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Poncia Universidade

Católica de Minas Gerais

Programa de Pós-Graduação

em Relações Internacionais

Belo Horizonte

ISSN: 2317-773X

v. 10 n. 1

abril 2022

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Potencias Regionales Latinoamericanas: Debilitamiento y

Acomodamiento en su Inserción Internacional ..........................................7

Latin American Regional Powers: Weakening and Accommodation in its International

Insertion

Potências Regionais Latinoamericanas: Enfraquecimento e Acomodação em sua Inserção

Internacional

Martha Ardila

Política Externa e Cooperação Técnica para a Modernização

Agrícola no Pós-Segunda Guerra: o Caso do Escritório

Técnico de Agricultura (Brasil-EUA) .............................................................25

Foreign Policy and Technical Cooperation for Agricultural Modernization in the Post-Second

War: The Case of the Technical Agriculture Office (Brazil-USA)

Política Exterior y Cooperación Técnica para la Modernización Agrícola em la Posterior a la

Segunda Guerra: El Caso de la Oficina Técnica de Agricultura (Brasil-EE.UU)

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Perfil de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos: un estudio

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Profile of the judgments of the Inter-American Court of Human Rights: an exploratory study of

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Is There A Sociology Of International Relations?

¿Existe Una Sociología De Las Relaciones Internacionales?

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(2003-2010) ........................................................................................................... 74

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Patrones de Cooperación Sur-Sur: Brasil y Países Africanos (2003-2010)

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Kubitschek, a revolução cubana e a competição Leste-

Oeste, 1959-1961: o Brasil e a recomposição da Guerra Fria

Latino-Americana ..............................................................................................94

Kubitschek, the Cuban revolution and the East-West competition, 1959-1961: Brazil and the

making of the Latin America’s Cold War

Kubitschek, la revolución cubana y la competencia Este-Oeste, 1959-1961: Brasil y la

recomposición de la Guerra Fría Latinoamericana

Carlos Dominguez Avila

Brics as a Dynamic and in Process Phenomenon of Global

Planning: An Analysis Based on the 2009-2020 Annual

Summit Declarations ........................................................................................117

Brics como Fenómeno Dinámico y en Proceso de la Coyuntura Global: un análisis basado en

las Declaraciones anuales de la Cumbre 2009-2020

Brics como Fenômeno Dinâmico e Processual da Conjuntura Global: uma análise baseada nas

Declarações das Cúpulas anuais de 2009-2020

William Daldegan, Carlos Eduardo Carvalho

Martha Ardila Potencias Regionales Lanoamericanas: Debilitamiento y Acomodamiento en su Inserción Internacional

Potencias Regionales Latinoamericanas:

Debilitamiento y Acomodamiento en su

Inserción Internacional

Latin American Regional Powers: Weakening and

Accommodation in its International Insertion

Potências Regionais Latinoamericanas: Enfraquecimento e

Acomodação em sua Inserção Internacional

Martha Ardila 1

DOI: 10.5752/P.2317-773X.2022v10.n1.p7

Recebido em: 04 de agosto de 2020

Aprovado em: 09 de março de 2022

RESUMEN

Este artículo examina los factores prioritarios para la inserción internacional de

potencias regionales de diferentes rango como Brasil, México y Colombia en

el siglo XXI. Se parte de unmarco conceptual que vincula elementos internos,

externos y personales, de autores como Palamara, Gardini and Lambert, R Rus-

sellyJ Tokatlian, y Nolte.

Plantea la hipótesis de que estas potencias regionales buscan un mejor acomo-

damiento en la jerarquía de poder regional y para ello lo hacen fomentando

nuevas alianzas, márgenes de autonomía, y multilateralismo. Sin embargo, el

liderazgo presenta diferencias que dicultan su posicionamiento. Se observan

acomodamientos pragmáticos e ideológicos, nuevos actores, temas, instrumen-

tos y formas de asociación.Es un estudio cualitativo y deductivo, basado en

fuentes secundarias y primarias. Dentro de estas últimas se examinaron páginas

web, discursos y comunicados conjuntos. El artículo concluye que la transición

latinoamericana condujo a nuevas y viejas formas de insertarse en la jerarquía

de poder regional e internacional.

PALABRAS CLAVES: Política exterior latinoamericana; potencias regionales;

liderazgo; autonomía; dependencia; multilateralismo

ABSTRACT

This article examines the priority factors for the international insertion of

regional powers of dierent ranks such as Brazil, Mexico and Colombia in the

21st century. This study is based on a conceptual framework that links internal,

external, and personal elements of authors such as G Palamara, R Velázquez

Flores, Gardini and Lambert, and R Russell and J Tokatlian and Nolte.

The hypothesis is that these regional powers seek a better accommodation in

1 Doctora, Universidad Externado de

Colombia. E-mail: martha.ardila@

uexternado.edu.co.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 7-24

the regional power hierarchy and for this they do so by fostering new allian-

ces, margins of autonomy, and multilateralism. However, the leadership has

dierences that make it dicult to position itself. Pragmatic and ideological

accommodations, new actors, themes, instruments and forms of association

are observed. It is a qualitative and deductive study, based on secondary and

primary sources. Within the latter, joint web pages, speeches and communiqués

were examined. The article concludes that the Latin American transition led

to new and old ways of international insertion in the hierarchy of regional and

international power.

KEY WORDS: Latin American foreign policy; regional powers; leadership; auto-

nomy; dependence; multilateralism

RESUMO

Este artigo examina os fatores prioritários para a inserção internacional de po-

tências regionais de diferentes níveis como Brasil, México e Colômbia no século

XXI. Parte de uma estrutura conceitual que une elementos internos, externos e

pessoais de autores como Palamara, Gardini e Lambert, R Russell e J Tokatlian

e Nolte.

Propõe a hipótese de que essas potências regionais buscam uma melhor

acomodação na hierarquia de poder regional e para isso o fazem promovendo

novas alianças, margens de autonomia e multilateralismo. Porém, a liderança

apresenta diferenças que dicultam seu posicionamento. Observam-se acomo-

dações pragmáticas e ideológicas, novos atores, temas, instrumentos e formas

de associação. É um estudo qualitativo e dedutivo, baseado em fontes secun-

dárias e primárias. Dentro deste último, foram examinadas páginas conjuntas,

discursos e comunicados. O artigo conclui que a transição latino-americana

conduziu a novas e velhas formas de inserção na hierarquia regional e interna-

cional de poder.

PALAVRAS CHAVE: Política externa da América Latina; potências regionais;

liderança; autonomia; dependência; multilateralismo

INTRODUCCIÓN

Analistas internacionales se han referido a diversos aspectos que

inciden en el diseño de la política exterior de un país, indicando factores

externos, gubernamentales, no-gubernamentales y personales. En estos

últimos se incluye no solamente los rasgos de personalidad, sino también

su historia, preferencias, ideas, valores, tradiciones entre otros, mostran-

do capacidades individuales vinculadas con el liderazgo y la persuasión.

América Latina no es ajena a esta tendencia y presenta diferencias

por regiones y países, según su posicionamiento en la jerarquía de poder

regional e internacional las cuales se perciben en el siglo XXI desde el

año 2000 hasta el 2019. Durante estos años, formula diversos modelos de

inserción internacional combinando la búsqueda de mayores márgenes

de autonomía, políticas diversicadas o alineadas a los Estados Unidos, y

acomodamientos pragmáticos y/o ideológicos. Los estados han realizado

esfuerzos de asociación y de integración conformando organismos multi-

laterales y buscando nuevas formas e instrumentos de asociación.

Es por ello que en este artículo se quiso examinar tres países, Brasil,

México y Colombia que pertenecen a diferentes subregiones, los cuales se

Martha Ardila Potencias Regionales Lanoamericanas: Debilitamiento y Acomodamiento en su Inserción Internacional

caracterizan como potencias regionales de diferente rango. Todas ellas

han asumido o han tratado de ejercer un liderazgo en diferentes temas de

la agenda internacional.

Teniendo en cuenta estas consideraciones, este artículo parte de

un interrogante acerca de ¿cuáles son los factores que inciden en la in-

serción internacional de las potencias regionales latinoamericanas en el

siglo XXI?. Se plantea la hipótesis de que las potencias regionales buscan

un mejor acomodamiento en la jerarquía de poder regional y para ello lo

hacen fomentando nuevas alianzas, márgenes de autonomía, y multila-

teralismo. Sin embargo, el liderazgo presenta matices subregionales que

dicultan su posicionamiento.

En este sentido, en la primera parte se realiza un recuento con-

ceptual de autores como Russell y Tokatlian, Rosenau, Notle, y Gardini

y Lambert, teniendo en cuenta concepciones más recientes de inserción

internacional planteadas por Palamar y Chaga-Bastos. Se analiza el po-

sicionamiento de Estados Unidos y de otros polos de poder en la agenda

latinoamericana, los principales cambios producidos en la región y su in-

cidencia en la formación o no de un nuevo multilateralismo. En segundo

lugar, se examinan las diferentes subregiones latinoamericanas enfati-

zando en los países mencionados y en un contexto que diculta el lidera-

zgo. En tercer lugar, se analizan nuevas miradas de la inserción externa

latinoamericana en cuanto a temas y actores.

El artículo concluye que la transición latinoamericana condujo a

novedosas y a tradicionales formas de inserción en la jerarquía de poder

regional e internacional. Lo hace por medio de alianzas con China; con

nuevos actores como las ciudades y regiones; y con instrumentos como la

diplomacia digital. Pero también, se observan viejas alianzas con Estados

Unidos mientras que la ausencia de liderazgo y la crisis del multilateralis-

mo hacen que se busquen otras formas de cooperación.

La metodología utilizada es la revisión de fuentes primarias y se-

cundarias. Se examinaron páginas web, discursos de tomadores de de-

cisiones y de comunicados conjuntos de los Ministerios de Relaciones

Exteriores de Brasil, Colombia y México. Se hizo uso del software Atlas

Ti luego de construir unidades hermenéuticas vinculadas con autonomía-

-dependencia, alianzas estratégicas, multilateralismo y liderazgo, para

cada uno de los 3 países.

LA INSERCIÓN EXTERNA LATINOAMERICANA

El concepto de política exterior ha evolucionado hacia miradas que

incluyen además del Estado y los factores externos, la situación interna, la

sociedad, el mercado y la búsqueda conjunta del desarrollo. Por su parte,

América Latina continúa oscilando entre la autonomía y la dependencia

frente a Estados Unidos, entre la bilateralización y el multilateralismo, y

entre la unipolaridad, la diversicación y nuevas alianzas internacionales.

Teniendo en cuenta estas consideraciones, se resaltan dos tipos de

factores que inciden en el diseño de la política exterior latinoamericana.

Por una parte, esa relación entre autonomía y aquiescencia que no siem-

pre es lineal, sino que puede variar según tema y coyuntura. Sin embar-

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 7-24

go, hay países que tienden a ser más dependientes, mientras que otros son

más autónomos. Por otra parte, la interacción entre los elementos inter-

nos-externos con un juego de doble nivel (PUTNAM, 1988) que tiende a

examinar la incidencia de aspectos domésticos en la inserción internacio-

nal. Ambos aspectos se orientan hacia la búsqueda de mejores márgenes

de autonomía y mayor desarrollo, no sólo en términos de crecimiento

sino, además, de desarrollo humano.

Analistas internacionales norteamericanos, europeos y latinoame-

ricanos han buscado explicaciones acerca de los factores que inuyen en

las prioridades geográcas y temáticas, y en los actores involucrados en el

proceso decisorio. Muchos de ellos hablan de la dicotomía entre autono-

mía-dependencia en un contexto de relaciones centro-periferia. Al n y al

cabo, la teoría de la dependencia nació en América Latina, con mayor ar-

raigo y énfasis político en la zona suramericana, mientras que en México

su conceptualización estuvo orientada a la soberanía jurídica (DA SILVA

Y ARDILA, 2018).

América Latina ha combinado esfuerzos de autonomía con la

aquiescencia (RUSSELL Y TOKATLIAN, 2013). De ahí que diferentes

analistas se reeran a los países transformacionales, contestatarios o he-

gemónicos (BADIE, 2008); o no-alineados, líderes de bloques, balancea-

dores o satélites (HOLSTI, 1970); o pro-core o anti-core, o autónomos-

-dependientes, (HEY, 1997); y/o ideológicos o pragmáticos (GARDINI &

LAMBERT, 2011). En este sentido, algunos buscan la autonomía y otros

son más dependientes, incluso de manera racional y consentida.

Dentro de ellos, hay potencias regionales de diferente rango.

Brasil y México son primarias, debido a sus mayores capacidades en la

jerarquía de poder regional, pero también Chile, Argentina, Colombia

y la Venezuela chavista son potencias regionales secundarias las cuales

ocupan una menor posición en la jerarquía de poder regional. En am-

bos tipos de potencias regionales, temas de seguridad e integración

ocupan un lugar destacado. Nolte dene una potencia regional como

aquel país que forma parte de una región bien demarcada tanto geo-

gráca como económicamente, y según la autopercepción política in-

uye en la delimitación geopolítica y construcción político-ideológica

de la región. Tiene la pretensión de liderazgo, ostenta los recursos ma-

teriales (militares, económicos, demográcos), institucionales e ideo-

lógicos para una proyección de poder en la región. Dene la agenda

de seguridad regional y se inserta en foros interregionales y globales,

en los cuales opera en función de la defensa de sus propios intereses,

y donde actúa como representante de intereses regionales (NOLTE,

2006). En la jerarquía de poder responden de manera cooperante, con-

frontacional o competitiva (FLEMES Y WEHNER, 2012), lo cual se

vincula, también, con posiciones ideológicas y/o pragmáticas, tendien-

do las secundarias a ser más ideológicas y coyunturales. En ocasiones,

las primarias utilizan estrategias hegemónicas, imperiales o de coope-

ración (DESTRADI, 2010).

De manera complementaria, Morales, Rocha y Durán denen el

poder de un Estado como

Martha Ardila Potencias Regionales Lanoamericanas: Debilitamiento y Acomodamiento en su Inserción Internacional

producto de la combinación multidimensional, dinámica y recursiva de sus

capacidades materiales (CM), capacidades semi-materiales (CSM) y capacidades

inmateriales (CIM), que se expresa como un resultado en un momento histórico

determinado del desenvolvimiento de los Estados en el sistema político interna-

cional (MORALES, VALENCIA, DURAN, 2017).

Tradicionalmente, Brasil y México compiten por su ubicación en

la jerarquía de poder regional, mientras que Colombia en calidad de po-

tencia regional secundaria naciente, utiliza una estrategia de relaciona-

miento estrecho con Estados Unidos y actúa de manera principalmente

cooperante. Para esta relación con Estados Unidos, Arlene B Tickner se

reere a una “intervención por invitación”.

Con Álvaro Uribe (2002-2010), el gobierno se acercó a Estados Uni-

dos en aras de cooperación militar y económica, mientras que con San-

tos construyó nuevas alianzas en torno a la diversicación de su política

exterior. En cambio, Duque restringe la agenda internacional a Estados

Unidos, Venezuela y los inmigrantes procedentes del vecino país. Muy

seguramente con Biden deberá realizar cambios en su relacionamiento

vinculados principalmente con los acuerdos de paz. Todo ello dentro de

un acomodamiento pragmático y/o ideológico “coyuntural” de las rela-

ciones internacionales (ARDILA Y CLEMENTE, 2019).

Durante muchos años, los países formularon sus políticas exte-

riores como independientes de sus políticas domésticas, en gran me-

dida debido a la falta de coordinación e interacción entre ambas. En

la actualidad se presenta mayor complejidad debido a la multiplicidad

de actores que intervienen en los procesos, y a la relación entre el eje-

cutivo, el legislativo y la sociedad en general. No solo el papel de las

elites nacionales, sino situaciones de vulnerabilidad interna resultan

denitivas para la permisibilidad y márgenes de maniobra en torno a

la autonomía. Es decir, la teoría y la práctica se mueve entre la autono-

mía y la dependencia, la ideología y el pragmatismo, y siempre con un

referente que son los Estados Unidos. No obstante, la mayor presencia

de China conduce a una hegemonía multipolar en la región, en la que la

potencia norteamericana debe compartir su poder con el gigante asiáti-

co. Alianzas estratégicas de potencias regionales latinoamericanas con

China hacen un soft balancing a los Estados Unidos. Y las secundarias,

de manera individual y/o por medio de alianzas, también lo hacen a las

primarias (FLEMES & LESLIE WEHNER, 2012; ARDILA, 2014) y a las

tradicionalmente hegemónicas.

Los factores externos, internos e idiosincráticos son examinados

por Rosenau, quien también analiza los gubernamentales y no-guberna-

mentales (ROSENAU, 1996). Los externos hacen alusión a la situación y

tendencias del sistema internacional. Los gubernamentales a la incidencia

de las diferentes instancias gubernamentales encargadas del acontecer ex-

terno, el liderazgo y coordinación. Y las no gubernamentales a elementos

vinculados con la historia, los recursos naturales, la ubicación geográca,

la organización y visibilidad de los actores y agentes que componen la

sociedad civil. De manera complementaria, Valerie Hudson identica as-

pectos del individuo y la ciudadanía como sus percepciones, la sociedad y

la cultura (HUDSON, 2005).

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 7-24

Los factores individuales, de personalidad y/o idiosincráticos inclu-

yen la capacidad de liderazgo (MALAMUD, 2011; FLEMES & LESLIE

WEHNER, 2012) que tienen los tomadores de decisiones. Durante los úl-

timos años se identicaron líderes latinoamericanos como Hugo Chávez

en Venezuela y/o Luis Ignacio Lulla Da Silva en Brasil, pero que perdie-

ron inuencia, y cuyas capacidades de incidir no han sido replicadas por

otros jefes de Estado. También se observan otros liderazgos sectoriales,

como el de Colombia en materia de drogas durante el gobierno de Juan

Manuel Santos, el que buscó Iván Duque frente al tema de la migración

venezolana y el de López Obrador en la Presidencia de la CELAC. En to-

dos ellos temas como seguridad, crimen transnacional, medio ambiente,

migración, integración, ocupan un lugar prioritario.

Dentro de estos factores las ideas, las tradiciones, el lenguaje, entre

otros juegan un importante papel que muchas veces se encuentran vin-

culados con la ideología y/o el pragmatismo (GARDINI & LAMBERT,

2011) que caracterizan a sus líderes. Así, por ejemplo, México lo hace con

un lenguaje populista; Brasil queriendo mostrarse como el Trump de

Suramérica; y Colombia aliándose con Estados Unidos y mostrando un

lenguaje agresivo frente a Venezuela. Con Iván Duque se retorna a ideo-

logización, aminoramiento y palidez en el accionar externo (ARDILA,

2019; JARAMILLO, 2019).

Al comparar países como Brasil, México y Colombia, como poten-

cias regionales de diferente orden (MORALES, 2017), observamos que la

variable cambio de gobierno es importante. La Diplomacia Presidencial

tiende a imponerse, y un estilo bien sea pragmático o ideológico, permea

el lenguaje y las alianzas. En ello incide la cultura, los valores, las tradicio-

nes, y la identidad. Las percepciones e imágenes resultan fundamentales,

de ahí que países le dediquen tanto al mejoramiento de su imagen y a la

diplomacia pública.

En varios escritos Russell y Tokatlian, (2013) se reeren a la “Gran

estrategia” en el diseño de las políticas exteriores y señalan modelos

para la inserción externa latinoamericana, todos ellos con relación a la

potencia hegemónica norteamericana. La década de los noventa fue la

etapa del acomodamiento en bloque en distintos grados, a Washington.

Desde inicios del siglo XXI, varios países liderados por Hugo Chávez

ampliaron sus espacios de resistencia a las preferencias estadouniden-

ses, combinando distintas formas de acomodamiento y de oposición.

Gisela Da Silva también plantea la Gran Estrategia de Brasil en su pro-

yección hacia el Pacíco y hacia el posicionamiento suramericano (DA

SILVA GUEVAR A, 2019)

Los modelos de Russell y Tokatlian (2009) tienen particularmente

en cuenta, un conjunto de factores permanentes, durables y contingen-

tes. Los factores permanentes son el tamaño del país y su situación geo-

gráca. Los durables son el poder, los recursos naturales, la identidad, el

grado de diversicación de las relaciones exteriores. Y los contingentes la

orientación política y la importancia que el país tiene para Estados Uni-

dos (RUSSELL Y TOKATLIAN, 2009, p 213). A su vez señalan que deben

superarse visiones dicotómicas ya que ningún país está completamente

alineado o es opositor.

Martha Ardila Potencias Regionales Lanoamericanas: Debilitamiento y Acomodamiento en su Inserción Internacional

Las variaciones en los tipos de inserción externa latinoamericana

conducen a la utilización y evolución de los instrumentos que utiliza. Los

viejos mecanismos, como las valijas diplomáticas, los memorandos de en-

tendimiento, entre otros, y debido a la globalización a los cambios tecno-

lógicos y en las comunicaciones, conducen cada vez más a la utilización

de nuevos instrumentos virtuales, como la open data, las redes sociales y

las páginas web.

Los países latinoamericanos responden de diferente manera a los

factores sistémicos e individuales debido a que es una región heterogénea

que presenta diversas vulnerabilidades y sensibilidades y en este sentido

se pueden diferenciar diversas subregiones y agendas temáticas, y sobre

todo, maneras de insertarse internacionalmente.

AMÉRICA LATINA: DIVERSOS MATICES, FRAGMENTACIÓN Y FALTA

DE LIDERAZO

La fragmentación y heterogeneidad latinoamericana se hace pre-

sente con la vinculación entre lo interno y lo externo, en la relación Esta-

do-sociedad, y en las maneras de buscar el desarrollo. Varios de los países

pertenecen a diferentes subregiones lo que complejiza aproximaciones

más precisas.

Sobresalen, Brasil y México como potencias regionales primarias

que en el pasado ejercieron un liderazgo que lo perdieron por diferentes

razones, desde antes de la llegada de Jair Bolsonaro y Manuel López

Obrador. Brasil utilizó la integración, principalmente la UNASUR para

obtener márgenes de autonomía mientras que a México se le veía cerca

de Estados Unidos. Manuel López Obrador cede ante presiones nortea-

mericanas y de sus élites económicas. Brasil con Bolsonaro se distancia

de la Gran Estrategia de ese país, se acerca a los Estados Unidos, y gene-

ra desconanza; y Colombia se acomoda al lado de Estados Unidos en

los Estados Unidos.

Desde el 2017 Brasil, México y Colombia fueron países que atra-

vesaron crisis políticas profundas y complejas vinculadas, entre otras,

con la corrupción en las altas esferas gubernamentales. Ello, junto a su

relación con Estados Unidos, contribuyó a su debilitamiento como po-

tencias regionales. Por otra parte, se presentaron movimientos sociales,

principalmente estudiantiles y de la población en general, vinculados

con la educación, los servicios públicos, la corrupción, las reformas pen-

sionales y la economía en general. Esta situación se profundizó con la

crisis sanitaria y todo el debate que se originó en torno al poder del

Estado, el autoritarismo y la democracia. Estas tendencias muestran sus

matices en países como México, Brasil y Colombia que hacen parte de

diferentes subregiones.

En el Cono Sur, un cambio de orientación

La Nueva Izquierda latinoamericana tuvo una fuerte presencia en

países como Brasil, Chile y Argentina. Esta Nueva Izquierda se dene

como la búsqueda de la profundización de la democracia por parte de

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países que cuestionan el neoliberalismo, se distancian de los Estados Uni-

dos y construyen nuevas alianzas. Surgió, en parte, gracias a la crisis de

los partidos tradicionales, y al orecimiento de nuevos temas y actores.

El Cono Sur, es una región que en el pasado tuvo regímenes milita-

res pero que logró transitar hacia la democracia consolidando una institu-

cionalidad y una gobernabilidad democrática. De ahí que presente ree-

xiones y análisis mucho más tempranos sobre temas como la democracia,

la transparencia y la institucionalidad.

Esta subregión no es ajena a amenazas territoriales como las dife-

rencias de Chile con Bolivia principalmente, pero también con Perú, la

triple frontera y problemáticas entre Chile y Argentina. Históricamente

en esta subregión se ha visto a Brasil como un gigante con pretensiones

expansionistas. En este contexto, MERCOSUR había logrado generar un

clima de conanza entre sus integrantes.

Brasil perdió liderazgo y con Jair Bolsonaro genera incertidumbre

en la región. Se juega la democracia o el autoritarismo, el bilateralismo o

la integración. El liderazgo que ejerció Brasil durante varios años se vio

debilitado debido a su tendencia a fortalecer las relaciones con Estados

Unidos y de privilegiar lo bilateral y lo económico. Se muestra retórico

en escenarios multilaterales con formulaciones contradictorias frente al

medio ambiente buscando fomentar el turismo ecológico y la inversión

extranjera. Aquí la geopolítica juega un papel importante debido a que

Brasil limita con 10 países suramericanos y durante muchos años asumió

un liderazgo que se vio reejado en la UNASUR, la Organización del Tra-

tado de Cooperación Amazónica, el Consejo Suramericano de Defensa,

y el IIRSA. La desintegración de la UNASUR, y el manejo que dio a la

amazonia incidieron en el debilitamiento de este gigante suramericano.

Para el Brasil de Bolsonaro, la seguridad resulta prioritaria. Se ob-

serva menor interés en nuevas alianzas diferentes a Estados Unidos dis-

minuyendo la relevancia que se daba a China. Y menos aún en temas

como migración y COVID-19. Trata retóricamente de mostrar continui-

dad con su antecesor en el tema ambiental, principalmente en escenarios

multilaterales de los cuales se distancia privilegiando lo bilateral.

A pesar de que el interés de Brasil por China ha disminuido con

Bolsonaro, continúa teniendo una gran presencia en el Cono Sur, con

excepción de Paraguay, país que reconoce a Taiwán. Es el principal so-

cio comercial y en materia de inversión de Chile. En noviembre de 2017,

ambos rmaron un complemento del Tratado de Libre Comercio (TLC),

vigente desde 2006. La inversión se orienta a la minería y la construcción,

y de manera más reciente a la banca, los vinos y la agroindustria.

Por su parte, Uruguay, Argentina y Brasil, también tienen relaciones

estrechas con el gigante asiático. Así, por ejemplo, según la agencia de pro-

moción de inversiones y exportaciones Uruguay XXI, hay unos 19 negocios

con capital chino en el país. Fue el primer país del Mercosur en adherirse a

la iniciativa china “Una franja, una ruta”, en la que ahora participan más de

70 Estados del mundo, entre ellos Chile, Panamá, Bolivia, Venezuela. Por

su parte Brasil, negocia un tratado de libre comercio con China. Tanto la

Cumbre de APEC celebrada en Chile, como la de los BRICS en Brasil, con-

tribuyeron a profundizar los vínculos de China en general con el Cono Sur.

Martha Ardila Potencias Regionales Lanoamericanas: Debilitamiento y Acomodamiento en su Inserción Internacional

La región andina: visiones y cambios

En la región andina se observan diversas identidades, dos visiones

del mundo y maneras de insertarse internacionalmente: por un lado, Perú

y Colombia que hacen parte de la Alianza del Pacico, y, por otro lado, el

resto de los países andinos entre los cuales incluimos a Venezuela, aunque

se haya retirado de la Comunidad Andina. Bolivia atraviesa una transición

con la elección de Luis Arce Catacora del Movimiento al Socialismo.

En esta subregión se encuentran presentes amenazas tradicionales

territoriales con actores estatales de dentro y fuera. Así por ejemplo, Co-

lombia tiene un diferendo fronterizo con Venezuela y también con Nica-

ragua; Venezuela además de Colombia con Guyana; y Bolivia con Chile.

Aquí también se observan liderazgos autoritarios en Colombia, Ve-

nezuela y el Ecuador de Rafael Correa, y un décit democrático vincula-

do con la legitimidad de las instituciones, la gobernabilidad y la libertad

de expresión, entre otras. Para Colombia temas como seguridad, migra-

ción y fronteras resultan prioritarios, presentándose una confrontación y

falta de conanza con Venezuela.

La presencia de China y la construcción de alianzas con los países

andinos es relevante. En Ecuador se observan inversiones en hidrocarbu-

ros, electricidad, minería, compañías como SinoHydro, Gezhouba, Chi-

na Petroleum y Chinalco. En Bolivia se convirtió en la última década

en uno de sus principales socios económicos, llegando empresas asiáticas

contratadas para varios proyectos estatales de infraestructura e industria.

Este país suramericano en el 2018 exportó a China principalmente ma-

terias primas por valor de US $460 millones de dólares e importó pro-

ductos industriales chinos por US $2.071 millones de dólares (INE, 2019).

Para Colombia, el gigante asiático es el segundo socio comercial. También

en materia de inversiones, su presencia crece en infraestructura como lo

demuestra la adjudicación del metro de Bogotá a las compañías China

Harbour Engineering Company Limited (Chec)y Xi’An Rail Transporta-

tion Group Company Limited.2

Además de su vínculo estrecho con Estados Unidos, construye nue-

vas alianzas con China, Corea y Alemania que se profundizan debido a

la cooperación que estos países brindan para combatir la pandemia, des-

centralizando, aparentemente, ese Respice Pollum que ha predominado.

Como se indicó, la seguridad resulta prioritaria para la política exterior

colombiana, motivando el tema en escenarios bilaterales y multilaterales,

vinculándolo con las fronteras, principalmente la venezolana, con el cri-

men transnacional y la migración.

México, más cerca de Estados Unidos que de América Latina

México, tiene una frontera de 3.169 kilómetros con Estados Unidos,

un acuerdo comercial, que fue renegociado con Estados Unidos y unas

dinámicas migratorias muy complejas debido a las políticas formuladas

por el Expresidente Trump.

La política exterior mexicana fue resultado no solo de su Revolu-

ción sino de la pérdida de territorio durante el siglo XIX. Se caracterizó

2. www.bogotá.gov.co

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 7-24

por sus rasgos defensivos, aislacionistas y juridicistas. Su relación con Es-

tados Unidos estuvo marcada por la asimetría de poder y por la lógica de

la dominación imperial. La falta de conanza se vinculaba con la pérdida

de soberanía. México pierde el 65% de su territorio entre 1836 y 1847. Por

ello impulsó una política de Nacionalismo Defensivo como la han deno-

minado Mario Ojeda, Guadalupe González, Lorenzo Meyer y Soledad

Loaeza, y más adelante de “Pragmatismo Principista” (VELÁZQUEZ,

2015). Por presiones de sus élites económicas internas se fue acercando

a Estados Unidos transitando de una confrontación a una cooperación y

acomodamiento a su vecino del norte que vemos presente incluso en el

gobierno de Manuel López Obrador.

Analistas internacionales han señalado que el mayor acercamiento

político con Estados Unidos se dio con su incorporación al Tratado de

Libre Comercio de América del Norte (TLCAN o NAFTA) en 1994 y la

renovación política luego del triunfo electoral de Vicente Fox en el 2000,

dando paso a un alejamiento gradual de América del Sur (BERNAL-ME-

ZA, 2006; ROUQUIÉ, 2015). La presencia del narcotráco en el país azte-

ca debilitó a México y le obligó a acatar iniciativas norteamericanas como

la del Plan Mérida.

Desde que Donald Trump llegó a la Casa Blanca se observó un cues-

tionamiento de la relación con México principalmente en temas como

comercio y migración. En cuanto al comercio, a nales de septiembre de

2018 culminó la negociación del acuerdo T-MEC. Con la crisis sanitaria

Donald Trump presionó a México para que se diera una apertura de cen-

tros de trabajo en la frontera y permanentemente planteó cambios en su

política migratoria.

Manuel López Obrador muestra políticas ambiguas que a veces

dan la sensación de mayor autonomía y diversicación en un contexto

de acercamiento hacia la región latinoamericana. Pero, en otras, indican

sumisión hacia la potencia del norte como lo sugirió la primera visita que

López Obrador realizó fuera del país. La ciudadanía azteca cuestionó el

aparente apoyo que ese gobernante le brindaba a la relección de Donald

Trump y las presiones a las que cedió frente al tema migratorio. Es claro

el temor que las élites económicas y políticas sienten frente a Estados Uni-

dos ante la imposición de aranceles a los productos y bienes mexicanos

que son exportados a ese país.

Comercio y migración continúan acaparando la agenda bilateral

con Estados Unidos, y de ella depende el relacionamiento azteca con La-

tinoamérica y el resto del mundo. Existen dudas del interés del actual

mandatario Manuel López Obrador en el multilateralismo y en particular

en América Latina y la Alianza del Pacico. Su prioridad es más lo inter-

no que lo externo. Su participación en organismos multilaterales es más

retórica que real. Y en lo doméstico se concentra en temas de seguridad

vinculados con las drogas, tratando de aminorar la violencia que genera

el narcotráco. No obstante, en discursos poco menciona el tema de dro-

gas muy seguramente debido al signicado del turismo y las inversiones

para la economía mexicana.

México le otorga relevancia a la seguridad, su orientación se da ha-

cia la seguridad humana en cuanto a la protección del medio ambiente y

Martha Ardila Potencias Regionales Lanoamericanas: Debilitamiento y Acomodamiento en su Inserción Internacional

la seguridad alimentaria principalmente. Otros temas como la migración

y el COVID-19 los trata en escenarios multilaterales como las Naciones

Unidas, la CEPAL y la CELAC.

Por otra parte, China es el segundo socio comercial de México. Al-

rededor de 1,000 empresas chinas, como Lenovo, ZTE y Huawei (teleco-

municaciones), Hisense, Hier y Sanhua (industria manufacturera); BAIC,

Minth, Minhua y JAC Motors (automotriz), Sinohydro (infraestructura);

Envison Energy y Jinko Solar (energías renovables); y CNOOC (hidrocar-

buros) se ubican en México. El turismo de China llega a México siendo

el principal centro turístico latinoamericano para el gigante asiático. A

su vez, empresas mexicanas como Bimbo (panicadora), Maseca (manu-

factura de productos de maíz y trigo), Nemak (autopartes), Softek (TIC),

Grupo Kuo (sector químico) e ICC, joint venture conformada por Inter-

ceramic, son algunas de las empresas mexicanas que han explorado el

mercado chino.

El Gran Caribe: Variedad de inuencias y culturas

El Gran Caribe que comprende la parte insular y también continen-

tal que en América Latina presenta vertiente hacia el Mar Caribe: las islas

anglófonas, francófonas e hispanoparlantes, que son independientes, ter-

ritorios de ultramar y protectorados y, además, Centroamérica, México,

Venezuela y Colombia. Esta composición implica, desde el punto de vista

económico, la existencia de un mercado caracterizado por la diversidad

y la heterogeneidad. A nivel político, los Estados que integran el Gran

Caribe conllevan diversos márgenes de autonomía, soberanía, desarrol-

lo político y relacionamiento externo. Esta variedad de inuencias y de

culturas, presenta diversidad de tamaño de poblaciones que, junto con las

manifestaciones económicas, políticas y culturales, indican una inmensa

complejidad.

La historia y geopolítica del Caribe ha estado impregnada de la pre-

sencia de potencias externas como Gran Bretaña, Francia, Holanda, Rusia

(antigua Unión Soviética) o Estados Unidos, que compitieron, dependien-

do del momento histórico, por su permanencia y expansión hacia este

espacio geográco. Actualmente el interés por esta región geográca ha

disminuido, aunque para países como Venezuela resulte prioritario por

ser un país caribeño con fuerte presencia en esa área y lazos ideológicos

muy fuertes con Cuba.

Tanto en el Cono Sur, como en la región Andina y del Caribe, la

integración transita hacia nuevas modalidades que en ocasiones se distan-

cia de esa visión estato-centrista que predominó.

LA ENCRUCIJADA DEL MULTILATERALISMO

El multilateralismo latinoamericano atraviesa una crisis marcada

por una transición hacia nuevas formas de integración. Hay gobiernos

partidarios del multilateralismo y otros que se inclinan por relaciones

bilaterales. La crisis sanitaria, debido al temor y la incertidumbre que

conlleva, condujo a decisiones individuales distantes de la cooperación,

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 7-24

pero también, a llevar el tema a escenarios multilaterales como la OMS,

la CELAC y MERCOSUR.

En un ambiente en el que se conjugan diferentes crisis multidimen-

sionales, el multilateralismo continúa buscando autonomía y desarrol-

lo, pero al mismo tiempo los países privilegian relaciones bilaterales. Se

requiere buscar nuevas formas de asociación que vayan más allá de las

participaciones tradicionales del Estado la cual ha tenido a asociarse con

ideologías anes. Ello condujo a que la integración y el multilateralismo

estuviera ideologizado distanciándose de búsquedas más pragmáticas y

permanentes.

Los períodos de auge del multilateralismo latinoamericano se en-

cuentran asociados al liderazgo ejercido por una potencia regional. Fue

así como el ALBA lo impulsó Venezuela; la UNASUR la lideró Brasil; el

Proyectos Mesoamérica lo incentivó México; y la Comunidad Andina la

impulsaron Colombia y Venezuela. Otros organismos como la Alianza

del Pacico y MERCOSUR han compartido el liderazgo entre sus miem-

bros con mayores capacidades y/o por medio de una presidencia o secre-

taría pro-tempore que se rota anualmente entre sus miembros.

El liderazgo que ejerce un país se encuentra vinculado con el po-

der y las capacidades duras y blandas de los países. En América Latina el

liderazgo ha sido principalmente lo que Ikenberry identica como situa-

cional (IKENBERRY, 1996) y hoy en día, como se indicó en este artículo,

atraviesa una crisis que se maniesta en su ausencia de seguidores y en la

falta de voluntad por asumir dicho liderazgo. Brasil, México y Venezuela

lo ejercieron, pero por diferentes razones dejaron de asumirlo.

Las potencias regionales primarias que orecieron en América La-

tina se valieron de sus mayores capacidades y proyección internacional

mientras que las secundarias hicieron uso del poder suave (FLEMES,

2011). Ambas utilizaron el multilateralismo en su proyección regional.

Así lo indican principalmente Brasil y México, en un contexto de debili-

tamiento de los Estados Unidos y en combinación de lo ideológico con lo

pragmático (GARDINI & LAMBERT, 2011).

Brasil y México fueron debilitándose, aunque el primero logró as-

cender durante varios años. Ejerció un gran liderazgo, e impulsó proyec-

tos en materia de infraestructura como el IIRSA y en seguridad como el

Consejo Suramericano de Defensa. Por sus capacidades duras y blandas

supera a México y sobre todo gozaba de una alta legitimidad en términos

de conanza y legitimidad. A México se le veía muy cercano a los Esta-

dos Unidos lo que le debilitó como potencia regional (BERNAL-MEZA,

2009). Más adelante el narcotráco, la violencia, la corrupción y la desi-

gualdad en la distribución del ingreso, lo debilitaron aún más. Ambos

perdieron legitimidad en términos de representatividad, conanza, lide-

razgo y voluntad política. En el caso de Brasil debido al cambio de gobier-

no y un proyecto político y económico diferente; México por su cercanía

a Estados Unidos.

En la actualidad América Latina carece del liderazgo de un solo

país y más bien lo que hay son liderazgos temáticos y locales. Esta ausen-

cia de liderazgo estatal y de un Paymaster obstaculizan la integración y el

multilateralismo. También la crisis económica y el desinterés de las elites

Martha Ardila Potencias Regionales Lanoamericanas: Debilitamiento y Acomodamiento en su Inserción Internacional

por asumir el costo que implica el liderazgo, diculta el ascenso de aquel-

los países con mayores capacidades en la jerarquía de poder regional.

La región no ha salido de la crisis del multilateralismo. Inicialmen-

te se decía que los organismos multilaterales como la OEA o la CAN ha-

bían sido creados en un contexto muy diferente al actual, de una guerra

fría en la que las amenazas provenían de los mismos estados. Hoy en día

las amenazas son transnacionales y la presencia de actores no guberna-

mentales las complejizan. En su momento, los gobiernos contestatarios

quisieron construir asociaciones sin la presencia de Estados Unidos. Fue

así como se dio vida a la UNASUR, la CELAC y el ALBA.

Sin embargo, estos organismos regionales se debilitaron y en la

actualidad carecen de importancia debido a los nuevos énfasis guber-

namentales y a la falta también de liderazgo. Incluso Argentina, Brasil,

Chile, Colombia, Ecuador, Perú y Paraguay, se retiraron formalmente de

UNASUR y 2 de ellos, Colombia y Chile, propusieron la PROSUR la cual

ha tenido poca acogida. En realidad, lo que busca PROSUR es aislar a Ve-

nezuela del escenario regional y fortalecer el cerco diplomático en contra

del mandatario venezolano Nicolás Maduro.

Los modelos liberales y postliberales (LEGLER & SANTA CRUZ,

2011), del Atlántico y del Pacico muestran fracturas para la integración

latinoamericana. A su vez, los países carecen de políticas de Estado con-

tinuas en materia de integración lo cual conduce a que variables como

cambio de gobierno adquieren un especial signicado. El retiro del Ecua-

dor del ALBA y su interés por ingresar a la Alianza del Pacico es un buen

ejemplo. Tanto el ALBA como la UNASUR se encuentran en crisis aún

mayores y en procesos de desintegración. Y la CELAC también carece

de legitimidad y de viabilidad para el relacionamiento con otras áreas

geográcas. No obstante, la presidencia de México trata retóricamente de

revitalizarla y orientarla hacia la cooperación, mostrando el país azteca

un aparente liderazgo pro-tempore coyuntural. Se presenta una fragmen-

tación de la integración, la cual se observa claramente, también, en la

Alianza del Pacico, con el distanciamiento que desde México se da fren-

te a este grupo que es más de cooperación que de integración.

La ausencia de liderazgo estatal y de potencias regionales compro-

metidas con la integración diculta su viabilidad. Hay discursos integra-

cionistas retóricos, pero parecería que la integración adquiere obstáculos

vinculados con la soberanía y la carencia de políticas de Estado, entre

otros. Se presenta una paradoja frente a la integración: entre el discurso y

la práctica, el pragmatismo y la ideologización, e incluso también, entre

autonomía y dependencia.

Además de la ausencia de liderazgo, los conictos territoriales que

aún persisten en la región hacen que los países conserven una visión de

soberanía tradicional que obstaculiza la integración. También la polariza-

ción de la región y el carácter ideológico con que se constituyen los gru-

pos, problematizan su permanencia en el tiempo. Se carece de políticas

de Estado frente a la integración y su interés varía según el gobernante

de turno.

Es por ello, que el regionalismo atraviesa una transición e incerti-

dumbre frente a la cual deberán buscarse nuevos temas e instrumentos

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 7-24

para la integración. Las ciudades y regiones, la sociedad civil, e instru-

mentos como la diplomacia digital podrían constituir modalidades para

la vinculación, interacción y comunicación entre los diferentes países.

Una comunicación basada en la gobernanza con la ciudadanía por medio

de las redes sociales.

La visión tradicional de que la integración debe ser entre Estados ha

variado, y hoy en día presenciamos la internacionalización de gobiernos

subnacionales como ciudades y regiones, ubicadas por todos los territo-

rios de un país y también en sus fronteras, que hacen parte de organismos

multilaterales. Buscan fomentar las relaciones internacionales, a través

del establecimiento de contactos formales e informales, permanentes o

ad hoc con entidades extranjeras, públicas o privadas, con el propósito de

promover asuntos de carácter socioeconómicos, políticos o culturales, así

como cualquier otra dimensión externa de sus competencias constitucio-

nales (CORNAGO, 2005).

Esta llamada paradiplomacia, se ha facilitado en países latinoameri-

canos como Brasil, Argentina y México, pero también desarrollan accio-

nes internacionales en Chile, Colombia y Ecuador. En otros continentes

son bien conocidos los casos de Bélgica con una paradiplomacia identita-

ria, o en la India, Rusia y España (ARDILA, 2019).

En la marca país hay ciudades que tienen una identidad y percep-

ción particular de la comunidad internacional. Curitiba en Brasil es reco-

nocida por su planeación urbana y gestión ambiental; Ginebra en Suiza,

como sede de organismos multilaterales como la Cruz Roja Internacional

(ZERAOUI, 2016) o en Colombia, Manizales como la ciudad universitaria

o Bucaramanga por sus centros hospitalarios.

A nivel de los grupos de integración latinoamericanos, la experien-

cia de la participación de ciudades en MERCOSUR resulta ser lamásno-

vedosa,institucionalizadaypermanente. LasMercociudadeses la prin-

cipal Red de gobiernos locales suramericanos.  En este sentido, en la

Comunidad Andina también se presentan esfuerzos como las Zonas de

Integración Fronteriza, pero han sido transitorios.

Las mercociudades nace como una propuesta de alcaldes en pro

de la integración, fue fundada en 1995 por iniciativa de los principales

alcaldes, intendentes yprefectos con el objetivo de favorecer la parti-

cipación de los gobiernos localesen el proceso de integración regional,

promover la creación de un ámbito institucional para las ciudades en el

seno del Mercosur y desarrollar el intercambio y la cooperación horizon-

tal entre los gobiernos locales de la región (www.mercociudades.org/

node/2250).Sus objetivoshanfavorecido la cooperación, el turismo, el

intercambio de información de productos,la resolución de conictos,en-

tre otros.

En la Comunidad Andina se crearon las Zonas de Integración Fron-

teriza (ZIF) por medio de las cuales se desarrollaron planes, programas

y proyectos para impulsar su desarrollo de manera conjunta, compartida

y coordinada. Su regulación se dio por la Decisión 501 aprobada en junio

del 2001 por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores.

Buscaba comprometer la participación de los actores sociales, empresa-

rios, trabajadores, fundaciones privadas y asociaciones civiles; estimular

Martha Ardila Potencias Regionales Lanoamericanas: Debilitamiento y Acomodamiento en su Inserción Internacional

la inversión privada local, nacional, binacional y extranjera; construir

alianzas estratégicas empresariales y de Empresas Multinacionales An-

dinas (EMAs), entre otros (www.comunidad andina.org). En el 2003se

creóla Red Andina de Ciudades la cual contó con más de 30 ciudades.

Este consejo consultivoestabaintegrado por tres representantes de cada

país miembro, uno de los cuales es el alcalde mayor de la respectiva ciu-

dad y los otros dos elegidos entre las alcaldías inscritas en la Red Andina

de Ciudades (www.comunidadandina.org).

Posteriormente, en el 2007 se hizo un acuerdo de cooperación en-

tre la Red Andina de Ciudades y la Red deMercociudades que buscaba

fomentar y reforzarlos mecanismos de comunicación entre las ciudades

y sus asociaciones, paradebatirsobre las realidades de las ciudades su-

damericanasy avanzar en acciones comunes orientadas a la democracia

local.Pero, la crisis de la ComunidadAndina,obstaculizasu proyección.

Su falta de legitimidad generó desconanza en loslídereslocales de las

ciudades y regiones.

Por otra parte, durante los últimos años ha venido tomando fuerza

la Diplomacia Digital como nuevo instrumento de política exterior, una

herramienta que permite conectar al Gobierno con diferentes actores:

ciudadanos (residentes en territorio nacional y en el exterior), empresa-

rios, académicos, organizaciones de la sociedad civil, organizaciones no

gubernamentales, líderes de opinión, entre otros. Esto se logra por medio

de la implementación de nuevas tecnologías y la utilización de distintos

medios como lo son las redes sociales, las páginas web, los recursos elec-

trónicos, etc.

En la región latinoamericana, la digitalización de la diplomacia sur-

ge principalmente en México, Chile y Brasil, aunque hay también estu-

dios relacionados con Costa Rica y El Salvador. En México se utiliza de

manera selectiva y jando estrategias según la región y tema. Brasil la per-

cibe como complemento a la diplomacia tradicional (KRAEMER, 2017). Y

Colombia la utiliza para informar y legitimar lineamientos y acciones de

política exterior. Su uso aumentó con la inmigración venezolana.

En este sentido, se observan nuevas formas de asociación con las

ciudades y la utilización de medios digitales que complementan la diplo-

macia tradicional estato-centrista.

A MANERA DE CONCLUSIÓN

La política exterior latinoamericana del siglo XXI continúa impreg-

nada de factores externos y personales. En su orientación, actores como

Estados Unidos continúan ocupando un lugar prioritario pese a la mayor

presencia de China en la región y a los diversos esfuerzos de asociación.

A su vez, aspectos individuales inciden en el debilitamiento, acomoda-

miento, liderazgo y legitimidad de las potencias regionales primarias y

secundarias examinadas en este artículo: México, Brasil y Colombia.

Estas diversas potencias regionales latinoamericanas, presentan di-

ferentes capacidades duras y blandas que no siempre muestran (o buscan)

mayor autonomía frente a países con una posición superior en la jerarquía

de poder como los Estados Unidos. Y ello resulta claro en el siglo XXI des-

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 7-24

de el 2000 hasta el año 2019 cuando llega la pandemia3. Tanto primarias

en el caso de Brasil y México, y secundarias como Colombia, reconstru-

yen alianzas con el norte privilegiando temas tradicionales de seguridad

en detrimento de otros más recientes como medio ambiente y migración.

A su vez, Brasil se aleja de su Gran Estrategia, México de su acercamiento

hacia América Latina y Colombia, de la construcción de nuevas alian-

zas diversicadas. En esta dirección, estas potencias regionales continúan

acoplándose y actuando de manera competitiva como Brasil y México, y

de forma cooperativa como Colombia que a su vez muestra políticas más

coyunturales e ideologizadas.

El acomodamiento con Estados Unidos se muestra ideológico y/o

pragmático y la dependencia continua. El liderazgo encuentra dicultades

subregionales por las diversas ideologías y sentidos de pertenencia. Tam-

bién por situaciones vinculadas con la permanencia de conictos fronte-

rizos, temores a la pérdida de soberanía, y ausencia de políticas de Estado

en particular frente a la integración. La participación de ciudades y la uti-

lización de nuevos medios como la diplomacia digital, indican formas de

integración que toman fuerza y se orientan hacia la cooperación Sur-Sur.

De todas maneras, continúan predominando la interacción y pro-

longación de lo interno en lo externo, y la combinación de lo ideológico

con lo pragmático. América Latina es una región heterogénea con diver-

sas vulnerabilidades, y desarrollos económicos y políticos. Los cambios

de orientación en el Cono Sur, así como las diferentes visiones de la su-

bregión andina y el acercamiento de México a Estados Unidos, indican

tendencias y acoplamientos. Todas ellas son asimétricas en su interior, y

ello contribuye a que el liderazgo sea, también, sectorial y fragmentado,

buscando insertarse en otras subregiones con las que presentan anida-

des ideológicas o geoestratégicas.

Al comenzar los veinte en el siglo XXI se profundiza la incertidum-

bre principalmente por el COVID 19, mostrando nuevas modalidades de

dependencia. La recuperación y ascenso de países como Brasil y México

tomará su tiempo y más aún la integración y el multilateralismo latinoa-

mericano. De manera que la transición y la incertidumbre continúan y

los acomodamientos dependen principalmente del presidente que ocupe

la casa de gobierno. En Colombia con la llegada de Gustavo Petro y de un

nuevo jefe de Estado, también en Brasil.

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3 En ocasiones, a lo largo del artículo se

hace mención a posibles efectos de la

pandemia luego del 2019

Martha Ardila Potencias Regionales Lanoamericanas: Debilitamiento y Acomodamiento en su Inserción Internacional

http://www.ci.on.ca (acc. 20/06/02) citado en Ferrero, Mariano. “La globalización en acción:

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Wallace Lucas Magalhães Políca Externa e Cooperação Técnica para a Modernização Agrícola no Pós-Segunda Guerra:

o Caso do Escritório Técnico de Agricultura (Brasil-EUA)

Política Externa e Cooperação Técnica

para a Modernização Agrícola no Pós-

Segunda Guerra: o Caso do Escritório

Técnico de Agricultura (Brasil-EUA)

Foreign Policy and Technical Cooperation for Agricultural

Modernization in the Post-Second War: The Case of the

Technical Agriculture Ofﬁce (Brazil-USA)

Política Exterior y Cooperación Técnica para la

Modernización Agrícola em la Posterior a la Segunda

Guerra: El Caso de la Oﬁcina Técnica de Agricultura

(Brasil-EE.UU)

Wallace Lucas Magalhães1

DOI: 10.5752/P.2317-773X.2022v10.n1.p25

Recebido em: 02 de julho de 2020

Aprovado em: 23 de fevereiro de 2021

RESUMO

Este artigo analisa a criação do Escritório Técnico de Agricultura (ETA) a partir de

um acordo de cooperação técnica entre Brasil e Estados Unidos. Criado em 1953,

o ETA era proveniente de um conjunto de acordos gerais de cooperação técnica

que marcavam as relações entre os dois países desde a década de 1940 e tinha

como objetivo “facilitar o desenvolvimento da agricultura e dos recursos naturais

dos Estados Unidos do Brasil”. Para que possamos compreender os principais pon-

tos deste acordo, apresentaremos o histórico da cooperação técnica no pós-segun-

da guerra, bem como algumas diretrizes da política externa brasileira no período.

Ultrapassada a equidistância pragmática, que marcou a direção da política exterior

em anos de guerra, o paradigma americanista, determinante no pós-guerra, foi

adaptado ao nacional-desenvolvimentismo do segundo governo Vargas, no qual

a modernização de setores como a agricultura assumia papel fundamental como

política de Estado. Como metodologia, expostas questões históricas e teóricas so-

bre política externa e cooperação técnica no pós-segunda guerra, apresentaremos,

de forma expositiva, os principais elementos presentes no referido acordo, bem

como sua suposta efetividade como instrumento de desenvolvimento.

Palavras-chave: Política externa, cooperação técnica, Escritório Técnico de

Agricultura

1. Doutorando pela Universidade

Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ).

E-mail: luckasoab@yahoo.com.br.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 25-40

ABSTRACT

This article analyzes the creation of the Technical Oce of Agriculture (ETA)

based on a technical cooperation agreement between Brazil and the United States.

Created in 1953, the ETA came from a set of general technical cooperation agre-

ements that marked the relations between the two countries since the 1940s and

aimed to “facilitate the development of agriculture and natural resources in the

United States of Brazil”. So that we can understand the main points of this agree-

ment, we will present the history of technical cooperation in the post-second war

period, as well as some guidelines of Brazilian foreign policy in the period. Having

overcome the pragmatic equidistance, which marked the direction of foreign policy

in the years of war, the Americanist paradigm, which was decisive in the post-war

period, was adapted to the national developmentalism of the second Vargas gover-

nment, in which the modernization of sectors such as agriculture had a funda-

mental role as state policy. As a methodology, exposed historical and theoretical

questions about foreign policy and technical cooperation in the post-second war,

we will present, in an expository way, the main elements present in the referred

agreement, as well as its supposed eectiveness as a development instrument.

Keywords: Foreign policy, technical cooperation, Agricultural Technical Oce

RESUMEN

Este artículo analiza la creación de la Ocina Técnica de Agricultura (ETA) basada

em un acuerdo de cooperación técnica entre Brasil y los Estados Unidos. Creado

em 1953, ETA proviene de un conjunto de acuerdos generales de cooperación téc-

nica que marcó las relaciones entre los dos países desde la década de 1940 y tenia

como objetivo “facilitar el desarrollo de la agricultura y los recursos naturales

en los Estados Unidos de Brasil”. Para comprender los puntos principales de este

acuerdo, presentaremos la historia de la cooperación técnica en la posguerra,

así como algunas pautas de la política exterior brasileña en el período. Una vez

superada la equidistancia pragmática, que marcó la dirección de la política exterior

en años de guerra, el paradigma americanista, determinante en el período de pos-

guerra, se adaptó al desarrollismo nacional del segundo gobierno de Vargas, en el

que la modernización de sectores como la agricultura asumió un papel funda-

mental como política del estado. Como metodología, expuso preguntas históricas

y teóricas sobre política exterior y cooperación técnica en la posguerra, presen-

taremos, de manera expositiva, los principales elementos presentes en el referido

acuerdo, así como su supuesta efectividad como instrumento de desarrollo.

Palabras clave: Política exterior; cooperación técnica; Ocina Técnica de Agricultura.

Introdução

A questão central que permeia este artigo é a cooperação técnica

entre Brasil e Estados Unidos da América (EUA) no pós-segunda guerra, e

de maneira mais especíca, a voltada para a modernização da agricultura

nacional. Ainda durante o conito mundial, os dois países rmaram acor-

dos de cooperação técnica destinados aos esforços da guerra e que tinham,

dentre outros objetivos, a produção de gêneros alimentícios, no qual a

modernização da produção agrícola já se fazia presente.

Segundo alguns autores que apresentam a historiograa da cooperação

técnica (MILANI, 2017, CERVO, 1994), o pós-guerra foi um momento funda-

mental de disseminação da cooperação técnica, assumindo esta dimensões

internacionais. Todavia, ainda na primeira metade da década de 1940, a coo-

peração técnica era um instrumento de relações bilaterais entre Brasil e EUA.

Wallace Lucas Magalhães Políca Externa e Cooperação Técnica para a Modernização Agrícola no Pós-Segunda Guerra:

o Caso do Escritório Técnico de Agricultura (Brasil-EUA)

Porém, para compreender o escopo destes acordos, faz-se necessá-

rio, além da dimensão internacional que a cooperação técnica assumiu

no pós-guerra, analisar a política externa brasileira e suas relações com o

país do norte. Transitando entre o que Gerson Moura (1980) denominou

de equidistância pragmática do governo Vargas (1935-1942), alinhamentos

hemisférico (1942-1945) e inevitável (1945-1951) e a adaptação do paradig-

ma americanista ao nacional-desenvolvimentismo no segundo governo

Vargas, as relações entre Brasil e EUA foram, como apontam Cervo e

Bueno (2002), centrais na política externa brasileira desde a proclamação

da República, com destaque para a aproximação entre os dois países a

partir da gestão Rio Branco (1902-1912).

É no contexto de adaptação do americanismo ao projeto nacional-

-desenvolvimentista do governo Vargas que encontramos a realização de

um acordo entre Brasil e EUA rmado em junho de 1953. Voltado para

a “execução de um programa de cooperação agrícola”, o acordo previa

como principal objetivo “facilitar o desenvolvimento da agricultura e

dos recursos naturais” brasileiros, mediante o estímulo ao intercâmbio

entre os dois países em matéria de conhecimento, eciência prossional

e processos técnicos no domínio da agricultura (UNITED STATES OF

AMERICA, 1953).

Pelo exposto, este artigo está dividido em três tópicos: o primeiro

fará uma exposição da política externa brasileira do segundo governo Var-

gas (1951-1954), retomando aspectos de continuidade de governos anterio-

res, como a centralidade das relações entre Brasil e EUA para a política

exterior do Brasil. Este tópico nos oferecerá subsídios para compreender

a direção da política externa brasileira para o desenvolvimento nacional.

O segundo tópico aborda o histórico da cooperação técnica no pós-

-segunda guerra. Tal abordagem irá expor, de forma concomitante, a di-

mensão internacional da cooperação técnica, neste caso denida como

Cooperação Técnica Internacional (CTI), bem como a criação de uma

rede de cooperação nacional ancorada no projeto desenvolvimentista.

No terceiro tópico, abordaremos o acordo de cooperação técnica

rmado entre Brasil e EUA em 26 de junho de 1953, pesquisado junto ao

Arquivo Histórico do Itamaraty no Rio de Janeiro. A partir de uma expo-

sição de alguns pontos do acordo, podemos observar as questões expostas

nos tópicos anteriores: a conjugação entre americanismo e nacional-de-

senvolvimentismo, presente na política externa brasileira, transitando

pelo histórico da cooperação técnica no pós-guerra. Por m, abordaremos

como um aparelho do Estado, o Ministério da Agricultura, referendava

as ações do ETA como fundamentais para o desenvolvimento nacional.

Política externa brasileira do segundo governo Vargas: americanismo e

nacional-desenvolvimentismo (1951-1954)

A política externa brasileira apresentou, a partir de 1951, caracterís-

ticas novas que a diferenciavam de períodos anteriores, p.14). Importante

destacar, porém, que embora o período tenha impulsionado uma nova

formulação para a política externa brasileira, podemos observar alguns

traços de continuidade com os períodos anteriores.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 25-40

A aliança não escrita (BURNS, 2003) do Brasil com os EUA imple-

mentada a partir da gestão do Barão do Rio Branco (1902), e determinante

durante toda a primeira metade do século XX, foi um importante elemen-

to orientador da política externa brasileira no segundo governo Vargas. O

privilegiamento das relações com os EUA, com destaque para o contexto

internacional do pós-segunda guerra, foi um importante traço de conti-

nuidade que podemos observar quanto à política externa brasileira no

início da segunda metade do século XX. Todavia, é fundamental desta-

carmos importantes mudanças na cena nacional, como o desenvolvimen-

to econômico e as transformações políticas da sociedade brasileira, cujos

efeitos impulsionaram novas demandas da política externa brasileira. A

retomada da política de desenvolvimento econômico, todavia, deve ser

analisada a partir de seus novos alicerces, destacando-se novas dinâmicas

e orientações para a política externa brasileira.

Na cena internacional, a Guerra Fria era marcada por diversas ten-

sões e instabilidades, como os movimentos de descolonização e a revolu-

ção chinesa de 1949. Nesse contexto, os EUA fortaleciam seus instrumen-

tos de contenção para o conito bipolar, caso da cooperação internacional,

entendida em seu movimento inicial no pós-guerra como ajuda internacio-

nal, tanto para os países da Europa quanto para as economias periféricas.

Internamente, o segundo governo Vargas foi marcado pelo processo

de polarização em setores fundamentais da sociedade brasileira, tais como

a opinião pública e as Forças Armadas. O conito entre nacionalistas e os

entreguistas, estes expoentes de uma política mais liberal e de maior parti-

cipação do capital estrangeiro na economia nacional, foi um elemento que

permeou a política externa varguista, na qual o “populismo, o nacionalis-

mo e o antiimperialismo tornam-se categorias cada vez mais presentes no

discurso político dessa época” (CERVO; BUENO, 2002, p. 273).

Nesse cenário, o sistema político tinha de dar respostas ao aumento

da participação popular e da ascensão e consolidação de novos segmentos

sociais, como a burguesia industrial, favorecida pelo processo de indus-

trialização, no qual Vargas “viu-se na contingência de retomar o projeto

de desenvolvimento industrial por substituição de importações, incre-

mentando a indústria de base” (VIZENTINI, 2008, p. 17).

Nesse contexto, cabia ao setor externo da economia papel fundamen-

tal no projeto de desenvolvimento nacional. Todavia, como aponta Vizentini

(2008, p. 17), a aquisição de capital e tecnologia teria nos EUA, potência he-

gemônica do mundo capitalista, seu principal ator, motivo pelo qual a coo-

peração com o país do norte, tanto econômica quanto técnica, seria impres-

cindível para os objetivos nacionais. Porém, no contexto da Guerra Fria, das

tensões do conito bipolar, do privilegiamento das relações dos EUA para a

reconstrução da Europa via Ponto Marshall e consequente descaso quanto

aos países da América Latina, a capacidade de mobilizar, por parte da política

externa brasileira, os olhares norte-americanos, tornou-se mais restrita.

O americanismo, aqui compreendido como a centralidade das rela-

ções com os EUA para a política externa brasileira, implementado no go-

verno Dutra como um “servilismo aos interesses estrangeiros, particular-

mente norte-americanos” (VIZENTINI, 2008, p. 16), reetiu seus efeitos,

em menor ou maior grau, nos anos seguintes. É nesse cenário, marcado

Wallace Lucas Magalhães Políca Externa e Cooperação Técnica para a Modernização Agrícola no Pós-Segunda Guerra:

o Caso do Escritório Técnico de Agricultura (Brasil-EUA)

pelo conjunto de elementos internos e externos, tais como o projeto nacio-

nal-desenvolvimentista e a centralidade das relações com os EUA para a po-

lítica externa brasileira, concomitante ao privilegiamento norte-americano

para a reconstrução da Europa frente à América Latina, que a política ex-

terna do segundo governo Vargas foi orientada pela barganha nacionalista.

Letícia Pinheiro (2010, p. 29) expõe a barganha nacionalista como o

processo pelo qual Vargas procurava negociar o apoio político-estratégi-

co aos EUA mediante cooperação para o desenvolvimento econômico,

adaptando o paradigma americanista ao nacional-desenvolvimentismo.

Além da dimensão externa da barganha nacionalista, esta foi importante

como instrumento de fortalecimento interno do governo, fornecendo-lhe

apoio de diferentes forças sociais, cuja cooperação e assistência técnica

negociada com os EUA contemplavam diversos segmentos produtivos,

como a indústria e a agricultura, este um dos setores fundamentais da

economia nacional.

Como exposto, embora a década de 1950 não tenha apresentado as

condições favoráveis da equidistância pragmática, política de relações conco-

mitantes com EUA e Alemanha no período da segunda guerra que conferiu

ganhos ao Brasil, não signica dizer que a política externa de Vargas não

tenha mobilizado importantes estratégias de forma a impulsionar o desen-

volvimento econômico, destacando-se a conciliação de aspectos suposta-

mente antagônicos, como americanismo e desenvolvimento nacional.

Como elemento da barganha nacionalista, dado o cenário de descaso

dos EUA em relação ao Brasil, Vargas pôs em prática uma política de au-

tonomia nacional concomitante ao alinhamento político aos EUA. Como

expõe Pinheiro (2010, p. 29), embora a política externa brasileira fosse

orientada por “um comportamento mais autônomo, que projetasse o país

no plano internacional”, o desenvolvimentismo tinha suas demandas, de

forma que, “mais uma vez as relações com os Estados Unidos eram cen-

trais para garantir o sucesso do projeto econômico” (PINHEIRO, 2010,

p. 30). Ou seja, temos a política externa brasileira conjugando elementos

de autonomia e alinhamento aos EUA em virtude dos interesses do de-

senvolvimento econômico nacional, das relações de forças internas e da

ordem internacional da Guerra Fria.

Corroborando tal posição, Hirst (1990, p. 51-52) destaca que:

A conjugação de alinhamento político e nacionalismo não representava em si

mesma um paradoxo, graças ao papel neutralizador que poderia ser desempe-

nhado pela política de desenvolvimento econômico. As contradições geradas

apareciam muito mais na própria ação política, transmitidas através de disputas e

conitos. [...] O nacionalismo presente neste caso antes manifestava-se através do

antagonismo a interesses internos e externos do que na proposta de um projeto

nacional. A instrumentalização de uma política nacionalista aparecia como uma

medida defensiva e não ofensiva.

Para a autora, a necessidade da cooperação para o desenvolvimento

e nesse sentido, das relações com os EUA, moldava decisões que se apro-

ximavam de um consenso, sendo objeto de tensões as formas de coopera-

ção e a profundidade do alinhamento com os EUA (HIRST, 1990, p. 52).

Pelo exposto, podemos concluir que as tensões referentes à políti-

ca externa brasileira não estavam centradas em seus objetivos, estes es-

trategicamente denidos e praticamente consensuais, mas em seu modus

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 25-40

operandi. Temos, portanto, a aglutinação de ações distintas referentes à

política externa, porém orientadas para os interesses nacionais.

Fica evidente, porém, que na busca pela realização dos objetivos

nacionais instrumentalizados pela política externa brasileira, temos um

conjunto formado por relações de assimetria entre os atores internacio-

nais, bem como por cálculos e estratégias políticas de maior ou menor

ecácia no atendimento dos interesses nacionais.

Dessa forma, para a continuidade de nossas análises, partimos da

premissa de que, mesmo no cenário de descaso dos EUA para com a Amé-

rica Latina e, de forma mais especíca para com o Brasil, as relações entre

os dois países constituíram um dos fatores fundamentais nos planos de

industrialização do segundo governo Vargas. Embora a Guerra Fria fosse

um evento fundamental para a reorientação da política externa brasilei-

ra, a política varguista de barganha com os EUA não parecia totalmente

inecaz. O desenvolvimento, entendido como política de Estado, na qual

cooperação econômica e técnica eram um dos seus corolários, mantinha-

-se como um elemento negociável entre os dois países.

Dessa forma, embora permeada por contradições, como a disputa

entre nacionalistas e entreguistas, damos passos signicativos para com-

preender como a política externa brasileira foi um importante instrumento

de desenvolvimento nacional no governo Vargas, ou como, a partir da aná-

lise empírica de políticas de cooperação entre Brasil e EUA, entender como

aquele articulou americanismo e desenvolvimento econômico nacional.

Como exemplo da política de cooperação técnica para o desenvolvi-

mento entre Brasil e EUA, será apresentado o acordo rmado em 1953 para

a execução de um programa de cooperação agrícola, cujo destaque foi a cria-

ção do ETA. Sob a tutela conjunta do Brasil e dos EUA, o ETA foi responsável

pela proposta e implantação de diversos projetos de cooperação e desenvol-

vimento rural, contemplando ações educativas, de modernização produtiva,

emprego de técnicas e mecanização da agricultura, dentre outros.

Antes de adentrarmos no acordo de cooperação que criou o ETA,

torna-se fundamental um breve histórico da cooperação técnica.

Na historiograa, é comum tratar o pós-segunda guerra como marco

da cooperação técnica, uma vez que esta assumiu no pós-45 uma dimen-

são internacional, sendo impulsionada por programas de grande visibilidade

como o Ponto IV do discurso presidencial do presidente norte-americanos

Harry Truman, em 1949. Partindo desse recorte histórico, vamos apresentar

alguns elementos para a compreensão da cooperação internacional de forma

ampla, bem como as medidas precursoras de criação de uma rede de coo-

peração nacional, o que nos fornecerá subsídios para a análise do acordo de

cooperação técnica entre Brasil e EUA que culminou na criação do ETA em

1953, bem como sua instrumentalidade para o desenvolvimento nacional.

Cooperação técnica no pós-segunda guerra: desenvolvimento e zonas

de inﬂuência

Ao analisarem o histórico da cooperação técnica em nível inter-

nacional, Milani (2017) e Cervo (1994) expõem algumas fases ou etapas

na qual a cooperação assumiu dinâmicas distintas, passando pelo con-

Wallace Lucas Magalhães Políca Externa e Cooperação Técnica para a Modernização Agrícola no Pós-Segunda Guerra:

o Caso do Escritório Técnico de Agricultura (Brasil-EUA)

texto da cena internacional, pelo processo de institucionalização nos

países recipiendários, bem como pela própria natureza e objetivos da

cooperação técnica. Nesse sentido, destacam que a década de 1940, es-

pecialmente o pós-guerra, marcou o que denominam como antecedente

da cooperação técnica em nível internacional.2

No período antecedente, podemos observar algumas características

fundamentais relacionadas à cooperação técnica internacional, partindo

da reexão acerca do cenário internacional do período, o conito políti-

co-ideológico bipolar e da constituição de organismos internacionais.

Cabe ressaltar que, embora o processo de institucionalização da

cooperação técnica tenha sido distinto e gradual nos países receptores, na

nova geopolítica mundial, os Estados com maiores recursos de poder, com

destaque para os EUA, implementaram um amplo processo de institucio-

nalização da cooperação técnica ancorado em diretrizes e políticas de or-

ganismos internacionais como a Organização das Nações Unidas (ONU).

Nesse sentido, como destacam Milani (2017) e Lancaster (2007), a

institucionalização da cooperação técnica em nível internacional no pós-

-guerra teve como ponto de partida a aprovação da resolução nº 200 da

Assembleia Geral da ONU, de 1948, cujo principal ponto era a destinação

de verbas e recursos humanos para a formulação de programas de de-

senvolvimento econômico nos países considerados subdesenvolvidos por

meio de “assistência técnica”.

No ano seguinte, foi criado o Programa das Nações Unidas de

Assistência Técnica (UNEPTA), que denia a assistência técnica como

a “transferência, em caráter não comercial, de técnicas, expertise e co-

nhecimentos, por meio de projetos a serem desenvolvidos em parcerias

entre atores de nível desigual de desenvolvimento”, ou seja, entre países

prestadores e receptores, “envolvendo peritos, treinamento de pessoal,

elaboração de material bibliográco, aquisição de equipamentos, realiza-

ção de estudos e pesquisas” (MILANI. 2017, p. 8).

Ainda em 1949, ganhou destaque no campo da assistência técni-

ca o Ponto IV do presidente Harry Truman, denido como o primeiro

programa de assistência técnica bilateral dos EUA para os países subde-

senvolvidos (MILANI. 2017, p. 8). Em seu pronunciamento junto ao Con-

gresso, Truman destacou a necessidade de criação de um programa que

colocasse os avanços cientícos e os resultados do progresso industrial

à disposição do crescimento econômico dos países subdesenvolvidos, que

mediante a assistência técnica, avançariam sobre sua condição primitiva

quanto ao desenvolvimento econômico (MILANI. 2017, p. 9).

Ponto importante a ser destacado são as transformações quanto aos

objetivos da assistência técnica e da cooperação internacional, representa-

das por categorias como ajuda ao longo da segunda metade do século XX.

Como aponta Cervo (1994), sob condições favoráveis no sistema inter-

nacional do pós-guerra, temos a implementação da cooperação técnica sob a

conguração de ajuda aos países subdesenvolvidos, bem como para a recons-

trução da Europa. Nesse cenário, além dos aspectos econômicos que permea-

vam a assistência técnica, um importante elemento presente neste processo

era sua dimensão ideológica, na qual a ajuda funcionava como instrumento

de demarcação de zonas de inuência. Como destacou Cervo (1994, p. 38):

2. Analisando o processo de evolução

da cooperação técnica internacional no

Brasil, Milani (2017), didaticamente,

aborda três períodos fundamentais:

o “antecedente”, que vai de 1940 até

1969, quando da criação do Sistema

Nacional de Cooperação Técnica (SNCT).

O segundo período perdurou até 1987,

ano de criação da Agência Brasileira

de Cooperação (ABC), deﬁnida como

marco do amadurecimento institucional

da cooperação técnica internacional e

início da terceira etapa.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 25-40

A inserção da CTI no sistema internacional ocorreu com as modicações intro-

duzidas no imediato pós-guerra, entre 1945 e 1949. Falava-se então em “ajuda”

para a reconstrução da Europa e para o desenvolvimento, porém as duas super-

potências, Estados Unidos e União Soviética, tinham em vista, antes de tudo, a

montagem de seus sistemas de aliança (Organização do Tratado do Atlântico

Norte - OTAN e Pacto de Varsóvia), bem como a preservação das zonas de inu-

ência com que haviam organizado o espaço terrestre.

Pelo exposto, assistência e cooperação técnica funcionaram, nos

anos iniciais, como importante elemento estratégico de consolidação de

espaços político-ideológicos na geopolítica da Guerra Fria, sendo instru-

mentalizadas mediante a transferência não-comercial de técnicas e co-

nhecimentos entre os países prestadores e receptores, bem como pela

execução de projetos em conjunto, envolvendo peritos, treinamento de

pessoal, material bibliográco, equipamentos, estudos e pesquisas (CER-

VO, 1994, p. 39).

Portanto, a primeira etapa da história da cooperação técnica teve

na ajuda, orientada por elementos econômicos e ideológicos, e não na

cooperação entre as partes, seu perl predominante, no qual o combate à

pobreza assumiu dimensão privilegiada no campo da cooperação técnica.

Na mesma direção Valler Filho (2007, p. 36) destaca que o termo as-

sistência técnica estava ligado à ideia de ajuda. Para o autor, o emprego da

expressão assistência técnica correspondia às noções de atraso e subdesen-

volvimento, e ainda à consolidação da relação de dependência entre países

centrais e periféricos do capitalismo.

Porém, como expõe Cervo (1994, p. 39), a ordem internacional da

Guerra Fria sofria, na década de 1950, diversas críticas que permeavam

o tecido do sistema bipolar e de suas respectivas zonas de inuência. Os

diversos movimentos que eclodiram no transcorrer da Guerra Fria, tais

como os processos de descolonização, o movimento dos países não-ali-

nhados, a Conferência de Bandung de 1955, bem como a crítica histó-

rico-estrutural das relações de dependência e subdesenvolvimento dos

países periféricos elaborada pela Comissão Econômica para a América

Latina e Caribe (CEPAL), foram fatores determinantes na reconguração

não apenas das relações internacionais de forma mais ampla, mas de suas

dimensões mais restritas, tais como a assistência técnica e a cooperação

internacional.

Nesse contexto de transformações, a expressão assistência técnica

foi substituída por cooperação técnica, como expõe a Resolução 1.383 da

Assembleia Geral das Nações Unidas de 1959 (ONU, 1959).

Mais do que uma mera alteração vocabular ou do campo da retó-

rica, a cooperação técnica representava uma mudança de conteúdo, pois

como arma Valler Filho (2007, p. 36), a cooperação técnica contemplava a

ideia de direito ao desenvolvimento, conjugando-o ao dever de cooperar

por parte dos países industrializados, tornando mais efetivos os princí-

pios descritos na Carta das Nações Unidas.

É a partir desse movimento global da cooperação técnica, ou no

bojo da implementação da assistência técnica do pós-segunda guerra, que

podemos compreender os passos iniciais da política nacional para o setor.

Nesse contexto é que temos o envolvimento inicial do Brasil com a coo-

peração técnica, mediante a “recepção da cooperação originária de países

Wallace Lucas Magalhães Políca Externa e Cooperação Técnica para a Modernização Agrícola no Pós-Segunda Guerra:

o Caso do Escritório Técnico de Agricultura (Brasil-EUA)

desenvolvidos e de organismos internacionais, principalmente das agên-

cias ou programas da ONU e do Banco Mundial” (MILANI, 2017, p. 11).

Quanto ao envolvimento do Brasil no campo da assistência e coo-

peração técnica, torna-se fundamental abordar o papel da política externa

brasileira nesse processo.

Uma vez mais, empregando as análises de Milani (2017) sobre o his-

tórico da cooperação técnica no Brasil, arma o autor que já na década de

1930, concomitante a algumas ações esparsas de recepção de assistência

técnica no país, a política externa passava a ser cada vez mais associada ao

projeto de desenvolvimento nacional.

Na década seguinte, o relacionamento do Brasil com os EUA foi pau-

tado, dentre outros mecanismos, pela concessão de empréstimos nancei-

ros e pela oferta de assistência técnica. Tais programas e empréstimos

visavam, como destaca Milani (2017, p. 11), “garantir a industrialização

nacional, sendo a criação da Companhia Siderúrgica Nacional em Volta

Redonda é o exemplo mais emblemático dos resultados desse processo”.

Em 1949, na gestão do presidente Dutra, foi constituída importante

missão de cooperação econômica entre Brasil e EUA, a Comissão Mis-

ta Brasileiro-Americana de Estudos Econômicos (CMBAEE), conhecida

como Missão Abbink, cujos principais objetivos eram avaliar os fatores,

as oportunidades e os principais cenários do desenvolvimento econômico

brasileiro, bem como estabelecer diretrizes para o crescimento econômi-

co brasileiro (RIBEIRO, 2012).

Em 1951, foi criada a Comissão Mista Brasil-Estados Unidos para o De-

senvolvimento Econômico (CMBEU), que deveria analisar projetos passíveis

de nanciamento e a criação de condições para incremento do uxo de

investimentos públicos e privados, nacionais e estrangeiros, assim como

a eliminação de obstáculos a tais investimentos. Cabia ainda à CMBEU a

preparação de projetos para inversões de capitais em setores básicos dire-

cionados ao crescimento da economia brasileira, tendo a assistência técni-

ca papel fundamental nesse processo (CMBEU, 1954, p. 21).

Como resultado dos estudos da Comissão, foi criado em 1952, o

Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE), um dos mais impor-

tantes aparelhos econômicos do Estado desde então.

Nesse cenário, Ribeiro (2012, p. 16) destaca um ponto fundamen-

tal que vai contornar as análises feitas até agora: o papel da CMBEU na

construção do desenvolvimento como projeto. Embora avance sobre tal

análise, incorporando ao desenvolvimento uma dimensão ideológica,

dada a importância da temática do crescimento econômico nos estudos

da Comissão, o autor aborda o desenvolvimento enquanto projeto, dado

o conjunto coordenado de investimentos que possibilitaram e estimula-

ram a acumulação de capital através da “primeira abordagem à técnica de

planejamento econômico feita no Brasil”.

Como exposto, a política externa brasileira, pautada na barganha

nacionalista do segundo governo Vargas, foi um importante instrumental

para que possamos compreender o papel da cooperação técnica no pro-

cesso de desenvolvimento como projeto político.

Embora frustrantes, ou não tão efetivas para a consolidação dos in-

teresses nacionais, as negociações em torno da CMBEU não ofuscaram a

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 25-40

contribuição mais ampla e geral dessa experiência de cooperação bilateral

para o desenvolvimento econômico brasileiro.

É a partir do conjunto de fatores internos e da política externa bra-

sileira, que Cervo (1994, p. 41) destaca as transformações qualitativas do

desenvolvimento histórico da cooperação técnica no Brasil. Para o autor,

embora quantitativamente os investimentos em cooperação técnica no

Brasil tenham sido pouco expressivos, as condições internas, com des-

taque para o modelo desenvolvimentista implementado como projeto

político, intensicaram os resultados da política de cooperação no Brasil

ao longo do tempo. Nesse contexto de condições internas favoráveis, a

cooperação assumiu importante conotação como elemento da política

externa, moldando uma interface entre ambos. A cooperação avançou de

um conceito no qual a ajuda ganhava contornos determinantes, para uma

prática política. Na linguagem diplomática e política, o termo coopera-

ção instrumentalizava, via política externa, a losoa desenvolvimentis-

ta que carregava, cabendo-lhe ainda “preencher, mediante mecanismos

concretos, a função supletiva consignada à política exterior para o esforço

interno de desenvolvimento” (1994, p. 41).

Foi nesse quadro de interfaces entre desenvolvimento como projeto

político, cooperação técnica e política externa, que o governo brasileiro

criou, junto ao Ministério das Relações Exteriores, a Comissão Nacional

da Assistência Técnica (CNAT), de acordo com o decreto 28.799 de 27 de

outubro de 1950.

Composta por onze membros nomeados pelo Presidente da Repú-

blica mediante indicação do Ministro das Relações Exteriores, que exer-

cia a presidência da Comissão, cabia à CNAT, dentre outros objetivos,

estudar problemas relativos à participação do Brasil em programas de

assistência técnica das Nações Unidas e, eventualmente, da Organização

dos Estados Americanos (OEA), além do levantamento das necessidades

brasileiras em matéria de assistência técnica, culminando nos primeiros

passos para a construção de uma rede de aparatos administrativos e nor-

mativos referentes à cooperação técnica (BRASIL, 1950).

De forma a sistematizar o exposto sobre o período antecedente da coo-

peração técnica no Brasil, podemos observá-la sob prismas variados, tais

como sua inserção nos projetos de desenvolvimento, sua conotação política

ou demarcadora de áreas de inuência, suas transformações retóricas e de

conteúdo, bem como sua instrumentalidade para a política externa brasilei-

ra. Além disso, cabe ressaltar seu gradativo processo de institucionalização,

mediante a estruturação de agências, órgãos e comissões especializadas em

áreas consideradas estratégicas para o desenvolvimento nacional.

É nesse contexto que, em 1953, mediante um acordo de coopera-

ção técnica entre Brasil e EUA, foi implementado o ETA, cujos princípios

giravam em torno da formação de especialistas integrados ao desenvolvi-

mento e iniciativas destinadas à maximização da produtividade agrícola.

Vamos observar como a cooperação técnica para a modernização

agrícola operacionalizada pelo ETA, presentes as variantes dos recursos

de poder de Brasil e EUA, ao impulsionar as transformações da agricultu-

ra tradicional para a racional e produtiva, agregava os interesses de desen-

volvimento presentes na barganha nacionalista do governo Vargas.

Wallace Lucas Magalhães Políca Externa e Cooperação Técnica para a Modernização Agrícola no Pós-Segunda Guerra:

o Caso do Escritório Técnico de Agricultura (Brasil-EUA)

“ETA – três letras que estão mudando o panorama agrícola do Brasil”

Antes de adentrarmos de forma detalhada no acordo de cooperação

técnica entre Brasil e EUA que culminou na criação do ETA, devemos

destacar que tal medida não representou uma novidade no campo da coo-

peração para a modernização agrícola no país, mas um traço de conti-

nuidade no qual podem ser citados outros acordos referentes à primeira

metade da década de 1940.

Nesse sentido, podemos destacar o acordo rmado entre Brasil e

EUA em 13 de setembro de 1942 para a execução de um plano de incre-

mento da produção de alimentos no Brasil que, tendo em vista os esforços

da guerra e as diculdades de transporte, era direcionado à produção de

gêneros de primeira necessidade. O acordo contemplava itens como assis-

tência técnica para aumento e melhoria da produção destes, provimento

de meios, ferramentas, equipamentos, inseticidas, ampliação dos recur-

sos das divisões de fomento da produção vegetal e animal, tomando-se

como modelo as técnicas agropecuárias executadas nos Estados Unidos,

sendo para tal m constituída uma comissão especial denominada Co-

missão Brasileiro-Americana de Produção de Gêneros Alimentícios (UNITED

STATES OF AMERICA, 1942).

Os acordos de cooperação técnica direcionados à modernização

da produção agrícola, fundamentais para o projeto de desenvolvimen-

to nacional conduzido por Getúlio Vargas, tinham na transformação do

homem via educação um elemento norteador daquele processo. O desen-

volvimento requeria não apenas a industrialização ou a modernização

das atividades produtivas consideradas arcaicas, mas a transformação do

homem mediante processos educativos.

Nessa direção, temos o acordo rmado entre os dois países em 20 de

outubro de 1945, direcionado à educação rural e à modernização agrícola.

Tendo como representante do governo dos Estados Unidos a Inter-

-American Educational Foundation, subordinada à Inter-American Aairs, o

acordo era destinado à realização de um programa de cooperação educa-

cional mediante intercâmbio intensivo de educadores, ideias e métodos

pedagógicos entre os dois países (UNITED STATES OF AMERICA, 1945).

Segundo o acordo, como parte integrante do Ministério da Agri-

cultura, criou-se uma comissão especial denominada Comissão Brasilei-

ro-Americana de Educação das Populações Rurais (CBAR), que atuaria como

órgão executivo na realização do programa de cooperação educacional,

com o objetivo principal de desenvolver relações mais amplas entre pro-

fessores do ensino prossional agrícola do Brasil e dos Estados Unidos,

facilitando o intercâmbio e o treinamento de brasileiros e americanos es-

pecializados em ensino prossional agrícola.

O acordo previa também que poderia ser adotado o fornecimento,

por parte da Fundação, de um pequeno corpo de especialistas em ensino

agrícola para colaborar na realização do programa cooperativo, denin-

do ainda o intercâmbio entre administradores, educadores e técnicos bra-

sileiros e norte-americanos, com o m de estudar, proferir conferências,

lecionar e permutar ideias e experiências. Previa ainda o acordo a realiza-

ção de programas de treinamento de professores no ramo do ensino pro-

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 25-40

ssional agrícola; a aquisição de equipamentos, preparação de material

de ensino, utilização de recursos tais como rádio, cinema, missões rurais,

bibliotecas e museus circulares, além da utilização de quaisquer outros

meios que possam ser considerados, por ambas as partes, convenientes à

realização do programa (UNITED STATES OF AMERICA, 1945).

Portanto, o acordo rmado em 1953 seguiu a lógica de uma traje-

tória desenvolvimentista, na qual a modernização via cooperação técnica

entrelaçava política externa e a efetivação, em menor ou maior grau, dos

interesses nacionais.

Passemos à exposição dos principais pontos do acordo e, posterior-

mente, à análise de como os feitos do ETA eram apresentados por órgãos

do Estado, como o Ministério da Agricultura, no sentido de sua instru-

mentalidade desenvolvimentista.

Firmado em 26 de junho de 1953, o acordo que criou o ETA era

direcionado à execução de um programa de cooperação agrícola, cujos

objetivos eram: facilitar o desenvolvimento da agricultura e dos recursos

naturais do Brasil, mediante ação conjunta dos governos brasileiro e nor-

te-americano; estimular e aumentar o intercâmbio entre os dois países,

em matéria de conhecimentos, eciência prossional e processos técnicos

no domínio da agricultura e dos recursos naturais, além de promover

e fortalecer o entendimento e a boa vontade entre os povos do Brasil e

dos EUA, bem como o desenvolvimento das normas de vida democrática

(UNITED STATES PF AMERICA, 1953).

Firmado entre governos, mas aberto à participação de instituições

privadas, o acordo previa que os principais campos de atuação da coope-

ração técnica seriam: estudos das necessidades do Brasil no setor da agri-

cultura e dos recursos naturais e dos meios existentes para satisfazê-las;

formulação e constante adaptação de qualquer tipo de projeto, no campo

da agricultura, dos recursos naturais e de pesca, que as Partes pudessem

acordar, além de atividades correlatas de treinamento, tanto no Brasil

quanto no exterior.

Como órgão administrador do programa de cooperação técnica, o

acordo criava uma “entidade especializada”, o ETA, sob a direção de dois

co-diretores, um brasileiro e outro norte-americano.

Um dos pontos fundamentais do acordo, e que representa de for-

ma mais transparente a barganha nacionalista da política externa do se-

gundo governo Vargas, foi o artigo VI, referente à contribuição dos dois

governos para a efetividade do programa. Previa o acordo que o gover-

no norte-americano forneceria os fundos necessários para o pagamento

dos salários e outras despesas dos membros do corpo técnico dos EUA,

bem como das demais despesas administrativas referentes ao programa

de cooperação, além de uma contribuição de cento e setenta e cinco mil

dólares distribuída entre a data de entrada de vigência do acordo e 31 de

dezembro de 1953.

Antes de apresentarmos como o Ministério da Agricultura reco-

nhecia as benesses da cooperação técnica para a modernização da agri-

cultura e para o desenvolvimento nacional, cabe ressaltarmos um impor-

tante elemento descrito no acordo no qual cooperação e política externa

se entrelaçam de forma efetiva.

Wallace Lucas Magalhães Políca Externa e Cooperação Técnica para a Modernização Agrícola no Pós-Segunda Guerra:

o Caso do Escritório Técnico de Agricultura (Brasil-EUA)

Previa o artigo VI o reconhecimento da imunidade soberana às Par-

tes contratantes do acordo. Estas reconheciam que a administração, que

integrava o corpo técnico norte-americano, bem como seu co-diretor, te-

ria direito aos privilégios e imunidades, inclusive em processos judiciais

de competência dos tribunais brasileiros.

Expostos alguns dos principais pontos do acordo, com destaque

para a constituição do ETA, como podemos compreender sua efetividade

no desenvolvimento, pensado como política de Estado?

A atuação do escritório ganhou destaque nos Relatórios do Ministé-

rio da Agricultura, publicação ocial que externava as atividades do órgão.

Dentre seus diversos assuntos, a cooperação agrícola entre Brasil e EUA

via atuação do ETA ganhou grande relevância, tendo no ensino prossio-

nal importante elemento para o desenvolvimento. Ao enfatizar as ativida-

des do Ministério da Agricultura entre os anos de 1954 e 1955, o Relatório

deu ênfase à atuação do ETA da seguinte forma:

Dedicando especial interesse ao desenvolvimento do ensino prossional para as

atividades rurais – agronomia e veterinária associadas à experimentação e com

prática de extensão, economia doméstica, mecanização – o ETA não somente

tem estimulado várias iniciativas nesses setores, como realiza um estudo obje-

tivo das condições vigentes naquele ensino, sob todos os aspectos, já havendo

publicado um relatório sobre as escolas superiores de agronomia e veterinária.

Vem atuando também na realização do programa de visitas e treinamento, nos

Estados Unidos, de líderes rurais, educadores técnicos. O número de bolsas

proporcionadas de acordo com esse programa, que data de 1951, chega a 168,

beneciando agrônomos, veterinários, economistas domésticos, agricultores e

jovens recém-formados (BRASIL, 1954 e 1955. p. 173).

No informativo Informação Agrícola do Ministério da Agricultura,

publicado em março de 1955 (BRASIL, 1955, p. 15), foi divulgado que o

ETA, através de sua divisão de Economia Doméstica, havia implementa-

do vários serviços de extensão agrícola, destacando-se o nanciamento

para a implantação de escritórios da Associação Brasileira de Crédito e

Assistência Rural (ABCAR) em diversos estados do Brasil, considerados

“indispensáveis ao desenvolvimento do meio rural”.

Na mesma publicação ocial, datada de agosto de 1959 (BRASIL,

1959, p.1), foi abordada a colaboração do ETA com 11 órgãos do Ministério

da Agricultura, além de Secretarias de Agricultura estaduais e Universi-

dades Rurais do país, inuindo diretamente em atividades supostamente

ligadas ao bem-estar das populações do campo em mais de 220 municípios,

com ênfase para os processos de modernização das atividades produtivas.

Atuando em diversas áreas da produção agrícola, a cooperação bila-

teral era um instrumento fundamental na consolidação de determinados

valores pertinentes à modernização do mundo rural, tais como educação,

qualicação da força de trabalho e mecanização da produção, conferin-

do-lhe aspectos de projeto político e ideológico. Destacavam os técnicos

do Ministério da Agricultura em 1956 que o ETA havia promovido “assis-

tência técnica à cultura do cacau; trabalhos de economia doméstica e trei-

namento de técnicos em cooperação com o Ministério da Agricultura”.

Além deste, o ETA também realizou “outros trabalhos objetivando

o desenvolvimento do nível prossional e vem executando um programa

de visitas e treinamento, nos Estados Unidos, de líderes rurais, educa-

dores e técnicos brasileiros”. Quantitativamente, de “1953 a 1956 foram

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 25-40

contempladas 210 pessoas que receberam bolsas de estudos nos Estados

Unidos” por meio do ETA (BRASIL. 1956, p. 81-82).

No periódico Informação Agrícola, publicada em 1958, em comemo-

ração aos 5 anos do acordo e atuação do ETA no Brasil, o Ministério da

Agricultura enfatizou as “Três letras que estão mudando o panorama

agrícola do Brasil”. De acordo com o periódico:

Em junho último completou o seu primeiro lustro o Escritório Técnico de Agricul-

tura, órgão executor do acordo rmado dentre os governos do Brasil e dos Estados

Unidos para um programa de desenvolvimentoda agricultura e recursos naturais

do nosso país, comumente conhecido por sua sigla – ETA. Seus objetivos estão

sendo plenamente alcançados e disso nos dá testemunho o volume das realizações

nesses cinco primeiros anos de existência do acordo, nas mais diversas iniciativas

em prol do progresso rural do Brasil. Sua história se resume numa palavra: coope-

ração (...) A ação do ETA se desenvolve através da assistência técnica e nanceira

a trabalhos em benefício da agricultura e do agricultor, realizados pelos órgãos

do governo e outras entidades públicas ou privadas, principalmente nos setores

do treinamento e da extensão rural, através de convênios que recebem o nome de

Projeto, seguido de um número de ordem. Até ns de 1957, o ETA assinara, com

mais de 70 órgãos diferentes, 46 projetos relativos a trabalhos de educação, pesqui-

sa, conservação de recursos naturais, solo, água, fomento da produção de leite e

derivados, cacau, batata-semente, assistência educativa (BRASIL, 1958. p. 1).

Por m, cabe uma última citação acerca das atividades de coope-

ração técnica implementadas pelo ETA no Brasil. Expondo a dimensão

da cooperação técnica direcionada à modernização da agricultura e ao

desenvolvimento nacional, a referência, datada de 1960, contempla parte

do histórico das ações do ETA no campo da cooperação técnica. Vejamos:

O Escritório Técnico de Agricultura Brasil-Estados Unidos, órgão inter-governa-

mental com um programa de melhoria agrícola, há perto de seis anos vem operan-

do proveitosamente como instrumento do Ministério da Agricultura. Canalizando

a ajuda técnica e nanceira prestada através do Ponto IV, seu objetivo é colaborar

com departamentos do M.A., assim como de outros órgãos da administração

pública, e assistir a programas de educação das massas rurais e à as orientação no

sentido de uma agricultura mais racional e produtiva. O ETA, desde 1954, assinou

58 convênios com parte de 80 entidades, de que sobressaem 11 departamentos

do Ministério da Agricultura, Secretarias de Agricultura de mais da metade dos

Estados e as Associações de Crédito e Assistência Rural de 12 Estados. Os acordos

destes acordos incluem fomento à produção agropecuária, conservação do solo,

pesquisa e, principalmente, o treinamento de técnicos em vários níveis e a assistên-

cia direta ao agricultor e sua família, através de serviços de extensão agrícola (...). O

ETA presta assistência às especialistas do Ministério e de outros órgãos, empenha-

dos em promover o desenvolvimento (BRASIL, 1960. p.108-110, grifo meu).

Podemos concluir como a cooperação técnica de forma geral, e o

ETA de forma mais especíca, fomentou a construção de uma rede de

desenvolvimento, mediante a ação conjunta de agências, órgãos e ins-

tituições públicas e privadas. Tal processo, todavia, não poderia ter sido

efetivado sem que cooperação técnica e política externa se tornassem

elementos impulsionadores do desenvolvimento nacional, arquitetado e

implementado como política de Estado.

Conclusão

Nas análises sobre política externa brasileira e cooperação técni-

ca para a modernização agrícola no pós-segunda guerra, alguns pontos

devem ser retomados para que possamos compreender a dinâmica e a

dimensão da importância da cooperação técnica para o Brasil.

Wallace Lucas Magalhães Políca Externa e Cooperação Técnica para a Modernização Agrícola no Pós-Segunda Guerra:

o Caso do Escritório Técnico de Agricultura (Brasil-EUA)

O primeiro ponto é a construção do tabuleiro geopolítico do pós-

-guerra e da Guerra Fria, seguido da inserção internacional do Brasil nesse

cenário. Vimos como a ajuda precedeu à cooperação e como tal, teve como

elemento orientador a demarcação de zonas de inuência no sistema bipolar.

Embora a política internacional assumisse naquele cenário a posi-

ção dominante para a análise das relações internacionais, cabe-nos, para

que possamos analisar a complexidade da cooperação técnica no período,

abrir a caixa preta da política externa e entender que, embora presentes

relações assimétricas de poder na cena internacional, podemos identicar

que muitas destas não são impostas de cima para baixo, mas por diversas

vezes negociadas e reinterpretadas de acordo com interesses locais.

Quanto aos interesses locais, destacamos o projeto desenvolvimen-

tista levado adiante por Getúlio Vargas, no qual, ultrapassada a equidis-

tância pragmática de tempos da segunda guerra, teve que se adaptar à

geopolítica do pós-guerra, mediante a troca de apoio político-estratégico

por cooperação técnica e nanceira para levar adiante o projeto nacional.

Nesse contexto, a barganha nacionalista procurou conciliar americanismo

e desenvolvimento, tendo em mente as contradições, disputas e assime-

tria de tal relação.

Para a pavimentação do projeto desenvolvimentista, política exter-

na e cooperação, mais do que elementos que se colocavam na geopolítica

mundial, foram conjugadas como instrumentos do desenvolvimento na-

cional.

Como elemento empírico dessas premissas, apresentamos o acordo

de cooperação técnica entre Brasil e EUA, que criou o ETA, órgão inter-

governamental de execução de um programa voltado para a moderniza-

ção da produtividade agrícola no país.

Através deste caso, foi possível demonstrar como política externa e

cooperação funcionaram como elementos que possibilitaram, mesmo em

um cenário de assimetria de recursos de poder entre os dois países, criar

uma rede de desenvolvimento de acordo com as realidades e estratégias

possíveis, mas que buscavam o atendimento dos objetivos nacionais.

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Natalia Diniz Schwether1

Renata Oliveira2

DOI: 10.5752/P.2317-773X.2022v10.n1.p41

Recebido em: 21 de novembro de 2020

Aprovado em: 04 de outubro de 2021

RESUMO

A proteção internacional dos Direitos Humanos foi regionalizada a partir do esta-

belecimento de órgãos e mecanismos que asseguram sua efetividade; no conti-

nente americano, o Sistema Interamericano de Direitos Humanos (SIDH) detém

essa função. O SIDH é composto por dois órgãos independentes e complemen-

tares: a Comissão e a Corte Interamericana de Direitos Humanos. O presente ar-

tigo analisa a importância da atuação da Corte na promoção, proteção e garantia

dos Direitos Humanos no Brasil, a partir de um estudo exploratório das sentenças

condenatórias emitidas ao país, observando a natureza das medidas reparatórias

empregadas bem como o seu cumprimento. Em suma, depreende-se que a Corte

Interamericana, como mecanismo de monitoramento, cumpre o seu objetivo

agindo na proteção dos Direitos Humanos e intimando os Estados a prestar

esclarecimentos acerca do cumprimento das sentenças em que foram condena-

dos. Dessa forma, as condenações ao Estado brasileiro catalisam ações e causam

repercussões internamente, mesmo quando não cumpridas em sua integridade.

Palavras-chave: Direitos Humanos; Sistema Interamericano de Direitos Huma-

nos; Corte Interamericana; Brasil.

RESUMEN

La protección internacional de los Derechos Humanos se regionalizó mediante

el establecimiento de órganos y mecanismos que aseguran su efectividad; en

el continente americano, el Sistema Interamericano de Derechos Humanos

(SIDH) tiene esta función. El SIDH está integrado por dos órganos indepen-

dientes y complementarios: la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos

Humanos. Este artículo analiza la importancia de la acción de la Corte en la pro-

1. Doutoranda do Programa da

Pós-Graduação em Ciência Política da

Universidade Federal de Pernambuco

(UFPE). Mestra em Relações Interna-

cionais pela Universidade Federal de

Santa Catarina (UFSC) e graduada em

Relações Internacionais pela Universi-

dade Estadual Paulista (UNESP). E-mail:

natidiniz@gmail.com

2. Bacharel em Ciência Política pela Uni-

versidade Federal de Pernambuco (UFPE).

E-mail: renata.b.oliveira@hotmail.com.br

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 41-60

moción, protección y garantía de los Derechos Humanos en Brasil, a partir de

un estudio exploratorio de las sentencias dictadas en el país, observando la natu-

raleza de las medidas reparadoras empleadas y su cumplimiento. En denitiva,

parece que la Corte Interamericana, como mecanismo de seguimiento, cumple

su objetivo al actuar en la protección de los Derechos Humanos y al llamar a los

Estados a brindar aclaraciones sobre el cumplimiento de las sentencias. De esta

manera, las condenas al Estado brasileño catalizan acciones y provocan repercu-

siones internas, incluso cuando no se cumplen en su integridad.

Palabras clave: Derechos Humanos; Sistema Interamericano de Derechos Hu-

manos; Corte Interamericana; Brasil.

ABSTRACT

The international protection of human rights was regionalized through the

establishment of agencies and mechanisms that ensure its eectiveness; on the

American continent, the Inter-American Human Rights System (IAHRS) has

this function. The IAHRS includes two independent and complementary agen-

cies: the Commission and the Inter-American Court of Human Rights. This

article analyzes the importance of the Court’s work in promoting, protecting

and guaranteeing Human Rights in Brazil, based on an exploratory study of the

sentences given to the country, observing the nature of the reparation measures

applied as well as its fulllment. In short, we observe that the Inter-American

Court, as a monitoring mechanism, fullls its nal purpose acting in the pro-

tection of Human Rights and commanding the States to provide clarications

about the fulllment of the sentences in which they were condemned. As such,

the condemnations to the Brazilian State catalyze actions and cause repercus-

sions internally, even when they are not fully complied.

Keywords: Human Rights; Inter-American Human Rights System; Inter-Ameri-

can Court; Brazil.

INTRODUÇÃO

Os direitos humanos são o tema deste artigo, entendidos como

direitos e garantias institucionalizados e inerentes ao ser humano, que

visam o respeito à dignidade, proteção contra arbitrariedades do poder

estatal e estabelecimento de condições mínimas para o desenvolvimento

da vida (MORAES, 2003). Em constante evolução e aprimoramento, esses

direitos são uma questão de alta complexidade aos Estados, que são obri-

gados a promover os direitos fundamentais expressos em suas constitui-

ções e respeitar acordos e convenções.

A proteção aos direitos humanos foi expressa pela primeira vez na

Declaração Universal dos Direitos Humanos, em 1948. Anos mais tarde

foram estabelecidos órgãos regionais como forma de garantir a sua efe-

tividade. Nas Américas, a regionalização foi feita por meio do Sistema

Interamericano de Direitos Humanos (SIDH), formado por dois órgãos: a

Comissão e a Corte Interamericana de Direitos Humanos.

O SIDH é capaz de inuenciar diretamente na maneira como um

país procede em relação às diretrizes internacionais de proteção e promo-

ção dos direitos humanos, ao emitir relatórios, pareceres e sentenças, os

quais permitem o acompanhamento do comportamento de cada Estado-

-parte. Tem, portanto, importância fundamental na tutela dos direitos,

inuenciando não somente a relação dos países com as organizações in-

ternacionais como, também, as relações dos países entre si.

Natalia Diniz Schwether, Renata Oliveira Perl das sentenças da Corte Interamericana de Direitos Humanos: um estudo exploratório do caso brasileiro

Este artigo concentra-se na Corte Interamericana, uma instituição

jurídica autônoma que emite decisões com efeitos vinculantes aos Esta-

dos que reconhecem sua jurisdição, para vericar: como o Estado brasi-

leiro agiu diante das sentenças emitidas pela Corte?

Para tanto, as sentenças condenatórias e os relatórios de cumprimen-

to são o principal insumo da pesquisa exploratória. Após essa introdução, a

primeira seção descreve o processo de institucionalização, internacionali-

zação e regionalização dos direitos. A seguir, na análise, são apresentadas e

classicadas as medidas de reparação, conforme categorização denida pela

Corte, para nove casos, dentre onze contenciosos contra o Brasil na Corte.

O estudo detalhado das sentenças e respostas do Brasil compila

informações de forma inédita e atualizada. Além de identicar reexos

jurídicos e políticos em âmbito interno, bem como desaos para o cum-

primento das decisões.

Contexto

O Estado é um agente possuidor de interesses, que interage no sis-

tema internacional atendendo a um conjunto de normas de boa convivên-

cia, as quais restringem, proíbem ou permitem determinadas ações. Essas

normas agem inuenciando a tomada de decisão e são produto de discus-

sões políticas; isto é, os próprios atores do sistema internacional criam as

normas as quais se submeterão. Porém, mesmo ao se conformarem às

normas, os atores podem divergir quanto a interpretação, por essa razão

a importância de órgãos scalizadores e consultivos (SHANNON, 2017).

No que diz respeito ao Direito Internacional dos Direitos Huma-

nos, esse campo abrange as normas do Direito Internacional que assegu-

ram aos indivíduos meios de defesa contra os abusos e desvios de poder

praticados por um Estado, bem como a reparação dos danos (ABRAN-

CHES, 1964). A origem dessa proteção data do m da Segunda Guerra

Mundial (1945) quando a comunidade internacional, pressionada por ato-

res sociais, percebeu que as atrocidades da guerra não poderiam se repe-

tir, como também poderiam ter sido mitigadas caso houvesse um sistema

internacional de proteção (CASTRO, 2013).

A urgência por proteção dos direitos humanos impulsionou a inter-

nacionalização do tema3 (MAGALHÃES, 1992). Assim, a Carta das Na-

ções Unidas (1945), a Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948) e

a Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem (1948) surgi-

ram como os principais documentos normativos nessa ceara. Mais tarde,

em 1966, o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos e o Pacto

Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais vieram para

vincular o conteúdo das declarações aos Estados-parte.

Os pactos e a Declaração Universal são os três instrumentos re-

ferenciais na proteção internacional dos direitos humanos e formam a

Carta Internacional dos Direitos Humanos. Ao aderir a Carta, o Estado

reconhece que os direitos humanos são objeto de preocupação internacio-

nal e não de sua exclusiva jurisdição (BORGES, 2006).

Com o intuito de assegurar que os Estados cumpram as suas obriga-

ções e de avaliar as violações e petições encaminhadas pelas vítimas foram

3. De acordo com Piovesan (2000) a

internacionalização permite a revitali-

zação do processo, pois são admitidas

formas de monitoramento e responsabi-

lização internacional, e a compreensão

de que os indivíduos são sujeitos de

direito.

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criados órgãos de monitoramento internacionais (BUERGENTHAL, 1988).

Os órgãos de monitoramento são estabelecidos por convenções especícas e

possuem competência para analisar os relatórios e petições individuais dos

Estados. No quadro abaixo (Quadro 1) estão listados alguns dos principais

tratados de direitos humanos e seus respectivos órgãos de monitoramento:

Quadro 1. Principais instrumentos internacionais de Direitos Humanos e seus meca-

nismos convencionais

Tratado Mecanismo de monitoramento

Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos

Pacto Internacional dos Direitos Econômicos Sociais e Culturais

Convenção Americana de Direitos Humanos

Convenção Europeia de Direitos Humanos

Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos

Comitê de Direitos Humanos da ONU

Comitê da ONU sobre os Direitos Econômicos, Sociais e Culturais

Comissão Interamericana de Direitos Humanos e Corte Interamericana de Direitos Humanos

Corte Europeia de Direitos Humanos

Comissão Africana de Direitos Humanos e dos Povos e Corte Africana de direitos

humanos e dos povos

Fonte: elaborado pelas autoras.

Nota-se que os três últimos tratados expostos no quadro mencio-

nam regiões geográcas, o que confere uma particularidade à proteção

dos direitos humanos. Ao serem regionalizados os sistemas podem se

ater às especicidades das violações em países com características históri-

cas, culturais, sociais e econômicas semelhantes (CASTRO, 2013). Dessa

forma, o aparato jurídico desenvolvido por cada um deles adequa-se à

realidade da região e ganha em agilidade (SMITH, 2003).

Além disso, os sistemas regionais auxiliam nos casos em que os Estados

precisam exercer pressões em seus vizinhos (HEYNS; VIJOEN, 1999) e, ain-

da, complementam o sistema internacional, por exemplo ao facultar à vítima

a escolha entre recorrer ao sistema internacional ou ao sistema regional.

O Sistema Interamericano de Direitos Humanos foi estabelecido,

em 1969, por meio da Convenção Americana, adotada pela Organização

dos Estados Americanos (OEA), a qual orientou os Estados a se comprome-

terem com o estabelecimento de um regime de liberdade pessoal e justiça

social (OEA, 1969), de igual maneira estabeleceu mecanismos de monito-

ramento das diretrizes, são eles: a Comissão Interamericana de Direitos

Humanos (CIDH) e a Corte Interamericana de Direitos Humanos (Corte).

Os dois órgãos atuam em conjunto cada qual com suas atribuições,

sendo que ambos podem se pronunciar nos casos em que os agentes do Es-

tado agem ou se omitem violando os direitos humanos (PIOVESAN, 2013).

No que diz respeito à CIDH sua principal função é promover a observância

e a defesa dos direitos humanos mediante recomendações aos governos dos

Estados-parte, para além de produzir estudos e relatórios. Seu alcance abran-

ge todos os Estados-parte da Convenção (OEA, 1969; PIOVESAN, 2013).

Igualmente, é tarefa da CIDH examinar as petições apresentadas

por indivíduos, grupos ou entidades não governamentais com denúncias

de violação a direitos consagrados pela Convenção. Ao recebê-las, a CIDH

realiza uma revisão, quando decide se a denúncia reúne os requisitos para

ser aberta à trâmite. Em caso positivo, a petição passa pela admissibilida-

de, nessa etapa o órgão estuda a informação apresentada pelas partes do

processo para decidir se é admissível. Reconhecendo a admissibilidade, a

petição torna-se um caso e são solicitadas informações ao governo denun-

Natalia Diniz Schwether, Renata Oliveira Perl das sentenças da Corte Interamericana de Direitos Humanos: um estudo exploratório do caso brasileiro

ciado para vericar os motivos elencados na petição, se não existirem, ela

é arquivada. Existindo, o órgão realiza, com o conhecimento das partes,

uma análise cuidadosa do assunto e, se necessário, a investigação, confor-

me especica o artigo 48 da Convenção Americana.4

Após essa etapa, a CIDH busca uma solução amistosa, mas se o

consenso não é possível redige-se um relatório de caráter mandatório.

O relatório é encaminhado ao Estado-parte, que tem até três meses para

conferir cumprimento às recomendações ou demonstrar iniciativa em

fazê-lo. Findado esse período, a CIDH pode encaminhar o caso à Corte

(OEA, s.d.). O uxograma abaixo (Figura 1) ilustra as etapas:

Figura 1. Fluxo das denúncias enviadas à CIDH

Fonte: Elaborado pelas autoras, baseado no Regulamento da CIDH art.23 ao 50

A Corte, por sua vez, objetiva a aplicabilidade da Convenção na or-

dem jurídica dos Estados-parte e se traduz como um órgão consultivo e

contencioso. Sua função consultiva prevê a prestação de esclarecimentos

(quando solicitada) acerca da interpretação da Convenção ou de outros

tratados referentes à proteção dos direitos humanos. Cabe a ela emitir

pareceres sobre a compatibilidade entre qualquer lei interna e os instru-

mentos jurídicos internacionais (OEA, 1969).

A função contenciosa do órgão limita-se aos Estados-parte que te-

nham reconhecido sua competência para tal; assim, apenas a CIDH e os

Estados-parte podem submeter um caso à Corte. Tal função prevê o jul-

gamento de casos pelo órgão, com desfechos e consequências que podem

4. “[...] d. se o expediente não houver

sido arquivado, e com o ﬁm de compro-

var os fatos, a Comissão procederá, com

conhecimento das partes, a um exame

do assunto exposto na petição ou

comunicação. Se for necessário e con-

veniente, a Comissão procederá a uma

investigação para cuja eﬁcaz realização

solicitará, e os Estados interessados

lhes proporcionarão todas as facilidades

necessárias.”

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 41-60

inuenciar os entendimentos jurisprudenciais dos ordenamentos jurídi-

cos internos dos Estados (BRANDÃO, 2016).

Ao entender que houve uma violação a um direito previsto na Con-

venção, a Corte profere uma sentença denitiva, inapelável e de caráter

obrigatório, que objetiva garantir à vítima seus direitos violados e reparar

as consequências ou danos causados. Quando um Estado condenado não

cumpre sua sentença, a Corte divulga o fato em seu informe anual, diri-

gido à Assembleia Geral da OEA, onde se materializa uma sanção moral

e política (CORREIA, 2008). Ressalta-se, ainda, que a Corte não é um

tribunal penal e não substitui as ações penais, ela apenas julga o Estado

como responsável ou não por uma violação à Convenção (BELLI, 1998).

Nesse sentido, a possibilidade de acionamento da Corte por Es-

tados-parte altera signicativamente as relações internacionais, ao per-

mitir que atores outros comportem-se como árbitros internacionais em

assuntos que, tradicionalmente, eram de domínio exclusivo do Estado,

acrescentando mais um elemento na modelagem dos interesses estatais5

(ALTER et. al., 2019).

O Brasil, ao assinar, em 19926, o Tratado que deu origem à CIDH

e, em 19987, aceitar a competência da Corte passou a ter seu ordenamen-

to jurídico interno inuenciado pelos relatórios e sentenças emitidas por

esses órgãos, operando “na estrutura judiciária brasileira a introdução de

nova instância judicial com poderes próprios sob a égide do regime inter-

nacional” (RAMIRES, 2006, p. 171).

Até outubro de 2020 foram contabilizados onze casos contencio-

sos contra o Estado brasileiro na Corte (tramitados e em processamen-

to), são eles:

Quadro 2. Casos contenciosos contra o Estado brasileiro

CASO SUBMISSÃO À CORTE PUBLICAÇÃO DA SENTENÇA

Ximenes Lopes Vs. Brasil

Nogueira de Carvalho e outros Vs. Brasil

Escher e outros Vs. Brasil

Garibaldi Vs. Brasil

Gomes Lund e outros (“Guerrilha do Araguaia”) Vs. Brasil

Trabalhadores da fazenda Brasil Verde Vs. Brasil

Favela Nova Brasília Vs. Brasil

Povo Indígena Xucuru e seus membros Vs. Brasil

Herzog e outros Vs. Brasil

Empregados da fábrica de fogos de Santo Antônio de Jesus Vs. Brasil

Marcia Barbosa de Souza e família Vs. Brasil

1 de outubro de 2004

13 de janeiro de 2005

20 de dezembro de 2007

24 de dezembro de 2007

26 de março de 2009

6 de março de 2015

19 de maio de 2015

16 de março de 2016

22 de abril de 2016

19 de setembro de 2018

11 de julho de 2019

4 de julho de 2006

28 de novembro de 2006

6 de julho de 2009

23 de setembro de 2009

24 de novembro de 2010

20 de outubro de 2016

16 de fevereiro de 2017

5 de fevereiro de 2018

15 de março de 2018

15 de julho de 20208

Sem sentença

Fonte: Elaborado pelas autoras.

Estratégia Empírica

Neste artigo conforme anunciado na introdução analisaremos

oito casos contenciosos, dentre os onze, abertos contra o Brasil. O

critério de seleção decorre da pretensão de analisar as reações do país

frente as sentenças conferidas pela Corte; assim, três deles não se en-

quadram - Nogueira de Carvalho e Outro Vs. Brasil (o Brasil foi absolvido

e o expediente foi arquivado por insuficiência de provas), Empregados

5. O fenômeno é conhecido como a judi-

cialização das relações internacionais.

6. Decreto nº 678, de 06 de novembro

de 1992.

7. Decreto Legislativo nº 89, de 03 de

dezembro de 1998.

8. A sessão da Corte ocorreu entre 1

de junho e 1 de julho de 2020, porém

a publicação da sentença ﬁnal se deu

apenas em 26 de outubro; nem sempre

a publicação da sentença ocorre de

maneira imediata, há tramites judiciá-

rios, deliberação dos juízes, audiência

de instrução, tradução das sentenças,

formatação, etc.

Natalia Diniz Schwether, Renata Oliveira Perl das sentenças da Corte Interamericana de Direitos Humanos: um estudo exploratório do caso brasileiro

da fábrica de fogos de Santo Antônio de Jesus Vs. Brasil (em virtude de

possuir sentença recente, ainda não foi apresentado relatório sobre

as medidas adotadas para dar cumprimento às decisões pelo Brasil;

o prazo, para tanto, é de um ano) e Marcia Barbosa de Souza e família

Vs. Brasil (ainda se encontra em julgamento, não contando com uma

sentença final).

Esta análise preocupa-se, especialmente, com a responsabilidade

internacional do Estado diante da violação de um direito previamente

estabelecido e o seu consequente direito à reparação.9 As reparações são

medidas destinadas a corrigir as sequelas das violações e sua natureza

depende do dano causado. São seis formas de reparação denidas pela

Corte (OEA, 2018) e utilizadas por esse artigo, as quais estão usualmen-

te presentes na literatura da área (RAMANZINI, 2010; FRANCO, 2014;

SIQUEIRA, 2017), são elas:

(1) Restituição - restabelecer, até onde possível, a situação ante-

rior à violação;

(2) Reabilitação - conceder atendimento médico e psicológico gra-

tuito e imediato;

(3) Satisfação - reparar danos imateriais causados pela violação e

alterações nas condições de existência das vítimas. Implica em

atos como: o reconhecimento público de responsabilidade, a

publicação da sentença em veículos ociais etc.;

(4) Garantia de não repetição - prevenir a ocorrência de atos iguais

aos ocorridos, mediante capacitações em direitos humanos e

adoção de medidas de direito interno;

(5) Indenizações e Reembolso de Custas e Gastos - determinar o

pagamento pecuniário de valores estabelecidos na sentença;

(6) Obrigação de Investigar, Julgar e, se for pertinente, Sancionar

- demandar investigação ecaz dos fatos que levaram à viola-

ção dos direitos.

Tais medidas são ordenadas por sentenças, as quais são continua-

mente supervisionadas até o cumprimento total. Dessa forma, “não é in-

comum que alguns casos em etapa de supervisão de cumprimento de

sentença tenham pendente o cumprimento de somente uma medida de

reparação, enquanto outros têm pendente o cumprimento de múltiplas

reparações” (OEA, 2018, p. 71).

No relatório de supervisão, a Corte expõe a situação de cada reco-

mendação feita:

(1) Cumprida, quando o Estado inicia e conclui satisfatoriamente

a medida;

(2) Com cumprimento parcial, quando o Estado dá cumprimen-

to a apenas algumas medidas ou as cumpre de maneira in-

completa;

(3) Pendentes de cumprimento, quando o Estado não dá início a

nenhuma ação, quando as gestões iniciadas ainda não produ-

ziram resultados ou quando o Estado indica explicitamente

que não cumprirá as recomendações.

Este artigo foca nos casos que se encontram em etapa de supervi-

são; ou seja, ainda há uma ou mais resoluções que não foram cumpridas

9. Artigo 8º da Declaração Universal

“Todo ser humano tem direito a receber

dos tribunais nacionais competentes

remédio efetivo para os atos que violem

os direitos fundamentais que lhe sejam

reconhecidos pela constituição ou

pela lei” (ONU 1948). Artigo 63º, §1 da

Convenção Americana “Quando decidir

que houve violação de um direito ou

liberdade protegidos nesta Convenção,

a Corte determinará que se assegure

ao prejudicado o gozo do seu direito ou

liberdade violados. Determinará tam-

bém, se isso for procedente, que sejam

reparadas as consequências da medida

ou situação que haja conﬁgurado a

violação desses direitos, bem como o

pagamento de indenização justa à parte

lesada” (OEA 1969)

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e permanecem sob a atenção da Corte. A supervisão ocorre por meio da

emissão de resoluções e da realização de audiências e diligências in situ.10

Além disso, é solicitado ao Estado acusado a produção de um relatório

de cumprimento, que deve ser apresentado até um ano após a emissão

da sentença.

Em continuidade, serão apresentados os casos ordenados a partir

da data de submissão à Corte. Para cada um deles será desenvolvido um

quadro com os dados obtidos on-line. Para cada medida foi atribuída a for-

ma de reparação condizente e o seu status de cumprimento. Em seguida,

uma análise de frequências os reúne para uma compreensão da totalida-

de do fenômeno.

Diferentemente do realizado por grande parte da literatura

que utiliza as categorias sem, no entanto, analisá-las descritivamen-

te, o principal contributo dessa pesquisa é a descrição e apresenta-

ção de uma estatística do cumprimento das sentenças. Já, dentre os

estudos quantitativos há, em geral, uma tendência por análises que

compreendam todos os países sob jurisdição da Corte; o recorte es-

pacial é, portanto, mais amplo (McCLENDON, 2009; RAMANZINI,

2014), não conferindo profundidade e especificidade à análise do caso

brasileiro. Este trabalho, ao focar na atuação da Corte em um Estado,

analisa a sentença de cada caso e a frequência com que são cumpridas

ou não, o que fornece insumos para reflexões e possíveis explicações

sobre a conduta adotada.

As sentenças analisadas abrangem desde a primeira, de 2006, até

a mais recente, de 2020. Já os relatórios de supervisão de cumprimento

de sentença analisados datam de 2008 (primeiro caso) até 2019 (casos

mais recentes), totalizando onze relatórios; o Caso Ximenes Lopes pos-

sui três relatórios, o Caso Escher e o Caso Garibaldi possuem dois cada,

os casos mais recentes (Herzog e Empregados da Fábrica de Fogos de

Santo Antônio de Jesus) ainda não possuem relatório e os demais pos-

suem um cada.

Apresentação do Casos

Ximenes Lopes Vs. Brasil

O caso trata da violação dos direitos humanos de um portador de

transtorno mental, Damião Ximenes Lopes. A vítima foi internada na

Casa de Repouso Guararapes, no Ceará, devido a crises psiquiátricas.

Contudo, as condições degradantes de sua hospitalização e os ataques

contra a sua integridade pessoal, por parte dos funcionários do hospital,

levaram-no a óbito três dias após a internação.

Diante de tais circunstâncias, o Brasil foi apontado como responsá-

vel pelas condições precárias do atendimento, uma vez que a vítima esta-

va sob os cuidados de uma clínica mantida pelo Sistema Único de Saúde

(SUS), responsabilidade do Estado, bem como pela falta de investigação

e garantias judiciais posteriores ao ocorrido. A Corte dispôs seis medidas

de reparação a serem cumpridas (Quadro 3):

10. Visitas de funcionários do órgão ao

local onde ocorreu a violação.

Natalia Diniz Schwether, Renata Oliveira Perl das sentenças da Corte Interamericana de Direitos Humanos: um estudo exploratório do caso brasileiro

Quadro 3. Análise das medidas no caso Ximenes Lopes

Medida resolutiva disposta na sentença Forma de reparação condizente Status de cumprimento

O Estado deve [...] investigar e sancionar os responsáveis

[...]

Obrigação de investigar, julgar e, se for pertinente,

sancionar

Pendente de cumprimento

O Estado deve publicar [...] os fatos provados desta

Sentença [...]

Satisfação Cumprida

O Estado deve continuar a desenvolver um programa

de formação e capacitação [...] para todas as pessoas

vinculadas ao atendimento de saúde mental [...]

Garantia de não repetição Pendente de cumprimento

O Estado deve pagar em dinheiro [...] a título de indeniza-

ção por dano material, a quantia ﬁxada [...]

Indenizações e reembolso de custas e gastos Cumprida

O Estado deve pagar em dinheiro [...] a título de indeniza-

ção por dano imaterial, a quantia ﬁxada [...]

Indenizações e reembolso de custas e gastos Cumprida

O Estado deve pagar em dinheiro [...] a título de custas e

gastos gerados no âmbito interno e no processo interna-

cional [...] a quantia ﬁxada [...]

Indenizações e reembolso de custas e gastos Cumprida

Fonte: Elaborado pelas autoras.

Verica-se que o Estado deu cumprimento integral a quatro medi-

das, por meio de três ações distintas alocadas em duas formas de repara-

ção: satisfação e indenizações e reembolso de custas e gastos. Ainda estão

pendentes: a obrigação de investigar, julgar e sancionar e a garantia de

não repetição.

Escher e outros Vs. Brasil

A violação de direitos humanos ocorreu em decorrência do moni-

toramento ilegal de linhas telefônicas de membros do Movimento dos

Trabalhadores Rurais Sem-Terra (MST) e vazamento de trechos do diá-

logo. O pedido para interceptação e monitoramento da linha foi feito sob

a justicativa de que ela estaria sendo utilizada para práticas delituosas.

Tendo sido declarado culpado por violação ao direito à vida priva-

da, à honra, à reputação e ao direito à liberdade de associação, a Corte

sentenciou o Estado a cumprir as seguintes medidas (Quadro 4):

Quadro 4. Análise das medidas no caso Escher e Outros

Medida resolutiva disposta na sentença Forma de reparação condizente Status de cumprimento

O Estado deve pagar [...] o montante ﬁxado [...] Indenizações e reembolso de custas e gastos Cumprida

O Estado deve publicar [...] a parte resolutiva da presente

Sentença [...]

Satisfação Cumprida

O Estado deve investigar os fatos que geraram as viola-

ções do presente caso [...]

Obrigação de investigar, julgar e, se for pertinente,

sancionar

Cumprida

O Estado deve pagar o montante ﬁxado no parágrafo 259

da presente Sentença por restituição de custas e gastos

[...]

Indenizações e reembolso de custas e gastos Cumprida

Fonte: Elaborado pelas autoras

O Estado cumpriu todas as medidas, com isso a Corte, em seu re-

latório de supervisão, de julho de 2012, arquivou e encerrou o caso, tor-

nando esse, até o momento, o único caso arquivado por cumprimento.

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Garibaldi Vs. Brasil

O caso trata da execução sumária de Sétimo Garibaldi, durante

uma operação extrajudicial de despejo de famílias do MST, que ocupavam

uma fazenda no interior do Paraná. O crime ocorreu em novembro de

1998, um mês antes do Brasil reconhecer a competência contenciosa da

Corte, logo o órgão não detinha jurisprudência para julgar o assassinato

per se. Entretanto, o Estado foi réu pelas violações em decorrência da não

averiguação e punição dos responsáveis pela morte de Garibaldi. A Corte

determinou o cumprimento de quatro medidas (Quadro 5):

Quadro 5. Análise das medidas no caso Garibaldi

Medida resolutiva disposta na sentença Forma de reparação condizente Status de cumprimento

O Estado deve publicar [...] a parte resolutiva da presente

Sentença, bem como deve publicar de forma íntegra a

presente Decisão [...] em uma página web oﬁcial

Satisfação Cumprida

O Estado deve conduzir eﬁcazmente e dentro de um pra-

zo razoável o Inquérito [...] Da mesma maneira, o Estado

deve investigar e, se for o caso, sancionar as eventuais

faltas funcionais nas quais poderiam ter incorrido os

funcionários públicos a cargo do Inquérito [...]

Obrigação de investigar, julgar e, se for pertinente,

sancionar

Com cumprimento parcial

O Estado deve pagar [...] os montantes ﬁxados [...] Indenizações e reembolso de custas e gastos Cumprida

O Estado deve pagar [...] o montante ﬁxado no parágrafo

199 da presente Sentença por restituição de custas e

gastos [...]

Indenizações e reembolso de custas e gastos Cumprida

Fonte: Elaborado pelas autoras.

As quatro determinações contemplam três formas de reparação:

satisfação; obrigação de investigar, julgar e, se for pertinente, sancionar;

e indenizações e reembolso de custas e gastos. No último relatório de

supervisão, de fevereiro de 2012, todas as medidas foram declaradas cum-

pridas, com exceção daquela que recomenda a investigação. Embora, a

Corte considere que o Brasil realizou com sucesso as investigações ad-

ministrativas, as investigações penais não puniram os responsáveis, tam-

pouco elucidaram os fatos. Nesse sentido, a Corte solicitou ao Estado que

continue a adotar ações para o total cumprimento da medida, mantendo

em aberto o caso.

Gomes Lund e outros (“Guerrilha do Araguaia”) Vs. Brasil

A Guerrilha do Araguaia foi posta termo, em 1974, após todos os

seus integrantes terem sido mortos de forma brutal por órgãos de repres-

são do governo, porém dado os fatos terem ocorrido antes de o Brasil

reconhecer a competência da Corte, o órgão não pôde julgar as deten-

ções e atos de tortura. O Brasil foi julgado pelas violações continuadas ou

permanentes e por omissões na investigação, julgamento e sanção dos

responsáveis, pelas restrições ao direito de acesso à informação e pelo

sofrimento dos familiares.

Com o intuito de reparar as famílias e a memória das vítimas, a

Corte determinou nove medidas (Quadro 6):

Natalia Diniz Schwether, Renata Oliveira Perl das sentenças da Corte Interamericana de Direitos Humanos: um estudo exploratório do caso brasileiro

Quadro 6. Análise das medidas no caso Gomes Lund e outros

Medida resolutiva disposta na sentença Forma de reparação condizente Status de cumprimento

O Estado deve conduzir eﬁcazmente, perante a jurisdição

ordinária, a investigação penal dos fatos [...]

Obrigação de investigar, julgar e, se for pertinente,

sancionar

Pendente de cumprimento

O Estado deve realizar todos os esforços para determinar

o paradeiro das vítimas desaparecidas e, se for o caso,

identiﬁcar e entregar os restos mortais a seus familiares

Satisfação Pendente de cumprimento

O Estado deve oferecer o tratamento médico e psicoló-

gico ou psiquiátrico que as vítimas requeiram e, se for o

caso, pagar o montante estabelecido [...]

Reabilitação Pendente de cumprimento

O Estado deve realizar as publicações ordenadas [...] Satisfação Cumprida

O Estado deve realizar um ato público de reconhecimento

de responsabilidade internacional [...]

Satisfação Pendente de cumprimento

O Estado deve continuar com as ações desenvolvidas em

matéria de capacitação e implementar [...] um programa

ou curso permanente e obrigatório sobre direitos huma-

nos, dirigido a todos os níveis hierárquicos das Forças

Armadas [...]

Garantia de não repetição Pendente de cumprimento

O Estado deve adotar [...] as medidas que sejam

necessárias para tipiﬁcar o delito de desaparecimento

forçado de pessoas em conformidade com os parâmetros

interamericanos [...] Enquanto cumpre com esta medida,

o Estado deve adotar todas aquelas ações que garantam

o efetivo julgamento [...]

Garantia de não repetição e Obrigação de investigar,

julgar e, se for pertinente, sancionar

Pendente de cumprimento

O Estado deve continuar desenvolvendo as iniciati-

vas de busca, sistematização e publicação de toda a

informação sobre a Guerrilha do Araguaia, assim como

da informação relativa a violações de direitos humanos

ocorridas durante o regime militar, garantindo o acesso

à mesma [...]

Satisfação Com cumprimento parcial

O Estado deve pagar as quantias ﬁxadas [...] a título de

indenização por dano material, por dano imaterial e por

restituição de custas e gastos [...]

Indenizações e reembolso de custas e gastos Com cumprimento parcial

Fonte: Elaborado pelas autoras.

O relatório publicado em 2014 apontou que o Brasil agiu integralmen-

te em apenas uma das medidas e parcialmente nas demais. Embora tenham

decorrido quatro anos entre a condenação e o relatório, nota-se que para a

maioria das medidas a Corte considerou que as ações tomadas não foram

sucientes (tem cumprimento parcial) ou não foram apresentadas provas

ou informações especícas sobre a implementação de quaisquer ações.

Para além disso, a Corte destacou a incompatibilidade da Lei de

Anistia11, vigente no país, com a Convenção Americana e com as obri-

gações jurídicas internacionais do Estado, a referida Lei agiria como um

impeditivo para as investigações e punições dos responsáveis.

Trabalhadores da fazenda Brasil Verde Vs. Brasil

O caso aborda a situação de escravidão e o tráco de pessoas ocorri-

do na Fazenda Brasil Verde, no Pará, nesse local as vítimas foram submeti-

das a condições insalubres de trabalho, jornadas excessivas e impedidas de

deixarem a fazenda em virtude de dívidas contraídas com o empregador.

Dos fatos, a CIDH concluiu que o Brasil violou a Declaração Ame-

ricana ao se manter inerte diante de situação de trabalho análoga à escra-

vidão e encaminhou à Corte um pedido para que o país fosse responsabi-

11. “As disposições da Lei de Anistia

brasileira que impedem a investigação

e sanção de graves violações de direitos

humanos são incompatíveis com a

Convenção Americana, carecem de

efeitos jurídicos e não podem seguir

representando um obstáculo para a in-

vestigação dos fatos do presente caso,

nem para a identiﬁcação e punição dos

responsáveis, e tampouco podem ter

igual ou semelhante impacto a respeito

de outros casos de graves violações de

direitos humanos consagrados na Con-

venção Americana ocorridos no Brasil”

(Corte 2010).

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 41-60

lizado internacionalmente. Pelas responsabilizações atribuídas ao Brasil a

Corte determinou a adoção de cinco medidas (Quadro 7):

Quadro 7. Análise das medidas no caso Trabalhadores da Fazenda Brasil Verde

Medida resolutiva disposta na sentença Forma de reparação condizente Status de cumprimento

O Estado deve reiniciar, com a devida diligência, as

investigações e/ou processos penais [...]

Obrigação de investigar, julgar e, se for pertinente,

sancionar

Pendente de cumprimento

O Estado deve realizar, no prazo de seis meses a partir da

notiﬁcação da presente Sentença, as publicações [...]

Satisfação Cumprida

O Estado deve [...] adotar as medidas necessárias para

garantir que a prescrição não seja aplicada ao delito de

escravidão e suas formas análogas [...]

Obrigação de investigar, julgar e, se for pertinente,

sancionar

Pendente de cumprimento

O Estado deve pagar os montantes ﬁxados [...], a título

de indenizações por dano imaterial.

Indenizações e reembolso de custas e gastos Com cumprimento parcial

O Estado deve pagar os montantes ﬁxados pelo reembol-

so de custas e gastos [...]

Indenizações e reembolso de custas e gastos Cumprida

Fonte: Elaborado pelas autoras.

A Corte considerou, em novembro de 2019, que o país cumpriu integral-

mente a medida de reparação e parcialmente o pagamento das indenizações

e reembolsos, uma vez que permanece pendente a localização de cinquenta

e seis vítimas. As demais medidas foram classicadas como não cumpridas.

Favela Nova Brasília Vs. Brasil

O caso remete a duas chacinas ocorridas na comunidade Nova Bra-

sília, no Rio de Janeiro, durante operações policiais, em 1994 e 1995. Es-

sas incursões resultaram no homicídio de vinte e seis jovens e em três

vítimas de violência sexual. O Brasil foi considerado réu pela demora na

investigação e punição dos responsáveis pelas execuções. Visando repa-

rar as vítimas, responsabilizar as autoridades e impedir que a violação se

repita, a Corte dispôs treze medidas (Quadro 8):

Quadro 8. Análise das medidas no caso Favela Nova Brasília

Medida resolutiva disposta na sentença Forma de reparação condizente Status de cumprimento

O Estado deverá conduzir eﬁcazmente a investigação em

curso [...]

Obrigação de investigar, julgar e, se for pertinente,

sancionar

Pendente de cumprimento

O Estado deverá iniciar uma investigação eﬁcaz a respei-

to dos fatos de violência sexual [...]

Obrigação de investigar, julgar e, se for pertinente,

sancionar

Pendente de cumprimento

O Estado deverá oferecer gratuitamente, por meio de

suas instituições de saúde especializadas [...] tratamento

psicológico e psiquiátrico [...] inclusive o fornecimento

gratuito de medicamentos [...]

Reabilitação Pendente de cumprimento

O Estado deverá proceder às publicações mencionadas

no parágrafo 300 da Sentença.

Satisfação Com cumprimento parcial

O Estado deverá realizar um ato público de reconheci-

mento de responsabilidade internacional [...] durante o

qual deverão ser inauguradas duas placas em memória

das vítimas [...]

Satisfação Pendente de cumprimento

O Estado deverá publicar anualmente um relatório oﬁcial

com dados relativos às mortes ocasionadas durante

operações da polícia em todos os estados do país [...]

Garantia de não repetição Pendente de cumprimento

O Estado [...] deverá estabelecer os mecanismos nor-

mativos necessários para que, na hipótese de supostas

mortes, tortura ou violência sexual decorrentes de

intervenção policial [...] se delegue a investigação a um

órgão independente [...]

Garantia de não repetição Pendente de cumprimento

Natalia Diniz Schwether, Renata Oliveira Perl das sentenças da Corte Interamericana de Direitos Humanos: um estudo exploratório do caso brasileiro

Medida resolutiva disposta na sentença Forma de reparação condizente Status de cumprimento

O Estado deverá adotar as medidas necessárias para que

o estado do Rio de Janeiro estabeleça metas e políticas

de redução da letalidade e da violência policial

Garantia de não repetição Pendente de cumprimento

O Estado deverá implementar, em prazo razoável, um

programa [...] sobre atendimento a mulheres vítimas de

estupro, destinado a todos os níveis hierárquicos das

Polícias Civil e Militar do Rio de Janeiro e a funcionários

de atendimento de saúde [...]

Garantia de não repetição Pendente de cumprimento

O Estado deverá adotar as medidas legislativas ou de

outra natureza necessárias para permitir às vítimas de

delitos ou a seus familiares participar de maneira formal

e efetiva da investigação de delitos conduzida pela

polícia ou pelo Ministério Público [...]

Garantia de não repetição Pendente de cumprimento

O Estado deverá adotar as medidas necessárias para

uniformizar a expressão “lesão corporal ou homicídio

decorrente de intervenção policial” nos relatórios [...] em

casos de mortes ou lesões provocadas por ação policial.

O conceito de “oposição” ou “resistência” à ação policial

deverá ser abolido.

Garantia de não repetição Pendente de cumprimento

O Estado deverá pagar as quantias ﬁxadas [...], a título

de indenização por dano imaterial, e pelo reembolso de

custas e gastos.

Indenizações e reembolso de custas e gastos Pendente de cumprimento

O Estado deverá restituir ao Fundo de Assistência

Jurídica às Vítimas, da Corte Interamericana de Direitos

Humanos, a quantia desembolsada durante a tramitação

do presente caso.

Indenizações e reembolso de custas e gastos Cumprida

Fonte: Elaborado pelas autoras

Com essas medidas, a Corte exigiu algumas ações que demandam

mais tempo para serem cumpridas, tais como: mudanças legislativas e

administrativas. Dessa forma, no relatório de supervisão, de outubro de

2019, o órgão manteve em aberto a supervisão de doze delas e exigiu que

o Estado apresentasse um novo informe até 6 de março de 2020. Até se-

tembro de 2020, o documento ainda não se encontrava no site da Corte,

o que pode signicar que o país não apresentou o que foi pedido ou que o

órgão ainda não disponibilizou. Em relação à medida com cumprimento

parcial, a Corte considerou que o Brasil publicou os documentos requisi-

tados, mas permanece pendente a publicação da sentença e do resumo do

caso em página ocial do governo do Rio de Janeiro.

Povo Indígena Xucuru e seus membros Vs. Brasil

O caso trata da violação dos direitos de garantia judicial, proteção

judicial, propriedade coletiva e integridade pessoal. Destaca-se por ser o

primeiro caso que o Brasil foi condenado por violações à comunidade in-

dígena. O país foi acusado por ter tardado dezesseis anos para demarcar e

reconhecer as terras indígenas e remover os indivíduos não-indígenas do

território. Resultando em violentos conitos pela terra, que vitimaram

muitos membros da comunidade.

A Corte estabeleceu como forma de reparação as medidas abaixo

(Quadro 9):

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 41-60

Quadro 9. Análise das medidas no caso Povo Indígena Xucuru

Medida resolutiva disposta na sentença Forma de reparação condizente Status de cumprimento

O Estado deve garantir, de maneira imediata e efetiva, o

direito de propriedade coletiva do Povo Indígena Xucuru

sobre seu território [...]

Restituição e garantia de não repetição Pendente de cumprimento

O Estado deve concluir o processo de desintrusão do

território indígena Xucuru, com extrema diligência, efe-

tuar os pagamentos das indenizações por benfeitorias de

boa-fé pendentes e remover qualquer tipo de obstáculo

ou interferência sobre o território [...]

Restituição, indenizações e reembolso de custas e gastos

e garantia de não repetição

Pendente de cumprimento

O Estado deve proceder às publicações indicadas no

parágrafo 199 da Sentença.

Satisfação Cumprida

O Estado deve pagar as quantias ﬁxadas [...], a título de

custas e indenizações por dano imaterial.

Indenizações e reembolso de custas e gastos Pendente de cumprimento

Fonte: Elaborado pelas autoras.

No relatório de supervisão de cumprimento de sentença, de no-

vembro de 2019, a Corte considerou cumprido o ponto resolutivo da sa-

tisfação - o país publicou e divulgou a sentença e seu resumo ocial nos

meios de comunicação. O procedimento de supervisão foi mantido em

aberto em todas as demais medidas, uma vez que o Estado não demons-

trou nenhuma inciativa de cumprimento. Com isso, a Corte requisitou

que o Brasil apresente, até 21 de fevereiro de 2020, um novo relatório

acerca das medidas pendentes (ainda não disponível).

Herzog e outros Vs. Brasil

Vladimir Herzog foi um jornalista que, em outubro de 1975, ao ser

convocado para prestar depoimento em um dos Centros de Operação do

governo, foi preso, torturado e morto. Esse é o segundo caso a tramitar

na Corte por violações cometidas durante a ditadura militar brasileira

(1964-1985) e, em cumprimento a Lei de Anistia, os responsáveis pelos

crimes nunca foram julgados.

À semelhança do Caso Guerrilha do Araguaia, a Corte não pôde

exercer sua competência contenciosa, com isso o Brasil não foi condenado

pela prisão arbitrária, tortura e morte do jornalista, mas sim pela omissão

do Estado e ausência de investigação, julgamento e punição dos responsá-

veis. As seguintes medidas devem ser cumpridas em reparo à família da

vítima e sua memória (Quadro 10):

Natalia Diniz Schwether, Renata Oliveira Perl das sentenças da Corte Interamericana de Direitos Humanos: um estudo exploratório do caso brasileiro

Quadro 10. Análise das medidas no caso Herzog e Outros

Medida resolutiva disposta na sentença Forma de reparação condizente Status de cumprimento

O Estado deve reiniciar, com a devida diligência, a

investigação e o processo penal cabíveis, pelos fatos

ocorridos[...]

Obrigação de investigar, julgar e, se for pertinente,

sancionar

Pendente de cumprimento

O Estado deve adotar as medidas mais idôneas [...] para

que se reconheça, sem exceção, a imprescritibilidade

das ações emergentes de crimes contra a humanidade e

internacionais [...]

Garantia de não repetição Pendente de cumprimento

O Estado deve realizar um ato público de reconheci-

mento de responsabilidade internacional pelos fatos do

presente caso.

Satisfação Pendente de cumprimento

O Estado deve providenciar as publicações estabelecidas

na Sentença

Satisfação Pendente de cumprimento

O Estado deve pagar os montantes ﬁxados [...], a título

de danos materiais e imateriais, e de reembolso de

custas e gastos [...]

Indenizações e reembolso de custas e gastos Pendente de cumprimento

O Estado deve reembolsar ao Fundo de Assistência

Jurídica a Vítimas, da Corte Interamericana de Direitos

Humanos, a quantia despendida durante a tramitação do

presente caso [...]

Indenizações e reembolso de custas e gastos Pendente de cumprimento

Fonte: Elaborado pelas autoras.

Até outubro de 2020 a Corte não disponibilizou o relatório de su-

pervisão de cumprimento da sentença, por esse motivo o status de todas

permanece como pendente. Dessa maneira, não se sabe se o Estado não

mostrou iniciativa em cumprir as recomendações ou se já foram efetua-

das, mas a Corte ainda não as supervisionou.

Análise

Entre dezembro de 1998, ano em que o Brasil reconheceu a compe-

tência contenciosa da Corte e outubro de 2020, o órgão proferiu nove con-

denações ao Estado brasileiro. Ao total, somam-se sessenta e duas medi-

das que visaram satisfazer as diferentes formas de reparação. Ao analisar

o grau de cumprimento das medidas ordenadas nas decisões, dezesseis

delas foram cumpridas integralmente, cinco têm cumprimento parcial,

trinta estão pendentes de cumprimento e onze estão no prazo de proces-

so de monitoramento.

O quadro abaixo (Quadro 11) dispõe, na vertical, os casos conten-

ciosos contra o Estado brasileiro aqui analisados. Na horizontal encon-

tram-se as formas totais de reparação empregadas pela Corte. Os mar-

cadores referem-se o status de cada medida de reparação em seu respec-

tivo caso. Dessa forma, os pontos cinza indicam que a medida não foi

aplicada naquele caso; os pontos verdes indicam que aquela medida foi

cumprida; os amarelos sinalizam que se encontram com cumprimento

parcial; e, os vermelhos mostram que a medida está classicada como

pendente de cumprimento.

Há casos que possuem mais de uma marcação em um mesmo qua-

drado, isto expressa que a Corte ordenou ao Estado mais de uma iniciati-

va àquela forma reparação.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 41-60

Quadro 11. Casos contenciosos contra o Brasil X reparações empregadas e seu status

de cumprimento

Fonte: Elaborado pelas autoras.

A organização dos dados conquistada com o quadro acima permi-

te identicar que as medidas ordenadas com maior frequência são as de

indenização das vítimas e satisfação; ambas aplicadas em todos os casos.

Em oposição, aquelas com menor incidência são as de restituição e reabi-

litação, aplicadas em apenas um e três casos, respectivamente.

Quanto ao grau de cumprimento, as medidas referentes ao último

caso e que ainda não possuem um status de cumprimento não entraram

na estatística. Uma vez que o objetivo é observar quais formas de repara-

ção são mais cumpridas, inclui-se apenas as que já passaram pela super-

visão da Corte.

Percebe-se, dessa forma, que as medidas que demandam o paga-

mento de indenizações são as mais cumpridas pelo Estado, com 9 cum-

pridas de um total de 16 (retirando-se as duas que ainda não possuem sta-

tus), contabilizando 56,25%. As medidas destinadas à satisfação possuem

a segunda maior taxa de cumprimento (46,15%). Para Zaverucha e Leite

(2016) a maior taxa de cumprimento decorre do fato de que a execução

dessas medidas depende, exclusivamente, do poder Executivo Federal,

sem a interação com os demais poderes. Por outro lado, medidas de resti-

tuição, reabilitação e garantia de não repetição estão, em sua totalidade,

pendentes de cumprimento.

De maneira geral, das 54 medidas que já possuem um status de-

nido pela supervisão da Corte, 16 foram cumpridas integralmente, 4 en-

contram-se parcialmente cumpridas e 34 ainda estão pendentes de cum-

primento.

Natalia Diniz Schwether, Renata Oliveira Perl das sentenças da Corte Interamericana de Direitos Humanos: um estudo exploratório do caso brasileiro

A análise das respostas do Brasil implica observar características do

país que podem fazer com que o cumprimento de uma medida seja mais

ou menos possível (BASCH et. al, 2010). Medidas como as de garantia de

não repetição, restituição e obrigação de julgar podem apresentar menor

cumprimento por requererem ações burocráticas, como: a reabertura de

um processo arquivado, a tramitação de documentos por diferentes ór-

gãos, a promulgação de leis ou mudanças no ordenamento jurídico in-

terno; medidas que demandam tempo, interesse e a tramitação nos três

poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário).

Dessa forma, o Estado ao ser condenado a medidas que visam asse-

gurar direitos garantidos ou a agir de maneira a reverter ou sessar viola-

ções de direitos necessita criar ou rever medidas, diferente quando se tra-

ta de indenizações monetárias, que podem ser prontamente cumpridas,

haja vista a previsão orçamentária para pagamento de indenizações às

vítimas dado a adesão ao tratado de proteção de direitos humanos.

Outrossim, a Corte ao emitir sentenças com medidas de reparação

de natureza diversa promove que as decisões mantenham o status de par-

cialmente cumpridas por um longo período, pois, em geral, os Estados

acatam cada medida em separado (LEITE; NETO, 2020).

Paralelamente a isso, é possível depreender implicações, também,

no plano interno, seja por meio de transformações jurídicas, políticas ou

culturais; ao passo que, possibilitam maior ecácia no cumprimento de

decisões em casos subsequentes e evitam a ocorrência de episódios se-

melhantes. Cita-se, por exemplo, as sentenças dos Casos Escher (2009)

e Garibaldi (2009), tidas hoje como referências nas questões de conitos

sociais e reforma agrária. Elas impulsionaram ações de organizações e

movimentos sociais na luta por terras e na denúncia de estruturas que

obstruem a reforma agrária (AMORETTI; CARLET, 2012).

Igualmente, os casos Guerrilha do Araguaia (2010) e Herzog (2018)

têm em comum a ocorrência durante a ditadura militar. O caso Araguaia,

precursor na abordagem da temática, foi citado na sentença do caso Her-

zog, a qual reiterou a já manifesta posição sobre a incompatibilidade da

Lei de Anistia com a Convenção Americana. Ambos fomentaram impor-

tantes debates para a justiça de transição12 e impulsionaram diversos gru-

pos e operações, com destaque para o Grupo de Trabalho de Justiça de

Transição, que coordena a atuação do Ministério Público Federal (MPF)

no seu dever de realizar as devidas investigações penais (JUSTIÇA DE

TRANSIÇÃO, s.d).

No tocante à Corte, ao separarmos as medidas em categorias, po-

demos analisar com maior rigor o que elas objetivam. Percebe-se como o

órgão, frequentemente, procura garantir uma satisfação às vítimas, bem

como indenizá-las monetariamente, possivelmente por serem ações que

demandam menos tempo e procedimentos burocráticos mais simples.

Além disso, nos casos em análise, restituir o direito tomado das vítimas é

pouco factível, uma vez que elas, em sua maioria, faleceram.

Nota-se, no caso brasileiro, uma heterogeneidade quanto ao cum-

primento das medidas; embora haja obrigações não cumpridas ou demo-

ra na iniciativa de fazê-lo, há, também, um esforço na implementação de

melhorias internas após as condenações. Embora a morosidade para o

12. Medidas tomadas nos processos

de transição de regimes totalitários ou

autoritários para regimes democráticos

(Quinalha 2013).

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 41-60

cumprimento, o direito interno do país não obsta a atuação da Corte, haja

visto que o Brasil aceitou voluntariamente, por meio de tratado, a função

contenciosa do órgão. E, dessa forma, não pode invocar normas internas

para justicar o não cumprimento de obrigações adquiridas.

Não obstante, salienta-se que no ordenamento jurídico brasileiro

não há uma norma ou dispositivo especíco que obrigue a execução ime-

diata das sentenças internacionais; elas são executadas de acordo com os

mesmos procedimentos vigentes relativos à execução de sentenças con-

tra o Estado. Logo, não podemos afirmar que o fato de ainda estarem

pendentes de cumprimento significa, necessariamente, que o Estado

tenha descumprido as sentenças.

Por m, Ribeiro, Ramanzini e Santos (2020) ao analisarem as me-

didas de não repetição, embora com escopo e classicação distintos che-

gam em resultados semelhantes, ao identicarem maior índice de cum-

primento das medidas de compensação monetária e diculdade no cum-

primento de medidas que envolvem modicação ou criação de políticas/

leis e que demandem a participação de mais de um órgão do Estado. Para

mais, assentimos na importância das decisões da Corte, mesmo que não

integralmente cumpridas, na medida que “atuam como orientação das

políticas governamentais a favor dos direitos humanos” (RIBEIRO, RA-

MANZINI e SANTOS, 2020, p. 14).

Conclusão

O artigo abordou a proteção internacional e regional dos diretos

humanos, relatando sua importância, órgãos e mecanismos. Nas Amé-

ricas, o SIDH ao responsabilizar internacionalmente os Estados-partes e

reforçar o valor das normas, promove maior efetividade dos direitos. A

responsabilização dos Estados por suas ações e/ou omissões provoca mu-

danças no próprio ordenamento jurídico dos Estados na medida que se

submetem à jurisdição da Corte, nesse sentido, a análise das sentenças re-

vela a importância de mecanismos que reforcem os direitos assegurados

nos tratados e monitorem sua prática.

Paralelamente, os relatórios brasileiros mostram a falta de instru-

mentos nacionais permanentes que executem as sentenças. Contudo,

mesmo que o Brasil não tenha cumprido na totalidade as medidas impos-

tas, verica-se que o órgão tem servido à nalidade a qual foi desenvolvi-

do, agindo quando provocado nos casos de violação aos direitos humanos

e aplicado aos Estados que aceitaram sua jurisdição. Fica evidente, por-

tanto, que apesar da proteção dos direitos humanos sofrer com oscilações

do ambiente e de seus entes, as ações para reparação das violações criam

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Nildo Viana Existe Uma Sociologia Das Relações Internacionais?

Existe Uma Sociologia Das Relações

Internacionais?

Is There A Sociology Of International Relations?

¿Existe Una Sociología De Las Relaciones Internacionales?

Nildo Viana1

DOI: 10.5752/P.2317-773X.2022v10.n1.p61

Recebido em: 17 de setembro de 2020

Aprovado em: 06 de dezembro de 2021

R

O presente artigo apresenta uma reexão sobre a existência e consolidação de

uma sociologia especial, a voltada para o campo fenomenal das relações interna-

cionais. Para tanto, realiza uma reexão sobre as condições de possibilidade para a

existência de uma sociologia especial e para sua consolidação. O caminho percor-

rido foi analisar as contribuições involuntárias e voluntárias para a constituição de

uma sociologia das relações internacionais. A conclusão nal do artigo é a de que

existe uma sociologia das relações internacionais, mas incipiente e em formação.

Para que ela se consolide é necessário desenvolver suas tradições analíticas, ree-

xões sobre relações internacionais e reconhecimento social. Por m, as publica-

ções mais recentes apontam para a tendência desses elementos se desenvolverem.

Palavras-Chave: Sociologias especiais, sociologia das relações internacionais,

tradições analíticas, campo fenomenal, reconhecimento social.

A

This article presents a reection on the existence and consolidation of a special

sociology, the one focused on the phenomenal eld of international relations.

Therefore, it conducts a reection on the conditions of possibility for the

existence of a special sociology and for its consolidation. The path taken was

to analyze the involuntary and voluntary contributions to the constitution of a

sociology of international relations. The nal conclusion of the article is that

there is a sociology of international relations, but incipient and in formation.

For it to become consolidated, it is necessary to develop its analytical traditions,

reections on international relations and social recognition. Finally, the most

recent publications point to the tendency of these elements to develop.

Keywords: Special sociologies, sociology of international relations, analytical

traditions, phenomenal eld, social recognition.

R

Este artículo presenta una reexión sobre la existencia y consolidación de una

sociología especial, la enfocada en el campo fenomenal de las relaciones internacio-

1. Doutor, Universidade Federal de

Goiás. E-mail: nildosviana@gmail.com.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 61-73

nales. Por tanto, realiza una reexión sobre las condiciones de posibilidad para la

existencia de una sociología especial y para su consolidación. El camino recorrido

fue analizar los aportes involuntarios y voluntarios a la constitución de una socio-

logía de las relaciones internacionales. La conclusión nal del artículo es que existe

una sociología de las relaciones internacionales, pero incipiente y en formación.

Para que se consolide, es necesario desarrollar sus tradiciones analíticas, reexiones

sobre las relaciones internacionales y el reconocimiento social. Finalmente, las pu-

blicaciones más recientes apuntan a la tendencia a desarrollarse de estos elementos.

Palabras clave: sociologías especiales, sociología de las relaciones internaciona-

les, tradiciones analíticas, campo fenomenal, reconocimiento social.

Introdução

Já há algum tempo se questiona se existe uma sociologia das rela-

ções internacionais. Com o passar do tempo, novas obras sobre essa te-

mática apareceram e isso poderia dar a impressão de que é uma discussão

ultrapassada e que não há dúvida sobre a existência, efetiva, de uma so-

ciologia das relações internacionais. Porém, o questionamento permane-

ce existindo e o fato de terem sido publicadas mais obras sociológicas no

mercado sobre relações internacionais não signica a consolidação desta

sociologia especial. O fato de algumas grades curriculares utilizarem o

nome “sociologia e relações internacionais” ao invés de “sociologia das

relações internacionais”, reforçam a dúvida sobre sua existência ou, pelo

menos, consolidação como sociologia especial. Isso traz a necessidade de

uma reexão sobre as condições de possiblidade de uma sociologia espe-

cial2, bem como sobre as questões relativas à sua consolidação.

Para a consolidação de uma sociologia especial3, faz-se necessário

não apenas quantidades de obras, mas que algumas delas consigam dar

respostas a algumas questões fundamentais que podem consolidá-la aca-

dêmica e intelectualmente. Sem dúvida, o inverso também é verdadeiro:

a solidicação analítica através de uma ampla reexão que responda às

questões fundamentais de uma sociologia não é suciente para sua con-

solidação, pois é necessário que isso seja reconhecido socialmente, o que

ocorre por meio da quantidade de publicações4, inserção nas grades cur-

riculares, tradição analítica, formação de grupos de pesquisa e eventos,

agenda de pesquisa, etc. Isso tudo justica as duas questões que busca-

remos responder no presente artigo: existe uma sociologia das relações

internacionais?5 Se existe, ela está consolidada?

Nesse sentido, é necessário colocar em que contexto podemos con-

siderar que uma determinada sociologia especial existe e em qual situação

ela pode ser considerada consolidada. Para uma sociologia especial existir

ela precisa ter bases intelectuais desenvolvidas, tal como um conjunto de

teses (que alguns denominam “teorias”) basilares que servem de referencial

explicativo dos aspectos mais amplos do fenômeno social especíco, uma

delimitação da especicidade do fenômeno social que constitui seu campo

de pesquisa, uma tradição analítica (existência de teses basilares que são

referências e oferecem bases explicativas para os temas pesquisados), reco-

nhecimento social (grades curriculares, grupos de pesquisa, quantidade de

pesquisas e publicações em sua área, etc.). Em síntese, possuir bases intelec-

2. O processo de especialização e sua

ampliação é um fenômeno social analisado

pela própria sociologia. Esse foi o caso de

Max Weber e sua análise da racionaliza-

ção do ocidente e da especialização que é

parte dela e de Karl Marx e sua crítica da

divisão social do trabalho e do que denomi-

nou “idiotismo da especialização”. Ambos

eram grandes eruditos e Weber acabou

sendo precursor de várias sociologias

especiais, mas, ele mesmo, não desen-

volveu nenhuma, por pensar num sentido

sociológico mais amplo. Marx, por sua vez,

nem se considerava sociólogo e nunca

buscou produzir uma ciência particular, o

que o deixa bem distante das subdivisões

da sociologia, tais como são as sociologias

especiais. Porém, concorde-se ou não, a

especialização acabou se intensiﬁcando e

gerando as sociologias especiais e o nosso

objetivo aqui é analisar esse processo no

caso especíﬁco da sociologia das relações

internacionais, o que não signiﬁca concor-

dância e falta de percepção dos problemas

que isso gera tanto no âmbito social

quanto intelectual. O nosso foco analítico é

a situação dessa sociologia especial e por

isso nos limitamos a abordar o seu proces-

so de constituição e seu estado atual.

3. A distinção entre “sociologia geral” e

“sociologias especiais” já é tradicional

no interior do pensamento sociológico e

pode ser vista desde a análise clássica de

Durkheim até os manuais de sociolo-

gia. A chamada “sociologia geral” é,

fundamentalmente, a parte da sociologia

considerada mais “teórica” e “geral”, a

que trata da sociedade em seu conjunto,

dos conceitos básicos, das bases teóricas

e metodológicas dessa ciência. As obras

dos clássicos Marx, Durkheim e Weber,

apontam para essa discussão mais ampla

e geral da sociologia, tratando de questões

como o surgimento e as características

da sociedade moderna, bem como seus

elementos teóricos e metodológicos

básicos. As sociologias especiais, por

sua vez, são subdivisões da sociologia

que efetivam análises e pesquisas sobre

fenômenos sociais mais especíﬁcos no

interior da sociedade global, como a edu-

cação, a religião, a política, a economia,

a cultura, a arte, etc. Isso gera diversas

sociologias especiais, como, por exemplo,

a sociologia da educação, a sociologia da

religião, a sociologia política, a sociológica

econômica, a sociologia da cultura. Essas

sociologias especiais, por sua vez, podem

ainda gerar subdivisões internas e apenas

um exemplo, o da sociologia da cultura, é

suﬁciente para mostrar isso: sociologia da

arte, sociologia da ciência, entre outras.

E outra subdivisão ainda pode ocorrer, tal

como na sociologia da arte, que engloba

a sociologia do cinema, a sociologia da

literatura, a sociologia da música, etc.

Nildo Viana Existe Uma Sociologia Das Relações Internacionais?

tuais signica ter um arcabouço explicativo mais geral do fenômeno social

especíco, uma tese geral que pode se desdobrar em diversas teses comple-

mentares, e uma delimitação do campo fenomenal a ser pesquisado, o que

alguns denominam “objeto de pesquisa” (VIANA, 2020).

Para que ocorra uma consolidação de uma sociologia especial exis-

tente são necessários ainda mais dois elementos: uma tradição analítica

(ou seja, diversas abordagens sociológicas que em um certo período de

tempo realize pesquisas e publicações sobre ela e seu tema que são refe-

rências na área) desenvolvida ao ponto de gerar uma agenda de pesquisa

(um conjunto de temas e problemas relacionados ao campo fenomenal de

pesquisa que justique novas pesquisas e reexões) e o reconhecimento

social amplo no interior da sociologia e outros espaços sociais (o que ocor-

re com sua inserção em grades curriculares, criação de grupos de pesqui-

sa, quantidade de pesquisa e publicações na área, entre outros processos

que mostram o reconhecimento na esfera cientíca e, no caso, na subes-

fera sociológica, bem como impacto para além dela). Assim, para uma

sociologia especial existente se consolidar, necessita do desenvolvimento

de sua tradição analítica e uma ampliação do seu reconhecimento social.

Assim, a sociologia da religião teve as contribuições originais de Marx,

Durkheim e Weber e, portanto, já teve suas bases intelectuais lançadas pela

sociologia clássica. Os escritos de Marx sobre A Questão Judaica (1978) e vá-

rias passagens em diversas obras possibilitaram a publicação de coletâneas

de textos de Marx sobre o fenômeno religioso (MARX; ENGELS, 1972), bem

como surgiram autores comentando sua concepção de religião ou buscando

desenvolvê-las. Durkheim em sua obra As Formas Elementares da Vida Religio-

sa (1996), bem como Max Weber em seu livro A Ética Protestante e o Espírito

do Capitalismo (1987) e seus outros textos sobre religião (WEBER, 2006) tam-

bém contribuíram com essa consolidação da reexão sociológica sobre o

fenômeno religioso. É por isso que em obra sobre sociologia da religião essas

contribuições, junto com as posteriores, geralmente aparecem.

Porém, a contribuição da sociologia clássica6 é uma contribuição

involuntária. Ela teve impacto na sociologia da religião que emerge pos-

teriormente, tal como se vê na inuência de Marx (HOUTART, 1994;

HOUTART, 1992). Após essas contribuições, diversas outras emergiram.

Algumas obras se apresentando como uma “sociologia da religião” e

discutindo o signicado e tema dessa sociologia especial (DESROCHE,

1984; HOUTART, 1994), como uma innidade de obras de sociologia da

religião, tanto as que tratam do tema em geral (BERGER, 1985), quanto

as que tratam de fenômenos religiosos especícos e seus derivados.

Isso vale para a sociologia da educação, sociologia política, entre ou-

tras. Mesmo que as contribuições dos clássicos em alguns casos sejam bem

sintéticas, ao lado de toda a produção intelectual de amplo desenvolvimen-

to desses autores, com seus métodos e análises, elas se tornam sólidas após

eles, em grande parte devido às suas contribuições involuntárias. Esse não

foi o caso de outras sociologias especiais, que só emergiram após os clássi-

cos. A sociologia do cinema, por exemplo, não poderia receber a contribui-

ção involuntária dos clássicos, pois o cinema nem sequer existia na época

de Marx e, embora já existisse quando Durkheim e Weber ainda estavam

vivos, ainda dava os seus primeiros passos e começava a se tornar um fe-

6. A sociologia clássica é a que foi

desenvolvida por Marx, Durkheim e

Weber, embora alguns tentem acres-

centar outros a tal lista, o que não tem

sentido por serem mais “preferências

individuais” do que importância teórica

e reconhecimento social, elementos

fundamentais para que se considere de-

terminado autor um clássico. As grades

curriculares da disciplina “sociologia

clássica” (ou “teoria sociológica clássi-

ca”) tratam desses autores, bem como

obras, manuais etc. (VIANA, 2013).

4. A questão de quantas obras varia,

pois algumas poucas obras podem ser

tornar “clássicas” e referencias que

suprem a necessidade de um grande

número e também há a questão do

tempo, pois com o passar dos anos, a

tendência é aumentar a quantidade de

obras e abordagens, mas para a con-

solidação, bem como de traduções. Por

outro lado, pode haver um certo número

de obras, mas sem grande importância

ou originalidade. Assim, a questão da

quantidade é relativa, mas diﬁcilmente

se pode considerar uma sociologia

especial consolidada com apenas uma,

duas ou cinco obras. A exceção seria

apenas no primeiro caso, ou seja, pela

excepcionalidade e reconhecimento de

poucas obras.

5. Entenda-se por sociologia das

relações internacionais, numa deﬁnição

sintética, uma sociologia especial, logo,

uma subdivisão da sociologia, que elege

como domínio temático de pesquisa as

relações internacionais, ou seja, as rela-

ções entre os diversos países existentes

na sociedade moderna.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 61-73

nômeno cultural mais popular e um fenômeno social mais consolidado no

nal da vida desses autores7. Esse é o caso também da sociologia das histó-

rias em quadrinhos, embora este fenômeno só tenha recebido análises so-

ciológicas muito tempo depois de sua existência e impacto social, devido,

em parte, a pouca seriedade que era atribuída a esse produto cultural. Mas

existem outros fenômenos de grande ressonância social que emerge mais

de um século depois dos clássicos, como é o caso da internet, condição de

possibilidade para o surgimento de uma sociologia da internet.

Podemos, nesse sentido, dizer que existe um período de formação

de uma sociologia especial. Esse período de formação é caracterizado

pelo processo de efetivação de contribuições involuntárias, no sentido

de quem não busca, voluntariamente, constituir uma análise sociológica

sobre um fenômeno social especíco. Isso se deve ao fato de que nem

sempre são sociólogos que efetivam tais contribuições iniciais ou mesmo

posteriormente. Além dos sociólogos, análises relativamente “sociológi-

cas” ou próximas são realizadas por um conjunto de livres pensadores,

cientistas de áreas ans, militantes políticos, indivíduos envolvidos com

o fenômeno analisado (arte, religião, política, etc.), entre outros.

A sociologia política, por exemplo, retoma várias contribuições de

cientistas políticos, bem como a sociologia da cultura recebe contribuições

de antropólogos. A sociologia do cinema recebeu uma primeira contribui-

ção involuntária de alto nível quando Bertolt Brecht (2005) resolveu publi-

car uma obra em que comentava o processo jurídico em torno do lme A

Opera dos Três Vinténs, realizando uma análise do capital cinematográco

nascente e suas relações internas, bem como sobre a recepção pela impren-

sa do processo e as questões jurídicas envolvidas. Seria necessário esperar

muitos anos depois para que os primeiros ensaios de uma sociologia do

cinema surgissem. A sociologia em geral, por sua vez, recebeu, desde o seu

nascimento, a contribuição de livres pensadores, lósofos, socialistas utó-

picos, lantropos, que se preocuparam com a chamada “questão social”.

Claro que, nesse caso, não são contribuições sociológicas, mas que podem

ser integradas em alguns de seus aspectos numa análise sociológica.

Porém, também existem contribuições sociológicas involuntárias

quando um sociólogo não pretende desenvolver uma sociologia especial,

mas aborda temática que outros sociólogos buscam sistematizar como

tal. Esse é o caso dos clássicos da sociologia que, ao lado de uma teoria da

sociedade e reexão metodológica, entre outras contribuições que seriam

consideradas para a sociologia geral, abordaram aspectos especícos da

sociedade, tal como no caso da religião, como citamos anteriormente,

bem como no caso da educação, economia etc.

As contribuições involuntárias são aquelas que abordam o fenôme-

no, e, no máximo, apresentam sua denição ou conceituação, bem como

algumas reexões e teses iniciais sobre ele. As contribuições voluntárias

são geralmente posteriores8 e não apresentam apenas uma abordagem do

fenômeno e sua denição ou conceituação e teses iniciais, como também

busca a autodenição da própria sociologia especial e a sistematização de

análise global do fenômeno. Quando Max Weber escreveu Os Fundamen-

tos Racionais e Sociológicos da Música (1996), iniciou uma reexão que hoje

seria incorporada à sociologia da música, mas ele não apresentou nenhu-

7. Aqui não trabalhamos com a

concepção comum de cinema e sim

de uma conceituação mais elaborada.

Nesse sentido, não se trata da invenção

do cinematógrafo ou das primeiras

ﬁlmagens, e sim da produção de ﬁlmes.

O primeiro ﬁlme, nesse sentido, é pro-

duzido em 1912, O Estudante de Praga.

A consolidação da produção fílmica,

começa a ocorrer no ﬁnal da década

de 1910 e Durkheim morre em 1917 e

Max Weber em 1920. Sobre a história

do cinema, cf. Viana, 2009 e sobre o

conceito de ﬁlme: Viana, 2012.

8. O mais comum é que as contribuições

involuntárias surjam primeiro e depois

da formação e consolidação de uma

sociologia especial, elas tendem a

escassear (no caso de alguns fenôme-

nos, pois em outros, isso não ocorre,

havendo uma competição entre análise

sociológica e análises “nativas” dos

indivíduos envolvidos diretamente com

o campo fenomenal de análise), pois

essa última tende a se tornar a grande

referência sobre o fenômeno (ou as

demais ciências particulares, dependen-

do de qual domínio temático se trata).

Porém, não deixam de existir os “livres

pensadores”, os ﬁlósofos, os militantes,

os envolvidos diretos, os cientistas de

áreas aﬁns e, por conseguinte, muitas

vezes após a sociologia especial já

estar consolidada, haver contribuições

involuntárias, embora a tendência seja

sua desconsideração ou pouco reco-

nhecimento no interior da sociologia,

sendo integradas na análise sociológica

geralmente se tiver um reconhecimento

social mais amplo (seja para realizar

efetivamente sua integração como

contribuição, seja para realizar a sua

refutação).

Nildo Viana Existe Uma Sociologia Das Relações Internacionais?

ma discussão especíca sobre esta sociologia especial e nem um esboço

de uma sociologia da música.

Há também um processo de colaboração recíproca – nem sempre

amistosa, pois também ocorrem conitos e competição – entre as socio-

logias especiais e outras ciências ou técnicas particulares que abordam o

mesmo campo fenomenal, ou os agentes envolvidos no fenômeno pesqui-

sado (o que varia de acordo com a tradição analítica e o campo fenomenal

pesquisado)9. Assim, há uma colaboração recíproca entre pedagogia e so-

ciologia da educação, bem como entre economia e sociologia econômica,

ou, ainda, entre quadrinistas e sociólogos das histórias em quadrinhos.

Os cursos de pedagogia geralmente possuem a disciplina de sociologia

geral e a de sociologia da educação em sua matriz curricular e os autores

especialistas desta área lançam mão, frequentemente, das contribuições

sociológicas (bem como psicológicas e losócas). Por outro lado, os so-

ciólogos que se dedicam ao fenômeno educacional também usam, muitas

vezes, o saber especializado da Pedagogia. Inclusive, o que ocorre muitas

vezes, o próprio saber especializado se torna tema do sociólogo especial,

tal como as análises sociológicas do discurso pedagógico (BERNSTEIN,

1996). Da mesma forma, quando Eisner faz reexões sobre as histórias em

quadrinhos – “arte sequencial” – ele pode se tornar fonte de inspiração

ou ponto de partida para reexões sociológicas sobre esse fenômeno, as-

sim como muitos quadrinistas leem obras sociológicas sobre histórias em

quadrinhos e assimilam alguns de seus elementos.

Nesse sentido, é importante identicar algumas das contribuições

involuntárias para a sociologia das relações internacionais, pois esse é um

elemento do seu processo de formação. Sem as contribuições involuntá-

rias, a formação e desenvolvimento de uma sociologia especial é mais

lenta e as diculdades maiores, bem como sua consolidação, pois tais con-

tribuições ampliam o reconhecimento social de uma sociologia especial,

o que vale também para a sociologia das relações internacionais.

Contribuições involuntárias para uma sociologia das relações internacionais

Existiram contribuições involuntárias para uma sociologia das rela-

ções internacionais? A resposta é positiva. É preciso, no entanto, demonstrar

isso e apresentar, mesmo que sumariamente, quais são essas contribuições.

Sem dúvida, é possível iniciar com as contribuições de lósofos, juristas e

historiadores, como alguns fazem (MERLE, 1981). Contudo, esse procedi-

mento pode ser útil para o pesquisador analisar o fenômeno ou suas primei-

ras abordagens, mas é equivocada se queremos realizar uma análise históri-

ca da gênese de uma sociologia especial. Heródoto narrou acontecimentos

históricos, verdadeiros ou falsos, reais ou ccionais, e isso em nada contribui

para sabermos da formação da sociologia histórica como sociologia especial,

embora seja citado por historiadores para tratar da gênese da historiograa.

Logo, as contribuições involuntárias para a constituição de uma so-

ciologia especial são aquelas que surgem a partir de sociólogos ou autores

que exercem inuência na sociologia e que trabalham temas considera-

dos sociológicos, ou, mais especicamente sobre o fenômeno social que

é o domínio temático de uma das sociologias especiais. Entre os últimos,

9. E há também o problema do

“imperialismo sociológico” que alguns

especialistas de outras áreas apontam

(BOTTOMORE, 1970).

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 61-73

muitos são considerados “sociólogos” e o caso exemplar é o de Marx, con-

siderado um clássico da sociologia, embora nunca tenha se autodeclarado

sociólogo como ou tido qualquer vínculo institucional com essa ciência.

Entre as contribuições involuntárias para a sociologia das relações

internacionais podemos citar dois clássicos da sociologia: Marx e Weber.

Marx, obviamente, nunca discutiu sociologia das relações internacionais

e nem mesmo algo como uma “sociologia geral”. Porém, ele fez análises

das relações internacionais. Dentre suas análises, podemos citar o capítu-

lo, em O Capital (MARX, 1988), sobre a acumulação primitiva de capital e

o colonialismo, ou seus diversos escritos sobre colonialismo (MARX; EN-

GELS, 1970), bem como sua obra sobre “diplomacia europeia” (MARX,

2020) e diversas passagens em várias obras, a começar pelo Manifesto Co-

munista, citado extensivamente por Merle (1981). Sem dúvida, é uma aná-

lise substancial, pois os termos “relações internacionais”, “sociologia das

relações internacionais”, entre outros, não aparecem, mas o campo feno-

menal dessa sociologia especial é contemplado em tais análises.

Uma outra contribuição involuntária é a de Max Weber. Embora sinté-

ticas, as suas reexões sobre “o prestígio e o poder das grandes potências”, “as

bases econômicas do imperialismo”, a ideia de nação, “as origens da discipli-

na na guerra” (WEBER, 1971) apontam para análises de temáticas que com-

porão o campo perceptivo da sociologia das relações internacionais. E aqui

temos, como em Marx, uma análise substancial e fundamentada em méto-

do, bem como análise sociológica, mas não uma referência formal a uma

sociologia especial ou, mais especicamente, das relações internacionais.

No caso de Durkheim não há nenhuma reexão mais profunda so-

bre o campo fenomenal das relações internacionais. Ele escreveu alguns

pequenos artigos a respeito de temas próximos das relações internacionais,

tal como patriotismo, bem como analisou a “mentalidade alemã” após o

início da Primeira Guerra Mundial. Dos três clássicos foi o que menos

contribuiu para discutir o campo fenomenal das relações internacionais.

Depois de Marx e Weber existiram outras contribuições involuntá-

rias. Na esteira de Marx, surgiram as chamadas “teorias do imperialismo”,

tais como a de Rudolf Hilferding (1985), Rosa Luxemburgo (1985); Lênin

(1987), entre inúmeros outros autores até a Segunda Guerra Mundial10.

Após esta, a teoria do capitalismo de Marx serve de fonte de inspiração

para outras tantas concepções de imperialismo que também lançavam

mão dos autores citados anteriormente e assim podemos ver uma con-

cepção luxemburguista de imperialismo (BARRATT BROWN, 1976), os

comentaristas e adeptos da concepção leninista, bem como as concepções

posteriores, como a chamada “teoria da troca desigual” (EMMANUEL,

1973) ou a “teoria da dependência” (GUNDER FRANK, 1980)11, entre di-

versas outras, além das análises das várias concepções de imperialismo

(COHEN, 1976; VILA, 1976; OSÓRIO, 2018).

Nesse caso, as “teorias do imperialismo” são, em sua maioria, contri-

buições involuntárias por não serem de sociólogos ou são de sociólogos que

não visam trabalhar com a delimitação temática e subdisciplinar12 das “rela-

ções internacionais”. Sem dúvida, isso requer uma explicação. As “teorias do

imperialismo”, obviamente, tratam de relações internacionais. Porém, essas

abordagens tratam, geralmente, dos aspectos econômicos e políticos, em

10. Seria possível acrescentar a

“sociologia do imperialismo” de Joseph

Schumpeter (1961), que, no entanto,

era um economista que tentou refutar

a concepção marxista e leninista de

imperialismo ao mostrá-lo como uma

possibilidade no interior do capitalismo,

mas não um derivado dele. A força

das análises do imperialismo era tão

forte que tiveram impacto sobre Weber

e Schumpeter (1961). Schumpeter

escreveu um ensaio intitulado “Socio-

logias do Imperialismo”. Sweezy (1961)

explica o interesse de Schumpeter pelo

problema do imperialismo a partir de

sua relação com o austromarxismo (Otto

Bauer) e a obra de Rodolf Hilferding e

Primeira Guerra Mundial. Sem dúvida,

as ressonâncias da guerra e as concep-

ções de imperialismo tiveram inﬂuência

não somente em Schumpeter, mas

em toda uma geração e elas estavam

entrelaçadas.

11. Existe uma extensa lista de adeptos

da chamada “teoria da troca desigual”

e da “teoria da dependência”, e por isso

optamos por citar apenas um represen-

tante de cada uma dessas concepções.

12. No sentido de subdisciplina, ou

seja, uma divisão no interior de uma

disciplina, tal como são as sociologias

especiais no interior da sociologia como

ciência.

Nildo Viana Existe Uma Sociologia Das Relações Internacionais?

detrimento de outros elementos. É por isso que a maioria dos autores que

abordaram o fenômeno eram economistas, ativistas e militantes políticos. A

sociologia das relações internacionais tem como um de seus temas o impe-

rialismo, concorde-se ou não com esse termo e seus signicados, e, por con-

seguinte, as “teorias do imperialismo”, que são explicações das relações in-

ternacionais no âmbito fundamentalmente econômico e, secundariamente,

político (alguns autores extrapolam essa limitação, seja de forma supercial

e periférica, seja de forma mais ampla e profunda). Nesse sentido, o estudo

da sociologia das relações internacionais pressupõe o estudo das análises

do imperialismo, abarcando a contribuição de sociólogos e não-sociólogos.

Assim, o conjunto de contribuições involuntárias para uma socio-

logia das relações internacionais é bastante amplo e poderia contar com

diversas outras, embora algumas sem grande reconhecimento por parte

dos sociólogos e outras com elementos mais restritos da perspectiva mais

analítica, tal como alguns cientistas de áreas ans. E algumas contribui-

ções involuntárias acabam se confundindo com as contribuições voluntá-

rias, tal como o caso da ciência política norte-americana. Porém, quanto

mais desenvolvida é uma sociologia especial, mais especializada ela ca e

mais robusta, o que tem como consequência sua maior autonomia e me-

nor apelo às contribuições involuntárias. Claro que isso varia de acordo

com o campo fenomenal da sociologia especial ou da tradição analítica.

Certos fenômenos sociais atraem maior atenção de um conjunto de cien-

tistas, militantes etc., e assim, em alguns casos, as contribuições involun-

tárias tendem a ter grande volume e assim ser relativamente incorporada

nas discussões da sociologia especial. Por outro lado, se a sociologia espe-

cial já está consolidada, depende menos de tais contribuições, mas algu-

mas tradições analíticas no seu interior (tal como, por exemplo, as que va-

loram a interdisciplinaridade ou o marxismo, que é adisciplinar) podem

lançar mão frequentemente delas devido suas características próprias13.

No caso especíco das relações internacionais, algumas contribui-

ções involuntárias continuarão existindo e caberá às tradições analíticas

lançarem mão ou não delas. A geopolítica, enquanto subdivisão da geo-

graa, as produções intelectuais e pesquisas da área especíca das rela-

ções internacionais14, as concepções do imperialismo, entre outras, que

continuam existindo e avançando, são exemplos desse processo de per-

manência das contribuições involuntárias e de sua assimilação pela socio-

logia das relações internacionais. Algumas tendências da sociologia das

relações internacionais, incluindo aquelas mais contrafeitas às contribui-

ções de outras disciplinas, acabam lançando mão de suas teses, pois ela

ainda é uma sociologia especial que, devido ao seu estágio de desenvolvi-

mento, necessita de um “apoio externo”.

As tentativas de uma sociologia das relações internacionais

A sociologia das relações internacionais, enquanto sociologia espe-

cial, emerge a partir das contribuições involuntárias que são fundamen-

tais para a sua formação e a partir das tentativas de determinados soció-

logos no sentido de constituir essa nova especialidade dentro do pensa-

mento sociológico. Sem dúvida, isso ocorre, como em qualquer ciência

13. Existem casos fronteiriços, como

o da Revista International Political

Sociology, que busca ser “transversal”

e “interdisciplinar”, reunindo cientistas

políticos, sociólogos e pesquisadores

de outras áreas, cuja delimitação é

difícil, entre outras contribuições que

compõem um amplo leque de produção

intelectual e que não poderão ser

analisadas aqui, pois enfatizamos as

concepções estritamente sociológicas e

de maior ressonância internacional.

14 As diversas abordagens no interior

das relações internacionais constituem

contribuições involuntárias para uma

sociologia das relações internacionais,

com suas divisões e diferenças, que são

retomadas (ou não) pelas concepções

sociológicas a partir das suas bases

semelhantes (por exemplo, o constru-

tivismo tem maior facilidade de ser

resgatado por sociólogos de orientação

pós-estruturalista e semelhantes).

Não seria possível aqui sintetizar tais

contribuições involuntárias, mas vale

a pena ressaltar sua existência e que

trazem elementos importantes para o

desenvolvimento de uma sociologia das

relações internacionais.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 61-73

particular ou subdivisão desta, através da formação de tradições analíti-

cas distintas, formando diferentes teses ou mesmo escolas.

É quase consenso que as primeiras tentativas voluntárias de cons-

tituir uma sociologia das relações internacionais ganharam maior força

no período posterior à Segunda Guerra Mundial (DEVIN, 2009; MERLE,

1981). A razão disso remete tanto ao problema da guerra e suas conse-

quências e traumas, quanto às inovações que ocorrem posteriormente,

tal como a expansão do capital transnacional e a formação de organis-

mos internacionais (Fundo Monetário Internacional, Organização das

Nações Unidas, Banco Mundial, etc.). Antes disso, apontam-se algumas

poucas obras, mas cujo caráter sociológico é questionável. Se seguirmos

a concepção de Merle (1981), nos Estados Unidos emergiram as primeiras

tentativas especicamente sociológicas no sentido de abordar as relações

internacionais. Merle (1981) Ele aponta a existência de duas concepções

sociológicas sobre as relações internacionais: a behaviorista e a funciona-

lista. Porém, nesse caso também se trata de cientistas políticos e análises

interdisciplinares, tais como as de Deutsch e outros (DEUTSCH; 1978;

MORGENTHAU, 2003) e não de análises de sociólogos.

A abordagem funcionalista é mais próxima de uma sociologia das re-

lações internacionais, pois foi desenvolvida por cientistas políticos, que são

especialistas bastante próximos da sociologia política, além da proximida-

de das duas ciências (sociologia e ciência política). Além disso, a concepção

funcionalista, que também cou conhecida como “estrutural-funcionalis-

mo”, se desenvolveu e foi hegemônica simultaneamente na sociologia e

na ciência política nos Estados Unidos. David Easton e outros, na Ciência

Política, e Parsons e Merton, entre outros, na Sociologia, desenvolveram

essa concepção hegemônica desse período, que estava de acordo com o pa-

radigma hegemônico da época, o reprodutivismo (VIANA, 2019). Porém,

essas contribuições são, no entanto, mais involuntárias do que voluntárias

e, assim, contribuem com análises do fenômeno das relações internacio-

nais, mas não com o desenvolvimento da abordagem especicamente so-

ciológica ao seu respeito, embora realizem discussões metodológicas que

podem ser englobadas pela pesquisa sociológica posterior.

Uma das primeiras tentativas sistemáticas de desenvolver uma socio-

logia das relações internacionais foi a obra do sociólogo francês Raymond

Aron15. Aron publicou algumas obras dedicadas às questões internacionais

e dedicou uma especicamente para sistematizar uma análise sociológica

das relações internacionais, intitulada “Paz e Guerra entre as Nações”, escrita

entre 1960 e 1961 e publicada em 1962 (PAIM, 2002). Essa volumosa obra,

que na tradução portuguesa tem mais de 900 páginas (ARON, 2002), apon-

ta para vários elementos que se exige de uma sociologia especial, tal como

a denição de relações internacionais, a apresentação do seu domínio te-

mático, os seus principais problemas, uma agenda de pesquisa.

A denição de relações internacionais de Aron abre espaço para se

pensar uma agenda de pesquisa que seria própria da sociologia das rela-

ções internacionais:

Não há dúvida de que o centro das relações internacionais está situado no que chama-

mos de “relações interestatais”, as que engajam as unidades políticas. Essas relações se

manifestam por meio de canais especiais, personagens que chamarei, simbolicamen-

te, de diplomata e de soldado. Os dois e somente eles – agem plenamente não como

membros mas como representantes das coletividades a que pertencem: o diplomata,

15. Sem dúvida, trata-se aqui do espec-

tro das contribuições que conseguiram

ressonância social e que realizou um

desenvolvimento efetivo da discussão.

Não é possível conhecer todas as obras

em todos os idiomas que tratam dessa

questão, mas apenas aquelas que

tiveram ressonância o suﬁciente para

serem traduzidas, citadas e reconhe-

cidas pelos demais sociólogos. Assim,

seria possível, por exemplo, colocar

aqui a contribuição do pequeno artigo

de quatro páginas de Jacques Vernant,

escrito em 1952, Por uma Sociologia das

Relações Internacionais. O texto curto

e sintético, no entanto, avança mais em

alguns elementos do que obras mais

extensas. Vernant (1952) aﬁrma que

as relações internacionais são “fatos

sociais”, e constata que as tentativas de

análises sociológicas das relações in-

ternacionais são mais descritivas e que

é necessário ir além do descritivismo.

Vernant também aponta a “sociedade

internacional” (que é, segundo ele, uma

forma de sociedade sui generis, que é

uma ideia de inspiração durkheimiana)

como campo fenomenal de pesquisa da

sociologia das relações internacionais,

bem como questiona que não se pode

reduzi-lo (como faz Aron) às relações

intergovernamentais, pois engloba tam-

bém as relações econômicas e culturais,

além das especiﬁcamente políticas. O

problema da ressonância remete para

as relações internacionais no plano da

produção sociológica, pois a subor-

dinação na divisão internacional do

trabalho e o processo de concentração

e centralização no capitalismo mundial

gera um efeito tanto sobre o processo

de produção intelectual no capitalismo

subordinado quanto sobre sua resso-

nância externa. Tickner (2011) abordou

elementos desta relação ao abordar

as relações entre “centro-periferia”

nas “relações de conhecimento”, bem

como se reconhece que a dicotomia

“centro-periferia” governa o “aparato da

produção intelectual” (TICKNER; BLA-

NEY, 2013). Assim, é possível perceber

que há uma divisão internacional do

trabalho intelectual, que remete para as

relações internacionais estabelecidas

no capitalismo mundial.

Nildo Viana Existe Uma Sociologia Das Relações Internacionais?

no exercício das suas funções, é a unidade política em nome da qual fala; no campo

de batalha, o soldado é a unidade política em nome da qual mata o seu semelhante.

O golpe de leque do soberano de Argel teve o valor de um acontecimento histórico

porque atingiu um Embaixador. Uniformizado, e agindo por dever, o cidadão de um

Estado civilizado mata sem problema de consciência. O diplomata e o soldado vivem e

simbolizam as relações internacionais que, enquanto interestatais, levam à diplomacia

e à guerra. As relações interestatais apresentam um traço original que as distinguem

de todas as outras relações sociais: elas se desenrolam à sombra da guerra; para em-

pregar uma expressão mais rigorosa, as relações entre os Estados implicam essencial-

mente na guerra e na paz. Como cada Estado tende a reservar para si o monopólio

da violência, no curso da história, todos os Estados, reconhecendo-se reciprocamente,

reconheceram a legitimidade das guerras que faziam entre si (ARON, 2002, p. 52).

Aron desenvolve reexões sobre a teoria e sobre o conteúdo das rela-

ções internacionais, destacando a questão da guerra e da paz, da diplomacia

e da estratégia, e o diplomata e o soldado como “atores”. A busca de regula-

ridades, a análise dos tipos de guerra, do sistema internacional, aponta tanto

para uma reexão “teórica” quanto para análise de processos sociais e histó-

ricos. Sem dúvida, a concepção de Aron pode ser considerada limitada e pro-

blemática, além de carregar em si o “espírito da época”, tal como elementos

do paradigma reprodutivista ao lado de elementos weberianos (o uso dos ti-

pos ideias em sua tipologia das guerras)16. Porém, apesar de possuir elemen-

tos problemáticos e limitações, ele apontou para colocar vários elementos

necessários para uma sociologia das relações internacionais e abriu caminho

para novas contribuições no sentido de desenvolver tal sociologia especial.

Alguns anos depois, mais precisamente em 1974, é publicada outra

obra na França cujo título é exatamente “Sociologia das Relações Interna-

cionais”, de Marcel Merle (1981). Merle aponta as contribuições involuntá-

rias, sem utilizar essas palavras, para a sociologia das relações internacio-

nais advindas dos lósofos, juristas e historiadores, para depois apontar

as contribuições especicamente sociológicas, embora não que claro

tal caráter sociológico de algumas das concepções que ele expõe. Merle

aponta as contribuições de Marx e “marxistas” posteriores, bem como

“behavioristas” e “funcionalistas”. Além disso, ele realiza uma discussão

conceitual e sobre a possibilidade de uma teoria das relações internacio-

nais. Na segunda parte de sua obra, já aponta os termos fundamentais de

sua análise, como os fatores que atuam no meio internacional, os atores e

o sistema internacional. A obra de Merle, ao contrário da de Aron, pode

ser considerada uma verdadeira introdução à sociologia das relações in-

ternacionais, pois ela apresenta um balanço das contribuições involun-

tárias e algumas contribuições que ele considera sociológicas, aponta os

termos-chave e desenvolve uma análise mais geral do campo fenomenal

da sociologia da relações internacionais.

Merle aponta para o reconhecimento que as relações internacionais

“constituem uma massa enorme de fenômenos” (1981, p. 112). Ele avança

no sentido de considerar que as relações internacionais são relações inte-

restatais, mas vai além de Aron e outros e coloca que ela engloba também

relações privadas.

Qualquer que seja a importância do papel dos Estados na sociedade internacio-

nal, não se poderia, portanto, reduzir as relações internacionais aos intercâmbios

de todos os tipos operados entre governos. As relações internacionais compor-

tam o conjunto dos intercâmbios, públicos ou privados, que se desenvolvem

acima das fronteiras (MERLE, 1981, p. 110-11).

16. Colocamos isso no sentido limitado

de sua contribuição para uma sociologia

das relações internacionais, ou seja,

não em relação ao conteúdo de sua

obra nos mais variados aspectos, pois,

nesse caso, o volume da crítica e os

elementos a serem criticados aumentam

drasticamente. Basta lembrar a crítica

de Chatelet e Touraine para sua ideia

de centralidade do Estado (HOLEINDRE,

2012).

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 61-73

Assim, nessa ampliação do campo fenomenal das relações interna-

cionais, há uma diversidade de questões que envolve os Estados (diploma-

cia, guerra, comércio, etc.) e outras organizações e indivíduos. Merle cita,

por exemplo, os grupos de interesses, partidos políticos, organizações

prossionais ou corporativas, etc.

Além de contribuir com a denição de relações internacionais, Merle

propõe uma abordagem sistêmica desse campo fenomenal e por isso o cons-

truto de “sistema internacional” assume grande importância. Sem dúvida,

trata-se de uma abordagem totalizante e que aponta para um termo hege-

mônico da época do paradigma reprodutivista, que, complementado com o

estudo do “meio” e dos “atores”, promove uma percepção sociológica abran-

gente das relações internacionais, concorde-se ou não com sua concepção.

Sem dúvida, assim como a contribuição de Aron, a obra de Merle pode ser

considerada limitada e ser criticada, mas, no que se refere a uma contribui-

ção para o desenvolvimento de elementos importantes para a constituição

de uma sociologia das relações internacionais, é inquestionável que ele foi

um dos pioneiros e forneceu subsídios signicativos nesse sentido.

A partir das décadas seguintes proliferam novas pesquisas sociológi-

cas sobre as relações internacionais, embora grande parte não se coloque

como expressão desta sociologia especial e outra parte não se dedique a

discussões terminológicas e metodológicas sobre este campo fenomenal.

Emergem estudos que buscam trabalhar com a sociologia dos campos de

Pierre Bourdieu (TARGA, 2017), com o gramscismo (COX, 2007), entre

outras abordagens17, bem como se mantém as reexões sociológicas e de

ciências ans sobre imperialismo e, a partir dos anos 1990, globalização

(IANNI; 1996; FARIAS, 2013; OSÓRIO, 2018)18.

Obras especícas sobre sociologia das relações internacionais apa-

receram, mas uma parte não ultrapassou os marcos nacionais, não tendo

muita ressonância para além das fronteiras nacionais, não tendo tradução

para outros idiomas. Outras não conseguiram avançar muito em relação

ao que já havia sido reproduzido. Assim, a obra de Devin (2009) aponta

para algumas discussões, mas não avança no sentido de uma sistemati-

zação ou estruturação mais profunda, tal como se observa também em

artigos e outras publicações.

Uma Sociologia Especial em Formação

Esse breve apanhado das reexões sociológicas sobre as relações

internacionais nos permite discutir o atual estado dessa sociologia espe-

cial. A conclusão é a de que a sociologia das relações internacionais ainda

está em processo de formação. As suas bases intelectuais ainda são rela-

tivamente frágeis, tanto pela quantidade quanto pela qualidade das teses

basilares que foram desenvolvidas. A delimitação do campo fenomenal

de pesquisa também não teve grandes avanços e a apontada por Aron

é limitada e problemática enquanto que a de Merle é imprecisa e sem

maior aprofundamento. A tradição analítica ainda é restrita quantitati-

va e qualitativamente, o que pode ser percebido a constante inclusão de

abordagens de outras ciências particulares como se fosse parte da socio-

logia das relações internacionais. O reconhecimento social, por sua vez, é

17 Outras iniciativas, de menor alcance,

também poderiam ser citadas, tal

como a de Fredéric Ramel e seu artigo

As Relações Internacionais segundo

Durkheim, Um objeto de estudo como

qualquer outro, que segue a linha

de Vernant, sem citá-lo e talvez sem

conhecê-lo.

18 Seria inviável citar o conjunto de

obras a respeito da globalização e impe-

rialismo, pois a quantidade é extrema-

mente elevada. Os livros de Ianni (1996),

um dos três que ele lançou sobre essa

temática, aponta diversas concepções

de globalização, bem como Farias (2013)

aponta várias concepções de imperialis-

mo, incluindo algumas mais recentes.

Nildo Viana Existe Uma Sociologia Das Relações Internacionais?

bem restrito, inclusive no interior da própria sociologia. Isto signica que

é necessário avançar na delimitação do campo fenomenal, explicitando

que conjunto de fenômenos constituem as relações internacionais, bem

como desenvolver mais a reexão teórica e analítica. Esses elementos, por

sua vez, tendem a reforçar o reconhecimento social e vice-versa.

Contudo, apesar disso, é possível armar a existência de uma so-

ciologia das relações internacionais, mas em processo de formação e que

está num estágio ainda rudimentar. Isso signica que ainda é preciso

avançar nos seus elementos constitutivos para aprofundar o seu processo

de formação e um amplo desenvolvimento para se tornar uma sociolo-

gia especial consolidada. Assim, a sociologia das relações internacionais

precisa avançar em suas teses basilares, ampliar e desenvolvimento suas

tradições analíticas, delimitar com mais rigor o seu campo fenomenal de

estudos, bem como alargar seu reconhecimento social.

É possível armar que esse processo está em andamento, embo-

ra esteja mais avançado em alguns aspectos do que em outros. As teses

basilares ganharam algumas contribuições nas últimas décadas, mas de

forma lenta e acanhada. A delimitação do campo fenomenal já existe des-

de Vernant e Aron19, mas precisa ser repensada e renada, indo além de

Merle, que já havia avançado em relação a essa denição inicial. As tra-

dições analíticas, no entanto, vêm se desenvolvendo e não só o volume

de contribuições involuntárias continua crescendo paulatinamente como

reexões especícas começam a se desenvolver, como as embasadas na

sociologia dos campos de Bourdieu, na abordagem gramscista e na cha-

mada “sociologia da globalização”.20

A consolidação da sociologia das relações internacionais depende

desse desenvolvimento e, mais especialmente, da consolidação das abor-

dagens sociológicas, indo além das existentes, criando uma verdadeira

tradição analítica geradora de uma agenda de pesquisa, e uma ampliação

do reconhecimento social, ganhando mais espaço interno no interior da

subesfera sociológica e a nível mais global. O desenvolvimento da tradi-

ção analítica aponta para um aprofundamento geral e desenvolvimento

dos demais aspectos que permitem a consolidação de uma sociologia es-

pecial e criação de novas problemáticas e temas derivados, bem como

incentiva, embora não garanta, o seu reconhecimento social.

Considerações ﬁnais

O nosso objetivo no presente texto foi questionar se existe uma

sociologia das relações internacionais. Para tanto, assinalamos alguns

elementos necessários para que se possa armar a existência de uma so-

ciologia especial, bem como para considerá-la consolidada. Após isso,

apontamos para algumas reexões sobre as contribuições involuntárias e

a produção sociológica sobre relações internacionais e a partir disso con-

cluímos que a sociologia das relações internacionais ainda está em pro-

cesso de formação, ou seja, ela existe, mas ainda se encontra no seu pri-

meiro estágio. E concluímos que, para ela se consolidar, precisa de maior

desenvolvimento, bem como que existem indícios de que ela caminha

para a sua concretização.

19 Seria necessário ir além da concep-

ção de relações internacionais como

apenas “relações interestatais” (ARON,

2002) ou como “sistema internacional”

(VERNANT, 1952), inclusive tendo em

vista a sua complexidade crescente com

o desenvolvimento histórico.

20. E, nesse aspecto, a crítica da ideia

de globalização também se enquadra,

especialmente as de caráter sociológico

(BAUMANN, 1999; HIRST; THOMPSON,

1998; VIANA, 2009)

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 61-73

A reexão aponta para a necessidade de compreender o processo de

formação e consolidação das sociologias especiais como condição necessá-

ria para entender o atual estágio da sociologia das relações internacionais.

As contribuições involuntárias de Marx e Weber, bem como de autores de

outras áreas, ajudaram nesse processo de constituição. Por outro lado, obras

especicamente sobre sociologia das relações internacionais surgiram, de

Vernant, passando por Aron e Merle, até chegar a autores contemporâneos,

com destaque para Devin. Porém, ainda é necessário maiores avanços e

mais contribuições, bem como aprofundamento de diversas questões.

Nesse processo de consolidação, existem os aspectos institucionais

e de reconhecimento, bem como os de caráter teórico-metodológico. Os

aspectos institucionais e de reconhecimento podem ser, e geralmente são,

cumulativos, o que signica que tendem a se ampliar com o passar do tem-

po. E isso tende a reforçar o aspecto teórico-metodológico e a formação e

consolidação de tradições analíticas. Por outro lado, o desenvolvimento

teórico-metodológico reforça a tendência de reconhecimento. Assim, em-

bora esses elementos geralmente andem juntos e se reforcem reciproca-

mente, um avança mais rápido ou extraordinário de um tende a ter um

impacto geral. Porém, não podemos prever o futuro. A reexão que rea-

lizamos aqui apenas nos permite dizer que a sociologia das relações inter-

nacionais existe e que precisa avançar mais para se consolidar e podemos

apontar a tendência para que isso ocorra com o passar do tempo.

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Padrões de Cooperação Sul-Sul: Brasil e

Países Africanos (2003-2010)1

Patterns of South-South Cooperation: Brazil and African

Countries (2003-2010)

Patrones de Cooperación Sur-Sur: Brasil y Países Africanos

(2003-2010)

Pedro Andrade2

Fátima Anastasia3

DOI: 10.5752/P.2317-773X.2022v10.n1.p74

Recebido em: 29 de outubro de 2020

Aprovado em: 03 de novembro de 2021

RESUMO

Este artigo visa analisar os efeitos combinados de variáveis dos níveis internacional

(inserção internacional) e doméstico (regime político) nos padrões de cooperação

mantidos entre Brasil e África do Sul, Nigéria, Angola e Cabo Verde, durante o go-

verno Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010). O recorte temporal escolhido se justi-

ca pelo interesse em analisar a cooperação entre Brasil e países africanos em um

contexto no qual o Brasil se constituiu como um global player. Diferentes padrões

de cooperação são denidos por referência às combinações entre: a) maior ou

menor propensão a cooperar; b) predominância de uma dada dimensão da coope-

ração (política; econômica; nanceira; técnica ou cientíca e tecnológica) e c) de-

terminada forma de articulação cooperativa (bloc-type, issue-based, and support).

A análise do fenômeno segue orientações do método comparativo transversal.

Conclui-se que a cooperação entre middle powers (Brasil-África do Sul/ e Bra-

sil-Nigéria) é intensa em dimensões mais complexas, como ciência e tecnologia,

assume a forma de articulação cooperativa bloc-type e, na presença de uma díade

democrática (Brasil-África do Sul), é ampliada para temas como direitos humanos

e meio ambiente. A cooperação entre middle powers e small powers (Brasil-Cabo

Verde/ e Brasil-Angola) se concentra em dimensões menos complexas (comércio,

cooperação técnica), organiza-se nas formas issue-based e/ou support, mas pode

ser ampliada na presença de uma díade democrática (Brasil-Cabo Verde).

Palavras-chave: Brasil. Cooperação Sul-Sul. Governo Lula. Níveis de Análise.

Países Africanos.

ABSTRACT

This article aims to analyze the combined eects of variables at the international

(international insertion) and domestic (political regime) levels in the cooperation

patterns sustained among Brazil and South Africa, Nigeria, Angola and Cape Ver-

de, during the Luiz Inácio Lula da Silva government ( 2003-2010). The chosen time

1. Este artigo foi produzido a partir da

tese de doutorado de Pedro Andrade

Matos, orientada por Prof.ª. Drª. Maria

de Fátima Junho Anastasia. Intitulada

“Nunca antes na História deste País”. A

Cooperação Brasileira (2003-2010) com

África do Sul, Nigéria, Angola e Cabo

Verde.

2. E-mail: matooscv@hotmail.com

3. E-mail: fatima.anastasia@gmail.com

Pedro Andrade, Fáma Anastasia Padrões de Cooperação Sul-Sul: Brasil e Países Africanos (2003-2010)

frame is justied by the interest in analyzing cooperation between Brazil and each

African country in which Brazil has become a global player. Dierent patterns of

cooperation are dened according to: a) greater or lesser propensity to cooperate;

b) predominance of a given dimension of cooperation (political; economic; nan-

cial; technical or scientic and technological) and c) certain forms of cooperative

articulation (bloc-type, issue-based, and support). The analysis of the phenomenon

follows the guidelines of the cross-sectional comparative method. It is concluded

that the cooperation between middle powers (Brazil-South Africa/and Brazil-Ni-

geria) is intense in more complex dimensions, such as science and technology,

takes the form of bloc-type cooperative articulation, and is extended to themes

such as human rights and the environment in the presence of a democratic dyad

(Brazil-South Africa). The cooperation between a middle power and a small power

(Brazil-Cape Verde/and Brazil-Angola) is concentrated in less complex dimensions

(trade, technical cooperation), is organized in the issue-based and/or support for-

ms, but can be expanded in presence of a democratic dyad (Brazil-Cape Verde).

Keywords: Brazil. South-South Cooperation. Lula Government. Levels of Anal-

ysis. African Countries.

RESUMEN

Este artículo tiene como objetivo analizar los efectos combinados de variables a

nivel internacional (inserción internacional) y doméstico (régimen político) en los

patrones de cooperación mantenidos entre Brasil y Sudáfrica, Nigeria, Angola y

Cabo Verde, durante el gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010). El período

elegido se justica por el interés de analizar la cooperación entre Brasil y los países

africanos en un contexto en el que Brasil se ha convertido en un actor global. Los

diferentes patrones de cooperación se denen por referencia a la combinación de: a)

mayor o menor propensión a cooperar; b) predominio de una determinada dimensi-

ón de la cooperación (política; económica; nanciera; técnica o cientíca y tecnoló-

gica) y c) determinadas formas de articulación cooperativa (tipo bloque, temática

y de apoyo). El análisis del fenómeno se realiza mediante el método comparativo

transversal. Se concluye que la cooperación entre potencias medias (Brasil-Sudáfri-

ca/y Brasil-Nigeria) es intensa en dimensiones más complejas, como la ciencia y la

tecnología, toma la forma de articulación cooperativa tipo bloque y se extiende a

temas como los derechos humanos y el medio ambiente en presencia de una díada

democrática (Brasil-Sudáfrica). La cooperación entre potencias medias y pequeñas

(Brasil-Cabo Verde/y Brasil-Angola) se centra en dimensiones menos complejas

(comercio, cooperación técnica), se organiza en las formas temáticas y/o de apoyo,

pero se puede ampliar en presencia de una díada democrática (Brasil-Cabo Verde).

Palabras clave: Brasil. Cooperación Sur-Sur. Gobierno Lula. Niveles de análisis.

Países africanos.

INTRODUÇÃO

Quais são os efeitos combinados de variáveis dos níveis internacio-

nal e doméstico de países africanos nos padrões de cooperação mantidos

com o Brasil, durante o governo Lula da Silva (2003-2010)? Padrões de

cooperação englobam três aspectos: 1) Propensão a cooperar, referida aos

atributos credibilidade e exibilidade (LEEDS, 1999); 2) Dimensão de coo-

peração predominante (se técnica, política, econômica, etc.); e 3) formas

de articulação cooperativa: coalizão (bloc-type ou issue-base) e apoio.

Esta investigação refere-se aos ajustes realizados na política externa

brasileira, durante o governo Lula, ao denir a Cooperação Sul - Sul (CSS)

como uma nova perspectiva das relações externas brasileiras com os paí-

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 74-93

ses africanos. A literatura especializada analisa os resultados da política

externa brasileira para os países africanos pelo prisma de variáveis domés-

ticas brasileiras. Ou seja, poucos apontamentos são direcionados às condi-

ções especícas dos países africanos e seus impactos sobre a cooperação.

O objetivo deste trabalho é explorar e a analisar a natureza da coo-

peração entre Brasil e quatro países africanos e suas variações, a depen-

der da combinação de fatores domésticos e sistêmicos relativos aos países

africanos sob exame: África do Sul, Nigéria, Angola e Cabo Verde, mobi-

lizando o método comparativo transversal.

Os contextos da política externa brasileira e dos países africanos,

no período sob análise (2002-2010) diferem bastante dos contextos atuais

vigentes nesses mesmos países. Entretanto, o interesse nesse recorte tem-

poral se justica pelo intuito de entender aspectos da CSS quando o Brasil

se constituiu como um global player.

O artigo encontra-se dividido em três seções, ademais desta intro-

dução e das considerações nais. A primeira seção apresenta as variáveis

explicativas deste estudo — regime político doméstico e posição do país

no nível internacional — e caracteriza os países em tela relativamente a

tais aspectos. A segunda seção apresenta e operacionaliza a variável a ser

explicada — padrões de cooperação sul-sul (CSS) — considerando três pa-

râmetros: propensão a cooperar; dimensão de cooperação predominante

e formas de articulação cooperativa. A terceira seção analisa as variações

observadas na cooperação entre as díades examinadas, a depender dos im-

pactos produzidos sobre os padrões de CSS pela combinação dos regimes

políticos domésticos e da inserção internacional dos países investigados.

A INFLUÊNCIA DE VARIÁVEIS DOS NÍVEIS INTERNACIONAL E

DOMÉSTICO NA COOPERAÇÃO INTERNACIONAL

Nas relações internacionais, a cooperação se apresenta como instru-

mento importante de política externa (HILL, 2003), especialmente no am-

biente atual, marcado por interdependência complexa (KEOHANE, 1984),

em que o ganho de um Estado é resultado da coordenação entre suas escolhas

e as escolhas de outros Estados. A cooperação acontece, portanto, quando os

atores modelam suas condutas de acordo com as preferências dos demais,

em um “processo de coordenação de políticas”. (KEOHANE, 1984, p. 51-52).

Em que pesem as complexas relações entre os países do Sul, obje-

tos desta investigação, heterogêneos em termos econômicos, sociais, po-

líticos e culturais (LEITE, 2012), esta denição contribui para examinar

o processo cooperativo entre diferentes atores em qualquer ambiente.

Elementos como “ajustes de preferência”, “interesses complementares”

e “coordenação de políticas” revelam a complexidade da cooperação e a

necessidade da consideração de diversos fatores e níveis de análise.

Em sentido amplo, a CSS corresponde ao processo pelo qual dois

ou mais países em desenvolvimento se unem para contribuir no desen-

volvimento individual e coletivo (AYLLÓN, 2006). Ela pode ser apresen-

tada como “um processo, instituições e acordos desenhados a promover

a cooperação política, econômica e técnica, entre países em desenvolvi-

mento na busca de objetivos comuns” (UNCTAD, 2010).

Pedro Andrade, Fáma Anastasia Padrões de Cooperação Sul-Sul: Brasil e Países Africanos (2003-2010)

A cooperação é um fenômeno multifacetado. Segundo Leeds (1999),

a combinação de fatores políticos domésticos e internacionais, durante o

processo de negociação, revela muito mais sobre a cooperação interna-

cional do que o exame de um dos níveis isoladamente, o que fundamenta

a escolha deste modelo de análise para informar a pesquisa em tela. Put-

nam (1988) propõe os jogos em dois níveis para estudar a diplomacia e as

políticas domésticas. No nível doméstico, os grupos de interesses pressio-

nam o governo a adotar políticas favoráveis e, no internacional, governos

maximizam suas capacidades para satisfazer as pressões domésticas.

Outro conceito nuclear deste artigo é o de regime político domés-

tico, dados seus impactos sobre os padrões de cooperação entre os países

estudados. As instituições políticas domésticas limitam as opções dispo-

níveis aos tomadores de decisão e incidem sobre “os custos e os benefícios

que os líderes obterão de diferentes ações da política externa” (LEEDS,

1999, p. 997). De fato, a raticação doméstica é essencial para os acordos

internacionais (MILNER, 1992), principalmente quando envolvem assun-

tos distributivos no âmbito de democracias representativas.

Regimes políticos domésticos podem ser democracias ou autocracias

(SARTORI, 1994). A poliarquia refere-se às características de democracias no

mundo real e engloba oito requisitos (DAHL, 2005, p. 27), que serão utilizados

como parâmetros para a análise em tela. A autocracia pode ser denida por

oposição à democracia: “a democracia é não autocracia” (SARTORI, 1994, p. 277).

Segundo Leeds (1999), democracias são mais propensas a cooperar

entre si. (LEEDS, 1999; SIMMONS, 1998). Por este motivo, nesta investiga-

ção, foram selecionadas duas democracias (África do Sul e Cabo Verde) e

duas autocracias (Angola e Nigéria), para analisar a cooperação com o Brasil,

uma democracia. Os dados e os relatórios que informam a classicação dos

regimes políticos dos países sob investigação são provenientes da literatura

especializada e da Freedom House, que utiliza uma escala de 1 a 7, sendo que

1 representa o país mais livre e 7 o menos livre, por meio das categorias:

Direitos Políticos (DP), Liberdades Civis (LC) e Liberdade de Imprensa (LI).

O exame da literatura e dos dados (ver banco de dados) permite

armar que Cabo Verde e África do Sul são poliarquias que se destacam

pela eleição democrática sucessiva de líderes políticos e criação de ins-

tituições políticas garantidoras dos direitos dos cidadãos. Nesses países,

as liberdades e os direitos estão inscritos em suas Constituições (Cabo

Verde, 1992 e África do Sul, 1996) e são respeitados pelos seus respectivos

governos, embora persistam desaos para a consolidação da democracia.

Nigéria e Angola, diferentemente de África do Sul e Cabo Verde, apresen-

tam desempenhos autocráticos em todas as categorias.

Segundo Leeds (1999), uma díade composta de duas democracias

(Brasil e África do Sul /Brasil e Cabo Verde) “é comparativamente mais

propensa a cooperar (...) do que outros tipos de díade”. Ademais, uma

“díade composta por duas autocracias exibe maior propensão a coope-

rar do que (outra) díade composta de uma autocracia e uma democracia.

(Brasil e Angola/ Brasil e Nigéria)” (LEEDS, 1999, p. 997, tradução nossa).

No âmbito desta investigação, espera-se, portanto, que os Estados com

instituições políticas domésticas semelhantes sejam mais propensos a

cooperar do que aqueles que integram díades mistas (LEEDS, 1999).

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 74-93

Interessa, ainda, a este trabalho, analisar as posições dos países no

nível internacional, considerando que o tipo de regime político se combi-

na com as variações em tais posições apresentadas pelos países. O regime

político afeta, especialmente, o comportamento dos middle powers, potên-

cias que desempenham funções de intermediação, conciliação, criação de

coalizões e de pontes entre países e inuenciam a conguração das insti-

tuições multilaterais e das organizações internacionais (BURGES, 2013).

Middle powers são, também, propositores de novos princípios, como

o Brasil, Índia e África do Sul, que apresentaram o conceito de Responsa-

bilidade ao Proteger (RWP) em adição ao conceito de Responsabilidade

para Proteger (R2P), nas intervenções internacionais. Sua proeminência

no sistema internacional é resultado de articulações políticas entre países

com interesses similares. África do Sul e Nigéria são consideradas middle

powers por serem as maiores economias do continente, em termos do Pro-

duto Interno Bruto: 365,2 bilhões e 369,1 bilhões, respectivamente (2010),

e por apresentarem despesas militares altas, sendo que a Nigéria se so-

bressai comparativamente à África do Sul no tamanho da economia e no

efetivo das forças armadas. A África do Sul, com o m do apartheid (1994),

passou a exercer uma liderança moral, em virtude da reconciliação nacio-

nal, promoção dos valores morais e democráticos e proteção dos direitos

humanos (DARBON, 2009), como forma de o país reparar a dívida com a

comunidade internacional, referente a abusos de direitos humanos come-

tidos pelo regime segregacionista. O país transformou-se em um ator rele-

vante no processo de negociação política e na mediação de conitos na re-

gião, exibindo comportamento de um middle power e um poder regional.

O regime político desses países impactou suas ações externas, de-

sembocando em diferentes envolvimentos no nível regional, continental e

internacional. Na Nigéria, o regime ditatorial dicultou a obtenção de legi-

timidade regional e internacional do país (BROWN, 2013). No caso sul-afri-

cano, a transição do apartheid para uma democracia constitucional con-

substanciou uma reintegração exitosa do país nos assuntos internacionais.

Cabo Verde possui menor gasto e efetivo militar e poucos recursos,

comparativamente aos demais países investigados (WORLD BANK, 2016).

O ambiente internacional se apresentou, portanto, como um espaço interes-

sante para a obtenção de recursos nanceiros e a realização de parcerias es-

tratégicas ao desenvolvimento nacional (COSTA; PINTO, 2014). No caso an-

golano, as ajudas ociais não constituíram fonte principal para o desenvolvi-

mento, mas, sim, o petróleo, que passou a ser estratégico para a sustentação

do poder político do governo de José Eduardo dos Santos (SOGGE, 2009).

Angola e Cabo Verde participam, em menor número, de grupos

de países e fóruns internacionais e não participam de grupos inuentes

no nível sistêmico, embora desempenhem ações relevantes no âmbito

regional. Angola tem uma presença regional maior que a de Cabo Ver-

de, com destaques à participação na segurança e manutenção da paz na

SADC, CEEAC, Comissão do Golfo da Guiné e na CPLP (FIALHO, 2014;

SOGGE, 2009; COSTA; PINTO, 2014)

Para Cabo Verde, os esforços em criar e manter um governo de-

mocrático e as respectivas instituições políticas democráticas culmina-

ram no aumento de ajudas externas e na diversicação da parceria, es-

Pedro Andrade, Fáma Anastasia Padrões de Cooperação Sul-Sul: Brasil e Países Africanos (2003-2010)

pecialmente com a União Europeia, pois havia uma exigência aos países

demandantes da cooperação, no sentido de “dar conança aos parceiros

de desenvolvimento, com uma gestão de rigor e transparência” (CABO

VERDE, 2001, p. 43-44).

Em Angola, os recursos minerais e a presença de empresas estran-

geiras próximas ao núcleo político decisório inuenciaram a criação de

uma “diplomacia privada” do regime do MPLA, que garante um sistema

de favorecimento e distribuição de cargos às pessoas-chave do governo e

do partido (ROQUE, 2013).

Argumenta-se, aqui, que o comportamento internacional de cada

país é impactado por seu regime político doméstico. Países autocráticos

buscam inserção internacional pela mobilização de suas capabilities mili-

tares e econômicas. Países democráticos procuram se inserir via combi-

nação de capabilities e comportamento, no caso de middle power (África

do Sul), ou exclusivamente pelo comportamento, no caso de small power

(Cabo Verde). Na verdade, a inclusão de variáveis domésticas, como sub-

sídio à interpretação da inserção internacional dos países, mostra-se rele-

vante, na medida em que relaciona o comportamento no nível internacio-

nal ao regime político doméstico (MATOS, 2017).

Middle powers que possuem capabilities e são autocráticos enfren-

tam diculdades para se posicionar via comportamento ante a comuni-

dade internacional. Já detentores de capabilities e democracias encontram

maiores margens de manobras no sistema e conseguem inuenciar maior

número de decisões no nível internacional. Small powers se ajustam à di-

nâmica desse sistema e às oportunidades dele advindas, em conformida-

de com o tipo de regime político doméstico. Ou seja, se é um país com re-

cursos naturais e minerais abundantes, e que apresenta regime autocráti-

co, a prioridade é a inserção internacional via exploração desses recursos.

Na falta dos recursos, a inserção internacional será pautada pela de-

monstração de um compromisso com as normas internacionais e o cum-

primento dos critérios, para satisfazer os termos da ajuda e da cooperação

internacional, sendo esse compromisso reexo do regime político demo-

crático. Por m, países que não dispõem de recursos para o desenvolvi-

mento nacional e possuem regimes políticos autocráticos, normalmente

não contam com estruturas mínimas e instituições políticas capazes de

operar as principais dimensões da cooperação.

OS PADRÕES DA COOPERAÇÃO SUL-SUL

O que se quer explicar, neste artigo, são as variações nos padrões de

cooperação sul-sul entre Brasil e 4 países africanos, escolhidos a partir de

variações nos seus regimes políticos (2 democracias e duas autocracias) e

em suas inserções internacionais (2 middle powers e 2 small powers).

Os padrões de CSS, variável a ser explicada, foram, aqui, opera-

cionalizados por referência a três parâmetros: propensão a cooperar;

dimensão da CSS e forma de articulação cooperativa. A escolha de tais

parâmetros obedeceu a critérios referidos às capacidades (capabilities e

comportamento) dos middle powers de estabelecerem entre si relações em

dimensões complexas (cooperação política, cientíca e tecnológica) e for-

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 74-93

jar arranjos cooperativos no nível regional e internacional que possibili-

tem o desenvolvimento de capacidades nacionais dos small powers, através

de cooperação bilateral na dimensão técnica, nanceira e outras. Outro o

critério relevante corresponde à coordenação de forças, no âmbito bilate-

ral e multilateral, com o to de aumentar a participação e a inuência dos

países nas negociações multilaterais e na agenda global (COOPER; MO,

2013; CARR, 2013; HURRELL; SENGUPTA, 2012; MAWDSLEY, 2012).

O primeiro parâmetro, a propensão a cooperar, já foi introduzido

na seção anterior, dada a sua estreita relação com o tipo de regime polí-

tico doméstico, como armado por Leeds (1999). Ademais das variações

relativas à magnitude da disposição cooperativa, a autora apresenta, tam-

bém, importantes variações a serem observadas, relacionadas à natureza

da cooperação e de seus resultados: se compromissos mais críveis e accou-

ntable, na presença de díades formadas por países democráticos ou se mais

exíveis, em díades compostas por um ou dois países autocráticos.

Regimes políticos impactam a cooperação bilateral no que se refere

à accountability (capacidade dos chefes de Estado em assumir compromis-

sos críveis), à exibilidade (relacionada aos custos de deserção unilateral)

e aos checks and balances. Tais atributos afetam as capacidades dos Estados

em realizar negociações internacionais. Nesse sentido, “os compromissos

dos líderes democráticos são mais suscetíveis de serem críveis [...]. En-

quanto Estados autocráticos tendem a ser caracterizados por maior exi-

bilidade na formulação política e por baixos níveis de restrições internas”

(LEEDS, 1999, p. 980, tradução nossa).

O segundo parâmetro escolhido para operacionalizar os padrões

de CSS refere-se às dimensões da Cooperação Sul-Sul (vide o quadro 1),

que constituem aspectos relevantes para esta investigação, tendo em vista

os ajustes que o governo Lula realizou na política externa brasileira, ao

denir e explorar a CSS como uma nova perspectiva das relações inter-

nacionais do Brasil (HIRST, 2012; LEITE et al. 2015; BURGES, 2013; ZIM-

MERMANN, SMITH, 2011).

A literatura especializada dedica-se, geralmente, a explorar alguma

dimensão especíca da CSS. Não foram encontrados estudos que apre-

sentassem uma tipologia de tais dimensões, o que se buscou construir no

âmbito desta investigação, conforme apresentado no Quadro 1.

Quadro 1 - Dimensões da Cooperação Sul-Sul elencadas pela literatura

Dimensões Indicadores/critérios

Política Coalizão e apoio (HIRST, 2012; CAMPOS 2011)

Econômica Promoção comercial, liberalização do setor de exportação, integração econômica (RENGIFO, 1999; AYLLÓN,

2006)

Financeira Reembolsável Linhas de ﬁnanciamento, empréstimos concessionais, crédito à exportação, apoio à balança de pagamentos

(RENGIFO, 1999; AYLLÓN, 2006)

Não reembolsável Perdão de dívida, doações de crédito (RENGIFO, 1999; AYLLÓN, 2006)

Técnica Ações formativas, assessoria, treinamento, consultoria técnica, capacitação humana e institucional, elabo-

ração de material bibliográﬁco, aquisição de equipamentos (AYLLÓN, 2012; IGLESIAS PUENTE, 2010)

Cientíﬁca e Tecnológica Transferência e desenvolvimento de tecnologia, intercâmbio cientíﬁco, bolsas de estudo, atividades formati-

vas (AYLLÓN, 2012; IGLESIAS PUENTE, 2010)

Fonte: Matos, 2017

Pedro Andrade, Fáma Anastasia Padrões de Cooperação Sul-Sul: Brasil e Países Africanos (2003-2010)

A partir de tal tipologia, este artigo analisa as diferentes dimensões

da Cooperação Sul-Sul empreendidas pelo Brasil e seus parceiros africa-

nos. Pretende-se, principalmente, assinalar qual é a dimensão predomi-

nante para cada díade estudada.

O terceiro parâmetro mobilizado para a operacionalização dos pa-

drões de CSS refere-se à articulação política e à intensidade cooperativa.

Além da dimensão política discutida anteriormente, a política externa do

governo Lula priorizou articulações políticas com países africanos, de

maneira geral, com os objetivos de ocupar espaços de negociações multi-

laterais, como a Organização Mundial do Comércio e a Organização das

Nações Unidas para Alimentação e Agricultura, e de auxiliar no cresci-

mento econômico e no desenvolvimento nacional.

A Figura 1, abaixo, apresenta o modelo analítico da presente inves-

tigação.

Figura 1 - Modelo Analítico

Fonte: Matos, 2017

A partir do exame da literatura especializada, este trabalho hipote-

tiza que os efeitos combinados das posições dos países africanos no nível

internacional e de seus regimes políticos impactam os padrões de coope-

ração entre tais países e o Brasil. Assim sendo, se cooperação entre:

1. Middle powers e democracias (Brasil-África do Sul): espera-se

maior propensão a acordos mais críveis e menos exíveis, o

estabelecimento de cooperação política como dimensão pre-

dominante e articulação cooperativa tipo bloc-type .

2. Middle power e democracia com middle power e autocracia

(Brasil-Nigéria): espera-se maior propensão a acordos menos

críveis e mais exíveis, o estabelecimento de cooperação eco-

nômica como dimensão predominante e articulação coope-

rativa tipo issue-based.

3. Middle power e democracia com small power e democracia (Brasil-

-Cabo Verde): espera-se maior propensão a acordos mais críveis e

menos exíveis, o estabelecimento de cooperação técnica como

dimensão predominante, e articulação cooperativa tipo apoio

político nos fóruns multilaterais e nas instituições internacionais.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 74-93

4. Middle power e democracia com small power e autocracia (Bra-

sil-Angola): espera-se maior propensão a acordos menos críveis

e mais exíveis, o estabelecimento de cooperação nanceira

como dimensão predominante e articulação cooperativa tipo

apoio nos fóruns multilaterais e nas instituições internacionais.

III. APRESENTAÇÃO E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS

Os diferentes padrões de cooperação encontrados resultam dos efei-

tos combinados de variáveis domésticas e internacionais. As hipóteses 1 e

3 apontam que acordos rmados entre duas democracias têm probabilida-

de de serem mais críveis e menos exíveis. Seu teste empírico foi realizado

por meio da análise da cooperação entre Brasil-África do Sul e Brasil-Cabo

Verde (democracias). De igual modo, as hipóteses 2 e 4 armam que acor-

dos rmados entre díades mistas (democracia x autocracia) têm probabili-

dade de serem mais exíveis e menos críveis; neste viés foram analisados

acordos entre Brasil (democracia) e Nigéria e Angola (autocracias).

As hipóteses apontam que a relação entre middle powers e democra-

cias desemboca em coalizões direcionadas a temas sensíveis, como os di-

reitos humanos, e mais complexos, como ciência e tecnologia, enquanto a

relação entre middle power/ democracia e middle power/autocracia resulta

em coalizões mais exíveis em torno de temas menos sensíveis, como

comércio e nanças e issue based. Igualmente, a cooperação entre middle

power/democracia e small power (democrático e autocrático) resulta em

apoios relevantes em distintos temas.

III.1. Regime político, Inserção internacional e propensão a cooperar

A intensa cooperação entre Brasil e África do Sul, no período, as-

sentou-se na semelhança de seus regimes políticos. Algumas redes de

advocacy na política externa compartilham normas e valores (democra-

cia e direitos humanos). Essas advocacies são capazes de gerar conança

e construir solidariedade entre os seus membros (FLEMES; SARAIVA,

2014; ISMAIL, 2012). Brasil e África do Sul envolveram-se em grandes

questões mundiais, como as negociações sobre o clima e a intermediação

de conitos, e conseguiram desenvolver políticas sociais com resultados

relevantes, inuenciando a conjuntura política e econômica internacio-

nal. O Presidente Lula entendia que, com a África do Sul:

Vamos [Brasil e África do Sul] movendo o centro de gravidade da economia mun-

dial [...] Na OMC atuamos lado a lado para corrigir distorções inadmissíveis do

comércio agrícola mundial. [...] Iremos provar em Copenhague que preservação

ambiental e desenvolvimento são compatíveis [...] O Fórum Índia-Brasil-África

do Sul é a face mais visível de nossa cooperação. A ajuda trilateral a países caren-

tes é nossa resposta ao desao de aprofundar as relações Sul-Sul (SILVA, 2009).

A combinação de potência média com regime político democráti-

co, aliada à inuência regional, permite ao Brasil e à África do Sul “transi-

tarem” entre os dois extremos da conguração de poder no sistema inter-

nacional: de um lado, o super e os great powers e do outro, os small powers

(BURGES, 2013).

Pedro Andrade, Fáma Anastasia Padrões de Cooperação Sul-Sul: Brasil e Países Africanos (2003-2010)

A posição intermediária lhes confere algumas vantagens. A Áfri-

ca do Sul ganhou reconhecimento de grandes potências e ingressou em

mais grupos de países inuentes na ordem internacional, como o BRICS.

O Brasil passou “a) a controlar o uxo da interação política e ideacional

entre o Norte e o Sul; b) a exigir um “pedágio” para o tráco nos dois

sentidos; e c) a ser indispensável ao sistema internacional, porque é visto

como uma ponte entre as tradicionais e as atuais potências” (BURGES,

2013, p. 578).

Em virtude da promoção e da proteção dos direitos humanos, Áfri-

ca do Sul e Brasil eram, à época, grandes contribuintes nos debates do

Conselho de Direitos Humanos da ONU. Os referidos países chamaram

a atenção para a necessidade da cooperação da comunidade internacional,

especicamente à proteção dos direitos humanos, e criticaram o excessi-

vo uso da força física nas intervenções externas.

De acordo com Leeds (1999), nas democracias, por garantirem mais

chances de acordos críveis, a probabilidade de comportamento oportunis-

ta é baixa, relativamente à cooperação em díade mista. Realmente, o me-

canismo de accountability democrático pode travar a inuência de interes-

ses especiais no governo para a realização de cooperação internacional.

Ademais, o efeito de accountability democrático, em díade composta por

duas democracias, permite a internalização dos resultados da cooperação

internacional, muito mais do que em díade composta por uma democracia

e uma autocracia. Isso se vericava, no período analisado, na cooperação

internacional entre Cabo Verde e o Brasil e com outros parceiros, o que

contribuía para a melhoria de alguns setores do país. O aproveitamento

relativamente eciente dessa cooperação, por parte do país, permitia ao

governo brasileiro demonstrar à sociedade brasileira como os recursos

brasileiros estavam auxiliando o desenvolvimento de outros países.

Para as potências médias democráticas, como África do Sul, manter

acordos mais críveis com seus pares confere robustez à sua imagem no

ambiente internacional e legitimidade para demandar e observar cumpri-

mentos de acordos nos espaços multilaterais. O papel de mediador, alme-

jado por essas potências médias, exige credibilidade internacional que, por

sua vez, é tributária da credibilidade interna, isto é, do regime político.

Cabo Verde é um small power, destituído de recursos minerais, eco-

nomicamente limitado e com muitas irregularidades pluviométricas, o

que não favorece a prática da agricultura. Desse modo, o ambiente inter-

nacional se constitui em um espaço por excelência para o país angariar re-

cursos vitais e manter acordos críveis. Destarte, quanto mais instituições

democráticas para a realização de compromissos críveis e mais transpa-

rência na cooperação, maior a diversicação das parcerias e dos projetos

de cooperação

Países autocráticos, como a Nigéria e Angola, não possuem meca-

nismos de regulação independentes, de modo que os lucros advindos da

cooperação se reetem mais no padrão de vida da elite, do que nos servi-

ços e produtos ofertados à população.

Na Nigéria, o governo se apropriou de instituições formais visando

o exercício do poder informal, acompanhado de corrupção em grande

escala entre os políticos e militares. Em Angola, a dependência dos lucros

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 74-93

do petróleo e de recursos minerais garante maiores ganhos nanceiros

(SOGGE, 2009). A garantia de reservas de petróleo, combinada com a

conta-petróleo e a inuência do Presidente sobre as indústrias extrativas

têm compensado o risco político que as empresas estrangeiras possam

enfrentar nesses países, já que garante antecipadamente o pagamento dos

empréstimos e investimentos realizados.

Os governos enfrentam maiores desaos quando os preços do pe-

tróleo diminuem no mercado internacional. Para a potência média auto-

crática, como Nigéria, isso limita o seu raio de inuência, uma vez que

não conseguirá assumir as responsabilidades nanceiras de projetos es-

tratégicos no nível regional e nos países que dependam de sua coopera-

ção. Um small power autocrático como Angola enfrenta mais problemas

do que a de um small power democrático.

III.2. Regime político, inserção internacional e dimensões da cooperação

A hierarquia entre as dimensões permite alegar que nem todos os

países do Sul optam pela cooperação técnica e em áreas básicas em ra-

zão do grau de desenvolvimento em que se encontram. Como os middle

powers já resolveram, de maneira relativa, vários problemas, comparados

aos small powers, eles almejam a cooperação na sua dimensão mais com-

plexa (cientíca e tecnológica). Ou optam por cooperar na dimensão po-

lítica, aspirando à proeminência no nível regional e internacional, por

meio de coalizões com outros países.

Não obstante, permanece válida a ideia de que a maioria dos países

do Sul Global precisa de cooperação técnica e em áreas básicas ou de ou-

tras dimensões da cooperação. Vários desses países enfrentam fragilidade

governamental e, como não dispõem de recursos e de sucientes capaci-

dades internas face às adversidades, acionam a cooperação internacional

com o objetivo de colmatar os desaos internos, ou de auxiliar na explo-

ração de recursos naturais e minerais domésticos.

A dimensão política é vista “como um atributo que reforça laços po-

líticos e sinergias Sul-Sul” (HIRST, 2012, p. 17). Ela “oferece interessan-

tes potencialidades como espaço de concertação de políticas entre países

em desenvolvimento” (CAMPOS, 2011, p. 11). Por meio das coalizões e

apoios, os países almejam inuenciar decisões, estruturas e as relações

no sistema internacional, em defesa dos interesses de Estados-membros.

A relação entre Brasil e África do Sul se destaca nesta dimensão,

plasmada em articulação bilateral e multilateral que produziu cooperação

política, sobretudo nos espaços multilaterais. Exemplo disso é a criação

do fórum trilateral IBAS (Índia-Brasil-África do Sul), que objetiva discutir

temas globais, como direitos humanos, comércio, alterações climáticas e

mecanismos de auxílio a países do Sul. Além do pertencimento de ambos

os países ao agrupamento BRICS.

Segundo seus criadores, a formulação do fórum IBAS é uma res-

posta a uma ordem internacional desigual e injusta. Nas palavras do Pre-

sidente Lula da Silva (2010): “uma ordem incapaz de resolver antigos pro-

blemas, como a pobreza extrema e a fome de milhões de seres humanos

[...], a degradação ambiental e a insegurança alimentar e energética”.

Pedro Andrade, Fáma Anastasia Padrões de Cooperação Sul-Sul: Brasil e Países Africanos (2003-2010)

Vale mencionar, também, o Fundo IBAS para alívio da fome e da

pobreza, estabelecido em 2004. O Fundo destina-se aos países menos de-

senvolvidos, em reconstrução e em situação de pós-conitos. De acor-

do com Jacob Zuma, é importante que os três países membros do IBAS

“compartilhem expertise sobre os nossos vários programas nacionais”.

Em breve, seremos capazes de compartilhar esses programas com as nos-

sas respectivas regiões” (ZUMA, 2010).

A coordenação política do fórum se concentra na Organização

Mundial do Comércio, Conselho de Direitos Humanos da ONU, Organi-

zação Mundial sobre Propriedade Intelectual e em propostas a reformas

no CSNU. Essas ações coincidem com a ideia de que as potências mé-

dias zelam pela criação de regras e instituições multilaterais, contendo

demandas dos países do Sul e objetivos de suas políticas externas.

A cooperação econômica visa patrocinar a capacidade produtiva do país

demandante, ao corrigir a insuciência estrutural das economias, propician-

do a modernização das infraestruturas, estimulando a liberalização do se-

tor de exportação, promovendo o comércio e desenvolvimento de serviços.

Visa, também, fomentar a realização do comércio entre países parceiros e

articulações para reforçar espaços de negociações econômicas (RENGIFO,

1999; AYLLÓN, 2006). Já a cooperação nanceira engloba transferências de re-

cursos nanceiros para os países em desenvolvimento, em forma de crédito,

doações, ou perdão da dívida externa (RENGIFO, 1999; AYLLÓN, 2006).

A relação do Brasil com a Nigéria enquadra-se nesta dimensão e

se assenta em três vertentes principais, mutuamente relacionadas: 1) a

ascensão do Brasil ao status de potência econômica global coincide com

a mesma pretensão nigeriana de reformas nas instituições multilaterais

de temáticas económica e comercial; 2) o Brasil como colaborador no

desenvolvimento econômico e social da Nigéria através dos projetos de

cooperação técnica; e 3) o Brasil como dependente dos recursos minerais

nigerianos, particularmente o petróleo (ALAO, 2011).

A Nigéria possui grandes reservas de petróleo e de gás natural, o

que fez dela a principal economia africana e um dos principais parceiros

comerciais do Brasil no continente africano. Entre 2003 e 2010, a Nigéria

exportou para o Brasil US$ 34.250.246.991, enquanto importou somente

US$ 8.278.766.246 (MDIC, 2010).

Brasil e Nigéria se aproximam no nível internacional por serem po-

tências médias pelas capabilities. Durante a visita ocial do Presidente da

Nigéria, Umaru Yar’Adua, ao Brasil, em 2009, a agenda e os discursos dos

dois Presidentes contemplaram esforços nesse sentido. Na ocasião, os dois

Presidentes expressaram a necessidade de alcançar maior representativi-

dade de países em desenvolvimento nos espaços econômicos multilaterais

e condenaram o tratamento desigual no comércio entre os países ricos e

pobres e o acesso privilegiado das economias do Norte ao mercado in-

ternacional. Igualmente, pleitearam reformas nas instituições nanceiras

internacionais, especialmente em favor do alívio do débito das economias

africanas junto ao FMI, nas situações em que os programas de ajustes

estruturais não lograram progressos sociais e econômicos (MRE, 2009).

Em relação à dimensão nanceira, Angola se destaca. Desde 1975,

com o reconhecimento da independência política de Angola, o Brasil tem

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 74-93

realizado grandes investimentos nanceiros nesse país. Durante o gover-

no Lula, a maioria dos nanciamentos às exportações brasileiras, pós-em-

barque do BNDES, destinou-se a Angola, totalizando US$ 1.665.745.564.

Salienta-se que a construtora Odebrecht obteve o maior nanciamento,

US$ 1.109.679.874 (BNDES, 2016).

A intensicação dos investimentos nanceiros brasileiros em An-

gola se deu em um período de competição entre bancos de vários países

(China, França, Portugal, Espanha), que disputavam projetos rentáveis

em Angola. O predomínio da cooperação nanceira entre Brasil (midd-

le power/democracia) e Angola (small power/autocracia) hipotetizado por

este artigo foi corroborado, porém, o volume de recursos enviado ao país,

comparado com os demais, e concentrado em uma única empresa, coloca

desaos aos enunciados teóricos mobilizados neste trabalho. Tal questão

será retomada adiante.

A dimensão técnica refere-se a “um processo pelo qual dois ou mais

países em desenvolvimento adquirem capacidades individuais e coletivas

através de intercâmbios cooperativos em conhecimentos, experiências

tecnológicas, expertises tecnológicas, que se traduzem em projetos e pro-

gramas de cooperação” (AYLLÓN, 2012, p. 239).

Os governos cabo-verdianos têm apostado no desenvolvimento do

capital humano em parceria com o Brasil. Cabo Verde é o país africano

com maior número de participantes no Programa de Estudantes-Convê-

nio de Graduação e no Programa de Estudantes-Convênio de Pós-Gra-

duação e em outros projetos (IPEA; ABC, 2010).

Na área de formação técnica e prossional, destaca-se o projeto

Fortalecimento e a Capacitação Técnica de Recursos Humanos para o

Sistema de Formação Prossional de Cabo Verde fase I, II, 2008-2010. O

projeto, em todas as suas fases, contribuiu para o ingresso de jovens no

mercado formal de trabalho e para a instalação de um centro técnico e

prossional no país (IPEA; ABC, 2010).

Na área da saúde destacam-se os seguintes programas: Apoio Téc-

nico para a Implantação do Banco de Leite Humano em Cabo Verde

(2008-2011), Apoio ao Programa de Prevenção e Controle de Malária em

Cabo Verde (2008-2012), Fortalecimento da Atenção Primária à Saúde em

Cabo Verde (2008-2011) (IPEA; ABC, 2010).

Na área de habitação, vale mencionar o Apoio ao Desenvolvimen-

to Habitacional de Cabo Verde (2010-2011). Esse projeto foi inspirado no

“Minha Casa, Minha Vida”. O projeto cabo-verdiano pretendia reduzir o

décit quantitativo e qualitativo das habitações (IPEA; ABC, 2010).

Pedro Andrade, Fáma Anastasia Padrões de Cooperação Sul-Sul: Brasil e Países Africanos (2003-2010)

Quadro 2 - hierarquia das dimensões cooperativas Brasil - Países Africanos (2003-

2010)

Fonte: Matos, 2017

III. 3. Regimes políticos, inserção internacional e articulações

cooperativas

As articulações entre Brasil e África do Sul, ambos middle power e

democracia, resultaram em intensa cooperação, abrangendo dimensões

complexas, como ciência e tecnologia, caracterizando-se como um tipo

de coalizão que abarca diversidade e complexidade temática. Os dois paí-

ses apresentam capacidades para forjar novos espaços de cooperação, jun-

tamente com a Índia, no fórum IBAS, e demais articulações para inuen-

ciar o exercício de poder no sistema internacional e regional.

Com a Nigéria, o desao é criar arranjos cooperativos que possam

servir de referência para os demais países do Sul em termos democráti-

cos. Maiores ganhos das coalizões entre Nigéria e Brasil se concentram

em espaços organizados para contestar a ordem internacional, com pou-

ca preocupação com o regime político dos países membros e tendo as

capacidades econômicas como condições relevantes para afetar as nego-

ciações, de modo que a coalizão é tematicamente limitada.

Os small powers (Angola e Cabo Verde) possuem menos capacida-

des para criar bilateralmente espaços de articulação com o Brasil, que

possam impactar o nível sistêmico ou regional. Eles fazem parte de um

grupo multilateral heterogêneo (G77), que inclui grandes economias,

como as atuais potências médias e as economias africanas, ou então, se

aproximam em comunidades em que o idioma seja o ponto de combi-

nação entre si, como retrata o caso da CPLP, mas subaproveitado pelos

Estados-membros.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 74-93

Em consonância às articulações políticas, importa também veri-

car a frequência da cooperação a partir do efeito do regime político nos

acordos cooperativos. O quadro 4 apresenta o número de acordos, in-

cluindo todas as dimensões da cooperação, rmados entre o Brasil e os

quatro países africanos estudados no período de 2003 a 2010. Os dados

foram obtidos a partir do Sistema de Atos Internacionais da Divisão de

Atos Internacionais do Ministério das Relações Exteriores do Brasil.

Quadro 3 - Tipos de articulação cooperativa entre o Brasil e os países africanos

selecionados

Países Categorias Níveis da articulação política

Criação de arranjos Presença multilateral TIPOS

África do Sul Middle power,

democracia

MERCOSUL-SACU

MERCOSUL-SADC

IBAS, BRICS, G20, G24,G77, ZOPACAS, OMC Coalizão (bloc type)

Nigéria Middle power

Autocracia

G24, G77, ZOPACAS Coalizão (issue-based)

Cabo Verde Small power

democracia

G77, ZOPACAS, CPLP Apoio

Angola Small power

Autocracia

G77, ZOPACAS, CPLP Apoio

Fonte: Matos, 2017

Os países democráticos (África do Sul e Cabo Verde) cumpriram a

maioria dos acordos celebrados com o Brasil. No caso da África do Sul,

sua posição de middle power favorece a celebração de acordos mais com-

plexos (bloc-type). Nigéria, outro middle power, ressente-se de seu regi-

me político autocrático, que diculta a diversicação de temas de coope-

ração. Portanto, não obstante o grande volume de cooperação comercial,

o tipo de articulação cooperativa caracteriza-se como issue-based.

Angola é um caso à parte. O número de acordos vigentes (31) é

o maior, considerados todos os países analisados, o que contraria a lite-

ratura, que supõe maior propensão a cooperar nas díades democráticas

(Leeds, 1999). Ademais, embora a predominância da cooperação se dê na

dimensão esperada, a nanceira, vale ressaltar que o volume de recursos

nanceiros aportado pelo Brasil para Angola expressa desaos analíticos

de monta, considerando-se ser o país um small power e uma autocracia.

A literatura sugere que governos democráticos sejam mais atraen-

tes para investimentos nanceiros do que países autocráticos, conferindo

maior segurança aos investidores (BUCHANAN et al. 2012). Angola, uma

autocracia, não consegue apresentar instituições políticas capazes de ga-

rantir a segurança dos investimentos. Diante disso, o que pode explicar o

alto volume de linhas de crédito para Angola?

Uma das explicações pode ser baseada na abundância de reservas

de petróleo que permite ao país apresentar uma garantia aos investimen-

tos e empréstimos realizados, por meio da “conta-petróleo”, advinda da

Sonangol, a principal companhia de petróleo do país, que é controlada

diretamente pelo Presidente (SCHUBERT, 2013). Com o Brasil, o gover-

no angolano possui um saldo em conta corrente no Banco do Brasil, in-

dexado a preço de barris petróleo/dia e em contrapartida, o Brasil atua na

melhoria de infraestruturas de exportações do país.

Pedro Andrade, Fáma Anastasia Padrões de Cooperação Sul-Sul: Brasil e Países Africanos (2003-2010)

Essa contrapartida aponta diretamente para a forte presença de em-

presas da construção civil, especialmente a Construtora Odebrecht que

construiu uma “engenharia política” com ligação ao núcleo de poder tan-

to em Angola quanto no Brasil. Houve uma relação de interesse entre

empresas e governo: as principais empresas que receberam recursos do

BNDES, dentre elas as construtoras, foram as que mais “zeram doações

para a campanha eleitoral de reeleição do então Presidente [Lula]” (VAL-

DEZ, 2011, p. 8). Portanto, ademais das garantias advindas da conta-pe-

tróleo, pode-se aventar a hipótese da interveniência da variável corrup-

ção, decorrente dos padrões de interação existentes entre o público e o

privado, em ambos os países.

A relação dos projetos de infraestrutura com os projetos técnicos

brasileiros na África, destacadamente em Angola, ainda é obscura e sem

transparência. Os dados são escassos e não elucidam a ligação das rela-

ções entre os agentes públicos e privados, inclusive pelo fato de as ações

governamentais coexistirem com investimentos privados (GARCIA et al.

2012).

Há falta de transparência na condução do processo licitatório, visto

que as propostas não são disponibilizadas ao público. Os prazos entre a

publicação dos Editais e o encerramento das inscrições são curtos. Nesse

sentido, empresas que dispõem de informações privilegiadas apresentam

maior probabilidade de vencer os editais, pois são empresas que se encon-

tram próximas às estruturas governamentais (MDIC, 2009).

A Odebrecht desenvolveu “relações diretas e sólidas com o governo

angolano e políticos locais” (GARCIA et al. 2012, p. 23). De acordo com

as entrevistas realizadas por Garcia et al (2012) com autoridades locais,

“há ausência de transparência no processo licitatório de infraestrutura no

país e nos contratos públicos”. Há obras que são feitas e refeitas várias ve-

zes. “A pedido do próprio governo, elas [as construtoras] sobrecarregam o

orçamento com coisas que não estavam previstas, aumentam o orçamen-

to para facilitar o pagamento de comissões” (GARCIA et al. 2012).

Quadro 4 - Número e situação dos acordos entre Brasil e países africanos4

Países Números de

Acordos (2010) Situação (2010)

Vigente Não Vigente Em tramitação

África do Sul 10 9 1 0

Cabo Verde 28 26 2 0

Nigéria 15 8 0 7

Angola 44 31 4 9

Fonte: Brasil, 2016

Os small powers constituem parceiros estratégicos, em termos de

votos, nos espaços multilaterais para as ações e interesses da política ex-

terna dos middle powers. Durante a visita ao Brasil, em 2005, o Presiden-

te de Angola, José Eduardo dos Santos, reiterou o apoio de seu país à

pretensão brasileira em disputar o assento permanente no CSNU. Cabo

Verde fez o mesmo gesto, como forma de demonstrar o anseio da política

externa do país em prol da democratização de espaços multilaterais e for-

4. Foram considerados os memoran-

dos de entendimentos, os programas

executivos e os ajustes complementares

celebrados entre Brasil e esses países

durante a gestão do governo Lula.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 74-93

talecimento da paz internacional. Nesse mesmo ano, o Presidente Pedro

Pires mostrou satisfação em ter o Brasil como um parceiro inuente nos

principais fóruns multinacionais.

O apoio dos países africanos, na verdade, foi fundamental para a

eleição de José Graziano, em 2011, como Diretor-geral da FAO. Vale lem-

brar que, antes, os países africanos aceitaram implementar o Programa

Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar do Brasil, o que con-

tribuiu para a maior visibilidade do programa, suscitando sua designação

como o novo modelo da FAO. O Brasil contou, igualmente, com os votos

dos países africanos para a eleição de Roberto Azevêdo, como Diretor-ge-

ral da OMC, para a gestão de 2013 a 2017. Para Lula, o apoio dos países

africanos foi determinante: “O Brasil ganhou a FAO [...] por conta da Áfri-

ca, ganhou a OMC (ROSSI, p. 2015, p. 30).

Figura 2 - Resultados do estudo

Fonte: Matos, 2017

O continente africano, na sua complexidade, constituiu um espaço

por excelência às pretensões da política externa brasileira durante o go-

verno Lula. Naquele continente, o Brasil encontrou middle powers e small

powers, com regimes políticos diferentes (democracias e autocracias), per-

mitindo ao país dinamizar diversos padrões de cooperação e explorando

as potencialidades que cada uma das congurações ofereceu ao desenvol-

vimento nacional e aos objetivos da política externa.

Considerações Finais

Este trabalho se concentrou na análise dos efeitos combinados das

variáveis operantes no nível internacional (middle e small power) e no nível

doméstico, (regime político: democracia e autocracia) da África do Sul,

Nigéria, Angola e Cabo Verde, sobre os padrões da cooperação mantida

com o Brasil, durante o governo Lula (2003-2010).

A primeira tarefa se concentrou em selecionar esses países pelas va-

riáveis independentes e caracterizá-los nos dois níveis. Assim, a África do

Sul e a Nigéria foram consideradas potências médias pelas capabilities de

Pedro Andrade, Fáma Anastasia Padrões de Cooperação Sul-Sul: Brasil e Países Africanos (2003-2010)

que dispõem. Ademais, a África do Sul se destacou como middle power pela

variável comportamento, informada pelo regime político democrático.

Cabo Verde e Angola foram classicados, no nível sistêmico, como

small powers. Em Cabo Verde, a inserção internacional se dá mais pela

variável comportamento, informada também pelo seu regime político

democrático. Angola, por sua vez, abundante em recursos minerais, as-

cende ao sistema internacional via mobilização desses recursos.

As hipóteses formuladas neste artigo testaram a variação nos pa-

drões de cooperação entre os países, considerados os seguintes aspectos:

propensão a cooperar; dimensões da cooperação e tipos de articulação

cooperativa. África do Sul e Cabo Verde, como esperado, demonstraram

maior propensão a cooperar com o Brasil, de forma mais crível e menos

exível. Nigéria também se comportou como hipotetizado, cooperando

de forma mais exível e menos crível. Angola é o ponto fora da curva: foi

o país, dentre os investigados, que apresentou o maior número de acordos

em vigência com o Brasil e, além disso, obteve um montante de recursos

destoante de sua caracterização como um small power e uma autocracia.

Relativamente à dimensão de cooperação predominante, todos os

países se comportaram de acordo com as hipóteses deste trabalho: Brasil-Á-

frica do Sul (dimensão política), Brasil-Nigéria (dimensão econômica), Bra-

sil-Cabo Verde (dimensão técnica) e Brasil-Angola (dimensão nanceira).

No que se refere aos tipos de articulações cooperativas, as hipóteses

deste trabalho foram corroboradas. Entre as potências médias (Brasil-Á-

frica do Sul/Brasil-Nigéria), identicou-se a criação de arranjos coopera-

tivos e maiores articulações, com algumas reverberações para demandar

reformas e participação na ordem internacional e com variações nos ti-

pos de coalizão (bloc type ou issue based) decorrentes dos regimes políticos

em presença. Entre potência média (Brasil) e small powers (Cabo Verde e

Angola), predominou o apoio, vital para o Brasil pleitear e ocupar cargos

multilaterais signicativos (FAO, OMC) e, ademais, importante para a

promoção do desenvolvimento de Cabo Verde.

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Kubitschek, a revolução cubana e a

competição Leste-Oeste, 1959-1961: o

Brasil e a recomposição da Guerra Fria

Latino-Americana

Kubitschek, the Cuban revolution and the East-West

competition, 1959-1961: Brazil and the making of the Latin

America’s Cold War

Kubitschek, la revolución cubana y la competencia Este-

Oeste, 1959-1961: Brasil y la recomposición de la Guerra

Fría Latinoamericana

Carlos Dominguez Avila1

DOI: 10.5752/P.2317-773X.2022v10.n1.p94

Recebido em: 08 de maio de 2021

Aprovado em: 14 de fevereiro de 2022

As revoluções sociais são transformações rápidas e radicais das estruturas de

classe e de Estado de uma sociedade; e são acompanhadas e em parte levadas a

cabo por revoltas das classes inferiores. As revoluções sociais distinguem-se de

outras espécies de conitos e de processos transformadores, sobretudo devido à

combinação de dois aspectos coincidentes: a coincidência da mudança estrutural

da sociedade com a sublevação de classe; e a coincidência entre a transformação

política e a transformação social.

Theda Skocpol (1985, p. 16)

RESUMO

O artigo examina a documentação diplomática relacionada à política do go-

verno do presidente Juscelino Kubitschek de Oliveira diante da fase inicial da

revolução cubana. A documentação em apreço foi consultada no Arquivo do Mi-

nistério das Relações Exteriores. Essa documentação oferece pouco conhecidas

informações sobre ações, percepções e interpretações de autoridades brasileiras

encarregadas da política externa em relação àquele país, bem como a outros

atores com vínculos e interesses na questão cubana.

Palavras-chave: Brasil; Cuba; Estados Unidos; Análise de Política Externa; His-

tória Global da Guerra Fria.

1. Doutor, Universidade de Brasília

(UnB). E-mail: carlos.dominguez.avila@

gmail.com.

Carlos Dominguez Avila Kubitschek, a revolução cubana e a compeção Leste-Oeste, 1959-1961: o Brasil e a recomposição da Guerra Fria Lano-Americana

ABSTRACT

The paper examines the diplomatic documents about the Brazilian foreign po-

licy under the Juscelino Kubitschek de Oliveira’s administration face the Cuban

revolution. The documentation was consulted in the archives of the Ministry of

Foreign Aairs. The diplomatic sources oer new insights about actions, percep-

tions, and interpretations of Brazilian policy makers on Cuban, hemispheric and

global aairs.

Keywords: Brazil; Cuba; United States; Foreign Policy Analysis; Global History

of the Cold War.

RESUMEN

El artículo examina la documentación diplomática relacionada a la política del

gobierno del presidente Juscelino Kubitschek de Oliveira ante la fase inicial de

la revolución cubana. La documentación en apreciación fue consultada en el

archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores. Esa documentación ofrece poco

conocidas informaciones sobre acciones, percepciones e interpretaciones de

autoridades brasileñas encargadas de la política externa hacia aquel país, bien

como hacia otros actores con vínculos e intereses en la cuestión cubana.

Palabras-clave: Brasil; Cuba; Estados Unidos; Análisis de Política Externa; His-

toria Global de la Guerra Fría.

Introdução

A revolução cubana e eventos correlatos – inclusive a crise dos mís-

seis, em outubro de 1962 – é um dos fenômenos político-sociais mais estu-

dados por especialistas interessados nas relações internacionais da Amé-

rica Latina, na história global da Guerra Fria ou na evolução da política

externa brasileira. Após sessenta anos do triunfo e da estabilização daque-

la revolução social, o tema continua sendo pesquisado por historiadores,

sociólogos, politólogos, internacionalistas e muitos outros prossionais

das mais diversas orientações teórico-metodológicas e nacionalidades.

Todavia, o assunto em questão ainda tem alguma relevância político-so-

cial na própria Cuba e na sua inserção internacional – especialmente nas

relações bilaterais com os Estados Unidos, o Brasil e a Rússia pós-soviéti-

ca (JENKINS, 2021; WESTAD, 2017).

Parece pertinente registrar que, nessa mesma época, o governo de

Juscelino Kubitschek de Oliveira impulsionava no Brasil um processo de

modernização capitalista bastante ambicioso e dinâmico – eis o denomi-

nado Plano de Metas. No plano da política externa, o governo em ques-

tão participou do denominado período da coexistência pacíca da Guerra

Fria, com destaque para a competição Leste-Oeste entre os Estados Uni-

dos do presidente Dwight Eisenhower e a União Soviética do premier Niki-

ta Khruschev. Além disso, o período de Kubitschek coincidiu com as lutas

anticolonialistas no mundo afro-asiático, e com o modelo nacional-desen-

volvimentista, cepalino ou de industrialização por substituição de impor-

tações no continente latino-americano e caribenho (LOUREIRO, 2019).

Nesse contexto geral, o governo de Kubitschek apresentou como

uma de suas principais iniciativas de política externa a denominada Ope-

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 94-116

ração Pan-Americana-OPA (SILVA, 1992). Fundamentalmente, a Opera-

ção Pan-Americana procurava deliberar e colocar na agenda hemisférica

o tema do combate ao subdesenvolvimento latino-americano e caribe-

nho, inclusive no marco da competição Leste-Oeste. Sob uma perspec-

tiva de reforço das capacidades econômicas e sócio-políticas dos países

Ocidentais, o governo brasileiro entendia – sensata e corretamente – que

a situação de subdesenvolvimento presente em muitos dos países do con-

tinente era um risco e uma vulnerabilidade diante de uma eventual pene-

tração de ideias e doutrinas extra-continentais. Assim, num documento

diplomático brasileiro expressou-se, por exemplo, o seguinte:

Ao delinear as bases da Operação Pan-Americana, o Presidente Kubitschek teve

como objetivo colocar perante a opinião pública continental o problema do

subdesenvolvimento econômico da América Latina, que ainda constitui um dos

mais fracos elos da coligação ocidental. Segundo o ponto-de-vista brasileiro, a

valorização econômica da América Latina é, assim, antes de tudo um imperativo

estratégico global do Ocidente, neste estágio da guerra fria.2

Alguns dias depois, em discurso à nação e aos representantes

diplomáticos estrangeiros lotados no Rio de Janeiro, o próprio presiden-

te Juscelino Kubistchek (2010, p. 27-31) ponderou que: “Não se poderá,

em consequência, prestar maior serviço ao ideal panamericano do que

o de tentar eliminar a sua grande chaga: o subdesenvolvimento”. Para

além de uma fundamentação economicista do problema do subdesen-

volvimento, existiam considerações éticas e políticas – inclusive de políti-

ca hemisférica. “Difícil é difundir o ideal democrático e proclamar a ex-

celência da iniciativa privada no mundo, quando no nosso Hemisfério

predominam condições econômico-sociais, reexos do subdesenvolvi-

mento, conducentes ao estatismo”, argumentou-se. Outrossim, “não é

justo nem concebível que nos intitulemos defensores e nos declaremos

dispostos a lutar pela moral cristã, se não zermos um esforço conjun-

to no sentido de erradicar o sofrimento que pesa sobre tantas vidas.”

Já numa perspectiva analítica de competição Leste-Oeste, o presidente

alertou o seguinte: “Consentir que se alastre o empobrecimento neste

Hemisfério é enfraquecer a causa ocidental. Não recuperar, para um nível

de vida compatível com os foros da dignidade humana, criaturas que en-

globamos na denominação de povos irmãos, é semear males em terreno

propício para as mais perigosas germinações” (IBID). Cumpre sublinhar

que, mesmo reconhecendo a relevância da referida iniciativa do governo

de Kubitschek, este artigo não aborda ou reete especicamente acerca

daquela política externa. Sob uma perspectiva analítica abrangente e al-

icerçada nos estudos e pesquisas de política externa brasileira, bem como

na história global da Guerra Fria, entende-se que o problema-objeto deste

estudo é paralelo, convergente e provavelmente entrelaçado à OPA (CAL-

DAS, 1996).

Com efeito, ao mesmo tempo em que Kubitschek deliberava acer-

ca das virtudes e dos alicerces da Operação Pan-Americana, em Cuba,

desde ns de 1956, uma insurreição político-militar encabeçada pelo ad-

vogado Fidel Castro e seu Movimento 26 de Julho lutava contra o regime

autoritário do general Fulgêncio Batista. A insurreição que resultou na

derrocada do governo de Batista acelerou-se nas zonas rurais e urban-

2. Ministério das Relações Exteriores

– doravante MRE – a Embaixada na

Guatemala, Telegrama 15 (Conﬁden-

cial), Brasília, 10.8.1958, Arquivo do

Ministério das Relações Exteriores –

doravante AMRE.

Carlos Dominguez Avila Kubitschek, a revolução cubana e a compeção Leste-Oeste, 1959-1961: o Brasil e a recomposição da Guerra Fria Lano-Americana

as daquele país, especialmente no segundo semestre de 1958. Destarte,

em 30 de dezembro de 1958, o embaixador brasileiro em Havana, Vasco

Tristão Leitão da Cunha, informou ao Ministério das Relações Exteri-

ores que: “A situação é cada vez mais difícil. Aumentam os bombardeios

aéreos, afetando a população civil das zonas ocupadas pelos revoltosos,

os quais anunciam a constituição iminente de um governo provisório

dentro da zona que chamam ‘livre’, presidido pelo Desembargador Man-

uel Urrutia.”3 Poucas horas depois, o regime desabou, e o próprio general

Batista viajou para a República Dominicana – então governada pelo seu

aliado e amigo Rafael Leónidas Trujillo Molina. Outros correligionários

e clientes do agonizante governo cubano se refugiaram nos Estados Uni-

dos e alhures. Consequentemente, após mais de dois anos de insurreição

e de guerra popular, a queda do governo de Batista foi comemorada pela

maioria da população da ilha e por boa parte da opinião pública do conti-

nente americano (BRENNER ET AL., 2008).

Alguns dias depois, em 7 de janeiro de 1959, Castro entrou em

Havana, erigindo-se, assim, no principal expoente do processo revolu-

cionário nesse país. Parece apropriado acrescentar que, na época dos fa-

tos, para além das contradições entre os próprios cubanos, a presença de

capitais de origem norte-americana era muito marcante na economia e

na sociedade, principalmente no campo da indústria açucareira, comu-

nicações, energia, intermediação nanceira, e comércio exterior. Para

muitos observadores, Cuba era um virtual protetorado de Washington

no Caribe. Destarte, muitas das promessas revolucionárias – particular-

mente a reforma agrária e a reforma urbana – pretendiam modicar essa

situação, bem como avançar decisivamente na reforma económica, políti-

ca e social da ilha, privilegiando os setores subalternos da sociedade e a

constituição de uma moderna economia capitalista (GUERRA, 2014).

Assim, em pouco tempo tornou-se difícil o relacionamento do

novo governo com a burguesia local e o empresariado estrangeiro – e por

extensão, também com a administração republicana de Dwight Eisen-

hower (RABE, 1988). Daí que, fosse pela inabilidade e incompreensão da

elite econômica, ou pela imaturidade política dos jovens dirigentes rev-

olucionários, ou mesmo pela posição assumida pelos Estados Unidos da

América ao tratar com o Governo revolucionário, tensões, divergências,

conitos e desarmonias domésticas e na inserção internacional do país

ressurgiram, ainda no primeiro semestre de 1959.

Isto posto, o presente manuscrito é resultado de pesquisa no Arqui-

vo do Ministério das Relações Exteriores – doravante AMRE. O objetivo

geral do manuscrito procura documentar, reetir e analisar com base em

evidência a formulação e implementação da política brasileira em relação

ao regime revolucionário cubano, bem como as implicações daquele pro-

cesso revolucionário sob a perspectiva da história global da Guerra Fria.

A pergunta central que orienta o artigo é a seguinte: ao longo do governo

do presidente Juscelino Kubitschek de Oliveira, quais foram as percepções

e interpretações dos diplomatas brasileiros mais diretamente envolvidos

na formulação e implementação da política diante da revolução cubana?

A hipótese a ser testada sugere que: durante o governo de Kubitschek,

e mais especicamente entre 1959 e 1961, a política brasileira diante da

3. Vasco Tristão Leitão da Cunha ao

MRE, Telegrama 172 (Conﬁdencial),

Havana, 30.12.1958, AMRE.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 94-116

revolução cubana teria sido orientada pelo desejo e propósito de manter

e/ou “recuperar a Revolução” ao convívio continental, nos dizeres do em-

baixador brasileiro em Havana, Vasco Leitão da Cunha.

2. Vasco Leitão da Cunha em Havana: vicissitudes no propósito de

“recuperar a revolução cubana”... e de lutar contra o comunismo

internacional

Vasco Tristão Leitão da Cunha (1994) foi embaixador brasileiro em

Havana entre dezembro de 1956 e janeiro de 1961. De feitio conserva-

dor, prossional, bem entrosado e claramente Ocidentalista, o diploma-

ta brasileiro acompanhou os dois últimos anos do governo de Fulgêncio

Batista, e os dois primeiros anos do governo revolucionário. Ainda que

o problema-objeto desta pesquisa seja basicamente o período pós-revo-

lucionário, parece pertinente sublinhar que, na fase nal do governo de

Batista, o representante diplomático brasileiro contribuiu com uma pos-

tura compreensiva e solidária em relação às forças políticas insurgentes.

Destarte, asilo diplomático foi concedido a numerosos cidadãos cubanos

críticos do regime então vigente, inclusive a uma das irmãs mais novas do

próprio Fidel Castro, a Juana de la Claridad Castro (2009), quem procurou

proteção na legação brasileira, entre setembro de 1958 e janeiro de 1959.

Destarte, após ingressar triunfalmente em Havana, a primeira embaixa-

da que Fidel Castro visitou foi precisamente a brasileira, para agradecer o

asilo diplomático concedido a sua irmã.

“A Revolução cubana é digna de encômios ao buscar a realização

de um ideal democrático, de aspecto nitidamente nacional e ao procu-

rar destruir a ditadura de Batista para fazer passar Cuba do retrógrado

capitalismo semi-feudal ao estágio das conquistas do mundo moderno”,

ponderou, o referido diplomata, em um de seus numerosos relatórios en-

caminhados ao Ministério das Relações Exteriores, entre janeiro de 1959

e janeiro de 1961.4 De fato, as fontes consultadas sugerem que, ao longo

de 1959, o regime revolucionário cubano efetivamente tentou impulsio-

nar reformas para modernizar as relações capitalistas de produção (BUS-

TAMANTE, 2021).

Ao mesmo tempo, em termos de inserção internacional, assunto

particularmente relevante para os ns deste artigo, a tendência predom-

inante nesse período foi a adesão do governo caribenho ao princípio de

não-alinhamento e equidistância diante da competição Leste-Oeste, a co-

operação e solidariedade com o sistema interamericano, um certo mes-

sianismo da elite revolucionária – destarte, em mais de uma oportuni-

dade o governo de Havana foi acusado de tentar “exportar a revolução”

para outros Estados –, e algumas tensões com governos conservadores

de países vizinhos acusados de respaldar ações contrarrevolucionárias

– especialmente a República Dominicana de Rafael Leónidas Trujillo, a

Nicarágua de Anastasio Somoza e a Guatemala de José Manuel Ydígora

Fontes. Nessas circunstâncias, em 15 de setembro de 1959, o chanceler

cubano Raul Roa armou, com alguma credibilidade, em discurso per-

ante a Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas-ONU, que “A

revolução cubana é essencialmente humanista e se inspira nas fontes do

4. Vasco T. Leitão da Cunha a Horácio

Lafer, Memorando 211 (Secreto), Hava-

na, 19.9.1960, AMRE.

Carlos Dominguez Avila Kubitschek, a revolução cubana e a compeção Leste-Oeste, 1959-1961: o Brasil e a recomposição da Guerra Fria Lano-Americana

pensamento de Martí, condenando com igual veemência o capitalismo

que explora o homem através da economia e o comunismo que o priva

da liberdade e não lhe reconhece os direitos individuais” (apud MONIZ

BANDEIRA, 1998).

Todavia, um dos assuntos mais delicados dessa época tinha que

ver com as orientações político-ideológicas da nova classe dirigente, par-

ticularmente da elite revolucionária encabeçada pelo próprio Fidel Cas-

tro e seu entorno mais imediato – inclusive pelo seu irmão Raúl Castro

(SCHOULTZ, 2009). A esse respeito, em março de 1959, o embaixador

Vasco Leitão da Cunha informou ao Itamaraty o seguinte, “Embora con-

vencido de que Fidel Castro não é comunista e de que o movimento de

26 de Julho também não é, não há a menor dúvida de que elementos co-

munistas ou lo-comunistas, muito chegados ao líder da revolução, estão

inuindo poderosamente no seu espírito”. Na opinião do referido diplo-

mata, “tais elementos têm logrado levar Fidel Castro a fazer declarações

públicas e o Governo a tomar medidas que, tanto na ordem interna quan-

to na internacional, contrariam os verdadeiros interesses do país e da rev-

olução.”5 “A grande diculdade da posição de Fidel Castro reside no fato

de que tem dado mais ouvidos aos companheiros de armas, excelentes

revolucionários mais inexperientes politicamente e na administração, do

que aos homens mais maduros que fazem parte do Governo, por não

conar bastante no espírito revolucionário destes últimos”, elucubrou-se.

Destarte: “Se Fidel Castro não souber distinguir entre os seus compan-

heiros quais os de liação comunista, corre o risco de ser absorvido pelos

mesmos, levando a revolução a um desastre.”6

Ao longo de 1959 e 1960, o governo revolucionário tentou impul-

sionar pela via reformista e nacional-desenvolvimentista algumas modi-

cações estruturais da economia. Em geral, tratava-se de modernizar o

capitalismo existente no país. Em outras palavras, criar as condições para

uma transformação produtiva dentro do modelo capitalista e Ocidental.

Entretanto, o regime encontrou considerável resistência do empresariado

local e do capital externo – especialmente dos monopólios norte-ameri-

canos nas comunicações, eletricidade, reno de combustíveis, indústria

açucareira e o comércio exterior. Outrossim, em vista da considerável

vulnerabilidade e dependência econômica cubana, os dirigentes do novo

governo avançaram na expropriação e nacionalização de certas empre-

sas privadas em setores estratégicos. Igualmente, houve um esforço para

procurar outros parceiros comerciais e de segurança internacional no

continente e no mundo – inclusive no contexto afro-asiático ou da coop-

eração Sul-Sul (RABE, 2012). Observe-se que, dentre essas iniciativas de

Havana, destacou-se a tentativa de realizar uma Conferência de Países

Subdesenvolvidos – isto é, uma precursora do Movimento dos Não-Alin-

hados. Ainda que tal iniciativa pudesse ser enxergada inclusive como um

reforço da Operação Pan-Americana, a documentação consultada sugere

que o governo brasileiro resistiu à proposta cubana. Em comunicação

sobre o assunto, foi informado, por exemplo, o seguinte,

O Governo brasileiro considera estranhável tal iniciativa, porquanto ela redunda-

rá em trazer para o Continente americano problemas que lhe são alheios e que

estão causando tensões políticas em outras partes do globo. Estamos persuadidos

5. Vasco Tristão Leitão da Cunha ao

MRE, Telegrama 59 (conﬁdencial),

Havana, 23.3.1959, AMRE.

6. Ibid.

100

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 94-116

de que ela só poderá concorrer para o enfraquecimento da unidade continental,

sem trazer aos problemas especícos deste Hemisfério qual quer possibilidade de

solução construtiva. Enm, ela se inscreve no quadro de um esforço de proselitis-

mo militante que consideramos perigoso para a harmonia das Américas. Nessas

condições, o Governo brasileiro consulta o dos Estados Unidos da América sobre

se lhe pareceria conveniente iniciar contatos com os demais países do Continen-

te, com o objeto de representar aos mesmos as circunstâncias acima expostas, e

de obter que se abstenham de comparecer à Conferência projetada.7

Num contexto analítico mais abrangente, as fontes consultadas

ponderam que, entre janeiro e setembro de 1960, o embaixador Vasco Lei-

tão da Cunha (1994) trabalhou para tentar recuperar a revolução cubana,

evitar uma ruptura com o sistema interamericano, e/ou a incorporação

do regime de Castro no campo soviético. Nesse sentido, destacou-se uma

reunião informal na sede da embaixada da Argentina, em 11 de maio,

do primeiro-ministro Fidel Castro, com 13 embaixadores do continente

americano. Segundo o relato do diplomata brasileiro, na oportunidade, o

líder cubano solicitou a “compreensão e solidariedade dos demais países

do Continente” e rearmou que “Cuba não pode nem quer divorciar-se

do Continente americano”. Também, Castro teria armado que a revolu-

ção cubana “será útil a todos os povos”, que ela “não obedece a nenhuma

inuência estranha”, e que “procura realizar-se através de métodos exclu-

sivamente nacionais.” Destarte, para o primeiro-ministro, “a hostilidade

do Governo americano para com a Revolução cubana é oriunda especial-

mente da sua relutância em renunciar à tutela semi-secular sobre Cuba e

da resistência ao conteúdo social da mesma.”8

Nessa reunião informal, o próprio Vasco Leitão da Cunha teria as-

sinalado a importância da reiteração de que Cuba não se “divorciaria do

Continente americano”, quer dizer, uma “atitude que me parecia essencial

para que este país contasse com aquela compreensão e solidariedade.” O

embaixador da Colômbia teria alertado que a compreensão e solidarieda-

de americanas poderiam car comprometidas “pelo receio de inuências

externas [leia-se soviéticas] sobre a política cubana” e o embaixador equa-

toriano teria feito um apelo “para procurar, por todos os meios, limar as

arestas nas relações cubano-americanas.” Diante de um virtual consenso

de seus interlocutores, Castro teria cado “visivelmente abalado”. Ao nal

da reunião informal com diplomatas de 13 países do continente americano

na sede da representação argentina, o primeiro-ministro cubano teria agra-

decido a oportunidade que se lhe oferecera, e sugerido “que se repetissem

com possível frequência semelhantes reuniões.” Na parte resolutiva de seu

relatório, o embaixador Vasco Leitão da Cunha considerou importante fri-

sar aos superiores no Ministério das Relações Exteriores o seguinte,

No que tange às declarações reiteradas de Fidel Castro, teremos de aguardar os

seus atos para julgar da sinceridade dos propósitos anunciados. Uma coisa porém

parece certa: a impressão que lhe cou da unidade de vistas de treze representan-

tes do Continente, unânimes em repudiar qualquer inuência extra-continental,

unânimes no silêncio ante a excessiva acrimônia na apreciação das intenções dos

Estados Unidos da América e unânimes no estabelecimento de um limite ins-

transponível para a compreensão e solidariedade dos países do Continente com a

Revolução cubana.9

Para além da questão da inserção hemisférica e global do regime

revolucionário caribenho, as fontes sugerem que um outro tópico de

7. MRE a Embaixada em Washington,

Minuta de Telegrama 2 (Secreto),

Brasília, 4.1.1960, AMRE.

8. Vasco Tristão Leitão da Cunha a

Horácio Lafer, Memorando 110 (Conﬁ-

dencial), Havana, 12.5.1960, AMRE.

9. Ibid.

101

Carlos Dominguez Avila Kubitschek, a revolução cubana e a compeção Leste-Oeste, 1959-1961: o Brasil e a recomposição da Guerra Fria Lano-Americana

crescente preocupação do embaixador em Havana, em particular, e do

governo de Kubistchek e da diplomacia brasileira, em geral, foi a crescen-

te divergência diplomática bilateral brasileiro-cubana (BEZERRA, 2012).

Do lado brasileiro, surgiram crescentes preocupações com as condutas

e atividades diplomáticas do embaixador cubano no Rio de Janeiro, Ra-

fael García Bárcenas, bem como de representantes do governo cubano

que visitaram o Brasil, muitas vezes com intuito de realizar atividades

propagandísticas, “inamistosas”, subversivas ou “nitidamente perigosas”

contra o regime democrático encabeçado pelo presidente Juscelino Ku-

bitschek – tudo isso, sem ignorar que, em outubro desse ano, estavam

programadas eleições presidenciais que resultaram na vitória do Jânio

Quadros.10 Destarte, desde o Itamaraty considerou-se apropriado que a

embaixada em Havana passara a adotar as “maiores precauções [na] con-

cessão de vistos quer permitam a entrada neste país de cidadãos cuba-

nos.”11 Nesse marco, o embaixador brasileiro em Havana concordou com

a necessidade de restringir a concessão de vistos a cidadãos cubanos.

Acrescentou que as “representações diplomáticas latino-americanas [em

Havana] podem desempenhar importante papel, tanto pelo asilo, como

pelo amparo psicológico que signica a presença amiga dos Governos do

Continente”, e sublinhou o seguinte: “Parece-me que o objetivo principal

da nossa política para com o Governo revolucionário cubano deveria ser

o de recuperá-lo para o convívio continental.” Concluiu Vasco Leitão da

Cunha ponderando o seguinte,

Não devemos esquecer das vantagens efetivas trazidas ao Continente pela Revo-

lução cubana, ao despertar a atenção universal para um estado de espírito reinan-

te nas Américas e do qual a Revolução cubana é, sem dúvida, a expressão mais

exaltada. A iniciativa brasileira da Operação Pan-Americana deveria ter servido

àquele m, mas o complacente letargo do Governo de Washington só parece ter

sido efetivamente perturbado pela ação drástica e temerária de Fidel Castro e

seus seguidores. Muitos destes já se acham sublevados contra o vezo comunista

que vai tomando a Revolução, mas não contra os seus ideais primeiros, pelos

quais continuam a lutar. Assim, qualquer ação do Continente deve processar-se

com o objetivo de lhe reticar o curso e nunca com de voltar ao “status quo

ante”, cujo único beneciário, por miopia, e a curto prazo, seriam somente os

grandes interesses patrocinados pelo Governo americano, cando prejudicados, a

curto e longo prazo, os demais países do Continente.12

A luta pelo poder político em Cuba também foi um outro assun-

to constantemente abordado pelo diplomata brasileiro. Nesse sentido,

parece pertinente ponderar que, entre setembro de 1960 e janeiro de

1961, muitos dos relatórios encaminhados pela embaixada em Havana

ao Itamaraty passaram incluir uma exuberante retórica anticomunista,

antissoviética e contrarrevolucionária. Infere-se do reposicionamento do

autor que uma eventual invasão da ilha por uma força expedicionária

anticastrista poderia ser positiva e construtiva numa segunda fase da

revolução cubana, desde que conseguisse reconduzi-la pela via nacion-

al-desenvolvimentista. “Convém ter presente que não se trata[ria] de uma

contra-revolução que intenta restabelecer o status quo ante 1959, mas de

um movimento para resgatar a revolução cubana das garras do comunis-

mo”, informou-se ao Itamaraty, no nal de outubro de 1960.13 Poucos dias

depois, Vasco Leitão da Cunha comentou sobre o mesmo assunto nos

seguintes termos: “Não é descabido armar que este país somente en-

10. Em dezembro de 1960, o Conselho

de Segurança Nacional brasileiro teria

sido informado que: “o Embaixador de

Cuba em Moscou declarou que seu país

distribuiu armas e munições a todas

suas Embaixadas na América Latina”.

Segundo o documento em apreço, a

transferência clandestina de armas

desde Havana a países vizinhos teria

“o objetivo de passar esse material

às mãos de grupos locais estudantis,

nacionalistas e comunistas, para

assumir a defesa da revolução cubana,

caso necessário” (MRE a Embaixada em

Washington, Minuta de Telegrama 395

(Secreto), Rio de Janeiro, 31.12.1960,

AMRE). Cumpre acrescentar que as

reuniões do Conselho de Segurança Na-

cional normalmente eram realizadas sob

supervisão direta do próprio presidente

da República.

11. M. Pio Corrêa Jr. a Vasco Leitão da

Cunha, Memorando DPG/ 31 (Secreto),

Rio de Janeiro, 30.7.1960, AMRE.

12. Vasco T. Leitão da Cunha a Horácio

Lafer, Memorando 211 (Secreto), Hava-

na, 19.9.1960, AMRE.

13. Vasco Tristão Leitão da Cunha ao

MRE, Telegrama 337 (Conﬁdencial-ur-

gente), Havana, 29.10.1960, AMRE.

102

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 94-116

contrará tranquilidade e poderá progredir seguindo um programa sem-

elhante que recupere a Revolução e lhe dê verdadeiro cunho nacional.”14

É importante acrescentar que, em suas memorias, Juana de la Clari-

dad Castro (2009) comenta que, nessa turbulenta época, ela tinha passado

a colaborar com os serviços de inteligência norte-americana dentro de

Cuba, especialmente na coleta de informações sensíveis acerca da elite

revolucionária – inclusive de seus dois irmãos mais velhos, o Fidel e o

Raúl Castro. Segundo o relato da Juanita Castro, a aproximação dela com

a inteligência norte-americana tinha sido auspiciada pela esposa do em-

baixador brasileiro em Havana, isto é, pela embaixatriz Virgínia Leitão da

Cunha. A ser exata essa informação – algo que ainda não está totalmente

conrmado e que merece ser corroborado –, tornar-se-ia necessário delib-

erar academicamente sobre seus desdobramentos em termos da política

bilateral brasileiro-cubana, inclusive após a saída do embaixador Vasco

Leitão da Cunha de seu posto em Havana. Observe-se que, em 1962, o

referido diplomata foi transferido para a embaixada brasileira em Moscou

(CATERINA, 2019; RUPPRECHT, 2011). Posteriormente, ele foi nomeado

ministro na pasta das Relações Exteriores, durante o governo militar de

Humberto de Alencar Castelo Branco (CARRIÈRES, 2021). E nalmente

foi acreditado na embaixada em Washington, entre 1967 e 1969 (LEITÃO

DA CUNHA, 1994).

Voltando ao problema-objeto desta pesquisa, é necessário insistir

que Vasco Leitão da Cunha não se furtou de criticar comentários ofen-

sivos e impertinências de diplomatas, empresários, militares e políticos

norte-americanos excessivamente etnocentristas, reacionários ou impe-

rialistas em relação a Cuba. Em julho de 1960, por exemplo, o referido

diplomata recomendou ao chanceler brasileiro Horácio Lafer examinar

a “conveniência de fazer sentir aos Estados Unidos de América a preocu-

pação do Brasil ante a eventualidade de que uma ação mais radical do

Governo norte-americano, em face da política cubana, ponha o continen-

te e a opinião pública em campos irremediavelmente opostos”; hipótese

que, em última instância, poderia acabar contribuindo para “facilitar a

inltração comunista na América.”15 Poucos meses depois, Vasco Leitão

da Cunha insistiu no assunto e recomendou ao chanceler do governo de

Kubitschek o seguinte: “devemos envidar todos os esforços no sentido de

evitar que os Estados Unidos sejam levados, num gesto de impaciência,

a procurar uma vitória esmagadora e fácil do ponto de vista puramente

militar, mas que não passaria de uma vitória de Pirro”; acrescentando

que, sob a perspectiva latino-americana, essa hipótese de invasão militar

norte-americana de Cuba seria “uma derrota a curto e a longo prazo” e

“somente uma vitória a curto prazo para os próprios Estados Unidos.”16

Concomitantemente, o pesquisador James Hershberg (2014), após

consulta em arquivos diplomáticos estadunidenses, canadenses, ingleses

e franceses, sugere, convincentemente, que Vasco Leitão da Cunha tam-

bém acabou sendo até desdenhado por diplomatas ocidentais, principal-

mente pelo Roy R. Rubottom e pelo Philip Bonsal. Na opinião destes

diplomatas da administração Eisenhower, era utópica ou excessivamente

idealista o propósito de “recuperação da Revolução cubana, com ou sem

Fidel Castro”, impulsionado pelo embaixador brasileiro em Havana.17

14. Vasco T. Leitão da Cunha a Horácio

Lafer, Memorando 250 (Conﬁdencial),

Havana, 14.11.1960, AMRE.

15. Vasco Tristão Leitão da Cunha ao

MRE, Telegrama 132 (Conﬁdencial-ur-

gente), Havana, 9.7.1960, AMRE.

16. Vasco Leitão da Cunha a Horácio

Lafer, Relatório para o Senhor Ministro

de Estado das Relações Exteriores

Política Exterior de Cuba (Secreto), s.l.,

23.1.1961, AMRE.

17. Ibid.

103

Carlos Dominguez Avila Kubitschek, a revolução cubana e a compeção Leste-Oeste, 1959-1961: o Brasil e a recomposição da Guerra Fria Lano-Americana

Algum ceticismo diante do posicionamento de Vasco Leitão da Cunha

também era compartilhado por certos diplomatas brasileiros. No nal

de janeiro de 1961, por exemplo, pouco antes de concluir o governo de

Juscelino Kubitschek, foi informado ao Itamaraty por um outro diplo-

mata lotado na embaixada em Havana, que eram “inúteis” os esforços

político-diplomáticos tendentes a recuperar a revolução cubana para o

“convívio ocidental”, e que dicilmente a nova administração de John F.

Kennedy se conformaria em “admitir este país como parte integrante do

bloco comunista” – eis a lógica e o contexto que resultou, poucas sema-

nas depois, na polêmica e dramática batalha de baia dos Porcos (FREED-

MAN, 2002).18

3. Fidel Castro em Brasília, 1959: “cubanismo”, messianismo e anti-

imperialismo

No contexto de um périplo desde o Canadá até a Argentina, o pri-

meiro-ministro Fidel Castro visitou São Paulo, em 28 e 29 de abril de

1959. Na oportunidade, ele manifestou que a revolução cubana estava

impulsionando uma importante reforma agrária, combatendo o desem-

prego, impulsionando a industrialização, e reprimindo as máas ligadas à

jogatina – muitas delas diretamente correlacionadas a interesses norte-a-

mericanos. E de forma otimista armou que “A revolução cubana consti-

tui fato inédito na História moderna pois é a única que conta com o apoio

de 90 por cento da população.”19 Todavia, em 30 de abril, a convite do pre-

sidente Kubitschek, o primeiro-ministro cubano visitou Brasília, então

em construção. Acerca da futura capital brasileira, Castro comentou: “é

bom ser jovem no Brasil, para se poder assistir ao progresso acelerado do

Mundo.” Em seguida, o presidente brasileiro opinou que o “Fidel Castro

é uma força nova, que está surgindo nestas Américas. Poderá fazer muita

coisa, e será dentro de pouco tempo, um dos líderes mais poderosos.” 20

Após visitar as capitais da Argentina e Uruguai, o líder cubano re-

tornou ao Brasil. No Rio de Janeiro, em 5 de maio de 1959, aos jorna-

listas Castro disse que “Tão pronto existam condições razoáveis para a

efetivação do pleito, tão logo se ultimem em Cuba os alicerces de uma

justiça social, o povo será chamado às urnas para a escolha de seus no-

vos dirigentes.” Negou veemente ser de ideologia comunista, ainda que

tenha ponderado que “Cada povo tem o direito de escolher seu próprio

caminho e o caminho que escolhemos em Cuba, tem características pró-

prias cubanas, tal como nossa música e nossas tradições.” Na sua opinião,

a revolução cubana era um “movimento de que participa todo o povo,

unanimemente”, e que era “o primeiro movimento de massas da história

do mundo que vitorioso não precisa censurar a imprensa, que aceita a

opinião do povo e por isso conquista a simpatia do povo”. Todavia, com

relação à Operação Pan-Americana, argumentou que “O Brasil deve pros-

seguir em seu esforço para defender e levar até o m a ideia grandiosa do

presidente Juscelino Kubitschek.”21

Poco depois, em evento patrocinado pela União Nacional dos Estu-

dantes-UNE, o líder cubano discursou em praça pública. Ele manifestou,

dentre outras questões, o seguinte: “O mais difícil de uma revolução não

18. Marco Antônio de Salvo Coimbra ao

MRE, Telegrama 6 Conﬁdencial-urgente,

Havana, 25.1.1961, AMRE.

19. “’São excelentes as relações entre

Cuba e os EUA’, aﬁrma Fidel Castro”,

O Estado de São Paulo, São Paulo,

30.4.1959, p. 13.

20. “De S. Paulo para Brasília”, O Esta-

do de São Paulo, São Paulo, 1.5.1959,

p. 48.

21. “Promete Castro: Democracia Al-

icerçada na Justiça Social”, O Estado de

São Paulo, São Paulo, 6.5.1959, p. 38.

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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 94-116

é a guerra [senão] as tarefas criadoras que têm por objetivo mudar a si-

tuação social contra a qual lutávamos”; e reiterou seu apoio à Operação

Pan-Americana, da qual Cuba tornar-se-ia numa defensora. Diante do

presidente Kubitschek, o primeiro-ministro cubano reconheceu: “o papel

relevante a ser desempenhado pelo Brasil no concerto das nações latino-

-americanas.”22 E na despedida do Rio de Janeiro, em 7 de maio, Castro

disse que levava “a mais grata lembrança do Brasil” e que tornar-se-ia

um “propagandista das coisas brasileiras”.23 Eis o impacto e a relevân-

cia da política externa do governo de Kubitschek, especialmente da luta

contra o subdesenvolvimento apregoada pela Operação Pan-Americana

(ALMEIDA, 2009).

Simultaneamente, parece pertinente comentar que o triunfo da re-

volução cubana implicou, de forma quase imediata, o início da contrar-

revolução (LEOGRANDE; KORNBLUH, 2014). Lembre-se que Batista

conseguiu fugir e se refugiar na vizinha República Dominicana, então

governada pelo general Rafael Leónidas Trujillo Molina. Com apoio do

conservador aliado dominicano, o antigo governante cubano e seus mais

leais colaboradores – então refugiados no sul da Flórida e em outros sítios

da bacia do Caribe, especialmente na Nicarágua e na Guatemala – inicia-

ram um decidido esforço contrarrevolucionário que foi denunciado por

Castro em março de 1959. Essas forças contrarrevolucionarias eram in-

tegradas fundamentalmente por ex-militares do antigo exército regular.

Em geral, eles foram conclamados a retomar as armas para insurgir-se

contra um regime inicialmente reformista e nacional-desenvolvimentis-

ta, porém decido a impulsionar mudanças signicativas e profundas em

seu país.

Observe-se que, dentro da sociedade cubana, as promessas da re-

volução causaram não pouca resistência dos setores tradicionais e privi-

legiados – especialmente da burguesia e da classe média-alta. Algumas

das reformas propostas pelo novo governo – principalmente a reforma

agrária, a nacionalização de alguns setores estratégicos (comunicações,

energia, petróleo) e a reforma urbana – passaram a ser denunciadas de

possuir pretensa orientação comunista. Paradoxalmente, na época do

triunfo da revolução, o Partido Socialista Popular-PSP, quer dizer, o ver-

dadeiro partido comunista da ilha, era minúsculo e inexpressivo. Nessa

linha, a pecha de comunista era utilizada fundamentalmente no sentido

lato do termo (GUERRA, 2014; BUSTAMANTE; LAMBE, 2019).

Ainda que nominalmente o governo revolucionário fosse presidi-

do pelo desembargador Manuel Urrutia e que, em seu gabinete ministe-

rial, predominassem inicialmente personalidades de orientação liberal e

conservadora, era bastante evidente que a principal gura do regime era

mesmo o primeiro-ministro Fidel Castro (MONIZ BANDEIRA, 1998). E

gradualmente, Castro e outros membros do antigo Movimento Revolu-

cionário 26 de Julho passaram a ocupar cargos ministeriais, procurando

impulsionar as principais políticas revolucionarias – que eram promessas

e demandas dos setores subalternos da sociedade; porém consideradas

comunistas, radicais ou ilegais pelo empresariado e o capital estrangeiro.

Tal situação gerou considerável instabilidade e ingovernabilidade políti-

ca, até que o próprio presidente Urrutia considerou apropriado renunciar

22. “Fidel Castro falou duas horas em

praça pública”, O Estado de São Paulo,

São Paulo, 7.5.1959, p. 56.

23. “Fidel Castro e sua comitiva vol-

taram ontem para Cuba”, O Estado de

São Paulo, São Paulo, 8.5.1959, p. 30.

105

Carlos Dominguez Avila Kubitschek, a revolução cubana e a compeção Leste-Oeste, 1959-1961: o Brasil e a recomposição da Guerra Fria Lano-Americana

e se exilar. Ele foi substituído, em julho de 1959, pelo ministro das Leis

Revolucionárias, o advogado Osvaldo Dorticós Torrado.

A nacionalização de algumas empresas vitais e, especialmente, a

implementação da – segunda – Lei de Reforma Agraria, que atingiu em

cheio grandes corporações açucareiras de propriedade cubana e estran-

geira, provocaram as primeiras tensões realmente signicativas entre o

regime revolucionário e a administração Eisenhower (LOAYZA, 1999).

Cumpre lembrar que na época dos fatos as políticas de nacionalização

de ativos privados era relativamente frequente em muitos países do con-

tinente, no marco das políticas nacional-desenvolvimentistas (CERVO,

2001). Ao mesmo tempo, no caso cubano, a indústria açucareira era parti-

cularmente signicativa, sendo que quase toda a produção era destinada

à exportação, principalmente ao mercado dos Estados Unidos. Com efei-

to, em 1959, a quota açucareira cubana no mercado norte-americano su-

perava as três milhões de toneladas. A ameaça de um eventual embargo

norte-americano à importação de açúcar cubano tornou-se um elemento

adicional das contradições entre os governos de Washington e Havana

(SEWELL, 2015).

Paralelamente, sabe-se que o então major Ernesto Guevara, alia-

do dos irmãos Fidel e Raúl Castro, recomendou não somente criar um

novo exército revolucionário – leal ao novo governo –, como também fo-

mentou a organização de milícias populares que pudessem resistir a uma

eventual investida contrarrevolucionária, que ele considerava iminente

após a vitória de janeiro de 1959. Destacou-se também o agir do coman-

dante das novas forças armadas, o Raúl Castro. Mesmo sem ser membro

do PSP, o irmão mais novo do primeiro-ministro era o mais pró-soviético

dos membros da elite revolucionária cubana.

No meio desse complexo debate ideológico e político, Vasco Leitão

da Cunha informou ao Itamaraty que, para verdadeiros dirigentes de par-

tidos comunistas procedentes do leste europeu que visitaram a ilha, em

meados de 1960, era “difícil caracterizar a revolução cubana e entendê-la

dentro do conceito marxista.” 24 Nessa linha, “A revolução cubana seria

ainda estranha ao verdadeiro modelo comunista por não existir aqui ope-

rariado industrial ou campesinato capazes de servir de base a um movi-

mento de revisão das instituições”. Consequentemente, por ser conduzida

por um “grupo inexperiente, de formações ideológicas diversas e pouco

denidas”, o que predominaria na ilha, na visão daqueles dirigentes, seria

um “marxismo amador”, ou um “cubanismo.”25

Parece evidente que foi a necessidade de apoio econômico, polí-

tico-diplomático e de segurança, antes que considerações ideológicas,

face ao crescente enfrentamento com os Estados Unidos, o que determi-

nou a espetacular aproximação de Fidel Castro com a União Soviética,

então comandada pelo premier Nikita Khruschev (FURSENKO; NAF-

TALI, 1998). Eis a assinatura do acordo Roa-Mikoyan, de 13 de fevereiro

de 1960 (RUPPRECHT, 2015). Resumidamente, o acordo em referência

garantia aos cubanos a exportação de seu açúcar para a União Soviética

em troca de petróleo, armas, técnicos e recursos nanceiros para im-

pulsionar a almejada industrialização da ilha. Para o embaixador Vasco

Leitão da Cunha,

24. Marcos Antônio de Salvo Coimbra

ao MRE, Telegrama (conﬁdencial) 226,

Havana, 16.8.1960, AMRE.

25. Ibid.

106

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 94-116

o acordo que acaba de ser rmado entre Cuba e a URSS foi motivado sobretudo

pelo desejo de demonstrar aos Estados Unidos da América as possibilidades deste

Governo de fazer entendimentos fora da órbita americana e deixar patente sua

capacidade de escolher livremente, e segundo suas preferencias, a melhor coo-

peração para o desenvolvimento do país. Tal posição, agora assumida, aliada às

anteriores atitudes do Governo cubano perante os interesses americanos poderá

ser efetivamente interpretada como demonstrativa das intensões deste Gover-

no de não agir conforme a orientação americana. [...] Aceitando como boas as

informações colhidas, teremos que o recém assinado acordo com a URSS não

representa mudança fundamental da política cubana mas, sim, uma valorização

de Cuba para buscar o entendimento indispensável com os Estados Unidos em

bases favoráveis para este país. A outra hipótese seria a de que o acordo rmado

representasse, de fato, uma orientação política pró-soviética, signicando, assim,

uma mudança real de rumo.26

Como quer que seja, no marco da competição Leste-Oeste e da

história global da Guerra Fria, a aproximação entre Havana e Moscou

gerou bastante preocupação em Washington, Rio de Janeiro, e outras ca-

pitais do continente americano (BLASIER, 1989). Destarte, alguns dias

depois da assinatura do acordo cubano-soviético, Eisenhower concedeu

autorização para que os serviços de inteligência de seu país organizassem

uma operação encoberta destinada a derrubar o governo revolucionário,

inclusive com o alistamento dos membros da Brigada 2506 (HUSAIN,

2005). Paralelamente, um virtual conito econômico resultou na nacio-

nalização de numerosas empresas de origem norte-americana – renarias

de combustíveis, usinas açucareiras, comunicações, bancos – e na imposi-

ção de um embargo comercial e nanceiro que ainda vigora.

4. Dwight Eisenhower em Brasília, 1960: os prolegômenos da operação

Zapata – ou um ‘pequeno porrete’

Entre 22 e 24 de janeiro de 1960, o presidente Dwight Eisenhower

visitou Brasília – então em construção – e o Rio de Janeiro. Para além de

deliberar sobre assuntos estritamente bilaterais, os presidentes do Bra-

sil e dos Estados Unidos abordaram a questão cubana (PONTES, 2019;

HITCHCOCK, 2018; STREETER, 1994). “Posso declarar, com toda a

consciência, que nas horas que passei com o Presidente Eisenhower, não

pude sentir senão um desejo vivo, veemente e sincero de fazer com que

a compressão se restabelecesse”, manifestou, ex-post-facto, o líder brasile-

iro.27 Como desdobramento dessa visita presidencial, bem como da per-

sistência das divergências bilaterais entre Washington e Havana, o presi-

dente Kubistchek chegou a oferecer publicamente seus bons ofícios tanto

a estadunidenses quanto a cubanos para tentar resolver as divergências

entre as partes. Assim, em meados de março de 1960, o mandatário bra-

sileiro armou que estaria disposto a colaborar para desfazer “conceitos

errados”, “mal-entendidos” e “tentar desarmar os espíritos”.

Na oportunidade, o governante brasileiro também recomendou

publicamente a realização de um encontro direto dos dirigentes de

Washington e Havana para esclarecer as incompreensões e as queixas

recíprocas. Nessa hipótese, Kubitschek manifestou que o “Brasil se sen-

tiria honrado de ser sede de tal reunião”. Finalmente, o presidente as-

segurou que, diante da possibilidade de uma provável redistribuição da

26. Vasco Tristão Leitão da Cunha ao

MRE, Telegrama (conﬁdencial) 15,

Havana, 15.3.1960, AMRE.

27. “Juscelino dispõe-se a servir de

mediador entre Cuba e EUA”, Folha de

São Paulo, São Paulo, 17.3.1960, p. 1.

107

Carlos Dominguez Avila Kubitschek, a revolução cubana e a compeção Leste-Oeste, 1959-1961: o Brasil e a recomposição da Guerra Fria Lano-Americana

quota do açúcar cubano até então importada pelos Estados Unidos, medi-

da de pressão econômica determinada pela administração Eisenhower e

que poderia beneciar os exportadores brasileiros, era importante deixar

claro que, mesmo reconhecendo a “grande necessidade de mercados para

seus produtos”, o Brasil “não deseja obtê-los aproveitando-se de ocasion-

ais divergências entre países amigos.”28

Agora se sabe que os bons ofícios oferecidos pelo presidente Ku-

bitschek aos estadunidenses e aos cubanos para dirimir com apoio brasile-

iro as divergências bilaterais pela via da mediação – isto é, com apoio de

uma terceira parte – foram claramente rejeitados. No caso norte-america-

no, em 25 de janeiro, isto é, logo após o retorno de Eisenhower a Wash-

ington, se anunciou uma chamada para consultas do embaixador em

Havana, Philip Bonsal. No dia seguinte, o mandatário norte-americano

retrucou publicamente algumas acusações cubanas – especialmente de

auxiliar atividades contrarrevolucionárias realizadas desde território esta-

dunidense, particularmente de voos clandestinos efetivamente realizados

desde a Flórida, que provocavam bombardeios e incêndios nas plantações

da ilha, bem como a divulgação de propaganda antigovernamental nas

cidades. A esse respeito, o presidente Eisenhower armou que mantinha

estrita aderência ao princípio da não-intervenção nos assuntos internos

cubanos, demandou de uma justa compensação pelas propriedades de ci-

dadãos norte-americanos nacionalizadas pelo regime de Havana, e pro-

nunciou sua conança “na habilidade do povo cubano para reconhecer

e derrotar as intrigas do Comunismo internacional que estão orientadas

para a destruição das instituições democráticas em Cuba e a tradicional e

mutuamente benéca amizade entre os povos cubano e estadunidense.”29

Nesse contexto de altas e crescentes tensões bilaterais, em 17 de

março de 1960, Eisenhower concedeu autorização aos serviços de in-

teligência norte-americanos para nanciar uma operação encoberta desti-

nada a derrocar a Castro e instalar em Havana um regime mais amigável

aos interesses econômicos, políticos e estratégicos da principal potên-

cia de Ocidente – isto é, a assim chamada operação Zapata (SEWELL,

2008). Segundo Piero Gleijeses (1995), o presidente Eisenhower dirigiu no

mínimo três encontros do Conselho de Segurança Nacional dos Estados

Unidos relacionados com a operação Zapata destinada a derrocar o gov-

erno revolucionário cubano – quer dizer, o mencionado encontro de 17

de março, e também em 18 de agosto e 28 de novembro de 1960. Entre

março de 1960 e abril de 1961, os serviços de inteligência dos Estados

Unidos gastaram mais de US$ 40 milhões de dólares com o alistamento,

fornecimento de armas, logística, guerra psicológica, e outras atividades

vinculadas com a mencionada operação encoberta (HUSEIN, 2005).

Nos meses subsequentes, o planejamento da operação Zapata

mudou de conceito. Três fases mais ou menos importantes e interdepen-

dentes podem ser identicadas: a) a mudança de governo desde dentro,

b) a inltração de guerrilhas (comandos), e c) a invasão anfíbia. Eis um

‘pequeno porrete’ que incluía o apoio a atividades de sabotagem, sub-

levação, distúrbios, assassinatos seletivos, atentados, guerra psicológica,

espionagem, e pressão diplomática multilateral para isolar o regime rev-

olucionário. Cumpre constatar que alguns atores se insurgiram contra o

28. Cumpre acrescentar que as relações

econômicas internacionais do Brasil

durante a administração de Kubitschek

foram bastante turbulentas, principal-

mente no campo ﬁnanceiro e comercial.

Tal situação gerou certa dependência

e vulnerabilidade do Brasil em relação

aos Estados Unidos e aos organismos

multilaterais – particularmente em

relação ao Fundo Monetário Interna-

cional (OLIVEIRA, 2019; FARIAS, 2015;

SEWELL, 2010).

29. “Statement by President Eisenhow-

er”, The Departament of State Bulletin,

v. XLII, n. 1071, pp. 237-238, 1960.

108

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 94-116

governo revolucionário e colaboraram com a operação Zapata por con-

vicções pessoais e comunitárias – especialmente no caso da insurreição

camponesa na serra do Escambray. Mesmo assim, a maioria dos milicia-

nos vinculados à contrarrevolução, principalmente no caso da Brigada

2506, era mesmo integrada com assalariados da Agência Central de In-

teligência dos Estados Unidos-CIA (KORNBLUH, 1998).

Inicialmente, o propósito predominante era fomentar deserções e

um massivo alçamento interno de elementos anticomunistas dirigidos

por lideranças anticastristas do próprio governo – em outras palavras,

uma mudança de regime desde dentro. Nesse sentido, certos dirigentes

políticos e militares tentaram moderar e denunciar as políticas impulsio-

nadas pela elite revolucionária. Muitos desses dirigentes – Manuel Urru-

tia, José Miró Cardoso, Ángel Aparício –, após fracassar na tentativa de

tomar o poder desde dentro, acabaram exilando-se e quase sempre par-

ticipando como lideranças civis da operação encoberta. Algo semelhante

aconteceu com certos militares de orientação anticomunista, eis o caso

do ex-comandante da força aérea Pedro Luis Díaz Lanz ou o comandante

Huber Matos.

Em um segundo momento, sem abandonar o propósito de estim-

ular deserções, a operação Zapata passou a trabalhar sob o conceito de

inltração de pequenos grupos de guerrilhas – comandos –, destinados

a apoiar ações de sabotagem urbana, especialmente em Havana, e de re-

sistência rural, com destaque aos episódios na serra do Escambray. No

caso das ações de sabotagem em áreas urbanas é importante mencionar

as intervenções de atores vinculados a movimentos sociais e núcleos sind-

icais de orientação católica. A documentação examinada realmente relata

a ocorrência de numerosos atos de sabotagem – nas redes elétricas, nas

unidades industriais e o enigmático caso da explosão do navio francês

Le Coubre (em 4 de março de 1960) – que quase sempre acabavam com a

solicitação de asilo dos insurgentes em alguma representação diplomática

latino-americana. Observe-se que algumas lideranças sediciosas tinham

sido aliadas de Castro na época da luta contra Batista. Porém, desiludidos

ou cooptados, certos dirigentes resolveram continuar sua luta, doravante

contra o regime castrista. Eis o caso de Manuel Ray, chefe do Movimento

Revolucionário do Povo-MRP.

O terceiro conceito utilizado pelo planejamento norte-americano

– e que veio a vigorar em abril de 1961 – foi da invasão anfíbia. Resumid-

amente, uma força expedicionária integrada por 1500 homens deveria de-

sembarcar e assegurar uma praia durante uma semana. Nessa localidade

seria instaurado um governo provisório – ou “governo em armas” –, que

seria reconhecido pelos Estados Unidos, e forçando posteriormente a que-

da do governo de Castro. Vale acrescentar que esse governo provisório

deveria ser organizado a partir da unicação dos diferentes núcleos políti-

cos do exílio cubano e interlocutores dentro da ilha.

Assim, em agosto de 1960, a embaixada brasileira em Havana cor-

roborou a existência da operação Zapata nos seguintes termos: “Estou

informado de que se prepara, em um campo de treinamento dos Estados

Unidos da América, Força Expedicionária para invadir este país, compos-

ta de cubanos, antigos partidários de Fidel Castro e, agora, de separação.”

109

Carlos Dominguez Avila Kubitschek, a revolução cubana e a compeção Leste-Oeste, 1959-1961: o Brasil e a recomposição da Guerra Fria Lano-Americana

A referida força expedicionária seria comandada pelo ex-coronel Ramón

Barquín. As ações militares procedentes do exterior seriam apoiadas por

pilotos exilados da força aérea, bem como por insurgentes sublevados

nas regiões de Sierra Maestra e Escambray – “todos convencidos revo-

lucionários, mas decididos opositores do Comunismo”, acrescentou-se.

Nesse cenário, “poderá o Governo de Fidel Castro ver-se diante de uma

situação extremamente difícil.” Como quer que seja, o embaixador Vasco

Leitão da Cunha também ponderou o seguinte: “É certo, entretanto, a

disposição inegável dos homens deste Governo de não entregar o mando

sem uma reação violenta que poderá atingir as culminâncias da brutali-

dade, com derramamento de sangue.”30

Parte integrante da estratégia contrarrevolucionária era isolar o

governo cubano, tanto em termos bilaterais quanto multilaterais – espe-

cialmente no contexto da Organização dos Estados Americanos-OEA. No

campo bilateral, em 3 de janeiro de 1961, a administração Eisenhower

anunciou o rompimento das relações diplomáticas com Havana. Relati-

vamente a esse assunto, o embaixador brasileiro em Washington, Carlos

Alfredo Bernardes, informou a Rio de Janeiro o seguinte: “A minha im-

pressão é de que o Governo americano foi colhido de surpresa pela atitude

cubana e, em momento de irritação e em vista da inutilidade de manter

a representação diplomática com onze funcionários, incluindo serviçais

e subalternos, resolveu romper relações”; acrescentando, seguidamente,

que “Não se trata, por tanto, a meu ver de um ato premeditado de ante-

cede a outros igualmente planejados. Antes, creio em um impulso de mo-

mento em revide à forte provocação.”31 Na realidade, o governo de Castro

aparentemente tinha em seu poder provas convincentes de realização de

atividades incompatíveis com o exercício da diplomacia no caso de nu-

merosos servidores da referida representação estrangeira em Havana.

No terreno multilateral, a estratégia de gradual isolamento do re-

gime cubano do sistema interamericano resultou, por exemplo, na VII

Reunião de Consulta de Ministros das Relações Exteriores das Améri-

cas na cidade de São José, Costa Rica, entre 22 e 29 de agosto de 1960.

Ainda que não seja possível incluir neste espaço uma avaliação detalhada

das resoluções dessa reunião de consulta, é evidente que a denominada

Declaração de São José questionou a intervenção de uma potência ex-

tracontinental – isto é, da União Soviética – nos assuntos das republicas

americanas. Igualmente, se manifestou a necessidade de reivindicar a de-

mocracia representativa. E se reiterou a conança dos governos ameri-

canos no sistema hemisférico, no pan-americanismo e na OEA. Agora se

sabe que a Declaração de São José teve continuidade e desdobramentos

importantes na conferência de Punta del Este, em janeiro de 1962, inclu-

sive com a exclusão do regime revolucionário cubano do principal foro

político-diplomático hemisférico.

Em suma, parece evidente que a administração Eisenhower teve

inicialmente algumas ambiguidades e reservas diante do regime revolu-

cionário cubano. Entretanto, a partir da assinatura do acordo Roas-Mikoy-

an, bem como de certas ações ou omissões dentro do próprio território

norte-americano – especialmente certa tolerância diante de atividades

contrarrevolucionárias realizadas desde a Flórida –, o governo de Wash-

30. MRE a Embaixada em Washington,

Minuta de Telegrama 376 (Secreto), Rio

de Janeiro, 11.8.1960, AMRE.

31. Carlos Alfredo Bernardes ao MRE,

Telegrama (conﬁdencial) 24, Washing-

ton, 6.1.1961, AMRE.

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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 94-116

ington adotou uma postura muito mais enérgica em relação à revolução

cubana, resultando na aprovação da denominada operação Zapata. No

contexto de competição e confrontação Leste-Oeste e da história glob-

al da Guerra Fria, houve um retorno à política do porrete – neste caso,

do ‘pequeno porrete’. Eis evidência de uma signicativa mudança nas

relações hemisféricas e na recomposição da Guerra Fria latino-americana.

Todavia, a eleição de John F. Kennedy, em novembro de 1960, colocou de-

saos adicionais nas relações bilaterais entre Estados Unidos e Cuba, em

particular, e hemisféricas e até globais, em geral (GREENSTEIN, 1994).

5. Nikita Khruschev no Caribe: coexistência pacíﬁca, defesa da

revolução e competição Leste-Oeste

Em 21 de janeiro de 1961, o embaixador Vasco T. Leitão da Cunha

encaminhou ao chanceler brasileiro um relatório sobre uma última mis-

são de consulta a Cuba, antes de deixar o posto em Havana, que ocupou

desde dezembro de 1956 – isto é, desde a época do governo de Fulgên-

cio Batista. O documento em apreço merece uma análise especíca pela

riqueza de informações nele contidas. Segundo o autor do relatório, a

partir de maio de 1960, “toda a orientação da política externa e todas as

medidas tomadas no interior do país conduziram fatalmente a uma inte-

gração efetiva de Cuba no sistema de interesses das Repúblicas socialis-

tas.”32 “Fidel Castro foi incontestavelmente um trunfo para a política do

Kremlin, mas este agora se preocupa com a possibilidade de que Fidel se

torne um embaraço”, acrescentou. Ponderou que a União Soviética,

exerce um domínio efetivo sobre a economia cubana, pela compra política a pre-

ço inferior do mercado norte-americano de açúcar, de que não precisa a través do

fornecimento do petróleo a longa distância e a muito maior custo. Um corte nas

aquisições ou vendas de um desses dois produtos pode produzir a paralização do

país. Por isso, o Comandante Ernesto Guevara, depois de sua viagem a Moscou

e Pequim [em dezembro de 1960] achou-se na posição ideal para poder enfrentar

publicamente Fidel Castro, recomendando uma política internacional de mode-

ração e uma política interna realista, de disciplina e produtividade.33

Com efeito, os soviéticos gradualmente assumiram responsabili-

dades e relevância na política doméstica e na inserção internacional cubana,

principalmente após acordo Roa-Mikoyan, em fevereiro de 1960. Além do

fornecimento de petróleo e da compra do açúcar cubano – anteriormente

exportado para os Estados Unidos –, os soviéticos ofereceram apoio

político-diplomático, acesso a informação de inteligência, assessores

militares e armamentos sofisticados para defender a revolução. Esses

assessores e armamentos acabaram sendo absolutamente cruciais no

momento de enfrentar as ameaças contrarrevolucionárias. Consequen-

temente, Nikita Khruschev estava realmente satisfeito de ter consegui-

do um novo aliado, mesmo tão longe de Moscou (SEWELL, 2008; RUP-

PRECHT, 2015).

Mutatis mutandis, os soviéticos exigiram disciplina, moderação,

produtividade, racionalização, e convergência de visões e interesses de

Havana. Observe-se que diplomatas soviéticos lotados na capital cubana

não deixaram de queixar-se da “completa desordem reinante nos quadros

governamentais do país”.34 O chanceler Andrei Gromiko teria dito ao pri-

32. Vasco T. Leitão da Cunha, “Relatório

para o Senhor Ministro de Estado das

Relações Exteriores. Política Exterior de

Cuba”, Ofício (secreto), Rio de Janeiro,

23.1.1961, AMRE.

33. Ibid.

34. Vasco Tristão Leitão da Cunha ao

MRE, Telegrama 302 (Conﬁdencial),

Havana, 6.10.1960, AMRE.

111

Carlos Dominguez Avila Kubitschek, a revolução cubana e a compeção Leste-Oeste, 1959-1961: o Brasil e a recomposição da Guerra Fria Lano-Americana

meiro-ministro cubano que “desaprovava os excessos nos discursos por

este pronunciados”, alertando-o de que o governo soviético não poderia

acompanhar o regime cubano “nesse açodamento” – constatação que te-

ria inuído no adiamento de uma esperada visita de Khruschev a Cuba.35

Eis uma crescente pressão de Moscou para conseguir uma sovietização

do “cubanismo” então predominante na ilha caribenha.

O comunicado conjunto soviético-cubano, de fevereiro de 1960, as-

sinado por Roa e Mikoyan, é frequentemente citado como a ocialização

da incorporação cubana no mundo socialista – e, em certo sentido, tam-

bém do alinhamento com as visões e prioridades soviéticas no mundo.

Gradualmente, os quadros do minúsculo PSP – isto é, o partido dos vel-

hos comunistas cubanos – passaram a ocupar cargos cada vez mais im-

portantes no aparato administrativo da ilha. Todavia, no nal de julho do

mesmo ano, no marco do 1º congresso da Juventude, o ministro Ernes-

to Guevara teria admitido “sem rebuços” o vezo marxista da revolução,

agradecido o apoio que lhe davam os países socialistas – considerados

como “únicos amigos com os quais ela [Cuba] poderia contar” –, e pon-

derado que, mesmo no caso de um “eclipse da revolução”, a juventude

presente no referido evento poderia “fazer brotar a liberdade em todos

os rincões da América”.36 Alguns meses depois, por motivos táticos, na

véspera da batalha da baia dos Porcos, o próprio primeiro-ministro Cas-

tro teve que anunciar uma orientação socialista para a revolução, espe-

cialmente para garantir o compromisso soviético com a supervivência do

regime (FURSENKO; NAFTALI, 1998).

Em janeiro de 1961, pouco antes da sucessão presidencial brasile-

ira do Juscelino Kubitschek ao Jânio Quadros – bem como do Dwight

Eisenhower ao John F. Kennedy –, o exército revolucionário cubano

contava com 20 mil soldados rigorosamente treinados por soviéticos e

tchecos, 100 mil milicianos com treinamento básico, e 6 mil policiais. Ob-

viamente, essas forças tinham que estar presentes em todo o território

da ilha, inclusive em zonas afastadas e montanhosas, o que representava

uma dispersão de poderio militar – em benefício da força expedicionária

invasora, que poderia decidir o melhor local para desembarcar. Simulta-

neamente, a aeronáutica e a marinha de guerra ainda utilizavam equipa-

mentos herdados da era Batista. Na opinião da embaixada brasileira em

Havana, os preparativos do governo cubano diante da iminente invasão

eram bastante sosticados. Cinco navios soviéticos teriam desembarca-

do, no início de outubro de 1960, considerável quantidade de material

de emprego militar: artilharia, tanques, caminhões, dentre outros. Essa

massiva e oportuna transferência de armas soviéticas teria motivado uma

primeira tentativa de desembarque da Brigada 2506 (THOMAS, 2006).

Com efeito, o embaixador Vasco Leitão da Cunha chegou a infor-

mar, em 29 de outubro de 1960, que “a invasão terá início dentro de 48

horas ou, no máximo nos próximos 10 dias.”37 O documento em apreço co-

mentava que essa opinião era compartilhada por outras fontes diplomáti-

cas sediadas em Havana e pelo governo revolucionário. Destarte, “A in-

vasão parece precipitar-se, em vista da certeza de que ora teriam os Esta-

dos Unidos da América de que o armamento [soviético recém chegado a

Cuba] representa verdadeira ameaça à segurança continental.”38

35. Vasco Tristão Leitão da Cunha ao

MRE, Telegrama 314 (Conﬁdencial),

Havana, 18.10.1960, AMRE.

36. Vasco Tristão Leitão da Cunha ao

MRE, Telegrama 180 (Conﬁdencial-ur-

gente), Havana, 29.7.1960, AMRE.

37. Vasco T. Leitão da Cunha ao MRE,

Telegrama (conﬁdencial-urgente) 337,

Havana, 29.10.1960, AMRE.

38. Ibid.

112

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 94-116

Poucos dias antes, Vasco Leitão da Cunha relatava que até uma

guerra civil era iminente. Mesmo nessa hipótese, “as autoridades cubanas

[estavam] convencidas de que triunfarão na luta”, informou-se ao Itama-

raty.39 Em última instância, o governo revolucionário estaria disposto a

aceitar o “martírio”. Nesse cenário, elucubrou aquela fonte, “embora aos

comunistas interesse mais o triunfo e a consolidação da revolução cubana,

[eles] estariam dispostos, em caso de ataque, a obrigarem seus adversários

a transformar Cuba em uma Hungria de Ocidente.” E, assim, “estimular

o antiamericanismo na América Latina.” Inversamente, “Os Estados Uni-

dos da América se empenhariam, por sua vez, em que a operação, fulmi-

nante e bem sucedida, seja levada a efeito, sem um massacre.”40

O alerta de invasão iminente, em outubro-novembro de 1960, aca-

bou sendo cancelado. Segundo condenciaram diplomatas estaduniden-

ses ao seu interlocutor, aparentemente a Brigada 2506 ainda não estava

“sucientemente preparada”. Consequentemente, essa invasão deveria

“tardar alguns meses” – eis a operação Zapata, herdada pela administra-

ção Kennedy e executada em abril de 1961.41 Outrossim, um desembarque

de forças militares norte-americanas poderia ser excluído, “por entender

que semelhante ação dos Estados Unidos alienaria a opinião pública lati-

no-americana.”42 Todavia, é importante lembrar que uma invasão a Cuba

não somente seria questionada no contexto latino-americano, como tam-

bém poderia provocar reações dos soviéticos, particularmente em Ber-

lim, Irã, Laos ou Coreia. Eis as relações de interdependência e competição

Leste-Oeste, próprias da história global da Guerra Fria (JENKINS, 2021;

WESTAD, 2017; GADDIS, 2005).

Em suma, mesmo não sendo um satélite dócil ou subserviente, a

partir de meados de 1960 o regime revolucionário cubano se aproximou

de forma ostensível ao governo comandado pelo premier Nikita Khrus-

chev. Essa convergência bilateral teve consequências e desdobramentos

bastante signicativos nas três décadas subsequentes, particularmente na

competição Leste-Oeste, no diálogo Norte-Sul, na recomposição do sis-

tema interamericano, e inclusive no conito ideológico Leste-Leste – ou

sino-soviético da época. Cumpre acrescentar que, pouco depois de ser-

vir na embaixada em Havana, e no contexto do reatamento das relações

diplomáticas brasileiro-soviéticas, o embaixador Vasco Leitão da Cunha

acabou sendo transferido, precisamente, para a representação diplomá-

tica brasileira em Moscou (CATERINA, 2019). E lá estava, na época da

dramática crise dos mísseis soviéticos em Cuba, de outubro de 1962, que

quase provocou a terceira guerra mundial – quer dizer, o temido holo-

causto nuclear.

Considerações ﬁnais

A documentação diplomática consultada certamente abre oportuni-

dades para pesquisas fundamentadas em evidência acerca da formulação

e implementação da política externa brasileira diante de uma revolução

social que acabou tendo considerável impacto e transcendência dentro do

próprio país, nas relações bilaterais brasileiro-cubanas e na competição

Leste-Oeste. A pesquisa documental forneceu um considerável conjunto

39. Vasco T. Leitão da Cunha ao MRE,

Telegrama (conﬁdencial-urgente) 324,

Havana, 21.10.1960, AMRE.

40. Ibid.

41. Vasco Tristão Leitão da Cunha ao

MRE, Telegrama 338 (Conﬁdencial-ur-

gente), Havana, 31.10.1960, AMRE.

42. Ibid.

113

Carlos Dominguez Avila Kubitschek, a revolução cubana e a compeção Leste-Oeste, 1959-1961: o Brasil e a recomposição da Guerra Fria Lano-Americana

de dados de grande relevância, especialmente para os estudos de política

externa brasileira, das relações internacionais da América Latina e tam-

bém de história global da Guerra Fria (JENKINS, 2021; WESTAD, 2017).

Igualmente, a documentação auscultada poderia acabar sendo de interes-

se de pesquisadores de inspiração realista, crítica, marxista, ou neoinsti-

tucionalista (HALLIDAY, 1999).

Com relação especicamente ao problema-objeto, é pertinente ver-

icar o impacto da revolução cubana durante o governo do presidente

Juscelino Kubitschek de Oliveira, principalmente na formulação e im-

plementação de sua política bilateral, hemisférica e global (VIZENTINI,

2004). As preocupações do mandatário brasileiro em torno à questão do

subdesenvolvimento econômico e sociopolítico certamente têm muito a

ver com as origens da própria revolução cubana. Nessa linha, parecem

existir algumas anidades eletivas entre o reformismo moderado e oci-

dentalista próprio da Operação Pan-Americana, e o não alinhamento,

equidistância e solidariedade Sul-Sul manifestada inicialmente pelos di-

rigentes cubanos. A precoce visita do primeiro-ministro Fidel Castro ao

Brasil – inclusive a Brasília, então em construção –, no nal de abril e

começo de maio de 1959, destacou as convergências, ao menos retóricas,

entre as partes.

A partir do aprofundamento das divergências bilaterais cubano-es-

tadunidenses e da convergência cubano-soviética, especialmente no pri-

meiro semestre de 1960, o governo de Kubitschek ofereceu aos governos

de Havana e Washington seus bons ofícios para tentar uma mediação sus-

ceptível de ajudar a encontrar soluções para as tensões Norte-Sul e Les-

te-Oeste. A documentação consultada também sugere que Kubitschek

acompanhou pessoalmente os debates, as resoluções e o posicionamen-

to da delegação brasileira na VII Reunião de Consulta de Ministros das

Relações Exteriores, na cidade de São José, Costa Rica, em agosto de 1960.

De fato, nesse encontro pan-americano houve fortes divergências entre as

delegações do Brasil e de Cuba – especicamente entre o chanceler cuba-

no Raúl Roa, de um lado, e o chanceler brasileiro Horácio Lafer, de outro.

Destaca-se nesta pesquisa a personalidade e o trabalho realizado

pelo embaixador brasileiro em Havana, entre 1956 e 1961. As ações, per-

cepções e interpretações de Vasco Leitão da Cunha (1994) são, realmente,

significativas e transcendentes. Mesmo de feitio conservador, a documen-

tação trocada entre o Ministério das Relações Exteriores e a embaixa-

da em Havana sugere que Leitão da Cunha manteve-se numa linha de

razoável isenção, prossionalismo e sensatez. A sua proposta básica de

tentar “recuperar a Revolução cubana ao convívio continental”, mesmo

que isso fosse questionado por outros atores com vínculos e interesses

na questão cubana, merece ser apontada como uma contribuição aos es-

tudos de política externa brasileira e da história global da Guerra Fria.

Igualmente, é irretocável seu trabalho no que diz respeito à concessão

do asilo diplomático em favor de cidadãos perseguidos tanto pelo regime

de Fulgêncio Batista quanto pelo regime revolucionário. Seu senso críti-

co, capacidade de interlocução, e um sincero interesse pela superação do

subdesenvolvimento em Cuba e noutros países da região também mere-

cem ser valorizados e reconhecidos. Evidentemente, ainda está por ter-

114

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 94-116

minar de se esclarecer os alegados vínculos de sua esposa, a embaixatriz

Virgínia Leitão de Cunha, com a inteligência estadunidense atuante den-

tro do território cubano na época dos fatos, conforme reconheceu Juanita

Castro (2009), irmã mais nova de Fidel e Raúl Castro.

Sob uma perspectiva acadêmica mais abrangente, entende-se que

a pesquisa realizada abre alternativas para futuros estudos ainda mais

ambiciosos, sosticados e transcendentes. Dentre essas alternativas para

futuras pesquisas destaca-se, por exemplo, a necessidade de aprofundar e

complementar conhecimentos acerca do impacto da questão cubana na

inserção internacional brasileira mesmo antes da denominada Política

Externa Independente, impulsionada durante os governos de Jânio Quad-

ros e João Goulart (LOUREIRO, 2020). Também é plausível ampliar e

complementar os estudos acerca dos processos de tomada de decisões,

bem como deliberar acerca do entrelaçamento da análise documental

com os grandes paradigmas da política externa brasileira.

Outrossim, a evidência de origem brasileira efetivamente contribui

a documentar, examinar e reetir acerca do problema-objeto. Com efeito,

entende-se que a evidência em referência é signicativa tanto sob a per-

spectiva da política externa do Brasil, quanto da história global da Guerra

Fria. Essa perspectiva teórico-metodológica é cada vez mais importante

na historiograa das relações internacionais contemporâneas. Em conse-

quência, entende-se que, alicerçados numa base empírica relativamente

consistente, é plausível avançar com inferências causais, explicativas

e correlacionais mais convincentes, legítimas, objetivas e vericáveis

(TRACHTENBERG, 2009).

Por último, mas não menos importante, um outro tema para fu-

turas pesquisas poderia ser a reação de outras potências – e até de atores

não-estatais – com vínculos e interesses tanto no Brasil, quanto em relação

à questão cubana. Eis o caso dos governos de Washington, Moscou, Méx-

ico, Paris, Londres, dentre outros. Nesse diapasão, a abertura de novos

arquivos brasileiros e a reavaliação das fontes já conhecidas poderiam

ajudar e contribuir na compreensão de um problema-objeto relevante e

signicativo, seja em termos brasileiros, continentais ou mesmo globais

(JENKINS, 2021; WESTAD, 2017). Isto posto, e voltando à pergunta-ori-

entadora apresentada na Introdução do manuscrito, infere-se que existe

um lastro documental sucientemente consistente para considerar cor-

roborada, ao menos provisoriamente, a hipótese desta pesquisa.

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William Daldegan, Carlos Eduardo Carvalho Brics as a Dynamic and in Process Phenomenon of Global Planning:

An Analysis Based on the 2009-2020 Annual Summit Declaraons

Brics as a Dynamic and in Process

Phenomenon of Global Planning: An

Analysis Based on the 2009-2020 Annual

Summit Declarations

Brics como Fenómeno Dinámico y en Proceso de la

Coyuntura Global: un análisis basado en las Declaraciones

anuales de la Cumbre 2009-2020

Brics como Fenômeno Dinâmico e Processual da

Conjuntura Global: uma análise baseada nas Declarações

das Cúpulas anuais de 2009-2020

William Daldegan1

Carlos Eduardo Carvalho2

DOI: 10.5752/P.2317-773X.2022v10.n1.p117

Recebido em: 17 de março de 2021

Aprovado em: 14 de fevereiro de 2022

ABSTRACT

Brazil, Russia, India, China, and South Africa are very heterogeneous coun-

tries and the BRICS is a very original arrangement. This paper asserts that the

BRICS is a dynamic and in process phenomenon: dynamic because it is devel-

oped according to the member’s perceptions about world scenario, without

establishing limitations on strategies and initiatives of each member country; in

process because it is developed through specic processes, in which members

do not point any destination or institutionalization to be achieved. At the annual

summit meetings held regularly since 2009, the BRICS issues a Declaration.

The most prominent topics on the international framework are punctuated

and criticized, with generic proposals to handle or to solve them. The declara-

tions do not show any progressive stages on approaching these topics, neither

consolidation of commitments among the members on them. Such documents

represent the main primary source for the characterization of the group and its

behavior. The innovation of this paper is to deepen the use of primary sources

to move forward in the eort for the BRICS conceptualization and to analyze its

performance throughout the years. The documentary analysis of Summit Dec-

larations is developed by using two text analysis software packages, AntConc

and VOSviewer.

Key Words: BRICS Countries; BRICS Summit Declarations; Governance Instru-

ments; Documentary Sources; Documentary Analysis.

1. PhD in International Relations (San

Tiago Dantas – Unesp/ Unicamp/ PUC

SP), Professor at the Institute of Philos-

ophy, Sociology and Politics of Federal

University of Pelotas (UFPel). E-mail:

william.daldegan@gmail.com. ORCID:

https://orcid.org/0000-0001-5806-0557.

2. PhD in Economics (Unicamp),

Professor at Economics Department at

PUCSP and Post-Graduate Program in

International Relations San Tiago Dan-

tas (Unesp/ Unicamp/PUCSP). E-mail:

cecarv@uol.com.br. ORCID: https://

orcid.org/0000-0002-2962-9422.

118

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 117-147

RESUMEN

Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica son países muy heterogéneos y los BRICS

son un arreglo muy original. Este trabajo arma que el BRICS es un fenómeno

dinámico y en proceso: dinámico porque se desarrolla de acuerdo a las percep-

ciones de los miembros sobre el escenario mundial, sin establecer limitaciones

en las estrategias e iniciativas de cada país miembro; en proceso porque se

desarrolla a través de procesos especícos, en los que los miembros no señalan

ningún destino o institucionalización a alcanzar. En las cumbres anuales que

se celebran periódicamente desde 2009, los BRICS emiten una Declaración. Se

puntúan y critican los temas más destacados del marco internacional, con pro-

puestas genéricas para manejarlos y resolverlos. Las declaraciones no muestran

etapas progresivas en el abordaje de estos temas, ni consolidación de compromi-

sos entre los miembros sobre ellos. Dichos documentos representan la principal

fuente primaria para la caracterización del grupo y su comportamiento. La inno-

vación de este trabajo es profundizar en el uso de fuentes primarias para avanzar

en el esfuerzo de conceptualización de los BRICS y analizar su desempeño a lo

largo de los años. El análisis documental de las Declaraciones de Cumbres se

desarrolla utilizando los softwares de análisis de texto, AntConc y VOSviewer.

Palabras clave: BRICS; Declaraciones de la Cumbre BRICS; Instrumentos de

Gobernanza; Fuentes Documentales; Análisis documental.

RESUMO

Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul são países muito heterogêneos

e o BRICS é um arranjo muito original. Este artigo afirma que o BRICS

é um fenômeno dinâmico e processual: dinâmico porque se desenvolve

de acordo com as percepções dos membros sobre o cenário mundial, sem

estabelecer limitações nas estratégias e iniciativas de cada país membro;

processual porque se desenvolve por meio de processos específicos, nos

quais os membros não apontam qualquer destino ou institucionalização a

ser alcançada. Nas cúpulas anuais realizadas regularmente desde 2009, o

BRICS emite uma declaração. Os tópicos de maior destaque da conjuntura

internacional são pontuados e criticados, com propostas genéricas para

tratá-los ou resolvê-los. As declarações não mostram etapas progressivas

na abordagem desses temas, nem consolidação de compromissos entre

os membros sobre eles. Tais documentos representam a principal fonte

primária para a caracterização do grupo e seu comportamento. A inovação

deste artigo é aprofundar o uso de fontes primárias para avançar no esforço

de conceituação do BRICS e analisar seu desempenho ao longo dos anos. A

análise documental das Declarações de Cúpulas é desenvolvida usando dois

softwares de análise de texto, AntConc e VOSviewer.

Palavras-chave: BRICS; Declarações de Cúpula do BRICS; Instrumentos de

Governança; Fontes Documentais; Análise Documental.

Introduction

Brazil, Russia, India, China, and South Africa are very heteroge-

neous countries, and the BRICS is a very original arrangement. Concep-

tualizing the BRICS is a challenge that justies the term “phenomenon”

used in the title. This paper asserts that the BRICS is a dynamic and in

process phenomenon: dynamic because it is developed according to the

member’s perceptions about world scenario, without establishing limi-

tations on strategies and initiatives of each member country; in process

119

William Daldegan, Carlos Eduardo Carvalho Brics as a Dynamic and in Process Phenomenon of Global Planning:

An Analysis Based on the 2009-2020 Annual Summit Declaraons

because it is developed through specic processes, in which members do

not point any destination or institutionalization to be achieved.

The ve countries use the group to enlarge the international order,

occupying vacant spaces in the governance structures, but do not put

such initiatives as embryos nor initial steps for a new international order.

The BRICS do not seek to put itself as an alternative to the current order.

As the major powers do not meet the demands for governance bodies

reforms and democratization, the BRICS has decided to play its own role

in these processes. In doing so, they created a new space to stress their

common claims, year by year, and to present opinions and critics about

relevant issues in each one.

The G-7’s diculty in containing the 2008 crisis gradually ope-

ned to the G-20 an opportunity to create its own international econo-

mic agenda. In this context, the ve countries articulated themselves

with the main claim to reform multilateral organisms, with emphasis

on the International Monetary Fund (IMF) and the World Bank (WB),

indicating a process of modernization and not replacement of the sys-

tem by the G-20. However, in 2020 demands for multilateralism re-

form and global governance were summarized in the acknowledge

“international cooperation in the interest of both nations and peoples

through reinvigorated and reformed multilateral system, including

the UN, the WTO, the WHO, the IMF and other international organi-

zations”. (BRICS, 2020, 6).

At the annual summit meetings held regularly since 2009, the BRI-

CS issues a Declaration on the international order. The most prominent

topics on the international framework are punctuated and criticized,

with generic proposals to handle or to solve them. The declarations do

not show any progressive stages on approaching these topics, neither con-

solidation of commitments among the members on them.

Such documents represent the main primary source for the charac-

terization of the group and its behavior since it was created. They express

the consensus and the composition of interests among the members at

each moment, avoiding themes that may cause discomfort and emphasi-

zing the ones that do not bring any limiting aspects to the individual ac-

tion by each one of them. The Declarations has been the main interven-

tion instrument of the BRICS in the world scenario in these twelve years.

The innovation of this paper is to deepen the use of primary sour-

ces to move forward in the eort for the BRICS conceptualization and to

analyze its performance throughout the years. The article allows moving

forward in this eort by adopting a methodological procedure to treat

systematically the BRICS main primary source, the Annual Declarations,

since its rst Summit. Joints Communiques issued in parallel with the

Summits were not considered in the analysis because they presented little

detailed ideas from the discussions and because of the risk of duplicating

the content of the Summit Declarations.

The documentary analysis of Summit Declarations is developed

by using two text analysis software packages, AntConc and VOSviewer.

Two goals are pursued: (i) exploring the content of the documents based

on the collected and organized data with the aid of the software; and (ii)

120

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 117-147

identifying how themes are treated and the Brics’ behavior in these rst

12 annual Summits Declarations.

The combined use of the two software packages has an innovative

character in International Relations and more specically in understan-

ding the BRICS. The counting by AntConc shows the frequency with

which words appear or stop appearing along the Summits, which allows

a quantitative approach to the BRICS emphases each year. The networ-

k-formatted gures generated by VOSviewer organize the relationships

between words and how they change each year, providing the basis for

qualitative analysis of the documents, and allows verifying the dynamics

and the in process character of the evolution of the BRICS.

After this short introduction, the second section discusses the BRI-

CS nature and demonstrates the innovative character here proposed; the

third section presents the methodological tools adopted; the fourth sho-

ws the analysis of each Declaration and of the twelve Declarations alto-

gether; and the fth brings the general analysis of the period and some

conclusions.

The innovative and peculiar nature of the BRICS

The diculty in dening the BRICS reects the absence of plans

or even indications on organizational structures development. Conside-

ring existing typologies, the BRICS does not t within the categories of

group, block, alliance, or international institution, regime, or organiza-

tion. (CARVALHO et al, 2015).

The BRICS as a dynamic and in progress instrument of the inter-

national positioning of its members implies the perception that none of

the ve countries takes it as the main stage of debates or dialogues. They

have articulated themselves in dierent ways. Brazil since 2018 has adop-

ted a foreign policy of approaching the USA and keeping distance from

China. In 2020, China along with the ASEAN countries, Japan, South Ko-

rea, Australia, and New Zealand, signed the Regional Comprehensive

Economic Partnership (RCEP). India withdrew from the RCEP negotia-

tions in 2019, Russia works together with China at Shanghai Cooperation

Organization (SCO), South Africa adopted a coordinated strategy in the

formation of the African Continental Free Trade Area (AfCFTA).

However, the BRICS has shown great resilience. The original for-

mat has been able to resist even in face of complex challenges, such as mo-

ments of great tension between China and India, as well as the anti-China

aggressiveness of Bolsonaro’s Government in Brazil. This resilience has

not given rise to paralysis or dynamism loss. In 2014, the group created

the New Development Bank (NDB) and established the Contingent Re-

serve Arrangement (CRA), in addition to several working groups.

These initiatives did not change the mentioned characteristics, dy-

namic and in process. The working groups focus on strategic themes -

health, education, trade, energy - as well as the meeting of Think Thanks

that reinforce members’ ties, support their discussions in the Summits

and the approval of cooperation plans such as the BRICS Partnership on

New Industrial Revolution (PartNIR) established in 2018. In the case of

121

William Daldegan, Carlos Eduardo Carvalho Brics as a Dynamic and in Process Phenomenon of Global Planning:

An Analysis Based on the 2009-2020 Annual Summit Declaraons

NDB and CRA, a structure of competences and responsibilities was for-

mally instituted through agreements signed in 2014.

These two institutions are cooperation instruments that do not li-

mit each country’s performance in other nancial organizations, neither

do they contest the existing international nancial order.

The NDB is always presented as one more nancial instrument for

the ve countries, with no preferential treatment or privileges, but orien-

ted only by the members themselves. The CRA intend to oer a kind of

insurance in case of exchange distresses, allowing access for money from

the members’ reserves.

Muhr treats the BRICS as a group trying to build itself as a relevant

actor in the International System based on rhetoric and that achieves ma-

teriality in the establishment of a bank and a fund. (MUHR, 2016). Ban

and Blyth (2013, p. 242) argue that the group served as “one of the few

beacons of the global economy” during the 2008 crisis and reinforced, in

its own way and without consensus on the modus operandi, the role of

the State in development. Kornegay (2013) denes the BRICS as a coali-

tion of developing countries with a view to strengthening their inuence

in dierent international forums, with the potential to balance the aspi-

rations of these countries in other initiatives.

Cooper and Farooq (2015) and Stuenkel (2014, 2015) analyze the

BRICS as a club. Cooper and Farooq (2015, p. 07) assert that the informal

club culture allows the accommodation of possible existing dierences

and tensions and the cooperation “to work without any pressure of rigid

institutional hurdles such as organizational problems, deadlines, inuen-

ce from fragmented bureaucratic interest groups and turf ghting as wit-

nessed within formal institutions”. Despite the regular summit meeting

and a set of “stable constitutive, regulatory and procedural norms”, the

maintenance of the informal club model ensures self-selective exclusi-

vity: the restriction to a small number of members allows the operatio-

nalization of joint actions in common themes and interests, facilitates

coordination and cooperation and reinforces the status of each one of the

members, both domestically and internationally to create “an image of

a new and loose form of multilateralism”. (COOPER; FAROOQ, 2015, p.

07, 10). The NDB, as a formal institution and the result of this informal

club culture, suggests “the political resilience of the BRICS as an informal

club”. (COOPER; FAROOQ, 2015, p. 05).

The exclusive club dynamics initially allowed the BRICS to rein-

force their performance as emerging powers, especially in the G-20.

(STUENKEL, 2014). However, without a common and clear agenda, the

club format has helped to balance skills and dissonant interests among

members. The annual summits and declarations take place without cons-

traints and binding decisions and allowing members to gain international

prominence. (STUENKEL, 2015).

The international status is attributed in view of self-selective exclu-

sivity, making participation restricted to members both in dening the

agenda and in the exclusive goods achieved reinforce the image of emer-

ging powers and leaders of South-South cooperation. The greater exibi-

lity to themes of common interest and the abandonment of those of grea-

122

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 117-147

ter tension indicates a loose alliance that uses informality to achieve coo-

peration without constraints beyond these. A smaller number of members

reduces the costs associated with accessing information and negotiating

procedures by facilitating the identication of mutually common or diver-

gent interests and the distribution of benets. (COOPER; FAROOQ, 2015).

However, Cooper and Farooq (2015, p.03) argue that the conicting

and diverging interests and aspirations of the BRICS generate a trust decit

challenging “any cooperation and coordination that could be sustained in

the long term”. The characterization of the BRICS as a club helps, accord-

ing to the authors, to understand the resilience and maintenance of the

group and the format of multilateralism creates “an image of a new and

loose form of multilateralism”. (COOPER; FAROOQ, 2015, p.10). Howev-

er, it is a multilateralism that, contrary to the Ruggie’s (1992) assertion,

does not generalize modes of conduct, since there are no institutionalized

rules and the constraints, when they exist, tend to be accommodated or

avoided at the Summits and do not appear in the Declarations.

Cooper’s and Farooq’s (2015) proposal to understand the BRICS

from the perspective of informal clubs is quite illuminating though in-

sucient. The reason is that it exposes a dynamic that reinforces the at-

tributes of gaining international status added to the BRICS. However, it

does not clearly demonstrate the motives for resilience and how long this

dynamic of peculiar formality – or lack of it – will be perpetuated based

on this gain of international status with NDB’s full activity.

This formality appears in the regularity of the Summits, in the

initiatives for the creation and development of working groups and the

NDB and CRA, as well as proposals to attract other partners. From 2013

to 2018 neighboring countries were invited to the country that hosted the

annual Summit. In 2017, the possibility of joining new members was sig-

naled the BRICS Plus proposal. 2019 and 2020 had no participation from

other countries.

The NDB, in turn, announced the process of admitting new mem-

bers at Moscow Summit in 2020. It is a formal extension of the BRICS

but by itself does not guarantee the resilience of the group. This occurs,

in addition to the NDB, by the signaling of new members’ adhesion indi-

cating the reinforcement of each BRICS country status in its region and

the BRICS as a relevant actor in the International System. The working

groups have been meeting since the interval between the rst two Sum-

mits, between 2009 and 2010, and as of 2011, action plans are established

with a schedule of joint activities between these groups and national au-

thorities. This set of elements shows the complexity and capillarity of the

group’s action, making the characterization of an informal club based

on a specic type of multilateralism insucient. Too much attention to

form, as Cooper and Farooq do, may overlook important elements of the

content being treated. (COOPER; FAROOQ, 2015). Analysis of the Sum-

mit Declarations indicates it.

These elements suggest the adequacy of the “dynamic and in pro-

cess” qualiers for the BRICS. Absent of formal character, after all, it does

not have constitutive treaties and agreements. The BRICS bases its artic-

ulation through the Summits and has in the Declarations resulting from

123

William Daldegan, Carlos Eduardo Carvalho Brics as a Dynamic and in Process Phenomenon of Global Planning:

An Analysis Based on the 2009-2020 Annual Summit Declaraons

them its main instrument of action. The analysis of these Declarations

indicates in process advances, as there are no intentions as to some form

of institutionalization, and dynamic while reecting the members’ per-

ception of the moment and does not prevent other strategies and initia-

tives. It is true that the NDB was formed based on constitutive and signed

agreements between members. It has international legal personality. But

as Cooper and Farroq warn, it is the result of this articulation, an institu-

tional extension “in many ways at odds with the informal club culture of

the BRICS” that they defend, and which are intended to be improved in

this research. (COOPER; FAROOQ, 2015, p.10).

Methodological tools for quantitative and qualitative analysis of texts

This paper employs documentary analysis research since it oers

“the search for information in documents that had no scientic treat-

ment”, an appropriate form for a study that seeks originality, since it al-

lows the researcher to avert or to contest any inuence from previous

readings. (OLIVEIRA, 2007, p.69). For Laver, Benoit and Garry (2013, p.

311), “an alternative way to locate the policy positions of political actors is

to analyze the texts they generate […] they can be analyzed, reanalyzed,

and reanalyzed again without becoming jaded or uncooperative”.

The analysis of the Summit Declarations uses two free software,

AntConc (ANTHONY, 2018) and VOSviewer (ECK, 2018). Both allow: (i)

textual data compilation by listing words according to the frequency they

appear; (ii) contextualization of words and expressions through associa-

tions among them.

The two software were used in text analysis and bibliometric stu-

dies involving textual data produced by real speakers, such as speeches,

debates, and interviews transcriptions, named corpus. (IBPAD, 2018). Its

employment in the Social Sciences has increased due to the possibility of

systematizing large volumes of data and texts, to go beyond treatment

exclusively by qualitative methods. Organizing these data in quantitative

way, using the software’s resources, can improve qualitative analysis rea-

ch, allowing more robust results achievement.

AntConc has been used in studies on authority statements, of-

cial documents and transcriptions of preliminary debates (MARA-

KHOVSKAIIA; PARTINGTON, 2019; GARCIA, 2018; YEON, 2017, DU-

PUITS, 2015), as well as the treatment they receive on the media (YA;

YUE; JIE, 2019; ZHANG; WU, 2019). VOSviewer has been applied in bi-

bliometric network construction (BAHOO; ALON; PALTRINIERI, 2020;

GEHE; HU; HOU, 2018) and in its analysis (SHAHRIAR, 2019).

AntConc generates frames with the frequency of words in the text.

VOSviewer, using bibliometric analysis and a specic algorithm, gene-

rates graphic representations, in a network format, associating words

identied as relevant, being dened a minimum frequency of three times

in the text, and exposing the relationships among them, called strength

link. For Soares (et al, 2016, p. 175), bibliometric analysis “is a method of

quantitative analysis for scientic research. The data elaborated through

bibliometric studies measure the contribution of scientic knowledge de-

124

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 117-147

rived from publications in certain areas.” According to Ness Jan van Eck

(2018, p. 03), “although VOSviewer is primarily intended for the analysis

of bibliometric networks, it can in fact be used to create, visualize and

explore maps based on any type of network data”.

The use of the two software as methodological tools results from

the complementarity of the generated results. The quantitative survey on

the frequency of words in documents carried out by AntConc is comple-

mented and contrasted by the association of words in VOSviewer graphic

illustrations. The joint use of each software allows greater interpretative

reach of the results.

The ranking of words demonstrates their use in the course of the

text, especially if veried in relation to the context in which they were

used – by clipping the text or through the context of the time. Neverthe-

less, the appearance of a word in the ranking and its permanence or ab-

sence throughout the summits are relevant to indicate the kind of context

created, reinforced or even forgotten in the conduct of the negotiations, a

reection of the dynamism of contemporary international relations.

The graphic representation shows these words arranged and con-

nected in dierent ways, with greater or lesser prominence, highlighted

by colors suggesting clusters by proximity, and related by coupling links.

The layout illustrates in which environment the word or group of words

is inserted in a document, using colors indicating clusters by proximity

and association. Colors delimit contexts, indicate their relative position

within the document, and reinforce the coupling links.

The highlighting or not of words derives from the relationship bet-

ween frequency, context and relative position in the formation of the as-

sociation force. The complexity of the gures reects the density of the

discussions and allows interpretations about the research subject, based

on the criteria and assumptions exposed below.

Table 1 Analyzed BRICS Annual Declarations, 2009-2020

Own elaborated.

A stopword list establishes a statistical lter to reduce the “noise” or

“pollution” of results with terms that add little to documentary analysis.

According to Chartier and Meunier (2011, p. 19), “the statistical meaning

of a word can be based on its amount of information” which is dened

by its representativeness and by discrimination in a text (or corpus). They

125

William Daldegan, Carlos Eduardo Carvalho Brics as a Dynamic and in Process Phenomenon of Global Planning:

An Analysis Based on the 2009-2020 Annual Summit Declaraons

may be infrequent (i.e. idiosyncratic terms, that is, specic to the speech)

or highly frequent (e.g. articles, prepositions, pronouns) and that do not

contribute to the analysis of the meanings of the speech. An additional

generic list of words3 the authors identied as irrelevant or devoid of im-

pact for the intended analysis was used, such names of countries excessi-

vely repeated. (CHARTIER; MEUNIER, 2011; DENNY; SPIRLING, 2018).

Table 1 presents the quantitative indicators of the analyzed statements.

For the execution of the research and the organization of the data,

six parameters (Table 2) and nine presumptions (presented below) were

established, based on the software use tutorials, to be used jointly in the

analysis. Parameters are variables that assume analytical value for the

search. Presumptions are previous guidelines that aid the interpretation

of the results. The combined use of the two instruments is suitable for an

analytical model that merges quantitative and qualitative methods in the

document handling.

The six parameters and the presumptions of the proposed model

allow establishing documentary analyses based on the results generated

by AntConc and VOSviewer and require evaluation by the researcher.

Table 2 Analysis Parameter

Own elaborated.

The model adopted here pays special attention to the criteria “fre-

quency” and “strength link”. The “clusters” criterion indicates the occur-

rence of common terms used in the same context or throughout the text.

Linkage is independent from clusters and indicates how textual construc-

tions and ideas are associated by dialogues with each other. In order to

identify how strong these associations are in the cluster formation, the

“strength link” criterion is established. The “frequency” criterion relates:

the absolute number of repetitions of the same term alone, as a semantic

instrument.

The frequency the terms appear throughout the documents can be

taken as the rst element to aid the researcher in the documental analysis

of the object – BRICS. In the construction of the analysis, it was noti-

ced that the frequency of terms did not necessarily indicate key words in

the document, nor in the evolutionary history of BRICS, especially when

confronted with the strength link gure derived from both the individual

and collective analyses of the summits. The terms found in the frequency

and ranking lists generated by AntConc are not necessarily seen in the

gures that indicate association generated by VOSviewer.

The presumptions are listed and commented below.

3. Available on http://www.ranks.nl/

resources/stopwords.html.

126

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 117-147

1 – In the process of interpreting the texts of the documents, even

with the aid of stopword list, certain terms such as articles,

prepositions, pronouns are part of the common vocabulary

or vices of the language and not denoting anything relevant

to the analysis.

2 – The context and proximity with which words appear in the

text may indicate a direct relationship between the attributes

and perceptions that members have of dierent variables in

International System – due to the international conjuncture

of a certain moment and the current political ideas.

3 – The proximity of some terms varies according to the contexts

in which they are observed. This stems from the exibiliza-

tion of the themes and subjects approached, either by changes

in perception of the international context, or by the direct in-

uence of decision-making groups who act more assertively

throughout the negotiations.

4 – The coupling links are considered as important elements in

the analysis, mainly because they allow interaction between

groups of seemingly dierent words. However, this connec-

tion may, in some cases, be too fragile and built based on a

software systematization without sucient solidity and not

noticeable to the researcher’s careful eye during the qualitati-

ve evaluation of the documents.

5 – The linking terms and the relative position of clusters are fun-

damental to understand how the dierent terms and subjects

are treated throughout the text and show how, even seman-

tically distant, the groups dialogue with each other either by

the actors’ perception, or by the way they are treated, refer-

ring to previously discussed subjects.

6 – The relative position of clusters is a fundamental and en-

lightening element both in situations in which few themes

are addressed, and when diusion by dierent themes is pre-

sent. In situations in which extremes are present – scarcity or

excess of themes –it is, at times, dicult to identify the im-

pact of the relative position, but with greater care, it is noticed

that the correlation of groups becomes clearer, or sometimes

confused, when observed as a group based on the strength

link gures.

7 – The gures of strength links are enlightening as they can

trace clear pictures of the discussed groups and topics. This

armation is relevant when certain Summits are observed

where, despite the numerous discussions and themes, it was

possible to build graphically ordered gures. In summits in

which there was an excessive number of topics treated devoid

of focus, confusing and somehow unclear gures are obser-

ved, though still keeping their explanatory power– in these

cases, there is a loss of focus and/or relevance of many topics.

8 – The linking gures contrast the information brought by the

frequency and ranking indexes. This reinforces the idea that,

127

William Daldegan, Carlos Eduardo Carvalho Brics as a Dynamic and in Process Phenomenon of Global Planning:

An Analysis Based on the 2009-2020 Annual Summit Declaraons

throughout the process of generating such gures, and ba-

sed on the analysis of groups of information, the terms that

appear the most do not always reect the themes of greater

importance in the discussions.

9 – The analysis model proposed handle the dynamic character

of BRICS in the International System and it is summarized in

Figure 1.

Figure 1 Indicative chain of dynamism

Own elaborated.

Analysis of the annual Summit Statements

For each Statement, the section presents and analyzes a word fre-

quency frame, generated by AntConc, and a gure with the term stren-

gth link, generated by VOSviewer. The criteria and assumptions for the

analysis are in previous section.

To reinforce the analysis, selected excerpts from the Statements

and comments on the context of the moment are also presented.

The Statement texts are in BRICS INFORMATION CENTRE (2020). .

Yekaterinburg - June 2009

The rst BRICS Summit took place amid the unfolding of the se-

rious nancial crisis triggered in September 2008. “Financial”, “econo-

mic” and “crises” are in the most cited words (Table 3). “Development”

indicates the BRICS’s self-announced mission: “promoting dialogue and

cooperation among our countries in a growing, proactive, pragmatic,

open and transparent way” and stimulating the “construction of a har-

monious world of lasting peace and common prosperity.”

“Cooperation”, fourth word in Table 3, is one of the coupling links

in Figure 2, alongside “eorts” and “states”. The relative position suggests

discussions around them with low strength link. Given the incipience of

128

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 117-147

the grouping, this may reect BRICS’s self-designation eorts in the face

of the crisis, in addition to criticism of multilateral governance institu-

tions. The G-20 was recalled as an important forum in which BRIC had

gained relevance.

Figure 2 Strength link at 2009 BRIC Summit

Own elaborated. Source of data: BRICS INFORMATION CENTRE (2020).

Table 3 Ranking and frequency of words at the 2009 - 2012 BRIC Summit

Own elaborated. Source of data: BRICS INFORMATION CENTRE (2020).

129

William Daldegan, Carlos Eduardo Carvalho Brics as a Dynamic and in Process Phenomenon of Global Planning:

An Analysis Based on the 2009-2020 Annual Summit Declaraons

Brasília – April 2010

The theme “Global Governance and Common Vision” directed

deeper and diverse debates, including the defense of “a multipolar, equi-

table and democratic order based on international law, equality, mutual

respect, cooperation, coordinated action and decision-making of all Sta-

tes.” The statement is twice as large and twice the number of discussed

points compared to 2009.

“Development”, “economic”, “nancial”, “eorts” appear in Table 3

and are absent in Figure 3, possibly for the reasons indicated in presump-

tion 8 (section 2). “Coordination”, although present in the preamble and

in the course of discussions, does not appear in Table 3 or Figure 3.

The variety of themes compared to the 2009 Summit suggests: (i)

eort to participate in more diverse debates - economy, nance, develo-

pment; (ii) dierent action fronts for consolidation of the BRICS; (iii) ex-

pansion of themes, without solid and joint actions; (iv) attention to world

transformations and the conjuncture of the time. The dynamism appears

in the incorporation of environments such as “terrorism” and “agricul-

ture”, positioned at extremes, but united by the coupling link “protocol”.

The term indicates eort for the construction of arrangements and rules,

as in the also debated Kyoto Protocol.

Figure 3 Strength link at 2010 BRIC Summit

Own elaborated. Source of data: BRICS INFORMATION CENTRE (2020).

Sanya – April 2011

The greater complexity of the 2011 Summit discussions appears in

the clearest denition of three clusters in Figure 4, populated by greater

numbers of terms.

130

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 117-147

Figure 4 Strength link at 2011 BRIC Summit

Own elaborated. Source of data: BRICS INFORMATION CENTRE (2020).

Under the theme “Broad Vision, Shared Prosperity”, and after

South Africa’s entry, the Summit discussed the “strengthening of coo-

peration in BRICS” and “coordination in international and regional is-

sues of common interest”. BRICS was placed as an “important platform

for dialogue and cooperation [..] and with no confrontational element”,

open both to the participation of other countries and international and

regional organizations.

In Figure 4, “brics country”, “stability”, “principle” form a clus-

ter (red) by proximity and link to “meeting”, “framework” and “africa”

(green). “Security”, which appears both in Figure 4 and in Table 3, per-

meated many discussed agendas: (i) economic and nancial system; (ii)

terrorism containment; (iii) uctuations in commodity prices; (iv) use of

nuclear energy.

New Delhi – March 2012

The increasing density of discussions is reected in Table 3, in whi-

ch “development” and “developing” appear 58 times. The discussions

highlighted the recovery of the 2008 crisis, environmental sustainabi-

lity (Rio +20), global trade and WTO multilateralism. Clusters are more

complex, dened more consistently, and closer to each other (Figure 5).

Under the theme “BRICS Partnership for Stability, Security and

Prosperity”, the Statement warned about liquidity expansion policies in

developed countries, generating volatility in emerging economies’ mar-

kets. In addition to the reform of the IMF and the WB, the idea of the

BRICS Development Bank was born, highlighting synergies and comple-

mentarities. Meetings of the BRICS Business Forum and Financial Forum

131

William Daldegan, Carlos Eduardo Carvalho Brics as a Dynamic and in Process Phenomenon of Global Planning:

An Analysis Based on the 2009-2020 Annual Summit Declaraons

took place, and the proposed common stock exchange came up, maintai-

ned until 2018. Cooperation among BRICS on sustainability, trade, ener-

gy, and their structure advanced - Figure 5.

Figure 5 Strength link at 2012 BRIC Summit

Own elaborated. Source of data: BRICS INFORMATION CENTRE (2020).

Table 4 Ranking and frequency of words at the 2013 - 2016 BRIC Summit

Own elaborated. Source of data: BRICS INFORMATION CENTRE (2020).

132

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Durban – March 2013

The theme in this Summit was “BRICS and Africa: Partnership for

Development, Integration and Industrialization”, emphasizing invest-

ments, infrastructure, security and international law areas, axes obser-

ved in Figure 6.

Figure 6 Strength link at 2013 BRIC Summit

Own elaborated. Source of data: BRICS INFORMATION CENTRE (2020).

Figure 6 indicates a clearer denition of theme axes, relative posi-

tion and coupling links. “Eort”, in the blue cluster, referring to security,

performs the coupling link function when connecting “investment”, “es-

tablishment” and “international law”, in their respective clusters.

Fortaleza – July 2014

With the theme “Inclusive Growth: Sustainable Solutions”, the se-

cond cycle of BRICS summits began, after each country having hosted

the event once. BRICS expanded intra-group cooperation, with emphasis

on the creation of the NDB and the CRA.

“Development”, “cooperation”, “economic” and “nancial”

highlight these aspects in Table 4. In Figure 7, three well-dened and

complex clusters indicate proximity and interrelationship among BRICS

economy, structure, and internal articulation, positioned in relation to

other major topics such as security and international environment.

133

William Daldegan, Carlos Eduardo Carvalho Brics as a Dynamic and in Process Phenomenon of Global Planning:

An Analysis Based on the 2009-2020 Annual Summit Declaraons

The environmental theme had lost strength while other themes

ascended – the blue cluster in Figure 7 illustrates this. The concern about

global stability in the attributes of security and peace are associated with

the conicts at the time (green cluster), highlighting the role of the BRI-

CS in the stability and maintenance of peace. “BRICS” in the red cluster

serves as a coupling link with other clusters reinforced by the density of

the graphic connection lines shown in the gure.

Figure 7 Strength link at 2014 BRIC Summit

Own elaborated. Source of data: BRICS INFORMATION CENTRE (2020).

Ufa – July 2015

A signicant change in the most frequent terms was the rise of

“cooperation” and the retreat of “development”. The new initiatives -

NDB and CRA - would expand intragroup cooperation eorts - the theme

was “BRICS Partnership - A Thriving Factor for Global Development”.

134

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 117-147

Figure 8 Strength link at 2015 BRIC Summit

Own elaborated. Source of data: BRICS INFORMATION CENTRE (2020).

The main discussions on development, established in the rst cycle,

were atomized. In Figure 8, it is dicult to identify any criteria from Ta-

ble 2 in view of the number of associated terms. The discussions were

dense yet presenting unclear foci.

The arrangement of theme groups in Figure 8 indicates little stren-

gth link, due to the absence of coupling links and relative position not

clearly dened between the matters. Even so, the gure throughout the

discussions, though graphically disorderly, suggests great enthusiasm for

the agreements settled in 2014.

Goa – October 2016

With the theme “Building Responsive, Inclusive and Collective So-

lutions” the 2016 Summit was the most extensive to date. The Statement

seems confusing yet generating a graphically organized gure with high

explanatory power (Figure 9). The document randomly deals with se-

veral themes: multilateralism, the role of the UN, WTO, G-20 and IMF,

Agenda 2030, initiatives for sustainable development, coordinated actions

and cooperation for economic recovery. The beginning of the NDB ope-

ration is highlighted. Table 4 illustrates this variety of agendas.

135

William Daldegan, Carlos Eduardo Carvalho Brics as a Dynamic and in Process Phenomenon of Global Planning:

An Analysis Based on the 2009-2020 Annual Summit Declaraons

In Figure 9, the association between themes is dense. Five clusters

are highlighted. “Coordination” appears in one of them, pointing to in-

ternational eorts to ensure peace and sustainability. Decision structures

(in lilac) connect to other clusters through “accordance” as a coupling

link. The others complete the gure under a strong discourse of BRICS

initiatives for investment in technology, trade, and infrastructure. Regar-

dless, the focus on development cooperation was maintained.

Figure 9 Strength link at 2016 BRIC Summit

Own elaborated. Source of data: BRICS INFORMATION CENTRE (2020).

136

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 117-147

Table 5 Ranking and frequency of words at the 2017 - 2020 BRIC Summit

Own elaborated. Source of data: BRICS INFORMATION CENTRE (2020).

Xiamen – September 2017

“Cooperation”, “development”, “support” and “promotion” (Tab-

le 5) indicate the environment of the debates and reinforce the theme,

“BRICS: Stronger Partnership for a Brighter Future” (…). Figure 10 shows

great density. Clusters can be interpreted as follows: the “international

community” concerned about “stability” and the risk of “terrorism” (li-

lac) calls for “consensus” in the “negotiations” (yellow) to ensure “global

growth” (green) with respect to culture and peoples (blue).

137

William Daldegan, Carlos Eduardo Carvalho Brics as a Dynamic and in Process Phenomenon of Global Planning:

An Analysis Based on the 2009-2020 Annual Summit Declaraons

Figure 10 Strength link at 2017 BRIC Summit

Own elaborated. Source of data: BRICS INFORMATION CENTRE (2020).

In 2017 there were parallel dealings with other countries who were

interested in the dynamics and interaction with BRICS. The term “BRI-

CS Plus” could establish an image of a platform for dialogue with other

emerging and developing countries. It may have been a reaction to the

emptying of the G-20, a space used as an instrument for articulating cou-

ntries outside the G-7, and a way to regain the enthusiasm that marked

the group until the creation of NDB and CRA.

In the sphere of security, discourses remain focused on conicts,

regional sources of instability and the establishment of strategies for the

use of information and communication technologies (ICTs) by countries

(red cluster). On economic issues, the focus was on critical proposals

about global nancial architecture and the proposition of arrangements

among the BRICS (the green cluster, to a large extent). The centrality of

these two axes has been present in every meeting.

Johannesburg – July 2018

The tenth BRICS Summit celebrated the theme “BRICS in Africa:

Collaboration for Inclusive Growth and Shared Prosperity in the 4th In-

dustrial Revolution”. “Cooperation”, “development”, “security” and “Pea-

ce” are highlighted words in Table 5.

Figure 11 shows the proximity of terms such as “growth”, “trade”,

“infrastructure” and “4th industrial revolution” - red cluster - reection of

that year’s theme. This cluster links to the other three and it is dicult to

identify the coupling link due to the connection density illustrated by the

graphic linking lines. Perhaps “growth” could function as the coupling

138

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 117-147

link for “strengthening”, “principle” (green), and “world”, with a primary

role in connecting with all clusters in the gure. The BRICS Partnership

on New Industrial Revolution (PartNIR) was established in this environ-

ment, related to the Summit theme. The progress on “establishing the

local currency of the BRICS Bond Fund”, even though without details, is

an innovation.

Figure 11 Strength link at 2018 BRIC Summit

Own elaborated. Source of data: BRICS INFORMATION CENTRE (2020).

Brasília – November 2019

The theme “BRICS: economic growth for an innovative future”

highlighted the creation of the BRICS Innovation Network (iBRICS) and

formed a cluster (green) in Figure 12. In the summarized Statement, the

BRICS emphasized cooperation among them – in one year, more than

one hundred meetings in several areas were held.

In table 5 “cooperation” appears in second place and in Figure 12

“development”, “security”, “trade”, “sustainable”, are associated with it.

The defense of multilateralism and reform of the UN, WTO and

IMF remained on the agenda. The role of organizations as instruments

to achieve global objectives had been strengthened in the sustainability

agenda – Agenda 2030, COP25, ODA – and international security agenda–

OPCW, BTWC. The relevance attributed to the organizations appears in

the lilac cluster and in their links to others. “Organization” is a coupling

link of the dierent contexts in the document and its relative position

favors such connection. The security agenda close to the UN and the

139

William Daldegan, Carlos Eduardo Carvalho Brics as a Dynamic and in Process Phenomenon of Global Planning:

An Analysis Based on the 2009-2020 Annual Summit Declaraons

Security Council, as legitimate maintainers of international peace and se-

curity, forms the context illustrated by the blue, yellow and lilac clusters.

Intra-BRICS trade was highlighted by the advances to the BRICS

Customs Cooperation Agreement planned for 2022. “Trade” illustrates

the ranking of words - table 5 -positioned relatively in the green cluster

as a coupling link composing a commercial context next to the cluster of

“rules” and “organization” (lilacs) and “technology” and “icts” (red).

Figure 12 Strength link at 2019 BRIC Summit

Own elaborated. Source of data: BRICS INFORMATION CENTRE (2020).

Regional leaders were absent at the 2019 Summit for the rst time

since 2011, when the members defended BRICS as a “platform for dialo-

gue and inclusiveness” open to the participation of other states and orga-

nizations. In 2017 the term “BRICS Plus” highlighted an image of an in-

ternational articulation platform sensitive to changes in global ordering.

Despite such absences and the less complex discussions, Figure 12

allows the armation that there was no dispersion as in 2015, but a rather

slightly less assertive pattern than in 2017 and 2018. This results in a grea-

ter care for the conicting interests of the BRICS that diplomacy cannot

overcome, so as an international environment marked by trade disputes

intensication (green cluster).

Moscow - November 2020

Under Russian presidency, and remotely for the rst time, due to

the COVID-19 pandemic, 2020 Summit had the theme “BRICS Partner-

ship for Global Stability, Shared Security and Innovative Growth”. Three

140

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 117-147

strategic pillars - policy and security, economy and nance, culture and

people-to-people exchanges – can be identied on the gure 13, respecti-

vely in red, blue, and green.

The containment of the COVID-19 pandemic, while environment

and cluster can be identied in yellow at gure 13 and in 5 being the 19th

most frequent word. In its cluster (yellow), in gure 13, there is concern

about the consequences on “health”, “economic growth” and “wto tra-

de”. “COVID” acting as a coupling link with the other clusters: in green,

the concern is in the “preservation” of the “brics partnership” for “further

progress”. For this, “economic recovery” through “investment” and “tra-

de” with “mutual respect”, in blue, are fundamental to prevent “threat”

(in lilac) to “international law” guaranteed by “negotiation” under the

auspices of the UN (in red). “UN” appear in table 5 reinforced by “eorts”

and “importance”.

Figure 13 Strength link at 2020 BRIC Summit

Own elaborated. Source of data: BRICS INFORMATION CENTRE (2020).

The “NDB” (yellow) was exalted for its program of emergency

loans to its members for actions to combat COVID-19 as well as being

recognized as the new president, the Brazilian Marcos Troyjo, and the

opening of the new regional oce in Moscow. The formal “negotiation”

process for the adhesion of new members was initiated, while the CRA

had its documents updated while the central banks of the BRICS expan-

ded channels of communication and expertise through BRICS Rapid In-

formation Security Channel (BRISC).

141

William Daldegan, Carlos Eduardo Carvalho Brics as a Dynamic and in Process Phenomenon of Global Planning:

An Analysis Based on the 2009-2020 Annual Summit Declaraons

“Cooperation” remains the most frequent term at the Summits –

the second most frequent world in table 5. The “digital economy” (blue),

“brics partnership” (green) “rearm” the plans for advances in the use

of technologies for industrial production (PartNIR), on the agenda since

the 2018 Summit. Energy, intellectual property, urbanization, food se-

curity and health, in general, science and technology, environment, with

emphasis on the rearmed commitment to the Paris Agreement, were

discussed at the Moscow Summit.

Consolidated analysis of Summit Statements from 2009 to 2020

A collective analysis of the Summit Declarations compiles this in-

formation and allows a macro view of BRICS. It is possible to evaluate

how the density of the approached subjects and the involvement of the

BRICS allowed the emergence and consolidation of an international phe-

nomenon that is dicult to categorize.

The network-shaped map of Figure 14 highlights six clusters, indi-

cative of environments and densely connected by coupling links, in whi-

ch discussions and relative positions concentrated: BRICS and priority

themes (red), critical to the global economy (dark blue), views of inter-

national aairs (lilac), security and conicts (yellow), international rules

(green) and climate change (light blue).

The red cluster synthesizes an environment with relative position

within the interesting gure. In it, couple links such as “trade”, “capacity

building”, “brics economic partnership”, “new development bank”, with

emphasis on “meeting” ensure the strength link of the cluster and acts

as a coupling link to other clusters. Very close, the dark blue cluster is

the cornerstone element of BRICS: the criticism of international nancial

governance. “IMF”, “reform”, “economy”, “institution” and “represen-

tation” that, as a coupling link, deepens criticism by connecting “com-

prehensive reform” and “international aair” in the lilac cluster. In the

latter, “security council” and “strong commitment” are close and linked,

under related environments, to the yellow cluster that gathers concerns

about “conict” and international security. “Crisis” and “territorial inte-

grity” coupling link with “united nations”, “international law” and “nego-

tiation” in a clear demonstration that, despite criticism, BRICS reiterates

the United Nations’ prerogative to guarantee international security and

peace, in green cluster. Those guaranteed by the “negotiation”, “respect”,

“negotiation” of the “international law” in the green cluster and attentive

to the themes of the international agenda present in the light blue cluster

and discussed by the BRICS: “climate change”.

142

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 117-147

Figure 14 Strength link at BRICS Summits (2009-2020)

Own elaborated. Source of data: BRICS INFORMATION CENTRE (2020).

Table 6 reinvigorates the individually compiled dataset at the Sum-

mits and contrasts the result of Figure 14.

Figure 14 and Table 6 present a consolidated view of the Summits

from the creation of BRICS in 2009 until 2020. In a graphic animation of

the annual gures is possible to identify the in process and dynamic mo-

vement of the BRICS phenomenon in the period.4 As indicated in the as-

sumptions, although the terms found in Table 6 do not necessarily appear

in Figure 14, the analysis of frequent terms complements and reinforces

the interpretation of the strength link.

4. Graphic animation available in

https://bit.ly/3rGjKL3

143

William Daldegan, Carlos Eduardo Carvalho Brics as a Dynamic and in Process Phenomenon of Global Planning:

An Analysis Based on the 2009-2020 Annual Summit Declaraons

Table 6 Ranking and frequency of words at the BRICS Summit Declarations - 2009 to

2020

Own elaborated. Source of data: BRICS INFORMATION CENTRE (2020).

General analysis and conclusions

The contribution of this paper is to analyze the BRICS throughout

the Declarations issued at the rst 12 Summits, BRICS’s main interven-

tion instrument and main primary source. The results obtained enable

us to move forward in the characterization of the BRICS especially by

giving great attention to the content as a way of complementing the in-

formal club form: continuous adaptations to changes in the world scenar-

io and in the members’ domestic problems and challenges, its dynamic

character; and low formality, what allows advances and setbacks, without

organizational goals, its in process character.

The indicative chain of dynamism (gure 1) is ecient in assisting

the construction of this analysis, when listed, in a chain mode, the six

established criteria. Above all, the two extremes, graphically reproduced

on a larger scale in Figure 1, demonstrate the relevance of the criteria

“frequency” and “strength link”. Both were found as fundamental result

of data modeling by AntConc and VOSviewer software and consolidated

based on the evaluation, verication, and interpretation by the authors of

the other four criteria.

The scope of the topics treated expanded from 2009 to 2020, but

not in a linear way. The Summits took place without indicating any desti-

nation or goals for its institutionalization. Advances and setbacks appear

in the interpretation of linking gures, which become very complex at

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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 1, (abr. 2022), p. 117-147

times, indicating density of debates, as in 2014, 2017 and 2020, or very

rareed, as in 2015.

The world scenario inuences the discussion agenda, as in 2009,

2010, after nancial crisis, and 2020, with COVID-19. Some new terms

appeared progressively, such as “Peace”, “UN”, “security”, while others

became little expressive in the ranking and frequency tables – “G-20”,

“multilateralism”, “IMF” - but not necessarily in the strength link gures.

In other words, even if not frequent in discourse, they still concentrate

power in the debate environments. The linking gures portray such os-

cillations regarding the use of terms and the density of discussions.

Except for 2009, 2010 and 2015, all the Summits produced Action

Plans, an agenda of commitments for the interval between Summits. In

the last few years, Action Plans were no longer created, but the schedule of

post-meeting activities was reported at the end of the Summit documents.

While the defense of reforms and greater representativeness in in-

ternational organizations has been present in all the Summits, there was a

wide variety of terms and words along them. It should be highlighted “de-

velopment, cooperation, economic, security”, recurrent in virtually all the

Summits, but not always in the same order of precedence and prominence.

“Development” and “cooperation” guided the debates in BRICS, not

always as beacons: they reinforced energy and security agendas as part of

concerns about ensuring peace and growth sustainability, justications

for the establishment of BRICS’s own nancial instruments. The NDB

has been a good instrument for nancing projects in the Brics: energy and

transport are perhaps the main ones. In 2020, the NDB oered an emergen-

cy line of credit for its members to act in containing the global health crisis.

While BRICS was occasionally regarded as an arrangement that

would foster the cooperation and coordination of their countries, what

remained was solely the concept of cooperation. “Coordination” was

hardly used in the rst years of grouping formation and was later aban-

doned. It can be argued that the concept of coordination could suggest

the progressive establishment of rules and norms, contrary to the “in pro-

cess” character suggested here. Until 2014 there is a focus on development

of a strong articulation but without a clear format, rules or norms. The

promotion of cooperation is highlighted especially in 2017 with the idea

of BRICS Plus, which does not advance, and with PartNIR (in 2018) which

stimulates industrial growth through trade and investment cooperation

with establish a BRICS Partnership on New Industrial Revolution Inno-

vation Center in 2020.

The NDB and CRA were created as cooperation instruments es-

tablishing each member’s competences and contributions, though with-

out suggesting coordination of common policies or strategies. Without

questioning the IFIs or the Dollar prominence both were presented as

initiatives to complement the global nancial architecture. Its innovative

character lies in the dissatisfaction with the functioning of existing insti-

tutions, mitigated by the words “supplementary” and “complementary”.

In both cases, the participation of each country does not require changes

in their national laws and nancial practices, nor are there restrictions on

the performance in other international institutions.

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William Daldegan, Carlos Eduardo Carvalho Brics as a Dynamic and in Process Phenomenon of Global Planning:

An Analysis Based on the 2009-2020 Annual Summit Declaraons

The NDB is a formally established organization, with its own reg-

ulations and bureaucracies, but not dependent on any BRICS committee.

As the CRA too, they depend directly for a group of ocials representing

the ve governments, not the BRICS itself.

The resilience appears in the Summits regularity and the recur-

rence of topics such as cooperation, security, development. However,

none of these elements contradict the in process character, given the ab-

sence of formal rules for the BRICS itself or goals to be achieved. The

limitation of BRICS positions on issues that may constrain the diplomatic

orientations of each member can be exemplied in two points of the 2014

Declaration. Russia had announced the incorporation of Crimea, under

protests from Ukraine backed by Western Europe and the US. The Decla-

ration expressed concerns and advocated “a comprehensive dialogue, the

de-escalation of the conict and restraint from all the actors involved”

(§44, 2014). The same Declaration met both Brazil and India’s claims for

a seat at the United Nations Security Council with generic formulations:

“support their aspiration to play a greater role in the UN” however, with-

out advocating expansion of permanent members. (§25, 2014). In both cas-

es, they are protocol statements that do not imply commitments, neither

do they place restrictions on each one’s performance.

Adapting discourses to the situations that aected International

System was a strategy implicitly and explicitly adopted by the BRICS. In

addition to the two aspects mentioned above: (i) conicts in Africa and

the Middle East: discourse for dialogue mediated by international bodies

such as the UN; (ii) international governance: defense of adjustments and

reforms in nancial and political systems, but acting within the systems;

(iii) sustainable development as an agenda, especially after the operation-

alization of the NDB; (iv) the possibility of countries associating with the

NDB and CRA, both in the contribution and access to resources; (v) meet-

ings with regional leaders of summit headquarters, except 2019 e 2020, to

expand political and economic relationships and opportunities.

The 2017 and 2018 Summits were marked by the vigor and commit-

ment of the involved parties, possibly due to the hosts’ eorts in seeking

greater commitment by members. The 2018 Summit marked ten years

of annual BRICS meetings and the expansion of the issues dealt with.

Despite criticism of a BRICS and G-20 emptying, the Johannesburg Sum-

mit Declaration shows that the BRICS remains persistent in the pursue

for cooperative actions in the most dierent elds of international acti-

vity in their countries. Examples of that are the debates about the 4th

industrial revolution and the announcement of the opening of the NDB

headquarters in São Paulo, Brazil. The NDB Eurasian Regional Center

in Moscow, Russia, was inaugurated in 2020. And the Brasilia (2019) and

Moscow (2020) Summits demonstrated continuity in the BRICS behavior.

The 2020’s Summit Declaration reinforce the strength of the group: ba-

sed on the common interest of countries in meeting in a space of debate,

without commitments.

The term “brics” is present in all the Summits Declarations from

2011 on the most frequent words. From 2015 onwards, it becomes the

most frequent term in ranking and frequency of words. While the tables

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bring together the most cited words in each Summit, the Figures show

the forces of association of the words indicating contexts, how they con-

nect and relative positions in the Summits. It establishes the term “brics”,

a reection of the consolidation of the group as a platform for dialogue

and “cooperation” among the members. “Eorts” for “growth” “inclu-

ding” “development” “sustainable” and with attention to the “economic”,

“security” and “peace” agendas, indicative of the maturing and consolida-

tion of the grouping as a relevant actor, while a vision of themselves, in

international relations.

Figure 14 shows the dynamicity of the topics dealt with: initially

formed as an instrument for defending a global economic and nancial

governance reform, BRICS has progressively become a space for debate

on themes about the international agenda that are of interest of the mem-

ber countries. In both dynamics there were advances and setbacks, de-

void of manifestations and initiatives of the group restricting each mem-

ber’s foreign policy.

In 2021, 20 years after the emergence of the acronym, at its 13th Sum-

mit the BRICS discussed “Intra-BRICS Cooperation for Continuity, Con-

solidation and Consensus”, reinforcing members’ interest in it. They esta-

blished Counter-Terrorism Action Plan, which was a particularly relevant

issue for India, given the changes in Afghanistan and welcomed the adhe-

sion of Bangladesh, the UAE and Uruguay to the NDB. The create a disease

alert center and vaccine development followed as a proposal since 2018.

The dynamicity and the way issues are treated demonstrate a exi-

ble interaction behavior. It can be presented as a specic multilateralism

experiment, lacking in institutional framework and rules, but perceived as

advantageous by the members. Even in situations in which some of the ve

countries had dierent or opposite positions, the regularity of BRICS activi-

ties has been maintained without incidents. The potential gains in domes-

tic and international inuence are more dicult to identify. In recent years

Brazil and South Africa international inuence seems to have weakened,

with their alignment to the USA and some moving away from the BRICS

partners. The creation and the participation in other initiatives, sometimes

arising from the world scenario evolution, such as RCEP, AfCFTA, SCO,

demonstrate that there are more room for maneuvering for action by the

ve countries beyond the BRICS. Therefore, these potential gains could

not be seen in the Summit declarations, except for what the Declarations

analysis reveals about the relevance the members attribute to the BRICS.

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