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Martha Ardila Potencias Regionales Lanoamericanas: Debilitamiento y Acomodamiento en su Inserción Internacional
Potencias Regionales Latinoamericanas:
Debilitamiento y Acomodamiento en su
Inserción Internacional
Latin American Regional Powers: Weakening and
Accommodation in its International Insertion
Potências Regionais Latinoamericanas: Enfraquecimento e
Acomodação em sua Inserção Internacional
Martha Ardila 1
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2022v10.n1.p7
Recebido em: 04 de agosto de 2020
Aprovado em: 09 de março de 2022
RESUMEN
Este artículo examina los factores prioritarios para la inserción internacional de
potencias regionales de diferentes rango como Brasil, México y Colombia en
el siglo XXI. Se parte de unmarco conceptual que vincula elementos internos,
externos y personales, de autores como Palamara, Gardini and Lambert, R Rus-
sellyJ Tokatlian, y Nolte.
Plantea la hipótesis de que estas potencias regionales buscan un mejor acomo-
damiento en la jerarquía de poder regional y para ello lo hacen fomentando
nuevas alianzas, márgenes de autonomía, y multilateralismo. Sin embargo, el
liderazgo presenta diferencias que dicultan su posicionamiento. Se observan
acomodamientos pragmáticos e ideológicos, nuevos actores, temas, instrumen-
tos y formas de asociación.Es un estudio cualitativo y deductivo, basado en
fuentes secundarias y primarias. Dentro de estas últimas se examinaron páginas
web, discursos y comunicados conjuntos. El artículo concluye que la transición
latinoamericana condujo a nuevas y viejas formas de insertarse en la jerarquía
de poder regional e internacional.
PALABRAS CLAVES: Política exterior latinoamericana; potencias regionales;
liderazgo; autonomía; dependencia; multilateralismo
ABSTRACT
This article examines the priority factors for the international insertion of
regional powers of dierent ranks such as Brazil, Mexico and Colombia in the
21st century. This study is based on a conceptual framework that links internal,
external, and personal elements of authors such as G Palamara, R Velázquez
Flores, Gardini and Lambert, and R Russell and J Tokatlian and Nolte.
The hypothesis is that these regional powers seek a better accommodation in
1 Doctora, Universidad Externado de
Colombia. E-mail: martha.ardila@
uexternado.edu.co.
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the regional power hierarchy and for this they do so by fostering new allian-
ces, margins of autonomy, and multilateralism. However, the leadership has
dierences that make it dicult to position itself. Pragmatic and ideological
accommodations, new actors, themes, instruments and forms of association
are observed. It is a qualitative and deductive study, based on secondary and
primary sources. Within the latter, joint web pages, speeches and communiqués
were examined. The article concludes that the Latin American transition led
to new and old ways of international insertion in the hierarchy of regional and
international power.
KEY WORDS: Latin American foreign policy; regional powers; leadership; auto-
nomy; dependence; multilateralism
RESUMO
Este artigo examina os fatores prioritários para a inserção internacional de po-
tências regionais de diferentes níveis como Brasil, México e Colômbia no século
XXI. Parte de uma estrutura conceitual que une elementos internos, externos e
pessoais de autores como Palamara, Gardini e Lambert, R Russell e J Tokatlian
e Nolte.
Propõe a hipótese de que essas potências regionais buscam uma melhor
acomodação na hierarquia de poder regional e para isso o fazem promovendo
novas alianças, margens de autonomia e multilateralismo. Porém, a liderança
apresenta diferenças que dicultam seu posicionamento. Observam-se acomo-
dações pragmáticas e ideológicas, novos atores, temas, instrumentos e formas
de associação. É um estudo qualitativo e dedutivo, baseado em fontes secun-
dárias e primárias. Dentro deste último, foram examinadas páginas conjuntas,
discursos e comunicados. O artigo conclui que a transição latino-americana
conduziu a novas e velhas formas de inserção na hierarquia regional e interna-
cional de poder.
PALAVRAS CHAVE: Política externa da América Latina; potências regionais;
liderança; autonomia; dependência; multilateralismo
INTRODUCCIÓN
Analistas internacionales se han referido a diversos aspectos que
inciden en el diseño de la política exterior de un país, indicando factores
externos, gubernamentales, no-gubernamentales y personales. En estos
últimos se incluye no solamente los rasgos de personalidad, sino también
su historia, preferencias, ideas, valores, tradiciones entre otros, mostran-
do capacidades individuales vinculadas con el liderazgo y la persuasión.
América Latina no es ajena a esta tendencia y presenta diferencias
por regiones y países, según su posicionamiento en la jerarquía de poder
regional e internacional las cuales se perciben en el siglo XXI desde el
año 2000 hasta el 2019. Durante estos años, formula diversos modelos de
inserción internacional combinando la búsqueda de mayores márgenes
de autonomía, políticas diversicadas o alineadas a los Estados Unidos, y
acomodamientos pragmáticos y/o ideológicos. Los estados han realizado
esfuerzos de asociación y de integración conformando organismos multi-
laterales y buscando nuevas formas e instrumentos de asociación.
Es por ello que en este artículo se quiso examinar tres países, Brasil,
México y Colombia que pertenecen a diferentes subregiones, los cuales se
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Martha Ardila Potencias Regionales Lanoamericanas: Debilitamiento y Acomodamiento en su Inserción Internacional
caracterizan como potencias regionales de diferente rango. Todas ellas
han asumido o han tratado de ejercer un liderazgo en diferentes temas de
la agenda internacional.
Teniendo en cuenta estas consideraciones, este artículo parte de
un interrogante acerca de ¿cuáles son los factores que inciden en la in-
serción internacional de las potencias regionales latinoamericanas en el
siglo XXI?. Se plantea la hipótesis de que las potencias regionales buscan
un mejor acomodamiento en la jerarquía de poder regional y para ello lo
hacen fomentando nuevas alianzas, márgenes de autonomía, y multila-
teralismo. Sin embargo, el liderazgo presenta matices subregionales que
dicultan su posicionamiento.
En este sentido, en la primera parte se realiza un recuento con-
ceptual de autores como Russell y Tokatlian, Rosenau, Notle, y Gardini
y Lambert, teniendo en cuenta concepciones más recientes de inserción
internacional planteadas por Palamar y Chaga-Bastos. Se analiza el po-
sicionamiento de Estados Unidos y de otros polos de poder en la agenda
latinoamericana, los principales cambios producidos en la región y su in-
cidencia en la formación o no de un nuevo multilateralismo. En segundo
lugar, se examinan las diferentes subregiones latinoamericanas enfati-
zando en los países mencionados y en un contexto que diculta el lidera-
zgo. En tercer lugar, se analizan nuevas miradas de la inserción externa
latinoamericana en cuanto a temas y actores.
El artículo concluye que la transición latinoamericana condujo a
novedosas y a tradicionales formas de inserción en la jerarquía de poder
regional e internacional. Lo hace por medio de alianzas con China; con
nuevos actores como las ciudades y regiones; y con instrumentos como la
diplomacia digital. Pero también, se observan viejas alianzas con Estados
Unidos mientras que la ausencia de liderazgo y la crisis del multilateralis-
mo hacen que se busquen otras formas de cooperación.
La metodología utilizada es la revisión de fuentes primarias y se-
cundarias. Se examinaron páginas web, discursos de tomadores de de-
cisiones y de comunicados conjuntos de los Ministerios de Relaciones
Exteriores de Brasil, Colombia y México. Se hizo uso del software Atlas
Ti luego de construir unidades hermenéuticas vinculadas con autonomía-
-dependencia, alianzas estratégicas, multilateralismo y liderazgo, para
cada uno de los 3 países.
LA INSERCIÓN EXTERNA LATINOAMERICANA
El concepto de política exterior ha evolucionado hacia miradas que
incluyen además del Estado y los factores externos, la situación interna, la
sociedad, el mercado y la búsqueda conjunta del desarrollo. Por su parte,
América Latina continúa oscilando entre la autonomía y la dependencia
frente a Estados Unidos, entre la bilateralización y el multilateralismo, y
entre la unipolaridad, la diversicación y nuevas alianzas internacionales.
Teniendo en cuenta estas consideraciones, se resaltan dos tipos de
factores que inciden en el diseño de la política exterior latinoamericana.
Por una parte, esa relación entre autonomía y aquiescencia que no siem-
pre es lineal, sino que puede variar según tema y coyuntura. Sin embar-
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go, hay países que tienden a ser más dependientes, mientras que otros son
más autónomos. Por otra parte, la interacción entre los elementos inter-
nos-externos con un juego de doble nivel (PUTNAM, 1988) que tiende a
examinar la incidencia de aspectos domésticos en la inserción internacio-
nal. Ambos aspectos se orientan hacia la búsqueda de mejores márgenes
de autonomía y mayor desarrollo, no sólo en términos de crecimiento
sino, además, de desarrollo humano.
Analistas internacionales norteamericanos, europeos y latinoame-
ricanos han buscado explicaciones acerca de los factores que inuyen en
las prioridades geográcas y temáticas, y en los actores involucrados en el
proceso decisorio. Muchos de ellos hablan de la dicotomía entre autono-
mía-dependencia en un contexto de relaciones centro-periferia. Al n y al
cabo, la teoría de la dependencia nació en América Latina, con mayor ar-
raigo y énfasis político en la zona suramericana, mientras que en México
su conceptualización estuvo orientada a la soberanía jurídica (DA SILVA
Y ARDILA, 2018).
América Latina ha combinado esfuerzos de autonomía con la
aquiescencia (RUSSELL Y TOKATLIAN, 2013). De ahí que diferentes
analistas se reeran a los países transformacionales, contestatarios o he-
gemónicos (BADIE, 2008); o no-alineados, líderes de bloques, balancea-
dores o satélites (HOLSTI, 1970); o pro-core o anti-core, o autónomos-
-dependientes, (HEY, 1997); y/o ideológicos o pragmáticos (GARDINI &
LAMBERT, 2011). En este sentido, algunos buscan la autonomía y otros
son más dependientes, incluso de manera racional y consentida.
Dentro de ellos, hay potencias regionales de diferente rango.
Brasil y México son primarias, debido a sus mayores capacidades en la
jerarquía de poder regional, pero también Chile, Argentina, Colombia
y la Venezuela chavista son potencias regionales secundarias las cuales
ocupan una menor posición en la jerarquía de poder regional. En am-
bos tipos de potencias regionales, temas de seguridad e integración
ocupan un lugar destacado. Nolte dene una potencia regional como
aquel país que forma parte de una región bien demarcada tanto geo-
gráca como económicamente, y según la autopercepción política in-
uye en la delimitación geopolítica y construcción político-ideológica
de la región. Tiene la pretensión de liderazgo, ostenta los recursos ma-
teriales (militares, económicos, demográcos), institucionales e ideo-
lógicos para una proyección de poder en la región. Dene la agenda
de seguridad regional y se inserta en foros interregionales y globales,
en los cuales opera en función de la defensa de sus propios intereses,
y donde actúa como representante de intereses regionales (NOLTE,
2006). En la jerarquía de poder responden de manera cooperante, con-
frontacional o competitiva (FLEMES Y WEHNER, 2012), lo cual se
vincula, también, con posiciones ideológicas y/o pragmáticas, tendien-
do las secundarias a ser más ideológicas y coyunturales. En ocasiones,
las primarias utilizan estrategias hegemónicas, imperiales o de coope-
ración (DESTRADI, 2010).
De manera complementaria, Morales, Rocha y Durán denen el
poder de un Estado como
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producto de la combinación multidimensional, dinámica y recursiva de sus
capacidades materiales (CM), capacidades semi-materiales (CSM) y capacidades
inmateriales (CIM), que se expresa como un resultado en un momento histórico
determinado del desenvolvimiento de los Estados en el sistema político interna-
cional (MORALES, VALENCIA, DURAN, 2017).
Tradicionalmente, Brasil y México compiten por su ubicación en
la jerarquía de poder regional, mientras que Colombia en calidad de po-
tencia regional secundaria naciente, utiliza una estrategia de relaciona-
miento estrecho con Estados Unidos y actúa de manera principalmente
cooperante. Para esta relación con Estados Unidos, Arlene B Tickner se
reere a una “intervención por invitación”.
Con Álvaro Uribe (2002-2010), el gobierno se acercó a Estados Uni-
dos en aras de cooperación militar y económica, mientras que con San-
tos construyó nuevas alianzas en torno a la diversicación de su política
exterior. En cambio, Duque restringe la agenda internacional a Estados
Unidos, Venezuela y los inmigrantes procedentes del vecino país. Muy
seguramente con Biden deberá realizar cambios en su relacionamiento
vinculados principalmente con los acuerdos de paz. Todo ello dentro de
un acomodamiento pragmático y/o ideológico “coyuntural” de las rela-
ciones internacionales (ARDILA Y CLEMENTE, 2019).
Durante muchos años, los países formularon sus políticas exte-
riores como independientes de sus políticas domésticas, en gran me-
dida debido a la falta de coordinación e interacción entre ambas. En
la actualidad se presenta mayor complejidad debido a la multiplicidad
de actores que intervienen en los procesos, y a la relación entre el eje-
cutivo, el legislativo y la sociedad en general. No solo el papel de las
elites nacionales, sino situaciones de vulnerabilidad interna resultan
denitivas para la permisibilidad y márgenes de maniobra en torno a
la autonomía. Es decir, la teoría y la práctica se mueve entre la autono-
mía y la dependencia, la ideología y el pragmatismo, y siempre con un
referente que son los Estados Unidos. No obstante, la mayor presencia
de China conduce a una hegemonía multipolar en la región, en la que la
potencia norteamericana debe compartir su poder con el gigante asiáti-
co. Alianzas estratégicas de potencias regionales latinoamericanas con
China hacen un soft balancing a los Estados Unidos. Y las secundarias,
de manera individual y/o por medio de alianzas, también lo hacen a las
primarias (FLEMES & LESLIE WEHNER, 2012; ARDILA, 2014) y a las
tradicionalmente hegemónicas.
Los factores externos, internos e idiosincráticos son examinados
por Rosenau, quien también analiza los gubernamentales y no-guberna-
mentales (ROSENAU, 1996). Los externos hacen alusión a la situación y
tendencias del sistema internacional. Los gubernamentales a la incidencia
de las diferentes instancias gubernamentales encargadas del acontecer ex-
terno, el liderazgo y coordinación. Y las no gubernamentales a elementos
vinculados con la historia, los recursos naturales, la ubicación geográca,
la organización y visibilidad de los actores y agentes que componen la
sociedad civil. De manera complementaria, Valerie Hudson identica as-
pectos del individuo y la ciudadanía como sus percepciones, la sociedad y
la cultura (HUDSON, 2005).
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Los factores individuales, de personalidad y/o idiosincráticos inclu-
yen la capacidad de liderazgo (MALAMUD, 2011; FLEMES & LESLIE
WEHNER, 2012) que tienen los tomadores de decisiones. Durante los úl-
timos años se identicaron líderes latinoamericanos como Hugo Chávez
en Venezuela y/o Luis Ignacio Lulla Da Silva en Brasil, pero que perdie-
ron inuencia, y cuyas capacidades de incidir no han sido replicadas por
otros jefes de Estado. También se observan otros liderazgos sectoriales,
como el de Colombia en materia de drogas durante el gobierno de Juan
Manuel Santos, el que buscó Iván Duque frente al tema de la migración
venezolana y el de López Obrador en la Presidencia de la CELAC. En to-
dos ellos temas como seguridad, crimen transnacional, medio ambiente,
migración, integración, ocupan un lugar prioritario.
Dentro de estos factores las ideas, las tradiciones, el lenguaje, entre
otros juegan un importante papel que muchas veces se encuentran vin-
culados con la ideología y/o el pragmatismo (GARDINI & LAMBERT,
2011) que caracterizan a sus líderes. Así, por ejemplo, México lo hace con
un lenguaje populista; Brasil queriendo mostrarse como el Trump de
Suramérica; y Colombia aliándose con Estados Unidos y mostrando un
lenguaje agresivo frente a Venezuela. Con Iván Duque se retorna a ideo-
logización, aminoramiento y palidez en el accionar externo (ARDILA,
2019; JARAMILLO, 2019).
Al comparar países como Brasil, México y Colombia, como poten-
cias regionales de diferente orden (MORALES, 2017), observamos que la
variable cambio de gobierno es importante. La Diplomacia Presidencial
tiende a imponerse, y un estilo bien sea pragmático o ideológico, permea
el lenguaje y las alianzas. En ello incide la cultura, los valores, las tradicio-
nes, y la identidad. Las percepciones e imágenes resultan fundamentales,
de ahí que países le dediquen tanto al mejoramiento de su imagen y a la
diplomacia pública.
En varios escritos Russell y Tokatlian, (2013) se reeren a la “Gran
estrategia” en el diseño de las políticas exteriores y señalan modelos
para la inserción externa latinoamericana, todos ellos con relación a la
potencia hegemónica norteamericana. La década de los noventa fue la
etapa del acomodamiento en bloque en distintos grados, a Washington.
Desde inicios del siglo XXI, varios países liderados por Hugo Chávez
ampliaron sus espacios de resistencia a las preferencias estadouniden-
ses, combinando distintas formas de acomodamiento y de oposición.
Gisela Da Silva también plantea la Gran Estrategia de Brasil en su pro-
yección hacia el Pacíco y hacia el posicionamiento suramericano (DA
SILVA GUEVAR A, 2019)
Los modelos de Russell y Tokatlian (2009) tienen particularmente
en cuenta, un conjunto de factores permanentes, durables y contingen-
tes. Los factores permanentes son el tamaño del país y su situación geo-
gráca. Los durables son el poder, los recursos naturales, la identidad, el
grado de diversicación de las relaciones exteriores. Y los contingentes la
orientación política y la importancia que el país tiene para Estados Uni-
dos (RUSSELL Y TOKATLIAN, 2009, p 213). A su vez señalan que deben
superarse visiones dicotómicas ya que ningún país está completamente
alineado o es opositor.
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Martha Ardila Potencias Regionales Lanoamericanas: Debilitamiento y Acomodamiento en su Inserción Internacional
Las variaciones en los tipos de inserción externa latinoamericana
conducen a la utilización y evolución de los instrumentos que utiliza. Los
viejos mecanismos, como las valijas diplomáticas, los memorandos de en-
tendimiento, entre otros, y debido a la globalización a los cambios tecno-
lógicos y en las comunicaciones, conducen cada vez más a la utilización
de nuevos instrumentos virtuales, como la open data, las redes sociales y
las páginas web.
Los países latinoamericanos responden de diferente manera a los
factores sistémicos e individuales debido a que es una región heterogénea
que presenta diversas vulnerabilidades y sensibilidades y en este sentido
se pueden diferenciar diversas subregiones y agendas temáticas, y sobre
todo, maneras de insertarse internacionalmente.
AMÉRICA LATINA: DIVERSOS MATICES, FRAGMENTACIÓN Y FALTA
DE LIDERAZO
La fragmentación y heterogeneidad latinoamericana se hace pre-
sente con la vinculación entre lo interno y lo externo, en la relación Esta-
do-sociedad, y en las maneras de buscar el desarrollo. Varios de los países
pertenecen a diferentes subregiones lo que complejiza aproximaciones
más precisas.
Sobresalen, Brasil y México como potencias regionales primarias
que en el pasado ejercieron un liderazgo que lo perdieron por diferentes
razones, desde antes de la llegada de Jair Bolsonaro y Manuel López
Obrador. Brasil utilizó la integración, principalmente la UNASUR para
obtener márgenes de autonomía mientras que a México se le veía cerca
de Estados Unidos. Manuel López Obrador cede ante presiones nortea-
mericanas y de sus élites económicas. Brasil con Bolsonaro se distancia
de la Gran Estrategia de ese país, se acerca a los Estados Unidos, y gene-
ra desconanza; y Colombia se acomoda al lado de Estados Unidos en
los Estados Unidos.
Desde el 2017 Brasil, México y Colombia fueron países que atra-
vesaron crisis políticas profundas y complejas vinculadas, entre otras,
con la corrupción en las altas esferas gubernamentales. Ello, junto a su
relación con Estados Unidos, contribuyó a su debilitamiento como po-
tencias regionales. Por otra parte, se presentaron movimientos sociales,
principalmente estudiantiles y de la población en general, vinculados
con la educación, los servicios públicos, la corrupción, las reformas pen-
sionales y la economía en general. Esta situación se profundizó con la
crisis sanitaria y todo el debate que se originó en torno al poder del
Estado, el autoritarismo y la democracia. Estas tendencias muestran sus
matices en países como México, Brasil y Colombia que hacen parte de
diferentes subregiones.
En el Cono Sur, un cambio de orientación
La Nueva Izquierda latinoamericana tuvo una fuerte presencia en
países como Brasil, Chile y Argentina. Esta Nueva Izquierda se dene
como la búsqueda de la profundización de la democracia por parte de
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países que cuestionan el neoliberalismo, se distancian de los Estados Uni-
dos y construyen nuevas alianzas. Surgió, en parte, gracias a la crisis de
los partidos tradicionales, y al orecimiento de nuevos temas y actores.
El Cono Sur, es una región que en el pasado tuvo regímenes milita-
res pero que logró transitar hacia la democracia consolidando una institu-
cionalidad y una gobernabilidad democrática. De ahí que presente ree-
xiones y análisis mucho más tempranos sobre temas como la democracia,
la transparencia y la institucionalidad.
Esta subregión no es ajena a amenazas territoriales como las dife-
rencias de Chile con Bolivia principalmente, pero también con Perú, la
triple frontera y problemáticas entre Chile y Argentina. Históricamente
en esta subregión se ha visto a Brasil como un gigante con pretensiones
expansionistas. En este contexto, MERCOSUR había logrado generar un
clima de conanza entre sus integrantes.
Brasil perdió liderazgo y con Jair Bolsonaro genera incertidumbre
en la región. Se juega la democracia o el autoritarismo, el bilateralismo o
la integración. El liderazgo que ejerció Brasil durante varios años se vio
debilitado debido a su tendencia a fortalecer las relaciones con Estados
Unidos y de privilegiar lo bilateral y lo económico. Se muestra retórico
en escenarios multilaterales con formulaciones contradictorias frente al
medio ambiente buscando fomentar el turismo ecológico y la inversión
extranjera. Aquí la geopolítica juega un papel importante debido a que
Brasil limita con 10 países suramericanos y durante muchos años asumió
un liderazgo que se vio reejado en la UNASUR, la Organización del Tra-
tado de Cooperación Amazónica, el Consejo Suramericano de Defensa,
y el IIRSA. La desintegración de la UNASUR, y el manejo que dio a la
amazonia incidieron en el debilitamiento de este gigante suramericano.
Para el Brasil de Bolsonaro, la seguridad resulta prioritaria. Se ob-
serva menor interés en nuevas alianzas diferentes a Estados Unidos dis-
minuyendo la relevancia que se daba a China. Y menos aún en temas
como migración y COVID-19. Trata retóricamente de mostrar continui-
dad con su antecesor en el tema ambiental, principalmente en escenarios
multilaterales de los cuales se distancia privilegiando lo bilateral.
A pesar de que el interés de Brasil por China ha disminuido con
Bolsonaro, continúa teniendo una gran presencia en el Cono Sur, con
excepción de Paraguay, país que reconoce a Taiwán. Es el principal so-
cio comercial y en materia de inversión de Chile. En noviembre de 2017,
ambos rmaron un complemento del Tratado de Libre Comercio (TLC),
vigente desde 2006. La inversión se orienta a la minería y la construcción,
y de manera más reciente a la banca, los vinos y la agroindustria.
Por su parte, Uruguay, Argentina y Brasil, también tienen relaciones
estrechas con el gigante asiático. Así, por ejemplo, según la agencia de pro-
moción de inversiones y exportaciones Uruguay XXI, hay unos 19 negocios
con capital chino en el país. Fue el primer país del Mercosur en adherirse a
la iniciativa china “Una franja, una ruta”, en la que ahora participan más de
70 Estados del mundo, entre ellos Chile, Panamá, Bolivia, Venezuela. Por
su parte Brasil, negocia un tratado de libre comercio con China. Tanto la
Cumbre de APEC celebrada en Chile, como la de los BRICS en Brasil, con-
tribuyeron a profundizar los vínculos de China en general con el Cono Sur.
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Martha Ardila Potencias Regionales Lanoamericanas: Debilitamiento y Acomodamiento en su Inserción Internacional
La región andina: visiones y cambios
En la región andina se observan diversas identidades, dos visiones
del mundo y maneras de insertarse internacionalmente: por un lado, Perú
y Colombia que hacen parte de la Alianza del Pacico, y, por otro lado, el
resto de los países andinos entre los cuales incluimos a Venezuela, aunque
se haya retirado de la Comunidad Andina. Bolivia atraviesa una transición
con la elección de Luis Arce Catacora del Movimiento al Socialismo.
En esta subregión se encuentran presentes amenazas tradicionales
territoriales con actores estatales de dentro y fuera. Así por ejemplo, Co-
lombia tiene un diferendo fronterizo con Venezuela y también con Nica-
ragua; Venezuela además de Colombia con Guyana; y Bolivia con Chile.
Aquí también se observan liderazgos autoritarios en Colombia, Ve-
nezuela y el Ecuador de Rafael Correa, y un décit democrático vincula-
do con la legitimidad de las instituciones, la gobernabilidad y la libertad
de expresión, entre otras. Para Colombia temas como seguridad, migra-
ción y fronteras resultan prioritarios, presentándose una confrontación y
falta de conanza con Venezuela.
La presencia de China y la construcción de alianzas con los países
andinos es relevante. En Ecuador se observan inversiones en hidrocarbu-
ros, electricidad, minería, compañías como SinoHydro, Gezhouba, Chi-
na Petroleum y Chinalco. En Bolivia se convirtió en la última década
en uno de sus principales socios económicos, llegando empresas asiáticas
contratadas para varios proyectos estatales de infraestructura e industria.
Este país suramericano en el 2018 exportó a China principalmente ma-
terias primas por valor de US $460 millones de dólares e importó pro-
ductos industriales chinos por US $2.071 millones de dólares (INE, 2019).
Para Colombia, el gigante asiático es el segundo socio comercial. También
en materia de inversiones, su presencia crece en infraestructura como lo
demuestra la adjudicación del metro de Bogotá a las compañías China
Harbour Engineering Company Limited (Chec)y Xi’An Rail Transporta-
tion Group Company Limited.2
Además de su vínculo estrecho con Estados Unidos, construye nue-
vas alianzas con China, Corea y Alemania que se profundizan debido a
la cooperación que estos países brindan para combatir la pandemia, des-
centralizando, aparentemente, ese Respice Pollum que ha predominado.
Como se indicó, la seguridad resulta prioritaria para la política exterior
colombiana, motivando el tema en escenarios bilaterales y multilaterales,
vinculándolo con las fronteras, principalmente la venezolana, con el cri-
men transnacional y la migración.
México, más cerca de Estados Unidos que de América Latina
México, tiene una frontera de 3.169 kilómetros con Estados Unidos,
un acuerdo comercial, que fue renegociado con Estados Unidos y unas
dinámicas migratorias muy complejas debido a las políticas formuladas
por el Expresidente Trump.
La política exterior mexicana fue resultado no solo de su Revolu-
ción sino de la pérdida de territorio durante el siglo XIX. Se caracterizó
2. www.bogotá.gov.co
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por sus rasgos defensivos, aislacionistas y juridicistas. Su relación con Es-
tados Unidos estuvo marcada por la asimetría de poder y por la lógica de
la dominación imperial. La falta de conanza se vinculaba con la pérdida
de soberanía. México pierde el 65% de su territorio entre 1836 y 1847. Por
ello impulsó una política de Nacionalismo Defensivo como la han deno-
minado Mario Ojeda, Guadalupe González, Lorenzo Meyer y Soledad
Loaeza, y más adelante de “Pragmatismo Principista” (VELÁZQUEZ,
2015). Por presiones de sus élites económicas internas se fue acercando
a Estados Unidos transitando de una confrontación a una cooperación y
acomodamiento a su vecino del norte que vemos presente incluso en el
gobierno de Manuel López Obrador.
Analistas internacionales han señalado que el mayor acercamiento
político con Estados Unidos se dio con su incorporación al Tratado de
Libre Comercio de América del Norte (TLCAN o NAFTA) en 1994 y la
renovación política luego del triunfo electoral de Vicente Fox en el 2000,
dando paso a un alejamiento gradual de América del Sur (BERNAL-ME-
ZA, 2006; ROUQUIÉ, 2015). La presencia del narcotráco en el país azte-
ca debilitó a México y le obligó a acatar iniciativas norteamericanas como
la del Plan Mérida.
Desde que Donald Trump llegó a la Casa Blanca se observó un cues-
tionamiento de la relación con México principalmente en temas como
comercio y migración. En cuanto al comercio, a nales de septiembre de
2018 culminó la negociación del acuerdo T-MEC. Con la crisis sanitaria
Donald Trump presionó a México para que se diera una apertura de cen-
tros de trabajo en la frontera y permanentemente planteó cambios en su
política migratoria.
Manuel López Obrador muestra políticas ambiguas que a veces
dan la sensación de mayor autonomía y diversicación en un contexto
de acercamiento hacia la región latinoamericana. Pero, en otras, indican
sumisión hacia la potencia del norte como lo sugirió la primera visita que
López Obrador realizó fuera del país. La ciudadanía azteca cuestionó el
aparente apoyo que ese gobernante le brindaba a la relección de Donald
Trump y las presiones a las que cedió frente al tema migratorio. Es claro
el temor que las élites económicas y políticas sienten frente a Estados Uni-
dos ante la imposición de aranceles a los productos y bienes mexicanos
que son exportados a ese país.
Comercio y migración continúan acaparando la agenda bilateral
con Estados Unidos, y de ella depende el relacionamiento azteca con La-
tinoamérica y el resto del mundo. Existen dudas del interés del actual
mandatario Manuel López Obrador en el multilateralismo y en particular
en América Latina y la Alianza del Pacico. Su prioridad es más lo inter-
no que lo externo. Su participación en organismos multilaterales es más
retórica que real. Y en lo doméstico se concentra en temas de seguridad
vinculados con las drogas, tratando de aminorar la violencia que genera
el narcotráco. No obstante, en discursos poco menciona el tema de dro-
gas muy seguramente debido al signicado del turismo y las inversiones
para la economía mexicana.
México le otorga relevancia a la seguridad, su orientación se da ha-
cia la seguridad humana en cuanto a la protección del medio ambiente y
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Martha Ardila Potencias Regionales Lanoamericanas: Debilitamiento y Acomodamiento en su Inserción Internacional
la seguridad alimentaria principalmente. Otros temas como la migración
y el COVID-19 los trata en escenarios multilaterales como las Naciones
Unidas, la CEPAL y la CELAC.
Por otra parte, China es el segundo socio comercial de México. Al-
rededor de 1,000 empresas chinas, como Lenovo, ZTE y Huawei (teleco-
municaciones), Hisense, Hier y Sanhua (industria manufacturera); BAIC,
Minth, Minhua y JAC Motors (automotriz), Sinohydro (infraestructura);
Envison Energy y Jinko Solar (energías renovables); y CNOOC (hidrocar-
buros) se ubican en México. El turismo de China llega a México siendo
el principal centro turístico latinoamericano para el gigante asiático. A
su vez, empresas mexicanas como Bimbo (panicadora), Maseca (manu-
factura de productos de maíz y trigo), Nemak (autopartes), Softek (TIC),
Grupo Kuo (sector químico) e ICC, joint venture conformada por Inter-
ceramic, son algunas de las empresas mexicanas que han explorado el
mercado chino.
El Gran Caribe: Variedad de inuencias y culturas
El Gran Caribe que comprende la parte insular y también continen-
tal que en América Latina presenta vertiente hacia el Mar Caribe: las islas
anglófonas, francófonas e hispanoparlantes, que son independientes, ter-
ritorios de ultramar y protectorados y, además, Centroamérica, México,
Venezuela y Colombia. Esta composición implica, desde el punto de vista
económico, la existencia de un mercado caracterizado por la diversidad
y la heterogeneidad. A nivel político, los Estados que integran el Gran
Caribe conllevan diversos márgenes de autonomía, soberanía, desarrol-
lo político y relacionamiento externo. Esta variedad de inuencias y de
culturas, presenta diversidad de tamaño de poblaciones que, junto con las
manifestaciones económicas, políticas y culturales, indican una inmensa
complejidad.
La historia y geopolítica del Caribe ha estado impregnada de la pre-
sencia de potencias externas como Gran Bretaña, Francia, Holanda, Rusia
(antigua Unión Soviética) o Estados Unidos, que compitieron, dependien-
do del momento histórico, por su permanencia y expansión hacia este
espacio geográco. Actualmente el interés por esta región geográca ha
disminuido, aunque para países como Venezuela resulte prioritario por
ser un país caribeño con fuerte presencia en esa área y lazos ideológicos
muy fuertes con Cuba.
Tanto en el Cono Sur, como en la región Andina y del Caribe, la
integración transita hacia nuevas modalidades que en ocasiones se distan-
cia de esa visión estato-centrista que predominó.
LA ENCRUCIJADA DEL MULTILATERALISMO
El multilateralismo latinoamericano atraviesa una crisis marcada
por una transición hacia nuevas formas de integración. Hay gobiernos
partidarios del multilateralismo y otros que se inclinan por relaciones
bilaterales. La crisis sanitaria, debido al temor y la incertidumbre que
conlleva, condujo a decisiones individuales distantes de la cooperación,
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 7-24
pero también, a llevar el tema a escenarios multilaterales como la OMS,
la CELAC y MERCOSUR.
En un ambiente en el que se conjugan diferentes crisis multidimen-
sionales, el multilateralismo continúa buscando autonomía y desarrol-
lo, pero al mismo tiempo los países privilegian relaciones bilaterales. Se
requiere buscar nuevas formas de asociación que vayan más allá de las
participaciones tradicionales del Estado la cual ha tenido a asociarse con
ideologías anes. Ello condujo a que la integración y el multilateralismo
estuviera ideologizado distanciándose de búsquedas más pragmáticas y
permanentes.
Los períodos de auge del multilateralismo latinoamericano se en-
cuentran asociados al liderazgo ejercido por una potencia regional. Fue
así como el ALBA lo impulsó Venezuela; la UNASUR la lideró Brasil; el
Proyectos Mesoamérica lo incentivó México; y la Comunidad Andina la
impulsaron Colombia y Venezuela. Otros organismos como la Alianza
del Pacico y MERCOSUR han compartido el liderazgo entre sus miem-
bros con mayores capacidades y/o por medio de una presidencia o secre-
taría pro-tempore que se rota anualmente entre sus miembros.
El liderazgo que ejerce un país se encuentra vinculado con el po-
der y las capacidades duras y blandas de los países. En América Latina el
liderazgo ha sido principalmente lo que Ikenberry identica como situa-
cional (IKENBERRY, 1996) y hoy en día, como se indicó en este artículo,
atraviesa una crisis que se maniesta en su ausencia de seguidores y en la
falta de voluntad por asumir dicho liderazgo. Brasil, México y Venezuela
lo ejercieron, pero por diferentes razones dejaron de asumirlo.
Las potencias regionales primarias que orecieron en América La-
tina se valieron de sus mayores capacidades y proyección internacional
mientras que las secundarias hicieron uso del poder suave (FLEMES,
2011). Ambas utilizaron el multilateralismo en su proyección regional.
Así lo indican principalmente Brasil y México, en un contexto de debili-
tamiento de los Estados Unidos y en combinación de lo ideológico con lo
pragmático (GARDINI & LAMBERT, 2011).
Brasil y México fueron debilitándose, aunque el primero logró as-
cender durante varios años. Ejerció un gran liderazgo, e impulsó proyec-
tos en materia de infraestructura como el IIRSA y en seguridad como el
Consejo Suramericano de Defensa. Por sus capacidades duras y blandas
supera a México y sobre todo gozaba de una alta legitimidad en términos
de conanza y legitimidad. A México se le veía muy cercano a los Esta-
dos Unidos lo que le debilitó como potencia regional (BERNAL-MEZA,
2009). Más adelante el narcotráco, la violencia, la corrupción y la desi-
gualdad en la distribución del ingreso, lo debilitaron aún más. Ambos
perdieron legitimidad en términos de representatividad, conanza, lide-
razgo y voluntad política. En el caso de Brasil debido al cambio de gobier-
no y un proyecto político y económico diferente; México por su cercanía
a Estados Unidos.
En la actualidad América Latina carece del liderazgo de un solo
país y más bien lo que hay son liderazgos temáticos y locales. Esta ausen-
cia de liderazgo estatal y de un Paymaster obstaculizan la integración y el
multilateralismo. También la crisis económica y el desinterés de las elites
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Martha Ardila Potencias Regionales Lanoamericanas: Debilitamiento y Acomodamiento en su Inserción Internacional
por asumir el costo que implica el liderazgo, diculta el ascenso de aquel-
los países con mayores capacidades en la jerarquía de poder regional.
La región no ha salido de la crisis del multilateralismo. Inicialmen-
te se decía que los organismos multilaterales como la OEA o la CAN ha-
bían sido creados en un contexto muy diferente al actual, de una guerra
fría en la que las amenazas provenían de los mismos estados. Hoy en día
las amenazas son transnacionales y la presencia de actores no guberna-
mentales las complejizan. En su momento, los gobiernos contestatarios
quisieron construir asociaciones sin la presencia de Estados Unidos. Fue
así como se dio vida a la UNASUR, la CELAC y el ALBA.
Sin embargo, estos organismos regionales se debilitaron y en la
actualidad carecen de importancia debido a los nuevos énfasis guber-
namentales y a la falta también de liderazgo. Incluso Argentina, Brasil,
Chile, Colombia, Ecuador, Perú y Paraguay, se retiraron formalmente de
UNASUR y 2 de ellos, Colombia y Chile, propusieron la PROSUR la cual
ha tenido poca acogida. En realidad, lo que busca PROSUR es aislar a Ve-
nezuela del escenario regional y fortalecer el cerco diplomático en contra
del mandatario venezolano Nicolás Maduro.
Los modelos liberales y postliberales (LEGLER & SANTA CRUZ,
2011), del Atlántico y del Pacico muestran fracturas para la integración
latinoamericana. A su vez, los países carecen de políticas de Estado con-
tinuas en materia de integración lo cual conduce a que variables como
cambio de gobierno adquieren un especial signicado. El retiro del Ecua-
dor del ALBA y su interés por ingresar a la Alianza del Pacico es un buen
ejemplo. Tanto el ALBA como la UNASUR se encuentran en crisis aún
mayores y en procesos de desintegración. Y la CELAC también carece
de legitimidad y de viabilidad para el relacionamiento con otras áreas
geográcas. No obstante, la presidencia de México trata retóricamente de
revitalizarla y orientarla hacia la cooperación, mostrando el país azteca
un aparente liderazgo pro-tempore coyuntural. Se presenta una fragmen-
tación de la integración, la cual se observa claramente, también, en la
Alianza del Pacico, con el distanciamiento que desde México se da fren-
te a este grupo que es más de cooperación que de integración.
La ausencia de liderazgo estatal y de potencias regionales compro-
metidas con la integración diculta su viabilidad. Hay discursos integra-
cionistas retóricos, pero parecería que la integración adquiere obstáculos
vinculados con la soberanía y la carencia de políticas de Estado, entre
otros. Se presenta una paradoja frente a la integración: entre el discurso y
la práctica, el pragmatismo y la ideologización, e incluso también, entre
autonomía y dependencia.
Además de la ausencia de liderazgo, los conictos territoriales que
aún persisten en la región hacen que los países conserven una visión de
soberanía tradicional que obstaculiza la integración. También la polariza-
ción de la región y el carácter ideológico con que se constituyen los gru-
pos, problematizan su permanencia en el tiempo. Se carece de políticas
de Estado frente a la integración y su interés varía según el gobernante
de turno.
Es por ello, que el regionalismo atraviesa una transición e incerti-
dumbre frente a la cual deberán buscarse nuevos temas e instrumentos
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 7-24
para la integración. Las ciudades y regiones, la sociedad civil, e instru-
mentos como la diplomacia digital podrían constituir modalidades para
la vinculación, interacción y comunicación entre los diferentes países.
Una comunicación basada en la gobernanza con la ciudadanía por medio
de las redes sociales.
La visión tradicional de que la integración debe ser entre Estados ha
variado, y hoy en día presenciamos la internacionalización de gobiernos
subnacionales como ciudades y regiones, ubicadas por todos los territo-
rios de un país y también en sus fronteras, que hacen parte de organismos
multilaterales. Buscan fomentar las relaciones internacionales, a través
del establecimiento de contactos formales e informales, permanentes o
ad hoc con entidades extranjeras, públicas o privadas, con el propósito de
promover asuntos de carácter socioeconómicos, políticos o culturales, así
como cualquier otra dimensión externa de sus competencias constitucio-
nales (CORNAGO, 2005).
Esta llamada paradiplomacia, se ha facilitado en países latinoameri-
canos como Brasil, Argentina y México, pero también desarrollan accio-
nes internacionales en Chile, Colombia y Ecuador. En otros continentes
son bien conocidos los casos de Bélgica con una paradiplomacia identita-
ria, o en la India, Rusia y España (ARDILA, 2019).
En la marca país hay ciudades que tienen una identidad y percep-
ción particular de la comunidad internacional. Curitiba en Brasil es reco-
nocida por su planeación urbana y gestión ambiental; Ginebra en Suiza,
como sede de organismos multilaterales como la Cruz Roja Internacional
(ZERAOUI, 2016) o en Colombia, Manizales como la ciudad universitaria
o Bucaramanga por sus centros hospitalarios.
A nivel de los grupos de integración latinoamericanos, la experien-
cia de la participación de ciudades en MERCOSUR resulta ser lamásno-
vedosa,institucionalizadaypermanente. LasMercociudadeses la prin-
cipal Red de gobiernos locales suramericanos. En este sentido, en la
Comunidad Andina también se presentan esfuerzos como las Zonas de
Integración Fronteriza, pero han sido transitorios.
Las mercociudades nace como una propuesta de alcaldes en pro
de la integración, fue fundada en 1995 por iniciativa de los principales
alcaldes, intendentes yprefectos con el objetivo de favorecer la parti-
cipación de los gobiernos localesen el proceso de integración regional,
promover la creación de un ámbito institucional para las ciudades en el
seno del Mercosur y desarrollar el intercambio y la cooperación horizon-
tal entre los gobiernos locales de la región (www.mercociudades.org/
node/2250).Sus objetivoshanfavorecido la cooperación, el turismo, el
intercambio de información de productos,la resolución de conictos,en-
tre otros.
En la Comunidad Andina se crearon las Zonas de Integración Fron-
teriza (ZIF) por medio de las cuales se desarrollaron planes, programas
y proyectos para impulsar su desarrollo de manera conjunta, compartida
y coordinada. Su regulación se dio por la Decisión 501 aprobada en junio
del 2001 por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores.
Buscaba comprometer la participación de los actores sociales, empresa-
rios, trabajadores, fundaciones privadas y asociaciones civiles; estimular
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Martha Ardila Potencias Regionales Lanoamericanas: Debilitamiento y Acomodamiento en su Inserción Internacional
la inversión privada local, nacional, binacional y extranjera; construir
alianzas estratégicas empresariales y de Empresas Multinacionales An-
dinas (EMAs), entre otros (www.comunidad andina.org). En el 2003se
creóla Red Andina de Ciudades la cual contó con más de 30 ciudades.
Este consejo consultivoestabaintegrado por tres representantes de cada
país miembro, uno de los cuales es el alcalde mayor de la respectiva ciu-
dad y los otros dos elegidos entre las alcaldías inscritas en la Red Andina
de Ciudades (www.comunidadandina.org).
Posteriormente, en el 2007 se hizo un acuerdo de cooperación en-
tre la Red Andina de Ciudades y la Red deMercociudades que buscaba
fomentar y reforzarlos mecanismos de comunicación entre las ciudades
y sus asociaciones, paradebatirsobre las realidades de las ciudades su-
damericanasy avanzar en acciones comunes orientadas a la democracia
local.Pero, la crisis de la ComunidadAndina,obstaculizasu proyección.
Su falta de legitimidad generó desconanza en loslídereslocales de las
ciudades y regiones.
Por otra parte, durante los últimos años ha venido tomando fuerza
la Diplomacia Digital como nuevo instrumento de política exterior, una
herramienta que permite conectar al Gobierno con diferentes actores:
ciudadanos (residentes en territorio nacional y en el exterior), empresa-
rios, académicos, organizaciones de la sociedad civil, organizaciones no
gubernamentales, líderes de opinión, entre otros. Esto se logra por medio
de la implementación de nuevas tecnologías y la utilización de distintos
medios como lo son las redes sociales, las páginas web, los recursos elec-
trónicos, etc.
En la región latinoamericana, la digitalización de la diplomacia sur-
ge principalmente en México, Chile y Brasil, aunque hay también estu-
dios relacionados con Costa Rica y El Salvador. En México se utiliza de
manera selectiva y jando estrategias según la región y tema. Brasil la per-
cibe como complemento a la diplomacia tradicional (KRAEMER, 2017). Y
Colombia la utiliza para informar y legitimar lineamientos y acciones de
política exterior. Su uso aumentó con la inmigración venezolana.
En este sentido, se observan nuevas formas de asociación con las
ciudades y la utilización de medios digitales que complementan la diplo-
macia tradicional estato-centrista.
A MANERA DE CONCLUSIÓN
La política exterior latinoamericana del siglo XXI continúa impreg-
nada de factores externos y personales. En su orientación, actores como
Estados Unidos continúan ocupando un lugar prioritario pese a la mayor
presencia de China en la región y a los diversos esfuerzos de asociación.
A su vez, aspectos individuales inciden en el debilitamiento, acomoda-
miento, liderazgo y legitimidad de las potencias regionales primarias y
secundarias examinadas en este artículo: México, Brasil y Colombia.
Estas diversas potencias regionales latinoamericanas, presentan di-
ferentes capacidades duras y blandas que no siempre muestran (o buscan)
mayor autonomía frente a países con una posición superior en la jerarquía
de poder como los Estados Unidos. Y ello resulta claro en el siglo XXI des-
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 7-24
de el 2000 hasta el año 2019 cuando llega la pandemia3. Tanto primarias
en el caso de Brasil y México, y secundarias como Colombia, reconstru-
yen alianzas con el norte privilegiando temas tradicionales de seguridad
en detrimento de otros más recientes como medio ambiente y migración.
A su vez, Brasil se aleja de su Gran Estrategia, México de su acercamiento
hacia América Latina y Colombia, de la construcción de nuevas alian-
zas diversicadas. En esta dirección, estas potencias regionales continúan
acoplándose y actuando de manera competitiva como Brasil y México, y
de forma cooperativa como Colombia que a su vez muestra políticas más
coyunturales e ideologizadas.
El acomodamiento con Estados Unidos se muestra ideológico y/o
pragmático y la dependencia continua. El liderazgo encuentra dicultades
subregionales por las diversas ideologías y sentidos de pertenencia. Tam-
bién por situaciones vinculadas con la permanencia de conictos fronte-
rizos, temores a la pérdida de soberanía, y ausencia de políticas de Estado
en particular frente a la integración. La participación de ciudades y la uti-
lización de nuevos medios como la diplomacia digital, indican formas de
integración que toman fuerza y se orientan hacia la cooperación Sur-Sur.
De todas maneras, continúan predominando la interacción y pro-
longación de lo interno en lo externo, y la combinación de lo ideológico
con lo pragmático. América Latina es una región heterogénea con diver-
sas vulnerabilidades, y desarrollos económicos y políticos. Los cambios
de orientación en el Cono Sur, así como las diferentes visiones de la su-
bregión andina y el acercamiento de México a Estados Unidos, indican
tendencias y acoplamientos. Todas ellas son asimétricas en su interior, y
ello contribuye a que el liderazgo sea, también, sectorial y fragmentado,
buscando insertarse en otras subregiones con las que presentan anida-
des ideológicas o geoestratégicas.
Al comenzar los veinte en el siglo XXI se profundiza la incertidum-
bre principalmente por el COVID 19, mostrando nuevas modalidades de
dependencia. La recuperación y ascenso de países como Brasil y México
tomará su tiempo y más aún la integración y el multilateralismo latinoa-
mericano. De manera que la transición y la incertidumbre continúan y
los acomodamientos dependen principalmente del presidente que ocupe
la casa de gobierno. En Colombia con la llegada de Gustavo Petro y de un
nuevo jefe de Estado, también en Brasil.
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3 En ocasiones, a lo largo del artículo se
hace mención a posibles efectos de la
pandemia luego del 2019
23
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