estudos internacionais
REVISTA DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MINAS GERAIS
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REVISTA DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS
Poncia Universidade
Católica de Minas Gerais
Programa de Pós-Graduação
em Relações Internacionais
Belo Horizonte
ISSN: 2317-773X
v. 10 n. 3
outubro 2022
“Nosso mais valioso recurso”: mensurando o impacto
dos programas de intercâmbio estadunidenses sobre o
comportamento internacional de outros Estados ....................................... 7
“Our most valuable asset”: measuring the impact of US exchange programs on the
international behavior of other states
“Nuestro más valioso recurso”: midiendo el impacto de los programas de intercambio
estadounidenses sobre el comportamiento internacional de otros estados
Douglas Novelli, Alexsandro Eugênio Pereira
The Flexibility of Vietnam’s Tactics in Relation with the QUAD
at the End of the Term of U.S. President D.Trump ..................................... 21
A flexibilidade das táticas do Vietnã em relação ao QUAD no final do mandato do presidente
dos EUA, D.Trump
Bui Hai Dang, Luc Minh Tuan, Tran Xuan Hiep
Aspectos Sistemáticos de una Historia de los Conceptos
de Securitización y Amenaza para Copenhague,
Aberystwyth y París ....................................................................................34
SYSTEMATIC ASPECTS OF A HISTORY OF THE CONCEPTS OF SECURITIZATION AND THREAT
TO COPENHAGEN, ABERYSTWYTH AND PARIS
Ana Villalba-Castro, Fabrício H. Chagas-Bastos
Segurança do Golfo Pérsico em uma Nova Era de
Competição Geopolítica Global ...................................................................... 53
Persian Gulf Security in an New Era of Geopolitical Competition
La Seguridad del Golfo Pérsico en una Nueva Era de Competencia Geopolítica Mundial
Tawfiq ALfaifi, Luis da Vinha
After the Brahimi Report: doctrinal culture, practical
developments and the new and remaining challenges of UN
peace operations ............................................................................................... 70
Depois do Relatório Brahimi: cultura doutrinária, desenvolvimentos práticos e os desafios
novos e remanescentes das operações de paz da ONU
Después del Informe Brahimi: cultura doctrinal, desarrollos prácticos y los nuevos y restantes
desafíos de las operaciones de paz de la ONU
Letícia Carvalho, Geraldine Rosas Duarte, Matheus de Abreu Costa Souza
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REVISTA DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS
Conselho Executivo
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Equipe Editorial
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Apoio
Departamento de Relações Internacionais da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC-Minas)
Chefe do Departamento: Chyara Salles Pereira
7
Douglas Novelli, Alexsandro Eugênio Pereira Los“Nosso mais valioso recurso”:
mensurando o impacto dos programas de intercâmbio estadunidenses sobre o comportamento internacional de outros Estados
“Nosso mais valioso recurso”: mensurando
o impacto dos programas de intercâmbio
estadunidenses sobre o comportamento
internacional de outros Estados
“Our most valuable asset”: measuring the impact of US
exchange programs on the international behavior of other
states
“Nuestro más valioso recurso”: midiendo el impacto de
los programas de intercambio estadounidenses sobre el
comportamiento internacional de otros estados
Douglas Novelli1
Alexsandro Eugênio Pereira2
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2022v10n3p7-20
Recebido em: 31 de janeiro de 2022
Aprovado em: 02 de maio de 2023
R
O artigo testa a hipótese de que países tendem a apresentar um comportamento
internacional mais favorável em relação aos Estados Unidos quando seus chefes
de Estado tiveram contato prévio com instituições de ensino estadunidenses.
Foi feito um levantamento prosopográco dos chefes de Estado dos países que
compõem o Grupo Latino-Americano e Caribenho na Organização das Nações
Unidas (GRULAC-ONU), observando especicamente quais destes tiveram
contato com instituições de ensino estadunidenses. Para medir o posicionamen-
to em relação aos EUA, foi adotada como variável proxy os padrões de votação
desses Estados na Assembleia Geral da ONU, comparados aos padrões de vota-
ção estadunidenses. Por se tratarem de duas variáveis dicotômicas, foi calculado
o Coeciente de Associação de Yule para vericar a força da relação entre elas.
Todas as variações do teste retornaram uma associação positiva baixa, utuando
entre 0,108 e 0,202. Os resultados forneceram evidências que corroboram com a
hipótese de que o contato prévio com instituições de ensino estadunidenses por
parte de chefes de Estado produz uma postura mais positiva dessas nações em
relação aos EUA.
Palavras-chave: Comportamento internacional; Assembleia Geral das Nações
Unidas; Socialização de chefes de Estado; Intercâmbios educacionais.
1. Doutorando em Ciência Política pela
Universidade Federal do Paraná (UFPR),
Mestre em Ciência Política pela mesma
instituição e Bacharel em Relações
Internacionais pelo Centro Universitário
Curitiba (UNICURITIBA). Possui experi-
ência profissional nas áreas fiscal e con-
tábil e experiência acadêmica nas áreas
de teoria das Relações Internacionais e
Política Externa. Membro do Núcleo de
Pesquisa em Relações Internacionais
(NEPRI-UFPR) e atual Editor Executivo
da Revista Conjuntura Global (https://
revistas.ufpr.br/conjgloblal), seus
atuais interesses de pesquisa incluem
Análise de Política Externa, Soft Power,
Democracia Comparada e Processos de
Construção Regional. E-mail: douglash-
novelli@outlook.com. ORCID: orcid.
org/0000-0001-6058-5109.
2. Possui graduação em Ciências Sociais
pela Universidade Federal do Paraná
(1994), Mestrado e Doutorado em
Ciência Política pela Universidade de
São Paulo (1998 e 2003). Atualmente é
Professor Associado do Departamento
de Ciência Política e dos Programas de
Pós-Graduação em Ciência Política e
em Políticas Públicas da Universidade
Federal do Paraná. E-mail: alexsep@
uol.com.br. ORCID: orcid.org/0000-0002-
9613-4702.
The Limitations and Challenges of the Reception for
Immigrants and Refugees in the City of Dourados-MS.......................... 88
Cesar Augusto Silva da Silva, Julia Stefanello Pires
Sam King Imperialism and the development myth: how rich
countries dominate in the twenty- first century. ......................................... 104
Manchester: Manchester University Press, 2021. 296 pp.
Marcelo Fernandes
8 9
Douglas Novelli, Alexsandro Eugênio Pereira Los“Nosso mais valioso recurso”:
mensurando o impacto dos programas de intercâmbio estadunidenses sobre o comportamento internacional de outros Estados
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 3, (out. 2022), p. 7-20
A
The paper tests the hypothesis that countries tend to present a more favorable
international behavior toward the United States when their heads of state had
previous contact with US educational institutions. A prosopographical survey
of the heads of state of the countries that make up the Group of Latin America
and Caribbean Countries (GRULAC-UN) was carried out, specically observ-
ing which of these had contact with US educational institutions. To measure
positioning in relation to the US, it was adopted as a proxy variable the voting
patterns of these states in the UN General Assembly compared to the US voting
patterns. Since these are two dichotomous variables, the Yule Coecient of
Association was calculated to verify the strength of the relationship between
them. All variations of the test returned a low positive association, uctuating
between 0.108 and 0.202. The results provided evidence to support the hypothe-
sis that prior contact with US educational institutions by heads of state produces
a more positive attitude of these nations toward the US.
Keywords: International behavior; United Nations General Assembly; Socializa-
tion of heads of state; Educational exchanges.
R
El artículo pone a prueba la hipótesis de que los países tienden a presentar un
comportamiento internacional más favorable hacia los Estados Unidos cuando
sus jefes de Estado han tenido contactos previos con instituciones educacionales
estadounidenses. Se realizó un estudio prosopográco de los jefes de Estado de
los países que integran el Grupo Regional de América Latina y el Caribe (GRU-
LAC-ONU), observando especícamente cuáles de ellos han tenido contacto
con instituciones educacionales estadounidenses. Para medir el posicionamiento
en relación con EE.UU., se adoptó como variable sustitutiva el patrón de voto de
estos estados en la Asamblea General de las Naciones Unidas, comparado con el
patrón de voto estadounidense. Puesto que se tratan de dos variables dicotómi-
cas, se calculó el coeciente de asociación de Yule para vericar la fuerza de la
relación entre ellas. Todas las variaciones de la prueba arrojaron una asociación
positiva baja, que uctuó entre 0,108 y 0,202. Los resultados aportaron pruebas
que corroboran la hipótesis de que el contacto previo de los jefes de Estado con
las instituciones educacionales estadounidenses produce una actitud más positi-
va de estas naciones hacia los Estados Unidos.
Palabras clave: Comportamiento internacional; Asamblea General de la Nacio-
nes Unidas; Socialización de jefes de Estado; Intercambios educativos.
1. INTRODUÇÃO
Não é nova a ideia de que os intercâmbios acadêmicos em insti-
tuições de ensino norte-americanas são um instrumento relevante para
ampliar a inuência dos Estados Unidos pelo mundo. Sua lógica funda-
mental gira em torno da ideia de socializar os valores e a cultura norte-a-
mericana em jovens que, talvez um dia, farão parte das elites governantes
de seus respectivos países. Conforme expresso em um relatório de um
grupo educacional norte-americano, “as milhões de pessoas que têm es-
tudado nos Estados Unidos ao longo dos anos constituem um notável
reservatório de boa vontade para o nosso país” (NAFSA, 2003, tradução
nossa)3 ; de modo semelhante, Colin Powell (2001, tradução nossa)4 , então
Secretário de Estado dos Estados Unidos, em 2001 declarou que ele não
3. “The millions of people who have
studied in the United States over the
years constitute a remarkable reservoir
of goodwill for our country.”
4. “I can think of no more valuable asset
to our country than the friendship of
future world leaders who have been
educated here.”
era capaz de pensar em nenhum recurso mais valioso para os EUA do que
“a amizade dos futuros líderes mundiais aqui educados”; enquanto Joseph
Nye (2004, 45, tradução nossa)5 aponta como intercâmbios acadêmicos
e cientícos “desempenham um papel signicativo em aumentar o soft
power norte-americano”.
Até certo ponto, essas estratégias vêm sendo comprovadas por pes-
quisas empíricas, que, ao longo dos anos, têm consistentemente eviden-
ciado como estudantes de intercâmbio tendem a retornar para seus países
de origem com uma visão mais positiva do país no qual estudaram (WIL-
SON E BONILLA, 1955; WATSON E LIPPITT, 1958; SELLTIZ ET AL.,
1963; WANG, 1991; RICHMOND, 2003). Contudo, a produção de resulta-
dos políticos a nível internacional, derivados desses intercambios, apesar
de muito especulada, ainda carece de estudos empíricos que a sustente. A
presente pesquisa se volta para essa lacuna, explorando o argumento de
que Estados são mais propensos a adotar um comportamento favorável
aos interesses estadunidenses quando seus respectivos líderes vivencia-
ram períodos de socialização em instituições de ensino estadunidenses.
Para tanto, o presente artigo adota uma estrutura de cinco seções
em seu desenvolvimento, iniciando com uma breve revisão teórica sobre
o conceito de socialização, seguida de uma seção voltada para a apre-
sentação dos argumentos e construção das hipóteses que serão testadas,
exposição dos materiais e métodos empregados, apresentação dos resul-
tados e, por m, a discussão e as considerações nais, nas quais são suge-
ridos tópicos para uma agenda de pesquisa futura.
2. REVISÃO TEÓRICA
Desde o início do século XXI, autores como Alastair Johnston (2001)
e Jerey Checkel (2005) vêm apontando como o conceito de socialização
tem sido historicamente subutilizado no campo das Relações Internacio-
nais, especialmente se comparado às demais ciências humanas, nas quais,
com frequência, exerce posição de destaque6 . Do ponto de vista concei-
tual, mesmo se forem consideradas as vertentes teóricas das RI que lhe
dão alguma signicância, como o Construtivismo e a Escola Inglesa, em
geral o conceito de socialização ainda parece ser subteorizado e ter seus
microprocessos majoritariamente ignorados. Já no que toca aos estudos
empíricos, o conceito tem sido principalmente empregado por trabalhos
voltados a entender como o ambiente internacional pode influenciar
positivamente nos processos domésticos de democratização, seja através
do papel socializador exercido pelas organizações internacionais sobre as
elites políticas domésticas (PEVEHOUSE, 2002a; 2002b; 2005; BELLIN,
2012; KELLEY, 2004; DIMITROVA E PRIDHAM, 2004; GREENHILL,
2010; NOVELLI E PEREIRA, 2020); ou através do impacto causado pelo
intercâmbio de ociais estrangeiros em academias militares estaduniden-
ses sobre o desenvolvimento de instituições democráticas em seus países
de origem (COPE, 1995; MILLER, 2006; ATKINSON, 2006; 2010; RUBY
E GIBLER, 2010).
Conforme apontado por Beyers (2010), socialização diz respeito ao
processo pelo qual indivíduos desenvolvem uma ligação com um grupo
5. “Academic and scientific exchanges
played a significant role in enhancing
American soft power.”
6. Exemplos incluem a Sociologia e a
Psicologia Social, com teorias sobre
formação de identidade social e cumpri-
mento das normas do grupo (TURNER,
1987; NAPIER E GERSHENFELD, 1987;
CIALDINI, 1987; NISBETT E COHEN,
1996); a Ciência Política, com estudos
sobre a formação de orientações
políticas entre jovens e explicações para
movimentos sociais (BECK E JENNINGS,
1991); e o Direito Internacional, com
pesquisas sobre o papel da condenação
social para assegurar o cumprimento
de tratados (CHAYES E CHAYES, 1996;
YOUNG, 1992; SUSSKIND, 1994; MORA-
VCSIK, 1995).
10 11
Douglas Novelli, Alexsandro Eugênio Pereira Los“Nosso mais valioso recurso”:
mensurando o impacto dos programas de intercâmbio estadunidenses sobre o comportamento internacional de outros Estados
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 3, (out. 2022), p. 7-20
social e adaptam seu comportamento para se adequar as expectativas ad-
vindas do mesmo. Nas palavras de Stryker e Statham (1985, p. 325, tradu-
ção nossa)7 , “socialização é o termo genérico utilizado para designar os
processos pelos quais o recém-chegado – seja ele o recém-nascido, o novato
ou o estagiário, por exemplo – se incorpora nos padrões organizados de
interação”. Sua função básica é criar um senso de pertencimento social,
pelo qual os entendimentos intersubjetivos dessa sociedade são interna-
lizados e tomados como fatos (JOHNSTON, 2001). Implica que o agente
socializado evolua de uma lógica de consequências para uma lógica de
adequação, com suas ações sendo tomadas independentemente de qual-
quer estrutura de incentivos ou sanções em particular, sendo a aceitação
das normas e expectativas socialmente impostas internalizadas como “a
coisa certa a ser feita” (CHECKEL, 2005, p. 804, tradução nossa)8 .
O mecanismo causal da socialização, tal qual instrumentalizado
pelos estudos que tratam da socialização democrática promovida por in-
tercâmbios acadêmicos, envolve a alteração de atitudes em relação a de-
terminado tema ou agente, promovido graças a experiências pessoais em
redes políticas criadas e controladas em torno desses temas ou por esses
agentes. Assim, um conceito acessório imprescindível ao de socialização
é o conceito de atitudes, que podem ser entendidas como “disposições
avaliativas” (FREYBURG, 2011; COOPER, BLACKMAN, E KELLER,
2016), que são aprendidas e podem ser alteradas através da comunicação
social ou de experiências pessoais diretas, podendo envolver tanto com-
ponentes afetivos (baseados em emoções) quanto cognitivos (baseados
em crenças). Nas palavras de Perlo (2017, 89–90, tradução nossa)9 :
Ter uma atitude signica que você classicou algo e fez um julgamento do seu
valor. Signica que você já não é neutro em relação ao tema. Isso não signica
que não possa ter sentimentos mistos, mas a sua opinião sobre o assunto já não
é neutra ou isenta de cor. [...] Atitudes (e valores) organizam o nosso mundo
social. Elas nos permitem categorizar pessoas, lugares e eventos rapidamente
e descobrir o que está acontecendo. São como marca páginas, etiquetas para
categorizar uma coleção de livros favoritos, ou formas de organizar aplicativos
para smartphones. As atitudes moldam as percepções e inuenciam os julgamen-
tos. Se você é republicano, provavelmente avalia os líderes políticos republicanos
favoravelmente e tem uma reação negativa, ao nível do instinto, a alguns polí-
ticos democratas. E vice-versa, se for um democrata. Por outro lado, se odeia a
política e descona dos políticos, ltra o mundo político através de um conjunto
de lentes céticas.
Assim, conforme resumido por Lomer (2017), o argumento central,
empregado por trabalhos que analisam o potencial socializador de inter-
câmbios acadêmicos, gira em torno da concepção de que estudantes inter-
nacionais tendem a alterar suas atitudes e se identicar com o país receptor
como um resultado de experiências positivas no processo de socialização.
O intercâmbio acadêmico em instituições de ensino superior seria parti-
cularmente efetivo ao promover a socialização desses estudantes, pois,
conforme apontam Gift e Krcmaric (2017, p. 5, tradução nossa)10 , “o ensino
superior [...] está entre os meios mais importantes através dos quais os indi-
víduos desenvolvem crenças políticas”, sendo “o início da idade adulta [...] o
período mais formativo da vida de uma pessoa”. Ademais, como apontam
autores como Anna Wojciuka, Maciej Michałekb e Marta Stormowskac
(2015), atualmente a educação parece ser “um valor universal”, com aspec-
7. “Socialization is the generic term
used to refer to the processes by which
the newcomer – the infant, rookie,
or trainee, for example – becomes
incorporated into organized patterns of
interaction.”
8. “the right thing to do”.
9. “Having an attitude means that you
have categorized something and made
a judgment of its net value or worth. It
means that you are no longer neutral
about the topic. That doesn’t mean you
can’t have mixed feelings, but your view
on the issue is no longer bland or wi-
thout color. […] Attitudes (and values)
organize our social world. They allow us
to categorize people, places, and events
quickly and to figure out what’s going
on. They are like notebook dividers,
labels to categorize a collection of
favorite books, or ways to organize
smartphone apps. Attitudes shape
perceptions and influence judgments.
If you’re a Republican, you probably
evaluate Republican political leaders
favorably and have a negative, gut-level
reaction to some Democratic politicians.
And vice versa if you are a Democrat.
On the other hand, if you hate politics
and distrust politicians, you filter the
political world through a skeptical set
of lenses.”
10. “Higher education is an especially
powerful form of interpersonal contact
because it is among the most important
ways in which individuals develop politi-
cal beliefs and because early adulthood
is arguably the most formative period of
a person’s life”.
tos como sua qualidade e alcance sendo apreciados independentemente da
cultura e do país, ao passo que é individualmente valorizada como condi-
ção para a prosperidade econômica – tornando-se assim um veículo ideal
para “ganhar corações e mentes” (NYE, 2008). Destarte, tal qual intercâm-
bios acadêmicos apresentam o potencial para estimular a socialização de-
mocrática ao alterar as atitudes dos participantes em relação a democracia,
graças à promoção de experiências pessoais em redes políticas criadas e
controladas por democracias estabelecidas (FREYBURG, 2011), é possível
que esse mecanismo também possa gerar nos participantes atitudes positi-
vas duradouras em relação aos Estados receptores, que podem vir a se con-
verter em ganhos políticos para esses Estados caso esses estudantes um dia
ocupem posições políticas com poder decisório em seus países de origem.
O presente artigo explora essa ideia, focando especicamente em chefes de
Estado que tiveram contato com instituições de ensino norte-americanas.
3. CONSTRUÇÃO DE HIPÓTESES TESTÁVEIS
O artigo testa o argumento base de que um Estado é mais propen-
so a adotar um comportamento internacional favorável aos EUA quando
seu atual chefe de Estado teve contato prévio com instituições de ensino
estadunidenses. Isto posto, denir parâmetros para o que pode ser consi-
derado um comportamento internacional favorável aos EUA é uma pro-
blemática de difícil resolução, tendo em vista a natureza multidimensio-
nal das relações internacionais. Contudo, a literatura tem demonstrado
que existem fortes evidências de que o governo norte-americano atribui
importância real aos resultados das votações na Assembleia Geral das Na-
ções Unidas (AGNU), exercendo pressão política sobre seus pares com
o objetivo de assegurar resultados que lhe sejam favoráveis (DREHER,
NUNNENKAMP, E THIELE, 2008; ANDERSEN, HARR, E TARP, 2006;
BENNIS, 1997; THACKER, 1999). Nas palavras de Bailey, Strezhnev e
Voeten (2015, 2, tradução nossa)11 , “as votações na Assembleia Geral das
Nações Unidas (AGNU) tornaram-se a fonte de dados normalizada para
a construção de medidas de preferências estatais, uma vez que são ações
comparáveis e observáveis tomadas pelos países em determinados mo-
mentos”. Assim, os padrões de votação na AGNU podem ser efetivamen-
te aplicados como uma variável proxy12 para medir o comportamento in-
ternacional de outros Estados em relação aos EUA, pois, ainda que não
contemplem totalmente a complexidade das relações que podem ser es-
tabelecidas entre estes Estados, esses padrões de voto fornecem sólidos
indícios sobre o posicionamento geral de seus atores.
Baseado nesses argumentos, derivamos a primeira hipótese da pes-
quisa:
H1: Um Estado é mais propenso a votar junto com EUA na AGNU
quando seu chefe de Estado teve contato prévio com instituições de ensi-
no norte-americanas.
Um fator relevante que também precisa ser levado em considera-
ção é a ampla variedade de pautas que se tornam objeto de votações na
AGNU. Como apontam Dreher, Nunnenkamp e Thiele (2008), é provável
que nem todos os votos sejam de importância para o governo norte-ame-
11. “Votes in the United Nations Gene-
ral Assembly (UNGA) have become the
standard data source for constructing
measures of state preferences, as they
are comparable and observable actions
taken by many countries at set points
in time.”
12. Uma variável proxy (ou variável
substituta) refere-se a uma variável
que não é diretamente relevante para
o objeto de estudo, mas que é utilizada
em substituição a uma variável não
observável ou de difícil mensuração,
com a qual a literatura indica haver uma
correlação próxima. No caso, os padrões
de voto na AGNU serão utilizados para
substituir o posicionamento internacio-
nal de outros Estados em relação aos
EUA, variável essa de difícil mensura-
ção.
12 13
Douglas Novelli, Alexsandro Eugênio Pereira Los“Nosso mais valioso recurso”:
mensurando o impacto dos programas de intercâmbio estadunidenses sobre o comportamento internacional de outros Estados
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 3, (out. 2022), p. 7-20
ricano, de forma que restringir a análise apenas as votações que abordem
pautas importantes pode acabar gerando resultados mais signicativos.
Embora rotular as votações como importantes ou não seja um processo
altamente subjetivo, esse desao pode ser solucionado ao utilizar a pró-
pria categorização empregada pelo Departamento de Estado norte-ame-
ricano, que desde 1983 indica quais foram as “votações sobre questões
que afetaram diretamente interesses importantes dos Estados Unidos e
em relação às quais os Estados Unidos zeram um amplo lobby” (US PU-
BLIC LAW 101-246, apud UNITED STATES DEPARTMENT OF STATE,
2018, tradução nossa)13 . Assim, a segunda hipótese deriva-se de uma va-
riação direta da primeira, limitando a análise exclusivamente aos votos
codicados como importantes pelo governo dos EUA.
H2: Um Estado é mais propenso a votar junto com EUA na AGNU, em pau-
tas consideradas importantes pelo governo norte-americano, quando seu chefe de
Estado teve contato prévio com instituições de ensino norte-americanas.
Ademais, ao trabalhar com os votos da AGNU, ainda é relevante
considerar os padrões históricos de aliança que neles podem ser observa-
dos. Ao longo das décadas, pesquisadores tem demonstrado como os Es-
tados do ocidente mantém um padrão de votos coeso e próximo entre si,
sobretudo nos casos nos quais existem alianças formais entre esses atores,
como a União Europeia e a Organização do Tratado do Atlântico Norte
(OTAN) (KIM E RUSSETT, 1996; CAMPBELL, 1971; POTRAFKE, 2009;
HOLLOWAY, 2009). Assim, é razoável supor a possibilidade de que países
governados por chefes de Estado que tenham passado por um período
de socialização acadêmica em Estados aliados aos EUA, aqui recortados
como os membros da OTAN, também apresentem um padrão de votos
mais alinhado aos interesses norte-americanos. Dessa ideia, derivam as
hipóteses nais que serão testadas:
H3: Um Estado é mais propenso a votar junto com EUA na AGNU quando
seu chefe de Estado teve contato prévio com instituições de ensino norte-america-
nas, ou de outros membros da OTAN.
H4: Um Estado é mais propenso a votar junto com EUA na AGNU, em pau-
tas consideradas importantes pelo governo norte-americano, quando seu chefe de
Estado teve contato prévio com instituições de ensino norte-americanas, ou de
outros membros da OTAN.
4. MATERIAIS E MÉTODOS
4.1. MÉTODOS DE COLETA E DESCRIÇÃO DOS DADOS
A pesquisa recorreu a duas bases de dados distintas, derivando suas
conclusões a partir da confrontação de ambas.
Em primeiro lugar, para medir o posicionamento de cada um dos
Estados analisados em relação aos EUA, foi adotada como variável proxy
os padrões de votação desses Estados na Assembleia Geral das Nações
Unidas (AGNU), comparados aos padrões de votação estadunidenses.
Para tanto, foi utilizada a base de dados já compilada por Bailey, Strezh-
nev e Voeten (2009), disponível como parte do projeto Harvard Dataverse14 .
13. “votes on issues which directly af-
fected important United States interests
and on which the United States lobbied
extensively”
14. Disponível em: <http://dx.doi.
org/10.7910/DVN/LEJUQZ>.
De início, foi necessário aplicar dois recortes, um com relação aos
Estados que seriam observados e outro com relação ao recorte temporal
que seria considerado pela pesquisa. No que toca ao primeiro recorte, foi
feita a opção pelos Estados que compõem o Grupo Latino-Americano e
Caribenho na Organização das Nações Unidas (GRULAC-ONU)15 , esco-
lha que se deu tendo em vista a proximidade geográca com os Estados
Unidos. Ao menos em teoria, essa proximidade amplia as chances de loca-
lizar políticos que tenham tido contato prévio com instituições de ensino
norte-americanas antes de assumirem os cargos de chefe de Estado em
seus respectivos países, possibilitando assim que a análise seja feita com
base em um número razoável de notações heterogêneas. Já no que toca ao
recorte temporal da pesquisa, optou-se por iniciar a análise imediatamen-
te após o m da Guerra Fria, em dezembro de 1991, se estendendo até o
ponto no qual os dados haviam sido compilados, em dezembro de 2017.
Ao todo, existem quatro possibilidades de voto que os Estados po-
dem tomar em cada votação: sim; não; abstenção; e ausência. Seguindo
o padrão utilizado por autores como Kegley e Hook (1991), foram des-
cartadas ocorrências nas quais os EUA, ou o Estado ao qual sua votação
era comparada, se abstiveram ou estavam ausentes. Do mesmo modo,
seguindo Dreher e Sturm (2006), foram excluídos os casos de votação
por consenso, nos quais todos os Estados analisados votaram da mesma
forma. Os votos dos EUA foram então individualmente comparados com
aqueles feitos pelos Estados do GRULAC, notando como 1 os votos iguais
(entre os EUA e determinado Estado em dada votação) e 0 para os votos
destoantes. Seguindo essas regras de recorte e tratamento, foram totali-
zadas 32.461 notações individuais ao longo de todo o corpus, coletadas em
1.180 votações.
Por sua vez, a segunda base de dados foi compilada especicamente
para a execução da presente pesquisa. A base em questão foi desenvol-
vida através de um levantamento prosopográco dos chefes de Estado
que estiveram à frente dos países que compõem o GRULAC no período
analisado, se limitando a observar quais destes tiveram contato com insti-
tuições de ensino superior ou militares estadunidenses, seja na qualidade
de discentes ou como docentes. Ao todo, foram coletados dados de 189
políticos, dos quais 62 (32,8%) haviam tido contato com instituições de
ensino norte-americanas e 39 (20,6%) haviam tido contato com institui-
ções de ensino de outros Estados membros da OTAN.
4.2. MÉTODOS DE ANÁLISE
Por se tratarem de duas variáveis dicotômicas, foi calculado o Coe-
ciente de Associação de Yule (Qxy) para vericar a força da relação entre
elas. Conforme exposto por Cervi (2019, p. 36), “o teste de independência
Qxy serve para identicar se: i) duas variáveis dicotômicas estão relaciona-
das entre si; ii) de quanto é a intensidade da relação; e, iii) se os resultados
podem ser usados em generalizações para toda a população quando se
está testando a associação em amostras”. Ainda de acordo com o autor, o
coeciente de associação Qxy apresenta dois postulados base: (1) deve ser
igual a zero quando as variáveis X e Y forem independentes; e (2) deve
15. Os Estados membros do GRULAC
são: Antígua e Barbuda, Argentina,
Bahamas, Barbados, Belize, Bolívia,
Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica,
Cuba, Dominica, Republica Domini-
cana, Equador, El Salvador, Granada,
Guatemala, Guiana, Haiti, Honduras,
Jamaica, México, Nicarágua, Panamá,
Paraguai, Peru, Santa Lúcia, São Cristó-
vão e Nevis, São Vicente e Granadinas,
Suriname, Trinidad e Tobago, Uruguai e
Venezuela.
14 15
Douglas Novelli, Alexsandro Eugênio Pereira Los“Nosso mais valioso recurso”:
mensurando o impacto dos programas de intercâmbio estadunidenses sobre o comportamento internacional de outros Estados
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 3, (out. 2022), p. 7-20
ser de, no máximo, +1,00, no caso de associações positivas, e de –1,00, no
caso de associações negativas (CERVI, 2019, p. 40).
A fórmula para a aplicação do Q de Yule é a seguinte (YULE E
KENDALL, 1937):
Onde, em uma tabela quádrupla usada para representar as possí-
veis combinações existentes entre as duas variáveis dicotômicas, temos:
TABELA 1 – INTERVALOS DE VALORES PARA COEFICIENTE Qxy
Não-Y Y Total
X A B Marginal X
Não-X C D Marginal Não-X
Total Marginal Não-Y Marginal Y Total de Casos (N)
FONTE: Cervi (2019).
Partindo ainda dos postulados básicos do Coeciente de Yule, Da-
vis (1976) sugere a forma adequada de interpretar os valores de Qxy, orga-
nizados por grau de intensidade conforme exposto na Tabela 2.
TABELA 2 – INTERVALOS DE VALORES PARA COEFICIENTE Qxy
Valor de Qxy Leitura
+0,7 ou mais Associação positiva muito forte;
+0,5 a +0,69 Associação positiva forte;
+0,3 a +0,49 Associação positiva moderada;
+0,1 a +0,29 Associação positiva baixa;
+0,01 a +0,09 Associação positiva desprezível;
0Associação inexistente;
–0,01 a –0,09 Associação negativa desprezível;
–0,1 a –0,29 Associação negativa baixa;
–0,3 a –0,49 Associação negativa moderada;
–0,5 a –0,69 Associação negativa forte; e
–0,7 ou mais Associação negativa muito forte.
FONTE: Davis (1976, p. 70).
Apresentado o método de análise que foi empregado, passa-se ago-
ra para a apresentação dos resultados, onde foi calculado o Coeciente de
Associação de Yule para cada uma das quatro hipóteses testadas.
5. RESULTADOS
Considerando que o presente artigo busca vericar a validade de
quatro hipóteses distintas, foi feita a opção metodológica de testar cada
uma dessas hipóteses individualmente16 , buscando o Coeciente de As-
sociação de Yule referente a cada uma delas. Assim, sendo a primeira hi-
pótese
H1: Um Estado é mais propenso a votar junto com EUA na AGNU quando
seu chefe de Estado teve contato prévio com instituições de ensino norte-ameri-
canas.
Temos:
TABELA 3 – TABELA QUÁDRUPLA PARA A HIPÓTESE 1
Não-Y Y Total
X1.108 750 1.858 (5,72%)
Não-X 20.995 9.608 30.603 (94,28%)
Total 22.103 (68,09%) 10.358 (31,91%) 32.461
FONTE: Dados da pesquisa.
Onde:
X = Votou com os EUA em determinada votação; e
Y = O chefe de Estado daquele país, durante aquela votação, havia tido
contato prévio com instituições de ensino norte-americanas.
Aplicando a fórmula do Qxy:
Aplicando o mesmo teste nas demais hipóteses levantadas pela pes-
quisa, os resultados foram os seguintes:
H2: Um Estado é mais propenso a votar junto com EUA na AGNU,
em pautas consideradas importantes pelo governo norte-americano,
quando seu chefe de Estado teve contato prévio com instituições de ensi-
no norte-americanas.
TABELA 4 – TABELA QUÁDRUPLA PARA A HIPÓTESE 2
Não-Y Y Total
X782 510 1.292 (24,78%)
Não-X 2.736 1.185 3.921 (75,22%)
Total 3.518 (67,49%) 1.695 (32,51%) 5.213
FONTE: Dados da pesquisa.
Onde:
X = Votou com os EUA em determinada votação indicada como importan-
te pelo governo norte-americano; e
Y = O chefe de Estado daquele país, durante aquela votação, havia tido
contato prévio com instituições de ensino norte-americanas.
H3: Um Estado é mais propenso a votar junto com EUA na AGNU
16. Em todas as hipóteses o valor-p
retornou resultados inferiores a 0,001,
refutando a hipótese nula.
16 17
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 3, (out. 2022), p. 7-20
quando seu chefe de Estado teve contato prévio com instituições de ensi-
no norte-americanas, ou de outros membros da OTAN.
TABELA 5 – TABELA QUÁDRUPLA PARA A HIPÓTESE 3
Não-Y Y Total
X751 1.107 1.858 (5,72%)
Não-X 13.992 16.611 30.603 (94,28%)
Total 14.743 (45,42%) 17.718 (54,58%) 32.461
FONTE: Dados da pesquisa.
Onde:
X = Votou com os EUA em determinada votação; e
Y = O chefe de Estado daquele país, durante aquela votação, havia tido
contato prévio com instituições de ensino norte-americanas ou de outros mem-
bros da OTAN.
H4: Um Estado é mais propenso a votar junto com EUA na AGNU,
em pautas consideradas importantes pelo governo norte-americano,
quando seu chefe de Estado teve contato prévio com instituições de ensi-
no norte-americanas, ou de outros membros da OTAN.
TABELA 6 – TABELA QUÁDRUPLA PARA A HIPÓTESE 4
Não-Y Y Total
X535 757 1.292 (24,78%)
Não-X 1.835 2.086 3.921 (75,22%)
Total 2.370 (45,46%) 2.843 (54,54%) 5.213
FONTE: Dados da pesquisa.
Onde:
X = Votou com os EUA em determinada votação indicada como importan-
te pelo governo norte-americano; e
Y = O chefe de Estado daquele país, durante aquela votação, havia tido
contato prévio com instituições de ensino norte-americanas ou de outros mem-
bros da OTAN.
6. DISCUSSÃO
Retomando os postulados de Davis (1976) sobre a interpretação
adequada para os valores de Qxy, temos que todas as variações do teste
retornaram resultados utuando entre +0,108 e +0,202, caindo dentro do
intervalo considerado pelo autor como “associações positivas baixas”. A
Tabela 7 resume os resultados do teste Qxy em todas as hipóteses testadas,
diferenciando-as com base nas alterações das variáveis x e y.
TABELA 7 – RESUMO DOS COEFICIENTES Qxy NAS HIPÓTESES TESTADAS
Votou com os EUA em determi-
nada votação
Votou com os EUA em determi-
nada votação importante
Teve contato com instituições de
ensino estadunidenses +0,193 (H1) +0,202 (H2)
Teve contato com instituições
de ensino estadunidenses ou de
outros membros da OTAN
+0,108 (H3) +0,109 (H4)
FONTE: Dados da pesquisa.
A alteração na variável x, presente nas hipóteses 2 e 4, que conside-
ra apenas as votações indicadas como importantes pelo governo estadu-
nidense, representou um aumento no coeciente de associação de Yule
se comparado às suas contrapartes nas hipóteses 1 e 3, que consideram
as votações em sua totalidade. Tal aumento, contudo, foi marginal (de
+0,193 para +0,202; e de +0,108 para +0,109), estando de acordo com es-
tudos produzidos por outros autores que há anos indicam que o recorte
exclusivo sobre as votações consideradas importantes pelos EUA não pro-
duz alterações signicativas nos resultados das pesquisas (CHARLES W.
KEGLEY JR. E MCGOWAN, 1981; WITTKOPF, 1973).
Por outro lado, ao alterar a variável y, considerando também os
chefes de Estado que tiveram contato com instituições de ensino de países
aliados aos EUA (aqui recortados como os Estados membros da OTAN),
os coecientes Qxy sofreram uma queda digna de nota (de +0,193 para
+0,108; e de +0,202 para +0,109), o que vai na direção de invalidar o argu-
mento de que a socialização acadêmica em países aliados também produ-
ziria alterações positivas nas atitudes desses chefes de Estado com relação
aos EUA. Isso reforça a ideia de que a teoria pode ter algum fundamento,
mas exclusivamente quando consideramos o contato com instituições de
ensino estadunidenses.
7. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os resultados forneceram evidências que corroboram com a hipó-
tese de que o contato prévio com instituições de ensino norte-americanas
por parte de chefes de Estado produz uma postura mais positiva dessas
nações em relação aos EUA. Apesar do impacto ser baixo, é relevante
notar que o mesmo é produzido por políticas que custam relativamente
muito pouco aos cofres públicos norte-americanos, apresentando uma ex-
celente relação custo-benefício se comparada a outras políticas destinadas
a ampliar a inuência internacional dos EUA, como ajuda nanceira in-
ternacional e gastos na indústria militar. Naturalmente, esses resultados
são apenas o primeiro passo para vericar se a teoria se sustenta e mensu-
rar os impactos reais que programas de intercâmbio destinados a futuros
líderes exercem sobre o comportamento internacional de outros Estados.
Alguns dos principais desaos encontrados no presente artigo
18 19
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 3, (out. 2022), p. 7-20
dizem respeito as próprias limitações do desenho de pesquisa empre-
gado. Apesar de apresentar a vantagem de ser estatisticamente testável
em grande escala – razão pela qual este desenho de pesquisa foi esco-
lhido –, este cai nos mesmos impasses já notados em pesquisas seme-
lhantes, notavelmente: não ser capaz de mensurar a profundidade e
extensão das interações sociais entre os estudantes e a população local
(ATKINSON, 2010); desconsiderar fatores como se o aluno recebeu uma
bolsa ou pagou seus próprios estudos, além da possibilidade de ter tido
experiências desapontadoras ou mesmo solitárias (LOMER, 2017); e não
ser capaz de fatorar as chances da exposição prolongada a cultura e so-
ciedade norte-americanas acabarem por destacar os aspectos negativos
das mesmas, produzindo uma duradoura animosidade em relação ao
país (FREYBURG, 2015).
Em termos objetivos, os resultados apresentados comprovam que
os Estados-membros do GRULAC, no período entre o m da Guerra Fria
e dezembro de 2017, foram mais propensos a votar junto com os EUA
na AGNU quando governados por um chefe de Estado que havia tido
contato com instituições de ensino norte-americanas no passado. Apesar
da generalização ser especulável em termos teóricos, esses resultados ca-
recem de conrmação para quaisquer casos que fujam ao que foi empiri-
camente testado. Assim, uma agenda de pesquisa futura nesse tema deve
envolver a expansão do teste aqui executado, vericando sua validade em
Estados que não fazem parte da região da América Latina e Caribe, além
de procurar incluir as variáveis aqui apresentadas em modelos estatísticos
mais completos voltados a entender os padrões de votação dos Estados na
AGNU.
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DOI: 10.5752/P.2317-773X.2022v10n3p21-33
Recebido em: 29 de maio de 2022
Aprovado em: 03 de abril de 2023
A
The restoration of the Quad Allies (Quad) in 2020 shows the changes in the
size and quality of the Quad in the last period of the US President Donald
Trump’s term. In particular, the possibility of expanding membership of this
bloc (under the Quad + structure) is increasingly concerned when Vietnam
is being encouraged by all four Quad member countries to enhance bilateral
and multilateral interactions. side. This paper is to analyze the main moves
in the interaction between Vietnam and the Quad in particular and within
the Quad in general. Two methodologies mainly used in the article are the
research of motivation (in part 1 and 2) and retracing approach (in part 2).
The article will be structured in 3 parts: Part 1 focuses on clarifying the the
major trends of the Quad through the main move is intra-regional inte-
ractions through the Quad Foreign Ministers Meeting (October 4-6, 2020),
part 2 focuses on analyzing Vietnam’s tactic to reduce constraints through
dynamic interactions with the Expanded Quad (Quad +), and part 3 gives
recommendations for Vietnam’s foreign policy towards the Quad in the near
future.
Keywords: Vietnam, USA, Quad, militarization, foreign tactics
R
A restauração do Quad Allies (Quad) em 2020 mostra as mudanças no tama-
nho e na qualidade do Quad no último mandato do presidente dos EUA, Do-
nald Trump. Em particular, a possibilidade de expandir a adesão deste bloco
(sob a estrutura Quad +) está se tornando mais preocupante, pois os quatro
países membros do Quad incentivam o Vietnã a aprimorar as interações bi-
laterais e multilaterais. Este artigo analisa os principais movimentos na inte-
ração entre o Vietnã e o Quad em particular, e dentro do Quad em geral. As
duas principais metodologias utilizadas no artigo são a pesquisa de motiva-
1. Department of International Rela-
tions, VNUHCM- University of Social
Sciences and Humanities, Vietnam.
E-mail: haidang2508@gmail.com.
2. Department of International Rela-
tions, VNUHCM- University of Social
Sciences and Humanities, Vietnam.
E-mail: lucminhtuan@gmail.com.
3. Faculty of International Relations,
Dong A University, Vietnam. E-mail:
hieptx@donga.edu.vn.
22 23
Bui Hai Dang, Luc Minh Tuan, Tran Xuan Hiep The Flexibility of Vietnam’s Taccs in Relaon with the QUAD at the End of the Term of U.S. President D.Trump
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 3, (out. 2022), p. 21-33
Quad in accordance with public opinion on the China threat that was
highly amplified by the US at the previous 75th United Nations Gene-
ral Assembly meeting (N. HUET, 2020), and (iii) promote quadrilate-
ral cooperation from ordinary, less sensitive, small-scale cooperation
areas to areas of strategic, sensitive, large-scale cooperation. Howe-
ver, the reality shows that although the US has chosen the right time,
it overly underestimated the ability of the remaining partners in the
Quad to make independent decisions.
Specifically, Mr. Biegun’s speech on August 31 immediately “ac-
tivated” the defense mechanism of the remaining countries in the
Quad when they did not want to become a “proxy battlefield” in the
conflict affecting the US – China (this would cause these countries to
suffer from unwanted and uncontrollable damage in the context that
they have to directly deal with bilateral economic, military and poli-
tical pressures from China). This mechanism consists of two groups
of activities: (i) minimizing cooperation that directly affects China’s
strategic profits and (ii) promoting the process of institutionalizing
the Quad in a direction beyond the capabilities of the US control.
1.2. India, Japan and Australia have actively found ways to reduce
the four-way consensus that directly affects China
Two different points of view between US Secretary of State M.
Pompeo and his Indian and Australian counterparts can be obviously
observed in his speech on the eve of the Quad Conference (US DE-
PARTMENT OF STATE, 2020d): (m1) Pompeo attacked directly to
China’s ruling party, (m2) Pompeo mentioned a series of specific areas
where China is engaged in misbehavior including the East Sea, East
China Sea, Mekong River, Himalayas, Taiwan Strait ; and (m3) isolate
5G telecom infrastructure cooperation and global supply chain from
China. However, at the conclusion of the Conference of the host coun-
try Japan (MINISTRY OF FOREIGN AFFAIRS OF JAPAN, 2020b): (n1)
did not include any content attacking China or the ruling party, (n2)
only exchanged (disagree) security views on North Korea, East China
Sea and East Sea and (n3) only agreed to continue cooperation in the
field of health against COVID-19, digital economy, regional structure
led by ASEAN, the participation of European countries in the “free
and open Indo-Pacific”, quality of infrastructure, maritime security,
counter-terrorism, cyber security, rescue.. and many other less sensi-
tive areas. In particular, the fact that the announcement did not men-
tion security issues in (n2) related to Xinjiang, Taiwan, Mekong and
Himalaya in this Conference shows that the possibility of the remain-
ing parties in the Quad has reduced highly sensitive discussions with
China (while the East Sea and East China Sea issues are less sensitive).
In addition, the Japanese announcement did not mention the
contents of cooperation discussions in (n3) on 5G telecommunications
network infrastructure and the demand to improve the supply chain as the
content of the Quad phone call (on 25th) (US DEPARTMENT OF
STATE, 2020c) also showed the high possibility that these are two
ção (nas partes 1 e 2) e a abordagem de rastreamento (na parte 2). O artigo
será estruturado em 3 partes: A Parte 1 se concentra em esclarecer as prin-
cipais tendências do Quad por meio do principal movimento das interações
intrarregionais por meio da Reunião de Ministros das Relações Exteriores do
Quad (4 a 6 de outubro de 2020), A Parte 2 se concentra sobre a discussão da
tática do Vietnã para reduzir as restrições por meio de interações dinâmicas
com o Quad ampliado (Quad +), e a Parte 3 fornece recomendações para a
política externa do Vietnã em relação ao Quad no futuro próximo.
Palavras-chave: Vietnã, EUA, Quad, militarização, táticas estrangeiras
1. The tendency increased influence in the Quad at the end of the
term of US President D. Trump
The visit of US Secretary of State M. Pompeo to Japan (Octo-
ber 4-6) to attend the 2nd Foreign Ministers Meeting of the Quartet
(Quad) is considered as an important milestone for the relationship
between the US – Japan in particular and the process of institutiona-
lizing the Quad in general. The visit also occurs at a favorable time
for the shaping of an “Asian NATO” framework to counter security
threats in the region (according to U.S. Deputy Secretary of State Ste-
phen Biegun said on 31/02). 8) (M. BHADRAKUMAR, 2020), in which
the greatest “common denominator” is still to contain China’s asserti-
ve behaviors when this country is simultaneously escalating conflicts
with Australia, Japan and India in the second half of 2020.
However, Pompeo’s active bilateral and multilateral diplomatic ac-
tivities during the three working days in Japan did not bring the desired
results when the Conference failed to produce a joint statement, and an
“ Asian NATO” framework is also not mentioned in any ocial press
release (BHIM BHURTEL, 2020). There are three reasons for this result:
1.1. The US failed to promote the militarization of the Quad
If in the past the US government often only officially recognized
that the establishment of security partnership/diologue frameworks
such as the Quad aimed at less sensitive common security goals of the
region, then Deputy Secretary of State Stephen Biegun on August 31
publicly acknowledged the progress of building a version of a military
alliance like NATO in the Indo-Pacific based on the original Quad fra-
mework with small-scale and neutral foundational cooperation (U.S.
DEPARTMENT OF STATE, 2020A). This admission refutes all of the
State Department’s discourses on neutrality and the previous Quad
model of security dialogue that did not aim to shape military alliances
against any country (US DEPARTMENT OF STATE, 2019B).
Such a change of stance shows that the US side has regarded
this to be the right time to: (i) maximize the rising “anti-China” sen-
timents in India, Japan and Australia into specific activities “anti-Chi-
na” in many areas; (ii) push the remaining countries in the Quad into
a “ready position” in the “militarization/institutionalization” of the
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contents that do not result in general consensus in this Conference.
Furthermore, among the three countries, India, Japan and Australia,
there seems to be a “role casting” to both prevent the US from reach-
ing a multilateral consensus on highly sensitive issues at the Confer-
ence, but still “satisfy the US on bilateral relations when Japan agreed
to the “basic concept” of the US 5G Clean Path Initiative within the
framework of communication between diplomatic offices (JAPAN’S
MINISTRY OF FOREIGN AFFAIRS, 2020b), India indicates the possi-
bility of signing the Basic Exchange and Cooperation Agreement for
Geo-Spatial Cooperation (BECA) at the US-India 2+2 Ministerial Di-
alogue on October 26-27 (S. GUPTA, 2020), and Australia is the only
country allowed the US to mention China’s “aggressive actions” in
the bilateral discussion (US DEPARTMENT OF STATE, 2020b). Thus,
after the Conference, the US was still not “distrusted” even though it
did not achieve the “package” goals as set out.
1.3. India, Japan and Australia strengthen their absolute influence on
the internal structure of the Quad
Firstly, all three countries still implicitly expressed their support for
a conditional step-by-step militarization roadmap when Japan offered to
hold the Quad Defense Ministers Meeting (in exchange for desiring
the US and Japan to develop together 03 sea defense bases to replace
the previous Aegis Ashore system on land) (KYODO NEWS, 2020).
Japan is also the side that simultaneously sent warships and subma-
rines to anti-submarine exercises in the East Sea (ANH THU, 2020)
to coordinate with US ships to carry out FONOPS in Hoang Sa (BAO
DUY, 2020) right after this Quad Conference. Meanwhile, India is pro-
moting activities to invite Australia to participate in the annual exer-
cise Malabar (with the US and Japan participating) (S. MIGLANI – K.
NEEDHAM, 2020) in order to easily reinforce the perception for the
US side that progress of “militarizing” the Quad is being implicitly
agreed.
Second, strengthen the bilateral cooperation axes in the direction of
self-reliance (not dependent on the US) between India – Japan, India –
Australia and Japan – Australia: in which the Indo-Japan axis plays a
key role with the number of cooperation pillars (have established a
common vision for the Indo-Pacific Initiative – IPOI and cooperation
pillars on high-quality infrastructure, finance, health, maritime se-
curity, especially cooperation in digital technologies such as 5G net-
work, artificial intelligence – AI, Internet of things – IoT) (A. BHAU-
MIK, 2020) is much better than the US – Japan axis (only 3 pillars of
energy, digital economy and cooperation between the US – Japan –
Mekong sub-region), while the India – Australia and Japan – Australia
axes continue to be improved (without the participation of the US).
Specifically, India and Australia recently signed a Defense Agreement
to upgrade their bilateral relationship to a Comprehensive Strategic
Partnership (CSP), a Mutual Logistics Support Agreement (MLSA)
with agreements on defense science and technology. Meanwhile, the
Japanese Foreign Minister met with the Australian Foreign Minister
on the sidelines of this Quad Conference to strengthen the potential
strategic relations between the two countries and the possibility of
cooperation in the South Pacific island chains.
Third, all three countries are building outward “relationship trian-
gles” to gradually “multilateralize” the Quad structure out of the orbit of the
US influence: in which (i) to the central structure of the Quad: India’s
continuous refusal to establish the US-India-Australia triangle since
2011 (R. PANDIT, 2011) and the birth of the Supply Chain Resilience
Initiative (SCRI) (RP. RAJAGOPALAN, 2020) at the Indo-Japan strate-
gic dialogue on October 7, has made Japan currently the only country
in the remaining three “triangles” of the Quad: the Japan- US- India
triangle in terms of connectivity infrastructure, the Japan – US – Aus-
tralia triangle also in terms of infrastructure (P. MCCAWLEY, 2019),
and the Japan – India – Australia triangle in the New Supply Chain
Initiative (INDIAN MINISTRY OF FOREIGN AFFAIRS, 2020a); (ii)
for external “triangle” structures related to the Quad, India has also
established two partnership triangles India – Australia – Indonesia
(AUSTRALIAN DEPARTMENT OF FOREIGN AFFAIRS AND TRA-
DE, 2019) and India – Australia – France (INDIAN MINISTRY OF
FOREIGN AFFAIRS, 2020b) to strengthen the Indo-Australia axis to
counterbalance instead of letting the Quad structure leans towards
the US – Japan axis (with two partnership triangles US – Japan – Ko-
rea and the US – Japan – Mongolia) (US DEPARTMENT OF STATE,
2017) and (iii) all three countries India, Japan and Australia all support
the content of non-military cooperation (in the mentioned n3 con-
tent group) in which the construction of the Japan – India – Australia
triangle on the supply chain is the first step for the trend of promoting
“demilitarization” or “softening” of the Quad.
Thus, through this Conference, it can be clearly seen that the
active efforts of all three countries including India, Japan and Aus-
tralia in transforming the Quad’s structure in the direction of “cen-
trifugation” away from the coordination of the US. Although India,
Japan and Australia are all taking turns to cooperate with the US on
each of the small goals in the Quad, they tend to delay the process of
“militarizing” the Quad in general. The US side also seems to have
an alternative when it has built a series of “strategic triangles” based
on the US – Japan axis (such as the US – Japan – India, the US – Ja-
pan – Australia, the US – Japan – Korea, The US – Japan – Mongolia)
to “replace the framework” for the Quad when seeing the delay in
the progress of this block’s institutionalization, however, both India
– Australia and India – Japan axes have also built “strategic triangles”
which has a counterbalancing nature (such as the Indo-Australia-Ja-
pan triangle, India-Australia-France, India-Australia-Indonesia) and
is likely to shape the Indo-Japan-Russia triangle in the near future
(S. PARASHAR, 2020). Therefore, no matter how the US builds the
framework of the “Asian NATO”, the three countries India, Japan and
Australia also have solutions to counterbalance and reduce depen-
dence on US coordination as well as reduce the possibility of intense
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escalation to shape military blocs rivaling China. Consequently, Viet-
nam’s flexible behavior in interacting with the previous Quad+ co-
operation mechanism on Covid-19 is completely consistent with the
centrifugal trend in the internal structure of this block.
2. Flexible response of Viet Nam in the expansion of Quad
The news that Viet Nam was invited to join Expanded Quad is
currently grasping the attention of regional and international public
opinion, focusing on three small points: (1) the US is “politicizing”
multi-field cooperation institutions to utilize the third wave of “Chi-
nese escape” within the framework of the Quad’s functional coopera-
tion, and (2) China’s reaction to “politicizing” activities. The wave of
“Chinese espace” of Quad+ led by the US and (3) Vietnam agreed to
participate Quad+ at the active invitation of the US.
These implications have implicitly created public opinion “po-
liticizing” the event Viet Nam participates in the activities of the
expanded Quad, triggers inferences that Viet Nam currently has to
take sides in the upcoming “Cold War 2.0” ” – an outdated argument
foundation which is common in the 90s but will cause misunderstan-
dings, misperception and miscalculation. This is especially sensitive
to Vietnam-China relations in particular and Vietnam’s “non-aligned”
foreign identity/reputation in general, even affecting Vietnam’s “mul-
tilateralization” strategy towards other countries. Therefore, the use
of the traceability method to clearly analyze the implications in or-
der to understand the positions of each side and propose solutions for
Vietnam is an urgent research work.
2.1. Analysing the origin of the event
Initially, the origin of the point (1) bases on the context that US is
promoting simultaneously 3 trends that are greatly affecting interna-
tional politics in the first half of 2020: (i) “politicizing” the areas of bi-
lateral strategic competition with China in terms of trade (from June
2018) (P.ANH, 2018) and technology (from May 2019) (T.HANG, 2019);
(ii) “institutionalizing” new waves of “Chinese escape” at the multi-
lateral level of the India-Pacific region in the field of infrastructure
(from November 2019) (J. LYN, 2020); and (iii) “unipolarizing” global
leadership efforts to deal with the Covid-19 pandemic on the part of
the US government (issued from April 2020).
In which, trend (i) not only plays the role of reducing the inter-
dependence between the US and China but also accelerates the wave
of “Chinese escape” (ii). The trend (ii) is the process of expanding
the cooperation function of the Quad (or “softening” the fundamen-
tal security cooperation function of the Quad) and restructuring the
Quad block towards an open but dependent on the agenda from the
superstructure (similar to the ASEAN Expansion cooperation or ASE-
AN+). And trend (iii) represents an effort to make the Quad become
the sole representative in the current essential field of cooperation is
the prevention of Covid-19, as a pilot to make the Quad become a key
leadership axis the process of global “Chinese escape”. Therefore, all
three trends, shaping the point (1) has created a clear perception of
the process of establishing a comprehensive (multi-sectoral) strategic
threat platform from the Quad (not just limited to security or infra-
structure as before) from the outlook of the Chinese government.
Secondly, the origin of the point (2) derives from 3 trends: (i) the
recognition of the campaign to attribute unilateral responsibility
from the US and its allies for the outbreak of the Covid-19 pandemic to
China (GLOBAL TIMES, 2020), (ii) the multilateral support of Quad
members (J.MALHOTRA, 2020) requires China to transparently ex-
plain its responsibility for the Covid-19 pandemic and (iii) a harsh re-
sponse from China to any US activities related to taking advantage of
Covid- 19 to fight China (GLOBAL TIMES, 2020). These three trends
have created China’s perception of the US integrating more global co-
operation initiatives on Covid-19 into the Quad to carry out activities
to restrain China, requiring China to respond quickly and drastically.
Thirdly, the origin of the point (3) is quoted by the public (N.
DANG, 2020) from the 03 following outstanding information: (i) re-
ported by the Times of India (India) The first phone call (March 20) (I.
BAGCHI, 2020a) and the second (March 28) (I. BAGCHI, 2020b) con-
ducted by US Deputy Secretary of State Steve Biegun with high-rank-
ing representatives from the Quad and three external representatives
(Vietnam, New Zealand, South Korea) which self-referred to as the
“Quad Plus” to discuss the prevention of Covid-19; (ii) published by
Reuters (May 4) (H. PAMUK – A.SHALAL, 2020) on the confirmation
of US Secretary of State M. Pompeo (speech on April 29) that the US,
Japan, India, Australia and three countries Vietnam, New Zealand
and South Korea are discussing about restructuring the global supply
chain with the initiative “Economic Prosperity Network (EPN)”; and
(iii) the confirmation (May 14) (N. NHAM, 2020) from the Ministry
of Foreign Affairs of Vietnam about participating in unofficial phone
calls with 6 countries (USA, Japan, Korea, India, Australia, New Zea-
land) to discuss the Covid-19 pandemic situation and post-pandemic
economic recovery measures.
These three pieces of information not only highlight Vietnam’s
participation in activities that tend to contain China coordinated by
the US, but also highlight the ability to access the superstructure of
the Quad - the focus of the direction of the US, making it easier for
the point (3) to create the implication that Vietnam actually agreed to
initially join the US initiatives to contain China as a country advising
the superstructure of the Quad block, complete the logic circuit from
(1) to (2) and (3).
2.2. Vietnam’s exible foreign aair strategy in interacting with the Quad +
Firstly, Vietnam has not yet officially participated in the activities of
the Quad Expansion. Obviously, Vietnam only sent senior officials to
attend the unofficial phone call of the US Deputy Secretary of State
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on March 20 and March 28 to share experiences in dealing with the
Covid-19 pandemic, but when it came to the official meeting of For-
eign Ministers on post-Covid-19 economic recovery activities con-
ducted by the Quad +, the Foreign Minister of Vietnam (and New
Zealand) did not attend, instead the representatives of Brazil and Isra-
el (JAPANESE MINISTRY OF FOREIGN AFFAIRS, 2020a). Only Ko-
rean representatives attended fully the Covid-19 cooperation activi-
ties within the framework of the Quad Expansion. A spokesperson for
the Ministry of Foreign Affairs of Vietnam on May 14 also confirmed
that Vietnam’s participation only stopped at “unofficial” phone calls.
Therefore, it can be seen that Vietnam is still steadfast in its neutral
position in international cooperation, and has realized the political
nature within the structure of the new Quad (using essential multi-
field cooperation networks to draw small countries into the tradi-
tional and non-traditional security orbit generally coordinated by the
Quad) should stop at information sharing and limit operations to the
framework of “cooperation mechanisms, exchange, and phone call in
a constructive and responsible spirit” (THANH HA, 2020). Therefore,
point (3) is an incorrect inference of international and regional public
opinion, although point (1) and (2) are two highly persuasive cognitive
foundations.
Second, the frameworks of “contain China” built and advocated by
the US are only superficial to attract public opinion, but have yet created
an effective threat to China on a pragmatic basis. The US is in the pilot
phase of creating a series of institutions such as the Blue Dot Network
among the US - Japan - Australia (officially announced in November
2019 to compete with China’s BRI) (J. LYN, 2020), as well as the idea
of advocating for cooperation in infrastructure connecting the US -
India - Japan (JAI) since 2018 has not yet produced results because of
many differences in India’s calculations (J. PANDA, 2019). Even the
EPN initiatives are still in the early stages of advocating (despite ha-
ving a financial background from US-based funds), while the concept
of the Quad+ has many precedents since 2013 (N. DANG, 2020) but
completely lacks the institutional framework and agenda, now limi-
ted to working only within the framework of phone calls. Many vie-
wpoints also believe that the idea of the Quad Expasion is still at a
rudimentary level, even just helping to supplement the “communica-
tion corridor” for India’s relations with Vietnam, South Korea, Brazil,
Israel, but does not have much impact on the overall strategy of the
Indians (J. PANDA, 2020), and simultaneously promotes the process
of “demilitarization” or “softening” the Quad that the US actually
does not want ( RAJESWARI PILLAI RAJAGOPALAN, 2020). This
causes the argument point (1) to be reduced seriously.
Third, China has not actually had an official response to Quad+ by
the time the bloc holds an official ministerial-level phone call (May 2020).
All official statements of the Chinese side at this time only repeats
the harsh response to the countries participating in the media cam-
paign attributing the responsibility for the Covid-19 pandemic to
China, unintentionally including the US, Japan, India and Australia
(x5 trend) and international media have arbitrarily grouped into in-
formation that China opposes the Quad + block. Chinese media at
May 2020 have many indications that they know how to distinguish
disadvatageous interactions in the Covid-19 issue at the bilateral level
(with each country in the Quad) and multilaterally (the whole Quad).
Even an editorial criticizing the US’s multilateral initiatives from Chi-
na International Television’s news site - CGTN (May 4) had to borrow
the words of a Russian author to accuse the US of utilizing the shell of
Covid-19 to create an EPN to promote supply chain changes toward
China’s disadvantage (NHAT DANG, 2020). Therefore, the point (2) is
just an inference based on information inflated by international me-
dia on the basis of real trends.
These three statements have clarified: (i) Vietnam’s initiatives in
identifying the true nature of the Quad+ as well as the steps demons-
trating clearly the country’s friendly neutral foreign policy, (ii) The
US really intends to use Covid-19 to entice countries to participate in
the Quad + but has not had any considerable results and (iii) China
actually keeps a cautious attitude toward responding to moves rela-
ting to the Quad+ to reduce “miscalculation” with countries whose
geostrategic position is important to them (like Vietnam).
3. Several suggestions for Vietnam’s foreign defense strategy in
interacting with the Quad in the coming time
Firstly, the trend of “Chinese escape” is still happening without
the US push (mainly the first wave with additional impact from the
second and third wave), so Vietnam does not need to join the new
supply chain mechanism coordinated by the US or the Quad (always
with civil society conditions and priority for private corporations, as
well as terms of “contain China”), but only need to prepare suppor-
ting industrial and high-tech ecological platforms to catch the shift.
Secondly, due to the supply chain segment that countries in the
Quad (as well as the EU) are campaigning to move with many diffe-
rent points, at a time when all businesses are facing financial difficul-
ties with Covid-19 so the fact that the campaign to move the supply
chain during the Covid-19 period has had very limited effectiveness
(despite being heavily promoted by the Western media due to the fact
that it captures the general sentiment of public discontent with Chi-
na). Therefore, Vietnam needs to counter-delineate between infor-
mation of practical value and information that only has the value of
disturbing public opinion (used by the parties to overwhelm the other
party’s mentality but when carefully studied, there is no or have little
practical value).
Third, Vietnam may consider mobilizing parties to participate
in functional activities of the Quad (Quad +) to promote the trend of
“softening” the Quad to the point of no return. The existence of a
multi-eld cooperation mechanism coordinated by the US in addition
to the mechanisms in which China has inuence in the region will
help shape a balance-to-balance order in non-traditional security elds.
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(unlikely to turn into a “hard collision”) is also a suitable direction for
Vietnam’s strategy of “multilateralization” and balancing the parties.
Fourth, in the context that the US - China institutions are ba-
lancing - counterbalancing, it will create empty space and time for
ASEAN to perfect the functional cooperation mechanisms coordina-
ted by this Association. The remaining 6 months of the “double year”
is a good opportunity for Vietnam to link the bridge the US-China
mechanisms with ASEAN (or “step-by-step ASEANization”). That is,
instead of asking questions whether joining or not participating in
the Quad+ in the field of Covid-19, within Southeast Asia, the coun-
tries participating in the Quad+ will have to ask the opposite question
whether to participate in Covid-19 cooperation with ASEAN or not?
Fifth, Vietnam and ASEAN should understand the trend of “de-
militarization” and “de-Americanization” of the Quad that are being
carried out by India, Japan and Australia to gradually coordinate with
these trends to promote the “centrifugation” in the Quad out of the
original orbit controlled by the US.
Sixth, Vietnam as a country with a lot of experience in eective
COVID-19 prevention and one of the rare safe destinations of the supply
chain during the post-pandemic recovery period of the world economy
(with impressive economic growth) can share experiences in order to
participate in supply chain initiatives (SCRIs) of the Indo-Japan axis (or
other initiatives that India-Japan or India - Australia is the main axis)
with ASEAN countries, or participate more in the non-military coope-
ration mechanisms of the Quad + to gradually “soften” and “ASEANi-
ze” the Quad in the direction that the US cannot be irreversible.
Seventh, Vietnam should be well aware that despite trying to
delay efforts to “militarize” the Quad, the three countries India, Japan
and Australia still have to support/participate individually in upco-
ming US military activities in the East Sea (although they will keep
these activities from having all four parties), so they should not react
strongly or make disadvantageous diplomatic statements for India,
Japan and Australia in FONOPS or an expanded military exercise of
Quad members in the East Sea (usually the West Philippine Sea) in
the near future.
Eighth, Vietnam needs to pay close attention to the “strategic
triangles” that the US is creating in the region to serve as the founda-
tion for the “Asian NATO” (whether Biden or Trump is elected, the
strategy to build the US’s Asian alliance system is still in progress) to
replace the Quad in the future to take appropriate precautions, while
avoiding participation in these triangles in the early stages.
Conflicts of interest
The authors declare that there are no conflicts of interest regar-
ding the publication of this article.
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Ana Villalba-Castro, Fabrício H. Chagas-Bastos Aspectos Sistemácos de una Historia de los Conceptos de Securización
y Amenaza para Copenhague, Aberystwyth y París
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 3, (out. 2022), p. 34-52
Aspectos Sistemáticos de una Historia
de los Conceptos de Securitización y
Amenaza para Copenhague, Aberystwyth
y París
SYSTEMATIC ASPECTS OF A HISTORY OF THE CONCEPTS
OF SECURITIZATION AND THREAT TO COPENHAGEN,
ABERYSTWYTH AND PARIS
Ana Villalba-Castro1
Fabrício H. Chagas-Bastos2
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2022v10n3p34-52
Recebido em: 05 de maio de 2020
Aprovado em: 27 de fevereiro de 2023
RESUMEN
Los últimos treinta años fueron denitivos para que se cuestionara el concepto
clásico de seguridad. En los 1990, teóricos en Copenhague, Aberystwyth y París
trataron de ampliar el entendimiento sobre qué signica una amenaza, también
sobre cómo se da el proceso de delimitación y denición de lo que se debe pro-
teger en la política internacional —la securitización. En este artículo, con base
en la historia de los conceptos, investigamos la genealogía de los dos conceptos
comunes y centrales a las escuelas europeas de los estudios de seguridad, com-
parando y señalando sus similitudes y contrastes.
Palabras clave: estudios de seguridad, securitización, amenaza, Escuela de
Copenhague, Escuela de Gales, Escuela de París, historia de los conceptos,
conceptos
ABSTRACT
The last thirty years were denitive to question the classic concept of security. In
the 1990s, theorists in Copenhagen, Aberystwyth and Paris tried to broaden their
understanding of what a threat means, as well as how the process of delimitation
and denition of what should be protected in international politics occurs —the
securitisation. In this article, based on the history of concepts, we investigate the
genealogy of the two common concepts central to European schools of security
studies, comparing and pointing out their similarities and contrasts.
Keywords: security studies, securitization, threat, Copenhagen, Aberystwyth,
Paris, history of concepts, concepts
Académicos en Copenhague, Aberystwyth y París, en el curso de la
década de los 1990, trataron de ampliar el entendimiento sobre cómo se
1. Mestre em Ciência Política e Rela-
ções Internacionais, Universidad de los
Andes (Colômbia). E-mail: amvillalba-
castro@gmail.com
2. Doutor em Relações Internacionais,
USP. E-mail: fchagasbastos@ifs.ku.dk
da el proceso de delimitación y denición de lo que se debe proteger —lo
que se conoce por securitización—, y también lo qué signica una amena-
za en la política internacional (BALZACQ, 2011; WÆVER, 1995).
Diversos trabajos han tratado de revisar la literatura explorando las
similitudes y contrastes entre cada una de estas escuelas. McDonald (2008),
por ejemplo, se ha enfocado en las limitaciones de la securitización en la
construcción contemporánea del concepto de seguridad. Wæver (2012),
por su lado, ha investigado las diferencias formativas entre las escuelas eu-
ropeas y sus contrapartes en los EE. UU. Hay una laguna, entretanto, so-
bre cómo se ha desarrollado en cada una de las tres escuelas el andamiaje
conceptual común que comparten. Más especícamente, ¿cómo dialogan,
se articulan y se diferencian sus conceptos centrales —amenaza y securiti-
zación— para Copenhague, Aberystwyth y París? De modo más amplio,
¿cómo los conceptos de securitización y amenaza organizan el signicado
del conocimiento acumulado en los Estudios de Seguridad?
De modo general, los conceptos pueden verse como puntos focales
para identicar regularidades y diferencias en como comprensiones del
mundo cambian a lo largo del tiempo —o como “hitos en el curso cam-
biante de la evolución del conocimiento” (STEINMETZ & FREEDEN,
2017, p. 2). En este contexto, aunque el estudio de los aspectos políticos
e históricos de los conceptos ha recobrado impulso3 en los últimos años
en las Relaciones Internacionales (BERENSKOETTER, 2016; 2017; ISH-
-SHALOM, 2021), este abordaje ha sido muy tímidamente4 explorado en
los Estudios de Seguridad.
En este artículo, promovemos una investigación sistemática de los
conceptos comunes y centrales —i.e., amenaza y securitización— a Co-
penhague, Aberystwyth y París, comparando y señalando sus similitu-
des y contrastes5 . Para tanto, nos valemos de la metodología de historia
conceptual (Begrisgeschichte) propuesta por Koselleck (2002; 2004) —en
especial la idea de ‘concepto básico’ (véase también IFVERSEN, 2011). En
esta aproximación al estudio de la historia se analiza cómo las relaciones
sociales y el lenguaje crean, modican y eliminan los conceptos. Especí-
camente, el trabajo se concentra en revisar los planteamientos de cada
una de las escuelas explorando cómo se usan los conceptos de amenaza y
securitización, teniendo en cuenta: (i) los actores que denen qué es amena-
za y qué es securitización; (ii) los mecanismos que se usan para securitizar
y para denir la amenaza; así como (iii) cuáles objetos son vistos como
amenaza (o potencial amenaza) para la securitización.
Nuestra contribución va más allá de entender cómo se han amplia-
do los Estudios de Seguridad o de un estudio comparado de las carac-
terísticas epistemológicas y ontológicas de cada una de ellas frente a los
fenómenos de seguridad. El trabajo es de interés más amplio a la disci-
plina porque al investigar los conceptos-clave de securitización y amenaza
rastreamos las modicaciones que ocurren en los signicados de tales
conceptos, siempre dentro de un contexto social y cultural particular. De
modo breve, mapeamos como Copenhague, Aberystwyth y París han
evolucionado intelectualmente, siempre en un estado de competencia/
colaboración potencial.
3. Aunque con poca atención a las
contribuciones no-Occidentales a la
disciplina (véase CHAGAS-BASTOS,
2023).
4. Los pocos trabajos que analizan el
tema lo hacen desde el concepto de la
seguridad (BALDWIN, 1997; STRITZEL &
VUORI, 2016), o analizan los conceptos
de política que interactúan con la teoría
de la securitización (PRAM GAD &
PETERSEN, 2011).
5. No buscamos en este artículo proveer
una revisión exhaustiva de la literatura
sobre cada una de las tres escuelas,
sino, como dicho arriba, sistemática-
mente analizar dos conceptos-clave en
el andamiaje teórico que comparten.
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Ana Villalba-Castro, Fabrício H. Chagas-Bastos Aspectos Sistemácos de una Historia de los Conceptos de Securización
y Amenaza para Copenhague, Aberystwyth y París
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Además de esta introducción y de las consideraciones nales, el ar-
tículo se desarrolla en otras cinco partes. En la sección siguiente, presen-
tamos el marco teórico sobre la historia de los conceptos. A continuación,
analizamos la evolución de los conceptos de amenaza y securitización
en cada una de las tres escuelas europeas. Finalmente, examínanos las
similitudes y las diferencias en el tratamiento conceptual entre cada una
de ellas.
La historia de los conceptos
Para poder hacer sentido sobre las experiencias cuotidianas, cada
ser humano lanza mano de conceptos —eso es, los elementos que nos que
permiten integrar, comprender y retener los fenómenos de la realidad.
Koselleck (2004) observa que la experiencia sin conceptos no es posible y
sin la experiencia no hay conceptos. En otras palabras, a partir de expe-
riencias particulares, así como de la repetición de experiencias anteriores,
se constituye la vida, se forman y evolucionan los conceptos. Es premisa
fundamental, por lo tanto, que los conceptos sean entidades dinámicas,
con tiempo y espacio denidos, que cambian su signicado de acuerdo
con los diferentes usos de las palabras que los exprimen —y según su es-
tándar social o ámbito temporal (KOSELLECK, 2002; 2004).
En ese sentido, el lenguaje cumple dos funciones. Por un lado, es
receptivo, capaz de registrar lo que sucede fuera de sí mismo (la realidad).
Por otro, cumple una función de activación y de asimilación de todos los
contenidos extra y prelingüísticos que se conocen, experimentan y com-
prenden (GERRING, 2001).
Farr (1989) plantea la aplicación de los conceptos a la acción política
implica acuerdos entre los actores políticos —i.e., entendimientos colecti-
vos en los cuales se dene cómo aplicar uno o varios conceptos en el mun-
do político. En otras palabras, conceptos (aplicados al mundo social) siem-
pre articulan ‘espacios de experiencia’ y un ‘horizonte de expectativa’,
dado que enmarcan y organizan las actividades sociales sobre la contin-
gencia del tiempo. Para que esos entendimientos sean efectivos se deben
tener claro (a) los criterios que denirán la aplicación de los conceptos; (b)
la selectividad y el alcance de los fenómenos que serán interpretados por
dichos conceptos en el escenario político; y (c) las actitudes que expresan
estos conceptos.
Los conceptos, por ende, soportan signicados históricos especí-
cos. Llevar a cabo una historia de los conceptos (o de sus componentes in-
telectuales) necesariamente implica un proceso de recolección de hechos
e ideas que evidencian el cambio semántico y político de esos conceptos a
lo largo del tiempo. En esa recolección, además, no se puede dejar de lado
que, en muchas ocasiones, la acumulación semántica, se ve restringida
por limitaciones lingüísticas y por posibilidades políticas (BALL, 1998).
Es cierto que el alcance de una historia de los conceptos es contro-
vertido en su método y alcance —si más o menos amplio. Por un lado, la
corriente alemana liderada por Koselleck, se ha concentrado en el estudio
de los conceptos y en cómo estos cambian sus signicados en sincronía
con las transformaciones que se dan en los distintos contextos sociales y
políticos. Desde una perspectiva diferente, la Escuela de Cambridge en-
foca la identicación de los discursos y las convenciones lingüísticas que,
en un dado periodo histórico, producen ciertos signicados (POCOCK,
1971; SKINNER, 1969). La diferencia entre las dos escuelas se evidencia
en que mientras para la Begrisgeschichte es la retórica el instrumento por
el cual se expresan los cambios temporales en los conceptos, para los de
Cambridge —particularmente para Skinner— el paso del tiempo es el
trasfondo del cambio en la formulación retórica de los conceptos. En otras
palabras, la Begrisgeschichte se concentra en la historia social e intelectual
de los contextos en los cuales los conceptos se desarrollan, mientras que la
Escuela de Cambridge lo hace examinando a sus características lingüísti-
cas y literarias (véase para una revisión detallada PALONEN, 1999; 2003).
El abordaje de la Begrisgeschichte deja claro que los conceptos no
son simplemente palabras, sino que son portadores de consciencia tem-
poral, dado que su nacimiento o sus cambios de signicado se dan en los
momentos históricos críticos. En esa medida su línea de estudio y análisis
presenta como gran fortaleza el permitir que las concurrencias de evolu-
ción y de cambio de los conceptos puedan ser enmarcadas a lo largo de
toda la historia (KOSELLECK, 2002; 2004). El fundamento teórico está el
hecho de que las ideas —en especial las ideas políticas— dan cuenta de
las experiencias de vida, recurriendo al lenguaje social o político, que las
sintetizan en forma de conceptos —o sea, el proceso de génesis concep-
tual. Se presenta entonces una tensión en la relación entre mensaje, reali-
dad y aprehensión mental. Esta tensión se convierte en el impulsor de la
construcción de los cuadros intelectuales interpretativos. En consecuen-
cia, un concepto, genéricamente denominado, está siempre en relación
con aquello que se quiere comprender. La relación entre el concepto y el
contenido que se quiere aprehender expresa la convergencia entre sujeto
y objeto, en la medida en que se vuelve generalizador, más allá de asocia-
ciones o uniones particulares.
Ifversen (2011) anota que algunos conceptos se vuelven tan impor-
tantes que juegan un rol clave en los procesos de cambio y contestación
social —son concepto-clave en el andamiaje de la Begrisgeschichte. Tales
cambios son identicados en como las palabras y sus signicados cam-
bian en el tiempo y espacio, y se mapean por medio de la detección de
redes semánticas en conjuntos de textos especícos.
En los estudios de seguridad, las experiencias que denen las inte-
racciones entre los diferentes actores se enmarcan bajo los conceptos-cla-
ve de securitización y amenaza. De este modo, analizamos a continua-
ción cómo cada una de las escuelas dene y emplea estos dos conceptos
en sus propuestas teóricas.
Copenhague, Aberystwyth y París: Notas sociológicas y fundaciones
intelectuales
Dentro del amplio espectro de enfoques que se puede considerar
como lecturas críticas de la seguridad, la mayoría de las categorizaciones
se han centrado en los tres programas de investigación —o escuelas—
más visibles y en sus guras inuyentes: Copenhague (Barry Buzan y Ole
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y Amenaza para Copenhague, Aberystwyth y París
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Bigo y McCluskey (2018) anotan que estas escuelas suelen ser retra-
tadas como rivales —o entes aislados— que persiguen diferentes agendas
de investigación y discuten sobre qué signica ser ‘crítico’ con respecto
a los estudios de seguridad. Nada podría ser más falso. Las interaccio-
nes duraderas —y hasta mismo amistades entre los académicos presentes
cada una de estas escuelas— muestran que, de hecho, no hay oposición
entre las tres escuelas europeas. Desde un punto de vista de la sociología
del conocimiento, como anota Bourdieu (2004), tales relaciones son perti-
nentes para entender cómo se dan las relaciones de producción de conoci-
miento y como la producción académica se difunde. Evidencia central en
este sentido son los nombres que rman el clásico maniesto del C.A.S.E.
Collective (2006).
Esta confusión —o “truco útil” (BIGO & MCCLUSKEY, 2018)—
conlleva formas de esencialismo y culturalismo, que bloquean la com-
prensión de la diferencia entre enfoques teórico-metodológicos y ana-
líticos. Además, los autores consideran que oponer estos programas de
investigación como un error, dado que precisamente el diálogo entre sus
miembros ha permitido que —aunque usando terminologías diferen-
tes— que más o menos el mismo tipo de razonamiento fuera establecido
como se verá en las próximas secciones.
Amenaza y Securitización como conceptos-clave
Los debates sobre seguridad en las RRII por muchos años se basa-
ron en los planteamientos teóricos de las escuelas realistas y neorrealistas
—y tuvieron su desarrollo mayoritariamente concentrado en los EE. UU.
En estos términos, el actor protagonista de la seguridad era el Estado, y el
eje central de sus análisis e interpretaciones era el concepto de ‘seguridad
nacional’ (véase para una revisión detallada BUZAN & HANSEN, 2009).
Los eventos de alcance global impulsados con el n de la confront-
ación Este-Oeste fueron denitivos para que se comenzara a cuestionar el
concepto de seguridad en su forma original. El avance y la consolidación
de procesos de integración regional, los procesos de descolonización en
África y Asia, la consolidación de los movimientos sociales y civiles como
actores relevantes en la política internacional, además del surgimiento
de nuevas formas de amenazas transnacionales (como, por ejemplo, el
narcotráco y el cambio climático), entre otros fenómenos evidenciaron
los límites de los abordajes tradicionales a la seguridad —y porqué ésta
debería dejar de ser exclusivamente tratada en términos (y por) militares
(KRAUSE, 1998).
Los problemas y soluciones de la (in)seguridad dejaban de estar ín-
timamente ligados a la supervivencia estatal en un ambiente anárquico.
Eso es, dejan de estar centrados en la defensa de la integridad del Estado,
de cuya supervivencia se garantizaría principalmente por medio del ele-
mento militar y por el empleo de la fuerza (BUZAN & HANSEN, 2009).
La seguridad pasa a ser objeto de competencia entre actores que buscan
controlar su contenido, por lo que, paradójicamente, la única comunali-
dad es que la seguridad es siempre objeto de disputas políticas sobre su sig-
nicado —o más especícamente, su denición negativa, la inseguridad.
Wæver), Aberystwyth (Ken Booth y Richard Wyn Jones), y París (Didier
Bigo y Jef Huysmans).
Las etiquetas geográcas permiten identicar planteamientos teó-
ricos que comparten una misma concepción teórica, y a un grupo de au-
tores que han adoptado de manera común una aproximación determi-
nada para el estudio del campo de la seguridad. Es decir, comparten un
objeto de estudio —la seguridad—, analizado con una visión académica
similar, además de tener en común varias de sus inuencias intelectuales.
En términos de la sociología del conocimiento, Tussie y Chagas-Bastos
(2023, p. 894) observan que “[l]as escuelas dentro de las disciplinas fun-
cionan como capullos: establecen refugios que ofrecen a los académicos
‘nidos’ intelectuales, institucionales y materiales protectores que les per-
miten nutrir y madurar ideas, marcando líneas diferentes de la disciplina
más amplia, sin separarse o rechazar por completo. la corriente princi-
pal”. Katzenstein (2018, p. 377) de manera bien humorada nos ayuda a
ilustrar la importancia de discutir agrupaciones intelectuales dentro de la
disciplina de las RRII: “[porqué] Copenhague en lugar de Dinamarca es
un misterio. Jonathan Kirshner sugiere, medio en broma, una razón lin-
güística: Copenhague es una palabra suave que connota cosmopolitismo,
mientras que Dinamarca tiene una k terminal áspera. Tal vez, Aarhus y
Aalborg también estén excluidas porque un Danish en inglés americano
es algo que se come”.
Las teorías estructuralistas de las RRII y los estudios de la paz6 in-
uenciaron directamente los planteamientos propuestos por los investi-
gadores en Copenhague (WÆVER, 2012). Dentro de esta tradición in-
telectual, se ha evidenciado la necesidad formular nuevas formas de en-
tender la (in)seguridad —que, hasta entonces— tenía al Estado como su
actor central y se denía bajo parámetros militares.
Para los de Aberystwyth (o Gales), el estudio de la seguridad no
solo debería ir más allá del Estado, sino que debe alejarse de elementos
estadocéntricos y militares, volteando su mirada y enfocándose en el ser
humano como el principal actor. Fijarse en las relaciones entre individuos
y no solo entre Estados y entre instituciones, o entre instituciones y Es-
tados debe ser su gran objetivo (BOOTH, 1991; C.A.S.E. COLLECTIVE,
2006). Su entendimiento de qué es y cómo se logra la seguridad toma
varios elementos de la Escuela de Frankfurt, tales como que la razón no
puede concebirse bajo otra forma que no sea crítica, porque de esa mane-
ra puede hacer frente a la manipulación y alienación de actores e ideolo-
gías dominantes.
Mientras Copenhague y Aberystwyth trataron de moverse entre los
niveles estatal y del individuo, los investigadores en París han movido el
nivel de análisis hacia un punto intermedio —pero también radicalmente
diferente frente a las perspectivas tradicionales sobre los estudios de seguri-
dad. Su innovación es el planteamiento de que se han desvanecido los lími-
tes entre seguridad interna y externa y, por ende, su investigación se enfoca
en los actores y/o agencias que se encargan de la seguridad. De esa manera,
no centran a la seguridad apenas como parte del campo político, sino tam-
bién del campo institucional7 (BIGO, 1996; 2002; HUYSMANS, 2002).
6. Las primeras propuestas se hicieron
desde el Copenhagen Peace Research
Institute (COPRI).
7. Por ejemplo, las agencias que cuando
encargadas de una y otra áreas de la
seguridad buscan nuevos enemigos que
justifiquen su existencia. Asimismo, son
instituciones encargas de la seguridad
que definen qué y a quién se vigila, y
cómo se securitiza.
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Ana Villalba-Castro, Fabrício H. Chagas-Bastos Aspectos Sistemácos de una Historia de los Conceptos de Securización
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aceptan ese etiquetado. Como observa Herz (2010, p. 603-4) “el proceso
de denición y construcción de las amenazas se convirtió en objeto de
investigación y surgió una dimensión histórica que contrarrestó la natu-
ralización del sujeto propia de la tradición positivista”.
Copenhague
El proceso de securitización propuesto por la Escuela de Copenha-
gue permite establecer la diferencia entre lo qué es o no un problema de
seguridad. Eso es, a la securitización como proceso discursivo, es impres-
cindible que exista una audiencia9 que valide la categorización de la ame-
naza para, de esa manera, sean legitimadas las medidas excepcionales.
Sin esta legitimación es imposible securitizar cualquier amenaza. De este
modo, para poder etiquetar un problema de seguridad como tal este se
debe presentar ante una audiencia, en términos o en lenguaje de seguri-
dad, de modo a enmarcarlo como una amenaza existencial sobre un ob-
jeto referente, y que se es incapaz de tratarlo con los elementos políticos
normales, por lo que requiere medidas extraordinarias.
Asimismo, es fundamental que su construcción retórica y semióti-
ca transmita la prioridad y la necesidad urgente de actuar ante tal amena-
za. Si el actor securitizador logra así el aval de la audiencia10 , para ir más
allá de las reglas y procedimientos establecidos, se puede hablar de un
proceso de securitización exitoso. Por eso, los elementos que caracteri-
zan esa elaboración del discurso securitizador son denitivos para que se
convierta en un acto del habla efectivo (BUZAN et al., 1998; STRITZEL,
2012; 2014; STRITZEL & CHANG, 2015; WILLIAMS, 2011).
En consecuencia, en el proceso de securitización juega también un
papel importante quién es el actor securitizador y qué posición de auto-
ridad ocupa —toda vez que la relevancia y credibilidad que genere en la
audiencia ya sea por su prestigio o por su conocimiento, le permitirán
conseguir el asentimiento de la audiencia (BAELE & THOMSON, 2017).
Por eso, quienes generalmente llevan a cabo este acto discursivo son éli-
tes gobernantes y líderes políticos que están en una clara posición de au-
toridad y pueden generar credibilidad en el público y, al mismo tiempo,
reclamar acciones para contener las amenazas —dado que invocan su co-
nocimiento del contexto en el que se da dicha amenaza y de las formas o
mecanismos con los cuales se les puede hacer frente (BUZAN et al., 1998).
Si el proceso de securitizar implica enmarcar una amenaza como
tal sobre un objeto de referencia, y conseguir la aprobación de una au-
diencia para legitimar el uso de medidas de política excepcional para en-
frentarla, el proceso contrario también es factible. Eso es, una amenaza
también es susceptible de ser desecuritizada (WÆVER, 1995). Los acto-
res securitizadores, a través de un acto discursivo, ya no presentan una
amenaza como la necesidad urgente de medidas excepcionales, sino que
regresan, el tema, al escenario político anterior, y eliminan de su discur-
so el mensaje de riesgo y la urgencia de acciones extraordinarias. En esa
medida, los actores muestran los cambios políticos, las condiciones ma-
teriales y las acciones institucionales que conrmen que el asunto ya no
requiere ser más objeto de la acción securitizadora. En este sentido, lo
9. La audiencia se define como el objeto
a quien se dirige el acto del habla que
nortea la securitización; son aquellos
que deben ser persuadidos y aceptar
el problema como una amenaza de
seguridad.
10. Copenhague entiende que, si la
construcción de la amenaza es verda-
dera o no, es el acto de habla el que
permite al actor de titulización infringir
las reglas y procedimientos sociales
normales y, por lo tanto, facilita que la
audiencia tolere esta intrusión.
Los estudios críticos de seguridad innovan al remover la dicoto-
mía seguridad-inseguridad de las manos del Estados (y sus instituciones)
—que expresa la visión continua de que la seguridad del Estado está en
el centro del debate y que la capacidad militar es el último garante de la
seguridad en un sistema anárquico. En particular, Buzan y colegas (1998)
en trabajo seminal plantean que la seguridad responde a una naturaleza
discursiva —es un acto del habla (speech act). Es decir, cuando se designa
algo como riesgoso, el objeto pasa a ser comprendido como una amenaza,
y este se convierte en un problema de seguridad. Este proceso ha sido
nombrado por Wæver (1995) como securitización8 . El mecanismo por el
cual se declara que una amenaza existencial ha aparecido sobre un objeto
que se protege, por lo que para contenerla se requieren medidas excep-
cionales —es decir, una dada situación política ‘riesgosa’ que escapa a la
esfera política normal. El objeto de referencia que se protege no necesa-
riamente es el Estado, sino que puede pertenecer a cualquier otro ámbito
de la vida —el económico, el ambiental, el de la identidad, entre otros—,
y por los cuales las medidas excepcionales ya no solo hacen referencia a la
acción militar (BUZAN et al., 1998; WILLIAMS, 1998).
Bajo este planteamiento teórico que mueve el enfoque del Estado
hacia otros elementos que pueden traer riesgos a la sociedad, las amena-
zas son construcciones dinámicas y subjetivas. En este sentido, Sjöstedt
(2008) observa que uno de muchos temas en la agenda política puede re-
cibir repentinamente la máxima prioridad, volviéndose una amenaza. Lo
contrario es igualmente posible, dado que temas que han sido conside-
rados como gravemente amenazantes pueden repentinamente ser mini-
mizados. Una tercera posibilidad es que un tema nunca reciba atención
y sea enmarcado como una amenaza. Por eso las “reivindicaciones de
seguridad” pertenecen al ámbito de la política y la politización, no son un
ámbito diferente, más allá de la política normal.
Con una apuesta discursiva caracterizada por los elementos señala-
dos arriba, el proceso de securitización puede alcanzar el éxito en la me-
dida que se da la ya mencionada construcción intersubjetiva de seguri-
dad que no es otra que la creación de valores de seguridad compartidos
—dada por medio de la interacción social— en los que se justican las
políticas de seguridad (MCDONALD, 2008). El discurso, en esa medida,
debe cumplir con varias características para conseguir su objetivo. Como
su n último es lograr que la audiencia coincida con el orador en el en-
tendimiento de que una amenaza es real, y que, por lo tanto, legitime
las acciones que se emprenderán para enfrentarla en última instancia, su
éxito depende de la acción de la audiencia; es esta la que tiene la última
palabra sobre si una amenaza se securitiza o no, al aceptarla como tal
(BALZACQ, 2005; BUZAN et al., 1998).
En suma, los dos conceptos-clave para todas las tres escuelas fun-
cionan de manera articulada: las amenazas son cuestiones construidas
por actores (por ejemplo, el Estado) y aceptadas por otros, por lo que las
agendas de seguridad son el resultado de un proceso intersubjetivo faci-
litado por los actos de habla —la securitización. Es decir, que las cuestio-
nes de (in)seguridad no son resultado de fundamentos objetivos, sino que
se vuelven tales sólo cuando alguien lo etiqueta como tal, y los demás
8. Baele y Thomson (2017) indican que
el término ya era de uso común entre
los constructivistas que trabajaban con
temas de seguridad.
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ideal sería desecuritizar el mayor número de asuntos para evitar que las
élites estatales monopolicen y capturen las preocupaciones de seguridad
(HANSEN, 2012).
La securitización (y la desecuritización), como originalmente ela-
borada por la Escuela de Copenhague dene así que es un proceso inter-
subjetivo entre quienes securitizan y las audiencias que lo validan. Coin-
cidir en que hay una amenaza, en denir esa amenaza y en las maneras
cómo debe securitizarse es un proceso social en el que se construyen en-
tendimientos compartidos respecto a la existencia de esa amenaza, por lo
que securitizar es una combinación de lenguaje y sociedad. En este marco
teórico, amenazas no son objetivas o subjetivas —como bajo el concep-
to tradicional de seguridad—, sino que son, a priori, una construcción
ilocucionaria. Como un acto del habla, su denición se da únicamente
desde el lenguaje y responden a nes políticos puntuales que persiguen
los actores que las crean. Todavía, a posteriori, el proceso comienza como
acto de habla y se desarrolla luego como una amenaza real —dejando de
ser apenas un acto discursivo.
Se tiene, al n de la construcción social y lingüística de la Guerra
Fría, un andamiaje teórico en lo cual identicar y enmarcar amenazas
son el resultado de un acto discursivo en el que, si bien el actor que securi-
tiza es clave, el éxito de esa acción depende de la audiencia.
Aberystwyth
La innovación en los Estudios de Seguridad no se quedó todavía
restricta a Dinamarca. Booth (1991), en la Universidad de Aberystwyth,
en el país de Gales, fue uno de los primeros teóricos en explicitar por qué
la seguridad y la emancipación no pueden separarse de la otra. De acuerdo
con su argumento, la seguridad se dene como la ausencia de amenazas,
y solo se alcanza esta situación si el individuo se puede liberar de las limi-
taciones físicas y humanas que le impiden ser libre y desarrollarse como
él ha elegido. En denitiva, sin emancipación no hay seguridad posible y
esa debe ser la primera preocupación de los estudios de seguridad11 .
La securitización es la clave en el proceso de generar la noción se-
guridad para Copenhague y, por lo tanto, reviste a esta de un carácter ne-
gativo en la medida en que la necesidad de securitizar muestra el fracaso
de la política convencional al lidiar con los riesgos que se presentan a la
sociedad, y exige medidas excepcionales para enfrentar supuestas ame-
nazas. En contraposición, para los representantes de la Escuela de Gales,
el concepto de seguridad está revestido de una concepción positiva, en la
medida en que la eliminación de las amenazas, a través de la emancipa-
ción, es la que permite gozar de esa seguridad. En consecuencia, arman
que más que securitizar, lo que se debe hacer es politizar la seguridad
(ALKER, 2005; BOOTH, 2007; WYN JONES, 1999).
De esa manera es que se lleva al campo político una amenaza, y
como esta se visibiliza como real, y se exige (y se consigue) una acción
que la contenga y elimine. Además, el politizar admite cuestionar las vi-
siones exclusivamente estatistas y militaristas, y considerar otros objetos
referentes —por encima y por debajo del Estado. Esa politización ha per-
11. En este sentido, sería primordial
defender las libertades básicas que
plantea el liberalismo, pero para
hacerlo se debe comenzar desde la
libertad interior y esa solo se consigue
liberándose del control que empieza a
tener sobre los individuos la cultura de
masas (HORKHEIMER, 1937; 1942). Se
hace necesario, por lo tanto, que el ser
humano rompa las relaciones sociales,
económicas y políticas inhumanas que
se imponen en el mundo por medio de la
rápida expansión del sistema capitalista
y de los medios de comunicación de
masas que los convierten en seres
alienados; el único medio para romper
ese sometimiento es la razón crítica.
Habermas (1987a; 1987b; 1991) insiste
en que la teoría crítica debe tener como
fin principal transformar esa realidad
social, a través de la emancipación. Esta
debe ser entendida, no como la revoluci-
ón de Marx, sino como el mantenimien-
to y preservación de la autonomía del
individuo —es decir, la razón crítica le
permite al ser humano liberarse de todo
eso que lo aliena. En otras palabras,
la emancipación debería convertirse
en la primera preocupación, toda vez
que la seguridad debe concentrarse en
eliminar todas las barreras que existen
entre el individuo y sus libertades.
mitido darle a la seguridad una concepción global, con prácticas locales,
por lo que el diálogo y el debate se han convertido en elementos deniti-
vos en la construcción de estrategias para enfrentar las amenazas. Bilgin
(2017) argumenta que es esa politización de la seguridad lo que permite
visibilizar esas amenazas que por mucho tiempo no han sido escuchadas,
y que, por lo tanto, no le han permitido tener voz a los individuos direc-
tamente afectados por ellas. Consiguen así convertirse en una preocupa-
ción pública real, por lo que la consecución de estrategias para contener-
las o eliminarlas se hace más probable.
Wyn Jones (1995) argumenta que lo que debe estar en el centro
del campo de estudio de la seguridad son las experiencias de los seres
humanos y de las comunidades, a quienes el orden mundial les genera
todo tipo de inseguridades y que están lejos de las preocupaciones tra-
dicionales estatales (e.g., la guerra). De hecho, una amenaza será todo lo
que se interpone entre el ser humano y su libertad. Bajo estos plantea-
mientos el campo de la seguridad se ha vuelto mucho más inclusivo y ha
permitido visibilizar amenazas que el concepto tradicional ha pasado por
alto al reducirlo a la relación Estado-poder-seguridad, y que abarcan un
amplio espectro, como la violación de los derechos humanos, la pobreza,
la exclusión y la opresión de las minorías, la violencia contra las mujeres,
los problemas ambientales, las desigualdades económicas, la inseguridad
alimentaria, hasta la discriminación.
Aberystwyth presenta una propuesta teórica centrada en el indivi-
duo y dene el proceso de securitización con base en amenazas reales que
obstaculizan el verdadero desarrollo del ser humano. Una postura que, si
por un lado se nutre del andamiaje propuesto por Copenhague, por otro,
se aleja de su noción de acto discursivo.
París
Los teóricos de la Escuela de París no han sido ajenos a la amplia-
ción del concepto de seguridad y lo han hecho no solo resaltando ese
paulatino desvanecimiento entre los límites de la seguridad externa y la
seguridad interna, sino que han tomado en cuenta la sinergia entre los
actores del ámbito público y el ámbito privado (BIGO, 1996).
De esta manera, los investigadores vinculados a la Escuela de París
abordan el estudio de la (in)seguridad a partir del tema de las migraciones,
el terrorismo, las drogas ilícitas, el crimen organizado, debido a que son las
actividades a las que las agencias de seguridad más dirigen sus estrategias
de securitización. Las migraciones, por ejemplo, regularmente son presen-
tadas como una población con mayor probabilidad de cometer un delito, re-
presentar un problema de salud pública, poner en riesgo la estabilidad de la
mano de obra local y de alterar el orden público (HUYSMANS, 2000a). Es-
pecícamente, se han concentrado en estudiar las prácticas de las autorida-
des y de las agencias encargadas de llevar a cabo las tareas de seguridad. Así,
plantean que, con los cambios geopolíticos resultantes del n de la Guerra
Fría, tales como la creación y denición de nuevos espacios comunes —
como la Unión Europea—, las agencias encargadas de una y otra seguridad
buscan nuevos enemigos que justiquen su existencia (BIGO, 1996).
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Como consecuencia de esa fusión entre seguridad externa e inter-
na ahora quienes cumplen la tarea de securitizar las amenazas, no son
el Estado o las élites de gobierno, como lo propone la Escuela de Cope-
nhague, tampoco es el individuo o los grupos sociales, como lo dene la
Escuela de Aberystwyth, sino que son las agencias de seguridad naciona-
les y regionales (BIGO, 2006; BIGO & TSOUKALA, 2008; HUYSMANS,
2000b; 2006).
Se asume que la guerra interestatal es menos probable, y que la
atención de las agencias estatales e inter-estatales ahora debe concentrar-
se en la actividad criminal. Estas agencias, que durante el mundo bipolar
tenían un protagonismo limitado, opacadas por las fuerzas militares —
como garantes de la seguridad estatal—, en la actualidad y ante la multi-
plicidad de amenazas y de objetos de referencia que se han incluido en el
campo de la seguridad, son las que parecen tener la capacidad de contener
y hacer frente a esas amenazas. Y esa capacidad se explica, precisamente,
por los distintos tipos de agencias existentes: de migraciones, agencias
aduaneras, agencias de protección y control fronterizo, agencias de mo-
nitoreo del intercambio comercial, entre otras. Con este n, dichas agen-
cias construyen la imagen de un enemigo interior, deniendo un perl
que generalmente reúne las características de grupos de ciudadanos ex-
tranjeros. Esto, de inmediato crea una diferenciación social y justica la
construcción y ampliación de espacios de vigilancia de Estados y perso-
nas consideradas como un peligro y una amenaza a la seguridad nacional
y al orden público (BIGO & TSOUKALA, 2008).
Para desarrollar sus planteamientos, los estudiosos de París toman
principalmente de Foucault (1975) el concepto de disciplina —entendida
como una forma de dominación—, que fabrica cuerpos dóciles y al mis-
mo tiempo, útiles. La disciplina es, entonces, un castigo silencioso, que
domestica los cuerpos, en un contexto de crecimiento demográco y de
crecimiento económico. Esto se hace a través de las normas y reglas que
se establecen en instituciones, como las escuelas o en el campo militar,
entre otros, que permiten controlar y corregir esos cuerpos. Y, de acuerdo
con la Escuela de París, en ese control y disciplina es que se soporta toda
la operación securitizadora de las agencias de seguridad.
La denición de las amenazas y del proceso de securitización para
la Escuela de París, por lo tanto, debe tener en cuenta tres elementos. El
primero de ellos es la conguración del contexto en el que se presenta la
amenaza. El segundo, cuál es la naturaleza del problema y, por último,
las luchas de poder que se registran entre unos y otros profesionales y
agencias de seguridad. Así, las amenazas se denen y se securitizan con
una vigilancia extrema que afecta directamente la vida cotidiana de los
ciudadanos, especialmente de aquellos que están bajo sospecha. Esa vigi-
lancia se da a gran escala, es decir, no solo es masiva, sino que también
se supervisa y se controla todo tipo de movimientos, de comunicaciones
y de datos.
Por esta razón, también se caracteriza por ser un proceso de co-vi-
gilancia entre actores privados y públicos, porque si bien quienes llevan
a cabo las operaciones son las agencias de seguridad de los Estados o de
los organismos regionales, el soporte tecnológico y de almacenamiento
de la información está a cargo de empresas del sector privado. El uso de
aparatos de última tecnología, como circuitos cerrados de televisión, es-
cáneres, huellas dactilares, seguimiento computarizado de entradas y sa-
lidas, así como de los movimientos de cada individuo, vigilancia satelital,
almacenamiento de datos e identicadores biométricos, es el eje central
del proceso de securitización que llevan a cabo estos agentes —que inclu-
so les permite crear redes transnacionales de cooperación (BIGO 2006;
HUYSMANS 2000a; 2000b). En ese contexto transnacional, los servicios
de inteligencia comparten gran cantidad de información, sobre los indivi-
duos vigilados, que está dirigida directamente a la libertad de movimien-
to, de capitales y de comunicaciones, lo que crea una política de paranoia,
que los profesionales de seguridad muestran como una fuerte amenaza
para la preservación de los regímenes democráticos (BIGO, 2006).
Similitudes y contrastes
En una disciplina marcada por disputas teóricas casi tribales como
son las RRII, llama la atención que las diferencias entre cómo cada una de
estas tres escuelas opera conceptos centrales sea tratada de modo natural
por la literatura.
En palabras de Koselleck (2002; 2004) es imposible concebir una
historia de los conceptos sin tener como premisa teórica la separación
analítica entre Sprachaussage (acto del habla) y Sachanalys (análisis de los
hechos). Esa separación es determinante para la precisión analítica entre
cada armación lingüística —presente en todas las formas textuales— y
la historia concreta que, obligatoriamente, debe ser realidad investida de
rigurosidad. Es necesario, por lo tanto, explorar los marcos de experien-
cia que se maniestan en cada concepto y que, por ende, se transeren al
vocabulario político —dado que no es suciente apenas identicar cuán-
do se crean o se redenen los signicados de los conceptos en el lenguaje
ordinario12 .
Lo anterior es relevante si retomamos como premisa central el he-
cho de que ningún concepto existe en el vacío — por el contrario, todos se
caracterizan por una fuente que los nutre, los moldea y los hace avanzar
en el tiempo. En ese sentido, los conceptos, así como las teorías, siempre
son operados por actores interesados. Además, uno comprende las partes
y el todo menos como fruto de sus elecciones, y más como elemento ad-
quirido por medio de la socialización (COX, 1981; 1996). La expresión de
los conceptos, por lo tanto, se apoya en condiciones objetivas y subjetivas;
y los actores manipulando el signicado conceptual son los responsables
sobre lo que se debe excluir o incluir, por lo que el lector no puede eludir
la dirección particular a la que está siendo llevado (CHAGAS-BASTOS,
2018; CHAGAS-BASTOS & BURGES, 2019).
De modo más directo, el análisis conceptual es fundamental en la
medida en que condensa el signicado un concepto — y en particular, un
concepto-clave — para el establecimiento de un objetivo cientíco singu-
lar en aras de todos los proyectos de investigación futuros. El supuesto
de partida del análisis conceptual es que el signicado de la noción que
se examina es más o menos familiar, pero también que por lo general no
12. Véase también Gerring y Barresi
(2003).
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se expresa de manera explícita — eso es, hacerlo explícito eliminando sus
ambigüedades e inconsistencias en sus diferentes usos.
Históricamente, la ampliación del concepto de seguridad ha im-
plicado la redenición de objetos referentes y fuentes de amenazas. Los
procesos económicos, ecológicos, sociales y culturales pasaron a ser en-
tendidos como capaces de producir amenazas. En contraste con un en-
foque anterior únicamente en las amenazas al Estado, las amenazas que
enfrentan los individuos, los grupos de identidad, las regiones, el ecosis-
tema global, las civilizaciones y otras entidades pueden tenerse en cuenta
— e.g., se han introducido en el debate político y académico los conceptos
de seguridad social y seguridad humana.
Bajo estos parámetros, Copenhague se centra en la naturaleza pro-
blemática del uso político de seguridad, Aberystwyth se preocupa en
gran medida por trascender la característica del estadocentrismo de los
estudios de seguridad convencionales con miras a priorizar la seguridad
de las personas y su emancipación de la miseria, la necesidad y la opre-
sión, mientras que París se enfoca sobre el rastreo de las diversas prácticas
de seguridad.
Las tres escuelas coinciden en que el Estado no es el único objeto
referente sobre el que recaen las amenazas de seguridad, ni es el único
que decide las acciones para enfrentar esas amenazas. Para Copenhague
el Estado sigue teniendo una relevancia importante frente a otros actores
securitizadores, dada su posición y credibilidad frente a una audiencia.
Así, si bien el Estado conserva su posición dominante, incluye a la socie-
dad como un nuevo actor que participa en el proceso de securitización,
legitimando o rechazando la acción securitizadora, con la que se intenta
enfrentar y desparecer la amenaza. En contraposición, Aberystwyth le
quita ese mayor protagonismo al Estado y considera como los actores
securitizadores más relevantes al individuo y a las organizaciones civiles,
porque son quienes realmente llevan a cabo los procesos de securitiza-
ción contra lo que amenaza su supervivencia y bienestar. París, por su
parte, también se aleja del protagonismo del Estado y ubica como actor
principal en el proceso de securitización a los profesionales y las agencias
de seguridad, que son quienes tienen el conocimiento y la experticia en
saber lo que es una amenaza y cómo hacerle frente.
En cuanto a cómo dene cada una lo qué es una amenaza y cuál es
el proceso de securitización para contenerla o enfrentarla, Copenhague
plantea que las amenazas no necesariamente deben ser reales —objetivas
o subjetivas— sino que son una construcción discursiva. Esas amenazas
son construidas por el actor securitizador, de acuerdo con sus nes polí-
ticos precisos. Aunque comparta con la Escuela de Copenhague la idea
de que la seguridad se extiende más allá del Estado como su eje y actor
central, y al elemento militar, como el único tipo de seguridad, los teó-
ricos de Aberystwyth no denen a la seguridad como un elemento de
naturaleza discursiva que crea las amenazas.
En esa medida, las amenazas no son un acto discursivo, sino reales
y las dene el individuo de acuerdo con lo que afecta su desarrollo —por
ejemplo, el hambre, la desigualdad, la discriminación, la injusticia etc.
Finalmente, la Escuela de París le da el protagonismo a las agencias y
profesionales de seguridad como los actores que denen las amenazas.
Esa denición la hacen creando un enemigo común, que generalmente
es el ciudadano o grupo de ciudadanos que no se comportan socialmente
de manera convencional —lo que pone en riesgo el orden social. Por lo
tanto, la manera de securitizar se por medio de la vigilancia y control ex-
tremos, donde los medios tecnológicos son denitivos para llevar a cabo
esas tareas.
Para los teóricos de Copenhague el proceso de declarar una amena-
za y de securitizarla es un ejercicio discursivo, a cargo de un actor —ge-
neralmente las élites gobernantes—, que evidencia esa amenaza ante una
audiencia, cuya aceptación de ese discurso es la que dene el éxito o el
fracaso de la acción securitizadora. Por su parte, aquellos de Aberystwyth
trasladan al individuo el acto securitizador y este pasa a ser sinónimo de
emancipación: si el ser humano supera los obstáculos que lo separan de
su libertad y de lo que quiere ser, está seguro.
El andamiaje teórico propuesto por los estudios críticos entiende
la seguridad como la identicación de amenazas reales13 , ya no como una
acción especíca y exclusiva del Estado, sino que le da agencia al indivi-
duo. Por el contrario, para Aberystwyth, al considerar que las acciones
de securitización son parte del proceso de emancipación, en el que el ser
humano debe eliminar las barreras que no le permiten su desarrollo y
bienestar, las amenazas son reales y se presentan en distintos ámbitos de
la vida que ponen en peligro la integridad del ser humano —las amena-
zas no son una simple práctica discursiva; son eventos reales que ponen
en riesgo directamente la integridad del ser humano, y este las identica
como tal porque le generan inestabilidad, inseguridad y poca o ninguna
prosperidad. Por lo tanto, no es posible que sea el Estado el actor que
decide cuáles son y cómo se securitizan las amenazas, porque son preci-
samente esos Estados, con sus estructuras neoliberales, los que generan
estructuras económicas y sociales desiguales. Es decir, eliminar esas de-
sigualdades o asimetrías no hace parte de su proceso de securitización
porque iría en contra de sus propios intereses políticos o económicos. Es
el individuo, entonces, el actor que identica y dene las amenazas, así
como el que plantea y exige cómo securitizarlas y superarlas. Por eso, la
manera ideal de securitizar una amenaza es el desarrollo de posiciones
contra hegemónicas que deben ser el n principal de las luchas emancipa-
doras que emprenden los movimientos sociales. Por esa razón, tampoco
el Estado es quien dene la amenaza, sino que es el individuo quien iden-
tica las identica y es quien emprende el proceso de emancipación para
liberarse de esos obstáculos. En consecuencia, la acción civil de exigir
y presionar por igualdad, justicia, inclusión, etc., es determinante para
alcanzar esa seguridad. Y la movilización social es la mejor manera de
expresar y presionar esas exigencias.
París, por su parte, plantea que las amenazas son todo aquello que
las agencias y profesionales de seguridad identican como acciones que
pueden poner en riesgo la estabilidad, y que generalmente se enmarcan
en el escenario que conecta las migraciones, el terrorismo y las redes or-
ganizadas del crimen, por lo que los actores securitizadores hacen gran
énfasis en la vigilancia constante e invasiva, con un amplio componen-
13. Para Copenhague la construcción de
la amenaza es un producto del discurso,
mientras que para Gales debe ser con-
creta (real). Señalamos que, en diversos
autores de la escuela de Copenhague,
por veces, una amenaza discursiva
es una amenaza real. Asimismo, para
algunos autores en Gales, una amenaza
real necesita del reconocimiento de una
audiencia — lo que abre espacio para
discusiones sobre ideología y sus fun-
ciones en los procesos de securitización.
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Ana Villalba-Castro, Fabrício H. Chagas-Bastos Aspectos Sistemácos de una Historia de los Conceptos de Securización
y Amenaza para Copenhague, Aberystwyth y París
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 3, (out. 2022), p. 34-52
te tecnológico, para combatir todas estas amenazas que generan miedo,
cuando realmente su accionar es el que incrementa el miedo y la zozo-
bra entre los ciudadanos, por la constante vigilancia. Los teóricos de Pa-
rís arman que la seguridad se garantiza controlando el movimiento de
los individuos, más allá de los parámetros convencionales, y vigilando a
quienes su identidad o comportamiento no está acorde con la imagen o
el imaginario social convencional a priori, y que están etiquetadas como
un riesgo.
De este modo, Copenhague y París presentan una disertación ne-
gativa del concepto de seguridad, al entenderlo como el fracaso de la po-
lítica normal para tratar las amenazas, que exige medidas excepcionales
y/o vigilancia extrema y continúa —dado que no hay otra manera de
neutralizarlas. Por su lado, Aberystwyth plantea una concepción positiva
en la medida en que eliminar esas amenazas es lo que permite la verdade-
ra emancipación del ser humano. Si estas posiciones teóricas bien tienen
marcadas diferencias, también muestran algunos rasgos complementa-
rios. En el caso de Copenhague y París parece existir la mayor anidad
entre sus planteamientos, en la medida en que las agencias de seguridad
dependen en gran medida de los lineamientos de las élites gobernantes,
y en ese sentido, el interés de las amenazas que les interesa securitizar y
la manera en cómo lo harían pueden coincidir. Los planteamientos de
Gales, por su parte, parecen estar más alejados en ese juego de intereses,
no obstante, si las amenazas que los individuos securitizan coinciden con
las que les interesa a las élites gobernantes y/o a las agencias de seguridad,
entonces el proceso de securitización podría acortar su distancia entre los
actores que lo llevan a cabo (véase para una revisión detallada Gomes,
2017).
El concepto de disciplina es complementado con el de vigilancia,
que en su denición apunta más a lo que el individuo es, que a lo que
hace (FOUCAULT, 1975). Este planteamiento incluye un elemento de pre-
vención, que facilita el actuar y corregir antes de que los individuos se
conviertan en infractores. Para ello es fundamental que esa vigilancia sea
continua; se haga de manera personalizada; incluya un sistema de casti-
gos y recompensas. Esa vigilancia es ejercida por un agente —que ejerce
un control sobre las acciones y movimientos individuales de la población,
castigando y reprimiendo’ (FOUCAULT, 1975).
La Escuela de París también ha tomado conceptos del sociólogo
Pierre Bourdieu para construir sus planteamientos teóricos. Uno de ellos
tiene que ver con el de espacio social, el cual dene como aquel espacio
que determina las propiedades de individuos o un grupo de individuos en
un momento especíco. Es allí, en ese espacio, en el que se pueden hacer
comparaciones y diferenciaciones entre estos individuos, de acuerdo con
dos elementos fundamentales: el capital económico y el capital cultural.
Es decir, los individuos con mayor acumulación de capital económico y
cultural estarán más cerca entre ellos y más alejados de quienes tienen
una menor acumulación de capital (BOURDIEU, 1997). Así se crea una
diferenciación entre un ‘nosotros’ y un ‘ellos’ o los ‘otros’.
De esta manera, estos actores securitizan las amenazas con tecno-
logía y conectan la vigilancia a gran escala con la política paranoica, que
se justica como una respuesta necesaria ante eventos catastróco, como
los ataques terroristas, ataques con armas de destrucción masiva, ciber-
terrorismo, entre otros (BIGO, 2013). En esa línea y al ser las agencias de
seguridad las que se encargan del proceso de securitización, el tema de la
seguridad se mueve del campo político al institucional.
Bajo este planteamiento la Escuela de París sostiene que la seguri-
dad no es tanto una respuesta a las amenazas, sino que es un aumento en
el sentimiento de no aceptación del otro. De modo sencillo: la seguridad
es producto del miedo. Una posición que marca el contraste con Cope-
nhague y con Aberystwyth.
En consecuencia, lo anterior, París enmarca el binomio seguridad-
-inseguridad desde una construcción política. París no concibe la seguri-
dad como una realidad objetiva —o hasta mismo despolitizada—, pero
tampoco como un hecho social que se ubica más allá o hasta en oposición
a la política (como deenden los de Copenhague), o cómo un elemento
emancipador (como para los de Gales). Delkáder-Palacios (2020, p. 150)
anota que “esta es la principal diferencia epistemológica respecto de las
otras escuelas mencionadas, ya que es la única que niega abiertamente
una denición jada y esencial (no construida) de la (in)seguridad, por
su concepción como fenómeno político inseparable de las relaciones de
poder”. También, que para París “la seguridad no depende únicamente
de la acción decisiva, excepcional y discursiva de un actor securitizador,
como se sostiene desde la Escuela de Copenhague, sino también de las ca-
racterísticas del campo transnacional de la (in)seguridad” (DELKÁDER-
-PALACIOS, 2020, p. 150).
Conclusión
En este artículo analizamos sistemáticamente los aspectos de lo
que se puede llamar una historia de los conceptos-clase de amenaza y se-
curitización para las escuelas de Copenhague, Aberystwyth y París. Más
específicamente, mostramos cómo ambos conceptos han evolucionado
y se han relacionado a lo largo del tiempo y espacio.
Críticos pueden señalar como la principal limitación de nuestro
trabajo que este es un ejercicio que no resulta muy original, dado que
recoge y presenta cuestiones ya conocidas y estudiadas. Como se ha dem-
ostrado, la originalidad de nuestro estudio está en plantear la discusión
sobre los estudios críticos de seguridad desde sus raíces conceptuales, un
tipo de contribución poco común a la disciplina de RRII. Utilizar la histo-
ria de los conceptos proporciona una mejor comprensión de los elemen-
tos epistemológicos, sociales, e intelectuales que forman los fenómenos
políticos involucrados en lo que se entiende y dene como ‘seguridad’.
Metodológicamente, nuestra contribución separa explícitamente lo que
es la reconstrucción histórica ambos los conceptos-clave de lo que son
las críticas dirigidas a los abordajes propuestos por las escuelas de Co-
penhague, Aberystwyth y París. En este sentido, un próximo paso en las
investigaciones de una historia conceptual de los Estudios de Seguridad
sería analizar la evolución de los conceptos que estructuran la teoría de
seguridad a la luz de sus críticos.
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Ana Villalba-Castro, Fabrício H. Chagas-Bastos Aspectos Sistemácos de una Historia de los Conceptos de Securización
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Sabemos que nombrar lo que representa la seguridad —y sus prob-
lemas correlacionados— es un acto político. Por ende, como piezas fun-
damentales de lo que representa ‘estar seguro’, los conceptos de securi-
tización y amenaza son parte del intento continuo de reconstruir los ob-
jetos y sujetos de la realidad, cómo estos son percibidos, y de orientar el
comportamiento de los actores políticos.
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Segurança do Golfo Pérsico em uma Nova
Era de Competição Geopolítica Global
Persian Gulf Security in an New Era of Geopolitical
Competition
La Seguridad del Golfo Pérsico en una Nueva Era de
Competencia Geopolítica Mundial
Tawfiq ALfaifi1
Luis da Vinha2
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2022v10n3p53-69
Recebido em: 17 de junho de 2022
Aprovado em: 20 de março de 2023
R
Ao longo das décadas, a segurança no Oriente Médio tem sido inuenciada tanto
por fortes interdependências de segurança regionais e globais. Desde o m da Guer-
ra Fria, os Estados Unidos têm desempenhado um papel importante na determina-
ção da segurança da região, com os Estados do Conselho de Cooperação do Golfo
se tornando cada vez mais dependentes das garantias de segurança americanas. No
entanto, o pivô estratégico dos EUA para a região Ásia-Pacíco e a crescente conso-
lidação da China como uma potência global, fez com que a dinâmica de segurança
do Oriente Médio voltasse a uir. Este artigo emprega o conceito de complexo
regional de segurança, aliado a uma lente teórica realista, para analisar como a cres-
cente rivalidade sino-americana afeta a segurança do Golfo Pérsico ao identicar os
interesses dessas duas potências no Oriente Médio e a dinâmica regional emergente.
Palavras-chave: competição geopolítica; equilíbrio de interesses; segurança do
Golfo Pérsico; complexo regional de segurança
A
Over the decades, Middle Eastern security has been inuenced by both strong re-
gional and global security interdependencies. Since the demise of the Cold War,
the U.S. has played a major role in determining the region’s security, with the
Gulf Cooperation Council states becoming increasingly dependent on American
security guarantees. However, the U.S. strategic pivot to the Asia-Pacic region
and China’s increasing consolidation as a global power has set the Middle East’s
security dynamics again into ux. This article employs a regional security com-
plex framework, paired with a realist theoretical lens, to analyze how the growing
Sino-American rivalry aects Persian Gulf security by identifying the interests of
these two powers in the Middle East and the emerging regional dynamics.
Keywords: balance of interest; geopolitical competition; Persian Gulf security;
regional security complex
1. Master’s degree, Flinders University.
E-mail: tawfiqalfaifi@gmail.com. ORCID:
orcid.org/0000-0002-5948-4324.
2. Doutor, Flinders University. E-mail:
luis.davinha@flinders.edu.au. ORCID:
orcid.org/0000-0002-7222-5095.
54 55
Tawq ALfai, Luis da Vinha Segurança do Golfo Pérsico em uma Nova Era de Compeção Geopolíca Global
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 3, (out. 2022), p. 53-69
oportunidades para as potências regionais manobrarem politicamente
(WALT, 2021). A compreensão da dinâmica regional resultante da nova
distribuição global do poder é, portanto, imperativa. Assim, este artigo
procura abordar a questão fundamental de como é que a crescente com-
petição geopolítica sino-americana afeta a segurança do Golfo Pérsico.
Para responder a esta pergunta, empregamos um quadro CRS para
enquadrar a analisar as condições internas, bem como as interações regio-
nais com as potências globais. Enquanto a teoria do CRS tende a favorecer o
nível regional de análise, ela não negligencia o papel de atores externos nas
dinâmicas de segurança regional. Como Buzan e Wæver (2003, p. 52) argu-
mentam, “os padrões regionais de rivalidade podem se alinhar com, e ser re-
forçados por, potências globais.” Por conseguinte, o CRS do Oriente Médio
pode ser denido como uma área composta por um grupo de estados onde
as questões-chave de segurança se sobrepõem na medida em que suas preo-
cupações de segurança nacional não podem ser resolvidas isoladamente.
Três sub-complexos regionais se desenvolveram dentro do CRS do Oriente
Médio: dois principais compostos pelo Levante e Golfo Pérsico e um menor
no Magrebe (BUZAN; WÆVER, 2003). Dentro do Oriente Médio, o Golfo
Pérsico emergiu como uma região central devido à importância geopolítica
e econômica de seus vastos recursos petrolíferos (SHAYAN, 2017). Portan-
to, neste estudo, o Golfo Pérsico refere-se a uma área geográca composta
pelos Estados do CCG e não-CCG, que compreende Bahrein, Kuwait, Omã,
Qatar, Arábia Saudita, Emirados Árabes Unidos (EAU), Iraque e Irã.
O artigo prossegue com uma avaliação da perspectiva global e re-
gional das duas Grandes Potências– i.e., os EUA e a China. Seguidamente,
usamos os conceitos de equilíbrio de poder (WALT, 1985) e equilíbrio de in-
teresses (SCHWELLER, 1994) para analisar a dinâmica regional emergente
no CRS do Oriente Médio, antes de fornecer algumas notas conclusivas.
Perspectivas Sino-Americanas de Segurança Global e Regional
Ao contrário das expectativas de muitos estudiosos (FUKUYAMA,
1989), o m da Guerra Fria e a consolidação da ordem liberal interna-
cional liderada pelos EUA não marcaram o m da política da Grandes
Potências e da competição geopolítica. De fato, nos últimos anos temos
testemunhado a China e a Rússia perseguindo de forma assertiva seus
interesses estratégicos e desaando a primazia americana. O poder eco-
nômico e militar de Pequim cresceu signicativamente ao longo das dé-
cadas, levando muitos analistas políticos a argumentar que a estrutura
do sistema internacional está à beira de uma transformação fundamental
(XINBO, 2018). John Mearsheimer (2019) argumenta que o sistema inter-
nacional está sendo organizado em duas ordens circunscritas “densas”
– uma liderada pelos EUA, e outra liderada pela China – denidas pela
competição de segurança e uma ordem internacional “na” que ajudará a
gerenciar o controle de armas e a estabilidade econômica.
A visão de uma competição geopolítica renovada tem sido enfatizada
em vários documentos estratégicos dos EUA (O’ROURKE, 2021). Isto implica
uma mudança nas prioridades geo-estratégicas de Washington do Oriente
Médio para a Ásia-Pacíco e uma ênfase renovada na competição entre as
R
A lo largo de las décadas, la seguridad de Oriente Medio se ha visto inuida por
las fuertes interdependencias regionales y mundiales en materia de seguridad.
Desde la desaparición de la Guerra Fría, los Estados Unidos ha desempeñado un
papel fundamental en la determinación de la seguridad de la región, y los Estados
del Consejo de Cooperación del Golfo dependen cada vez más de las garantías de
seguridad estadounidenses. Sin embargo, el pivote estratégico de los Estados Uni-
dos hacia la región de Asia-Pacíco y la creciente consolidación de China como
potencia mundial han hecho que la dinámica de seguridad de Oriente Medio vuel-
va a cambiar. Este artículo emplea un marco de complejo de seguridad regional,
emparejado con una lente teórica realista, para analizar cómo la creciente rivalidad
sino-estadounidense afecta a la seguridad del Golfo Pérsico, identicando los inte-
reses de estas dos potencias en Oriente Medio y la dinámica regional emergente.
Palabras clave: competición geopolítica; equilibrio de intereses; seguridad del
Golfo Pérsico; complejo regional de seguridad
Introdução
Durante a Guerra Fria, o complexo regional de segurança (CRS) do
Oriente Médio foi caracterizado tanto pela rivalidade como pela coopera-
ção fomentada pela competição ideológica e política entre os Estados Uni-
dos (EUA) e a União Soviética. Ao nível regional, os processos de securiti-
zação centraram-se em torno da autodeterminação, soberania, padrões de
amizade e inimizade, e multipolaridade competitiva. Estes padrões regio-
nais revelaram uma forte interdependência da segurança regional e foram
reforçados pelas ações das potências globais (BUZAN; WÆVER, 2003).
Na era pós-Guerra Fria, todo o padrão de segurança internacional foi in-
uenciado pelo denhamento da União Soviética e pela hegemonia dos
EUA. Durante o período da unipolaridade americana, os EUA tiveram um
papel importante na determinação da segurança da região (HINNEBUS-
CH; EHTESHAMI, 2014). Consequentemente, a distribuição do poder no
sub-complexo do Golfo foi transformado, pois os estados do Conselho de
Cooperação do Golfo (CCG) se tornaram mais dependentes da segurança
dos EUA. Além disso, após os ataques terroristas de 11 de setembro de
2001, o envolvimento dos EUA na região se intensicou, consolidando seu
papel como garante militar e político do status quo no Oriente Médio.
Durante a última década, os EUA procuraram se desvincular da
região como resultado da renovada competição com a China. Desde 2011,
a importância do Oriente Médio para Washington tem sido progressiva-
mente despriorizada à medida que a ênfase geopolítica se desloca para
a região da Ásia-Pacíco. Em contraste, os vastos recursos naturais e o
crescimento econômico da região têm levado a China, através de sua ini-
ciativa Nova Rota da Seda, ou Iniciativa do Cinturão e Rota (Belt and Road
Initiative – BRI), a expandir suas parcerias estratégicas com os estados re-
gionais do Oriente Médio. Todavia, conter a China na região Ásia-Pací-
co implica restringir seu acesso às bases econômicas do seu poder militar
(MEARSHEIMER, 2019). Portanto, Washington procurará minimizar
as parcerias da China no Oriente Médio, em particular no Golfo Pérsi-
co. Como resultado da rivalidade sino-americana, haverá também mais
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as economias ocidentais, 2) garantir a segurança de Israel, e 3) promover
o anticomunismo (BUZAN; WÆVER, 2003). Entretanto, ao longo das
décadas, alguns aspectos desta tríade têm perdido sua relevância, desig-
nadamente com o nal da Guerra Fria. Até o início da década de 2010, a
determinação e as capacidades americanas foram os fatores decisivos para
manter a sua primazia na região. Entretanto, desde então, o compromis-
so dos Estados Unidos com a região parece estar diminuindo. Os conitos
com os adversários no Oriente Médio não representam mais uma ameaça
vital. Consequentemente, “os EUA estão gradualmente se afastando do
Oriente Médio mais devido à falta de vontade do que capacidade mate-
rial” (YOM, 2020, p. 76). Esta redução no compromisso não implica no
abandono total da região. Ao contrário, enquanto a estratégia de oshore
balancing de Washington limitará o intervencionismo americano, um ata-
que signicativo aos interesses americanos e o colapso ou reorganização
da ordem regional obrigará novamente o envolvimento direto dos EUA
na região. Esta reorientação da política é discernível na política da admi-
nistração Biden que se concentra em garantir a segurança de Israel, com-
batendo a inuência das Grandes Potências rivais (i.e., China e Rússia),
eliminando as redes terroristas e impedindo a agressão iraniana (INSSG,
2021). À medida que o engajamento americano diminui no Oriente Mé-
dio, os poderes regionais, bem como os poderes externos, se esforçarão
para preencher o vácuo de poder, seja aumentando sua auto-suciência
ou formando novas e complexas alianças geoestratégicas (COOK, 2021a).
Da mesma forma, os objetivos estratégicos da China no Oriente
Médio são múltiplos e inter-relacionados. Ao longo das décadas, o inte-
resse e a dependência econômica da China no Oriente Médio cresceram
signicativamente e a região adquiriu maior importância geoestratégica
(SCOBELL, 2017). Para Pequim, o Oriente Médio tornou-se uma fonte vi-
tal de recursos energéticos, um mercado promissor para o comércio e in-
vestimento em infra-estrutura e uma fonte de demanda crescente para a
venda de armas militares (SALMAN; PIEPER; GEERAERTS, 2015). Além
disso, o Oriente Médio é estratégico para o BRI devido à sua posição geo-
gráca na conuência da Ásia, Europa e África. No Arab Policy Paper, a
abordagem estratégica de Pequim enfatiza a busca do desenvolvimento
comum, o benefício mútuo e a manutenção de um nível elevado de coo-
peração “win-win” (ganha-ganha) com os estados do Oriente Médio (CHI-
NESE MINISTRY OF FOREIGN AFFAIRS, 2016). Entretanto, em 2019, a
China havia superado os EUA como o maior parceiro comercial da maio-
ria dos países do Oriente Médio (US TRADE REPRESENTATIVE, 2021).
Vários estados do Oriente Médio acolheram os investimentos da
China e os vincularam às suas estratégias nacionais. Por exemplo, ape-
sar das preocupações dos EUA, o grupo estatal Shanghai International
Port Group foi autorizado a investir e operar o Porto Haifa de Israel por
25 anos. Além disso, as empresas chinesas também estão trabalhando na
construção e operação de um terminal privado em Ashdod e de um trem
leve em Tel Aviv (KERSTEIN, 2021). No Irã, a China se comprometeu a
investir US$400 bilhões nos próximos 25 anos em troca de um forneci-
mento contínuo de petróleo (FASSIHI; MYERS, 2021). Muitos Estados do
CCG também associaram suas reformas e estratégias de crescimento ao
Grandes Potências. Esta reorientação política foi evidente na Estratégia de
Segurança Nacional da administração Trump que identicou a China como
uma potência revisionista que “procura deslocar os Estados Unidos na região
Indo-Pacíco, expandir o alcance de seu modelo econômico orientado pelo
Estado e reordenar a região a seu favor” (NSS, 2017, p. 25). A administração
Biden adotou uma perspectiva estratégica semelhante e sua Interim National
Security Strategic Guidance of the United States rotulou a China como seu prin-
cipal concorrente, argumentando que ela representa uma ameaça fundamen-
tal para “um sistema internacional estável e aberto” (INSSG, 2021, p. 8). Para
enfrentar este desao, a administração destaca a necessidade de “promover
uma distribuição favorável do poder para dissuadir e impedir que os adver-
sários ameacem diretamente os EUA e nossos aliados, inibindo o acesso aos
bens comuns globais, ou dominando regiões-chave” (INSSG, 2021, p. 9).
A China, por sua vez, tem adotado cada vez mais uma política Going
Global que procura fortalecer sua inuência na África, Europa, América La-
tina e no Oriente Médio (SHAMBAUGH, 2020). Inicialmente, seus objetivos
estratégicos se concentravam em garantir matérias-primas e recursos ener-
géticos para atender suas crescentes necessidades econômicas. Entretanto,
desde que Xi Jinping chegou ao poder em 2012, a China tem mostrado uma
crescente assertividade e desempenhado um papel ativo no cenário mun-
dial. Nos últimos anos, a China começou a buscar uma mudança sistemática
na estrutura da economia global sem se envolver em um confronto direto
com os EUA. Por exemplo, em 2013, o Presidente Xi Jinping anunciou o BRI
como um programa ambicioso para expandir o alcance e a inuência da
da China (NAUGHTON, 2020). O livro branco sobre a “Cooperação Inter-
nacional da China para o Desenvolvimento na Nova Era” enfatiza o papel
do BRI como uma plataforma para a atividade comercial global da China,
destacando a cooperação para o desenvolvimento “Sul-Sul” como o foco
da política externa da China (PEOPLE’S REPUBLIC OF CHINA, 2020). Se-
gundo Mearsheimer (2019), o BRI e o Banco Asiático de Investimento em
Infraestrutura (AIIB) não apenas impulsionam o crescimento econômico de
Pequim, mas visam projetar seu poder militar e político globalmente. Por-
tanto, estas iniciativas são parte central de uma estratégia que visa construir
um novo centro de globalização localizado em Pequim (MAYER, 2018).
Em resposta explícita ao BRI, os Estados Unidos dedicaram esforços
consideráveis para minar as ambições da China, exortando a comunidade
internacional a rejeitar o BRI. Mais recentemente, os líderes do G7 adota-
ram a iniciativa Build Back Better World (B3W), “uma parceria de infraes-
trutura de alto nível, transparente e orientada por valores,” destinada a
apoiar países de baixo e médio rendimento na construção de melhor in-
fraestrutura (THE WHITE HOUSE, 2021). Da mesma forma, na recente
Summit for Democracy organizada pelos EUA, mais de 100 estados se reu-
niram, incluindo o Iraque e Israel, para enfatizar novamente seu compro-
misso com a democracia e denunciar a autocracia. Assim, é previsível que
os Estados Unidos e seus aliados pressionarão cada vez mais os Estados do
Oriente Médio a reduzir ou eliminar sua dependência do BRI da China.
A política dos Estados Unidos para o Oriente Médio desde o perío-
do pós-Segunda Guerra Mundial tem se baseado em três pilares princi-
pais: 1) garantir um fornecimento seguro e barato de petróleo bruto para
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Mapeando o sub-complexo de segurança do Golfo
Várias variáveis podem ter aberto o caminho para os estados re-
gionais buscarem uma estrutura cooperativa. A Declaração da al-Ula que
põe m ao boicote do Qatar (GULF COOPERATION COUNCIL, 2021),
as conversações Irã- Arábia Saudita (US INSTITUTE OF PEACE, 2021),
a Conferência de Bagdá para Cooperação e Parceria (GOVERNMENT
OF IRAQ, 2021), e as conversações do Quarteto Turco-Árabe (ATAMAN,
2021) são exemplos de possível cooperação regional. No entanto, apesar
destas tentativas ambiciosas, pode ser difícil alcançar uma estrutura de
cooperação em um meio regional onde os interesses dos atores estejam
em desacordo. Por exemplo, apesar de suas garantias, Teerã quer uma
cooperação que não afete suas ambições nucleares, arsenal balístico e ex-
pansões regionais, o que é inconsistente com os interesses dos estados do
Golfo, Israel e Turquia. Além disso, os atores regionais podem sinalizar
cooperação apenas para satisfazer as demandas internacionais. Por exem-
plo, o objetivo do Irã em participar das conversações sobre o seu pro-
grama nuclear é aliviar as sanções dos EUA, sinalizando a Washington
que se tornou um ator responsável. Da mesma forma, a Arábia Saudita
percebe que é difícil desaar a vontade das Grandes Potências quanto à
necessidade de Teerã voltar ao acordo nuclear. Portanto, para aliviar as
pressões internacionais, as conversações de Riad com Teerã podem ser
coerentes com as exigências internacionais e a aprovação dos EUA.
Em termos do equilíbrio regional de poder, a Arábia Saudita, Is-
rael, Turquia e Irã registram os maiores investimentos militares. Além
disso, a Turquia e a Arábia Saudita têm uma vantagem econômica, es-
tando entre os G-20, enquanto Israel tem uma vantagem nuclear e uma
parceria forte com os EUA. Em contraste, economicamente exausto e so-
cialmente fragmentado, o Irã encontra sua vantagem vital centrada no
patrocínio de milícias e na posse de armas nucleares. Outro ponto-chave
é que a Turquia e o Irã não querem que a Arábia Saudita monopolize a
liderança do mundo islâmico, enquanto este último vê a crescente in-
terferência iraniana no mundo árabe como uma ameaça existencial (SI-
PALAN; KALIN, 2019). Portanto, a cooperação de segurança no CRS do
Oriente Médio é aparentemente intratável. O cenário mais provável é
que as potências regionais avaliem cautelosamente suas parcerias com
as Grandes Potências a fim de salvaguardar seus interesses de segurança.
Consequentemente, as potências regionais – especialmente aquelas frus-
tradas com o status quo – buscarão estratégias pragmáticas de hedging
para expandir suas parcerias econômicas e de segurança.
De acordo com a teoria do equilíbrio de poder, a formação de alian-
ças a nível regional é a forma mais comum de responder a uma ameaça.
Assim, os poderes regionais favoráveis à manutenção do status quo se
equilibrarão contra os poderes revisionistas, enquanto que os estados
pequenos e fracos provavelmente procurarão uma estratégia de bandwa-
goning (WALT, 1985). Durante as últimas duas décadas, o Irã exibe um
poder hegemônico potencial. Ele consolidou sua esfera de inuência no
Iraque, Líbano, Síria e Iêmen, bem como na Palestina. Portanto, apesar
da forte dinâmica imposta pelo dilema de segurança, outras potências re-
BRI. Por exemplo, a Arábia Saudita incorporou o BRI em seu ambicioso
Programa Nacional de Transformação – iniciativa Visão 2030. De forma se-
melhante, funcionários do Kuwaiti declararam que a parceria do BRI com
a China ajuda o país a alcançar sua 2035 Vision for Development (FULTON,
2017). Nos Emirados Árabes Unidos e no Qatar, a presença de bancos chi-
neses tem sido utilizada para facilitar o comércio no RMB chinês através
da negociação de acordos de troca de moedas (FULTON, 2020). Mais im-
portante ainda, a China militarizou o Porto Khalifa dos EAU, que é opera-
do pelo conglomerado naval chinês COSCO (LUBOLD; STROBEL, 2021).
Historicamente, o Oriente Médio tem sido um ponto focal da com-
petição geopolítica global. A China tem procurado se distinguir de outras
potências, reiterando que não procura interferir nos assuntos internos da
região. Em sua abordagem da região, Pequim enfatiza publicamente o prin-
cípio da não-interferência e do respeito pela soberania do estados (PAPA,
2021). Nas últimas décadas, a China tem sido capaz de atingir seus objetivos
de segurança no Oriente Médio com um esforço mínimo. Entretanto, isso
pode não ser o caso nos próximos anos. Até agora, o papel dos Estados
Unidos na região abriu o caminho para que a China ampliasse sua inuên-
cia econômica. No entanto, o crescente descomprometimento dos Estados
Unidos com os assuntos regionais provavelmente mudará a equação de
segurança no Oriente Médio, deixando uma lacuna. Portanto, é provável
que a China se envolva cada vez mais com questões relacionadas com a
segurança para sustentar e proteger seus crescentes interesses econômicos.
Implicações da Competição Sino-Americana na Segurança do Golfo Pérsico
As mudanças no equilíbrio de poder global levaram a mudanças dra-
máticas nas atitudes e políticas do sub-complexo de segurança do Golfo
Pérsico. Desde a descolonização, os EUA têm procurado preencher o vazio
de poder. Com o declínio da ameaça soviética e o alívio da beligerância entre
os estados árabes e israelenses, a política de segurança dos Estados Unidos
na região concentrou-se cada vez mais no avanço do processo de paz israe-
lo-árabe, na segurança energética, no combate ao terrorismo internacional
e na contenção da proliferação de armas de destruição em massa (ADM).
No entanto, a retirada política, militar e econômica dos EUA da região tem
sido acompanhada pelo aumento do papel de outras potências globais pro-
curando preencher o vazio. A Rússia tem demonstrado seu compromisso
com a segurança dos aliados regionais ao se colocar do lado do regime de
Assad contra a comunidade internacional. No entanto, a China é o mais im-
portante novo agente de segurança da região. A orientação de Pequim em
direção ao Oriente Médio também ecoa o desejo de vários atores regionais
que querem que ela desempenhe um papel mais ativo. No entanto, a dinâ-
mica inerente à emergente competição sino-americana é provável que se
desenvolva na região. Enquanto nas próximas décadas o Indo-Pacíco será
a região pivô na competição geopolítica entre os EUA e a China, o Oriente
Médio possui ativos estratégicos sucientes para manter as duas potências
condicionalmente engajadas. Isto, entretanto, coloca novos desaos para os
atores regionais que precisarão conciliar os interesses do parceiro de segu-
rança tradicional e de um novo parceiro econômico promissor.
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estes dois atores. Além disso, Teerã procurará esgotar Riad em sua guerra
com as milícias iemenitas Houthi, apoiadas pelo Irã, e manter suas milícias
no Levante concentradas em Israel. O Irã também reforçará a narrativa isla-
mista anti-sionista se a Arábia Saudita normalizar suas relações com Israel.
Quanto aos estados pequenos e fracos, a estratégia de chantagem é sucien-
te para colocá-los à margem, pelo menos se eles resistirem uma estratégia
de bandwagoning. Notavelmente, esta estratégia tem sido ecaz nos países do
CCG, já que os pequenos estados do Golfo não têm intenção de lidar com
potenciais ameaças militares iranianas. Portanto, isto pode pressionar prag-
maticamente todos os estados do Golfo, exceto Arábia Saudita e Bahrein, a
manter um grau variável de relações diplomáticas com Teerã.
Turquia: Estado Revisionista de Objetivos Limitados
De acordo com a teoria de equilíbrio de interesses, a Turquia pode
ser caracterizada como uma potência revisionista com objetivos limitados,
uma vez que está preparada para incorrer em altos custos para manter o
status quo e assumir custos muito mais altos para expandir seus valores. A
política externa turca reete a realidade da insatisfação com o status quo.
No entanto, esta tendência é frequentemente restringida pela preocupação
de perder ganhos relativos. Portanto, Ancara reiteradamente persegue suas
políticas expansionistas de uma maneira oportunista que tende a evitar ris-
cos. Portanto, ela se enquadra na categoria de estados revisionistas de ob-
jetivos limitados porque potenciais ameaças aos seus ganhos relativos res-
tringem temporariamente sua perspectiva expansionista (SCHWELLER,
1994). Assim, é provável que tais países se reconciliem temporariamente
com os estados favoráveis à manutenção do status quo como uma medida
excepcional para perseguir uma ameaça existencial emergente.
De fato, longe de sua declarada Policy of Zero Problems with Neighbors
(TURKISH MINISTRY OF FOREIGN AFFAIRS, 2021), a Turquia adotou
uma política assertiva a nível regional e internacional. Desde a primavera
árabe, a administração de Recep Erdogan adotou o islamismo político re-
presentado pelo movimento da Irmandade Muçulmana para expandir sua
esfera de inuência no mundo árabe. No entanto, seu apoio a esses movi-
mentos falhou no Egito, Marrocos, Sudão e Tunísia (AL-HABIB, 2021) e
tem contribuído para promover seu isolamento regional. Globalmente, as
relações da Turquia com a UE e os EUA deterioraram-se devido a políticas
recentes – por exemplo, explorações de gás perto de Chipre, ameaça de
empurrar migrantes para a Grécia e compra e desenvolvimento do sistema
russo de defesa aérea S-400. Entretanto, as mudanças geopolíticas regio-
nais, bem como os desaos domésticos, levaram a mudanças marcantes na
política regional da Turquia. Após a aproximação com os estdos do CCG,
continuaram as tentativas turcas para resolver os problemas com o Quar-
teto Árabe no Catar (ATAMAN, 2021). Essas tentativas podem ser associa-
das às variáveis internas da Turquia. Por exemplo, há desacordos contínuos
sobre as políticas do Partido da Justiça e Desenvolvimento (AKP). Além
disso, a lira turca perdeu quase 75% de seu valor em relação ao dólar, com
inflação de aproximadamente 20% e desemprego de 14% (COOK, 2021b).
Além disso, as eleições presidenciais de 2023 podem estimular tempora-
gionais (e.g., Israel, Turquia e Arábia Saudita), podem encontrar um obje-
tivo comum no equilíbrio contra a preponderância regional iraniana. As-
sim, é possível antecipar as opções estratégicas que as potências regionais
e os estados pequenos e vulneráveis provavelmente perseguirão ao lidar
com os desaos regionais emergentes e a competição geopolítica global.
O Irã: Estado Revisionista de Objetivos Ilimitados
De acordo com a teoria de equilíbrio de interesses, o Irã pode ser
considerado um estado revisionista que não está satisfeito com o status
quo regional. Portanto, para perseguir seus objetivos, Teerã está disposta
a aceitar maiores riscos, já que os estados revisionistas são “desinibidos
pelo medo da perda, sendo livres para perseguir uma expansão impru-
dente” (SCHWELLER, 1994, p. 103-104). Por exemplo, como resultado da
política de “máxima pressão” do Presidente Trump, o Irã derrubou um
drone norte-americano e atacoun sua base militar no Iraque (DA VINHA;
DUTTON, 2022). Ao contrário dos estados favoráveis à manutenção do
status quo, o Irã é um estado maximizador de poder disposto a colocar
sua sobrevivência em risco, não apenas para manter mas para melhorar
sua posição na ordem regional. Assim, o Irã pode ser caracterizado como
um estado revisionista sem limites, pois suas ambições expansionistas
não podem ser facilmente refreadas e, portanto, constitui uma ameaça
existencial aos estados favoráveis ao status quo.
Os desenvolvimentos geopolíticos no CRS do Oriente Médio têm
servido aos objetivos do Irã de ampliar sua esfera de inuência. Apesar
de sua economia estar em deterioração, o Irã tem aproveitado suas capa-
cidades militares e de milícias para derrubar o status quo e expandir sua
agenda ideológica. Entre seus concorrentes regionais, o Irã tem a segunda
maior força militar (GLOBAL FIRE POWER, 2021) e mantém milícias
ativas em muitas capitais regionais. Dada sua estratégia revisionista, Tee-
rã forjou parcerias pragmáticas tanto com a China quanto com a Rússia.
Não obstante, é importante enfatizar o fator econômico no equi-
líbrio regional de poder (MEARSHEIMER, 2001). O Irã tem a pior situa-
ção econômica entre seus concorrentes, devido às sanções internacionais.
Como o poder militar requer uma base econômica sólida, o Irã tem tentado
contornar esta situação, particularmente tentando tranquilizar a comuni-
dade internacional aderindo ao Plano de Ação Integral Conjunto (JCPOA).
Entretanto, como o acordo sofreu obstáculos signicativos, o Irã pode ver a
parceria sino-iraniana como uma alternativa para superar as sanções inter-
nacionais e assim alcançar a segurança econômica (FALLAHI, 2021).
No atual contexto regional, é improvável que o Irã busque alianças
regionais. Ao invés disso, tentará desmantelar qualquer aliança de equilí-
brio contra ela, aproveitando suas capacidades ofensivas e milícias regionais.
Portanto, é provável que a política externa de Teerã busque duas estraté-
gias-chave: dividir e governar e chantagear. Antes de tudo, o Irã percebe
que se tornou uma ameaça existencial comum a muitos de seus rivais. Por
exemplo, o Irã não tem interesse na recente convergência entre a Arábia Sau-
dita – o poder econômico no Golfo - e Israel - a energia nuclear apoiada pelos
EUA no Levante – e procurará travar qualquer aproximação adicional entre
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do Irã (TIMES OF ISRAEL, 2021). Apesar de qualquer possível repercussão
diplomática, particularmente com os EUA, para Israel eliminar a ameaça
nuclear ainda seria preferível a ter que coexistir com um Irã com armas
nucleares (LIS e KUBOVICH, 2021). Apesar das garantias de Washington
a Jerusalém de que o Irã não desenvolverá armas nucleares e que conside-
raria outras opções se a JCPOA não for reavivada (THE WHITE HOUSE,
2021), estas promessas não aliviam a ansiedade em Tel Aviv.
Dadas estas considerações sobre as ambições do Irã, é provável que Is-
rael possa participar em acordos regionais que procurem equilibrar a ameaça
iraniana e manter o status quo. Além disso, nem a Arábia Saudita nem a Tur-
quia cariam satisfeitos com um Irã armado com armas nucleares. Enquanto
o ex-diretor dos serviços secretos Saudita, Turki al-Faisal (2020), dedicou seu
16º diálogo IISS Manama para criticar Israel, o fato é que quando interesses
mais pragmáticos estão em jogo, “considerações de segurança prevalecem so-
bre a preferência ideológica” (WALT, 1985, p. 24). Como resultado, para evitar
a hegemonia regional iraniana e refrear suas ambições nucleares, é provável
que Israel busque uma coligação de equilíbrio regional contra Teerã.
Arábia Saudita: Estado Status Quo
Como Israel, a Arábia Saudita é uma potência regional favorável à
manutenção do status quo regional e se comporta como uma potência
defensiva e maximizadora de segurança. Os estados favoráveis à manu-
tenção do status quo consideram as opções militares como um último
recurso, e assim tendem a preservar seus interesses nacionais explorando
outros recursos à sua disposição. Além disso, sua política externa pode ser
melhor caracterizada como uma resposta às ações dos poderes revisionis-
tas (SCHWELLER, 1994).
Ao longo das décadas, a Arábia Saudita tem desempenhado um pa-
pel importante no mundo árabe e islâmico, bem como na economia global.
Sendo o berço de dois dos lugares mais sagrados do mundo islâmico (Meca
e Medina), bem como sua fundação e liderança da Liga Mundial Muçul-
mana e do Banco Islâmico de Desenvolvimento, fortaleceram seu apelo
nesses dois mundos. Globalmente, Riad é membro do G-20, um membro
inuente da OPEP, e o sexto maior país em termos de despesas militares.
Em conjunto, estes fatores foram aproveitados para maximizar a segu-
rança e trazer estabilidade à atual ordem regional apoiada pelos Estados
Unidos. Entretanto, há vários desaos que podem limitar estas vantagens.
Para começar, há competição com o Irã, e em menor grau com a Turquia,
pelo papel de liderança dos mundos árabe e islâmico (SIPALAN; KALIN,
2019). Além disso, as fortes utuações nas receitas do petróleo criam uma
situação econômica desaadora para Riad, assim como a incerteza sobre
o futuro do compromisso de segurança dos Estados Unidos com a região.
Em termos regionais, a proximidade geográca e a inimizade his-
tórica continuam a ser importantes ao considerar os alinhamentos de se-
gurança. Por exemplo, a Arábia Saudita falhou em combater a expansão
iraniana em quatro capitais árabes. Portanto, devido à incapacidade da
Arábia Saudita de obter o apoio de uma Grande Potência ou potência re-
gional para ajudar a conter o Irã, a melhor opção disponível seria o equilí-
riamente uma política de não- confrontação com os estados do Golfo para
reduzir seu isolamento – pelo menos com seus vizinhos sunitas.
Por conseguinte, apesar da crise nas relações entre a Turquia e a Ará-
bia Saudita (HARVEY; HACAOGLU, 2018), é prematuro esperar qualquer
aproximação entre Ancara and Riad, a menos que haja ameaças de segu-
rança existenciais comuns que possam superar disputas e preparar o cami-
nho para a formação de uma aliança pragmática. Quanto à ameaça nuclear
iraniana, embora Ancara raramente expresse seus receios publicamente,
as pressões da proximidade geográca e o choque de interesses em vários
países vizinhos, como Síria e Azerbaijão, são sucientes para antecipar uma
maior sensação de insegurança. Se o Irã abandonar seu programa nuclear,
isto pode abrir oportunidades econômicas para Ancara e exacerbar o dile-
ma de segurança para Riad e Jerusalém. Qualquer potencial fortalecimento
das relações econômicas com Teerã pode ser um fator decisivo para mudar
o equilíbrio de poder na região em favor do Irã, independentemente das
contradições geopolíticas na agenda regional dos dois estados. Se o Irã ad-
quirir armas nucleares, é provável que a Turquia procure inicialmente um
equilíbrio contra o Irã, aderindo a um acordo anti-iraniano como meio de
contenção e, posteriormente, perseguindo suas próprias capacidades de dis-
suasão nuclear. Em resumo, argumentamos que a Turquia não é mais um
estado isolante, como alguns teóricos do complexo de segurança regional
sugeriram (BUZAN; WÆVER, 2003), mas sim um importante participante
no CRS do Oriente Médio. Apesar de suas tendências revisionistas regio-
nais, Ancara não jogou todas as suas cartas políticas, mas manteve opções
em aberto para restaurar as relações com os atores regionais. Assim, levan-
do em consideração os recursos militares e alianças existentes na Turquia
(e.g., a OTAN), potências regionais como Israel e Arábia Saudita, podem
eventualmente preferir tentar atrair a Turquia para seu bloco de segurança.
Israel: Estado Status Quo
Israel, por sua vez, está satisfeito com o status quo regional e tem sido
um de seus principais beneciários. Assim, tende a suumir altos custos para
dissuadir os estados revisionistas regionais e assegurar os ganhos relativos
obtidos com a ordem existente. Entre seus rivais, Israel tem uma vanta-
gem singular derivada de sua capacidade nuclear e de sua forte parceria
de segurança com os Estados Unidos. Domesticamente, seu interesse na-
cional vital reside em manter Israel a salvo das facções palestinas armadas
e da interferência regional. Regionalmente, procura impedir que qualquer
outra potência ganhe capacidades nucleares ou balísticas que possam mer-
gulhar a região em uma corrida armamentista que possa perturbar o atual
equilíbrio de poder e comprometer sua atual vantagem militar (AHREN,
2020). Além disso, procura ativamente acabar com seu isolamento regio-
nal, o que foi parcialmente alcançado através dos “Acordos de Abraham” e
de iniciativas diplomáticas subsequentes (NISSENBAUM, 2021). Portanto,
o principal adversário de Israel é o Irã, que acredita que procura desestabi-
lizar sua segurança interna apoiando o Hamas e o Hezbollah. Além disso,
as ambições nucleares de Teerã levaram Israel a alocar US$1,5 bilhão para
uma possível retaliação contra as instalações de enriquecimento de urânio
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Irã, 2) encorajar a normalização das relações israelo-sauditas, e 3) incitar a
Arábia Saudita a respeitar os direitos humanos. Uma indicação da força do
relacionamento é que, após o assassinato do jornalista Jamal Khashoggi,
Washington não impôs sanções severas à Arábia Saudita, limitando sua
reação à restrição das vendas de armas que foram posteriormente levan-
tadas (DESIDERIO, 2021). Em resumo, embora as preocupações com os
direitos humanos devam predominar nas relações futuras, os fundamen-
tos da parceria entre a Arábia Saudita e os Estados Unidos continuarão
sólidos apesar das crescentes diferenças políticas e tensões geopolíticas.
Nos estados do CCG liderado pela Arábia Saudita, a ameaça israelen-
se tem sido dessecuritizado em troca de uma crescente securitização da
ameaça iraniana. Um estudo recente mostrou que existe um novo discur-
so emanado dos estados árabes do Golfo focando em uma normalização
das relações com Israel (HITMAN; ZWILLING, 2021). Além disso, quan-
do o conselheiro de segurança nacional dos Estados Unidos, Jake Sulli-
van, levantou recentemente a questão da normalização das relações com
Israel, as autoridades sauditas não rejeitaram a noção (WILLIAMS, 2021).
Além disso, a normalização do Bahrein com Israel pode reetir um con-
sentimento saudita cauteloso (KALIN; JONES, 2021). Ainda há preocupa-
ções de que qualquer normalização saudo-israelense possa ser explorada
por atores regionais (tanto estatais quanto não estatais) para mobilizar a
comunidade islâmica contra a Arábia Saudita. Entretanto, num futuro
próximo, à medida que a presença dos EUA na região diminuir, Riade e
Jerusalém poderão eventualmente se ver confrontadas com a necessidade
de estabelecer uma aliança de segurança informal, porém pragmática,
para manter uma ordem regional favorável a seus interesses vitais.
Estados Pequenos e Vulneráveis: Estados secundários
De acordo com a teoria de equilíbrio de interesses, os estados pe-
quenos e vulneráveis podem ser denidos como aqueles que não têm ca-
pacidades defensivas ou ofensivas signicativas que lhes permitam maxi-
mizar sua segurança. Além disso, estes estados podem evidenciar relações
frágeis entre o estado e a sociedade civil por várias razões: a ilegitimidade
das elites políticas e instituições nacionais (por exemplo, Iêmen e Síria);
conitos entre grupos étnicos, religiosos e políticos locais (por exemplo,
Iraque, Líbano e Iêmen); e o fracasso do multiculturalismo (por exemplo,
Iraque e Líbano). Portanto, esses países têm sido frequentemente sujeitos
a incursões e transgressões regionais e globais. Como Schweller (1994, p.
101) argumenta, “em um mundo de predadores e presas, estes estados são
presas.” Além disso, no sub-complexo do Golfo Pérsico, verica-se que os
pequenos estados do Golfo (isto é, Kuwait, Bahrain, Qatar, EAU e Omã)
não têm poder material suciente para defender individualmente seus in-
teresses. Quanto ao Iraque, ainda falta a coesão entre o estado e a socieda-
de civil. Como resultado, estes países estão mais propensos a adotar uma
estratégia de hedging para alcançar o máximo de independência possível
ou, pelo menos, perseguir uma estratégia de bandwagoning para alinhar e
apaziguar a fonte das ameaças.
brio com os estados favoráveis à manutenção do status quo contra Teerã.
Portanto, as intenções ofensivas do Irã superam as considerações sobre o
poder agregado da Turquia ou de Israel. De fato, como Walt (1985, p. 13)
argumenta, “as intenções, não o poder, são o fator crucial” no alinhamen-
to. Portanto, é provável que num futuro próximo testemunharemos uma
aproximação pragmática entre a Arábia Saudita a Turquia e um entendi-
mento de segurança tácito entre a Arábia Saudita e Israel para conter o Irã.
Dado o contexto econômico e geopolítico, Riad tem seguido uma
estratégia de hedging pós- primavera árabe. Economicamente, as receitas
petrolíferas de Riad, que constituem a maior parcela de seu PIB, contribuí-
ram para o avanço dos desenvolvimentos em vários setores (GENERAL
AUTHORITY FOR STATISTICS, 2021). Entretanto, à medida que as utua-
ções dos preços do petróleo se aceleram (ENERGY INFORMATION AD-
MINISTRATION, 2021), a diversicação das fontes de receita tornou-se um
objetivo-chave. Portanto, a Arábia Saudita lançou recentemente sua grande
iniciativa pós-petróleo, Visão 2030, que visa criar uma economia mais susten-
tável (GOVERNMENT OF SAUDI ARABIA, 2016). Na prática, porém, esta
ambiciosa visão requer um contexto regional estável e parcerias econômicas
vantajosas. Portanto, o hedging econômico com a China também tem sido
uma prioridade para a Arábia Saudita. Os sauditas vêem o relacionamento
com a China como um meio de garantir um importador de petróleo a longo
prazo, um potencial investidor em sua Visão 2030, um fornecedor alternativo
de equipamento militar e um potencial fornecedor de energia nuclear.
Além disso, a Rússia também contribui para os cálculos de segu-
rança sauditas. Desde 2016, cresceu uma pragmática parceria pragmática
entre a Arábia Saudita e a Rússia. Por exemplo, Riad e Moscovo anun-
ciaram o acordo “OPEP+” e recentemente assinaram uma parceria para
fortelecer a cooperação militar (BIN-SALMAN, 2021). Esta aproximação
com Moscovo revela o interesse de Riad em tentar dissuadir as políticas
unilaterais dos EUA na região, assegurar preços favoráveis do petróleo,
atrair novos parceiros de segurança e atrair e/ou neutralizar a inuência
da Rússia sobre questões regionais. Em resumo, argumentamos que a
resposta da Arábia Saudita ao declínio da sustentabilidade econômica do
petróleo e suas crescentes preocupações com a segurança a obrigou a re-
correr aos principais concorrentes de Washington. Entretanto, manter a
estratégia de hedging, evitando a reação americana, apresentará desaos
diplomáticos que Riad precisará aprender a navegar.
Apesar das manobras políticas e econômicas da Arábia Saudita, a
parceria estratégica de segurança a longo prazo entre os EUA e a Arábia
Saudita permanecerá forte, principalmente devido a seus interesses co-
muns no Oriente Médio. Durante meio século, seus objetivos comuns de
combater o comunismo e gerenciar a segurança energética global promo-
veram uma estreita cooperação (ALTERMAN, 2017). Os atentados ter-
roristas de 11 de setembro de 2001, assim como a primavera árabe, man-
charam o relacionamento. Sob incerteza mútua, o peso de sua parceria
não foi diminuído, mas sim amansado para ajudar melhor Washington
na busca de seus objetivos estratégicos de segurança regional. Assim, os
EUA ainda buscam a cooperação da Arábia Saudita para alcançar suas
prioridades na região: 1) conter a assertividade e o programa nuclear do
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Tawq ALfai, Luis da Vinha Segurança do Golfo Pérsico em uma Nova Era de Compeção Geopolíca Global
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 3, (out. 2022), p. 53-69
Conclusão
O Oriente Médio tem sido, é e continuará sendo um teatro de in-
tensa competição geopolítica entre potências globais e regionais. Desde a
descolonização, os padrões de competição de segurança no CRS do Orien-
te Médio tornaram-se mais interconectados e regionalizados, ao mesmo
tempo em que foram mais alinhados e reforçados pela competição das
Grandes Potências. Na era pós-Guerra Fria, houve duas grandes mudan-
ças nos arranjos de segurança do CRS do Oriente Médio. Primeiro, desde
a retirada do Egito da cena geopolítica na esteira dos acordos de paz com
Israel, o sub-complexo do Levante tornou-se o segundo núcleo do CRS
do Oriente Médio, levando a uma maior desregionalização da questão
israelo-palestina. Em segundo lugar, desde a década de 1980, o sub-com-
plexo do Golfo Pérsico (i.e., sub-complexo Irã-Arábia Saudita) tornou-se
o núcleo dominante do CRS do Oriente Médio, particularmente desde
que o Iraque foi retirado da equação do equilíbrio de poder em 2003.
Enquanto isso, Washington desempenhou um papel crucial em questões
de segurança político-militar para manter uma ordem regional favorável
a seus interesses vitais. Portanto, o apoio de Washington a seus parceiros
do CCG levou o Irã a maximizar seu poder em detrimento de outros es-
tados do Golfo Pérsico.
Entretanto, apesar de sua longa história de envolvimento externo,
o Oriente Médio testemunhou recentemente uma mudança dramática na
natureza e substância do envolvimento das potências globais. Desde o pe-
ríodo da primavera árabe, a estratégia americana para a região mudou de
uma presença militar forte para uma abordagem de o-shore balancing por-
que a região não é mais vista como uma ameaça existencial à sua prospe-
ridade e segurança. Como resultado, o vácuo político e militar emergente
tem contribuído para acelerar os padrões de competição regional entre
as potências revisionistas regionais e o estados favoráveis à manutenção
do status quo. De fato, o Irã fortaleceu sua inuência em quatro capitais
árabes, a coalizão turco-qatari capitalizou o Islã político para colher os
despojos, e o Quarteto Árabe liderado pelos Sauditas lançou contra-revo-
luções em muitos países da primavera árabe para restaurar o status quo.
Enquanto isso, embora a China tenha aderido à ambiguidade estratégica
em relação às questões político-militares, tem se engajado cada vez mais
em parcerias econômicas com a maioria das potências regionais. Ficou
claro que o CRS do Oriente Médio, embora tenha conquistado uma inde-
pendência parcial após a Guerra Fria, é agora mais independente do que
nunca para assumir seus objetivos político-militares.
Embora Moscovo e Pequim estejam sem dúvida empenhando-se
para aumentar sua inuência nas esferas política e econômica, não se
deve esquecer que nenhum dos dois países ainda desempenhou um pa-
pel de liderança na formação da ordem regional. Entretanto, a crescente
competição geopolítica entre as Grandes Potências sem dúvida afetará as
estratégias e políticas de segurança dos ators regionais. Mais precisamen-
te, novos arranjos de segurança regional são previstos com base na pre-
missa de que a formação de alianças pragmáticas de segurança é a melhor
maneira de responder às ameaças regionais. Assim, os poderes favoráveis
à manutenção do status quo, como a Arábia Saudita e Israel, bem como
o poder revisionista de objetivos limitados, a Turquia, é mais propenso à
cooperação de segurança regional a curto e médio prazo. Em contraste,
as potências revisionistas sem limites, como o Irã, permanecerão do lado
oposto, enquanto os estados pequenos e vulneráveis procurarão evitar a
inclinação absoluta para qualquer um dos lados, seja cando de lado ou
através de políticas de apaziguamento. Além disso, argumentamos que
os assuntos de segurança do CRS do Oriente Médio se tornaram mais
regionalizados sob as atuais condições geopolíticas e econômicas. Desta-
camos como o sub-complexo do Golfo Pérsico torna-se o núcleo vital da
arquitetura de segurança do Oriente Médio, já que inclui dois estados po-
derosos opostos – i.e., um estado revisionista de objetivos não limitados
(Irã) e um estado favorável à manutenção do status quo (Arábia Saudita).
Quanto ao sub-complexo do Levante, na ausência de um concorrente,
ele se tornou um núcleo secundário dominado por um estado favorável à
manutenção do status quo (Israel).
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Lecia Carvalho, Geraldine Rosas Duarte, Matheus de Abreu Costa Souza
Aer the Brahimi Report: doctrinal culture, praccal developments and the new and remaining challenges of UN peace operaons
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 3, (out. 2022), p. 70-87
RESUMEN
Este artículo analiza los desafíos nuevos y pendientes en la aplicación de las
recomendaciones del Informe (2000) más de veinte años después de su publi-
cación. El documento es considerado un hito en la consolidación de una cultura
doctrinal de las operaciones de paz de la ONU. Sin embargo, sostenemos que
este intento de establecer una cultura doctrinal se ha visto obstaculizado por
controversias normativas y prácticas, que se explorarán, metodológicamente, a
partir del análisis documental.
Palavras clave: Operaciones de paz; Informe Brahimi; estabilización; cultura
doctrinal.
Introduction
In this article, we take stock of the Brahimi Report (2000) to iden-
tify new and remaining challenges in the implementation of its recom-
mendations. Published after failed attempts to keep and build peace in
the 1990s, the Report sought to systematise a multidimensional approach
to peace operations. It rearmed the UN’s commitment to the core prin-
ciples of consent, impartiality, and minimum use of force; pointed out
the need for the authorisation of clear and feasible mandates; advocated
for an increase in post-conict peacebuilding policies, and called on states
to provide appropriate resources and well-trained troops to ensure the
eectiveness of peace operations on the ground. Considering the innova-
tions proposed by the document, the Brahimi Report was a milestone in
the consolidation of what the UN intended to be an actual “doctrinal cul-
ture” of peace operations (UN, 2000). It was particularly relevant in that
context as the main challenge identied in the 1990s was that there was
a mismatch between mandates and practical developments. The Brah-
imi Report took this lack of coherence seriously and sought to provide
clear directions and tasks for UN personnel deployed in post-war zones.
Years later, the idea of establishing a cultural doctrine was advanced with
the release of the so-called “Capstone Doctrine” (2008), a document that
grew out of the Brahimi reforms and intended to both conrm basic prin-
ciples of UN Peacekeeping and dene parameters of what constituted it
(DE CONING; KARLSRUD; AOI, 2017).
However, we argue that this attempt to establish a doctrine has
been weakened due to contradictions among later documents and
multiple controversial practical developments, especially in active sta-
bilisation peace operations in the Central African Republic (CAR), the
Democratic Republic of Congo (DRC), and Mali. On the one hand, the
Brahimi Report (2000) and the Capstone Doctrine (2008) seem to align
in defence of a political, multidimensional approach. On the other hand,
documents such as the HIPPO Report (2015), Cruz Report (2017), and
Action4Peacekeeping (2019) have been, intentionally or not, inattentive
to the practical developments such as that of ‘stabilisation’ that challen-
ges the core principles defended in previous reports. Stabilisation peace
operations have been authorised to take on stabilisation tasks aimed at
supporting host governments with the provision of task forces to neutra-
After the Brahimi Report: doctrinal culture,
practical developments and the new
and remaining challenges of UN peace
operations
Depois do Relatório Brahimi: cultura doutrinária,
desenvolvimentos práticos e os desafios novos e
remanescentes das operações de paz da ONU
Después del Informe Brahimi: cultura doctrinal, desarrollos
prácticos y los nuevos y restantes desafíos de las
operaciones de paz de la ONU
Letícia Carvalho1
Geraldine Rosas Duarte2
Matheus de Abreu Costa Souza3
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2022v10n3p70-87
Recebido em: 15 de março de 2022
Aprovado em: 13 de março de 2023
ABSTRACT
In this article, we analyse the new and remaining challenges in implementing
the Brahimi Report’s (2000) recommendations more than twenty years after
its publication. The document is considered a milestone in consolidating a
doctrinal culture of UN peace operations. However, we argue that this attempt
to establish a doctrinal culture has been hampered by normative and practical
controversies, which will be explored, methodologically, using documentary
analysis.
Keywords: peace operations; Brahimi report; stabilization; doctrinal culture.
RESUMO
Neste artigo, analisamos os desaos, novos e remanescentes, na implementação
das recomendações do Relatório Brahimi (2000), mais de vinte anos após sua
publicação. O documento é considerado um marco na consolidação de uma cul-
tura doutrinária das operações de paz da ONU. No entanto, argumentamos que
essa tentativa de estabelecer uma cultura doutrinária tem sido dicultada por
controvérsias normativas e práticas, que serão exploradas, metodologicamente,
com base em análise documental.
Palavras-chave: operações de paz; Relatório Brahimi; estabilização; cultura doutrinária.
1. Letícia Carvalho é professora do
Departamento de Relações Internacio-
nais da Pontifícia Universidade Católica
de Minas Gerais (PUC Minas) e Editora
Associada da Carta Internacional. É
doutora em Relações Internacionais
pela Pontifícia Universidade Católica
do Rio de Janeiro (PUC-Rio). E-mail:
leticiacarvalho@pucminas.br. ORCID:
orcid.org/0000-0002-1786-971X.
2. Geraldine Marcelle Moreira Braga
Rosas Duarte é doutora em Geografia
e professora do Departamento de
Relações Internacionais da Pontifícia
Universidade Católica de Minas Gerais
(PUC Minas). E-mail: geraldine@
pucminas.br. ORCID: orcid.org/0000-
0001-8133-806X.
3. Matheus de Abreu Costa Souza é
doutorando em Ciência Política/Estudos
de Paz e Conflitos na Umea University.
É mestre em Relações Internacionais
pela Pontifícia Universidade Católica
de Minas Gerais (PUC Minas). E-mail:
matheusdeacsouza@gmail.com.
Part of this research was carried out
with funding from PUC Minas Research
Incentive Fund (FIP-2020/24714-1S).
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Lecia Carvalho, Geraldine Rosas Duarte, Matheus de Abreu Costa Souza
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international peace and security. In general terms, it called the member
states to renew their political commitment toward peace operations and
highlighted the need for signicant institutional change and increased -
nancial support. According to the report, to be eective, peace operations
would need bigger and more complete teams, suitable equipment and re-
sources, and a ‘new understanding’ that included them in the list of core
activities of the UN. In addition, robust rules of engagement would be
established, and the Security Council (UNSC) should assume the respon-
sibility for providing each operation with a “clear, credible and achievable
mandate” (UN, 2000, p. 10).
Analysing the emergence of this ‘new understanding’ of peace ope-
rations proposed by the Brahimi Report provides us with a privileged
viewpoint from which we can observe the transformation of the appa-
ratus dedicated to promoting and maintaining international peace and
security. Most importantly, the meticulous and well-documented discus-
sion about the normative framework, institutional structure, operational
guidelines, policies, and procedures regarding UN peace operations put
forward a very particular view of what would be the foundations of peace
and how international organisations could achieve it – one that informed
the deployment of missions for at least one decade.
As argued by Bellamy and Williams (2010), the recommendations
of the Brahimi Report can be grouped into four main areas. First, the
need for improvement of the UN decision-making process by increasing
the transmission of accurate and high-quality information about conict
zones where peace operations are deployed, stimulating dialogue bet-
ween the UNSC and countries supplying troops, besides creating new
mechanisms for coordination. Second, the mandates and resources of
peace operations. The Brahimi Report stressed the mandates should be
clear, precise, and achievable, based on a realistic view of the conicts
and after a careful analysis of what could be genuinely achieved by peace-
keepers on the ground. Accordingly, the Report stressed that the UNSC
should not deploy peace operations unless it guarantees that all neces-
sary resources for eective implementation will be made available by UN
member states. The third group of recommendations includes quick and
eective deployment of blue helmets once a mission is authorised, which
would be achieved through the development of the UN’s own logistical
and communications strategy. The last group of recommendations con-
cerns the eectiveness of UN forces on the ground. In this regard, the
Brahimi Report already leaned towards the authorisation of robust use
of force to guarantee that peacekeepers would have normative support to
defend themselves, confront violence, and protect civilians under immi-
nent threat. To this end, it would be essential to renew the UN’s commit-
ment to providing high-level training to troops and civilians employed
in peacekeeping operations to ensure the fullment of the tasks establi-
shed in the mandates and preserve their legitimacy. Although the Report
stressed that “the United Nations does not wage war” (UN, 2000, p. 10), it
gave rise to a new kind of peace operations with mandates that combine
authorisation to use force and a wide range of civilian tasks to support
peace processes.
lise and defeat non-state armed groups. This has raised several questions
regarding the legitimacy of the UN in taking a clear stance in contexts
of ongoing wars (DE CONING, 2021; KARLSRUD, 2018; OSLAND; PE-
TER, 2021; TULL, 2018).
We argue that there is still a mismatch between guidelines in core
documents, such as the Brahimi Report, and the practices adopted in the
context of stabilisation peace operations. We develop this argument ba-
sed on a document analysis that shows that, as it did twenty years ago,
the UN still faces a mismatch between doctrine and practice that makes
it hard to maintain its credibility and achieve its far-reaching goals. In
addition, we zoom in on documents and reports on active stabilisation
peace operations in CAR, DRC, and Mali to discuss how this approach is
at odds with the doctrinal culture established in the Brahimi Report. We
mobilise both ocial and secondary data about stabilisation missions to
demonstrate how they create new and accentuate remaining challenges
for the construction of a cohesive doctrinal culture for peace operations.
The article proceeds as follows. The upcoming section discusses
the Brahimi Report and the Capstone Doctrine and frames these docu-
ments as landmark initiatives for the creation of a doctrinal culture for
peace operations. The article moves on with a discussion of the HIPPO,
Cruz, and A4P reports, and we show how these pose challenges to the
maintenance of the core principles shared in the Brahimi Report and
Capstone Doctrine. After discussing normative controversies, we zoom
in on stabilisation peace operations in CAR, DRC, and Mali to demons-
trate how the practical developments adopted in those contexts create
new and accentuate remaining challenges for developing a cohesive doc-
trine for peace operations in the contemporary world. Finally, we provi-
de an assessment of the UN peace operations doctrinal culture, practical
developments, and challenges to be addressed in the future.
The Brahimi Report and the emergence of multidimensional peace
operations
Issued in August 2000, the Brahimi Report4 is a landmark study of
the UN’s engagement with peace operations. It has become known for
establishing the guidelines of multidimensional peace operations. The
document was the nal report developed by the Panel on United Nations
Peace Operations, appointed by Secretary-General Ko Annan as a res-
ponse to intense criticism of how the organisation had been managing
peacekeeping challenges since the end of the Cold War – and the drama-
tic failures it had experienced. The panel was composed of experts in con-
ict prevention, peacekeeping, and peacebuilding that sought to identify
the shortcomings of the existing system. Together, they made specic
recommendations for change so that the UN would be ready to face new
increasing demand for peace operations and meet its critical challenges.
Based on an in-depth critique of the conduct of peace operations,
the Brahimi Report was the beginning of an intense phase of reform,
which included normative and operational changes aimed at maintaining
credibility and favouring the achievement of far-reaching goals related to
4. Officially, the ‘Report of the Panel on
United Nations Peace Operations’ (UN,
2000). Known as the ‘Brahimi Report’
after the Panel’s chair, UN Under-Secre-
tary-General Lakhdar Brahimi.
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of police reform, restoring the rule of law, strengthening institutions, and
promoting human rights in the aftermath of wars as strategies to achieve
long-term peace. Finally, it is asserted that the UN must include demobi-
lisation and social reintegration programmes within the scope of multidi-
mensional peace operations to accelerate these processes and prevent the
resurgence of armed conicts (UN, 2000).
Broadly speaking, the normative and operational transformations
outlined in the Brahimi Report culminated in the publication of the Cap-
stone Doctrine7 in 2008. Jean-Marie Guéhenno, the UN Under-Secretary-
-General for Peacekeeping Operations at that time, described it as the re-
sult of an eort to systematise normative frameworks, principles, institu-
tional resources, and experiences related to peace operations and translate
them into clear directives, focal areas, guidelines, policies, and standard
operating procedures (DPKO; DFS, 2008). According to the document,
peace operations should be understood as broad political processes that
require a multidimensional approach that demands an engagement with
state and non-state actors to revamp local institutions and structures and
eliminate current and potential causes of violent conict. In the report,
the multidimensionality of this approach is structured around three se-
quential and overlapping phases – stabilisation, peace consolidation, and
long-term recovery and development. More importantly, the Capstone
Doctrine organised tasks and actors in three focal areas – security, huma-
nitarian assistance, and development – building a strong nexus between
them. The expectation expressed by the UN was that a reconstruction
process that eectively coordinated the work of international and local
actors and combined actions of the focal areas would be able to transform
states and societies, building the foundation of long-lasting peace.
In sum, the Brahimi report advanced in several aspects, reecting
on the necessary changes for peace operations to truly function as an
instrument of peace promotion. However, some issues are not addressed
in-depth, thereby leaving relevant gaps. One of these issues is the limi-
ted discussion on the relationship between the UN and regional organi-
sations, especially after the emergence of hybrid peace operations. The
document made a supercial analysis of command and control issues of
missions, abstained from a debate on conict prevention measures, and
reected little on civil-military interaction. Additionally, it has not dis-
cussed much on the relationship between the UN and local actors and
left a resounding silence about gender issues. In any case, the report took
an important step towards more eective missions, thus paving the way
for fundamental reforms in the doctrine of peace operations, manifested
later in the Capstone Doctrine, and preparing the UN for the challen-
ges brought by contemporary armed conicts (BELLAMY; WILLIAMS,
2010). Despite the dierences between these documents, the principles,
guidelines, and rules of engagement presented throughout the Brahimi
Report and Capstone Doctrine indicate that both pointed in the same
direction and sought to create a doctrinal culture based on a multidimen-
sional approach to peace promotion.
7. Officially, ‘United Nations Pea-
cekeeping Operations: Principles and
Guidelines’ (DPKO; DFS, 2008).
According to the document, awed attempts to keep and build pea-
ce in the 1990s were the result of a lack of substantive engagement from
UN troops and civilian personnel. In this sense, it established a direct
dialogue with the notion of positive peace.5 Before Brahimi, peace ope-
rations’ eorts emphasised ending direct violence and avoiding armed
struggles, which marginalised and obliterated broader eorts for conict
resolution and post-conict peace formation (KENKEL, 2013). Thus, one
of its main contributions was to recognise the importance of investing
in state reconstruction as a political process of state-building, national
reconciliation, and promotion of economic development that would lead
to the resolution of conicts and not only the interruption of hostilities.
The perspective on positive peace is crucial in the reorientation of
the UN’s conduct laid out in the Brahimi Report. In dening the elements
of peace operations, it conceptualised the term peacebuilding as activities
conducted to restore the foundations of peace and provide tools to build
“something that is more than just the absence of war” (UN, 2000, p. 3). In
this sense, peacebuilding-related activities include diverse tasks such as
the reintegration of ex-combatants into the civilian realm, the strengthe-
ning of the rule of law, the promotion of human rights, technical assistan-
ce for democratic development, the promotion of conict resolution and
reconciliation (UN, 2000).
The report presented specic recommendations for the UN pea-
cebuilding strategy and the peace operations doctrine of promoting and
keeping negative peace. However, these distinct dimensions are regar-
ded as inseparable since peacekeepers must create a relatively safe envi-
ronment to enable the implementation of peacebuilding policies. There-
fore, structural changes aimed at preventing the recurrence of conict
in the long term also depend on the ability of the UN’s personnel to
deter threats and respond to security incidents. In other words, “while
the peacebuilders may not be able to function without the peacekeep-
ers’ support, the peacekeepers have no exit without the peacebuilders’
work” (UN, 2000, p. 5).
Due to the complementarity between positive and negative peace,
the Brahimi Report suggested that peacekeepers should be authorised
to use force for self-defence and secure the implementation of mandate
activities. In addition, it also proposed that peacekeepers should receive
normative and operational support to protect civilians in conict zones.
The centrality attributed to civilians meant that peace operations should
deploy a bigger, better-equipped, and trained contingent that could act as
a deterrence force. As Kenkel (2013) states, it is because of this orientation
toward civilian protection that peace operations quickly unfold into ope-
rations6 anchored in Chapter VII of the UN Charter, which authorise the
use of force as a strategy for promoting international peace and security.
Regarding peacebuilding policies, the Report recommended acti-
ve, multidimensional engagement with local communities to improve
welfare. This strategy goes hand in hand with a democratisation process
that encompasses not only holding fair elections but also promoting a hu-
man rights culture. Additionally, the Brahimi Report discussed the role
5. The UN’s definition of peacebuilding
connects to Johan Galtung’s work on
positive peace, understood as some-
thing more than simply the absence of
violence (KING; MATTHEWS, 2012). It
appeared in ‘An Agenda for Peace’ (UN,
1992), defined as ‘action to identify and
support structures which will tend to
strengthen and solidify peace in order to
avoid a relapse into conflict’ (para. 21).
Later, the Brahimi Report reinforced this
definition, stating that peacebuilding
“involves activities undertaken on the
far side of the conflict to reassemble the
foundations of peace and provide the
tools for building on those foundations
something that is more than just the
absence of war” (2000, p. 3) and put it
at the centre of UN’s efforts to maintain
international peace and security.
6. The first peace operations deployed
by the UN during the Cold War were
characterised by mandates focused
on monitoring activities, containing
conflicts, and ensuring negative peace.
This model was succeeded, in the early
1990s, by missions that incorporates
civilian tasks to support the implemen-
tation of peace agreements. As Kenkel
(2013) argues, these missions were
based on Chapter VI of the Charter and
had limited capacity concerning the use
of force by peacekeepers.
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should prioritise ending wars through negotiated agreements. In practi-
ce, however, military personnel within stabilisation peace operations are
now taking on tasks to assist national governments or a coalition of states
in their struggles against internal and/or transnational threats (CARVA-
LHO DE OLIVEIRA, 2020; KARLSRUD, 2018; UN, 2015).
The imbalance between doctrine and practice, we argue, is due to
the multiple normative controversies regarding the use of force and the
role of military contingent deployed in conict-aected zones. From the
Brahimi to the HIPPO Report, the force would be used exclusively for
self-defence and tactical purposes. More recently, however, the Cruz Re-
port (2017) suggested an active posture to safeguard the demobilisation
and elimination of non-state armed groups preventing UN ocials from
achieving their goals. As it has emerged within a context of increased
military fatalities, the Cruz Report was mostly concerned with disclosing
risks imposed on UN troops deployed in environments where there is no
peace to keep. It suggested reforms in four main aspects to ensure the
eective performance of military contingent within peace operations.
First, it demanded a renewal in the mindset shared by UN Headquarters
and member states, which were guratively described as suering from a
“Chapter VI Syndrome” (UN, 2017, p. 11). According to the Cruz Report,
the UN should tackle this syndrome of pursuing political settlements by
adopting a proactive and military instance against asymmetric threats.
Second, it also has drawn attention to the need for better training and
cutting-edge equipment and resources. Third, the document advocated
for a lighter footprint to avoid troops’ exposure to risks (UN, 2017).
While previous reports were concerned with keeping the balance
between the use of force and the principle of impartiality, the Cruz Re-
port stressed that several missions already operate outside the core prin-
ciples, championing an approach that clashes directly with the ideas of
consent, impartiality, and minimal use of force. The report suggests a
“proactive posture in self-defence” consisting of peacekeepers taking “the
initiative to use force to eliminate threats and end impunity for attackers
by quickly organising special operations. Bases must become a point of
irradiating security. Overwhelming force is necessary to defeat and gain
the respect of hostile actors” (UN, 2017, p. 10). This goes against the re-
commendations in the Brahimi Report that the use of force should be
limited and used only for self-defence and defence of civilians. Thus, the
propositions in the Cruz Report run the risk of undermining the eective
implementation of the Brahimi Report.
Boutellis (2018) identies two main risks in pursuing the strategy
put together in the Cruz Report. First, the author argues that the docu-
ment reduced the complexity of reforming peace operations proposing
only military-related revisions. As a result, the solution put forward in the
report sounds unrealistic because larger contingents have shown to be
ineective in avoiding fatalities and creating sustainable political arran-
gements. This also goes against the recommendations in the Brahimi Re-
port that missions should be designed and deployed eciently according
to empirical evidence. Second, ‘proactive self-defence’ compromises the
image of the UN as an impartial arbiter of conicts, which is a core value
‘A House Divided Against Itself’? Peace operations doctrinal culture
after the Brahimi Report
Recent reports released by the UN have posed challenges to the
smooth implementation of the Brahimi Report and Capstone Doctrine,
and have demonstrated that the UN seems now like a “House Divided
Against Itself” (KARLSRUD, 2018, p. 97). The dierences dividing the
organisation concern, but are not limited to, the use of force and rules of
engagement adopted in contemporary peace operations. In this section,
we develop this argument by analysing three UN documents: the HIPPO
Report, Cruz Report, and A4P. We then indicate that despite the evident
inconsistencies among these recent normative outcomes, mandates of
peace operations have been quite similar in stressing the need for stabili-
sation missions to ensure a safe environment for peacekeepers to operate
and eventually build sustainable peace.
The HIPPO Report, commissioned by the High-level Independent
Panel, was put together by the former UN Secretary-General (UNSG) Ban
Ki-moon. It focused on taking stock of past experiences to review peace
operations and political missions and maintained the basilar principles of
peace operations. The Panel sought to review bureaucratic, organisatio-
nal, and tactical issues to ensure the eective deployment of peace opera-
tions and implementation of its political goals. The recommendations fo-
reseen in the HIPPO Report sought to cover four broad areas. First, it has
emphasised the priority of political processes over military onslaughts.
Second, it framed peace operations as an adaptive mechanism that must
be eld-focused to tackle specic needs in dierent conict zones. Third,
it insisted on maintaining and strengthening partnerships with govern-
mental and non-governmental organisations. Finally, it rearmed that
the goal of peace operations must be saving civilians and improving their
livelihoods in conict-aected settings (UN, 2015; UNSC, 2016). This last
point is of great relevance as the Report understands that UN peace ope-
rations have to be a “people-centred” (KARLSRUD, 2018, p. 23) mecha-
nism for peace promotion.
Accordingly, like in the Brahimi Report, the HIPPO Report stres-
ses the need for military contingents in peace operations to be trained
and equipped to act in self-defence to tackle asymmetric threats. The
use of force was put as essential to protect mandates of peace operations
and the lives of innocent civilians, UN uniformed and civilian person-
nel. However, as expressed throughout the document, resorting to force
does not imply involvement in counterterrorism operations (UN, 2015).8
Indeed, it bluntly states that UN troops are bereft of adequate training
to support such activities: “The Panel believes that United Nations pea-
cekeeping missions, owing to their composition and character, are not
suited to engage in military counter-terrorism operations. They lack the
specic equipment, intelligence, logistics, capabilities and specialised mi-
litary preparation required, among other aspects” (UN, 2015, p. 45).
Counterinsurgency focuses on neutralising non-state armed groups
in a way to achieve military victory rather than political settlement.
In theory, the argument in the HIPPO Report is that peace operations
8. This aspect is particularly important
because, as Peter (2015) states, stabili-
zation operations conducted by the UN
since 2010 seem to mirror the model of
military intervention carried out by the
USA and its allies in Afghanistan and
Iraq in the context of the global war on
terror. The reproduction of this model is
based on the military engagement of UN
peacekeepers in support of government
forces fighting non-state armed groups
which lack legitimacy and international
support.
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within UN peace operations. The proactive approach suggested in the
Cruz Report, as Boutellis (2018) shows, directly benets national govern-
ments in asserting their military victories over non-state armed groups9 .
Considering the concerns raised in the HIPPO and Cruz Report,
the UNSG launched the Action for Peacekeeping (A4P) (2019) to address
contemporary challenges faced by peace operations. Endorsed by 154
member states, the A4P established 45 commitments around 8 priority
areas – politics, women, peace and security, protection, safety and se-
curity, performance and accountability, peacebuilding and sustaining
peace, partnerships, and conduct of peacekeepers and peace operations.
Following the recommendations made in the HIPPO Report, it seeks to
promote, maintain and advance political solutions as the best alternative
for conict resolution and peacebuilding. On the other hand, inspired by
the Cruz Report, the document also took the promotion of the safety and
security of peacekeepers deployed in conict zones as a priority, although
addressing this latter subject rather vaguely. Member states and the Se-
cretariat ensured that they would bring to justice those perpetrating cri-
minal acts against UN troops and civilian personnel and agreed on provi-
ding well-trained troops and full logistical support to UN personnel. Still,
the A4P shies away from explaining how they would provide such trai-
ning, what type of training they would provide, and, more importantly,
for what purposes. In this sense, the document’s lack of clarity highlights
an existing and unresolved tension in the doctrinal culture: the provision
of safety for civilian and uniformed personnel on the one hand, and the
maintenance of impartiality for pursuing political solutions on the other.
Practical developments in stabilisation peace operations: creating new
and accentuating remaining challenges?
Thus far, this article has demonstrated that the Brahimi Report’s
goal of creating a coherent doctrinal culture for peace operations has
been weakened by several normative controversies in dierent UN docu-
ments. Thus, the DPO10 today is a divided house that has been unable to
produce a comprehensive doctrine after the publication of the Capstone
Doctrine in 2008. While the principles around peace operations remain
unclear, since 2010, the practices authorised in the context of stabilisation
peace operations has made big strides towards its transformation into a
military-centred, robust enterprise11 . The aim of this section is thus to
analyse the mismatch between norm and practice in stabilisation peace
operations and how it might impact the UN’s credibility and capacity to
achieve the far-reaching goals presented in the Brahimi Report and Cap-
stone Doctrine.
If we compare the UN’s actions in the face of critical scenarios of ar-
med conict in 2009, soon after the publication of the Capstone Doctrine,
and in 2019, there is a noteworthy dierence. According to information
available from the Uppsala Conict Data Program (UCDP, 2021), in 2009,
there were 29 states taken over by political violence. In the same year,
the number of active UN peace operations was 19, which corresponds to
9. Two underlying implications arise
from this ‘proactive approach’. One
is that one-sided support makes the
UN a biased actor, which could make
peacekeepers lose their legal backing
under international law. The other one
is the possibility of compromising trust
among the UN and non-state actors,
undermining the ability of the UN to
create sustainable political settlements
(BOUTELLIS, 2018).
10. Following a resolution of the UNGA,
the “Department of Peacekeeping
Operations” (DPKO) became the “De-
partment of Peace Operations” (DPO),
and the “Department of Political and Pe-
acebuilding Affairs” was created. These
changes were part of a broader effort to
restructure the peace and security pillar
of the UN to prioritize prevention and
sustaining peace, address fragmenta-
tion; enhance coordination; and enhance
the effectiveness and coherence of
peacekeeping operations and special
political missions (UNGA, 2018).
11. Among these practical develop-
ments, it is relevant to mention the
organisation’s omission in the face of
critical scenarios of armed conflict and
the emergence of stabilisation as what
seems to be a new framework of peace
operations that has overshadowed
multidimensionality.
65,5%. In contrast, in 2019, the UCDP identied 31 states taken over by
political violence, while the UN had only 13 active peace operations (UN
PEACEKEEPING, 2019), corresponding to 41,9%.12 This reduction in
the number of missions seems to be associated with two aspects. First, a
change in the strategy for promoting peace within the UNSC, which has
preferred to deploy small political missions, restricted to monitoring and
verication tasks, that require fewer resources from the budget earmar-
ked for peace operations. An interesting fact is that no major operation
has been authorised by the UNSC since 2014 (OSLAND; PETER, 2021).
The second aspect is related to the nancial budget of peace operations.
Despite the success achieved by the Brahimi Report in creating an in-
dependent fund for peace operations which is based on countries’ GDP,
there are still many cases of debts in arrears. The United States under the
Trump administration is an example. The government refused to pay o
its contributions for both the peace operations and the UN budget, accu-
mulating a total debt of US$2 billion at the end of 2020 (DE CONING,
2021). Furthermore, peace operations are expected to minimise expenses
due to the context of the ongoing global recession caused by COVID-19,
thereby making the authorisation of comprehensive missions less likely
(DE CONING, 2021).
Behind these numbers, the challenges to international peace and
security that the UN had to face in the past decade included grave and
systematic violations of human rights and international humanitarian
law – and much disagreement over the costs and benets of international
response to protect populations and minorities (WELSH, 2016). Against
this background, the consensus that seems to have existed around the
need for multilateral and multidimensional action in face of violent con-
ict, expressed by the Brahimi Report, has shown signs of weakening.
In recent years, the UN has been widely criticised for not playing
a more assertive role in critical situations such as political violence in Ye-
men, political instability in Burundi, ethnic cleansing in Myanmar, and
the rise of violent extremism in various parts of the world – not to men-
tion the crisis in Syria. As Welsh (2016) puts it, if the lessons drawn from
Libya are all about the costs of actions, Syria tells us much about the
costs of inaction in a situation where thousands of deaths and millions of
refugees and displaced persons have met an embarrassingly timid inter-
national response.
And even when the UN did respond by authorising the deployment
of peace operations, their prole contrasts with the normative and opera-
tional framework outlined in the Brahimi Report and the Capstone Doc-
trine – and more recent documents have done little to change. The latest
peace operations established by the UN seem more concerned with redu-
cing direct violence than with promoting positive peace through multidi-
mensional reconstruction processes. And this change did not happen wi-
thout particularly damaging eects on the credibility of the Organisation
and its role in maintaining international peace and security.
Especially since 2010 what has been observed is the emergence of
stabilisation missions, understood by Tull (2018) as a new subcategory of
peace operations that fuels the dilemma regarding the use of force. As he
12. We have considered only the num-
ber of states taken by political violence,
not the total number of active conflicts
in the years under review.
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explains, stabilisation missions are sent to places where violence is wides-
pread and employed by multiple actors. Furthermore, they are usually
deployed in countries that lack a political process for pacication. This
reality, observed in the cases of CAR, DR Congo, and Mali suggests that,
in a continuum between robust peacekeeping13 and peace-enforcement,
peace operations would be approaching the latter and not the former.
This tendency to deploy blue helmets to states where there is fragile or
even non-existent peace to keep could be explained by the apparent ine-
ciency of peace operations attributed to the restricted use of force (TULL,
2018). Charles Hunt (2017) understands that this transformation, which
considers stabilisation as a political strategy, has become an explicit objec-
tive and an implicit logic of mission design.
Thus, although stabilisation lacks a precise denition, it is clear that
the prole of mandates has changed signicantly14 . On the one hand, one
can observe the shrinkage in goals related to institutional reconstruction
and humanitarian assistance, and an absence of development assistan-
ce plans and infrastructure reforms. On the other hand, missions have
become more militarised and often include the use of robust force and
high nancial expenses. This emerging prole represents an important
change if compared to some of the prominent examples of peace opera-
tions authorised between 2000 and 2009, such as East Timor, Haiti, and
Liberia, in which the presence of reconstruction tasks informed by the
nexus between security, development, and humanitarian assistance was
noteworthy (see BLANCO, 2015; GUERRA; BLANCO, 2017; ESTEVES;
CARVALHO, 2011; SOUZA; MENDES, 2020).
By analysing the components of the mandates of UN peace opera-
tions from 1948 to 2018, it is possible to identify at least four major mo-
ments (and models) of peace operations. In general terms, we can say
that during the Cold War, disputes between the superpowers limited the
number and scope of missions, so that between 1948 and 1989, most man-
dates were aimed at monitoring peace and ceasere agreements, with-
drawal of forces, borders, buer and security zones in conicts between
states. In the post-Cold War period, the bet on peace operations as an
instrument for the maintenance of international peace and security was
renewed, and the missions authorised between 1990 and 1999 were ai-
med at containing intrastate conicts. However, the diculty of dealing
with the complexity of these conicts based on containment alone ope-
ned room for transformative proposals, such as those contained in the
Brahimi Report and later unfolded in the Capstone Doctrine. Informed
by the normative and operational guidelines set in these documents, pea-
ce operations deployed between 2000 and 2009 acquired a multidimen-
sional character, with a considerable expansion of the components of the
mandates. However, the normative thickening of peace operations has
resulted in the UN becoming involved in complex, long-term, and costly
peace processes, which soon met with multiple fronts of resistance. In
addition, there was a rising concern about countering violent extremism,
to which the organisation was being increasingly asked to respond. Thus,
the political commitment to reconstruction operations as instruments for
13. “Robust peacekeeping” is defined
as: “a political and operational strategy
to signal the intention of a UN mission
to implement its mandate and to deter
threats to an existing peace process in
the face of resistance from spoilers (…)
At the tactical level, a robust approach
means that contingents may be required
to use force in defence of the mandate”
(DPKO/DFS, 2009, p.21).
14. Carvalho de Oliveira (2020) demons-
trated how the development of ideas
of ‘stabilisation’ in Western powers’
military doctrines, with a particular
emphasis on US military doctrine,
has promoted the reorientation of UN
peace operations towards stabilisation
goals. These goals often demand troops
employ more robust and strategic use
force, which often serve the purpose
of conducting counter-insurgency and
counter-terrorism operations.
maintaining international order seems to have waned and, since 2010, a
new prole of missions, as described by Tull (2018), has emerged.
Two other aspects seem to have inuenced the practical develo-
pment of contemporary peace operations. First, and relatedly, the fear
regarding peacekeeping casualties aects the development of the con-
temporary approach. For the rst time since the 1990s, there has been
a signicant increase in the number of peacekeepers dying in the line of
duty due to intentional attacks (UN, 2017; WILLIAMS, 2020). As eviden-
ced in the Cruz Report, this problem shaped peacekeepers demands for
robustness in the use of force as a form of preventive self-defence (UN,
2017). Second, in the rst half of the past decade, some great powers wi-
thin the UNSC understood that peace operations are a more legitimate,
less contested approach to countering violent extremism. As Karlsrud
(2018) states, the United States, France, and United Kingdom have played
a vital role in trying to include their doctrine and military experiences
in the UN framework for peace operations, mainly due to the interest in
combating terrorism and violent extremism resorting to robust use of
force. Indeed, they have taken responsibility for setting the guidelines of
UNSC resolutions and served as penholders15 of most mission mandates
(WILLIAMS, 2020).
Components such as the protection of civilians, which had gained
prominence in the context of multidimensional peace operations, remain
important. However, the logic of stabilisation and the use of force to com-
bat spoilers and warrant state authority has been guiding UN interven-
tions in CAR, DR Congo, and Mali. In all three cases, the word ‘stabilisa-
tion’ is part of the name of the peace operation16 . As Table 1 below shows,
mission goals involve support for governments aiming at restoring state
authority. In addition to being authorised under Chapter VII and having
the authorisation to use force in self-defence and defence of the mandate,
these missions have a very signicant contingent and number of troops.
Thus, it takes peace operations to a new level concerning the capacity to
use substantive force.
Table 1 – Stabilisation peace operations
Mission Year Main Mandate Goals Contingent Troops
UN Organisation Stabilisation
Mission in the DR Congo (MO-
NUSCO)
2010
Civilian protection
17,474 12,509
Support for government in stabilisation and peacebuilding eorts
UN Multidimensional Integrated
Stabilisation Mission in Mali (MI-
NUSMA)
2013
Stabilisation of the main population centres and support for the
restoration of state authority
16,716 12,956
Support the implementation of the transition plan
Protection of civilians and UN personnel
UN Multidimensional Integrated
Stabilisation Mission in CAR (MI-
NUSMA)
2014
Civilian protection
14,929 11,014
Support for the implementation of the transition process, inclu-
ding eorts in favour of extending state authority and preserving
the territorial integrity
Facilitate humanitarian assistance
Source: By the authors, based on UN Peacekeeping (2020).
15. This term was employed by Williams
(2020, p. 482) to refer to “the actor
that leads in drafting Security Council
resolutions”.
16. MINUSTAH (The United Nations Sta-
bilisation Mission in Haiti), established
on 1 June 2004, also had the word
‘stabilisation’ in its name. However,
considering its mandate, MINUSTAH
can be classified as a multidimensional
operation.
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Aer the Brahimi Report: doctrinal culture, praccal developments and the new and remaining challenges of UN peace operaons
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 3, (out. 2022), p. 70-87
These peace operations do not prioritise the nexus between se-
curity, development, and humanitarian assistance that informed multidi-
mensional peace operations. Instead, the mandates demonstrate that sta-
bilisation missions focus on protecting civilians and supporting national
authorities in transitional periods. Moreover, they authorise important
exceptions that denote a more robust understanding of what the use of
force means for contemporary missions. The authorisation of the Force
Intervention Brigade (FIB) in 2013 in the context of MONUSCO’s manda-
te is an example of these new understandings. The brigade was deployed
to neutralise non-state armed groups and reduce the threat they posed to
both state authority and the security of the civilian population, paving
the way for stabilisation activities. The Force was authorised to “carry
out targeted oensive operations (...) either unilaterally or jointly with
the FARDC [Armed Forces of the Democratic Republic of the Congo],
in a robust, highly mobile and versatile manner” (UNSC, 2013a, p. 7). As
noted by Osland and Peter (2021), several UNSC resolutions and reports
explicitly mention the names of non-state armed groups in Eastern DRC
to be neutralised by FIB.
Another unusual scenario was observed in the establishment of MI-
NUSCA, the UN’s peace operation in the Central African Republic. The
mission’s mandate aims to protect civilians and strengthen state autho-
rity by supporting the transitional government and disarming militias
that threaten the civilian population. However, there is another key ex-
ception: the deployment of the Sangaris operation, composed of French
troops authorised to use all necessary measures to support MINUSCA’s
activities (UNSC, 2014).
A very similar situation is observed in the establishment of MINUS-
MA, which took place amidst active conict involving armed and terro-
rist groups in Mali. The operation’s mandate authorised a French con-
tingent, the counter-terrorist operation Barkhane, “to use all necessary
means [...] to intervene in support of elements of MINUSMA when un-
der imminent and serious threat upon request of the Secretary-General”
(UNSC, 2013b, p. 9). As Karlsrud (2018) explains, MINUSMA’s mandate
evidences a clear tension between a counter-insurgency operation and
peacebuilding. While its stabilisation strategies envisaged peacebuilding,
the mission engaged militarily in the conict and disclosed information
about the French counter-terrorism operation. The biased performance
of peacekeepers in Mali aected the conict dynamics on the ground. As
MINUSMA has been implemented to support Malian authorities, it beca-
me the main target of non-state armed groups. Data presented in a UNSC
report regarding the situation in Mali shows that between January and
March of 2019, attacks by non-state armed groups resulted in the death of
66 blue helmets and other 49 injured (UNSC, 2019). In response to these
hostilities, French troops from Operation Barkhane carried out several
military onslaughts that caused the death of about 40 insurgents (DUAR-
TE et al., 2019). This example, in particular, also illustrates the reactive
dynamics that underpin the conduct of troops in stabilisation operations.
This aects the credibility of peace operations in several ways and
undermines its core principles. First, stabilisation operations break with
the principle of impartiality by granting exclusive support to local au-
thorities and elites that, in most cases, are highly contested by their local
population. This is clear in the activities of MINUSCA, MINUSMA, and
MONUSCO, missions in which special forces were authorised to deter
and neutralise non-state armed groups. Accordingly, the idea of limited
and strategic use of force seems to lose ground within this contemporary
approach to peace operations in which peacekeepers use overwhelming
force proactively and reactively. Finally, the principle of consent today
seems to be limited to the endorsement of the host state. Thus, in many
cases, stabilisation missions operate in environments in which non-state
armed groups have not agreed to their presence on the ground (DE CO-
NING, 2021; PETER, 2019). As Peter (2019) puts it, over the years, peace
operations have managed to adapt without losing sight of its basic princi-
ples that have been rearmed in the Brahimi Report and Capstone Doc-
trine. However, stabilisation operations are a contemporary challenge for
keeping the core principles because the practical developments discussed
in this article point to a rather dierent – and opposite – direction.
In addition to the challenges discussed thus far, it is also appalling
that, despite this drive to engage militarily in armed conicts, peace-
keepers do not receive adequate training to perform robust tasks eec-
tively. This evidences the continuity of the problem of training, which
was crucial in the reform proposed by the Brahimi Report. As discus-
sed thoroughly in the Cruz Report, “many military contingents arrive in
missions lacking needed individual and collective skills, equipment and
proper mindset. […] many TCCs [Troop Contributing Countries] deploy
units unprepared to implement mandated tasks in hostile operational en-
vironments” (UN, 2017, p. 22). Thus, in addition to being unable to build
positive peace, stabilisation operations lack the necessary resources and
training to tackle challenges existing in volatile conict zones. Though
the dilemma regarding the unpreparedness of troops remains, it does so
in a refashioned way since the current need is to provide extremely ro-
bust training to conduct military operations against insurgent groups.
When we consider the changing prole of the main contributing states,
which has been observable since the beginning of the 21st century, this
issue draws even more attention. While in the 1990s the leading roles be-
longed to developed countries, currently the 5 major suppliers of troops
to UN peace operations are developing countries, such as Bangladesh,
Nepal, India, Ethiopia, and Rwanda (UN PEACEKEEPING, 2021). As
Karlsrud (2018) states, this is a relevant aspect regarding stabilisation mis-
sions, since the major African contributors favour robust mandates and
partnerships with regional organisations, while the main Asian troop
suppliers are more reticent in this respect.
In any case, the unpreparedness of UN troops raises serious ques-
tions about the UN’s capacity in achieving the controversial goals of sta-
bilisation peace operations. As noted by De Coning (2021), after years sin-
ce the deployment of operations in the CAR, DR Congo, and Mali, such
missions have been unable to halt the widespread direct violence in these
countries. Unsurprisingly, stabilisation operations have also demonstra-
ted an inability to create long-term sustainable peace. Even though sta-
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implies the authorisation of missions to contexts where there is no peace
to keep. For this reason, mandates, especially stabilisation ones, have be-
come more reactive and attributed to intervention brigades the right to
use excessive force against non-state armed groups.
Accordingly, we showed that some challenges raised in the Brahi-
mi Report remain, while other contemporary problems result from stabi-
lisation missions. Defaults and diculties in securing nancing for peace
operations are challenges that remain – and the current context of global
recession amidst the COVID-19 pandemic points to gloomy scenarios in
this regard. Moreover, the UN struggles to deploy troops with adequa-
te qualications and training, an aspect already widely criticised in the
Brahimi Report. We also identied three central challenges related to sta-
bilisation missions. The rst is the increase in fatalities caused by violent
acts, evidencing that local belligerent parties perceive the UN as a partial
actor in where it intervenes. The second challenge is the prolongation of
civil wars in the CAR, DR Congo, and Mali, which suggests the inability
of stabilisation in ending civil strife. Finally, the normalisation of the use
of force is a practical development that contrasts with peace operations
identity and might undermine the possibilities of constructing long-term
positive peace. Due to the remaining and contemporary challenges rai-
sed in this article, it seems urgent to re-discuss the reform of peace opera-
tions if they are to remain an instrument for building the positive peace
they once envisioned.
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bilisation mandates are disengaged with the peacebuilding agenda (OS-
LAND; PETER, 2021), it seems to ignore that “many of the armed groups
against which the new UN peacekeeping mandates are directed often en-
joy widespread local popular support” (DE CONING, 2021, p. 202). The-
refore, it seems unlikely that the UN will be able to build positive peace
while seeking to eliminate these groups.
Stabilisation missions show a signicant increase in the willing-
ness of the UNSC to authorise the use of robust force in peace opera-
tions. Nevertheless, it is important to notice that this operational shift
has not been accompanied by changes in terms of the agreed doctrines
and principles. This mismatch between norm and practice suggests that
it was the challenges faced by missions in the eld – often inspired by the
interests of major powers in countering violent extremism – that have
informed most transformations in peace operations over the past decade
(KARLSRUD, 2018). These practical developments, however, can lead to
unexpected and unintended consequences for both the eectiveness and
credibility of peace operations. Twenty years after Brahimi, it seems that
a considerable share of the challenges the Report tried to address remain
– and might be pushing the UN away from promoting long-term peace.
Conclusions
In this paper, we have shown that the Brahimi Report (2000) was
intended to put peace operations back on track after the great challen-
ges and failures that threatened its credibility in the 1990s and can be
considered a milestone in the emergence of multidimensional operations.
Against a backdrop in which doctrine seemed insucient to face pro-
blems in the eld, the Brahimi Report rearmed the core principles of
peace operations as a basis from which a broad process of normative and
operational transformation was envisaged. However, twenty years after
Brahimi, the UN is once again facing a mismatch between its doctrinal
culture and practical developments, characterised by the rearmation
of core principles on the one hand and the intervention of peacekeepers
in support of host governments on the other. As we have shown, recent
operations have moved away from post-conict peacebuilding tasks and
approached a stabilisation strand, reframing the traditional conict ma-
nagement tool instead of promoting eective conict resolution. These
operations do not seek the consent of armed groups or to be seen by them
as impartial, besides using excessive force to deter such groups, thereby
resulting in a misalignment with the core principles. If the UN does not
wage war, stabilisation missions might be crossing the limit of robust
peace operations, taking on stabilisation tasks to support host govern-
ments and neutralise armed opposition.
The doctrinal culture is now under challenge due to the many prac-
tical developments discussed thoroughly in this article. The engagement
of the USA, UK, and France seems to have played a critical role, as these
countries have introduced their stabilisation cultures within the scope
of peace operations without an agreed doctrine about it. Their interest
in demobilising groups portrayed as terrorists is also relevant because
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The Limitaons and Challenges of the Recepon for Immigrants and Refugees in the City of Dourados-MS
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 3, (out. 2022), p. 88-103
prepared to deal with these situations, schools are not multicultural and
most of the locals speak only the native language. This makes it extremely
dicult for the displaced people to communicate with the host society.
The local society of the city of Dourados seemed not to be prepared
to receive a relatively large ow, particularly of Venezuelans in its space,
and the problems of xenophobia, negative propaganda, with the presence
of immigrants at the city’s trac lights, seem to highlight the tensions
and the estrangement of the locals with the newcomers.
In this work, Venezuelans are classied as refugees as provided
for in Brazilian law 9.474/1997 (BRASIL, 1997), provided for in Article
1, reproducing the provisions of the 1951 Geneva Convention and the
1984 Cartagena Declaration. Refugee law is a substitute protection in the
sense that it is a response to disfranchisement from the usual benets
of nationality (HATHAWAY, FOSTER, 2014). Just as Haitians are con-
sidered immigrants as stated in Law n. 13.445/2017 (BRASIL, 2017) and
legislation that regulates it (Migration Law). With regard to the norma-
tive treatment given to Haitians, a humanitarian visa was granted, which
was the response adopted by the country since 2012 when the Haitian
migratory ow became considerable. (GODOY, 2012; SILVA, ASSIS, 2016)
Regarding Venezuelans, it is necessary to say that in addition to
the provisions of law 9.474/97 (BRASIL, 1997), the migratory categories
available for regularization of Venezuelans began to be presented from
2017 with the Normative Resolution of the National Immigration Coun-
cil n. 126, in a context in which the new Migration Law was still being
discussed. (JAROCHINSKI SILVA, 2018). However, in a discretionary
manner and despite these new guidelines, subsequent responses, such as
Interministerial Ordinance n. 9 (March 2018) and Interministerial Ordi-
nance n. 19 (March 2021), hover as part of the Brazilian responses little
impacted by the new law 13.445/2017 (JAROCHINSKI SILVA, VELAS-
QUEZ, 2021).
Considering that the Brazilian government decided to act more
clearly on the country’s border with Venezuela from February 2018, with
the emergence of Operation Welcome, a coordinated eort for the recep-
tion and interiorization of Venezuelan people within Brazilian territory
(ACNUR BRASIL, 2022).
The refugee and immigrants are both a product of, and remains
closely embedded in, a complex interplay between state prerogatives and
human rights, and politics and law. (HANSEN, 2011). It is very important
to say that regardless of the normative classication established by the
States, the central issue is the development of the protection of the hu-
man rights of international immigrants. Checking the approaches and
convergences of protection for immigrants and refugees. (ARCE, 2022;
CANÇADO TRINDADE, 1997)
THE FLOW OF IMMIGRANTS AND REFUGEES IN THE CITY OF
DOURADOS
First, it is important to know that the city of Dourados is in the
countryside of the state of Mato Grosso do Sul (MS), in Brazil’s Midwest
The Limitations and Challenges of the
Reception for Immigrants and Refugees in
the City of Dourados-MS
Cesar Augusto Silva da Silva1
Julia Stefanello Pires2
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2022v10n3p88-103
Recebido em: 28 de junho de 2022
Aprovado em: 6 de março de 2023
ABSTRACT
This work aims to present the limits and challenges for the reception and inte-
gration of immigrants and refugees in the city of Dourados, federative unit of
Mato Grosso do Sul, Brazil, in the context of the international migrations in the
region. Through document analysis and national and international bibliograph-
ic survey, the socioeconomic data of the Municipality and the demands of immi-
grants in the area are presented, particularly the dynamics of infrastructure and
education. It is concluded that the gaps in terms of Portuguese classes, recep-
tion infrastructure and bureaucratic procedures for school integration are still
very evident challenges in this specic municipality in Brazil.
Keywords: Dourados-MS; Challenges; Immigrants; Refugees; Integration.
INTRODUCTION
The objective of this article is to analyze the network of reception,
assistance and search for integration of international immigrants in the
city of Dourados, federative unit of Mato Grosso do Sul, Brazil. Through
a national and international bibliographic research, and analysis of o-
cial documents, the work sought to present the international migratory
ow in the region of Dourados; then contextualizing the structure of
services to immigrants and refugees, mainly, a database on the presence
and participation of young immigrants in the area.
Based on international relations literature and on ocial reports
from the Brazilian government, the International Organization for Mi-
gration and the United Nations High Commissioner for Refugees, the
work attempts to demonstrate the limitations and challenges of integra-
tion of Haitians and Venezuelans in this city in Brazil. In other words,
what are the problems of the city of Dourados to receive immigrants and
refugees? The work will develop seeking answers to these questions.
Challenges, dilemmas and limitations that arise when the city of
Dourados does not have the structure to receive the entire ow of inter-
national immigrants from Haiti or Venezuela, local authorities seem un-
1. Professor da Faculdade de Direito da
Universidade Federal do Mato Grosso
do Sul (FADIR/UFMS). Mestre em
Direito (com área de concentração em
Relações Internacionais) pela Universi-
dade Federal de Santa Catarina. Doutor
em Ciência Política pela Universidade
Federal do Rio Grande do Sul. E-mail:
cesar.a.silva@ufms.br. ORCID: orcid.
org/0000-0002-8537-4401.
2. Doutoranda em Direito Socioam-
biental pela PUC-PR, com realização de
periodo sanduíche na Alemanha (FAU-
-Erlangen-Nürnberg), com financiamento
pela CAPES. Mestra em Fronteiras e
Direitos Humanos pela Universidade
Federal da Grande Dourados (UFGD).
Bacharela em Direito pela Universidade
Federal da Grande Dourados (UFGD).
E-mail: juliastefanello27@gmail.com.
ORCID: orcid.org/0000-0001-9792-2076.
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Cesar Augusto Silva da Silva, Julia Stefanello Pires
The Limitaons and Challenges of the Recepon for Immigrants and Refugees in the City of Dourados-MS
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region, about 130 km from the dry border with Paraguay and the so called
“sister towns” of Ponta Porã (Brazil) and Pedro Juan Caballero (Paraguay),
the state is largely constituted within an international border zone. Thus,
cross-border issues are a recurring theme in the region’s experience.
As one of the main cities in the state and the largest in the southern
region of MS, in terms of infrastructure, population and economy, Doura-
dos settles itself down in a strategic location in the migratory routes that
go through the region, covering events related to cross-border citizens,
with problems specic to dry border region, but also being the route of
international migratory ows that reach the country as a whole, as in the
case of Venezuelans and Haitians.
The city has four universities, thus having a large ow of young
people, and therefore happens to welcome those ones seeking university
education in the region. In the performance of assistance and reception of
immigrants, the public universities of the place stand out. However, with
serious limitations regarding the physical structure and human resources
capacity to oer Portuguese classes to immigrants and refugees (BORG-
ES, JESUS, 2021). Making it dicult to implement an eective refugee
protection regime (BETTS, LOESCHER, 2012).
It is also a city with industrial hubs, in which refrigeration indus-
tries, play a fundamental role, in relation to the classication of the Na-
tional Register of Economic Activities (CNAE), the processing industries
and agricultural activities, in general, are listed as the main private eco-
nomic activities of the state (SEMAGRO, 2017). Job opportunities in the
industries, commerce and agricultural activities in the region are also
a strong appeal for young people looking for a place in the market, al-
though some jobs depend on higher qualications.
Face to such issues, the legal and international studies of universi-
ties always reected the transnational matters that involved the region,
which, consequently, ended up attracting the study of international re-
gimes of protection (KRASNER, 1983). A study that resulted in the tech-
nical-scientic partnership between the United Nations High Commis-
sioner for Refugees (UNHCR) and university, through the Chair Sergio
Vieira de Mello (CSVM), started in 2014 (UNHCR, 2017).
Since then, the project has attracted academics and professors from
the Law and International Relations courses, and since 2016, with the
creation of the Master’s degree in Borders and Human Rights, it start-
ed to count on the participation of Master’s students who worked with
the theme. Currently, the Chair is in full expansion, establishing links
with the most diverse areas of research and extension, which has enabled
the expansion of its political and social range. However, still not enough
for the arrival of more than 3 thousand Venezuelans and more than a
thousand Haitians. There are few language teachers engaged in helping
immigrants, and the physical structure oered for classes is not of great
quality (SILVA, 2021).
The policy for granting humanitarian visas since 2012 has intensi-
ed the migratory ow of Haitians to Brazil (JESUS, 2020), and Doura-
dos-MS, due to its geographic and socioeconomic structure, has also be-
come a place of interest for immigrants, in special, young immigrants,
looking for job opportunities. Which has led many of them to frustration
for not being able to get jobs that pay high prices, given the nature of the
work oered in slaughterhouses and charcoal plants. (JESUS, 2020)
This way, several groups of forced immigrants, end up carrying out
their migratory ow through their share capital, considering this term as
the ability to benet from networks or other social structures, invoking
it to understand the paths and ways of insertion in the country of destina-
tion (PEIXOTO, 2017). Looking for migratory ways, leaving their country
of origin and entering the host nation, which has already been traveled
and explored by their family members, friends and acquaintances, using
other compatriots to be received at their destination and understand the
means of social integration.
Upon receiving the rst ows of immigrants, they began to call oth-
er colleagues, friends and family members to go to Dourados and the near-
by region, due to job opportunities (JESUS, 2020). It can be said that the
region came to be considered a great opportunity for groups through its so-
cial capital, a network of connections between the immigrants themselves.
The increase in arrivals also resulted in an increase in issues to be resolved,
particularly greater social assistance from the City Hall, better structure
and more human resources for Portuguese classes (SILVA, PIRES, 2021).
Initiatives to receive and assist immigrants and refugees are still
very much located in the university environment and in civil society
through churches and religious communities. When some of these im-
migrants are found on the streets and at trac lights, it is enough for
members of the local society to complain, to show their extreme discon-
tent, which reverberates in the local press.
Still, given the demand, the service structure for this population
was being structured, based on scientic and academic research on the
subject, creating a welcoming network in university environments, due
to the scientic technical partnership developed with the United Nations
High Commissioner for Refugees (UNHCR).
Over time, in addition to migrant social network, other means of
internalizing immigrants began to bring new migratory ows to the city,
as in the case with Operation Welcome, a partnership among the army,
the federal government, United Nations agencies (UN) and civil society
entities. In a context in which the Americas region hosted more than 5.1
million people displaced across borders (20 % of the global population),
with 86% being Venezuelans. Sharp growth in the number of Venezue-
lans displaced abroad accounted for much of the 11% rise (524.000) across
the Americas (UNHCR, 2022). With the job opportunities in a large meat
processing company in the city, many Venezuelans left Pacaraima and
were sent to the city of Dourados with a guaranteed job. (IOM, 2020a;
UNHCR, 2022)
Dourados is estimated to have been the fourth national town to re-
ceive more Venezuelan refugees through Operation Welcome, with the
arrival of three thousand immigrants through the project. It is estimated
that in the operation’s internalization program, of the total of Venezue-
lan immigrants, 36% were men over 18 years old and 285 women over 18
years old, with only 17% of the total traveling alone. (IOM, 2020a).
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Thus, even though some ows are organized and well structured,
as is the case with groups that have undergone the process of internaliz-
ing Operation Welcome, once in the destination city, the eective inte-
gration of these individuals requires local support and care. In the case of
Dourados, civil society (churches and non-governmental organizations),
in conjunction mainly with local universities, has played this role in the
immigrants and refugees lives in the region.
Making it clear the limits and challenges of Operation Welcome
with regard to the local integration of Venezuelans regarding interna-
tional cooperation, and the crisis of forced displacement of the people of
that country (LOESCHER, 1993). The ow of these people seems to be
greater than the city’s structure oers, there is a disagreement between
federal and local authorities (SILVA, 2021), and the good practices publi-
cized by international and national organizations present clear problems
(BETTS, COULLIER, 2017).
In addition to the migration policy, which needs to be in line with
the social reality of the country and its dierent regions, the reaction
of the host society will be another variable factor in the integration of
migrant workers, which will depend on their own recruitment of mech-
anisms developed by the employers themselves, who will determine the
placement of the migrant in certain segments of work (PEIXOTO, 2017).
It cannot be forgotten that it is in the social eld that the legal norms
are materialized/become concrete, and although Brazilian law does not
allow the repeal of the law due to disuse, it is evident that if the society
of destination does not transform the principle of hospitality and inte-
gration rules as a social norm, it will be much more dicult to develop
protective immigration policies.
In the next topics, we will rst discuss how it developed and what
is the current status of the immigrants’ service structure in the city of
Dourados, with special attention to the activities developed by universi-
ties in the region. Afterwards, the data on the care of young immigrants
will be analyzed, and their leading role in the integration of the groups
themselves in the region.
THE SERVICE STRUCTURE
Despite Dourados is in a border region, the city has never counted
on a special structure to assist immigrants or cross-border issues, and
only with the recent migration ows of Venezuelans and Haitians made
these topics come to be addressed in a dierent way a more strategic way.
In 2014, an agreement was signed with UNHCR for the creation
of the Sergio Vieira de Mello’s Chair (CSVM), and consolidated in 2015,
when university ended up hosting the VI National Seminar of the Ser-
gio Vieira de Mello’s Chair, unprecedentedly held in Mato Grosso do Sul
(ACNUR, 2015).
During this period, the project gained strength particularly in the
area of extension. Firstly, an articulation of partnership and contribu-
tion was made with the Extension Project “Facilitation Actions for the
Social Insertion of Haitians in Dourados”, developed since March 2017
( BORGES, JESUS, 2021). The project held Portuguese classes as a hostess
language for Haitians living in the city of Dourados, seeking to provide
the language as a means of social, cultural and psychological integration
of these individuals to the hostess society. (BORGES, JESUS, 2021)
With the articulation between the CSVM, the number of volun-
teers available to the Extension Project was expanded, and support was
also provided by the Dean of Extension, which started to supply materi-
als such as folders, notebooks, pens, pencils and erasers, in order to facil-
itate the accomplishment of classes (BANZATTO, NICOLAU, 2018). The
studies in geography (JESUS, 2020), collaborating with the project who
had carried out a mapping of Haitians in the city and in the State of Mato
Grosso do Sul, were also used. With such structure and information, it
was possible to establish new schedules and places for the classes.
In 2018, the project continued with the oer of classes in three
dierent locations, with exible hours and adjusted according to the de-
mand of the Haitian population. In 2019, classes were extended to all in-
ternational immigrants and the participant Jorge Delmar da Rosa da Silva
Jr., master’s student at the Faculty of Letters, started to develop a calendar
with the themes and activities to be addressed in each class, providing
the material with the classes ready for the program’s volunteer teach-
ers (SILVA, PIRES, 2021). In 2020 the project for Portuguese classes as a
hostess language was institutionalized and passed to PROEX, which now
oers the course “Portuguese for Foreigners: Reception Module”, by the
Training Center of the Federal University of Grande Dourados (UFGD).
A commendable but extremely timid initiative to teach so many immi-
grants.
From the connection with the extension project, it approached the
work of the sisters who coordinate the Casa Irmã Dulce project, a charity
house that served as a welcoming place for relatives and sick people from
neighboring cities, but that ended up having no use, considering that the
City Halls started to provide transport to citizens who went for consulta-
tion or medical assistance (SILVA, PIRES, 2021). The residence ended up
becoming a place for welcoming immigrants, rst being the headquar-
ters of the Portuguese courses, later as a point of care for the demands of
this population.
Since the beginning of 2019, volunteers from Law and International
Relations courses go to Casa Irmã Dulce on Sundays, where they provide
legal assistance and receive the demands of the immigrant community,
which are guided and brought for discussion by members of the CSVM
(SILVA, PIRES, 2021). The main points covered are: legal and psychosocial
assistance, renewal of passports (Haitians), diploma validation, domestic
violence and human rights violations, vacancies in daycare centers and
public schools, among other services. And the trend has been to strength-
en the growing partnership between Faculty of Law and Casa Irmã Dulce
for future assistance to immigrants in these areas.
Also in 2019, with the intense ow of Venezuelans who arrived in
Dourados, CSVM became part of Operation Welcome in the region, a
cooperation from UNHCR, International Organization for Migration
(IOM), Civil House, Ministry of Citizenship, Defense Ministry. The op-