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Davide Riccard, Jairo Agudelo Taborda Cooperação internacional para a paz na Colômbia: divergências e convergências entre os Estados Unidos e a União Europeia
Cooperação internacional para a paz na
Colômbia: divergências e convergências
entre os Estados Unidos e a União Europeia
International cooperation for peace in Colombia:
divergences and convergences between the United States
and the European Union
La cooperación internacional para la paz en Colombia:
divergencias y convergencias entre Estados Unidos y la
Unión Europea
Davide Riccardi1
Jairo Agudelo Taborda2
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2021v9.n3.p133
Recebido em: 12 de agosto de 2020
Aprovado em: 23 de fevereiro de 2021
R
O propósito deste artigo é examinar comparativamente as políticas de coo-
peração internacional para a paz que os Estados Unidos e a União Européia
implementaram na Colômbia nas últimas duas décadas. O caso colombiano
nos permite corroborar a hipótese geral de Habermas sobre um “Ocidente
dividido” que, a partir de 11 de setembro, gerou divergências múltiplas entre os
EUA e a UE sobre as políticas de ajuda externa como instrumento de promoção
democrática. Por meio de uma revisão da principal literatura especializada sobre
o assunto e com o complemento de novas fontes primárias e secundárias, é
identicado um ator nos Estados Unidos que pautou suas ações em signicativo
apoio militar, respondendo a lógicas internas (guerra às drogas). e externos (for-
talecimento do principal aliado regional). No que diz respeito à União Européia,
surge um doador que busca com diculdade a consolidação de sua liderança
civil global por meio de iniciativas políticas e econômicas, capazes de inuenciar
as causas estruturais do conito armado interno colombiano. Apesar das diver-
gências mencionadas, há um contexto relevante de convergência: a assinatura de
dois respectivos acordos de livre comércio com a Colômbia que reforçaram uma
lógica de “cooperação neoliberal”, funcional para manter o status quo econômi-
co internacional desigual.
Palavras-chave: Plano Colômbia, Laboratórios de Paz. Cooperação Norte-Sul.
Ajuda Externa.
1 Davide Riccardi: Doctor en Ciencias
Sociales de la Universidad del Norte,
Colombia. Investigador postdoctoral
de la Universidad de Pavia, Italia;
profesor a contrato de la Universidad de
Bolonia,Turín y Nápoles, Italia. E-mail:
davide.riccardi@unipv.it; https://orcid.
org/0000-0001-5936-3648
2 Jairo Agudelo Taborda: Doctor en
Ciencias Políticas - Política Internacional
- de la Universidad de Roma “La Sapien-
za” y en Filosofía Política de la Pontificia
Universidad Lateranense de Roma,
Italia. Director del Instituto de Estudios
Europeos de la Universidad del Norte,
Colombia. E-mail: tabordaj@uninorte.
edu.co; https://orcid.org/0000-
0002-0396-6666
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A
The purpose of this article is to examine comparatively the policies of inter-
national cooperation for peace that the United States and the European Union
have implemented in Colombia during the last two decades. The Colombian
case allows us to corroborate Habermas’s general hypothesis about a “Divided
West” that, as of 9/11, generated multiple divergences between the US and the
EU on foreign aid policies as an instrument of democratic promotion. Through
a review of the main specialized literature on the subject and with the com-
plement of new primary and secondary sources, we identify, on one hand, the
United States as an actor that based its actions on signicant military support,
responding to internal logics (war of drugs) and external (strengthening its main
regional ally). On other hand, the European Union emerges as a donor strug-
gling to consolidate its global civilian leadership through political and economic
initiatives, capable of inuencing the structural causes of the Colombian inter-
nal armed conict. Despite the aforementioned divergences, there is a common
relevant background of convergence: the signing of two respective free trade
agreements with Colombia that reinforced a logic of “neoliberal cooperation”,
functional to maintaining the unequal international economic status quo.
Keywords: Plan Colombia. Peace Laboratories. North-South Cooperation.
Foreign Aid.
R
El propósito de este artículo es examinar comparativamente las políticas de
cooperación internacional para la paz que Estados Unidos y la Unión Europea
implementaron en Colombia durante las últimas dos décadas. El caso colombia-
no permite corroborar la hipótesis general de Habermas sobre un “Occidente
escindido” que, a partir del 11-S, generó múltiples divergencias entre EEUU y
la UE sobre las políticas de ayuda exterior como instrumento de promoción de-
mocrática. Mediante una revisión de la principal literatura especializada sobre el
tema y con el complemento de nuevas fuentes primarias y secundarias, se iden-
tica en los Estados Unidos un actor que basó sus acciones sobre un signicativo
apoyo militar respondiendo a lógicas propias de carácter interno (war of drugs) y
externo (fortalecimiento del principal aliado regional). Sobre la Unión Europea,
emerge un donante que busca con dicultad la consolidación de su liderazgo
civil global a través iniciativas políticas y económicas, capaces de incidir sobre
las causas estructurales del conicto armado interno colombiano. A pesar de las
citadas divergencias, se halla un relevante trasfondo de convergencia: la rma de
dos respectivos acuerdos de libre comercio con Colombia que reforzaron una
lógica de “cooperación neoliberal”, funcional al mantenimiento del statu quo
económico internacional desigual.
Palabras clave: Plan Colombia. Laboratorios de paz. Cooperación Norte-Sur.
Ayuda Exterior.
Introducción
A partir del gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002), el conicto
colombiano vivió un notable aumento en su acompañamiento interna-
cional. Si bien en momentos anteriores se realizaron negociaciones en el
extranjero, fue a partir de los fallidos diálogos de paz del Caguán (1999-
2002) que la Comunidad Internacional acudió, con particular participa-
ción, al llamado del primer mandatario colombiano mediante el progra-
ma “Diplomacia por la paz” (TICKNER, 2007).
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Desde este momento, los cambios geopolíticos posteriores al n de
la Guerra Fría se manifestaron también en Colombia donde, durante déca-
das anteriores, había prevalecido el unilateralismo estadounidense cohe-
rente con las lógicas del mundo bipolar. De hecho, la ola mundializadora
de los años `90 había abierto la puerta al capital nanciero transnacional
y a la sociedad civil global erosionando parte de protagonismo que los Es-
tados habían tenido hasta el momento en el escenario internacional. Con-
secuentemente, actores extranjeros, muy diferentes entre sí, ofrecieron su
proprio apoyo para la causa de la paz en Colombia. Pese a lo anterior, las
principales iniciativas de cooperación internacional ocial, que se dieron
de forma bilateral, fueron, en las últimas dos décadas, lideradas por los
Estados Unidos y la Unión Europea. Los primeros, como principal super-
potencia global; la segunda, como un conjunto de ex-potencias coloniales,
por n reunidas bajo una organización internacional sui generis que busca
posicionamiento global como “potencia civil” mediante la tan anhelada
Política Exterior y de Seguridad Común (AGUDELO; RICCARDI, 2019).
El protagonismo de estos dos actores fue tanto por volumen,
que alcanzó alrededor del 94% de los recursos de Ayuda Ocial
bilateral transferidos entre 1998 y 2018 (Figura 1); como por relevancia de
sus respectivas acciones e intenciones (MORGENTHAU, 1948). Ambos
donantes, con el consenso de los diferentes gobiernos colombianos, die-
ron vida a dos distintas “escuelas” de cooperación internacional para la
paz. Se trató de políticas de ayuda exterior aparentemente bien distintas
en sus especicas peculiaridades que, sin embargo, por momentos, coin-
cidieron en elementos de fondo y de forma.
Figura 1– Ayuda Oficial a Colombia 1998-2018, desembolsos brutos, precios constan-
tes US$ 2018.
Fuente: elaboración de los autores a partir de datos OCDE (2020).
La disputa que inicialmente se desató, contrapuso dos maneras di-
ferentes de abordar el proceso de construcción de paz (peacebuilding) y del
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Estado (statebuilding). Esto no es algo nuevo en la hipótesis de “Occidente
escindido” avanzada por Habermas (2006, p. 9) que, especialmente luego
del 11-S, dependiendo del contexto geopolítico, ha aumentado sus fractu-
ras en la manera de ofrecer la ayuda externa. Sin embargo, la convulsa en-
trada en el nuevo milenio ha consolidado una visión transatlántica común
en considerar la ayuda externa como un “arma a disposición del arsenal
de promoción democrática” (SCHRAEDER, 2003, p. 26). La difusión de
la democracia se consolidó, por lo tanto, como un axioma en el trasfondo
meta-discursivo3 de la política exterior de ambos actores a partir del cual
se insertan no solo las políticas de ayuda externa sino también la diploma-
cia clásica, las políticas de condicionalidad democrática, las sanciones eco-
nómicas, las operaciones encubiertas y paramilitares, las intervenciones
militares directas (SCHRAEDER, 2003). En tal sentido, el caso colombia-
no y la búsqueda de su paz interna fue una oportunidad más para Estados
Unidos y la Unión Europea de hacer prevalecer sus propias posiciones, así
como lo hicieron recientemente en las distintas áreas del globo (MAGEN;
RISSE; MCFAUL, 2009). Colombia, si bien era considerada como una de
las democracias “más antiguas de América Latina” (RESTREPO, 2002,
p. 19), por sus graves problemas conictivos internos, seguía siendo uno
de los “países problemáticos” (GRATIUS; LEGLER, 2009, p. 210) de la re-
gión que, desde n del siglo pasado, ha generado mayores divergencias en
materia de estrategias de promoción de la democracia, con signicativas
repercusiones sobre las políticas de ayuda exterior.
De acuerdo con estas premisas, el propósito del presente artículo
es: examinar comparativamente las políticas de cooperación internacio-
nal para la paz que Estados Unidos y la Unión Europea implementaron
en Colombia durante las últimas dos décadas. Este objetivo investigativo
se alcanza examinando de manera comparada acciones e intenciones4 de
ambos donantes empleando una metodología que utiliza herramientas
múltiples, dictadas por la “pluralidad de procedimientos de obtención de
conocimiento” (CALDUCH, 2014, p. 29), así demandados por la naturale-
za transdisciplinaria de las Relaciones Internacionales.
En primera instancia, se efectúa una revisión bibliográca que or-
ganiza los más relevantes estudios monográcos realizados sobre la coo-
peración de Estados Unidos y la Unión Europea en Colombia. Tal ejercicio
ofrece un insumo de informaciones a partir de las cuales avanzar con un
enfoque analítico-comparativo entre las políticas de cooperación interna-
cional de dos tipos de democracias distintas. La Unión Europea, conside-
rada un “caso puro” de democracia consensual (LIJPHART, 2012, p. 7) y
Estados Unidos, ejemplo intermedio5 entre la democracia consensual y la
mayoritaria. Descomponiendo y clasicando la información levantada,
complementada por nuevas fuentes primarias y secundarias, se diseña
la comparación considerando los elementos de semejanzas y diferencias
(SARTORI, 1991; DOGAN; PELASSY, 1990) de las variables dependientes
(las acciones de las políticas de cooperación internacional para la paz de
EEUU y la UE en Colombia entre 1998 y 2018) y las independientes (las
intenciones que condicionan las variables dependientes).
3. Vale notar cómo si en los ´60 la
ayuda exterior era considerada “un
instrumento de política exterior sujeto
a controversia” (MORGENTHAU, 1962,
p. 301), a principio del nuevo milenio
tal elemento se convirtió en un “arma
a disposición del arsenal de promoción
democrática” (SCHRAEDER, 2003, p. 26)
de Estados Unidos y la Unión Europea.
Tal evolución, corrobora cómo los con-
ceptos de democracia y democratización
cooptaron, en sentido ideológico-grams-
ciano, el marco de la “superestructura”
y por ende cada esfera del poder de
los sistemas políticos estadounidense
y europeo, inclusive sus respectivas
políticas exteriores.
4. El empleo de estos dos términos
se dio a partir de la reflexión que Mor-
genthau (1948, 1962) hace sobre poder
político que, en el campo de la coopera-
ción internacional y de las políticas de
ayuda exterior, se basa a partir de una
persuasión en condición de desigualdad
de potencia entre donante y receptor.
5. Algunos autores, en debate con Li-
jphart, consideran Estados Unidos como
un modelo de democracia “mayoritaria-
-federal” (KRIESI, 2008, p. 63) o “caso
mixto” (BORMANN, 2010, p. 5).
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Dos décadas de literatura especializada
Los estudios sobre la cooperación Estados Unidos-Colombia
La progresiva internacionalización del proceso de paz colombiano
implicó una mayor atención investigativa estimulando la producción de
literatura especializada también sobre la cooperación internacional en
este país.
De hecho, a nal de la última década del siglo XX, las investigacio-
nes sobre Estados Unidos se multiplican, destacando que las iniciativas de
cooperación internacional (y política exterior) de la potencia norteameri-
cana hacia Colombia tuvieron origen a partir de sus propias problemáticas
internas que, para el caso especíco, se centraron principalmente sobre
la lucha contra las drogas (DÍAZ, 2002). Arlene Tickner (2000, p. 53), en-
tre otras autoras, evidencia cómo los Estados Unidos hayan interpretado
este fenómeno “como una amenaza externa a la seguridad nacional, más
que un problema doméstico”. Es a partir de este enfoque que también los
esfuerzos de Washington se concentraron sobre iniciativas para erradicar
el problema principalmente por el lado de la producción, descuidando el
otro extremo del fenómeno, es decir, su consumo interno (TICKNER,
2001). Las consecuentes acciones de cooperación que el gobierno nor-
teamericano emprendió implicaron lo que Juan Gabriel Tokatlian (2003,
p.24) denió como “la trágica mentira de la inútil fumigación” de las
plantaciones de coca, poniendo sobre el tapete cifras que cuestionaron la
ecacia de este método. A partir de las anteriores consideraciones, tomó
fuerza la idea de que el Plan Colombia, principal iniciativa de cooperación
internacional estadounidense, se haya construido de acuerdo con una di-
námica de “intervención por invitación” (TICKNER, 2007, p. 90) del go-
bierno estadounidense solicitada por el socio colombiano.
En denitiva, dos décadas de intensa cooperación entre Colombia
y Estados Unidos se dieron a partir de las condiciones que Washington
impartió a Bogotá (MONROY, 2015). Cabe anotar que la administración
de Andrés Pastrana, desde 1998, tenía como una de las prioridades la re-
cuperación de la conanza de su principal aliado internacional. De hecho,
Colombia, entre 1995 y 1997, había vivido la descerticación consecuente
al proceso de nanciación ilícita de la campaña presidencial del anterior
gobernante, Ernesto Samper, y de su insuciente colaboración en la war
of drugs estadounidense (TOKATLIAN, 1997). El llamado ocial que Pas-
trana hizo a la Comunidad Internacional fue la chispa inicial para que la
potencia norteamericana recuperara, desde su punto de vista, la principal
socia del hemisferio occidental, ya tildada como una “narcodemocracia”
(UREÑA, 2015, p. 67) o más bien en un “estado (casi) fallido” (MCLEAN,
2002, p. 129; TOKATLIAN, 2008, p. 104; ROJAS, 2009, p. 112). A partir de
este nuevo rumbo, la cooperación entre los dos países oscilaría entre la
“narcotización” y la “terrorización” de las relaciones (TICKNER; PAR-
DO, 2003, p. 68) dando lugar al término “narcoterrorismo” que el presi-
dente Álvaro Uribe implementó durante sus dos mandatos presidenciales
(2002-2010) atribuyéndolo a las principales guerrillas, en ese momento
aún activas, FARC-EP y ELN. Lo anterior, en empalme con el nuevo lé-
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xico internacional que se estuvo imponiendo entre los aliados de Estados
Unidos, luego de los atentados del 11-S.
También en épocas más reciente el núcleo de la cooperación inter-
nacional para la paz de Estados Unidos en Colombia mantuvo al centro
la lucha al narcotráco, considerado tal fenómeno el principal combusti-
ble del conicto armado interno (GUEVARA, 2015). Aterrizando al plano
práctico, la acción del Plan Colombia se basó sobre dos pilares: uno mili-
tar, fundamentado para reforzar el poder coercitivo del Estado, el mono-
polio de la fuerza y el debilitamiento de los grupos armados ilegales; otro,
económico-civil de refuerzo especialmente al aparato judicial y a algunas
iniciativas humanitarias, incluso de desarrollo rural y comunitario (AGU-
DELO; RICCARDI, 2019). Lo anterior, se dio con proporciones y matices
diferentes según los periodos históricos entre 1998 y 2018.
Finalmente, cabe destacar que Diana Rojas (2007; 2009; 2015), ade-
más de dividir su estudio del Plan Colombia en “primera etapa” (1998-
2002), “segunda etapa” (2002-2006), y “tercera etapa o de consolidación”
(2006-2010), argumenta que la acción cooperativa de Estados Unidos man-
tuvo un rol protagónico incluso durante la transición que permitió el ini-
cio de las negociaciones con las FARC-EP entre 2011 y 2012 aprovechando
el rumbo de las nuevas administraciones presidenciales de Juan Manuel
Santos y Barack Obama, a nal de su primer mandato. A pesar del cambio
que ocurrió en la Casa Blanca, la política de cooperación bilateral esta-
dounidense con Colombia mantuvo un sólido nivel de continuidad “des-
de nales de los noventa” (ROJAS, 2017, p. 37). Tal evidencia se corrobora
a partir del nombramiento, como su delegado, de Bernard Aronson “sub-
secretario de Asuntos Interamericanos en el Departamento de Estado, en
el gobierno de Bush padre” (ROJAS, 2017, p. 40). En denitiva, la última
fase del Plan Colombia se convirtió en un momento de signicativas di-
rectrices para las políticas norteamericanas del posconicto colombiano,
expresión de “la convergencia de los objetivos de la estrategia puramente
militar, por un lado, con los de la recuperación social y el fortalecimien-
to institucional, por el otro” (ROJAS, 2017, p. 41). Así las fases iniciales,
de recuperación territorial, daban paso a la consolidación del Estado en
esas regiones, tanto militar como política y civilmente. Estas iniciativas
se plasmaron en “la Estrategia de Cooperación para el Desarrollo del País
(CDCS, por su sigla en inglés), para el periodo 2014-2018” (ROJAS, 2017,
p. 41) presentada por la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional (USAID), que inauguró una nueva etapa marcada por el
peacebuilding llamada Plan “Paz Colombia”. En esta franja temporal, se
asistió a un giro en la política antidroga que asumió la presidencia Santos,
siguiendo la posición del Consejo Nacional de Estupefacientes, aproban-
do la suspensión de fumigación aérea con glifosato por ser considerada
nociva para la salud humana y el medio ambiente. Tal postura fue una
arista de la novedosa política exterior colombiana, denominada respice
omnia por Guillermo Fernández de Soto (2010), que, en ciertos aspectos,
se alejó de la tradicional subordinación a Estados Unidos ligada a la doc-
trina del réspice polum acuñada por el estadista colombiano y ya presi-
dente, Marco Fidel Suárez, a principio del siglo pasado. Sin embargo, los
resultados de la sustitución voluntaria de los cultivos ilícitos no fueron los
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esperados. En diciembre de 2017, las áreas de coca cultivadas aumentaron
del 17% respecto al año anterior, alcanzando las 171.000 hectáreas (UNO-
DC, 2018). Este elemento dio pie a que la entrante administración de Do-
nald Trump manifestara sus perplejidades sobre cómo se estaba llevando
a cabo el punto 4 del acuerdo de paz, es decir la “solución al problema
de las drogas ilícitas” (CANCILLERIA DE COLOMBIA, 2020, p. 8). Ade-
más, a tal cuestión se le suma la convulsión político-social que Colombia
vivió desde el plebiscito por la paz del 4 de octubre de 2016, aplazando
un mes y medio la denitiva rma el 24 de noviembre del 2016. Luego
se inició la implementación con la posesión del presidente Iván Duque,
el 7 de agosto de 2018. De hecho, como subrayó Martha Ardila (2020) si
con Santos se vivió una política exterior pragmática, es decir cordial con
su principal aliado hemisférico y a la vez amplia y diferenciada especial-
mente en la internacionalización del proceso de paz; con la nueva presi-
dencia a tracción uribista, se volvió a vivir una “ideologización” política
y discursiva, cercana a lo que fue la época del ex presidente Álvaro Uribe,
poniendo en primer plano la “securitización de la agenda internacional”
(ARDILA, 2020, p. 122). En la reciente época la atención de la cooperación
entre Washington y Bogotá se centró principalmente sobre la búsqueda
del derrocamiento del gobierno de facto venezolano a cargo de Nicolás
Maduro, considerado un cartel más del narcotráco regional, y la aniqui-
lación de los grupos armados ilegales, ligados a este negocio ilícito. Entre
ellos, principalmente la guerrilla del ELN y los grupos posfarianos, entre
disidentes y residuales de las FARC-EP. Los primeros con “un píe en su
pasado guerrillero y otro en los negocios ilegales” (INDEPAZ, 2020, p.
6); los segundos, se suman más bien a las nuevas bandas criminales - BA-
CRIM - surgidas a partir del complejo e incompleto proceso de desmo-
vilización paramilitar fruto del acuerdo del 2005 con Uribe. Así volvió a
aorar la dinámica relacional entre los dos países según una agenda que
fue redactada a partir de los intereses de Estados Unidos, relegando a
Colombia a “una amiga con derechos” (JIMÉNEZ; DÍAZ, 2020, p. 129) o
más bien a socio de una “cooperación dependiente asociada” (TICKNER;
MORALES, 2015, p. 171). Esta última consideración se reere al hecho de
que la asimetría de poder entre las dos naciones no riñe necesariamente
con un “un comportamiento más autónomo del país más débil” (TICK-
NER; MORALES, 2015, p. 171).
Sin embargo, lo que emerge del último bienio 2017-2018 es un man-
tenimiento del volumen de ayuda exterior bilateral de Estados Unidos
hacia Colombia en línea con los años anteriores, manteniendo, además,
una alta componente militar que según datos USAID (2020) fue de US$
210 millones mientras que sobre la base de Security Assistance (2020), as-
cendería a USD 464 millones, incluyendo los programas de cooperación
policial contabilizados como “ayuda económica” por el Gobierno nortea-
mericano (Figura 2).
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Figura 2 – Ayuda Exterior EEUU-Colombia en ámbito de seguridad (2000-2018)
Fuente: securityassistance.org (2020)
Los estudios sobre la cooperación Unión Europea-Colombia
Las investigaciones sobre la cooperación internacional de la Unión
Europea a Colombia han sido abordadas de forma múltiple y heterogénea
(AGUDELO, 2011). Esto se debe a la compleja connotación que tiene la
UE, considerada un “actor (político) en permanente indenición” (LEI-
TÃO, 2010, p. 127) dotada de un “complejo de política exterior” (HETT-
NE; SÖDERBAUM; STÅLGREN, 2008, p. 26), es decir una política exte-
rior no unitaria. En ámbito especíco, las políticas de cooperación inter-
nacional para el desarrollo son, desde la entrada en vigor del Tratado de
Maastricht (1993), de competencia compartida con los Estados miembros.
En propósito, el artículo 4.4 del Tratado de Funcionamiento de la Unión
Europea, en vigor tras del proceso de Lisboa (2009), puntualiza que “en
los ámbitos de la cooperación para el desarrollo y de la ayuda humanita-
ria, la Unión dispondrá de competencia para llevar a cabo acciones y una
política común, sin que el ejercicio de esta competencia pueda tener por
efecto impedir a los Estados miembros ejercer la suya” (EUR-LEX, 2012).
Este marco legal permite, por lo tanto, estudiar las políticas de coopera-
ción internacional de la UE como un conjunto de iniciativas orientadas
e implementadas por las instituciones de Bruselas y Estrasburgo en las
cuales se insertan, también, las acciones de sus respectivos Estados miem-
bros.
De acuerdo con la naturaleza sui generis del actor europeo, se orga-
niza la revisión de literatura cientíca en dos ejes. El primero, enfocado
sobre el estudio de las políticas de cooperación a partir de la acción exter-
na de las instituciones UE; el segundo, incluyendo también sus Estados
miembros. Para ello, es necesario destacar que los ujos brutos de Ayuda
Ocial que la Unión Europea, en su conjunto, brindó a su socio colombia-
no, fueron de US$ 10.552 millones durante el periodo 1998-2018 (OCDE,
2020). Entre los principales donantes están: Alemania, con US$ 3.308 mil-
lones (31,3% del total UE); Francia, con US$ 2.810 millones (26,6%); las
Instituciones UE, con US$ 1.280 millones (12,1%); España, con US$ 996
millones (9,4%).
Iniciando con los estudios de los programas institucionales de la
Unión Europea en Colombia, se destacan los trabajos de Dorly Castañeda
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(2009; 2017) sobre los Laboratorios de Paz. Dichos proyectos, nanciado
con 99,4 millones de Euros, fueron implementados en tres fases desde el
2002 al 2010 en algunos de los territorios más conictivos del país6 (CAS-
TAÑEDA, 2017, p. 272). Pese al volumen de ayuda exterior extremamente
inferior al total de asistencia externa brindada por Estados Unidos, tales
iniciativas surgieron como una alternativa, por lo menos en el discurso,
al Plan Colombia cuyo enfoque incluyó una sólida componente militar.
Según la investigadora colombiana, los Laboratorios de Paz sirvieron a
los intereses de la joven política exterior de la Unión Europea para refor-
zarse en la escena geopolítica internacional como potencia civil global en
coherencia con valores “que se promueven como europeos y que poco
a poco diseñan una identidad propia para la UE” (CASTAÑEDA, 2009,
p. 177). No obstante, estos programas hayan tenido un dudable impacto
real en las zonas de conicto, la acción civil de este actor rescató a regio-
nes insondables para la paz que en los Acuerdos de La Habana-Bogotá
se vieron reejados como “una oportunidad histórica para llevar a cabo
un proceso masivo de construcción de paz desde las dinámicas locales”
(CASTAÑEDA, 2017, p. 1). En síntesis, el marco europeo de cooperación
internacional para la paz en Colombia, válido tanto para las instituciones
UE como para sus países miembros, se dio alrededor de la intersección
de tres dimensiones constitutivas del peacebuilding de la transición de la
guerra a la paz: seguridad, democracia y desarrollo (CASTAÑEDA, 2009;
2017). Tal interpretación empalma con fuentes ociales (EUROPEAN
EXTERNAL ACTION SERVICE – COLOMBIA, 2013) que desglosan de
la siguiente manera los tres pilares antes mencionados: 1) paz y DDHH,
mediante el fortalecimiento de la sociedad civil y las instituciones pú-
blicas; 2) gobernabilidad participativa, en apoyo al fortalecimiento de la
institucionalidad pública y de la sociedad civil, construyendo espacios e
instrumentos de participación democrática; 3) desarrollo socioeconómi-
co sostenible para promover el mejoramiento de las condiciones de vida
de la población más vulnerable, mediante la promoción y apoyo de al-
ternativas socioeconómicas para el desarrollo local, respetuosas con el
medio ambiente.
En línea con el trabajo hecho por la investigadora anterior, Tatiana
Guarnizo (2016) evidencia las debilidades y contradicciones que vivió la
UE en su acción cooperativa con Colombia entre los años 2000-2015. Se-
gún la autora, la posición de la UE fue bastante ambigua pasando progre-
sivamente a diluir su propio discurso y acción concreta desde un sólido
plan alternativo de paz hacia una reducción del presupuesto que, tras la
nalización de su principal programa, eliminó explícitamente el tema de
la paz, aunque siguió apostándole al fortalecimiento de las instituciones,
el comercio y las inversiones sostenibles.
En cambio, Miguel Barreto (2010) argumenta que los Laboratorios
de Paz fueron un proceso desde abajo hacia arriba (bottom-up), pues a
partir de la sociedad civil colombiana, “buscaron rumbos nuevos y al-
ternativos para superar pacícamente el conicto armado” (BARRETO,
2010, p. 19). Allí las políticas de cooperación de la UE se empalmarían
inicialmente con “la experiencia social y las estructuras del Programa
de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio” (BARRETO, 2010, p. 21) que
6. Entre los territorios: Magdalena
Medio, Oriente Antioqueño, Alto
Patía y Macizo Colombiano, Norte de
Santander, Montes de María, Meta
(CASTAÑEDA, 2017)
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desde 1990 venía operando en dicha región bajo el liderazgo del sacerdote
jesuita Francisco de Roux.
De otro lado, el análisis de Gearóid Ó Loingsigh (2005) pone en re-
lieve la búsqueda de pacicación colombiana para que puedan instalarse
empresas europeas en el país latinoamericano negando concretamente
la economía campesina y el campesinado considerado, “independiente-
mente de los grandes propietarios, como un obstáculo al desarrollo” (Ó
Loingsigh 2005, 4). De hecho, el modelo cooperativo de asociación con
los grandes industriales del sector agropecuario desnudó el trasfondo
neoliberal de la política cooperativa de la Unión Europea. La alianza que
el capital transnacional de matiz colombiana y europea realizó con los
pequeños campesinos, organizados en cooperativas, descargó sobre ellos
gran parte de los costos de producción y de seguridad social convirtién-
dolos en “los mismos trabajadores de ayer sin derechos y con un sueldo
inferior” (Ó LOINGSIGH, 2005, p. 5), favoreciendo el latifundio. Este mo-
delo, que tuvo el apoyo del Banco Mundial y del Banco Interamericano de
Desarrollo, se convirtió en política de gobierno durante el primer man-
dato presidencial de Álvaro Uribe dando lugar a la enajenación ilegal de
algunos territorios colectivos de las comunidades negras del Chocó por
mano paramilitar; para luego, proponer “una alianza estratégica entre
<<empresarios>>, paramilitares y desplazados. Ante la negativa de las
comunidades, el Estado optó por legalizar el despojo de tierras por parte
de los paramilitares” (Ó LOINGSIGH, 2005, p. 5).
Ampliando el foco sobre las investigaciones que estudiaron la coo-
peración internacional europea en sentido amplio (Instituciones UE y Es-
tados miembros), Eric Tremolada, Carlo Tassara y Olivier Costa (2019)
hacen un recorrido sobre las lógicas de cooperación euro-latinoamerica-
na y sus aterrizajes en Colombia. En particular, Tassara (2018) con Sara
Prandi (TASSARA; PRANDI, 2016) hace hincapié sobre las políticas de
cohesión social que la Unión Europea implementó con cuestionable eca-
cia en contexto colombiano.
Más crítica es Juliana Rivera (2013) que analiza cómo la posición
europea, tras la guerra de Irak en 2003, tuvo “un sutil pero trascendental
viraje, que le llevó a relajar sus condicionamientos en la lucha antiter-
rorista colombiana, acercándose a los planteamientos estadounidenses”
(RIVERA, 2013, p. 76). Posición que la autora reconduce al giro hacia el
realismo político, halado por los gobiernos de España y Reino Unido, li-
derados respectivamente por José Aznar y Tony Blair.
En la misma línea Joaquín Roy (2001) argumenta que el discurso
idealista y altruista europeo fue dado por la inconsistencia y fragmenta-
ción interna a la UE manifestada justamente durante los primeros años
de implementación del Plan Colombia que muy pronto terminó siendo
a tracción estadounidense. Según José Antonio Sanahuja (2003), la pre-
sidencia española del Consejo de Ministros de la UE durante el primer
semestre de 2002, aumentó la ya precaria cohesión entre los países miem-
bros, presionando incluso la introducción de las FARC-EP y el ELN en la
lista de organizaciones terroristas de la Unión Europea.
De esta manera, se anuló toda posibilidad, por parte de este actor
de ser mediador en un eventual nuevo escenario de negociación entre
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Davide Riccard, Jairo Agudelo Taborda Cooperação internacional para a paz na Colômbia: divergências e convergências entre os Estados Unidos e a União Europeia
gobierno colombiano y guerrillas. Según Davide Bocchi (2009, p. 198) “la
contribución de la política exterior de la UE a la búsqueda de una solución
negociada al conicto colombiano ha sido mínima”, incoherente con sus
directrices y documentos programáticos hasta el punto de anteponer sus
intereses comerciales a la hora de siglar un acuerdo de asociación que no
pretendió avances en la reconciliación interna.
En materia de lucha contra las drogas, Muriel Laurent (1997) des-
taca cómo la Unión Europea haya tenido alta su atención en la lucha al
narcotráco principalmente hacia sus fronteras próximas: Mediterráneo,
Europa Oriental, Medio Oriente. No obstante, la UE, al ser el continen-
te europeo el segundo principal mercado del narcotráco colombiano,
integró un rubro para la lucha contra las drogas añadiendo elementos
de cuidado de la salud pública y contraste al blanqueo de dinero. Los ele-
mentos geopolíticos sumados a la postura tendiente al multilateralismo
y a la búsqueda de reducción de la demanda son los principales factores
que permiten entender la razón por la cual la Unión Europea mantuvo
una posición de “relativa sumisión europea a los Estados Unidos en este
campo” (LAURENT, 1997, p. 26). También la política de sustitución de
cultivos, promovida por el actor europeo, privilegió a los grandes pro-
ductores dejando irresuelta la exclusión económica masiva del pequeño
campesinado. En materia de erradicación forzosa de las plantaciones ilíci-
tas, Angela Picón (2006) y Giovanni Molano (2009) evidencian la posición
crítica de la UE hacia la aspersión aérea y la política de guerra estadouni-
dense hacia los narcotracantes. En particular, el segundo autor eviden-
cia cómo el principio de condicionalidad de la ayuda europea se enfocó
“en la forma de ejecución de los fondos comunitarios”, como en el caso
del tercer Laboratorio de paz (MOLANO, 2009, p. 114). Algo muy distinto
de la eventual descerticación estadounidense que contempla, entre otras
medidas, el congelamiento de los fondos de cooperación y de las facilida-
des comerciales para el receptor.
La ayuda externa de EEUU y la UE a Colombia: dos caras de una misma
cooperación neoliberal
De acuerdo con lo planteado en el diseño de investigación, se releva
que las acciones estadounidenses de cooperación con Colombia basadas
sobre ayuda militar y policial representaron las principales divergencias
con las acciones europeas. Los programas antinarcóticos, además de ocu-
par la mayoría del presupuesto de la ayuda bilateral, han tenido una evi-
dente relación con un proprio diseño de interés nacional que, para el caso
especíco, se moldeó a partir del cuidado de la salud y seguridad pública
en respuesta a las amenazas externas del narcotráco y atribuyendo a los
países productores de droga la principal responsabilidad de dicha proble-
mática. Tal elemento se reforzó luego del 11-S, durante las presidencias
de Álvaro Uribe (2002-2010). En este tiempo, se acuñó el término “narco-
terrorismo” que permitió dar seguimiento a las sucesivas fases del Plan
Colombia enfatizando la eliminación física de los nuevos carteles de la
droga ligados, según el discurso ocial, a los dos principales grupos guer-
rilleros: FARC-EP y ELN.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 3, (set. 2021), p. 133-151
El marco de un Estado colombiano fortalecido en su elemento pri-
mordial, es decir la recuperación del monopolio de la fuerza, se convir-
tió en el núcleo principal de la intención cooperativa estadounidense. El
compromiso inicial hacia la consolidación de la seguridad interna, conl-
levó a un aumento de las fuerzas militares colombianas que pasaron de
152.000 personas, en 2000, a 276.776 personas, en 2011. Este incremento
ubicó a Colombia, en el 2010, como la segunda fuerza militar más grande
de Latinoamérica después de Brasil (DONADÍO, 2010) generando preo-
cupaciones entre los vecinos regionales, en esa época liderados por go-
biernos adversos a la hegemonía histórica de Estados Unidos en la región
(CALDERÓN, 2015). Además, los puntos complementarios de la agenda
norteamericana se centraron en: el fortalecimiento de la justicia (y del
rule of law), respondiendo a un respeto mínimo de los Derechos Huma-
nos, especialmente civiles y políticos, en consonancia con una dimensión
“formal” de la democracia (BOBBIO, 1976, p. 305; FERRAJOLI, 2013, p.
14) y la ayuda humanitaria. Paradójicamente el fenómeno de “falsos po-
sitivos”, que produjo el asesinato arbitrario de un número de civiles que
oscila entre 4 y 10 mil personas por mano de la Fuerza Pública colombia-
na durante el periodo 2002-2008 (ROJAS; BENAVIDES, 2017), desacredi-
tó el esfuerzo, inclusive formativo en materia de derechos humanos, de
la cooperación militar de Estados Unidos. También en el fenómeno del
desplazamiento interno aumentó, pasando de 1.140.276 personas en 1998
a 7.900.012 en 2016 (UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN
INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS, 2018).
A pesar de esta grave crisis humanitaria, vale la pena traer a cola-
ción la pregunta que propone Diana Rojas (2020), ¿Qué le hubiese pasado
a Colombia sin el Plan Colombia? En mérito, recordemos que en época
del presidente Pastrana las guerrillas controlaban una signicativa por-
ción de territorio nacional mientras que solo las FARC-EP contaban con
aproximadamente 17.000 guerrilleros (RÍOS, 2015). Este grupo en 2012,
cuando se sentó a negociar, contaba con alrededor de 8 mil milicianos. Lo
anterior permite entender el Plan Colombia también como una estrategia
de peacebuilding, capaz de diezmar los combatientes enemigos hasta el
punto de inducirlos, mediante el debilitamiento bélico, a la negociación.
En término de statebuilding la recuperación de territorio abrió nuevas
oportunidades de negocio, especialmente en el sector minero-extractivo
y agroindustrial poniendo en luz el vínculo entre paz, seguridad y busi-
ness. En tal sentido, emerge la otra cara del interés doméstico estadouni-
dense en Colombia: el aumento del intercambio comercial desigual cen-
tro/periferia que, de acuerdo con las teorías estructuralistas (CARDOSO;
FALETTO, 2002) favorecería principalmente la nación más desarrollada.
Este elemento no es una novedad ni un secreto en la política exterior
de Estados Unidos que desde hace cinco décadas considera el comercio
internacional como un componente fundamental del interés nacional
(FROMAN, 2014). De hecho, si las negociaciones para un Tratatado de
Libre Comercio iniciaron en época Bush-Uribe, 2007-2008, se atascaron
en su proceso de raticación en el Congreso norteamericano a causa de
la exigencia, por parte de la entonces mayoría demócrata, de más tutelas
en ámbito de derechos de las minorías, especialmente las comunidades
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Davide Riccard, Jairo Agudelo Taborda Cooperação internacional para a paz na Colômbia: divergências e convergências entre os Estados Unidos e a União Europeia
negras del Chocó, históricamente excluidas del diseño de la Nación co-
lombiana (ROMERO; RICCARDI; DÍEZ, 2019). Fue con Obama que, en
2012, se superó este impasse luego que tanto Uribe como Santos trataron
de dar mayor representación política nacional a la población afro de tales
territorios a partir de la designación de la afrodescendiente Paula Marcela
Moreno, Ministra de Cultura durante el último mandato del presidente
antioqueño. En tal sentido, las políticas de cooperación fueron un ele-
mento de fortalecimiento del Estado para garantizar también el aumento
del intercambio comercial que provocó una inversión de tendencia en la
balanza comercial entre Colombia-Estados Unidos, pasando de los US$
8.244 millones FOB de superávit colombiano, en 2012, a un décit de US$
1.699 millones FOB, en 2018 (DANE, 2020).
Desde la perspectiva de la UE, las acciones de cooperación con Co-
lombia se han centrado especialmente en programas de: 1) desarrollo eco-
nómico sostenible e incluyente especialmente para la población víctima
del conicto; 2) fortalecimiento de la sociedad civil e instituciones pú-
blicas junto a alianzas de gobernabilidad participativa incluyente sujetos
vulnerables (mujeres, minorías étnicas, víctimas y población LGTBI; 3)
alianza cientíco-industrial, “Horizon 2020” (EUROPEAN EXTERNAL
ACTION SERVICE – COLOMBIA, 2013; 2016). Las intenciones de Bruse-
las, complementadas por programas bilaterales de sus países miembros,
se basaron en un modelo de peacebuilding contrapuesto al de Estados
Unidos que buscó pacicar a Colombia mediante la transformación de las
causas estructurales del conicto colombiano. A pesar de las falencias de
las iniciativas europeas ya examinadas en el precedente capítulo, resulta
necesario subrayar cómo ellas han sido consideradas por los respectivos
gobiernos colombianos no como unos elementos centrales de referencia,
inclusive en las políticas públicas (TASSARA; PRANDI, 2016), sino como
algo complementario al eje conceptual de Estado ligado al Plan Colom-
bia. De hecho, la visión de economía social de mercado y el sentido más
amplio y “sustancial” de democracia (BOBBIO, 1976, p. 305; FERRAJOLI,
2013, p. 14) que incluye, además del fortalecimiento del Estado de Dere-
cho en sentido estricto y formal, también una signicativa tutela de los
derechos sociales, culturales y ambientales, siguieron manteniéndose al
borde de la agenda de reforma gubernamental colombiana. No obstante,
los acuerdos de La Habana-Bogotá, desde noviembre 2016, hayan elevado
a rango constitucional este documento, la resistencia política tanto del
Gobierno como del Congreso ha sido contundente en retardar la imple-
mentación de lo pactado. Especialmente sobre los primeros tres puntos,
reforma agraria integral, inclusión política y justicia transicional. En pri-
mera instancia el asesinato sistemático de líderes sociales que al mes de
marzo 2020 ha ascendido a 442 desde la denitiva rma de paz con las
FARC-EP. Al primer grupo, se suma la matanza de otros 199 (OSORIO,
2020). Puntualmente este tipo de homicidios está ocurriendo sistemáti-
camente en aquellos territorios que más demandan un proceso profundo
de restitución y redistribución de tierras. Además, el retraso en la apro-
bación por ley ordinaria de la circunscripción especial para las víctimas
junto al atasco que ha vivido la JEP7 , muestran la escasa propensión de las
fuerzas políticas a creer en una Colombia pacicada. Como consecuen-7. Jurisdicción Especial para la Paz.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 3, (set. 2021), p. 133-151
cia del limbo de los primeros tres puntos, la cuestión cuarta ligada a la
sustitución voluntaria de los cultivos ilícitos parece ya ser un elemento
surreal, especialmente luego el regreso a las armas de algunos líderes
farianos como Iván Marquez, Jesus Santrich y El Paisa.
Frente a este escenario cabe destacar que también el modelo coo-
perativo de la Unión Europea, a pesar de sus rotundas divergencias con el
molde impulsado por el Plan Colombia, especialmente entre 1998 y 2010,
estuvo acompañado por una contundente estrategia comercial que desde
el 2013 abrió el espacio al acuerdo comercial multiparte que involucró
también a Perú rompiendo la unidad de la Comunidad Andina de Nacio-
nes que vio la salida de las negociaciones comerciales de Bolivia y Ecua-
dor en total contradicción con el Documento de Estrategia Regional con
la Comunidad Andina 2007-2013 (COMISIÓN EUROPEA, 2007). Pese a
su tamaño económico y “poder normativo”, tal momento no fue aprove-
chado por la Unión Europea para pretender mayores avances en materia
de derechos sociales y ambientales diluyendo la “cláusula democrática”
en una fachada de forma más que de fondo.
De hecho, como para el caso de Estados Unidos, desde la entrada
en vigor del acuerdo comercial con la Unión Europea, Colombia se vio
afectada en su balanza comercial con el bloque europeo pasando desde
US$ 1.678 millones FOB de superávit en 2013 a US$ 2.395 millones FOB
de décit en 2018 (DANE, 2020).
Consideraciones finales
El presente estudio, además de conrmar el permanecer de un “Oc-
cidente escindido” (HABERMAS, 2006, p. 9) en materia de cooperación
internacional por la paz con Colombia, resalta como Estados Unidos y
la Unión Europea hayan mantenido dos propuestas divergentes con un
signicativo trasfondo que denominamos de “cooperación neoliberal”.
Tal convergencia, por un lado ofrece ayuda exterior para nanciar planes
de desarrollo acordes con la propia visión de democracia, más o menos
cercana a una concepción “formal” o “sustancial” de la misma (BOBBIO,
1976, p. 305; FERRAJOLI, 2013, p. 14); por otro lado, invita, seduce y condi-
ciona a los gobiernos colombianos a rmar acuerdos de libre intercambio
coherentes con las lógicas de acumulación del capital transnacional bur-
lando la retórica que, por ejemplo emerge en la gran mayoría de los pro-
yectos de cooperación europea. Especialmente sobre la UE se releva que
este actor, al no poder ejercer cumplidamente en contexto colombiano el
tanto anhelado “poder civil”, se resignó a perseguir intereses pragmáti-
cos a costa de sus valores constitutivos, mediante el comercio desigual,
de manera similar al socio-competidor estadounidense. En tal sentido,
la Unión Europea, que al principio del milenio fue muy crítica respecto
al tipo de acciones militares propuestas y emprendidas por el Plan Co-
lombia, ahora goza de un comercio favorable con un Estado colombiano
más sólido respecto al 1998. Esta solidez se manifestó especialmente en el
monopolio de la fuerza coercitiva, sobre todo tras la recuperación de los
territorios estratégicos para los negocios transatlánticos como son las re-
giones del Pacico, de los Llanos y del Amazonas. De otro lado, Colombia
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Davide Riccard, Jairo Agudelo Taborda Cooperação internacional para a paz na Colômbia: divergências e convergências entre os Estados Unidos e a União Europeia
se mantiene aún lejos de la visión de Estado de bienestar europeo y de los
estándares OCDE a pesar del crecimiento, en ciertos aspectos, de su gasto
social (RICCARDI; AGUDELO, 2019).
A raíz de lo evidenciado en el artículo y conscientes de los límites
de toda investigación, sería deseable profundizar en futuro trabajos aca-
démicos: por un lado, el estudio teórico a partir del cual se establecen las
acciones e intenciones de los principales socios donantes de Colombia, y
eventualmente de otros países latinoamericanos, tal como los hicieron
algunos estudios sobre la ayuda externa para otros contextos regionales
y globales (SEMRAU; THIELE, 2017; FUCHS; MÜLLER, 2018); por otro
lado, aclarar el peso de inuencia que los donantes tienen en la política
interna colombiana. Así mismo, evidenciar el saldo o payo (GRIECO,
1990) generado por cada relación cooperativa. De hecho, si se considera
que el promedio de la Ayuda Ocial europea y estadounidense fue entre
1998 y 2018 equivalente al 0,53% del promedio del PIB colombiano para
el mismo periodo, se inere que tal porcentaje corresponde a una migaja
con respecto al peso de inuencia que tienen los mecanismos de condicio-
nalidad de ambos actores, especialmente el estadounidense en materia de
lucha al narcotráco frente al cual los gobiernos colombianos, incluso el
actual, no han querido aún desprenderse.
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