendo construída, conforme os

governos vão se sucedendo e imprimindo diferentes matizes de condução

política à diplomacia.

Além disso, verica-se que o conjunto de artigos presentes no livro

não se conectam como um todo, com a nalidade de sustentar alguma

homogeneidade argumentativa que justique a compilação desses em

uma obra. Ao contrário dessa perspectiva, os artigos escritos, em dife-

rentes momentos da história nacional, buscam indicar as nuances da na-

tureza do Estado brasileiro em suas relações internacionais, que tem, em

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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 1, (abr. 2020), p. 125 - 128

alguma medida, sofrido mudanças e comportado díspares identidades,

em face das diretrizes da política internacional, ao longo dos tempos.

Enm, Trajetória internacional do Brasil é livro de suma importância

para a intelectualidade acadêmica ou para estudiosos interessados no

assunto, porque não apenas mostra a construção da diplomacia nacional,

desde a chegada da Corte em 1808 até o mundo pós- queda da Cortina

de Ferro, ao final do século XX, mas também consegue argumentar de

modo pragmático qual a natureza e vocação diplomática do país, qual

seja, multifacética e pluridimensional.

Referência

GARCIA, Eugênio Vargas. Trajetória internacional do Brasil: artigos selecionados. Brasília:

FUNAG, 2018. a