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Rúbia Marcussi Pontes Barack Obama e Donald Trump: a China na grande estratégia dos Estados Unidos (2009-2020)
Barack Obama e Donald Trump:
a China na grande estratégia dos
Estados Unidos (2009-2020)
Barack Obama and Donald Trump: China in US grand
strategy (2009-2020)
Barack Obama y Donald Trump: China en la grande
estrategia estadounidense (2009-2020)
Rúbia Marcussi Pontes1
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2021v9.n3.p131
Recebido em: 04 de agosto de 2020
Aprovado em: 04 de outubro de 2021
R
O artigo analisa a política dos Estados Unidos (EUA) para a República Popu-
lar da China (RPC), nos governos de Barack Obama (2009-2016) e de Donald
Trump (2017-2020). Para tanto, baseia-se na discussão teórica sobre grande
estratégia, entendida como as coordenadas gerais de atuação de um Estado no
sistema internacional, e sobre a operacionalização de seu estudo, pelo marco das
políticas setoriais, cuja compreensão, sugere-se, deve ser realizada em relação
à política global, ou seja, em relação à grande estratégia. É nesse sentido que a
política dos EUA para a China é compreendida. Busca-se discutir seus principais
elementos históricos e, a partir da análise documental e de fontes secundárias,
defende-se a tese de que há, tanto no governo Obama quanto Trump, o forta-
lecimento da visão e do apoio bipartidário às medidas mais duras para com a
China, com mudança de meios, mas não de ns, sob Trump.
Palavras-chave: Grande Estratégia. Estados Unidos. Barack Obama. Donald
Trump. China.
A
The article analyses the United States’ policy to the People’s Republic of China
during Barack Obama (2009-2016) and Donald Trump (2017-2020) adminis-
trations. In order to do so, the article is based on the theoretical debate about
grand strategy, which is understood as a state’s general guidelines in the interna-
tional system, and its sectorial policies, which should be understood, as sugges-
ted, in relation to the global policy expressed in the grand strategy. It is in this
sense that US China policy should be understood in this study. The article also
discusses the historical elements of this policy and, through document analysis
and secondary sources, it argues that there is, in Obama and Trump administra-
tions, the hardening of China policy with a growing bipartisanship consensus,
with a change of tactics, but not of objectives, under Trump.
Keywords: Grand Strategy. United States. Barack Obama. Donald Trump. China.
1. Doutoranda e mestra em Ciência
Política pela Universidade Estadual de
Campinas (UNICAMP), professora de
Relações Internacionais das Faculdades
de Campinas (FACAMP), pesquisadora
do INCT-INEU. Campinas, Brasil. ORCID:
https://orcid.org/0000-0002-0230-0600.
Email: rubiamarcussi@gmail.com
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R
El artículo hace un análisis de la política de los Estados Unidas (EEUU) para la
República Popular de China (RPC), en los gobiernos de Barack Obama (2009-
2016) y de Donald Trump (2017-2020). Para eso, el artículo está basado en
la discusión teórica acerca la gran estrategia, comprendida como una de las
coordenadas generales de actuación de un Estado en el sistema internacional,
y acerca la operacionalización de su estudio, a través de las políticas sectoriales,
cuya comprensión, en que se sugiere, debe a ser realizada en relación con la
política global; o sea, en relación a la gran estrategia. Es en ese sentido que la
política de EEUU para China es entendida. Se busca discutir sus principales ele-
mentos históricos y, a partir del análisis documental y de las fuentes secundarias,
se deende la tesis de que haya, tanto en el gobierno Obama cuanto Trump,
el fortalecimiento de la visión y del apoyo bipartidista a las medidas más duras
para con China, con cambios de medios, pero no de nes, bajo Trump.
Palabras clave: Gran Estrategia. Estados Unidos. Barack Obama. Donald
Trump. China.
Introdução
O presente artigo busca realizar uma análise da política dos Esta-
dos Unidos (EUA) para a República Popular da China (RPC) nos governos
de Barack Obama (2009-2016) e Donald Trump (2017-2020). Parte-se da
discussão sobre grande estratégia, entendida como as coordenadas ge-
rais que pautam a atuação de um Estado no sistema internacional, e sua
composição por políticas setoriais, cuja compreensão, sugere-se, deve ser
realizada em relação à política global. É nesse sentido que a política dos
EUA para a China é compreendida aqui. Busca-se discutir quais foram os
principais elementos históricos dessa política e defende-se a tese de que
há, tanto no governo Obama quanto Trump, o fortalecimento da visão
e do apoio bipartidário às medidas mais duras para com a China, com
mudança de meios, mas não de ns, sob Trump.
Para tanto, o primeiro tópico do artigo resgata o debate sobre gran-
de estratégia e a operacionalização de seu estudo. As origens históricas do
conceito e seu desenvolvimento posterior são brevemente elencados para
se discutir como analisar uma grande estratégia. Argumenta-se que esta
pode ser entendida como as coordenadas gerais que pautam a conduta de
um Estado e que, portanto, é composta por políticas setoriais, ou particu-
lares, que a sustentam e que, juntas, imprimem legitimidade e coerência
à grande estratégia, no longo prazo.
Tal proposição é essencial para a compreensão do pano de fundo da
grande estratégia dos EUA e, de forma especíca, sua política para a Chi-
na. Esse é o objetivo do segundo tópico, que resgata os principais marcos
da grande estratégia estadunidense e como a China esteve inscrita nela,
com destaque para as políticas de contenção e de engajamento daquele
Estado pelos EUA. Entende-se que o estudo de tais dinâmicas é essencial
para uma melhor compreensão do período proposto para análise, no sen-
tido que tais dinâmicas marcam a política dos EUA para China, de forma
denitiva, e continuam presentes no debate contemporâneo.
Por m, o terceiro e quarto tópicos do artigo buscam analisar a
política propriamente dita dos EUA para a China, nos governos de Ba-
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rack Obama e de Donald Trump, respectivamente. Utiliza-se de análise
documental e, principalmente, revisão da literatura sobre os principais
elementos da política nesse período, de forma a explicar a continuidade
em termos de iniciativas e posicionamentos para constranger a China,
com um crescente consenso bipartidário doméstico nesse sentido, apesar
da mudança de meios sob Trump. Tal encaminhamento busca fortalecer
a análise de como as decisões atuais da política para a China, entendidas
como mais assertivas, não são a mera expressão das ambições de um lí-
der, mas, sim, esforços na busca pela manutenção do poderio estaduni-
dense no sistema internacional.
O debate sobre grande estratégia e seus componentes
Antes de adentrar na análise da política dos Estados Unidos (EUA)
para a China propriamente dita, é necessário discutir o conceito de grande
estratégia e a operacionalização de seu estudo através de políticas setoriais.
Assim, esse tópico tem como objetivo a discussão da temática da grande
estratégia. Busca-se resgatar as origens do conceito para, em seguida, ob-
servar as denições que se desenvolveram de forma mais contemporânea
e as relações entre grande estratégia e política externa. Discute-se tam-
bém a operacionalização do estudo de uma grande estratégia, delineando
uma abordagem alternativa, que olha para a política global de um Estado,
a partir de políticas particulares, que sustentam uma grande estratégia.
O conceito de estratégia está originalmente relacionado ao léxico
militar, como o conjunto de operações de guerra, em que a ação de uma
parte levará à reação da outra, que, por sua vez, poderá modicar seu
comportamento posteriormente e, assim por diante, em uma ação com-
plexa entre sujeitos com objetivos distintos, chamada de ação estratégica.
Como aponta Cruz (2012, p. 5-6), tal ação é incompatível com planos rí-
gidos, dada a relação entre partes com vontades contrapostas, que cons-
tantemente precisam reavaliar os resultados alcançados e seus objetivos
diante da ação do outro.
Diretamente relacionado ao conceito de estratégia, o conceito de
grande estratégia, por sua vez, foi originalmente conceituado por Liddell
Hart (1967), militar e teórico inglês, como uma estratégia em nível supe-
rior, cuja grande característica seria a coordenação e o direcionamento
de recursos para a conquista do objeto político da guerra. Segundo Hart
(1967, p. 321, tradução nossa), “como a tática é uma aplicação da estra-
tégia em um plano inferior, a estratégia é, portanto, uma aplicação em
um plano inferior de uma grande estratégia2”. Nesse sentido, uma grande
estratégia deveria tanto calcular quanto desenvolver os recursos econô-
micos necessários para atender aos objetivos propostos e às suas forças
combatentes, bem como ir além e empregar outros instrumentos, como
o poder nanceiro e a pressão diplomática e comercial, para atender aos
objetivos propostos.
Tal conceitualização é fruto das experiências das Primeira e Se-
gunda Guerras Mundiais, com a coordenação, sem precedentes, de bem-
-sucedidas iniciativas militares, diplomáticas, políticas e econômicas dos
Aliados, o que garantiu as vitórias nas guerras e marcou a popularização
2. Do original: “As tactics is an appli-
cation of strategy on a lower plane, so
strategy is an application on a lower
plane of grand strategy” (HART, 1967,
p. 321).
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do termo grande estratégia para um amplo público. Nesse contexto, o
debate mais contemporâneo sobre grande estratégia passa por perspec-
tivas que ainda primam pelo seu aspecto militar, embora de forma mais
reduzida, enquanto outras a analisam como a maior expressão de política
externa de um Estado.
Art (2009, p. 1) é um expoente da primeira vertente e entende a
grande estratégia como “(...) as formas com as quais um Estado, no caso
os EUA, emprega seu poderio militar para apoiar seus interesses nacio-
nais”. É interessante notar que, nessa perspectiva, a grande estratégia é di-
ferente de política externa: esta elencaria quais são os interesses nacionais
que o Estado deve perseguir, bem como os instrumentos (econômicos,
políticos, militares, diplomáticos, etc.), para garantir que o Estado busque
e proteja esses interesses. A grande estratégia já teria um foco especíco:
ela se concentra em como o instrumental militar pode ser mais bem utili-
zado, para apoiar os objetivos de política externa de um Estado.
Outros analistas, por sua vez, já entendem a grande estratégia como
o maior nível, ou como a “arquitetura intelectual”, da política externa.
Van Apeldoorn e De Graa (2016, p. 7) operam nesse sentido, com a gran-
de estratégia denindo objetivos de longo prazo e os meios para alcançá-
-los, o que implica a utilização de diversos instrumentos de curto prazo,
para priorizar e alcançar tais grandes objetivos. A grande estratégia não é
entendida como um mero apanhado de interesses nacionais e vai além do
interesse militar, incluindo questões geopolíticas e geoeconômicas.
Nesse sentido, a coerência no planejamento e na implementação da
grande estratégia é essencial: ela não é um mero cômputo de interesses
de grupos de pressão que inuenciam os tomadores de decisão; mas, ao
mesmo tempo, os tomadores de decisão não estão isolados e precisam li-
dar com os esforços feitos pelas administrações anteriores e com eventos
contingenciais. Dessa forma, a variação nos instrumentos utilizados para
a implementação da grande estratégia no curto prazo assume caráter de
destaque, mas a grande estratégia permanece, com propósito e coerência.
Posto isso, é importante ressaltar que o entendimento de grande
estratégia como o maior nível de política externa, nos moldes propostos
por Apeldoorn e De Graa (2016), está alinhado ao entendimento do ar-
tigo. E é justamente com isso em mente que, agora, será discutida a ope-
racionalização do estudo de uma grande estratégia. Busca-se combinar
os elementos de abordagens clássicas, mas também delinear uma aborda-
gem alternativa, que olha para a política global de um Estado, a partir de
políticas setoriais.
Uma das perspectivas possíveis para o estudo da grande estraté-
gia, diante da crescente complexidade que pauta as sociedades, seria a
da tradição realista em Relações Internacionais. Tal perspectiva está fun-
damentada na ideia de que os Estados são as unidades máximas de po-
der e únicos atores no sistema internacional, além de serem movidos por
interesses racionais; os Estados seriam, assim, atores homogêneos, que
concentram o interesse nacional em decisões coerentes, na busca pela so-
brevivência (HILL, 2003, p. 7-9).
Outra perspectiva seria a do modelo de política burocrática, que
analisa as decisões estatais como resultantes de barganhas entre grupos
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de interesses. Esse modelo de análise não enxerga um ator unitário, mas,
sim, vários atores que atuam não apenas com um único objetivo estraté-
gico em mente, mas, diversos – os quais poderiam variar entre distintas
concepções de objetivos nacionais, organizacionais e pessoais (ALLISON,
1969, p. 707). Nessa perspectiva, líderes políticos ocupam o topo hierár-
quico de comando e atuam com outros líderes, que ocupam posições cru-
ciais em organizações burocráticas estatais, com o compartilhamento de
poder, de acordo com essa estrutura (ALLISSON, 1969, p. 707-708).
Outra perspectiva, por m, seria a do processo organizacional,
segundo o qual as decisões são frutos das rotinas das organizações que
compõem o Estado, que não é, portanto, um ator unitário. Nessa linha de
raciocínio, as organizações são encaradas como verdadeiras unidades de
ação estratégica, em que “as estratégias não resultam da ação deliberada
de grupos ou indivíduos, mas “emergem” como padrões cristalizados de
comportamento” (CRUZ, 2012, p. 13-14). Cada organização é responsável
por um conjunto de problemas, agindo de forma quase independente em
sua resolução, com baixo nível de interferência de líderes governamentais
na performance de rotinas ou padrões de coordenação, que vão se crista-
lizando (ALLISSON, 1969, p. 698).
Embora tais perspectivas possuam aspectos de relevância, ao se
analisar política e grande estratégia, é necessário expandir o escopo. A-
nal, não se trata de assumir que o Estado é unitário, na busca por um obje-
tivo geral, ou excessivamente fragmentado em seus processos de tomada
de decisão, cujos resultados seriam frutos de barganhas políticas internas.
Além disso, tratar uma estratégia como padrão de comportamento é, a
priori, uma redundância. Ainda, segundo a perspectiva organizacional, a
estratégia não é um atributo do sistema estatal, mas das organizações que
o compõem – o que não ajuda no entendimento de políticas de caráter
generalizante.
Entretanto, um aspecto do paradigma organizacional é interessan-
te para a construção de uma abordagem alternativa do estudo da grande
estratégia, a saber: a ênfase nos procedimentos padrões e nos programas,
como fonte de coordenação para a ação de milhares de indivíduos que li-
dam, com certa independência, com “situações-problema” de forma roti-
neira. A grande estratégia pode ser analisada, a partir de tal aspecto, pois
abarca a coordenação de atividades de inúmeros agentes em um processo
no qual “o Estado observa e avalia suas operações e comunica-se perma-
nentemente a respeito delas com seus funcionários e com o conjunto da
sociedade” (CRUZ, 2012, p. 16), em uma verdadeira interação estratégica,
numa cadeia de ações e reações.
Nesse sentido, a grande estratégia pode ser entendida, ainda segun-
do Cruz (2012, p. 18), “como as orientações gerais que pautam a conduta
de um Estado, em sua relação com o mundo”. Aqui, é importante marcar
que estas são coordenadas mais ou menos gerais, dado o elemento da
intencionalidade como parte integrante da ação estratégica, mas que não
são compreendidas como resultantes de planos milimetricamente calcu-
lados. Além disso, essas coordenadas são, sempre, o fruto de uma assime-
tria de poder entre os atores, com alguns sendo privilegiados, enquanto
outros são marginalizados em determinados momentos.
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Tais orientações gerais são realizadas a partir de políticas particu-
lares, cuja análise deve ser sempre realizada em relação ao marco geral,
no sentido de buscar a compatibilização e integração de políticas que são
funcional e espacialmente diferenciadas, mas também partes cruciais de
uma grande estratégia. Os elementos da intencionalidade e do entrecho-
que de ideias e de interesses do processo político não são abandonados
nessa perspectiva: na realidade, tais categorias permitem o olhar focali-
zado para o processo de formulação e de implementação de uma política
particular, sem perder do horizonte as coordenadas gerais que pautam a
conduta de um Estado no sistema internacional, bem como suas transfor-
mações, ao longo do tempo.
A noção de referencial normativo de Muller (1985) é interessante
nesse quadro analítico, compreendido como a representação de um setor
(ou área de problema) e de sua relação com a sociedade. O referencial
normativo é composto pelos referenciais global e setorial, que são cate-
gorias para análise, e pelos elementos de integração do setorial no global.
O referencial global não é um projeto perfeitamente integrado, mas sim
a imagem em torno da qual as representações setoriais se organizam. Ele
demarca um campo de disputas, estabelecendo relações hierárquicas en-
tre suas normas internas. O referencial setorial, por sua vez, é caracteriza-
do pela percepção que se tem de um dado setor dos grupos dominantes,
que expressam sua liderança (MULLER, 1985, p. 170).
Os conitos não são ausentes nessa perspectiva, pelo contrário:
ressalta-se a complexidade da realidade e o entrechoque de ideias e in-
teresses entre os atores. Porém, ainda segundo Muller (1985), isso não
elimina suas relações e os elementos de integração do setorial no global,
pois é a representação entre esses dois mediadores que estrutura uma
política, hierarquizando seus objetivos e determinando o seu alcance so-
cial e geográco.
É nessa dinâmica entre particular e geral, entre setorial e global,
que as políticas são delineadas e implementadas por um Estado, em um
processo em que as forças sociais e políticas se reposicionam constante-
mente. Em momentos de crise, a não correspondência na dinâmica entre
o setorial e o global é mais evidente, com as diferenças de interesses mais
reveladas na arena de embate político. Mas, em situações mais rotineiras,
a coerência predomina na dinâmica.
Tal quadro de análise é essencial para o estudo da grande estraté-
gia, no sentido de que ela não é um plano formulado e seguido à risca pe-
los dirigentes de um Estado: ela é melhor compreendida como se fossem
coordenadas gerais que pautam as relações estatais, a partir de políticas
particulares. O trato da conjuntura é essencial em qualquer governo, mas
os acontecimentos conjunturais também estão inseridos em uma cadeia
de acontecimentos na qual os atores se posicionam e se reposicionam de
forma constante, em uma lógica de ação estratégica. É com tais elemen-
tos em mente que o próximo tópico discute os grandes marcos da grande
estratégia dos EUA e, mais especicamente, como a China se insere nela
como uma política setorial, sendo reproduzida com o passar do tempo, e
sofrendo mudanças, de acordo com os interesses e objetivos impressos à
grande estratégia dos EUA.
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A China na grande estratégia dos EUA: perspectiva histórica
Este tópico tem como objetivo a análise das origens da grande es-
tratégia dos Estados Unidos (EUA) e sua consolidação ao longo do tempo,
embora sempre de maneira relacional ao marco da política setorial para
a China. Resgata-se a estratégia de contenção do socialismo e de isola-
mento da China, nos anos 1950, e o subsequente desgaste de tal política e
sua substituição pelo engajamento da China ao sistema internacional, nos
anos 1970 e 1980. Tal caminho busca ressaltar determinados momentos
que afetaram a grande estratégia dos EUA como um todo e, mais especi-
camente, a política setorial para a China, até a percepção mais contempo-
rânea desse Estado como uma ameaça aos objetivos e interesses dos EUA.
As origens da grande estratégia estadunidense datam da conclu-
são da Guerra Civil e da reconstituição do pacto entre as elites regio-
nais, em um projeto de nação unicada, pelo qual os EUA poderiam
efetivar sua pretensão de projeção de seu poder, tanto no continente
mais imediato, quanto em outras partes do mundo. É com esse panora-
ma que Williams (2009, p. 15) arma que, desde o século XIX, os EUA
seguiram uma política chamada, por ele, de imperialismo das portas
abertas (imperialism of the open door). Sua premissa era de que o bem-
-estar doméstico da nação dependeria, cada vez mais, da constante ex-
pansão econômica para além-mar.
Como ressaltado por Pecequilo (2013, p. 3), a política das portas
abertas marcou a busca estadunidense por novos mercados através do
estabelecimento de relações comerciais livres e iguais entre as nações,
sendo compreendida como o centro da grande estratégia estadunidense.
Essa expansão ocorreu, principalmente, para a América Latina, mas tam-
bém para o chamado “extremo oriente”, com destaque para a presença
estadunidense na China, com laços comerciais garantidos pelos tratados
de Wanghia, de 1844, e de Tianjin, de 1858.
LaFeber (1994, p. 103) arma que tais tratados marcaram as rela-
ções entre os dois países por quase um século. Eles atendiam ao duplo
objetivo da política dos EUA para a China de conquistar os mercados co-
mercial e religioso, o que foi transposto na política de portas abertas. Os
EUA alcançaram a marca de US$ 15 milhões, entre 1895 e 1900, com as
exportações para a China, destacando-se a importância do comércio en-
tre tais nações para a indústria de algodão manufatureira estadunidense
(LAFEBER, 1994, p. 218; VAN APELDOORN; DE GRAAFF, 2016, p. 41).
O período das Guerras Mundiais foi essencial para que os EUA
determinassem, no século XX, as principais linhas de orientação de sua
grande estratégia e de suas relações exteriores. Nesse sentido, foi no Pós-
-Segunda Guerra Mundial em que os EUA emergiram como o principal
poder na arena internacional e passassem a articular sua visão da política
de portas abertas, em um nível verdadeiramente global, tornando-a, de-
nitivamente, a base de sua grande estratégia (VAN APELDOORN; DE
GRAAFF, 2016, p. 47). A organização do sistema internacional do Pós-
-Guerra, assim, foi um momento em que a diplomacia norte-americana
se empenhou para garantir que seus interesses políticos e econômicos
fossem cristalizados em organizações e regimes internacionais.
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Nesse contexto, as divergências entre os EUA e União Soviética
(URSS) ganhavam proeminentes contornos até o anúncio, pelos EUA, da
Doutrina Truman, em julho de 1947. Os EUA passaram a atuar visando à
contenção da URSS e do socialismo, buscando manter a preponderância
do modelo capitalista no contexto da Guerra Fria. Nesse panorama, os
riscos de o socialismo ganhar o Estado chinês eram cada vez maiores,
levando em consideração a disputa pelo poder que ocorria na guerra civil
chinesa, travada entre o Kuomintang (KMT), liderado por Chiang Kai-
-shek, e o Partido Comunista Chinês (PCCh), liderado por Mao Zedong.
Enm, os nacionalistas do KMT se refugiaram em Taiwan, com a chega-
da do PCCh ao poder e com a fundação da República Popular da China
(RPC), em 1949.
A política de isolamento da RPC foi expressa em 1951, quando os
EUA utilizaram seu poder de veto para barrar a entrada da China conti-
nental nas Nações Unidas e continuaram a reconhecer Taiwan na organi-
zação. Além disso, os EUA rmaram, em dezembro de 1954, o Tratado de
Defesa Mútua com Taiwan e, desde então, assumiram a responsabilidade
pela defesa da ilha, em caso de ataques (LAFEBER, 1994, p. 553).
A tradição de não reconhecimento e de contenção do Estado chinês
foi continuada pelos governos posteriores e vista como necessária, diante
do teste de bomba atômica pela China, em 1964, no contexto da Guerra
Fria. Entretanto, indícios de que mudanças eram conjecturadas cresciam:
em 1966, o Comitê de Relações Exteriores do Senado realizou audiências,
debatendo a necessidade de uma nova política dos EUA para a China,
em um contexto de crescente desgaste entre a URSS e a China (MANN,
2000, p. 18; SHAMBAUGH, 1996, p. 182).
Assim, em 1968, quando a política externa da China ganha traços
mais denidos e uma atuação mais exível nas relações exteriores é deci-
dida pelo PCCh, os EUA, que vinham recebendo críticas à política de con-
tenção, especialmente no contexto da Guerra do Vietnã, estavam prontos
para reavaliar a estratégia que vinha sendo empregada desde o início da
Guerra Fria. Nesse sentido, a aproximação com a China se tornou uma
prioridade política para os EUA, especialmente a partir da cisão sino-so-
viética, em 1969 (LEITE, 2005, p. 54).
Foi através de um canal não-ocial de comunicação, por meio do
presidente do Paquistão, Yahya Khan, que a China expressou seu inte-
resse em discussões de alto nível com representantes dos EUA. Assim,
após meses de preparação, Henry Kissinger, Conselheiro de Segurança
Nacional, viajou à China em julho de 1971 para acertar a então futura
viagem de Richard Nixon, presidente dos EUA. Tinha início a era de en-
gajamento e de normalização das relações com a viagem ocial de Nixon
para a China e seu encontro com Zhou Enlai, em 1972. Após uma semana
de negociações entre os representantes, foi divulgado o Comunicado de
Shangai, que elencava 16 pontos da visão chinesa e estadunidense sobre
política internacional e demonstrava o desejo de maior cooperação cultu-
ral e econômica, bem como o estreitamento dos laços políticos entre os
países. Tal encontro também é compreendido como uma mensagem aos
soviéticos, mais do que nunca afastados da RPC (LAFEBER, 1994, p. 649;
LEITE, 2005, p. 62).
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Contudo, a situação doméstica nos EUA não foi favorável para
o andamento das relações. Os escândalos de Watergate e uma série de
acontecimentos em política externa enfraqueceram a autoridade de Ni-
xon, até a sua renúncia em agosto de 1974, e dicultaram o processo de
normalização das relações, ainda mais em um contexto em que a cúpula
do poder na China estava dividida, em relação às opções de estratégias de
desenvolvimento a serem seguidas pelo país, anos após o falecimento de
Mao Zedong (LEITE, 2005, p. 64).
Assim, foi somente na administração do presidente Jimmy Car-
ter que as relações diplomáticas com a China foram, enm, retomadas.
Isso ocorreu no contexto de abertura da China ao exterior, a partir de
1978, por meio de reformas econômicas e políticas encabeçadas por Deng
Xiaoping. As negociações para o reestabelecimento ocial das relações
entre os EUA e China foram retomadas e concluídas com o Comunica-
do Conjunto sobre o Estabelecimento de Relações Diplomáticas entre os
EUA e a China, de 15 de dezembro de 1978, com a previsão de troca de
embaixadas para o ano seguinte.
Os anos 1980 são considerados como a “era de ouro” das relações
sino-americanas, com encontros de alto nível, avanços econômicos, re-
novação anual do status de nação mais favorecida para a China e transfe-
rência de armas e tecnologias dos EUA para a RPC. Porém, tal quadro foi
abalado com o episódio da Praça da Paz Celestial, quando, em 3 de junho
de 1989, o Exército de Libertação Popular avançou por Pequim até alcan-
çar a praça em que manifestantes pró-democracia estavam concentrados,
valendo-se de uma brutalidade que levou a inúmeras mortes e à repressão
do movimento pró-democracia na China (MANN, 2000, p. 183-186).
A partir de então, o Congresso e a opinião pública nos EUA impedi-
riam, de todas as maneiras, uma relação amistosa com a China. A admi-
nistração de George H. Bush suspendeu a venda de armas para Pequim
no imediato pós-crise e passou a articular maneiras de congelar a ajuda
nanceira fornecida à RPC por organizações internacionais, como o Ban-
co Mundial. Foi somente em 1991 que o presidente Bush aceitou encon-
trar-se com representantes chineses, em um contexto em que o tema de
direitos humanos passou a ocupar mais espaço na agenda de negociações
bilateral (LEITE, 2005, p. 82).
A década de 1990 foi marcada pelo aprofundamento das relações co-
merciais e, pela primeira vez desde a retomada das relações com os EUA,
a China era percebida como um poder econômico global no Pós-Guerra
Fria. Observa-se o início de uma conjuntura que passaria a preocupar os
dirigentes estadunidenses sob a administração de William (Bill) Clinton:
integrar a China no sistema internacional era essencial para que ela “jo-
gasse as regras do jogo”. É nesse contexto em que se dão as negociações
para a entrada da China na Organização Mundial do Comércio (OMC),
nos anos 1990, e a concessão do status de relações comerciais normais
permanentes entre EUA e China, em setembro de 2000, até sua entrada
formal na OMC, em 2001.
A administração de George W. Bush tinha como principal obje-
tivo, no âmbito da política externa, uma nova estratégia global coe-
rente com o poderio da considerada única superpotência, no caso, os
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 4, (dez. 2021), p. 131-149
EUA. Um dos pilares dessa nova estratégia era a chamada nova políti-
ca para a Ásia, baseada nas percepções de que aquela era uma região
de prováveis conflitos nos próximos anos e de que era necessário li-
dar com a China, o novo desafio econômico e estratégico dos EUA
(LEITE, 2005, p. 92). Assim, a administração Bush passou a perseguir
uma estrutura de segurança regional na Ásia, cuja ideia principal era
conter a China, de forma a impedir que ela se tornasse uma potência
regional dominante.
A relação bilateral foi marcada, nos primeiros meses da adminis-
tração Bush, por desgastes3 e foi somente no pós-11 de setembro de 2001
que uma maior cooperação entre os EUA e a RPC se deu. No contexto
de profundo envolvimento com guerras da Doutrina Bush e da Guerra
Global Contra o Terror, rivalizar com a China não era uma opção para
os EUA. O presidente Bush tomou a decisão de alinhar-se com os mem-
bros de sua administração que eram favoráveis ao engajamento com
a China, “(...) embora o Secretário de Defesa Donald Rumsfeld tenha
bloqueado a restauração das relações militares diretas por alguns anos”
(BADER, 2012, p. 20).
Nesse contexto, é possível observar a substituição do termo “com-
petidor estratégico” por “parceiro estratégico” na Estratégia de Seguran-
ça Nacional (NSS) de 2002, documento no qual a administração Bush
armava o interesse em constituir agendas para ação cooperativas com
“outros centros principais de poder global”, com destaque para a China
e a Rússia (UNITED STATES OF AMERICA, 2002). Os anos vindouros
foram marcados por esforços voltados para a promoção da cooperação bi-
lateral e por mais de 19 encontros, entre 2002 e 2006, entre os presidentes
chinês Hu Jintao e Bush.
Um esforço de institucionalização das relações nesse período
foi o China-U.S. Strategic Economic Dialogue (SED), estabelecido em
2006, visando aumentar o diálogo entre os presidentes em questões
econômicas e comerciais, principalmente, em um panorama em que
o Congresso estadunidense passava a discutir mais enfaticamente
questões relacionadas ao desequilíbrio comercial bilateral e a ques-
tionar a política cambial chinesa (JIN, 2010, p. 71-72). Vale notar que
o último ano em que os EUA tiveram um superávit em bens com a
China foi em 1982 (como indicado na figura abaixo) e, de 1983 a 2006,
o déficit passou de US$ 68 milhões para US$ 232.5 bilhões, chegando
a US$ 419.2 bilhões em 2018. Tais preocupações cresceram nos anos
seguintes, com a China se tornando a maior detentora de reservas
estrangeiras do mundo e a maior financiadora externa do Tesouro
norte-americano.
3. Como, por exemplo, quando do
impasse sobre a responsabilidade da
colisão entre uma aeronave da Marinha
dos EUA, um modelo EP-3 que realizava
uma missão de reconhecimento sob
o Mar do Sul da China, com um jato
F-8 da Força Aérea chinesa, que fazia
o patrulhamento da região junto com
outro jato do mesmo modelo.
141
Rúbia Marcussi Pontes Barack Obama e Donald Trump: a China na grande estratégia dos Estados Unidos (2009-2020)
Figura 1 – Comércio de bens EUA-China (US$ milhões) – 1985/2020*
Fonte: elaboração própria com base em dados de United States Center Bureau (2020)
*dados de 2020 referentes a janeiro-julho
Assim, como lidar com a China era, cada vez mais, a pergunta cen-
tral nos círculos dirigentes estadunidenses. Uma “simples” estratégia de
contenção, como no início da Guerra Fria, seria contraproducente e irreal
naquele contexto, mas como continuar com a política de engajamento
para contenção, por exemplo, levando em consideração o espaço conquis-
tado pela China? É com tais elementos em mente que os próximos tópicos
focam nas administrações de Obama e Trump, respectivamente, obser-
vando como a política para a China foi um grande componente da grande
estratégia estadunidense entre 2009 e 2020, ressaltando os impasses dessa
política e o crescente consenso bipartidário por medidas mais duras em
relação à China.
A grande estratégia sob Obama: o pivô para a Ásia
No presente tópico, discute-se as prioridades da grande estratégia
estadunidense sob a administração Obama (2009-2016) e, principalmente,
a política para a China nesse contexto. Destaca-se o aprofundamento da
estratégia de constrangimento da República Popular da China (RPC) às
regras e normas criadas pelos Estados Unidos (EUA), o que foi expresso
com a maior presença estadunidense na Ásia, no pivô para a Ásia, e com
iniciativas como a Parceria Transpacíco. Para além, o tópico busca de-
monstrar o crescimento das demandas internas por medidas mais duras
em relação à China, elemento essencial para o olhar posterior para a ad-
ministração de Donald Trump.
Como apontado por Martel (2015, p. 325), a primeira prioridade da
grande estratégia dos EUA sob Barack Obama seria a reconstrução dos
fundamentos domésticos do poder estadunidense. Mas isso precisava ser
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 4, (dez. 2021), p. 131-149
realizado em um panorama de diversos pontos críticos, com a sobreposi-
ção de prioridades, especialmente no que estava relacionado à política ex-
terna. Foi nesse contexto que a equipe de Obama avaliou que a percepção
na Ásia, em 2009, era que os EUA haviam se distraído com em sua Guerra
ao Terror e que estavam economicamente enfraquecidos (BADER, 2012,
p. 2). A ausência de altos representantes estadunidenses, em fóruns regio-
nais nos anos antecessores, e a insistência de debates sobre terrorismo,
em fóruns econômicos, eram apontados como evidências da falta de prio-
ridade dos EUA para a região.
A partir desse assessoramento, a administração Obama começou
a traçar uma política de resgate da presença estadunidense na Ásia em
geral. Ainda nos primeiros meses, Obama assinou o Tratado de Amizade
e de Cooperação da Associação de Nações do Sudeste Asiático (ASEAN),
bem como estimulou uma maior circulação de representantes estadu-
nidenses nas diversas organizações regionais asiáticas (BADER, 2012, p.
3-4). Mas, ainda nesse contexto, o maior desao geoestratégico em rela-
ção à Ásia era, sem dúvidas, como lidar com a China.
Nesse sentido, a estratégia de contenção não era uma opção: a RPC
estava efetivamente integrada à economia global, um movimento apoiado
pelos EUA, desde a administração Nixon; e uma política de acomodação
face a uma China mais assertiva também não seria prudente, especialmen-
te para os aliados estadunidenses na região. Uma política multifacetada,
portanto, era necessária (BADER, 2012, p. 7). James Steinberg, subsecre-
tário de Estado, tornou-se um nome proeminente nesse período, introdu-
zindo o conceito de rearmação estratégica (strategic reassurance) para ca-
racterizar a relação bilateral. Em discurso proferido em setembro de 2009,
Steinberg armou que um acordo básico deveria pautar a relação entre os
EUA e a China, de forma a saudar a chegada da China, que se desenvolve-
ria e se integraria, no sistema internacional, de forma pacíca.
Obama e Hu Jintao se encontraram pela primeira vez, em abril de
2009, durante a reunião do Grupo dos Vinte (G-20), em Londres, na estei-
ra da crise de 2008. Nesse encontro, os presidentes acertaram um progra-
ma de fomento ao crédito e de recuperação econômica que ultrapassou
o montante de US$ 1,1 trilhão. Esse momento é entendido, por diversos
analistas, como um ponto de virada nas relações entre EUA e China: para
Hart et al. (2017, p. 46), a interação entre esses dois Estados, no que con-
cernia à governança global nas últimas décadas, consistia basicamente no
apoio estadunidense à entrada da China em organizações internacionais;
mas, com a crise, a China foi chamada por Hank Paulson, então secretá-
rio do Tesouro, para apoiar o G-20, como um grupo de coordenação para
a formulação de respostas à crise.
Ainda às margens do G-20, EUA e China aprofundaram os meca-
nismos de concertação em alto nível, com o estabelecimento do U.S.-Chi-
na Strategic and Economic Dialogue (S&ED). Os encontros anuais per-
mitiriam que diversos altos representantes de ambas as nações pudessem
discutir temas principalmente securitários e econômicos, expandindo o
escopo estabelecido pelo SED, em 2006 (BADER, 2012, p. 22).
Obama visitou o continente asiático em novembro de 2009, mo-
mento em que ganhou destaque sua viagem para a China e os contornos
143
Rúbia Marcussi Pontes Barack Obama e Donald Trump: a China na grande estratégia dos Estados Unidos (2009-2020)
da política dos EUA para tal Estado, em especíco. Em visita de quatro
dias, o presidente dos EUA encontrou-se com o presidente chinês e ambos
expediram um comunicado conjunto que celebrava os quase 30 anos de
retomada das relações diplomáticas entre seus países e que expressava os
desejos mútuos de avanço na cooperação bilateral (THE WHITE HOU-
SE, 2009). Nessa mesma oportunidade, Obama negou que os EUA buscas-
sem conter tal país ou restringir seu crescimento.
Em meio aos esforços de criação de conança mútua, “(...) as vozes
da oposição, nos EUA, que sempre estiveram em disputa, no que diz res-
peito ao relacionamento sino-americano, uma vez mais passaram a con-
tribuir para o questionamento da postura do governo e tentar ‘empurrar’
para uma conduta mais linha-dura” (MAGNOTTA, 2019, p. 85). O décit
comercial com a China crescia e, nesse contexto, certos segmentos nacio-
nais estadunidenses, com destaque para a agricultura e para a indústria,
passaram a vocalizar mais as suas demandas, na busca por proteção de
seus segmentos.
É nesse contexto que uma nova estratégia é delineada pela admi-
nistração Obama, que tentou equacionar as diferentes perspectivas sobre
como lidar com a China, ao longo de 2010, com o chamado pivô para a
Ásia (pivot to Asia). O pivô é resumido em seis linhas de ação: 1) forta-
lecimento das alianças de segurança bilaterais; 2) aprofundamento das
relações de trabalho com as potências emergentes, incluindo a China;
3) engajamento em instituições regionais multilaterais; 4) expansão do
comércio e do investimento; 5) ampla presença militar; 6) promoção da
democracia e dos direitos humanos (CLINTON, 2011).
Havia um esforço de redirecionamento da grande estratégia esta-
dunidense, pois o terrorismo não era a única ameaça ao Estado. O pivô
seria, assim, a transição geopolítica das estratégias dos EUA pós-11 de se-
tembro para um futuro pacíco, com um
enfoque ambíguo entre cooperação e contenção, cumprimentos e punhais,
orientado, por um lado, pela formação de uma ‘malha de contenção’ entre
diferentes nações asiáticos em bloco, pelo envio de tropas estadunidenses para a
região e pelo trabalho, a partir de fóruns multilaterais, para a resolução de coni-
tos territoriais e de soberania, para também forçar políticas comerciais favoráveis
aos Estados Unidos e a seus parceiros e aliados (GORNITZ, 2020, p. 220).
Assim, tal projeto de reestabelecimento dos EUA, na Ásia, tinha
como objetivo, para Pecequilo (2013, p. 120), a contenção direta da China
em um quadro de tensionamento na região da Ásia-Pacíco, principal-
mente no Mar do Sul da China (MSCh), uma região importante para as
rotas comerciais marítimas e objeto de disputas entre Estados do entorno
asiático4. Van Apeldoorn e De Graa (2016, p. 224) armam que, no se-
gundo mandato de Obama, cou ainda mais claro o quanto o pivô para a
Ásia antagonizava a China, em uma estratégia que poderia até mesmo ter
acentuado o tipo de comportamento que ameaçava os interesses da políti-
ca de portas abertas, ameaça que os EUA tanto se empenhavam em evitar.
Ainda no contexto do pivô, os EUA articularam a Parceria Transpací-
co (TPP), buscando reforçar seus laços comerciais na Ásia por meio de um
mecanismo multilateral. Tal iniciativa demonstrava o comprometimento
com a faceta econômica da histórica política de portas abertas, essencial na
4. Em 2010, a então secretária de
Estado Hillary Clinton declarou que a
questão do MSCh era parte do interesse
nacional dos EUA, em um panorama de
crescente internacionalização do tema.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 4, (dez. 2021), p. 131-149
grande estratégia estadunidense. Mais especicamente, o TPP buscou “(...)
acelerar as propostas de integração econômica regional para recuperar as
cotas de mercado perdidas pela rápida e sustentada emergência econômica
da China” (GOERNITZ, 2020, p. 225), que não foi incluída nas negociações
iniciais e só poderia se juntar caso passasse a aderir a princípios que esta-
vam muito distantes de sua prática, em matéria de investimento e comér-
cio (VAN APELDOORN; DE GRAAFF, 2016, p. 217-218, p. 224).
Mudanças profundas ocorreram nos anos seguintes. Obama per-
deu grande parte do apoio do Congresso e, além do crescente desgaste
interno, passou a enfrentar uma série de questões internacionais urgen-
tes, em seu segundo mandato, como a guerra civil na Síria. Mas a região
da Ásia-Pacíco continuava no centro da agenda, com ênfase em questões
envolvendo a China na NSS de 2015. Destaca-se a importância dada ao
TPP e ao MSCh, onde a presença militar estadunidense era percebida
como essencial, para garantir os interesses dos EUA e de seus aliados,
expressos na liberdade de navegação e de sobrevoo, face a um maior pro-
tagonismo chinês (UNITED STATES OF AMERICA, 2015).
Entretanto, medidas foram tomadas para que os impasses e as dis-
putas territoriais não escalassem para uma situação de confronto aberto,
com Susan Rice, conselheira de Segurança Nacional, requerendo que o-
ciais militares estadunidenses diminuíssem a retórica agressiva, em rela-
ção à China. A criação de um mecanismo de diálogo conjunto para tratar
de questões relativas a crimes cibernéticos é apontada como um sinal de
progresso, após constantes acusações de apoio chinês às atividades de es-
pionagem e roubo de dados nos EUA. Além disso, o presidente chinês Xi
Jinping visitou os EUA, em setembro de 2015 e
ambos os países conrmaram sua parceria, em questões como Afeganistão, mu-
dança climática e operações de paz da ONU, além do fortalecimento da coopera-
ção em segurança cibernética, concordando em não conduzir ou apoiar roubo de
propriedade intelectual por meios cibernéticos (LOFFLMANN, 2016, p. 103).
Tais elementos são importantes para se compreender como a China
foi, nesse período, essencial na grande estratégia dos EUA. Obama bus-
cou recuperar o ritmo de crescimento econômico e reconstruir os funda-
mentos domésticos do poder estadunidense, em um panorama em que
os EUA não diminuíram a sua atuação no sistema internacional. Pelo
contrário, a administração Obama é marcada por um evidente esforço
de resgate da presença estadunidense na Ásia, de forma geral, mas prin-
cipalmente como forma de conter a presença chinesa e de assegurar a
segurança dos aliados estadunidenses na região (BADER, 2012; GOER-
NITZ, 2020).
Nesse sentido, Obama buscou a continuidade da política de enga-
jamento com a China para a contenção desse Estado, embora com uma
política multifacetada, que foi cristalizada no pivô para a Ásia e, principal-
mente, no TPP, iniciativas pensadas no sentido de constranger a China às
regras criadas pelos EUA. O nal do mandato de Obama, entretanto, foi
marcado por uma profunda discussão sobre rumos dos EUA e, especial-
mente, sobre a melhor estratégia para lidar com a China.
Nesse contexto, o presidente eleito Donald Trump assumiu a presi-
dência, em janeiro de 2017, com um discurso de preservação da proemi-
145
Rúbia Marcussi Pontes Barack Obama e Donald Trump: a China na grande estratégia dos Estados Unidos (2009-2020)
nência estadunidense e de implementação de uma política mais dura em
relação à China, acusada, entre outros, de manipulação cambial, roubo
de propriedade intelectual e comércio desleal com os EUA (NGUYEN,
2017, p. 36). Desde então, Trump buscou evidenciar que o pivô para a Ásia
havia sido uma característica da administração Obama e que sua gestão
formularia sua própria agenda para lidar com a China, tema do último
tópico do artigo.
A grande estratégia sob Trump e a política para a China
O tópico discute a grande estratégia estadunidense sob a adminis-
tração Trump (2017-2020) e, mais especicamente, os principais elemen-
tos da política para a China. Entende-se que houve uma mudança estra-
tégica em relação ao período Obama com o m do pivô para a Ásia, a
saída da Parceria Transpacíco (TPP) e a aplicação de tarifas na política
bilateral; mas isso é entendido como uma mudança de meios e não de
ns, uma vez que os Estados Unidos (EUA) continuaram a buscar pela
primazia de seu poderio no sistema internacional com novas iniciativas,
sob a perspectiva do “America First”.
Ainda durante sua campanha, o candidato republicano Donald
Trump ressaltava como os EUA precisavam recuperar o poderio dos EUA
e, principalmente, aumentar o uso de seu poder para inuenciar a China,
com negociações mais duras, principalmente nos assuntos econômicos
(SUTTER, 2017, p. 31). Assim, ele foi eleito com expectativas de distancia-
mento de acordos multilaterais que aproximassem os dois países e, sobre-
tudo, de maior pressão por parte dos EUA, no que concernia ao desenvol-
vimento de tecnologia de ponta pela China.
A saída dos EUA do TPP aconteceu nesse panorama, ainda em
2017, em um contexto em que a política econômica para a região da
Ásia-Pacíco estaria “(...) imbricada em uma ‘lógica dura’ de represálias
aplicadas unilateralmente sobre alguns comportamentos danosos aos in-
teresses nacionais estadunidenses” (GORNITZ, 2020, p. 232). Assim, ain-
da segundo Gornitz (2020), a malha de contenção criada sob o governo
Obama foi desarticulada sob Trump, para dar lugar à renegociação dos
laços bilaterais dos EUA com as nações asiáticas e isso não foi diferente
no trato com a China.
Apesar do discurso de Trump em relação à China ter sido suaviza-
do no período inicial de sua administração, as principais expectativas de
recrudescimento das relações foram se concretizando. Ainda em meados
de 2017, o presidente Trump reforçou sua insatisfação com a China, e o
encontro do U.S.-China Comprehensive Economic Dialogue, que substi-
tuiu o S&ED, não levou à formação de um acordo sobre medidas para di-
minuir o décit comercial entre os dois países (SUTTER, 2019, p. 3). Nes-
se contexto, a administração Trump passou a considerar a China como
um competidor estratégico na NSS de dezembro de 2017, o que parecia
evidenciar o início de uma política mais agressiva para tal país.
Tal documento classicou a China como um Estado revisionista,
que estaria competindo contra os EUA e seus aliados e parceiros, bem
como a Rússia, o Irã e a Coreia do Norte. A NSS constatava, ainda, que a
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 4, (dez. 2021), p. 131-149
China realizava manobras para pressionar sua agenda securitária e polí-
tica a outros países, como, por exemplo, com investimentos maciços em
obras de infraestrutura e esforços para construção de postos militares no
Mar do Sul da China (UNITED STATES OF AMERICA, 2017, p. 46).
O ano de 2018 foi o ano com trabalhos legislativos mais assertivos
em relação à China, desde o episódio da Praça Celestial, em 1989. O Con-
gresso realizou diversas audiências sobre os riscos que a China trazia aos
EUA, nos mais diversos âmbitos, e passou a exigir, por meio de cartas de
seus líderes bipartidários ao Executivo, respostas mais duras em relação à
China (SUTTER, 2019, p. 4). Nesse contexto, o Executivo passou a atuar
principalmente através de Wilbur Ross, secretário de Comércio, e Robert
Lighthzier, representante comercial dos EUA, na chamada guerra comer-
cial com a China.
A aplicação de tarifas comerciais se tornou a regra, alcançando os
maiores números desde a Lei Tarifária Smoot-Hawley na Grande De-
pressão (ZUMBRUN; DAVIS, 2020). A primeira rodada de tarifas ocor-
reu em março de 2018: 10% em importações de alumínio e 25% de ferro
chinês, com a China retaliando no mês seguinte, com tarifas de aproxi-
madamente 25% em diversos produtos dos EUA. A imposição de mais
tarifas foi divulgada, em julho e em agosto de 2018, com base na Seção
301 da Lei de Comércio de 1974, e, em setembro, um terceiro pacote de
tarifas foi aplicado, com impacto adicional de mais de US$ 200 bilhões
nas importações chinesas. O ano de 2019 foi marcado por tentativas de
negociação frustradas, com ameaças de aumento das tarifas por parte
dos EUA e com a classicação da China como um manipulador cambial.
Foi somente em outubro de 2019 que o presidente Trump anunciou a
intenção de maiores esforços conjuntos para um acordo comercial com a
China e a retirada do país da classicação de manipulador cambial (SUT-
TER, 2019; GORNITZ, 2020).
A assinatura da primeira fase do acordo comercial, rmado entre
os EUA e a China, se deu somente em 15 de janeiro de 2020. Intitulado
“Economic and Trade Agreement between the Government of the Uni-
ted States of America and the Government of the People’s Republic of
China”, o documento, dividido em oito capítulos, trata de temas como
propriedade intelectual, transferência de tecnologia e comércio de pro-
dutos agrícolas, dentre outros, com destaque para o compromisso chinês
de aumentar, em pelo menos US$ 200 bilhões, a importação de bens agrí-
colas e manufaturados dos EUA, até 31 de dezembro de 2021 (UNITED
STATES TRADE REPRESENTATIVE, 2020).
Tal documento pode ser entendido como uma vitória do estilo de
negociação trumpista, mas os efeitos das tarifas e do próprio acordo não
parecem ter alcançado, com sucesso, as promessas de campanha de Do-
nald Trump. As tarifas podem ter impactado na diminuição do décit
comercial dos EUA com a China em 2019, como se observa na gura já
mencionada, mas seu efeito foi de curto prazo; além disso, tal estratégia
não contribuiu para o fortalecimento dos empregos no setor industrial
nos EUA (ZUMBRUN; DAVIS, 2020).
Questões estruturais, portanto, permanecem: “a redução do ‘em-
prego industrial’ não decorre da imigração ou do comércio internacio-
147
Rúbia Marcussi Pontes Barack Obama e Donald Trump: a China na grande estratégia dos Estados Unidos (2009-2020)
nal, mas, sobretudo, da automação e de um processo de transnacionali-
zação da produção colocado em marcha na década de 1970” (MARIUT-
TI, 2019, p. 7). Assim, o principal desao contemporâneo de Washing-
ton seria o de preservar a relação entre a busca da superioridade militar
e a sua liderança no setor de alta tecnologia, o que depende, em grande
medida, da supremacia do dólar como principal moeda de transação
internacional.
Nesse sentido, Mearsheimer (2019, p. 46-47) arma que pouco pode
ser feito para resgatar a ordem internacional liberal que pautou as últimas
décadas e que os EUA estariam travando uma verdadeira guerra hegemô-
nica enquanto ainda estão em condição de competir com a China. Logo,
“as duras medidas econômicas da administração Trump, em relação à
China, são apenas o começo do que promete ser uma intensa e longa
competição entre as ordens lideradas pelos EUA e pela China” (MEAR-
SHEIMER, 2019, p. 47).
O documento de maio de 2020, que delineia a estratégia dos EUA
para lidar com a China, reforça tal entendimento. Intitulado “United Sta-
tes Strategic Approach to the People’s Republic of China”, a peça ressalta
o caráter competitivo da relação bilateral e retoma as orientações da NSS
de 2017: a estratégia competitiva dos EUA estaria baseada, segundo o do-
cumento, no fortalecimento das instituições domésticas e das parcerias e
alianças para lidar com o desao chinês e na busca pela mudança de prá-
ticas de Pequim, consideradas nocivas e desleais em relação aos interesses
estadunidenses (UNITED STATES OF AMERICA, 2020).
Nesse sentido, o relatório destaca os esforços domésticos de inves-
tigação e de combate, principalmente por parte do Escritório do Repre-
sentante de Comércio dos EUA (USTR), a ações como transferência de
tecnologia de empresas dos EUA para contrapartes chinesas, desrespeito
à propriedade intelectual e baixa reciprocidade nas relações bilaterais. O
fortalecimento do Committee on Foreign Investment in the United Sta-
tes (CFIUS), grupo interagência, também é ressaltado, principalmente a
partir do aumento do seu poder regulatório com o Foreign Investment
Risk Review Modernization Act (FIRRMA), de 2018, em um contexto
de revisão de acordos e de aumento dos mecanismos de controle de ex-
portações para a China (UNITED STATES OF AMERICA, 2020). Por
m, vale mencionar como a Iniciativa do Cinturão e Rota aparece, no
documento, como um termo guarda-chuva para incluir uma diversida-
de de iniciativas chinesas, as quais privilegiam o uso e a expansão de
padrões industriais chineses em setores chaves, principalmente tecnoló-
gicos, contra os quais os EUA não deixarão de combater no futuro mais
imediato e de longo prazo.
Como discutido, Washington buscou endurecer sua política para
a China e atuar a partir de uma posição de força, como apresentado em
diversos documentos da administração Trump, mas os resultados das
decisões são sempre dependentes de relações de poder, tanto na esfera
doméstica, quanto na internacional. E é nesse sentido que as análises pre-
cisam levar em consideração não somente a conjuntura, mas também
um olhar sob uma perspectiva histórica e a dinâmica e correspondências
entre o setorial e o global.
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Considerações finais
O presente artigo buscou discutir e analisar a grande estratégia es-
tadunidense, entendida como as coordenadas gerais que pautam a condu-
ta desse Estado no sistema internacional, e a política setorial dos Estados
Unidos (EUA) para a China, a qual assume um caráter de destaque na
grande estratégia dos EUA. Buscou-se demonstrar a tendência de conti-
nuidade nos governos de Barack Obama e de Donald Trump, entre 2009
e 2020, no sentido de fortalecimento de iniciativas na busca pela manu-
tenção do poderio estadunidense no sistema internacional, face ao maior
protagonismo e desenvolvimento econômico chinês.
Para tanto, o primeiro tópico dedicou-se à temática da grande es-
tratégia e à operacionalização de seu estudo a partir de políticas setoriais,
que sustentam e imprimem legitimidade à grande estratégia, ao longo do
tempo. O segundo tópico do artigo buscou justamente analisar a grande
estratégia dos Estados Unidos a partir de um olhar histórico, resgatando
seus grandes marcos, e como a China esteve presente nela. Foram desta-
cadas as políticas de contenção e de engajamento daquele Estado pelos
EUA, de forma a proporcionar as bases para uma análise dos governos
Obama e Trump a partir de uma perspectiva de longo prazo.
Assim, o terceiro e quarto tópicos do artigo analisaram a política
propriamente dita dos EUA para a China, nas administrações dos presi-
dentes democrata e republicano, respectivamente. Evidenciou-se a ten-
dência de iniciativas mais duras no sentido de constrangimento da China,
principalmente com um crescente consenso bipartidário doméstico a ini-
ciativas como o pivô para a Ásia e a Parceria Transpacíco (TPP) sob Oba-
ma. Evidentemente, o presidente Trump optou pela retirada dos EUA do
TPP, em um contexto de questionamento de diversos fundamentos da
grande estratégia estadunidense, mas sua administração não deixou de
lado a Ásia e, mais especicamente, a China, em um cenário de recrudes-
cimento das relações bilaterais e de crescente disputa hegemônica entre
esses Estados.
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