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REVISTA DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS
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REVISTA DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS
Poncia Universidade
Católica de Minas Gerais
Programa de Pós-Graduação
em Relações Internacionais
Belo Horizonte
ISSN: 2317-773X
v. 10 n. 4
novembro 2022
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REVISTA DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS
Conselho Executivo
Prof. Javier Alberto Vadell
Prof. Leonardo César Ramos
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Ciência, Tecnologia e Inovação como elemento identitário
entre China e América Latina ......................................................................... 7
Science, Technology, and Innovation as an identity element between China and Latin America
Ciencia, Tecnología e Innovación como elemento identitario entre China y Latinoamérica
Guilherme Lopes da Cunha, Fábio Albergaria de Queiroz, Ana Flávia Barros-Platiau
Cooperación internacional en contextos de difusión
controlada de tecnología: estrategias y elecciones
tecnológicas de Brasil en la adquisición de centrales
nucleares en el siglo XX ................................................................................... 23
Cooperação internacional em contextos de difusão controlada de tecnologia: estratégias e
eleições tecnológicas do Brasil na aquisição de usinas nucleares no século XX
International cooperation in the context of controlled diffusion of technology: Brazil’s
strategies and technological choices in the acquisition of nuclear power plants in the 20th
century
Nevia Vera, María Paz López, Ana María Taborga
Measuring Brazilian science diplomacy: what do
international students think of Brazil? ........................................................... 41
Avaliando a diplomacia científica brasileira: o que os estudantes internacionais pensam do Brasil?
Evaluando la diplomacia científica brasileña: ¿qué piensan los estudiantes internacionales de Brasil?
Gabriela Gomes Coelho Ferreira, Rodrigo Pedrosa Lyra, Amâncio Jorge Silva de Oliveira
The Interplay Between International Relations and Science,
Technology and Innovation: An Analysis of Embraer’s
International Partnerships1 ..............................................................................................55
A Interface entre Relações Internacionais, Ciência, Tecnologia e Inovação: Uma Análise das
Parcerias Internacionais da Embraer
La interacción entre las relaciones internacionales Capes la ciencia, la tecnología Capes la
innovación: Un análisis de las asociaciones internacionales de Embraer
Maurílio Daros, Iara Costa Leite, Vitelio Marcos Brustolin
Geopolítica, la dimensión internacional y tecnología en
Argentina y Brasil: aproximaciones desde el desarrollo espacial .......... 72
Geopolitics, the international dimension, and technology in Argentina and Brazil: approaches
from space development
Geopolítica, dimensão internacional e tecnologia na Argentina e no Brasil: abordagens a
partir do desenvolvimento espacial
Daniel Blinder
A ciberhegemonia dos EUA na OEA .............................................................. 91
The US cyberhegemony in the OAS
La ciberhegemonía de EEUU en la OEA
Maximiliano Vila Seoane
China y el 5G: entre el recurso y el ejercicio del poder ............................. 113
China e 5G: entre o recurso e o exercício do poder
China and 5G: between the resource and the exercise of power
Esteban Actis
7
Guilherme Lopes da Cunha, Fábio Albergaria de Queiroz, Ana Flávia Barros-Plaau Ciência, Tecnologia e Inovação como elemento identário entre China e América Lana
Ciência, Tecnologia e Inovação como
elemento identitário entre China e América
Latina1
Science, Technology, and Innovation as an identity
element between China and Latin America
Ciencia, Tecnología e Innovación como elemento
identitario entre China y Latinoamérica
Guilherme Lopes da Cunha2
Fábio Albergaria de Queiroz3
Ana Flávia Barros-Platiau4
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2022v10n4p7-22.
Recebido em: 9 de dezembro de 2021
Aprovado em:14 de junho 2023
RESUMO
O desenvolvimento de projetos conjuntos no setor cientíco-tecnológico tem
sido uma das pautas da agenda diplomática entre a China e a América Latina.
Ainda que a ênfase no setor extrativista venha sendo crucial nessas relações,
uma outra espiral de sinergia contempla o setor de Ciência, Tecnologia e Ino-
vação (CT&I). Contudo, esse mesmo nicho cientíco-tecnológico tem sido um
dos pilares da rivalidade competitiva entre China e Estados Unidos, inuencian-
do os interesses geoestratégicos desses países em diferentes ambientes. Nesse
contexto, qual seria o papel da América Latina em meio a essa disputa? Há meio
de se identicar uma Comunidade de Segurança em formação? Desde 2015,
plataformas como a Comunidade de Estados Latino Americanos e Caribenhos
(CELAC), por intermédio do Fórum China-CELAC e da Parceria China-CELAC
em Ciência e Tecnologia, apontam para a existência de resultados incertos,
não somente quanto a estímulos externos mas também quanto a benefícios ou
entraves que possam emergir a partir de uma lógica competitiva cujos efeitos
trazem implicações para a Geopolítica e para a Estratégia, revelando signicati-
vo potencial de interferência no desenvolvimento latinoamericano.
Palavras-chave: China - América Latina - Ciência, Tecnologia e Inovação - Iden-
tidade - Dissuasão Integrada.
SUMMARY
Developing joint projects in the scientic-technological sector has been one of
the topics on the diplomatic agenda between China and Latin America. Althou-
gh the emphasis on the extractive sector has been crucial in these relationships,
another synergetic spiral includes the Science, Technology, and Innovation (STI)
1. As opiniões expressas no artigo são
de responsabilidade exclusiva dos au-
tores, não refletindo necessariamente a
opinião institucional da Escola Superior
de Guerra, da Escola Superior de Defesa
ou do Ministério da Defesa.
2. Doutor em Economia Política
Internacional (UFRJ). Professor Adjunto
na Escola Superior de Guerra. Email:
guilhermelopes11@hotmail.com.
3. Doutor em Relações Internacionais
(UnB). Professor Adjunto na Escola
Superior de Defesa. Email: fabioaq@
hotmail.com.
4. Doutora em Relações Internacionais
(Université de Paris, Panthéon-Sor-
bonne). Professora Associada na
Universidade de Brasilia, no Instituto
de Relações Internacionais. Email:
anaflaviaplatiau@gmail.com.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 4, (nov. 2022), p. 7-22
sector. However, this same scientic-technological subject has been one of the
pillars of competitive rivalry between China and the United States, inuencing
the geostrategic interests of these countries in dierent environments. In this
context, what would be the role of Latin America in this dispute? Is there a way
to identify a Security Community under construction? Since 2015, platforms
such as the Community of Latin American and Caribbean States (CELAC),
through the China-CELAC Forum and the China-CELAC Partnership in Science
and Technology, point to the existence of uncertain results, not only regarding
external stimuli but also regarding benets or obstacles that may emerge from a
competitive logic whose eects have implications for Geopolitics and Strategy,
revealing signicant potential for interference in Latin American development.
Keywords: China - Latin America - Science, Technology and Innovation - Identi-
ty - Integrated Deterrence.
RESUMEN
El desarrollo de proyectos conjuntos en el sector cientíco-tecnológico ha
sido uno de los temas de la agenda diplomática entre China y Latinoamérica.
Aunque el énfasis en el sector extractivo ha sido crucial en estas relaciones, otra
espiral sinérgica incluye al sector de Ciencia, Tecnología e Innovación (CT&I).
Sin embargo, este mismo tema cientíco-tecnológico ha sido uno de los pilares
de la rivalidad competitiva entre China y Estados Unidos, inuyendo en los in-
tereses geoestratégicos de estos países en diferentes entornos. En este contexto,
¿cuál sería el papel de América Latina en esa disputa? ¿Hay alguna manera de
identicar una Comunidad de Seguridad en formación? Desde 2015, platafor-
mas como la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC),
a través del Foro China-CELAC y la Asociación China-CELAC en Ciencia y
Tecnología, señalan la existencia de incertidumbre en los resultados, no sólo en
cuanto a estímulos externos sino también sobre los benecios u obstáculos que
pueden surgir de una lógica competitiva cuyos efectos conllevan implicaciones
para la Geopolítica y la Estrategia, revelando relevante potencial de interferencia
en el desarrollo latinoamericano.
Palabras clave: China - Latinoamérica - Ciencia, Tecnología e Innovación - Iden-
tidad - Disuasión Integrada.
Introdução
A ascensão da China e o consequente ofuscamento de potências tra-
dicionais têm ocasionado calorosos debates no circuito político e acadêmi-
co. A diferença da mentalidade e da forma de pensar, junto a novas manei-
ras de produzir, de organizar-se e de relacionar-se ora são observados em
uma perspectiva salvacionista, ora são concebidos como ameaça. É nesse
sentido que a exponencial ascensão do protagonismo chinês no contexto
internacional tem incentivado a busca de um melhor entendimento acer-
ca das implicações desse fenômeno, como ensina Cabral Filho (2013).
Conforme apontado por Cunha et al (2019a), tem-se identicado a
tendência de um desenvolvimento cientíco, sobretudo nas Relações In-
ternacionais (RI), descolado de uma lógica estritamente ocidental5. Isso,
em alguma medida, tem sido testado por meio de uma perspectiva rela-
cional que sobressai nos estudos de Qin (2018), delineando abordagens
mais coerentes sobre o nexo lógico que perpassa as relações China-Amé-
rica Latina, conforme propõem Cunha et al (2021), buscando mais coe-
rência com a matriz chinesa de pensamento.
5. Ver Hoffman (1977), Acharya & Buzan
(2010), Zakaria (2008), Yan (2011), Qin
(2018) e Cunha (2017b).
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Guilherme Lopes da Cunha, Fábio Albergaria de Queiroz, Ana Flávia Barros-Plaau Ciência, Tecnologia e Inovação como elemento identário entre China e América Lana
Aponta-se, assim, a necessidade de constante aprimoramento teó-
rico-metodológico que permita aos estudos internacionais a desassocia-
ção de uma perspectiva etnocêntrica. E é nesse sentido que a cooperação
entre a China e outros Estados pode ser mais bem compreendida, ao se
considerar uma racionalidade baseada em interesses próprios e benefícios
mútuos, em que o setor de Ciência, Tecnologia e Inovação (CT&I) ofere-
ce elemento empírico para se vericar a oportunidade e a conveniência
sobre o desenvolvimento de produção conjunta ou associada.
Contudo, quais seriam os impactos dessas transformações para o
entorno estratégicos do Brasil? Se, de um lado, a China coopera com uma
miríade de atores internacionais, contribui para construir laços com di-
ferentes potências regionais e promove reorganização de vetores de po-
der, por outro lado, a rivalidade estratégica com os Estados Unidos revela
desconforto mútuo, infere a existência de ameaças a interesses nacionais
e remete a uma visão de que o interesse do outro é um desao a superar.
Subsiste, assim, em meio a inquietação e desconança, o questionamento
sobre o impacto que esse cenário tem sobre a cooperação cientíco-tec-
nológica ao envolver potências externas. Nesse contexto, esta análise pro-
cura vericar eventuais particularidades da inter-relação entre a China e
os Estados latino-americanos, objetivando investigar possíveis efeitos que
venham a incidir sobre o Brasil.
A ascensão meteórica da China, em múltiplos cenários, é um dos
fenômenos paradigmáticos das relações internacionais contemporâneas,
talvez, o mais marcante de nossa época. E nesse contexto complexo, em
que os destinos dos países estão inevitavelmente entrelaçados, reetir so-
bre os movimentos no tabuleiro geopolítico6 impulsionado, sobretudo,
pela estratégia da China de estabelecer alianças estratégicas por meio da
tecnologia, da ciência e da inovação, torna-se tarefa fundamental.
Portanto, testar a validade de tais proposições investigando, para
isso, as relações entre China e América Latina pode ser um ponto de par-
tida de grande valor quando pensamos nessas variáveis - (CT&I) - como
vetores indispensáveis na busca de um projeto inegavelmente sensível e
estratégico: a construção de uma Comunidade de Segurança (CS) China-
-América Latina. Mas, inicialmente, em termos acadêmicos, e com base
na literatura mainstream, a que se refere uma Comunidade de Segurança?
Como denido originalmente por Karl Deutsch et al (1957), as Co-
munidades de Segurança são compostas por Estados que compartilham
valores e comportamentos fundamentais para adaptar seus princípios,
regras, instituições e processos de decisão conjunta em nome da coexis-
tência pacíca.
O sentido a que nos referimos acerca de uma Comunidade de Se-
gurança China-América Latina destaca uma percepção: será que, contra-
riamente ao modelo original, uma CS pode ser formado por áreas que,
não necessariamente, sejam contíguas? Isso porque nossa ênfase refor-
ça uma perspectiva baseada não na proximidade, mas na construção de
identidades positivas. Nesse modelo, identidades compartilhadas podem
solidicar-se e se tornar elementos relativamente constantes: em suma,
uma variável crucial para a compreensão da relação entre o “Eu” e o “Ou-
tro”, por isso, falarmos, aqui, de uma perspectiva relacional da política
6. Parte-se da compreensão de que
a Geopolítica contemporânea resulta
das correlações entre espaço, poder e
atores. Esses aspectos são analisados
tanto em Cunha et al (2021, p.39) quan-
to em Queiroz, Cunha e Barros-Platiau
(2023), para quem a Geopolítica resulta
de múltiplas e complexas interações
entre configurações geográficas e polí-
tica mundial: nesse espectro, importam
variáveis objetivas e ideacionais, como
padrões tecnológicos, acesso a recursos
naturais, crenças, identidades, capaci-
dade material e distribuição/percepção
de poder.
10
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 4, (nov. 2022), p. 7-22
internacional, como sugere o teórico chinês das Relações Internacionais,
Professor Yaqing Qin (2018).
Este texto foi organizado em três seções. Inicialmente, avaliaram-
-se características da Geopolítica e da Estratégia na contemporaneidade,
considerando aspectos multidimensionais que ganham ampla expressivi-
dade, sobretudo por meio do setor de CT&I: entre os exemplos relevan-
tes, há a competição estratégica sino-americana. Em seguida, analisaram-
-se as relações entre a China e a América Latina, que foram tributárias da
política estadunidense e se associaram ao engajamento estratégico chinês
no sistema internacional, sinalizando alterações sobre as quais não há um
entendimento consolidado. Na terceira etapa, identicaram-se os contor-
nos do relacionamento entre a China e a América Latina cuja dinâmica
tem como um dos pilares o setor de CT&I.
GEOPOLÍTICA E ESTRATÉGIA EM MEIO À (R)EVOLUÇÃO CIENTÍFICO-
TECNOLÓGICA
As constantes alterações na dinâmica de poder estrutural têm ocu-
pado importante espaço no pensamento de estrategistas. Mearsheimer
(2001), Buzan (2020), Strange (1988), entre outros, avaliaram as diferentes
dinâmicas dessa lógica, considerando os componentes dos recursos de
poder dos Estados. Nesse contexto, a Geopolítica contribui para a com-
preensão das relações de poder e dos efeitos que incidem sobre a gestão
de interesses estatais, buscando fundamentar-se nas propriedades da so-
berania, dos recursos humanos disponíveis, da qualidade e da quantidade
das forças combatentes. Em caráter generalista, a espinha dorsal dessas
análises baseou-se nos pressupostos instituídos por meio dos Tratados de
Westphalia (1648)7, que estabeleceram parâmetros para a conformação do
sistema internacional como o conhecemos.
Na contemporaneidade, a Geopolítica apresenta-se sob o aspecto
multidimensional. Múltiplas facetas contribuem para uma sobreposição
de fatores que indicam um alto grau de complexidade, perpassando va-
riáveis como clima, meio ambiente, acesso a recursos naturais, saúde, ali-
mentação, além da capacidade de proteção de infraestruturas críticas e
da manutenção de cultura e de estilos de vida. Assim, a Geopolítica passa
por constante alteração, pois o acompanhamento, o controle e o rena-
mento de todos os parâmetros envolvidos impactam nos interesses dos
atores envolvidos em disputas de poder sobre espaços tidos como vitais.
A evolução da ciência e da tecnologia, portanto, é um dos parâ-
metros que condiciona interesses geopolíticos e estratégicos. Nos dias de
hoje, estrategistas lidam com prioridades que seriam tratadas como algo
idílico há 50 anos, como criptomoeda, vigilância panespectral8 ou astro-
turng9. Por isso, decisões perpassam contextos conjunturais e estruturais
que indicam um momento pós-Westphalia, em que as relações entre pes-
soas e Estados modicam-se sob inuências diversas: o ambiente cientí-
co-tecnológico exemplica essa constante evolução, alterando relações de
poder, de espaço e de tempo.
Portanto, a força motriz de parte dessas mudanças está no setor de
CT&I. A Ciência, em suas complexas ramicações, tem sido um elemen-
7. A Paz de Westfália, composta por
um conjunto de onze tratados, pôs fim
à Guerra dos Trinta Anos (1618-48),
encerrando uma série de entreveros de
natureza política e religiosa que con-
vergiram gradualmente em um conflito
europeu de grandes dimensões. Em
Westfália, lançaram-se as bases do mo-
derno sistema estatocêntrico construído
na Raison d’État que primava por uma
lógica pragmática onde os interesses
individuais das nascentes unidades
políticas soberanas - os Estados -
deveriam prevalecer sobre quaisquer
motivações de natureza religiosa. Para
Queiroz, Cunha e Ribas (2021, p.39),
esse contexto constitui um marco para o
conceito clássico de segurança.
8. Para Braman (2006, p.314), em
tradução livre, “o conceito de panóptico
refere-se às práticas de vigilância nas
quais o sujeito individual da vigilância
é primeiro identificado e, em seguida,
múltiplas técnicas e tecnologias de ob-
servação são direcionadas ao sujeito...
No estado informacional, o panóptico foi
substituído pelo panspectron, no qual as
informações são coletadas sobre tudo,
o tempo todo, e assuntos específicos
tornam-se visíveis apenas bastando
responder a um questionamento... pode
gerenciar muito mais assuntos de uma
só vez, em que os objetos de vigilância
nunca sabem quando, como ou por que
eles podem se tornar visíveis na tela
panspectral»
9. Cádima (2016, p.209) esclarece que
«Astroturfing é então uma estratégia
desenvolvida agora, sobretudo, online,
por indivíduos ou grupos de pressão
organizados, em regra utilizando falsas
identidades e/ou falsos endereços de
IP, com o objetivo, por exemplo, de ma-
nipular informação, atacar ou humilhar
um concorrente, ou de criar a impressão
de grande apoio para uma política, um
indivíduo ou um produto, uma marca,
etc., onde esse apoio obviamente não
existe».
11
Guilherme Lopes da Cunha, Fábio Albergaria de Queiroz, Ana Flávia Barros-Plaau Ciência, Tecnologia e Inovação como elemento identário entre China e América Lana
to que impulsiona a evolução do processo produtivo, da exploração dos
recursos do planeta, do aprimoramento da comunicação e do desenca-
deamento de novos materiais, medicamentos, fontes energéticas e meios
de vida. Por esse motivo, as relações de poder têm passado por intensa
transformação, em que a supressão de ameaças envolve mais elementos
do que os métodos tradicionais de defesa vêm aportando ao longo dos
últimos séculos.
Os conitos interestatais têm alterado a sua natureza, podendo va-
ler-se de formas menos truculentas e mais silenciosas. Não se exclui a
capacidade de uso da força pela via cinética, mas não se pode negar que
ganha expressividade uma constante alteração no warfare, por meio de
uma gama de diferentes meios ofensivos que são mais letais, contudo, do-
tados de custo político e nanceiro reduzido10. Isso tem levado a amplas
discussões sobre a manutenção e o uso estratégico desses recursos, haja
vista que conitos de interesses podem ser menos dependentes de tropas
do que se pode vericar em outras épocas da história recente.
Essas percepções acompanham as diretrizes dos principais compe-
tidores estratégicos na conjuntura atual. Considerados os mais relevantes
rivais dos estadunidenses, os chineses têm-se voltado para uma estratégia
que se vale do impulso cientíco-tecnológico, motivando intensa reexão
na literatura contemporânea. Entre outras observações sobre essa lógica
e sobre como isso interfere no que denomina Armadilha de Tucídides,
Graham Allison (2020, p.38) avalia que:
Em 2015, a Universidade Tsinghua passou o MIT no ranking do U.S. News &
World Report e virou a universidade número um do mundo em engenharia. Das
dez principais faculdades de engenharia, quatro estão na China e quatro estão
nos EUA. Nas áreas de STEM (Ciência [science], Tecnologia, Engenharia e Ma-
temática), que fornecem as competências essenciais para produzir avanços em
ciência, tecnologia e nos setores de crescimento mais acelerados das economias
modernas, a China anualmente forma quatro vezes mais alunos que os EUA
(1,3 milhão vs. trezentos mil). E isso não inclui outros trezentos mil chineses
que atualmente estudam em instituições americanas. (...) A China é hoje líder
mundial na fabricação de computadores, semicondutores, e equipamentos de
comunicações, bem como produtos farmacêuticos. Em 2015, a China apresentou
quase duas vezes mais pedidos de patentes que os Estados Unidos, o segundo
colocado, e se tornou o primeiro país no mundo a gerar mais de um milhão de
pedidos em um único ano.
As considerações de Allison abrem espaço para uma discussão so-
bre eventuais condicionalidades frente a uma rivalidade civilizacional
sino-americana que ganha espaço de maneira paulatina. Dessa manei-
ra, a disputa entre China e Estados Unidos ganha expressão na pergunta
retórica de Li Xing (2020): podem dois tigres ocupar a mesma montanha?
Embora haja discurso à beira da conituosidade, acalentado sob o véu de
um argumento emotivo, baseado em noticiários midiáticos, a perspecti-
va cientíco-tecnológica constitui-se como um dos pilares dessa disputa.
A competição geopolítica e estratégica que abrange essa competição en-
volve a capacidade de fazer ciência, aplicá-la e reproduzi-la. Informações
apresentadas por Geromel (2019) ilustram essa argumentação:
10. A controversa política conhecida
como Targeted Killing ilustra isso,
consistindo na identificação, localização
e eliminação de agentes terroristas.
Enquanto David (2003) debate dilemas
sobre a atividade, Molloy (2021) aponta
uma mudança de paradigma recente,
quando os Estados Unidos deixam de
voltar-se somente a ameaças não esta-
tais para abranger agentes estatais.
12
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 4, (nov. 2022), p. 7-22
Figura 1: Países com mais graduados em STEM
Fonte: Geromel (2019, p.244)
Apresentam-se, dessa maneira, variáveis comumente presentes no
olhar dos analistas estratégicos. Para Mahbubani (2021) isso induz a van-
tagens e falhas tanto no lado estadunidense como no lado chinês: se, por
um lado, nos EUA, está o maior potencial educacional, em que as insti-
tuições funcionam como caçadoras de talentos no mundo e incorporam
cidadãos de todos os países do planeta, por outro lado, na China, con-
quanto haja intenso crescimento econômico, renovada energia e impulso
dinâmico, o baixo potencial de atração e de retenção dos estrangeiros
talentosos prejudica a eciência das políticas implementadas.
Contudo, uma observação bastante signicativa pode ser extraída
dessas análises: a Ciência é um fator basilar na Geopolítica em sua face
multidimensional e polissêmica11. Dessa maneira, o cerne da disputa en-
volve não somente preparação, gestão, operabilidade e absorção de cére-
bros, mas também a consagração de um novo mindset capaz de redesenhar
os parâmetros por meio de uma nova lógica competitiva. Assim, de ma-
neira marcante, soam as palavras de Yan Xuetong no Webinar promovido
pelo Belfer Center for Science and International Aairs, da Universidade
de Harvard12, em que a rivalidade sino-americana na Era Digital abrange
uma China que compreende a importância do dinamismo econômico e a
relevância do impulso conferido pelo setor cientíco-tecnológico.
Nesse sentido, a disponibilidade de acesso a encontros acadêmicos
proporciona metodologias sob ângulo privilegiado. É notável, por meio de
análises netnográcas13, que as interações acadêmicas revelam dissonân-
cias subjetivas na maneira de pensar (CUNHA, 2020, p.192). Eventos, como
os que levam o selo das universidades de Harvard ou de Tsinghua, possi-
bilitam a vericação de subjetividades entre os que pesquisam o antago-
nismo sino-americano, reforçando o possível papel de Yan ou de Mearshei-
mer, como interlocutores, facilitando uma mediação entre mentalidades,
sobretudo na vertente acadêmica do diálogo estratégico14. Contudo, em
que medida essas relações, impulsionadas pela China, envolvem a América
Latina ou o Brasil? Embora com baixa capacidade de vericação empírica,
o deslocamento da competição para a vertente tecnológica tem potencial
para inuenciar as relações dos competidores com a América Latina.
11. Esse pensamento tem ganhado
expressão na comunidade acadêmica
brasileira. Conferindo destaque para a
máxima de Paulo Camara (2021), ao tecer
considerações sobre a relevância da ati-
vidade científica na Antártica e no Ártico,
o botânico sublinha a percepção de que
“a ciência é uma ferramenta geopolíti-
ca”: assim, o Minicurso Regiões Polares
e Relações Internacionais - ministrado
entre junho e julho de 2021, organizado
pelo Grupo de Pesquisa em Relações
Internacionais e Meio Ambiente (Gerima/
UFRGS) e pelo Earth System Governance
Brasília Research Center/ UnB - corrobo-
ra esse espírito. Disponível em https://
www.youtube.com/watch?v=z8Q6BofD-
sIY&t=986s. Acesso em 30/08/21.
12. O Webinar realizado em 9/10/2020,
sob o título “U.S.-China Bipolar Rivalry in
the Digital Age”, oferece chaves interpre-
tativas relevantes. Estudantes chineses em
Harvard e no MIT somam-se a outros deba-
tedores, dialogando com Yan sem des-
considerar as raízes acadêmicas dele na
Universidade da Califórnia, Berkeley, onde
obteve título de PhD. Entre as principais
assertivas apresentadas, considera que i) a
comparação do período atual com a Guerra
Fria é uma incongruência, ii) a competição
sino-americana, de maneira diferente
do que houve nas disputas travadas nos
últimos séculos, pode acontecer sem
conflitos militares, e iii) há possibilidade
de a tecnologia constituir uma referência
para o tipo de rivalidade nos dias de hoje.
Disponível em www.youtube.com/watch?-
v=CNDgCRt9BrY. Acesso em 11/08/21.
13. Para Tokarev (1989, p. 4), a etnogra-
fia, análise baseada em relatos subjeti-
vos, esteve, historicamente, associada à
segurança: envolvia conhecer os vizinhos
e dimensionar ameaças, avaliando o
comércio, a riqueza, a capacidade de
suprimento e o potencial de fazer guerra.
Hoje, segundo Cunha (2020, p.187), o
significado se renova, quando, “viajantes,
representantes de Estados, administra-
dores de empresas, pesquisadores ou
aventureiros expressam percepções,
a fim de informar, evitar surpresas,
anunciar descobertas”. Como recurso
metodológico, para Kozinets (2010), as
etnografias cibernéticas, as netnografias,
formam-se a partir de múltiplas camadas
de subjetividade no ambiente virtual,
expandindo a fronteira epistemológica.
14. O Professor Yan Xuetong atualmente é
diretor do Instituto de Estudos Internacio-
nais da Universidade de Tsinghua. A produ-
ção acadêmica dele simboliza uma possível
maneira de observar eventuais impasses
entre as mentalidades sino-americanas.
Outro evento que corrobora essa percepção
é o debate com John Mearsheimer, em 17
de outubro de 2019, no Carnegie-Tsinghua
Center for Global Policy, da Universidade de
Tsinghua, sob o título “Managing Sino-US
Strategic Competition”. Disponível em
https://www.youtube.com/watch?v=O-
XEuK7hI0Cw. Acesso em 16/08/21.
13
Guilherme Lopes da Cunha, Fábio Albergaria de Queiroz, Ana Flávia Barros-Plaau Ciência, Tecnologia e Inovação como elemento identário entre China e América Lana
AS RELAÇÕES ENTRE CHINA E AMERICA LATINA
Kania (2019, p.231) aponta, da perspectiva do establishment chinês,
as aspirações de Pequim de alcançar a liderança global em CT&I. Explica,
dessa maneira, as ações substanciais tomadas para promover “campeões
nacionais”, como as empresas gigantes do setor: Baidu, Alibaba, Tencent,
ZTE e Huawei. Como resultado, a tangência entre os objetivos comer-
ciais e geopolíticos é o corolário de uma “rota da seda digital” emergente
com potencial para ser uma ferramenta valiosa para projetar a política
externa chinesa em mercados estratégicos, dentre os quais, a América
Latina.
A América Latina é observada como tradicional espaço de inuên-
cia estadunidense. Dilemas, alianças e conitos estão presentes na his-
toriograa desses Estados, apresentando alternadas dinâmicas de admi-
ração ou de estranhamento, a depender da lente do analista. A proposta
de relançamento dessas alianças - reconhecendo China, Russia e outros
países como ameaça - tem recebido incentivos crescentes, como sobressai
na proposta do conceito de Dissuasão Integrada (Integrated Deterrence),
que propõe alavancagem por meios acadêmicos, políticos e diplomáti-
cos15. Ainda que as relações entre os Estados Unidos e a América Lati-
na precisem ser mais bem analisadas, elas são compreendidas com mais
facilidade do que as com a China, que, hoje, ocupam uma importância
signicativa tanto nas rubricas de investimento e de comércio quanto nas
potencialidades estratégicas.
É nesse sentido que convém diferenciar o grau de importância que
a América Latina tem para os dois competidores. A compreensão sobre
os riscos e os benefícios de rechaço ou de eventual afeição a um deles
apresenta um conteúdo de alta relevância geoestratégica. Contudo, cum-
pre lembrar que, para os Estados, as relações internacionais encontram
sua melhor medida no interesse nacional, em torno do qual sempre deve
gravitar o posicionamento estratégico-diplomático.
Desde o século XIX, o nascimento de Estados, construídos à ima-
gem e semelhança dos europeus, nutriu os sonhos dos povos das Amé-
ricas e ganhou contornos enfáticos nos séculos seguintes. Inicialmente,
a ruptura com a dinâmica colonialista foi um desejo comum entre os
povos, coligados nas mesmas esperanças. Foi também tempo de conitos
por questões de fronteira, de inuência, de acesso a recursos naturais, de
controle terrestre e marítimo. De maneira pragmática, para os Estados
Unidos, conforme costume, prevaleceu a importância da lógica geográ-
ca, a vizinhança, os laços de aliança e de pertencimento, ainda que os
escritos sobre o Choque das Civilizações, de Huntington (1996), desasso-
ciem a civilização ocidental da latino-americana. Em uma interpretação
benevolente, vista com reticência por países ao Sul, a garantia da seguran-
ça pelo irmão do Norte poderia ter o condão de tornar prescindíveis os
temores de maior monta.
Quanto à China, os desaos registram pressupostos diferentes. Si-
tuada fora de uma possível rota de colisão, a América Latina ganha con-
tornos menos restritivos para a política chinesa . Latinos são i) importan-
tes consumidores de bens duráveis e produtos tecnológicos, ii) provedo-
15. No ambiente acadêmico, pode-se
identificar essas dinâmicas em Pederson
e Akopian (2023) e Cunha (2022). No
meio político, sobressaem as transcri-
ções do Comitê de Forças Armadas do
Senado dos Estados Unidos, em The
United States (2021a; 2021b;2022a),
além da National Security Strategy e
da National Defense Strategy (2022c)
em The United States (2022b e 2022c).
No eixo diplomático, sublinhe-se a
Conferência dos Ministros da Defesa
das Américas (XV CMDA), cujo item 5
da Declaração de Brasília faz previsão
expressa. Disponível em https://www.
cmda-info.net/cópia-xiv-cmda-2020-16.
Acesso em 31/10/23.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 4, (nov. 2022), p. 7-22
res de alimentos, de recursos primários, de biodiversidade, iii) favorecem
à ruptura de uma política de constrangimento com epicentro em Taiwan,
iv) não se inserem em interesses antagônicos ou contrapostos e, por isso,
v) podem ser parceiros na co-produção de CT&I. Contudo, isso não é si-
nal de bondade, mas de interesses nacionais chineses delineados, guiados
por segurança alimentar, acesso a matérias primas e bom convívio com
potenciais aliados, sobretudo diante de ajustes sistêmicos16. Além disso,
há um papel relevante para a garantia de acesso a insumos e de espaços de
investimento, como já defendia John Hobson (1902) por meio do conceito
de imperialismo, proposto antes que a nomenclatura estivesse associada
a uma conotação exclusivamente pejorativa .
Analistas e estudiosos sobre a interação entre a China e a Améri-
ca Latina costumam identicar que os marcos dessa aproximação foram
tributários da política externa dos Estados Unidos. Assim, por meio da
cooperação em CT&I, a China conrma seu papel na criação de meca-
nismos que contribuam para legitimar normas e modelos alinhados aos
seus interesses proclamados no ideal do “Sonho Chinês”, slogan expres-
so por Xi Jinping, que encontra na inovação uma força motriz vital na
consolidação do poder nacional e no retorno à grandeza das dinastias
passadas (HEATH, 2016). Portanto, as múltiplas abordagens inerentes à
emergência da China como candidata ao estatuto de “primus inter pares”
em setores sensíveis constituem, entre outros aspectos, uma “dimensão
crítica da sua estratégia para fazer avançar os seus interesses nacionais e
exercer inuência internacional em conformidade com suas crescentes
capacidades” (KANIA, 2019, p.229).
Nesse contexto, ainda que contatos sólidos tenham sido construí-
dos nos séculos anteriores - tanto por uxos migratórios chineses rumo
às Américas quanto pela atividade empresarial colonialista, em meio ao
exclusivo metropolitano17 -, os anos 1970 foram cruciais para a aproxima-
ção entre a América Latina e a China18. Em meio a esse processo, o rela-
cionamento da China com os Estados Unidos favoreceu a intensicação
de laços diplomáticos, com destaque para o setor de segurança energética
e para a criação de mercados a impulsionar empresas chinesas.
Assim, Domingues (2006) reconhece o potencial de convergência
política. Em meio a esse contexto, mesmo durante a Guerra Fria, período
marcado pela diferença ideológica, o viés político não constitui um óbice
para uma paulatina aproximação. Afastando o discurso diplomático que
defendia a existência de duas Chinas, criaram-se mecanismos de parti-
cipação empresarial e de parcerias estratégicas em formato bilateral ou
coletivo19.
Isso abre espaço para o interesse na construção de cooperação cien-
tíco-tecnológica com a região. Sublinha-se, como exemplo, a iniciativa
em que China e latinoamericanos, conjuntamente, seriam capazes de
produzir CT&I no grau de estado da arte20: nesse sentido, a cooperação
sino-brasileira também pode ser concebida como um vetor empírico, haja
vista os acordos entre os dois países nesse setor21. Assim sendo, observa-se
que esse é um comportamento que não se enquadra nas interpretações
dos teóricos das Relações Internacionais, quando analisam a China desde
uma perspectiva estritamente ocidental.
16. Ver Cunha et al (2019b).
17. É notável a existência de mão de
obra chinesa nos Estados Unidos, além
dos migrantes ao Peru e dos tripulantes
de embarcações portuguesas, conforme
se observa em Cunha (2017a).
18. Na percepção de Domingues (2006)
e do Embaixador Fujita (2014), a dinâ-
mica diplomática dos Estados Unidos,
em meio a elementos de redesenho e de
reestruturação estratégica, sobretudo
durante a administração de Richard
Nixon, facilitou a aproximação entre a
China e a América Latina.
19. A perspectiva bilateral é visível por
meio da diplomacia do petróleo com
a Venezuela. A abordagem coletiva se
verifica em um diálogo institucionalista,
por meio i) do Fórum China-CELAC e ii)
de coalizões de geometria variável, em
arranjos temáticos, como BRICS, BASIC,
G-20 financeiro, G-20 da OMC.
20. Cunha et al (2019a) verifica a exis-
tência de cooperação tecnológica entre
China e América Latina, por intermédio
do Fórum China-CELAC, em que sobres-
sai a criação do laboratório conjunto
TD-LTE, no setor de telecomunicações.
21. O interesse conjunto em espaços de
cooperação em CT&I pode ser verificado
por meio de acordos entre China e
países da região. Os 35 atos bilaterais
assinados entre China e Brasil, em maio
de 2015, ilustram a inclusão de empre-
sas públicas e privadas em áreas estra-
tégicas como sensoriamento remoto,
nuclear, nanotecnologia e biotecnologia,
tecnologia da informação, segurança
cibernética, entre outros. Esses acordos
podem ser consultados em http://www.
itamaraty.gov.br. Acesso em 03/05/23.
15
Guilherme Lopes da Cunha, Fábio Albergaria de Queiroz, Ana Flávia Barros-Plaau Ciência, Tecnologia e Inovação como elemento identário entre China e América Lana
A capacidade tecnológica da China e o tipo de interesse em coope-
ração com a América Latina encontram explicação no que Jacques (2009)
chama de ´mentalidade de um Estado-Civilização´. O desenvolvimento
cientíco e tecnológico da China22, a experiência do país como receptor
de transferência de tecnologia e os saltos tecnológicos realizados23 são ele-
mentos úteis para se investigar as potencialidades de uma parceria tecno-
lógica por intermédio das relações entre China e América Latina.
Ademais, intelectuais identicam o desencadeamento de uma re-
volução tecnológica em curso24. Para Angang Hu (2014), a China participa
nesta etapa tecno-cientíca e se apresenta como um Estado chave para a
economia, para o comércio e para o investimento mundial25: segundo o
autor, isso ocorre por meio de um conjunto de revoluções que se retroa-
limentam em torno de: i) Ciência e Tecnologia, ii) Tecnologia da Infor-
mação e Comunicação (TIC), iii) Energia, iv) Nano e Biotecnologia e v)
Tecnologia Verde26.
UMA NOVA INTERPRETAÇÃO DAS RELAÇÕES ENTRE CHINA E
AMERICA LATINA
A identicação de que os estudos sobre a China nas RI carecem de
ajustes reforça a necessidade de reinterpretação das relações entre China
e América Latina. É nesse sentido que o entendimento de uma teoria re-
lacional sobre a política mundial, conforme advoga Qin (2018), favorece a
uma leitura alternativa sobre a cooperação entre China e América Latina.
Não se pode perder de vista que a América Latina não é priorida-
de para a China. Segundo Bergstein et al (2008, apud Gonçalves & Brito,
2010), a China prioriza suas relações externas, de acordo com o seguinte
grau de importância: EUA > vizinhos > Países em Desenvolvimento de
outras regiões. Essa percepção foi conrmada pelo professor Yuan Peng
(2014), representante do CICIR (sigla em inglês para o Instituto Chinês
de Relações Internacionais Contemporâneas), para quem essa ordem de
prioridade é bastante evidente27. Portanto, ainda que as relações entre
a China e a América Latina estejam em um patamar secundário, elas
devem ser compreendidas como parte de um projeto de poder em for-
mação.
Nesse sentido, a aproximação entre China e América Latina pode
ser percebida em um contexto estratégico além de uma percepção eu-
ro-americana, segundo a qual a China guraria necessariamente como
uma ameaça. Essa noção revela conteúdo etnocêntrico, em que o concei-
to de posição liminar, de Bahar Rumelili (2012), pode ser útil para uma
apreciação crítica mais minuciosa. Para a autora, a liminaridade, embo-
ra pouco reetida nas RI, é amplamente explorada na Antropologia e se
refere à mudança de comportamento oriunda do processo de evolução,
de maturidade e de independência. Avalia, assim, que os efeitos de uma
não adequação a um discurso homogêneo nas RI tem por consequência a
não adesão a uma posição política, cultural, losóca ou identitária acei-
ta coletivamente: ao destoar de categorias dominantes, resulta em estra-
nhamento pelos demais membros. Por isso, nas RI, atores liminares são
percebidos como instáveis e vulneráveis à subversão.
22. Quanto à formação de engenheiros,
Guimarães (2013, p.132) identifica que
a China supera a de qualquer outro
país. Isso tem sido notado com atenção,
como demonstra o 2014 Report to
Congress of the US - China Economic
and Security Review Commission, em
que os Estados Unidos reconhecem o
desenvolvimento tecnológico da China
em grau de inovação.
23. Gallagher (2006) avalia os impactos
do ímpeto da China no setor automotivo,
evidenciando a expertise dela como re-
ceptora de transferência de tecnologia.
24. A pluralidade de percepções sobre
novas gerações tecnológicas é visível
por intermédio da ausência de uniformi-
dade na comunidade acadêmica: para
Drexler (2013, p.39), há uma Quarta Re-
volução Científica; para Angang (2011,
p.2), uma Quarta Revolução Industrial;
para Blau (2014), trata-se do advento da
Indústria 4.0 e, para Headrick (2014), tão
somente estamos diante de uma nova
onda de inovação.
25. Ver Angang (2007; 2011; 2011a e
2014) e Angang et al (2014).
26. Para Angang (2011, p.11), essa
renovação no setor de CT&I impulsiona
uma Revolução Verde. Isso encontra
convergências com a percepção de De-
mailly & Verley (2013), que identificam o
surgimento de uma Revolução Industrial
Verde.
27. As opiniões do professor Yuan Peng
foram expressas na conferência sob o
título “A China e sua inserção em uma
ordem internacional em transformação”,
realizada no Ministério das Relações
Exteriores, em Brasília, em 29 de maio
de 2014, na FUNAG - Fundação Alexan-
dre de Gusmão. Disponível em https://
www.youtube.com/watch?v=0N6Ipz8gq-
vs&t=372s . Acesso em 05/05/23.
16
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 4, (nov. 2022), p. 7-22
A ideia central no conceito de posição liminar é a transição entre
duas margens. Sobretudo após a Guerra do Ópio (1842), a China pode
ser compreendida como um ator liminar que, agora em seu ápice, já em
uma perspectiva contemporânea, representa uma transição da periferia
ao centro, onde a América Latina tanto proporciona acesso a recursos
estratégicos, como energia, alimentos, minérios, quanto possibilita ex-
plorar anidades com atores estatais também preteridos pelo sistema.
Compreender a China como um ator liminar possibilita vericar a
existência de eventuais benefícios ou adversidades aos interesses nacio-
nais dos Estados latino-americanos. Embora a oferta de commodities ou
bens de baixo valor agregado venha sendo a tônica das relações, ensejan-
do preocupações legítimas junto à intelligentsia latino-americana, a Chi-
na tem potencial para proporcionar ambiente de cooperação em CT&I,
como se pode vericar por intermédio da criação do Laboratório TD-L-
TE28, no setor de telecomunicações, no âmbito do Fórum China-CELAC.
A cooperação cientíco-tecnológica também tem sido uma variável
a considerar nas relações entre Brasil e China. Ocupando a maior parte
do continente sul-americano, o Brasil tem sido um importante indutor da
aproximação da China na região. Conforme avaliado em Cunha (2021),
além de empreendimentos políticos, por meio de coalizões de geometria
variável, a relação bilateral ganha proeminência quando elevam a coope-
ração a uma Parceria Estratégica Global29 e estabelecem o Diálogo Estra-
tégico Global, em 201230. Nesse processo, a cooperação e a co-produção
em Ciência Tecnologia e Inovação, enfatizadas, sobretudo nos acordos de
201531, oportunizam o aprofundamento de interesses nacionais.
Na macrorregião latino-americana, embora a cooperação cientí-
co-tecnológica ainda esteja em estágio embrionário, há uma sinalização
pragmática nessa direção. Se as declarações no âmbito do Fórum Chi-
na-CELAC32 já contemplavam a cooperação em CT&I, uma renovada
motivação ganha impulso desde o Primeiro Fórum China-CELAC so-
bre Ciência Tecnologia e Inovação, realizado em setembro de 2015, em
Quito. Naquela ocasião, a China anunciou formalmente o lançamento de
uma Parceria China-CELAC em Ciência e Tecnologia33.
Esse ânimo revelado em Quito tem inspirado desdobramentos, mesmo
diante de adversidades. Esse foi o contexto da Videoconferência Especial de
Ministros de Assuntos Exteriores sobre COVID-19, realizada por China e 12
membros da CELAC, em 03/07/20. Manifestando a vontade de avançar em
uma estratégia de longo prazo, por meio de desenvolvimento comum, de coo-
peração Sul-Sul e de governança global, o Ministro chinês, Sr. Wang Yi, sub-
linhou 5 propostas34, nas quais reforçou o apoio i) ao fortalecimento digital da
Iniciativa Belt and Road, ii) à economia digital, a m de impulsionar projetos
como a Rota da Seda da Saúde e a Rota da Seda Digital e iii) ao fortalecimento
da cooperação no setor de CT&I. O evento, na prática, serviu de prenúncio
para o encontro que se realizou três meses depois, dando continuidade à ten-
tativa de alicerçar uma plataforma de cooperação cientíco-tecnológica.
Demonstrando disposição em robustecer uma cooperação em for-
mato plurilateral, o Segundo Fórum China-CELAC sobre Ciência, Tec-
nologia e Inovação ocorreu em 30/09/21. Ainda que sem a possibilidade
de realizar ajustes, raticar intenções de maneira contundente e efetiva
28. Aldmour (2013) e Dong et al (2015)
mencionam que a tecnologia TD-LTE
contribui para evolução do setor de TIC,
ensejando recursos mais eficientes nes-
sa área. Ademais, Pereira e Silva (2010)
analisam como o setor de TIC é valioso
na geração de desenvolvimento.
29. Cunha (2021) identifica que, como
parte dessa Parceria Estratégica Global
(2012), há incentivos aos vetores tec-
nológico e produtivo, os quais mostram
indícios de uma cooperação baseada
em um modelo que difere da tradição de
relações com os Estados Unidos e com
os países europeus, já que contempla
co-produção de CT&I.
30. O item 4 da Declaração conjunta
de 17 de julho de 2014, no Brasil,
por ocasião da Visita de Estado
do Presidente Xi Jinping ao Brasil
reforça esses elementos: disponível em
http://www.itamaraty.gov.br/pt-BR/
notas-a-imprensa/5712-declaracao-
-conjunta-entre-brasil-e-china-por-oca-
siao-da-visita-de-estado-do-presidente-
-xi-jinping-brasilia-17-de-julho-de-2014.
Acesso em 08/05/23.
31. Mesmo antes dos 35 acordos assi-
nados, em maio de 2015, Brasil e China
já tinham se engajado em diversos
empreendimentos de cooperação e
co-produção no setor de CT&I. Entre
outros projetos, destacam-se o Centro
Brasil-China de Pesquisa e Inovação
em Nanotecnologia (2012), o Centro
Brasil-China de Biotecnologia (2012), o
Programa Sino-Brasileiro de Satélites de
Recursos Terrestres (CBERS) (1988). Dis-
ponível em http://www.itamaraty.gov.
br/pt-BR/notas-a-imprensa/9694-decla-
racao-conjunta-e-plano-de-acao-conjun-
ta-visita-do-primeiro-ministro-do-conse-
lho-de-estado-da-republica-popular-da-
-china-li-keqiang-brasilia-19-de-maio-
-de-2015. Acesso em 08/05/23.
32. Conforme informação na página
oficial do grupo, o Fórum China-CELAC
foi criado na 2ª reunião da CELAC, em
Havana, em 2014. Disponível em http://
www.chinacelacforum.org/eng/ .Acesso
em 08/05/23.
33. Informação obtida na base de dados
do Fórum China-CELAC. Disponível
em http://www.chinacelacforum.org/
eng/zyjz_1/zylyflt/kjcxlt/t1339155.htm.
Acesso em 08/05/23.
17
Guilherme Lopes da Cunha, Fábio Albergaria de Queiroz, Ana Flávia Barros-Plaau Ciência, Tecnologia e Inovação como elemento identário entre China e América Lana
ou materializar o lançamento de um projeto concreto, mensurável e ve-
ricável, o diálogo diplomático cimentou os propósitos em torno de uma
agenda em CT&I. Embora a pandemia do Covid-19 tenha ofuscado o
evento - como comprova a presença de 22 dos 33 membros da CELAC -, o
fórum, realizado por videoconferência, sob a condução da chancelaria do
México35, expressou não somente o desejo de fortalecer uma colaboração
cientíca quanto a vacina, medicamentos, testes e diagnósticos; avalia-
ram, também, o potencial de cooperação em 5G, inteligência articial,
comércio eletrônico e ciências espaciais, conferindo à declaração conjun-
ta uma ênfase na dimensão social.
Sobressai, portanto, o desencadeamento de iniciativas que trazem
esperança aos Estados da da América Latina. Animados pela expectativa
de receber investimento, impulsionar comércio e modernizar o ambiente
cientíco-tecnológico, os países da América Latina mostram-se indiferen-
tes a predileções no que se refere à competição estratégica entre China
e Estados Unidos. Contudo, enquanto os Estados Unidos aparentam de-
sentusiasmo e alheamento, a China tem empreendido energia em cati-
var, esforçando-se para estabelecer as bases para um modelo de relação
que conferiria lastro a um compromisso sino-latino-americano. Poderá
a América Latina testemunhar um novo paradigma que dira sobrema-
neira do que a história dos povos latino-americanos registra? Os estudos
prospectivos indicam um horizonte nublado, marcado por incertezas,
embora a América Latina siga ansiando por dias mais promissores.
Considerações Finais
As potencialidades das relações sino-latino-americana são expressi-
vas e geram as mais diversas expectativas. Por um lado, em uma lógica
centrada na competição sistêmica, destaca-se uma relutância norte-ameri-
cana, justicada por uma suposta ameaça de ingerência nos assuntos cir-
cunscritos à sua esfera de inuência tradicional. Por outro lado, os países
latino-americanos passaram a se destacar como importantes receptores de
investimentos e como fonte de interesse na cogeração de produtos tecnoló-
gicos. Isto proporciona uma certa energia modernizadora, que se distingue
do papel histórico de produtor permanente e exclusivo de matérias-primas.
A conformação de estruturas políticas e diplomáticas, expressas
através do lançamento das mais diversas iniciativas, tem avançado no
sentido de materializar essas potenciais oportunidades. Por exemplo, a
articulação em torno do Fórum China CELAC e da Rota da Seda alimen-
ta a esperança de que haja um novo modelo de cooperação integradora
capaz de proporcionar desenvolvimento econômico associado à ciência
e tecnologia. Embora tal mobilização coletiva tenha sido acolhida com
renovado entusiasmo por muitos países, ainda predomina a retórica di-
plomática, da qual se esperam os resultados concretos de tais iniciativas.
A título de conclusão, deve-se notar que as breves reexões aqui pro-
postas, embora abram caminhos, não são conclusivas. Têm como objetivo
contribuir para o esforço cientíco contínuo na construção de conhecimen-
tos generalizáveis, o que exige estudos complementares que tragam evidên-
cias empíricas capazes de conrmar ou refutar as premissas. É importante,
35. Ver Comunicado n. 287, emitido pelo
Ministério das Relações Exteriores do
México, em 1/10/20 (MÉXICO, 2020).
34. Na ocasião, o Sr. Wang Yi apresen-
tou 5 propostas: 1) bem estar do povo e
aprofundamento da unidade e da coope-
ração contra Covid-19, comunicação e
coordenação politica, envio de médicos,
crédito para infraestrutura, fundos para
segurança alimentar por meio da FAO;
2) assistência mútua, salvaguarda da
economia e da vida das pessoas; 3)
busca de oportunidades para fortalecer
a Iniciativa Belt and Road (Cinturão e
Rota), com infraestrutura e economia
digital para avançar com a Rota da
Seda da Saúde China-América Latina e
a Rota da Seda Digital China-América
Latina; 4) fortalecer cooperação integral,
com foros de Ministros China-América
Latina, em agricultura, cooperação eco-
nômico-comercial e CT&I, intensificando
diálogo com Mercosul e Aliança para o
Pacífico; 5) fortalecer igualdade, justiça
e coordenação na governança, apoiando
sistema multilateral centrado na ONU,
baseado no Direito Internacional e
contra unilateralismo (CHINA, 2020).
18
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 4, (nov. 2022), p. 7-22
portanto, propor uma agenda investigativa que contemple esses desaos e
marcos apoiados em evidências quantitativas que apontem para resultados
mensuráveis, vericáveis ou tangíveis, para além da retórica diplomática.
Nesse percurso analítico, convém sopesar que a compreensão de
que as RI podem ser analisadas por meio de uma lente mais ampla e me-
nos etnocêntrica proporciona mais coerência aos interesses nacionais. O
debate sobre o lugar que ocupa o componente cientíco-tecnológico para
a Geopolítica e a Estratégia convida a uma permanente atenção voltada
para o setor de CT&I. Essa perspectiva cientíco-tecnológica se coaduna
à proposta conceitual de Rumelili (2012) sobre uma posição liminar, em
que o conteúdo cientíco-tecnológico ocupa lugar privilegiado na busca
dos interesses nacionais.
Em uma perspectiva chinesa, a América Latina pode contribuir
para a reprodução da dinâmica expansiva que a torna uma potência as-
cendente. A garantia da segurança alimentar, o provimento de insumos
naturais, o espaço para investimentos cujos retornos podem ser mais
substanciais, torna a América Latina uma área natural dos interesses es-
tratégicos chineses. Isso reforça que tanto a China oferece a possibilidade
de superação da condição periférica latinoamericana quanto a América
Latina pode ser um trunfo valioso para a Grande Estratégia tanto dos
Estados Unidos quanto da China.
Para que uma convergência que satisfaça a todos possa ser alcançada,
é importante que se criem mecanismos para o aprimoramento dos benefí-
cios. Embora haja considerável receio de que o comércio concentrado em
bens primários e o denhamento na capacidade industrial da região lati-
no-americana evolua para níveis mais críticos, a cooperação cientíco-tec-
nológica oferece um caminho promissor para o lançamento de bases que
atendam aos interesses nacionais de todos os Estados envolvidos. Iniciativas
como a do Fórum China-CELAC e a da Rota da Seda Digital apontam para
uma possível alternativa capaz de desencadear efeitos positivos em dimen-
são sistêmica. Esses e outros elementos constituem peças cruciais para as
considerações do analista geopolítico e do estrategista contemporâneo.
Logo, um resultado importante dessa construção geopolítica con-
tribui para viabilizar um espaço China-América Latina de estabilidade
e cooperação baseado em expectativas conáveis de mudança pacíca.
E como fazê-lo? Acreditamos que a chave para isso é o setor de Ciência,
Tecnologia e Inovação pelos laços indissociáveis e complementares que
esse trinômio é capaz de estabelecer a médio e longo prazo, desde que
balizado pelos princípios de uma Comunidade de Segurança erigida em
valores e identidades compartilhadas.
Na intersecção de tecnologias emergentes e a Geopolítica, estar na
vanguarda de setores com elevado potencial disruptivo – como a Inteli-
gência Articial, a quinta geração da telefonia móvel (5G), a Internet das
Coisas, a robótica, as telecomunicações e a computação quântica - signi-
ca emergir com grande capacidade de moldar os próximos anos de nossa
história, pois esses vetores denirão as condições para um novo ciclo sis-
têmico de acumulação de ativos que viabilizará maiores capacidades de
poder e inuência, em escala global, para aqueles que o dominam, com
implicações multissetoriais e amplas.
19
Guilherme Lopes da Cunha, Fábio Albergaria de Queiroz, Ana Flávia Barros-Plaau Ciência, Tecnologia e Inovação como elemento identário entre China e América Lana
Nesse esforço chinês de se alcançar uma liderança em CT&I, a
América Latina pode ser a grande beneciária, em um jogo de soma posi-
tiva (win-win), ou seja, em que os ganhos sejam mútuos e beneciem a to-
dos. Trata-se de um modelo de desenvolvimento em que, historicamente,
a América Latina não é familiarizada dadas as heranças deletérias de um
longo passado baseado em uma divisão desigual do trabalho entre centro
e periferia; fornecedores de matérias-primas, de um lado, e, de outro, de
produtos industrializados e de alto valor agregado.
Além disso, não há como negligenciar que as relações entre a China
e a América Latina avançam. Em parte, isso decorre da escolha de po-
tências ocidentais, sobretudo potências europeias e Estados Unidos, em
relegar a região, estrategicamente localizada em seu Entorno imediato,
a um plano secundário em termos de importância, o que, por sua vez,
revela uma miopia estratégica e conrma o axioma de que não há vácuo
de poder nas relações internacionais.
Portanto, na América Latina, a relativa queda da presença dos Es-
tados Unidos e de outros parceiros tradicionais é complementada pela
ascensão da China, que teve a oportunidade de preencher espaços e es-
treitar laços com a região. Como resultado, espera-se que Pequim ofereça
a seus parceiros latino-americanos uma perspectiva de acesso não apenas
a produtos de qualidade a custos justos, mas, sobretudo, a tecnologias
que impulsionem o desenvolvimento local. Por sua vez, por meio de uma
Rota da Seda Digital em que a América Latina está inserida, abre-se o ca-
minho para que a China se torne, conforme explicado em seu Livro Bran-
co de Defesa de 2019 - Defesa Nacional na Nova Era (CHINA, 2019) - líder
mundial no desenvolvimento e fornecimento de tecnologias de próxima
geração, ou seja, como dissemos, em um jogo de soma positiva.
Assim, concluindo, para que essa nova conguração, virtuosa em
sua essência, assuma nítidos contornos, a China - amparada em corolários
como o “Sonho Chinês” e o Rejuvenescimento da Nação”, idealizados por
Xi Jinping, em 2012 - é a alternativa que se apresenta em condições de aten-
der aos parâmetros de uma desejada Comunidade de Segurança (CS). E,
ressalte-se, uma CS erigida sob uma perspectiva relacional positiva, tendo,
como pilares, a Ciência, a Tecnologia e a Inovação e como elementos deni-
dores de uma identidade compartilhada: (a) valores como a paz e o Estado
de Direito; e, sobremodo; (b) a previsibilidade mútua de comportamento.
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Nevia Vera, María Paz López, Ana María Taborga Cooperación internacional en contextos de difusión controlada de tecnología:
estrategias y elecciones tecnológicas de Brasil en la adquisición de centrales nucleares en el siglo XX
Cooperación internacional en contextos
de difusión controlada de tecnología:
estrategias y elecciones tecnológicas
de Brasil en la adquisición de centrales
nucleares en el siglo XX
Cooperação internacional em contextos de difusão
controlada de tecnologia: estratégias e eleições tecnológicas
do Brasil na aquisição de usinas nucleares no século XX
International cooperation in the context of controlled
diffusion of technology: Brazil’s strategies and
technological choices in the acquisition of nuclear power
plants in the 20th century
Nevia Vera1
María Paz López2
Ana María Taborga 3
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2022v10n4p23-40.
Recebido em: 26 de maio de 2023
Aprovado em: 31 de maio de 2023
RESUMEN
El artículo analiza los procesos de adquisición de centrales nucleares desarrolla-
dos en el siglo XX en el caso de Brasil, teniendo en cuenta los constreñimientos
internacionales propios de sectores tecnológicos duales y las estrategias tecno-
lógicas nacionales llevadas adelante en contextos semiperiféricos. Metodológi-
camente implementa un análisis basado en el process tracing, complementado
con revisión bibliográca y documental. Primero, examina el marco de condi-
cionamientos externos, conformado por las acciones de cooperación técnica
internacional y difusión controlada de tecnología impulsadas por las potencias
nucleares en el contexto de Guerra Fría. Luego, analiza el caso de Brasil, identi-
cando las estrategias de adquisición de centrales nucleares a partir de lazos de
cooperación internacional establecidos previamente. Seguidamente, se analizan
los diferentes resultados alcanzados en los dos casos estudiados. De esta forma,
el trabajo busca contribuir al diálogo entre los campos de las Relaciones Interna-
cionales y los Estudios Sociales de la Ciencia y la Tecnología.
Palabras clave: tecnología nuclear; cooperación internacional; Brasil; siglo XX
1. Doctora en Ciencia Política (UNSAM),
Magíster en Ciencias Sociales con
Mención en Economía Política de las
Relaciones Internacionales y Licenciada
en Relaciones Internacionales (UNICEN).
Becaria postdoctoral del Consejo Nacio-
nal de Investigaciones Científicas y Téc-
nicas (CONICET), Argentina e integrante
del Centro de Estudios Interdisciplina-
rios en Problemáticas Internacionales y
Locales (CEIPIL). Docente del Departa-
mento de Relaciones Internacionales
de UNICEN. Contacto: neviavera@fch.
unicen.edu.ar ; ORCID: https://orcid.
org/0000-0002-1148-654X
2. Doctora en Ciencias Sociales (UNLP),
Magíster en Ciencia, Tecnología y
Sociedad (UNQ), Profesora en Ciencias
de la Educación (UNICEN). Investigadora
del CEIPIL. Docente del Departamento
de Relaciones Internacionales de la
Facultad de Ciencias Humanas y del De-
partamento de Filosofía de la Facultad
de Derecho (UNICEN). Contacto: mplo-
pez@fch.unicen.edu.ar ORCID: https://
orcid.org/0000-0003-3069-3613.
3. Doctora en Ciencias Sociales (FLA-
CSO- Argentina), Magíster Relaciones
Internacionales con Mención en
Negociación Internacional; Licenciada
en Educación (UNICEN). Profesora e
investigadora del Departamento de
Relaciones Internacionales de UNICEN;
Contacto: taborgaana@gmail.com
24
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 4, (nov. 2022), p. 23-40
RESUMO
O artigo analisa os processos de aquisição de usinas nucleares no século XX no
caso de Brasil, levando em conta os condicionantes internacionais próprios dos
setores tecnológicos chave e as estratégias tecnológicas nacionais materializadas
em contextos de semiperiferia. Metodologicamente, o artigo utiliza uma análise
comparativa baseada no process tracing, complementada com revisão bibliográ-
ca e documental. Primeiro, examina o marco de condicionamentos externos,
conformado pelas ações de cooperação técnica internacional e de difusão
controlada da tecnologia impulsadas pelas potências nucleares no contexto da
Guerra Fria. Seguidamente analisa o caso de Brasil, identicando as estratégias
de aquisição de usinas nucleares a partir dos laços de cooperação prévios. Segui-
damente, analisa os diferentes resultados alcançados nos dos casos estudados.
Assim, o artigo visa contribuir ao dialogo entre os campos das Relações Interna-
cionais e os Estudos Sociais da Ciência e a Tecnologia.
Palavras Chave: tecnologia nuclear; cooperação internacional; Brasil; século XX.
ABSTRACT
This article analyzes Brazil’s processes of nuclear power plants acquisition in
the 20th century, taking into account the external constraints inherent to key
technological sectors and national technological strategies carried out in semi-
-peripheral contexts. Methodologically, it implements a comparative analysis
based on process tracing, complemented with a bibliographic and documentary
review. First, it examines the framework of external conditions, which include
international technical cooperation and controlled diusion of technology
promoted by the nuclear powers in the Cold War context. Later, it analyzes the
case of Brazil, identifying its nuclear plants acquisition strategies from previous
cooperation links. Finally, it analyses the results reached. This way, the article
aims to contribute to the dialogue between the elds of International Relations
and the Social Studies of Science and technology.
Keywords: Nuclear technology; International cooperation; Brazil; 20th Century.
INTRODUCCIÓN
El artículo analiza los procesos de adquisición de centrales nuclea-
res desarrollados en Brasil en el siglo XX, teniendo en cuenta los constre-
ñimientos internacionales propios de sectores tecnológicos duales y las
estrategias tecnológicas nacionales llevadas adelante en contextos semipe-
riféricos4. En este marco pone de relieve la dimensión internacional de las
políticas cientícas y tecnológicas, especialmente al tratarse de tecnolo-
gías estratégicas y sumamente restringidas como la nuclear, dando cuenta
de los constreñimientos internacionales y regulaciones por parte de las
naciones centrales en cuyo contexto toman decisiones tecnológicas varios
países de la periferia y semiperiferia. A su vez, incorpora la dimensión
cientíco-tecnológica al análisis de las relaciones entre países, en el marco
de asimetrías de poder e inuencia y analiza las decisiones domésticas que
circundaron las estrategias diseñadas al momento de planicar las instala-
ciones de centrales de potencia y la transferencia de tecnología esperada.
Brasil ha sido seleccionado por tratarse de un país latinoamericano
con cierto grado de industrialización y peso en la región, aunque depen-
diente en gran medida de la exportación de productos primarios. Como
4. De acuerdo con Blinder (2017), la
teoría del sistema mundo considera
que los países centrales son los más
dinámicos y desarrollados tanto
económica como tecnológicamente,
contando con los recursos necesarios
para influir en el sistema internacional
a través de un importante poder militar
y diplomático. En la periferia se ubican
aquellas naciones empobrecidas, cuyas
estructuras estatales tienden a ser
débiles en relación con los centros y
la sociedad civil, contando con poca
relevancia en el sistema internacional
y aportando principalmente materias
primas y productos primarios. En la
semiperiferia se hallan países en un
estadio intermedio de desarrollo, cuyas
características combinan procesos
propios de los centros como de la peri-
feria. Éstos poseen un cierto grado de
capacidades industriales, tecnológicas,
económicas, y una cierta capacidad de
proyección militar y político-diplomática,
pero manteniendo rasgos característicos
de países periféricos, principalmente,
la alta dependencia tecnológica, del
mercado externo, bienes de capital,
inversiones.
25
Nevia Vera, María Paz López, Ana María Taborga Cooperación internacional en contextos de difusión controlada de tecnología:
estrategias y elecciones tecnológicas de Brasil en la adquisición de centrales nucleares en el siglo XX
potencia regional media, esta nación ha tenido la capacidad de compro-
meterse efectivamente en acciones e iniciativas diplomáticas, de partici-
par activamente en las instituciones internacionales, y de movilizar coa-
liciones regionales en foros multilaterales (Sotomayor, 2012). Esto lo ha
colocado en una posición que, de acuerdo a teóricos del sistema-mundo
como Chase-Dunn y Hall (1997), es la de país semiperiférico. Particular-
mente en el aspecto nuclear, comenzó ocialmente su programa en la
década de 1950, llegando a instalar centrales nucleoeléctricas al igual que
Argentina y México. Por otra parte, como muchos países semiperiféricos,
Brasil es tecnológicamente dependiente en materia de adquisición de ca-
pital, equipamiento e insumos, aspecto reforzado por los constreñimien-
tos nancieros, económicos y comerciales que el sistema internacional
ejerce sobre él (Solingen, 1993; Sotomayor, 2014).
Para desarrollar el estudio se llevó a cabo un análisis basado en
un process tracing (Collier, 2011) que permitió un recorrido detallado del
caso, complementado con revisión bibliográca y documental. Además,
se recurrió a datos de la principal agencia nuclear del país (memorias y
relatórios), así como a entrevistas personales efectuadas durante el 2020.
A partir de lo anterior se ha determinado la siguiente organización
del texto: en primer lugar, se discute el rol de las tecnologías estratégicas en
la conguración de las posiciones geopolíticas internacionales, las estrate-
gias de cooperación internacional y difusión controlada de tecnología de-
sarrolladas principalmente por las naciones centrales, y las posibilidades de
respuesta a estos constreñimientos internacionales en el caso de las semi-
periferias. En un segundo apartado se caracteriza el marco de cooperación
internacional atómica promovido por las potencias nucleares, tendientes a
evitar la proliferación en el contexto de Guerra Fría. La tercera sección se
centra en discutir el caso de Brasil, poniendo el foco en las estrategias y elec-
ciones tecnológicas desarrolladas para la adquisición de las centrales Angra
I y II, en el marco de las relaciones asimétricas con Estados Unidos (EEUU)
y la República Federal Alemana (RFA), teniendo en cuenta los condicionan-
tes de los acuerdos internacionales, el procesamiento de los constreñimien-
tos sistémicos por parte de la política exterior nuclear de Brasil y los resulta-
dos obtenidos en cada caso. Por último, las reexiones nales exponen los
principales resultados obtenidos, atendiendo a los alcances y limitaciones
de las estrategias y elecciones tecnológicas de este país semiperiférico en el
sector nuclear, buscando contribuir al diálogo entre los campos de las Rela-
ciones Internacionales y los Estudios Sociales de la Ciencia y la Tecnología.
COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y TECNOLOGÍA DESDE UNA
PERSPECTIVA SEMIPERIFÉRICA
Desde la disciplina de Relaciones Internacionales, la tecnología ha
sido considerada como un recurso de poder estatal, a la vez que uno de
los elementos centrales en la determinación y mantenimiento de la es-
tructura del sistema internacional (Kern, 2009), sobre todo a partir de la
Segunda Guerra Mundial (SGM) y el comienzo de la Guerra Fría. Aunque
en general se ha destacado su rol en cuestiones militares y de seguridad
nacional, también resultan de creciente importancia sus usos civiles, que
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 4, (nov. 2022), p. 23-40
la han transformado en un factor de competencia entre estados por ganar
cuotas de mercado mundial y atraer empresas de alta tecnología (Kri-
ge y Barth, 2006). Determinadas tecnologías en particular guardan gran
relevancia estratégica debido a que generan un efecto multiplicador ha-
cia muchos otros sectores dinámicos de la economía, constituyéndose en
vectores del desarrollo y de proyección internacional (Hurtado, 2019), al
tiempo que otras presentan un contenido geopolítico importante por sus
usos militares (Blinder, 2016). La tecnología nuclear se ubica en la inter-
sección entre ambas dimensiones.
En estos casos, las naciones centrales han desarrollado mecanismos
de cooperación internacional y difusión controlada de las tecnologías,
a n de consolidar sus posiciones, e incluso mantener a potenciales es-
tados desaantes bajo control. La cooperación técnica al desarrollo y la
cooperación internacional en ciencia y tecnología5 (CyT) forman parte
de las acciones diplomáticas de estos países, como herramientas de poder
blando para moldear diálogos internacionales y persuadir a otros países
de contribuir con el objetivo deseado sin recurrir a la fuerza (Lidskog y
Sundqvist, 2015; Mallik, 2016). Esto ha sido evidente en el caso de tecno-
logías como la nuclear, utilizada no sólo para consolidar el liderazgo de
ciertos estados en el sistema internacional, sino también constituida en
objeto de acciones de cooperación y difusión controlada con el objeti-
vo de sustentar esa misma consolidación, frenando la proliferación en el
marco de la Guerra Fría.
En tal contexto, los países semiperiféricos se presentaron como un
mercado de tecnología codiciado por las naciones centrales, al tiempo que
buscaron desarrollar bienes y servicios con mayor valor agregado, expor-
tables a otros países de la periferia, para mejorar su posición internacio-
nal. Al intentar desarrollar capacidades para competir en mercados tec-
nológicos y desaar las reglas de juego de los países centrales, resultaron
más propensos a recibir presiones, obstaculizaciones y bloqueos por parte
de éstos (Hurtado, 2014, p. 20; también en Blinder, 2017).
Ahora bien, aunque la posición en el tablero mundial imprime sus
posibilidades y desafíos sobre la generación de tecnologías estratégicas,
también cabe tener en cuenta las particulares políticas tecnológicas im-
plementadas por estos países. En el caso de la región, se encuentran los
aportes de autores del Pensamiento Latinoamericano en Ciencia, Tecno-
logía, Desarrollo y Dependencia (PLACTED). En este marco, pensado-
res como Jorge Sabato (1979), Miguel Wionczek (1986) y José Leite Lopes
(1979) criticaron la modalidad de adquisición de tecnología realizada por
los países latinoamericanos a través de la radicación de liales de empre-
sas multinacionales y la compra de paquetes tecnológicos cerrados, lo que
la convertía en inadecuada y sobredimensionada.
De una parte, estos pensadores analizaron críticamente el imper-
fecto mercado internacional de tecnología -el control completo de la
operación por parte de los proveedores, la voracidad del capital privado
extranjero-, y las condiciones impuestas por la legislación internacional
y nacional de propiedad industrial -diseñada por y para los países centra-
les-. De otra, consideraron que esta adquisición se realizaba de manera
“ciega”, sin contar con experiencia, conocimiento y poder para obtener
5. La cooperación técnica constituye una
de las dimensiones de la cooperación
internacional al desarrollo ofrecida por
países centrales, con el objetivo de for-
talecer las capacidades de los países de
menor desarrollo relativo a través de la
transferencia e intercambio de técnicas,
tecnologías, conocimientos o experien-
cias (Ripoll y Ghotme, 2015). En sentido
estricto, la cooperación internacional
en CyT responde, más bien, al interés
de cada estado por incrementar las ca-
pacidades nacionales, entendiendo que
el conocimiento resulta un recurso de
poder y presuponiendo la existencia de
ciertas capacidades constituidas en las
contrapartes involucradas (Kern, 2009).
27
Nevia Vera, María Paz López, Ana María Taborga Cooperación internacional en contextos de difusión controlada de tecnología:
estrategias y elecciones tecnológicas de Brasil en la adquisición de centrales nucleares en el siglo XX
las importaciones más convenientes en los términos más favorables, en
el marco de sociedades caracterizadas por una desarticulación entre los
vértices del denominado triángulo de Sábato, compuesto por el gobierno,
la infraestructura cientíco-tecnológica y la estructura productiva (Saba-
to, 1979). Según Wionczek (1986), los propios estados latinoamericanos
ofrecían a la inversión extranjera directa incentivos indeseables desde el
punto de vista social, en base al supuesto de que su ingreso incrementaría
automáticamente la capacidad tecnológica del país receptor, cuando en
realidad se convertía en fuente de dependencia técnica crónica.
Especícamente Leite Lopes (1979; 1993; 1998) reexionó sobre la si-
tuación de Brasil, señalando el proceso de dependencia económica de su
sistema industrial, al adquirir los conocimientos cientícos y técnicos nece-
sarios para la industrialización de manera incorporada en los bienes de capi-
tal importados, en las máquinas y en las prescripciones de fabricación com-
pradas en el extranjero y en la asistencia técnica extranjera, sin considerar
la participación de cientícos y tecnólogos locales en la toma de decisiones
fundamentales para los programas y proyectos de desarrollo en el sector.
De manera alternativa, desde el PLACTED se propuso la búsqueda
de “autonomía tecnológica”, entendida como la capacidad de combinar la
tecnología importada y local de la manera más conveniente para el país,
contando con capacidad de proyección, decisión y negociación frente al
mundo, en el marco de políticas estatales tendientes a introducir la in-
novación en el proceso de desarrollo (Sabato y Mackenzie, 1982). Así, se
consideró que la incorporación de la tecnología a la estructura productiva
y su efecto positivo en la organización social del país receptor, dependían
de capacidades para absorber el conocimiento tecnológico recibido y uti-
lizarlo en la creación de técnicas avanzadas y apropiadas, de acuerdo con
las prioridades del estado, quien debía impulsar además dichas capacida-
des (Wionczek, 1986). Para ello, de acuerdo con Leite Lopes (1979), países
como Brasil deberían crear -y colaborar en- proyectos para el desarrollo y
aplicación de la CyT, con participación de cientícos y tecnólogos propios,
dirigidos al benecio de sus poblaciones, teniendo el poder de decisión
sobre estos proyectos y sobre la política que le corresponde.
De esta forma, puede decirse que el desarrollo tecnológico de cier-
tas semiperiferias en sectores considerados estratégicos y geopolíticamen-
te relevantes, queda comprendido en la intersección y tensión entre los
constreñimientos desarrollados por las naciones centrales y sus propias
políticas tecnológicas. Estos países semiperiféricos, entonces, oscilan en-
tre ser dirigidos por los centros o intentar subsanar la situación en la que
se encuentran (Blinder, 2011), implementando estrategias especícas para
garantizar la transferencia de conocimiento y tecnología, la formación de
recursos humanos y el aprendizaje institucional.
COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y TECNOLOGÍA NUCLEAR
Aunque la física nuclear comenzó su desarrollo signicativo en la
década de 1930-1940, la eclosión de la SGM y el Proyecto Manhattan para
la realización de la primera bomba atómica en EEUU produjo un impac-
to en el carácter de la investigación desarrollada en éste y otros ámbi-
28
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 4, (nov. 2022), p. 23-40
tos (Leite Lopes, 1993). Desde entonces, la tecnología nuclear ha tenido
un rol crucial para diversos países, por constituirse en fuente de energía
limpia y alternativa, y por sus usos industriales, medicinales y agrícolas,
entre otros. Pero, por otro lado, su uso dual (la capacidad de orientar-
se hacia la fabricación de armas de destrucción masiva) la ha convertido
en una tecnología polémica y estratégica con importantes impactos en la
organización del sistema internacional (Krige y Barth, 2006). Por eso, la
cooperación en el campo nuclear - como en el de otras tecnologías estra-
tégicas - cobra tintes especícos.
Hasta mediados de los ‘50, el desarrollo de tecnología atómica tuvo
carácter secreto y restrictivo, y era monopolio casi exclusivo de EEUU
Sin embargo, frente a la imposibilidad de detener su proliferación hacia
otros países como la Unión Soviética – URSS- (1949) y Gran Bretaña (1952)
y el consecuente desarrollo de una industria relacionada, se optó por una
estrategia de control a través de la cooperación internacional (Lugones,
2020). Así, a nes de 1954, EEUU modicó su legislación permitiendo,
bajo ciertas condiciones restrictivas, la colaboración con otros países de
este sector, proponiendo el programa “Átomos para la Paz”, que aseguró
la colaboración con países semiperiféricos -como Brasil-, para quienes la
tecnología nuclear se convirtió en parámetro de desarrollo y moderni-
zación. Según Ribeiro (2012) el programa se constituyó en un elemento
de propaganda y política exterior estadounidense basado en la rma de
acuerdos bilaterales de cooperación en CyT que aseguraran la venta de
reactores de investigación y combustible nuclear, de forma tal de contro-
lar los desarrollos de los programas nucleares de los países destinatarios
de esa cooperación.
Pero la apertura permitida por aquel programa también habili-
tó que orecieran iniciativas como la Primera Conferencia de Ginebra,
la Conferencia Internacional sobre Aplicaciones Pacícas de la Energía
Atómica, organizada por Naciones Unidas en 1955. Esta iniciativa estuvo
originada en la vericación, por parte de los países centrales, de avances
sobre la tecnología atómica en otras naciones más pequeñas, como No-
ruega, Suecia y Francia, los cuales iban descubriendo y publicando resul-
tados mantenidos hasta entonces en secreto (Leite Lopes, 1969).
En línea con los nes de propaganda internacional y su política
de control de la difusión de energía atómica, como mencionó Ribeiro
(2012), las potencias nucleares hicieron esfuerzos diplomáticos para lle-
gar a la Conferencia de Ginebra armados con varios acuerdos bilaterales.
Aunque varios países pequeños aprovecharon la conferencia para escu-
char y estudiar las obras y la información disponible y luego elegir el
camino indicado a sus propias conveniencias y sus programas nacionales
(como en el caso de Argentina), el gobierno de Brasil, en vísperas de
la Conferencia y sin conocimiento de los trabajos a discutir, rmó dos
acuerdos bilaterales.
Esta cooperación cientíca y tecnológica internacional controlada
cobró mayor institucionalización y alcance a partir del establecimiento,
en 1957, de la Organización Internacional de Energía Atómica (OIEA),
como organismo principal dentro de un incipiente régimen internacio-
nal6 de no proliferación nuclear. Éste se fortaleció a partir de la adopción
6. Los regímenes internacionales se
definen como una serie de principios
explícitos o implícitos, normas, reglas y
procedimientos de toma de decisión en
torno a los cuales convergen las expec-
tativas de los Estados (Krasner, 1982).
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Nevia Vera, María Paz López, Ana María Taborga Cooperación internacional en contextos de difusión controlada de tecnología:
estrategias y elecciones tecnológicas de Brasil en la adquisición de centrales nucleares en el siglo XX
del Tratado sobre la No Proliferación de Armas Nucleares (TNP) de 1968
y el Tratado para la Proscripción de Armas Nucleares en América Lati-
na y el Caribe, conocido como Tratado de Tlatelolco (TdT) de 1967. El
TNP reconoció como Estados Nucleares a aquellos que hubieran hecho
estallar un artefacto atómico antes del 1 de enero de 1967 (es decir, solo
a EEUU, la URSS, Gran Bretaña, Francia y la República Popular China
-RPCh-), mientras el resto de los países ocuparon la categoría de Estados
No Nucleares. Los primeros se comprometieron a no transferir artefactos
explosivos al resto ni atacarlos con material bélico nuclear. Los segundos,
a no recibir armamentos ni artefactos explosivos atómicos, y a aceptar las
salvaguardias y controles internacionales de la OIEA, a cambio de con-
vertirse en receptores de cooperación internacional para el desarrollo de
proyectos nucleares pacícos (Tratado Sobre La No Proliferación De Ar-
mas Nucleares, 1970).
Este tratado fue rechazado por varios países (entre ellos Brasil, Ar-
gentina e India), pues lo percibieron como discriminatorio al congelar
de facto una situación desigual. Por su parte, el TdT fue una iniciativa
de desarme propuesta por México para crear una Zona Libre de Armas
Nucleares en Latinoamérica, que comenzó a negociarse a principios de
la década de 1960 y que entró en vigor en 1969. El acuerdo propuso li-
neamientos similares a los que un año más tarde adoptó el TNP, y en el
mismo sentido, fue rechazado por países como Brasil, Argentina y Cuba
(Ledesma, 2007).
Finalmente, hacia mediados de la década de 1970, dos hechos con-
uyeron en el refuerzo del régimen de no proliferación: primero, la
llegada al mercado de tecnología atómica de competidores como Ca-
nadá, la República Democrática Alemana (RDA), la RFA o Francia, que
desaaron el monopolio que los EEUU habían logrado mantener en
el sector (Solingen, 1993). Esto generó que la competencia por cerrar
acuerdos comerciales nucleares debilitara las demandas de seguridad
hacia algunos de los receptores de tecnología (en su gran mayoría paí-
ses semiperiféricos), y que se les permitiera el acceso a tecnología muy
sensible como la de reprocesamiento o enriquecimiento de uranio (So-
lingen, 1993). Segundo, a ello se sumó la detonación exitosa de un dis-
positivo nuclear por parte de la India en 1974. La conjunción de estos
hechos derivó en la consolidación del Grupo de Proveedores Nucleares
(GPN), un grupo reducido de países que buscó regular la exportación
de material nuclear.
Aunque este régimen de no proliferación tuvo como objetivo de-
clarado evitar que nuevos países obtuvieran armas nucleares, también
contribuyó a que los Estados nucleares más avanzados obstaculizaran o
condicionaran el acceso de los países semiperiféricos a tecnologías que,
en la visión de estos últimos, los convertiría en eventuales competidores
en los mercados de productos de alto valor agregado, lo que para Hurta-
do (2014) implicó la consolidación de un apartheid nuclear. Frente a las
restricciones impuestas por el régimen internacional a estos desarrollos
tecnológicos, los países semiperiféricos interesados en el uso pacíco de
la energía nuclear debieron implementar estrategias determinadas para
asegurarse la obtención de tecnología clave.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 4, (nov. 2022), p. 23-40
AUTONOMÍA VERSUS SUBORDINACIÓN TECNOLÓGICA EN BRASIL:
ELECCIONES Y ESTRATEGIAS FRENTE A LA COOPERACIÓN Y
TRANSFERENCIA DE TECNOLOGÍA ESTADOUNIDENSE Y ALEMANA
A continuación, se analizan las estrategias y elecciones tecnológicas
de Brasil para instalar sus centrales nucleares Angra I y II en el siglo XX,
diferenciando lo sucedido entre 1950-1974 y 1975-2000, de forma de enten-
der cómo actuó en cada caso y qué resultados arrojó. Para ello, se tiene
en cuenta el marco de los constreñimientos internacionales impuestos
fundamentalmente por EEUU, así como las decisiones de política exterior
nuclear generadas desde el país, con las consecuentes estrategias en ma-
teria de adquisición de centrales nucleares extranjeras. A partir de allí, se
identican los principales resultados obtenidos en cada experiencia.
Del Proyecto Manhattan a Angra I: cooperación nuclear con EEUU
El proyecto nuclear de Brasil nació extra-ocialmente en la década
de 1940, fuertemente vinculado a los intereses y estrategias tecnológicas
de EEUU, por medio del Programa de Cooperación para la Prospección
de Recursos Minerales promovido por este último, por los cuales inter-
cambiaron tierras raras -que tenían como destino el Proyecto Manhat-
tan-, extraídas del territorio del país sudamericano, por trigo proveniente
del norte de América a través de la rma de acuerdos secretos.
Con estos intercambios sucedidos entre 1951 y 1954 (es decir, du-
rante el segundo gobierno de G. Vargas), el Consejo Nacional de Inves-
tigaciones de Brasil (CNPq) intentó obtener la cooperación del Gobierno
de EEUU, a través de su Comisión de Energía Atómica para desarrollar
la energía nuclear en Brasil, buscando negociar la instalación de reactores
de investigación y centrales nucleares en el país.
En otras palabras, la política exterior del país en este periodo pro-
curó convertir las relaciones internacionales en una herramienta de bús-
queda de cooperación que nutriera los objetivos de desarrollo del país
(Da Silva Batista Pereira, 2010). En este marco, según Ribeiro (2012) el do-
minio de la tecnología nuclear se había convertido en una prioridad para
Brasil, y para ese n aceptaba cualquier promesa por parte de EEUU que
sugiriera la eventual transferencia de tecnología nuclear. Vargas incluso
apoyó al Almirante Álvaro Alberto, considerado el padre del programa
nuclear brasileño, quien desde mediados de los ‘40 defendía en foros como
la Comisión de Energía Atómica de la Organización de Naciones Unidas
(previa a la OIEA) su principio de “compensaciones especícas”, es decir,
transferencia tecnológica nuclear a cambio de exportaciones de recursos
naturales.
Como la Ley McMahon7 impedía a EEUU la exportación de equi-
pamiento nuclear y la comunicación de informaciones en este ámbito, el
CNPq intentó obtener cooperación de Francia y de la RFA. En el caso de
la primera nación, se encomendó una usina para el tratamiento de mine-
rales y la producción de compuestos de uranio; en el caso de la RFA, se
solicitaron instalaciones piloto para el enriquecimiento de uranio en base
a la poco desarrollada técnica de ultracentrifugación. Sin embargo, estos
7. Esta ley de 1946 prohibía la difusión
de conocimiento y tecnología atómicos
industriales hasta tanto no se adoptaran
medidas efectivas a nivel internacional
para limitar sus capacidades destructi-
vas (Pinto, 1989).
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Nevia Vera, María Paz López, Ana María Taborga Cooperación internacional en contextos de difusión controlada de tecnología:
estrategias y elecciones tecnológicas de Brasil en la adquisición de centrales nucleares en el siglo XX
contratos –por medio de los cuales Brasil pretendía importar de la RFA
tres ultracentrífugas- no pudieron ser consumados en virtud de la inter-
vención de EEUU contra la instalación de esa tecnología en Brasil (Leite
Lopes, 1979; Patti, 2014).
Desde ese momento hasta la segunda mitad de la década de los ’70,
la presión del país del norte sobre el proyecto nuclear brasileño se con-
vertiría en una constante. Al interior de Brasil, la alianza con EEUU era
impulsada por varios sectores militares y especialmente por el Ministerio
de Relaciones Exteriores (Itamaraty) y envolvió los orígenes del progra-
ma nuclear brasileño en disputas constantes, obstaculizando la búsqueda
de autonomía de los sectores cientícos y militares nacionalistas. Para Da
Silva Batista Pereira (2010) el principio de las “compensaciones especí-
cas” fue el principal componente de la constante oposición estadouniden-
se al programa nuclear diseñado por Alberto.
En 1955, el Consejo de Seguridad Nacional anuló todos los con-
tratos para la exportación de minerales de torio a los EEUU y creó la
Comisión Nacional de Energía Nuclear (Comissão Nacional de Energia
Nuclear - CNEN), diseñada para proponer las políticas consideradas per-
tinentes en el sector atómico y subordinada directamente a la presidencia
de la Nación. De acuerdo a Ribeiro y Lopes (2005), al organismo se le
encomendó proponer las medidas necesarias para diseñar y gestionar la
política general de energía nuclear, controlar materiales atómicos, formar
recursos humanos, scalizar y explorar reservas de materiales sibles.
Como parte de la cooperación con EEUU en el marco del programa
Átomos para la Paz, durante la presidencia de Octacílio Cunha al frente
de la CNEN (entre 1956 – 1961), un equipo de ingenieros nucleares fueron
enviados al laboratorio estadounidense Argonne para formarse. Más tar-
de, este intercambio daría origen al rediseño y construcción de un reactor
brasileño: el Argonauta (Ribeiro y Lopes, 2005).
Entre 1959 y el corto gobierno de J. Quadros (enero-agosto de 1961),
comenzaron a trazarse los planos para la instalación de una central de po-
tencia al Sur de Río de Janeiro, con el objetivo de que gran parte de la tec-
nología aplicada en ella fuera local “ya proyectando una industria nuclear
brasileña” (Kuramoto y Appoloni, 2002, p. 381). En este marco, el país
no fue ajeno a la discusión sobre la elección tecnológica concerniente al
reactor de potencia: uranio natural moderado por agua pesada o uranio
enriquecido con agua liviana. Inclinarse por la primera opción implicaba
reducir la dependencia de importaciones debido a las grandes reservas
brasileñas de este mineral y signicaba también ahorrar en los costos de
envío de uranio para su enriquecimiento en el exterior, proceso que po-
cos países dominaban; además, daba mayor participación a la comunidad
cientíca nuclear local, y servía para atenuar sospechas internacionales.
Tal había sido la recomendación del Grupo de Trabalho de Reator de Po-
tencia o GTRP, conformado en 1962 por la CNEN con el objetivo de de-
sarrollar una usina nuclear en base a uranio natural.
Sin embargo, con el golpe de Estado de 1964, el proyecto nuclear
comenzó a tomar otro rumbo. Como señalan varios autores (Hymans,
2001; Sotomayor, 2014), el programa comenzó a estar fuertemente atiza-
do por la rivalidad con Argentina, a quien se percibía como más avanzado
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 4, (nov. 2022), p. 23-40
en materia atómica, lo que despertaba la inquietud del gobierno militar
de Brasil que consideraba necesario contar con capacidades importantes
en ese ámbito como estrategia de modernización e independencia polí-
tica. En este contexto, se estableció en 1965 el “Grupo de Torio”, confor-
mado por cientícos nucleados en torno al Instituto de Pesquisas Radiati-
vas, que defendió la posibilidad de generar reactores alimentados a torio
(CNEN, 1967), menos proliferante y abundante en territorio brasileño. Y
aunque parecía en una primera instancia que este proyecto contaría con
el apoyo del nuevo gobierno, las opciones inclinadas a la utilización de
uranio natural (como impulsaba el GTRP) o de torio fueron desechadas
frente a la necesidad del gobierno militar de mantener las buenas relacio-
nes con EEUU. Ribeiro y Lopes (2005) sugieren que en el origen de esta
decisión se encuentran las presiones estadounidenses a partir de la difu-
sión, en 1964, del informe con recomendaciones orientadas a la tecnología
de uranio natural por parte del GTRP.
Hacia 1967, a través del decreto n° 60.890 se dispuso la creación
de un Grupo de Trabajo Especial entre el Ministerio de Minas y Energía
(MME) y la CNEN para comenzar a planicar la instalación de usinas nu-
cleoeléctricas (CNEN, 1967). Se demandaba dar “especial atención […] a
la construcción de la primera central con vistas a la asimilación, por parte
de la CNEN, de la mayor porción posible de know how y de la posibilidad
de adiestrar su personal” para realizar tareas de manutención y operación
(CNEN, 1967, p. 25). De esta forma la CNEN suscribió un acuerdo con
Eletrobras que determinó que Furnas (su subsidiaria) estaría a cargo de
la construcción de una planta nuclear emplazada en Angra dos Reis. De
las seis propuestas que se presentaron –de las cuales tres eran de EEUU-,
ninguna contemplaba centrales de uranio natural (CNEN, 1970).
Finalmente, en 1971 se concretó la compra de un Pressurized Wa-
ter Reactor (PWR, Reactor de Agua Presurizada) a Westinghouse, en un
formato llave en mano que no preveía ninguna transferencia tecnológica
(Kuramoto y Appoloni, 2002). Esto motivó fuertes críticas desde gran par-
te de la comunidad cientíca pero también desde el ala más nacionalista
de las Fuerzas Armadas (Moniz Bandeira, 1989), pues se sostuvo que al no
haber transferencia de know how, los acuerdos alcanzados con los EEUU
impedían avanzar en el desarrollo de la autonomía tecnológica, depen-
diendo de la importación del combustible. Ribeiro responsabiliza por tal
decisión a Hervásio de Carvalho, presidente de la CNEN apostado en la
institución en 1969, a quien dene como un “el aliado de los EEUU”
(Ribeiro, 2012, p. 130), por haber pasado por alto el consejo de sus colegas.
Para Moniz Bandeira (1989) este acuerdo se dio, además, en un con-
texto en el que Brasil buscaba minimizar roces externos que pudieran
impedir su proceso de crecimiento (el “milagro económico brasileño”)
y su reconocimiento como potencia en ascenso por parte de los países
centrales. En este marco, la rma del acuerdo entre Eletrobras y Westin-
ghouse se produjo en un contexto de distensión entre ambos países, luego
de una serie de desencuentros entre los cuales se contaron los roces por la
negativa de Brasil de adherir al régimen de no proliferación.
Por otra parte, de acuerdo a Senra (2020, entrevista personal),
Westinghouse se valió de una estrategia particular para ganar la licita-
33
Nevia Vera, María Paz López, Ana María Taborga Cooperación internacional en contextos de difusión controlada de tecnología:
estrategias y elecciones tecnológicas de Brasil en la adquisición de centrales nucleares en el siglo XX
ción: ofreció la central nuclear a un precio muy bajo con “el objetivo de
[...] ganar la licitación posterior para otras usinas nucleares y tener un
retorno de esta reducción del precio de la primera usina”. Esto derivó
en el mal funcionamiento de la central ocasionado por la necesidad de
bajar la calidad de los materiales para su construcción8. Finalmente, la
participación de la industria nacional en la fabricación de equipamiento
fue mínima puesto que “el Eximbank9 exigía la realización de licitacio-
nes internacionales” (Ribeiro, 2012, p. 126) lo que impidió la aplicación
de políticas de apertura de paquete tecnológico al estilo de lo puesto en
práctica por Argentina. Así, la venta de Westinghouse terminó siendo
“una caja negra sellada y con innúmeros problemas técnicos” (Moniz
Bandeira, 1989, p. 224), que además obturó otras posibilidades de inves-
tigación como el del Grupo de Torio, el cual se extinguió luego de esta
compra (CNEN, 1970).
En cierta forma, entonces, podría decirse en línea con Leite Lopes
(1979) que las industrias extranjeras que buscaban vender sus reactores y
dispositivos de investigación llave en mano parecían haber ganado esta
primera batalla.
Nuevos rumbos hacia viejas alianzas: la cooperación con la RFA
Hacia mediados de la década de 1970 varias cuestiones se hicieron
evidentes: i) la crisis del petróleo de 1973 mostró las vulnerabilidades de
aquellos países altamente dependientes de este combustible, entre ellos,
Brasil; ii) el “milagro brasileño” necesitaba de energía para sostenerse y
expandirse; y iii) el refuerzo del régimen de no proliferación no tardaría
en hacerse sentir luego de la explosión india de 1974. Ese año se diseñó un
plan para instalar ocho nuevos reactores hacia el 2000. En este marco se
retomó una serie de recomendaciones que había efectuado la Companhia
Brasileira de Tecnologia Nuclear (CBTN) en 1971 en torno a procurar
transferencia tecnológica, participación creciente de la industria nacional
en la ingeniería de las centrales, elegir tecnología enmarcada en intereses
nacionales en el mediano y largo plazo, establecer paulatinamente una
industria de combustible nuclear, negociación conjunta en la importación
de los elementos de las usinas y creación de empresas mixtas con los pro-
veedores de tecnología (Ribeiro, 2012). Éstas fueron las bases de los acuer-
dos que Brasil y la RFA rmaron a mediados de la década.
Lo anterior implicó un giro en la política exterior nuclear que el
país había seguido hasta ese momento, buscando a partir de entonces la
disminución de la dependencia tecnológica con EEUU. Farias de Souza
(2008) describe a esta política exterior (implementada durante la presiden-
cia de E. Geisel, entre 1974 y 1979) como la de Pragmatismo Responsable.
En su marco, tendía a verse la inuencia estadounidense en el programa
atómico como obstaculizadora para las metas autonomistas de Brasil.
Esta postura se profundizó a partir de las medidas de no proliferación
tomadas por el gobierno de J. Carter, que implicaron la cancelación de la
exportación de uranio enriquecido desde EEUU a naciones como Argen-
tina, Brasil o México, y que fueron clave en la diversicación de relacio-
nes. Cabe mencionar que en esta línea, la oposición de EEUU al acuerdo
8. Esto también se encuentra relatado
en la entrevista a Evaldo Césari de
Oliveira, ex presidente de la empresa
Nuclen en 1989, en Patti (2014).
9. Banco de Importación y Exportación
de EEUU
34
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 4, (nov. 2022), p. 23-40
con la RFA se escudó también en política de no proliferación que para
Farias de Souza (2008):
“também camuava interesses comerciais e estratégicos que se centravam na
defesa de interesses empresarias de um mercado caracterizado por alto rendi-
mento e vultosos lucros para os fornecedores de suprimento de material nuclear
norte-americano, ou seja, o mercado, que conservava quase o monopólio, se
viu atingido pela entrada em cena de novos concorrentes na área de energia e
tecnologia nuclear, além de possibilitar o fortalecimento da indústria nuclear
alemã no mercado internacional de reatores nucleares”. (Farias de Souza, 2008.
Pp. 223-224)
Ciertamente la cooperación con la RFA incorporaba vínculos de
larga data. Había comenzado en la década de 1950, cuando Álvaro Alber-
to había intentado adquirir la mencionada tecnología de centrifugado del
país europeo y EEUU se lo había impedido (ver más arriba) (Patti, 2014),
permitiendo que los artefactos arribaran a Brasil cuatro años después. En
1969 Brasil y la RFA suscribieron el Acuerdo de Cooperación Cientíca
y Tecnológica, reforzado en 1974 por las Directrices para la Cooperación
Industrial entre ambos. La implementación de estos últimos acuerdos le
cupo al Gerente de Nuclebras (Empresa Nuclear Brasileña)10, el embaja-
dor Paulo Nogueira, arquitecto del acuerdo (Spektor y Patti, 2020).
Finalmente, los ministros de Relaciones Exteriores de ambos paí-
ses rmaron en Bonn el Acuerdo de Cooperación en el Campo de los
Usos Pacícos de la Energía Nuclear y el protocolo de Bonn, donde se
acordaron los procedimientos comerciales y contractuales. Estas nego-
ciaciones también previeron la instalación de infraestructura para pro-
ducir combustibles enriquecidos y el tratamiento de los combustibles
irradiados para la separación de plutonio. Leite Lopes (1979) y Ribeiro
(2012) señalan que estas negociaciones remarcan el carácter político del
interés de Brasil, debido a que fueron secretas y contaron con la partici-
pación de autoridades políticas y diplomáticas, antes que técnicas y cien-
tícas. De hecho, el acuerdo no solo fue duramente criticado por EEUU
debido a las posibles aplicaciones militares del plutonio que se obtuviera,
sino que además recibió críticas a nivel doméstico. En julio de 1975, la
Sociedad Brasileña de Física publicó un maniesto cuestionando este ac-
cionar sobre la transferencia tecnológica, por no tener benecios signi-
cativos para la tecnología nacional y por no posibilitar la participación
de cientícos y técnicos brasileños en la elaboración de los proyectos y
procesos de creación (Leite Lopes, 1979).
El acuerdo, a través del cual Brasil contrató a la alemana Siemens
para la construcción de varios reactores de potencia, también implicaba
ventajas para la RFA, en la forma de posibles nuevos mercados para empre-
sas nucleares alemanas, que en aquel país sufrían los embates de los grupos
ecologistas; acceso a las reservas de uranio brasileño, y la posibilidad de
que la comunidad cientíca nuclear teutona pudiera entrenarse en el desa-
rrollo de tecnología que en su territorio estaba muy restringida por los con-
troles estadounidenses desde la post-SGM (Kuramoto y Appoloni, 2002).
La implementación de estos acuerdos de cooperación implicó po-
ner en marcha la creación de subsidiarias en la forma de joint ventures
entre el proveedor y el receptor. De esta forma nacieron varias empre-
sas mixtas:
10. Empresa estatal brasileña creada
para la implementación del acuerdo con
la RFA.
35
Nevia Vera, María Paz López, Ana María Taborga Cooperación internacional en contextos de difusión controlada de tecnología:
estrategias y elecciones tecnológicas de Brasil en la adquisición de centrales nucleares en el siglo XX
“[...] Nuclebras Auxiliar de Mineração (Nuclam), con la participación de la Urangesell-
schaft (UG), para actuar en la prospección, investigación, minería y procesamiento
de uranio; Nuclebras Engenharia (Nuclen), en asociación con la Kraftwerk Union
(KWU), grupo Siemens, para realizar servicios de ingeniería; Nuclebrás Equipamen-
tos Pesados (Nuclep), en acuerdo con KWU, Gute Honungs Hütte (GHH) y la aus-
tríaca Voest, para la fabricación de reactores, generadores de vapor, componentes
pesados [...]; Nuclebrás Enriquecimento Isotópico (Nuclei), en asociación con Steag y
la Interatom, para la producción de uranio enriquecido; y Nuclebras-Steag Compan-
hia de Exploração de Patentes de Enriquecimento por Jato-Centrífugo (Nustep), la única
con sede en Alemania y asociada a la Trenndüsen Entwicklungs Patentverwertung
GmbH & Co. KG, creada para el desarrollo del Método de enriquecimiento por
jet centrífugo. Nuclebras tenía participación mayoritaria en el capital de Nuclam
(51%), Nuclen y Nuclei (75%), y Nuclep (98,2%)” (Ribeiro, 2012, p. 129).
Como puede verse, este acuerdo fue mucho más ambicioso que el
suscrito entre CNEN, Eletrobras y Westinghouse. A diferencia de aquél,
aquí se buscaba la transferencia de tecnología y se diseñó una política que
permitiera concretarla en la forma de empresas mixtas. Además, se buscó
garantizar el cumplimiento de un largo anhelo de Brasil: el de obtener la tec-
nología de enriquecimiento de uranio, considerado como clave para alcan-
zar la autonomía tecnológica en materia nuclear. Por supuesto, hacia nales
de la década de 1970 comenzaron a arreciar críticas que señalaban la falta de
transferencia tecnológica de parte de la RFA y la dudosa efectividad de la tec-
nología de enriquecimiento de uranio por jet-nozzle (que se encontraba en
fase prototípica). Se decía que el gobierno había sido extremadamente inge-
nuo al esperar que realmente hubiera una transferencia que permitiera a un
país semiperiférico como Brasil independizarse de los proveedores foráneos.
Hacia 1979, sin resultados concretos a la vista, Brasil decidió embarcar-
se en un programa paralelo: el Programa Autónomo de Tecnología Nuclear,
con el propósito de lograr generar tecnología de enriquecimiento de uranio,
objetivo que logró en el año 1987 y que mantiene hasta la actualidad. Pero,
en denitiva, llegada la década de 1990, el saldo era el de una central nuclear
entregada llave en mano -Angra I- que había sido inaugurada en 1985; una
segunda central producto de un acuerdo que prometía grandes transferen-
cias tecnologías que no llegaron a concretarse - Angra II- en construcción y
una magra participación de la industria local (a excepción de grandes em-
presas como la de Odebrecht). Solingen (1993) calcula la participación nacio-
nal como porcentaje de costos en Angra I en menos del 2% con respecto a
equipamiento electromecánico y a provisiones ingenieriles por parte de las
empresas privadas. Estas cifras mejoran considerablemente en la construc-
ción de Angra II y III11 solo en la primera categoría, donde se registra una
participación del 13%, pero no así en la segunda donde se mantiene igual.
Con respecto a la participación de empresas estatales, la autora registró una
participación de un 30% a partir del acuerdo con la RFA.
ESTRATEGIAS Y ELECCIONES TECNOLÓGICAS EN CONTEXTOS DE
CONSTREÑIMIENTOS INTERNACIONALES: BRASIL ANTE EEUU Y LA RFA
Este artículo se propuso recorrer la experiencia de un país semipe-
riférico latinoamericano, Brasil, en la construcción de dos de sus centra-
les nucleares durante el siglo XX, poniendo de relevancia los limitantes
internacionales a los que se vio expuesto y sus estrategias para superar-
11. Una de las centrales planificadas en
el marco del Acuerdo con la RFA.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 4, (nov. 2022), p. 23-40
los, distinguiendo dos momentos diferentes: aquél de una cooperación
predominante con EEUU, y un segundo momento de diversicación de
relaciones e inclinación hacia la cooperación con la RFA, como se resume
en la Tabla 1.
Tabla 1. Elecciones tecnológicas de Brasil en la adquisición de centrales nucleares en
el siglo XX
Cooperación con EEUU (1950 - 1974) –
Angra I
Cooperación con RFA (1975 - 2000) – Angra II
Status del régimen internacional de
no proliferación
OIEA - TNP - TDT
Distinción entre Estados Nucleares y No
Nucleares. Oferta de cooperación inter-
nacional para el desarrollo de proyectos
nucleares pacíficos
OIEA - TNP - TDT - GPN
Regulación de la exportación de material nu-
clear por parte de un grupo reducido de países
Política Exterior
Brasileña en
materia nuclear
Tendencia de la
política exterior
Alineada a EEUU y unidireccional Búsqueda de autonomía y diversificación
Antecedentes de
Cooperación
Proyecto Manhattan - Acuerdos secretos
(1951 - 1954) - Intercambio y formación
de recursos humanos en Átomos para
la Paz
Venta de centrífugas en los 1950s - Acuerdo
de 1969 de Cooperación Científica y Tecnoló-
gica - Acuerdo de 1974 sobre Directrices de
Cooperación Industrial y Acuerdo de Coopera-
ción en el Campo de los Usos Pacíficos de la
Energía Nuclear
Resultados Empresa contra-
parte
Westinghouse Siemens – KWU
Tecnología elegida PWR - uranio enriquecido y agua liviana desmineralizada
Estrategia tecno-
lógica
Importación llave en mano - sin apertura
de paquete tecnológico ni transferencia
de tecnología
Creación de empresas mixtas - transferencia
de tecnología prototípica
Fuente: elaboración propia
Como comenta Ribeiro (2012, p. 131), en el campo de las relacio-
nes internacionales, pero más especícamente en el de la cooperación en
CyT, la colaboración entre países no es simplemente “un intercambio de
informaciones, conocimientos y métodos, o venta, préstamos y donación
de equipamientos, insumos y otros bienes”. Más bien, suele ser utilizada
por algunos estados como instrumento político, a veces de propaganda,
con el objetivo de difundir áreas de conocimiento de su interés, para abrir
futuros mercados o cimentar alianzas, como ilustra de forma muy aguda
la autora citada.
Para ella, ejemplos de acuerdos rmados con las intenciones men-
cionadas en el párrafo anterior son aquellos analizados previamente en
este artículo: los suscritos entre Brasil y EEUU en la década de 1950, en
el marco del Programa de Átomos para la Paz, o los que antecedieron y
abrieron camino al acuerdo de 1975 con la RFA a cambio de “capacitación
de centenares de ingenieros, físicos, químicos para el área nuclear [...]”
(Ribeiro, 2012, p. 131). La autora critica el hecho de no haber sido toma-
dos como parte de una estrategia más amplia que tuviera en cuenta la
condición de Brasil como país [semi]periférico, como sí pudieron hacer
los institutos nucleares en la órbita de la CNEN y anclados a ciertas uni-
versidades.
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Nevia Vera, María Paz López, Ana María Taborga Cooperación internacional en contextos de difusión controlada de tecnología:
estrategias y elecciones tecnológicas de Brasil en la adquisición de centrales nucleares en el siglo XX
Así, entre los años 1950 y 1974 puede identicarse una tendencia de la
política exterior brasileña a alinearse con EEUU, con el objetivo de evitar
roces y desencuentros con éste, en el marco de una importante presión por
parte de la potencia occidental para bloquear el desarrollo de la tecnología
nuclear en Brasil. En este escenario se acordó la compra llave en mano de
una central nuclear ofrecida por la americana Westinghouse, que no re-
dundó en transferencia tecnológica, conformación de empresas nacionales
o mixtas, participación de la industria nacional u obtención de know how,
sino que más bien alentó a generar una dependencia tecnológica.
Posteriormente, a partir de mediados de los ‘70, en el marco de
críticas y constreñimientos provenientes de EEUU, la política exterior nu-
clear brasileña tomó distancia de la posición previa y se dispuso a ganar
mayores grados de autonomía respecto de esta potencia, considerando
su inuencia como un obstáculo al desarrollo nacional. De esta forma,
buscó diversicar sus lazos internacionales en el sector nuclear, recupe-
rando colaboraciones previas con Europa. Aunque con sus debilidades,
se profundizaron los vínculos con la RFA para el desarrollo de centrales
nucleares donde surgieron resultados positivos como la constitución de
empresas mixtas, acercándose muy parcialmente a la generación de auto-
nomía tecnológica.
En relación a esto último, para Barletta (1997) el programa civil bra-
sileño diseñado en base al acuerdo de 1975 fracasó en tanto fue altamente
dependiente del paquete tecnológico alemán, que además incluía tecnolo-
gías prototípicas. Asimismo, excluyó sectores nacionales claves, como la
propia comunidad cientíca: cabe recordar que fue un acuerdo negociado
por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil, y que derivó en la
designación al frente de Nuclebras de un diplomático de carrera. En otras
palabras, el acuerdo fue diseñado por personas que buscaban aumentar el
prestigio de Brasil en el sistema internacional. Esto se combinó con “du-
dosos fundamentos económicos, y el fracaso de ganar acceso a tecnología
probada de enriquecimiento de uranio” (Barletta, 1997, p. 5), lo que gene-
ró gran oposición tanto de sectores civiles como militares, que resultaron
en el programa paralelo.
¿Pero fue realmente un fracaso el programa “civil” brasileño? Si se
toman en cuenta las expectativas del acuerdo alemán y los resultados,
se podría decir que hubo un fracaso a medias. Angra II fue inaugurada
recién en 2001; para el año 1990, de las grandes empresas mixtas creadas,
solo quedaban en pie Nuclep, Furnas (subsidiaria de Eletrobras) e Indus-
trias Nucleares de Brasil (IBN, ex Nuclebras), y la construcción de Angra
III se había paralizado. Diversos autores marcan el fracaso más en cues-
tiones burocráticas que en el diseño de la estrategia especíca, aunque el
acuerdo haya recibido varias críticas debido a la “ingenuidad” de los ne-
gociadores al suponer que realmente habría una transferencia tecnológi-
ca que permitiera a un país semiperiférico como Brasil independizarse de
los proveedores externos. Pareciera ser, también, que la elección de tec-
nología orientada al uranio enriquecido dicultó la obtención de transfe-
rencia tecnológica por las sospechas que sobre esas capacidades recaen.
Pero, por otro lado, si el fracaso del programa civil originó el programa
autónomo, también podría reconocerse que sus inconducentes resultados
38
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 4, (nov. 2022), p. 23-40
atizaron la alianza cientíca y militar que en denitiva llevó a que el país
pudiera enriquecer uranio en 1987, capacidad sumamente importante en
el imaginario cientíco y militar brasileño de la época y que se mantiene
hasta la actualidad.
Para concluir, este artículo buscó poner de relieve la inuencia de
los vínculos previos de cooperación internacional en materia cientíca y
tecnológica al momento de abordar proyectos de tecnología estratégica
en un país semiperiférico como Brasil. A partir de lo analizado en las
páginas anteriores, es posible identicar la gran inuencia que la inciden-
cia de los intereses estadounidenses tuvo en el país sudamericano, lo que
determinó primero un intercambio desigual en el marco de una coope-
ración asimétrica, que dio origen a la doctrina de “compensaciones espe-
cícas” de Álvaro Alberto; luego, la compra llave en mano y sin apertura
de paquete tecnológico de la central nuclear de Angra I, algo fuertemente
criticado por la comunidad cientíca y militar nacionalista, y por auto-
res del PLACTED, como Leite Lopes. Aunque tal estrategia respondió a
una necesidad de reducir las disputas en materia de política exterior con
EEUU para asegurar el avance sin obstáculos del “milagro brasileño”, la
coyuntura internacional y local imprimió urgencia a las metas de desa-
rrollo del país sudamericano en las que la tecnología nuclear jugaba un
rol preponderante.
La diversicación de relaciones de cooperación y la renovación
de vínculos anteriores con la RFA respondieron a la percepción de que
la cooperación con EEUU ya se estaba tornando en una limitante. De
esta forma, la rma del acuerdo de 1975 signicó un intento de ampliar
los márgenes de maniobra en materia de tecnología nuclear. Y si bien el
acuerdo no dio los frutos esperados en el tiempo estipulado (aún sigue
en construcción Angra III), a su impulso se debe la existencia de la cen-
tral Angra II y del ímpetu impreso en el Programa Autónomo que logró
enriquecer uranio, convirtiendo a Brasil en uno de los pocos países del
mundo con tal capacidad.
Por todo lo anterior, se torna evidente que es necesario para los paí-
ses semiperiféricos como los latinoamericanos, analizar detenidamente
los vínculos de cooperación, intentando moldearlos de forma tal que res-
pondan a sus necesidades especícas, y que no redunden en la adopción
de prácticas difundidas pero originadas en otras realidades. Por su parte,
también queda plasmada la importancia de analizar las intersecciones en-
tre ciencia, tecnología y relaciones internacionales, sobre todo en tecnolo-
gías estratégicas como la nuclear, con el objetivo de obtener un panorama
más completo y multidimensional de las políticas y estrategias desarrolla-
das en contextos semiperiféricos, sus posibilidades y restricciones.
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41
Gabriela Gomes Coelho Ferreira, Rodrigo Pedrosa Lyra, Amâncio Jorge Silva de Oliveira Measuring Brazilian science diplomacy:
what do internaonal students think of Brazil?
Measuring Brazilian science diplomacy:
what do international students think of
Brazil?
Avaliando a diplomacia científica brasileira: o que os
estudantes internacionais pensam do Brasil?
Evaluando la diplomacia científica brasileña: ¿qué piensan
los estudiantes internacionales de Brasil?
Gabriela Gomes Coelho Ferreira1
Rodrigo Pedrosa Lyra2
Amâncio Jorge Silva de Oliveira3
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2022v10n4p41-54.
Recebido em: 30 de julho de 2021
Aprovado em: 14 de julho de 2023
A
Most of the scholarship programs came from developed countries. However,
more recently, the literature has analyzed international scholarship programs in
developing countries, such as the case of Brazil’s PEC-PG and PEC-G. The lite-
rature argues that international scholarship programs are science diplomacy’s
tools, such as ways of exercising power through the inuence of perception. In
this paper, we aim to examine PEC-PG and PEC-G students’ perceptions of Bra-
zil. We conducted a survey in 2019 based on a 2017 database (Lattes Platform).
Considering that PECs are a consistent Brazilian program dating back to the
1960s, a positive perception would be the expected result of a successful science
diplomacy policy. Descriptive statistics, however, show that most respondents
have a negative image of Brazil.
Keywords: science diplomacy; PEC-PG; PEC-G; Brazil; scholarships
R
A maioria dos programas de bolsas são de países desenvolvidos. No entanto,
mais recentemente, autores têm analisado programas de bolsas internacionais
em países em desenvolvimento, como é o caso do PEC-PG e do PEC-G do
Brasil. A literatura argumenta que os programas de bolsas internacionais são
ferramentas da diplomacia cientíca, ou seja, formas de exercício do poder pela
inuência da percepção. Neste artigo, buscamos examinar a percepção que
alunos do PEC-PG e do PEC-G tiveram do Brasil. Realizamos uma pesquisa, em
2019, com base em informações retiradas da Plataforma Lattes em 2017. Con-
siderando que os PECs são um programa brasileiro consistente, que remonta
à década de 1960, uma percepção positiva seria o resultado esperado de uma
1. Postdoctoral researcher at the
Department of Political Science at the
University of São Paulo (DCP-USP).
FAPESP Grant n. 2022/00077-2.
2. Postdoctoral researcher at the Center
for International Negotiations Studies at
the University of São Paulo (Caeni-USP).
CNPq Grant n. 151279/2023-3.
3. Full Professor at the Institute of
International Relations at the University
of São Paulo (IRI-USP).
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 4, (nov. 2022), p. 41-54
política de diplomacia cientíca bem-sucedida. Nossos resultados, baseados em
estatística descritiva, no entanto, mostram que a maioria dos entrevistados têm
uma imagem negativa do Brasil.
Palavras-chaves: diplomacia cientíca; PEC-PG; PEC-G; Brasil; bolsas
R
La mayoría de los programas de becas son de países desarrollados. Sin embargo,
más recientemente, autores han analizado programas de becas internacionales
en países en desarrollo, como es el caso de PEC-PG y PEC-G en Brasil. La
literatura sostiene que los programas de becas internacionales son herramien-
tas de la diplomacia cientíca, es decir, formas de ejercer el poder a través de la
inuencia de la percepción. En este artículo, buscamos examinar la percepción
que los estudiantes de PEC-PG y PEC-G tenían de Brasil. Realizamos una en-
cuesta, en 2019, basada en información tomada de la Plataforma Lattes en 2017.
Considerando que los PEC son un programa brasileño consistente, que data de
la década de 1960, una percepción positiva sería el resultado esperado de una
ciencia bien establecida. política diplomática. Sin embargo, nuestros resultados,
basados en estadísticas descriptivas, muestran que la mayoría de los encuestados
tienen una imagen negativa de Brasil.
Palabras claves: diplomacia cientíca; PEC-PG; PEC-G; Brasil; becas
Introduction
International scholarship programs for higher education allow
thousands of people worldwide to study outside their country of origin
every year. These initiatives are supported by governments, supranation-
al organizations, and charities as part of both public diplomacy (Mawer,
2014) and soft power strategy (Ferreira; Oliveira, 2020). Scholarship pro-
viders increasingly invest in evaluating the results of these systems by
analyzing the trajectories of students and alumni during and after the
scholarship to assess their progress toward the objectives of the scholar-
ship program policy. However, in Brazil there is no systematic evaluating
system regarding studentships. In this article, we aim to contribute to the
literature by oering descriptive statistics about two important Brazilian
scholarships: The Program for Partner Undergraduate Students (PEC-G)
and the Program for Partner Postgraduate Students (PEC-PG).
Policies linked to education, science, and technology activities
have historically stimulated integration among nations and reinforced
long-lasting partnership ties (Domingues, 2019). On this note, science
diplomacy can be described as engaging with foreign governments and
international students to achieve a positive relationship or a positive im-
age abroad (Turekian, 2018). For the same reasons, exchange programs
and scholarships are standard tools for bringing countries together. In
this regard, scholarship programs that enable the exchange of students
are among the leading contemporary instruments of science diplomacy.
Recently, the literature has analyzed international scholarship pro-
grams in developing countries (Bonilla; Seram; Bámaca-López, 2021;
Echeverría-King et al., 2022; Quiroga, 2021). Some authors have studied
the development of the Brazilian strategy of using the educational agen-
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Gabriela Gomes Coelho Ferreira, Rodrigo Pedrosa Lyra, Amâncio Jorge Silva de Oliveira Measuring Brazilian science diplomacy:
what do internaonal students think of Brazil?
da as a foreign policy tool, with particular attention to PEC-PG (Candeas,
2005; Cortés Diaz, 2013, 2013; Ferreira; Oliveira, 2020; Iglecias, 2013) 4. In
this paper, we aim to answer the following research question: what is the
perception of Brazil among PEC-PG and PEC-G students?
We consider that international scholarship programs are science
diplomacy’s tools, in other words, ways of exercising power through the
inuence of perception (Ferreira, 2019). We aim to contribute to the lit-
erature by measuring how eectively PEC-G and PEC-PG have boosted
Brazil’s image abroad. Considering that PECs are consistent Brazilian
programs dating back to 1960’s, students’ positive views would be the
expected result of a successful science diplomacy policy. However, after
a survey sent to 65,493 international students and researchers, the result
was quite dierent from what we expected. Even though we found no
evidence that the negative perception directly results from being part of
the PECs, most respondents hold a negative perception of Brazil, as we
will explain in the following sections.
This paper is organized as follows: following the introduction,
there is a literature review on science diplomacy and international schol-
arships. Next, we explain the history behind both PEC-G and PEC-PG
and how they align with the Brazilian foreign policy strategy. In the third
section, we present the research design of this paper and the survey we
applied. Fourth, we discuss the main results and some of the literature’s
possible explanations for them. Finally, we make nal remarks.
1. Literature review
It is possible to analyze the concept of science diplomacy in two pri-
mary approaches. “The rst one is related to the French diplomatic tradi-
tion, which mixes university policy, science policy, and language diusion
by considering science as one of several vectors of a country’s cultural poli-
cy and of its inuence on the global scene (…) justied by the ultimate pur-
pose of inuence. Science diplomacy is part of soft power, and so are the in-
ternational promotion of national language or cinema, etc.” (Runi, 2017,
p. 15). The second conceptual approach, which is linked to the Anglo-Saxon
denition of science diplomacy, distinguishes science diplomacy from cul-
tural diplomacy by arguing that they are independent policies. However,
based on recent empirical evidence (Ferreira; Oliveira, 2020), we argue that
the Brazilian government has not treated science, cultural, and educational
diplomacy as dierent dimensions. In this article, we use the broad concept
of SD rather than educational diplomacy or cultural diplomacy.
By analyzing both diplomatic and government documents, Fer-
reira and Oliveira (2020) argue that the French denition of SD is more
aligned with the Brazilian policies led by the government since the 1960s.
According to the authors, the Brazilian government has used culture,
science, and education as foreign policy tools to build a positive image
abroad. The Brazilian Cultural Agreements is a telling example of how
the Brazilian government employs science, education, and diplomacy in
a complementary fashion. Furthermore, between the 1920s and 1940s,
France played a vital role in Brazil by increasing its political inuence
4. However, no empirical studies focu-
sing on the opinion of foreign students,
whose objective was to measure the
success of these strategies, or even
their determinants, were found.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 4, (nov. 2022), p. 41-54
through its cultural diplomacy (Suppo, 2000, p. 309). As a result, Brazilian
science diplomacy considers science” “essential to the society’s develop-
ment” (Ferreira; Oliveira, 2020). Finally, between 2011 and 2020, the Bra-
zilian National Postgraduate Plan (PNPG), which is part of the Brazilian
National Education Plan (PNE), stated that the internationalization of
higher education was expected to “increase Brazil’s role in the interna-
tional arena” (Capes, 2010, p. 303). This government goal is related to the
third dimension of SD.
Literature divides science diplomacy into three dimensions: sci-
ence in diplomacy, diplomacy for science, and science for diplomacy. The
rst one is related to the role of science in curbing environmental threats.
The second one seeks to increase collaboration between scientists and re-
searchers. Finally, “science for diplomacy” regards the use of scientic co-
operation to improve bilateral and multilateral relations among countries
(The royal society, 2010), which aligns with the Brazilian government
goals mentioned previously.
The literature denes SD in dierent yet similar ways, such as the
“practices in which actions of researchers and of diplomats interact” (Ruf-
ni, 2017, p. 16) and “scientic cooperation and engagement with the ex-
plicit intent of building positive relationships with foreign governments
and societies” (Turekian; Lord, 2009). In this vein, science diplomacy is
a vehicle to foreign policy goals (Epping, 2020). Most of the literature
are concerned with the networks and connections between recipients of
scholarships and the host country (Mawer, 2014). Some authors analyze
the impact of SD in emerging economies by alleviating asymmetries be-
tween the North and the Global South (Bonilla; Seram; Bámaca-López,
2021; Hornsby; Parshotam, 2018). Some works have been concerned with
the eect of co-authorship on doctoral publications thanks to the collab-
oration between dierent knowledge areas and between dierent coun-
tries (Böhmer; Von Ins, 2009; Jacob; Lefgren, 2011).
We argue that science and educational diplomacy are complemen-
tary concepts in Brazil, as the Brazilian government uses them all togeth-
er to increase international leverage (Ferreira; Oliveira, 2020). Further-
more, by analyzing science and educational diplomacy as SD, we agree to
some authors who believe that the focus of analysis should be “the place
of knowledge and expertise in state interactions” (Hornsby; Parshotam,
2018, p. 30). Therefore, we use the idea of SD as our primary conceptual
approach to analyze the perception of international students.
When we think of diplomacy and public perception, we usually
think of soft power. Some authors argue that science diplomacy is a po-
litical resource related to both hard and soft power (Runi, 2017). While
science is hard power concerning defense policies, thereis also a broader
scope of scientic initiatives related to the use of persuasion (Runi, 2017).
For instance, a given country seeks to increase its inuence abroad by cre-
ating a positive image among international students. The argument goes
that some international students might become the future elites and deci-
sion-makers of their respective countries, which is a reason to forge closer
ties with them. In this paper, we advocate the idea that science diplomacy
means precisely the use of science to boost diplomatic inuence abroad.
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Gabriela Gomes Coelho Ferreira, Rodrigo Pedrosa Lyra, Amâncio Jorge Silva de Oliveira Measuring Brazilian science diplomacy:
what do internaonal students think of Brazil?
2. PEC-G and PEC-PG: an overview
Brazil’s PEC-G and PEC-PG were both created during the dicta-
torship rule (1964–1985). The Program for Partner Undergraduate Stu-
dents (PEC-G) was ocially established by Decree No. 55613 (1965)5 by
the rst military president, President Castelo Branco. Later, PEC-PG was
created during President Figueiredo’s administration in 1981. PEC-G and
PEC-PG’s ocial objective is to improve the qualication of university
professors, researchers, professionals, and graduates of higher education,
aiming to contribute to the development of their countries. These pro-
grams seem to emulate other international scholarship programs, such
as Fulbright in the United States, Chevening in the United Kingdom, and
Erasmus Mundus in the European Union. The donor countries of these
programs, according to some authors, seek to culturally inuence other
countries as a power strategy (Ferreira; Oliveira, 2020; Trilokekar, 2010).
Under PEC-G, students can undertake their undergraduate studies
in Brazil for free. And, in cases related to merit or economic needs, Brazil
may provide funds for these students after the rst year of study. In some
instances, the Brazilian government provides these students with return
tickets to their country of origin. PEC-G has been running by Itamaraty,
through the Division of Educational Themes, and by the Ministry of Edu-
cation (MEC), in partnership with higher education institutions through-
out the country. According to ocial web pages, the idea of creating a
government program to support students from other countries followed
the increasing number of foreigners in Brazil in the 1960s. The objective
was to regulate the status of these students in Brazil by unifying the con-
ditions of student exchange and ensuring that universities would give
similar treatment to students (Ferreira; Oliveira, 2020, p. 100).
The PEC-PG program is slightly dierent: since it is focused on grad-
uate students—and, therefore, on research and knowledge production,
not only does it oer the course for free, but it also comprehends a grant of
the same value received by Brazilian students, as well as the return tickets.
The PEC-PG was ocially established in 1981, with its rst protocol and
updated in 2006. The program is administered by three agencies: Ministry
of Foreign Aairs (Ministério das Relações Exteriores—MRE), through the
Division of Educational Themes (Divisão de Temas Educacionais—DCE);
Ministry of Education (Ministério da Educação e Cultura—MEC), through
the Coordination for the Improvement of Higher Education Personnel
(Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior—CAPES); and
the Ministry of Science, Technology and Innovation (Ministério da Ciên-
cia, Tecnologia, Inovações e Comunicações— MCTIC), through the National
Council for Scientic and Technological Development (Conselho Nacional
de Desenvolvimento Cientíco e Tecnológico—CNPq) (Ferreira; Oliveira, 2020)
The goals of PEC-G and PEC-PG go beyond development and assistance
objectives. Instead, they present political purposes, as they intend to build long-
term bilateral relations and positive perceptions regarding Brazil. As some of
these students might become the future leaders or decision-makers of their
countries, a positive image of Brazil is the main objective, as it is the country’s
soft power asset. Therefore, it is a condition of PEC-G and PEC-PG programs6
5. PEC-G is currently governed by
Decree No. 7948 (2013), which was
designed to provide further legal force
to PEC-G’s regulation.
6. Currently, both programs are part of
the Brazilian Cooperation for Internatio-
nal Development (COBRADI). According
to the last report released in 2013 by the
Brazilian Agency for Cooperation (ABC)
and the Institute for Applied Economic
Research (IPEA) on COBRADI, this policy
is classified as educational cooperation.
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for students to return to their countries of origin, and, as an incentive for such,
the return ticket is included in the grant (Ferreira, 2019). In this paper, we an-
alyze the students’ perception of Brazil as we believe this is the most crucial
measure of soft power regarding the role of this studentship program.
3. Research design
In this paper, we aim to answer the following research question:
what is the perception of Brazil among PEC-PG and PEC-G students?
Through descriptive statistics, the main objective of this research is to
verify the impact of PEC-PG and PEC-G (independent variable) on the
perception of international students (dependent variable). We conducted
a survey in 2019 based on a 2017 database (Lattes), as we explain below.
Most of the literature on international scholarships based their analy-
sis on interviews (Jacob; Lefgren, 2011; Mawer, 2014; Quiroga, 2021; Tureki-
an, 2018). Therefore, creating surveys is the primary tool for data collection
in these cases. Following the examples of these works, in this paper, we
conducted a survey by sending an invitation to the e-mail to 65,493 students
and professors through SurveyMonkey7. We created the database through
the Lattes Platform8. This website makes it possible to search specically
for foreign researchers and international students working in Brazil. We
downloaded all the students’ curricula and their e-mails, which would be
pivotal in sending them our survey. Following the literature (Amos et al.,
2009; Day; Geddes, 2008), we based our questions on variables such as so-
cio-demographics of candidates, scholarship process and satisfaction, re-
turn to home country, and so on, as we will show in the next section of this
article. Our quantitative analysis of this self-report survey is descriptive as
we intended to get an overview of the students’ perceptions of Brazil.
In June 2019, we sent 65,493 invitations in seven days, respecting
the daily limit of SurveyMonkey: 6 days sending 10,000 invitations per
day and one day to send the last 5,493. Until June 24, the survey had been
opened by 4,984 people or 7.6% of the total—which was above expected.
Nevertheless, out of these 4,984 students, only 65% completed the survey.
Since we had a heterogeneous dataset containing all international students
and researchers with a curriculum at Lattes Platform, we divided the sur-
vey into three main groups. The rst primary division was between those
who had never studied in Brazil (G1) and those who did or were presently
having an educational experience in Brazil (G2). This second group (G2),
the group of students, was subdivided between those who are still stu-
dents (G2.1) and those who had this experience in the past (G2.2): the divi-
sion makes sense since the questions should be dierent for them.
All three groups answered the page concerning the perception of Bra-
zil and provided socioeconomic details. But only those who were students
in Brazil answered the extended version regarding this experience—and the
factors that could have shaped their perception. Accordingly, the survey was
designed to measure each concept and variable through the indicators pre-
sented. As described in Table 1, we organized the survey where the depen-
dent variables are highlighted in bold, and the leading independent variables
are highlighted in italic. In this paper, we focus on the image of Brazil.
7. SurveyMonkey is platform that allows
the creation and administration of
online surveys.
8. The Lattes Platform is an integrated
database led by the BrazilianNational
Council for Scientific and Technologi-
cal Development(CNPq) to manage
information on individual researches
and institutions working in Brazil. Lattes
is also a good source of data on science,
technology, and innovation, as all
researchers and institutions are required
to keep their records updated.
47
Gabriela Gomes Coelho Ferreira, Rodrigo Pedrosa Lyra, Amâncio Jorge Silva de Oliveira Measuring Brazilian science diplomacy:
what do internaonal students think of Brazil?
Table 1 – Survey Structure
Question Group 1- Did not
study in Brazil
Group 2 – Current Students Group 3 - Former Students
Question Number Question Number
Gender 1 1 1
Citizenship 2 2 2
Place of residence 3 3 3
Education 4 4 4
Father’s profession 5 5 5
Mother’s profession 6 6 6
Father’s education 7 7 7
Mother’s education 8 8 8
Current Image of Brazil 9 9 9
Is Brazil a leader? 10 10 10
Brazilian cooperation with your country 11 11 11
Soft to Hard Experiment: OECD; NATO; UN 12 12 12
Division between non-students and students 13 13 13
Division between PECs and non-PECs End 14 14
Division between current and former students 15 15
Date of arrival in Brazil 16 36
Which program is an active student of? 17
Departure from Brazil 18 37
IES 19 39
Area of knowledge 20 38
Why Brazil? 21 40
The importance of your experience in Brazil 22 41
Have you lived in Brazil before? Control 23 42
Did you live in another country? Control 24 43
Which country is the former Control 25 44
What was the image of Brazil before the
experience in the country? 26 45
Degree of satisfaction with Brazilian institu-
tions (embassies, MRE, IES, MEC) 27 46
Reviews 27 28 47
What are your difficulties in Brazil? 29 48
Name / E-mail 30 56
Date of birth 31 57
Want to be part of an alumni network? 32 58
Contact 33 59
Division (alumni/students): Did you finish your
studies in Brazil? 34
Why did you not finish your studies in Brazil?
Complements question 34 35
What did you do after being a Brazilian
student? 49
Did you work after? 50
Where did you work? 51
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Question Group 1- Did not
study in Brazil
Group 2 – Current Students Group 3 - Former Students
Question Number Question Number
What is your professional area? 52
Do you have activities in partnership with
Brazilians? 53
Do you consider yourself a leader? 54
Has your experience in Brazil contributed to
your professional position? 55
Source: Elaborated by the authors
4. Discussion and results
The use of education as a foreign policy tool is usually associ-
ated with developed countries. However, major developing countries
have started to adopt strategies for the new international arena, which
is constantly aected by technological transformations (Cortés Diaz,
2013; Quiroga, 2021). Those strategies include scientic and educa-
tional agreements that aim to exchange knowledge and shape public
opinion. In this regard, Brazil has a mixed foreign policy that aims to
foster development but, at the same time, benets from it by having
developing countries’ elites connected with the country. It comes as no
surprise that Brazil’s Ministry of Foreign Aairs has an essential role
in the administration of both PEC-G and PEC-PG programs (Ferreira;
Oliveira, 2020, p. 100)
Brazilian ocial discourse stresses three main lines through
which education is used as a foreign policy tool. In cooperation, it in-
tends to help other Global South countries’ development by qualify-
ing their human capital, which would attract foreign investment and
technology. Culturally, it fosters the coexistence of people from dif-
ferent backgrounds, enhancing mutual understanding and tolerance.
And politically, it tries to construct Brazil’s image as a vital actor to
these foreign citizens, projecting the country in the transnational are-
na, along with its ideas, values, and discourse (Ferreira; Oliveira, 2020)
Therefore, we argue in this paper that the granting of international
scholarships is a governmental strategy of power that seeks to increase
the inuence of one country over another through critical individuals
who are or will become elites, opinion-makers, and decision-makers.
Considering the importance of the perception of key individuals
in political decision-making, it is crucial to analyze these international
students’ perceptions of Brazil’s position in the transnational arena. How-
ever, despite Brazil’s eorts, we nd that international students and re-
searchers did not have a good image of Brazil (Graph 1). Their perception
was worse after living and studying in the country (Table 2). The results
are displayed in Graph 1.
49
Gabriela Gomes Coelho Ferreira, Rodrigo Pedrosa Lyra, Amâncio Jorge Silva de Oliveira Measuring Brazilian science diplomacy:
what do internaonal students think of Brazil?
Graph 1 - In general, how do you currently evaluate Brazil’s image?
Source: Elaborated by the authors
In Graph 1, the black area shows the percentage of respondents
with a negative perception of Brazil, and the gray area represents those
with a positive image of the country. According to the survey, 58.57%
out of the 3,333 respondents have a negative perception of Brazil. This re-
sult is entirely unexpected, given that some authors point out that those
who choose to answer surveys tend to be more positive regarding their
evaluation (Mawer, 2014). In this regard, Mawer (2014) argues that this
is indeed a problem concerning surveys in general, as their result might
be lopsided. However, in this survey, we found more negative than posi-
tive answers about students’ perceptions of Brazil (Graph 1). Interestingly,
90,74% of the 2,339 respondents have had a good image before their expe-
rience in Brazil, as shown in Table 2. The results indicate that studying in
Brazil harms the perception of the respondents.
Table 2 – Comparison between previous and current perceptions of
Brazil’s image
Students of Brazilian educational institutions
Negative
Count
In general, how do you currently evaluate Brazil’s image?
Positive Total
Count Count
How did you evaluate the image of Brazil before
living in the country as a student of a Brazilian
institution of higher education?
Negative 150 (70%) 65 (30%) 215
Positive 1277 (60%) 847 (40%) 2124
Source: Elaborated by the authors
Evaluations of scholarships should consider the scholarship recipi-
ent’s perception of the host country’s international reputation (Ferreira;
Oliveira, 2020). Therefore, the second question about the Brazilian image
required respondents to classify Brazil, choosing from four categories:
regional leader, world leader, mediator, and follower of the great powers.
Most answers reected a division between perceiving Brazil as a follower
of great powers or a regional leader (Graph 2). Either way, respondents
see Brazil as a relevant player in international politics.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 4, (nov. 2022), p. 41-54
Graph 2 - Among the following alternatives, which is the most appropriate to de-
scribe Brazil and its insertion in the world scenario?
Source: Elaborated by the authors
In the 1990s, Brazilian foreign policy was marked by its willingness
to accept the international agenda, integrate with the mainstream dy-
namics, and adhere to the multilateral regimes of the new global order.
Since 2000, however, Brazil has been oriented towards constructing a le-
gitimate identity based on values created by developed countries: solidar-
ity and struggle for domestic and international equality. Brazil’s desire to
inuence the international order and regimes must be understood mainly
in soft forms of power, based on attraction strategies, especially avoiding
military force in its demands (Lessa; Altemani, 2012). Thus, it is possible
to arm that Brazilian foreign policy favors processes of persuasion and
attraction (Ferreira, 2019). Graph 2 shows that many respondents believe
Brazil is a regional leader, which might be a consequence of the foreign
policy guidelines of the 2000s.
Since 2002, after the rise of the Workers’ Party to the Brazilian gov-
ernment with the victory of President Lula, a change in political align-
ment—from North-South to South-South—was the main characteristic
of Brazilian foreign policy (Ferreira; Oliveira, 2020; Lessa; Altemani,
2012). The Brazilian government prioritizes the Global South by devel-
oping coordinating partnerships, the so-called South-South Coopera-
tion (Iglesias Puente, 2010). According to the ocial discourse, unlike
the North-South relationship, South-South cooperation intends to treat
political, economic, and technical interests among developing countries
with a more horizontal approach. An example of such cooperation was
the growing importance of the Program for Partner Graduate Students–
PEC- PG (Ferreira, 2019).
51
Gabriela Gomes Coelho Ferreira, Rodrigo Pedrosa Lyra, Amâncio Jorge Silva de Oliveira Measuring Brazilian science diplomacy:
what do internaonal students think of Brazil?
Graph 2 shows that both students’ and researchers’ perception of
Brazil’s geopolitical position in the international arena aligns with the Bra-
zilian diplomatic goal of being a leader in the region and a vital represen-
tative of the Global South. Even though it is not possible to state that this
perception comes from these students’ experience in PEC-G and PEC-PG,
they could have had a negative perception of Brazil’s power in interna-
tional politics after living and studying in the country. It is interesting to
notice that despite the overall negative perception of Brazil (Graph 1), both
students and researchers think Brazil plays a signicant role in regional
politics, which raises the question: is their negative image of Brazil (Graph
1) related to the country itself or the academic life in Brazil?
Table 3 evaluates the main diculties students and researchers
faced during their experience at a Brazilian educational institution. Issues
related to establishing academic contacts after nishing the studies and
the lack of information when choosing the course and the city appear as
common problems in other international studentships. Therefore, they
are probably more related to challenges and diculties in academic life
rather than specic problems of Brazil’s PEC-G and PEC-PG. In this ar-
ticle, we did not evaluate political variables that could have constrained
students’ experience in Brazil. However, considering that almost half of
the respondents (47.55%) reported they did not have any diculties, it is
not unreasonable to argue that institutional arrangements were not pre-
cisely the reason for their negative perception of Brazil.
Table 3 – Difficulties related to the Brazilian experience
Please indicate the main difficulties you faced during your experience as a student at a Brazilian educational institution (before,
during, and/or after the experience in Brazil)
Answer Choices Responses
I had no difficulties 47,55% 796
I could not establish professional partnerships after finishing my studies 20,73% 347
Other 16,97% 284
I did not have enough accompaniment and information when I was choosing the course/city 15,17% 254
I could not establish academic contacts after finishing my studies 11,95% 200
I did not have support from the Brazilian government during my stay in Brazil 10,33% 173
I had difficulty proving Portuguese proficiency before arriving in Brazil 7,35% 123
I did not have support from the Institution of Higher Education during my stay in Brazil 5,38% 90
I could not establish academic contacts during my stay in Brazil 4,78% 80
I could not establish friendly relations during my stay in Brazil 4,54% 76
Total Answered 1674
Source: Elaborated by the authors
Conclusion
The existing literature increasingly pays attention to education, sci-
ence, and technology as foreign policy tools. Most developed countries
have been using cooperation programs as soft power assets to forge clos-
52
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 4, (nov. 2022), p. 41-54
er ties with foreign elites and decision-makers. As a developing country,
Brazil plays an interesting position in international politics by being a
developing country while at the same time seeking leadership and power
in the global arena. This is why Brazil created the PEC-G and PEC-PG
programs under dictatorship rule in the 1960s. This paper aimed to ana-
lyze both programs through descriptive statistics based on a survey.
Evaluating the PECs is essential to measure the impact of govern-
ment investments and inform the program reformulation and improve-
ment based on the information obtained. However, an essential feature
of this policy is the lack of institutional evaluation by Brazil’s Ministry of
Foreign Aairs. Although some academic work has been done on the sub-
ject, mainly because of the focus on South-South cooperation adopted by
the last governments, there is no consistent evaluation being carried out
by the government. A longitudinal study would be important to evaluate
the program’s outcomes and to assess the factors that contribute to either
the success or failure of this educational policy.
Considering that Brazil’s PEC-G and PEC-PG were created to in-
crease the country’s soft power, the results in this paper are not only es-
sential to evaluate Brazil’s studentship programs. Instead, we argue that
the perception of international students is an indispensable component of
evaluating Brazil’s soft power policy. In this article, we found that most
respondents hold a negative perception of Brazil. This perception is worse
after their experience of living and studying in the country. We nd no
evidence that the negative perception directly results from being part of
the PECs, though. Almost half of the respondents reported no diculties
regarding educational constraints. On this note, political variables might
explain the negative perception of the country. However, this and other
potential factors require further research.
In this paper, we did not have the purpose of conducting quantita-
tive research by isolating and measuring correlation between variables9.
Therefore, we cannot make overall assumptions on the causes of the
negative perception of Brazil. However, descriptive statistics are essential
tools to analyze and understand public policies. This paper shows that
the current perception of Brazil among international students is negative,
which should bring attention to potential setbacks.
We believe further research on Brazil’s PECs would benet from
longitudinal analysis over time. A structured evaluation of the selection
processes, for instance, could provide important information according
to up-to-date methodological designs. Furthermore, the Brazilian gov-
ernment could greatly benet from a consistent monitoring system on
the PEC-G and PEC-PG programs. Future investigations could examine
what types of factors, besides the participation in PEC-PG/G, might have
shaped students’ negative perception of Brazil. Such data would allow the
development of accountability tools, for instance. Implementing a sys-
tematic evaluation process for both programs should be the next step for
Brazilian policymakers. In this regard, partnerships between the govern-
ment and research institutions would allow further developments and a
more eective science diplomacy.
9. See Ferreira, G. G. C., Pereira, L.
D., Onuki, J., & Oliveira, A. J. S. N.
de. (2022). The effects of the higher
education exchange programs on the
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55
Gabriela Gomes Coelho Ferreira, Rodrigo Pedrosa Lyra, Amâncio Jorge Silva de Oliveira Measuring Brazilian science diplomacy:
what do internaonal students think of Brazil?
The Interplay Between International
Relations and Science, Technology and
Innovation: An Analysis of Embraer’s
International Partnerships1
A Interface entre Relações Internacionais, Ciência,
Tecnologia e Inovação: Uma Análise das Parcerias
Internacionais da Embraer
La interacción entre las relaciones internacionales Capes
la ciencia, la tecnología Capes la innovación: Un análisis
de las asociaciones internacionales de Embraer
Maurílio Daros2
Iara Costa Leite3
Vitelio Marcos Brustolin4
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2022v10n4p55-71.
Recebido em:09/02/2022
Aprovado em: 17/10/2023
A
International partnerships have been fundamental to Embraer’s technological
advancement. The very creation of the company was only possible due to prior
support received from specialized institutions in countries such as the United Sta-
tes, with governmental support. Even so, academic works on Embraer focus very
little on its international agreements. This article maps and systematizes litera-
ture on international partnerships involving Embraer retrieved by Scopus, Scielo
and the CAPES Thesis and Dissertation Catalog. In addition to presenting quanti-
tative data that corroborates the nding on low participation of specic literature
on international partnerships involving Embraer, this article demonstrates that
almost none of the articles retrieved by the search are from the eld of Interna-
tional Relations. In general, concepts and theories on which the mapped litera-
ture relies assume a purely transnational component in the partnerships without
taking into account, for instance, the role of states in supervising international
knowledge ows. Contributions made by the literature, while relevant to un-
derstanding business partnerships involving knowledge ows, do not necessarily
consider the uniqueness of such ows when they cross national borders. Further-
more, it is demonstrated that the mapped literature does not take the partnership
axis (North-South or South-South) as a relevant variable for eectiveness.
Keywords: Embraer; Brazil; Airplane manufacturers; Science, technology and
innovation; International partnerships.
1. We thank the National Council for
Scientific and Technological Develop-
ment - CNPQ (Universal Public Notice
2016), the Visiting Professors Abroad
Program 2019-2020 of the Coordination
for the Improvement of Higher Education
Personnel - CAPES and the Support Fund
for the Maintenance and Development
of Education Superior of Santa Catarina
Sate for the financial resources destined
to the authors of this article.
2. Maurílio Eduardo Daros holds a
Master’s degree in International Relations
at Federal University of Santa Catarina.
Received his Bachelor’s in International
Relations from the same university. His
research focuses on international coopera-
tion in Science, Technology, and Innovation
(STI). Email:maurilio.daross@gmail.com.
3. Iara Costa Leite is Associate Profes-
sor of the Department of Economics and
International Relations of the Federal
University of Santa Catarina (UFSC)
and leader of the CNPq research group
Relações Internacionais e Ciência, Tec-
nologia e Inovação (RICTI – International
Relations and Science, Technology and
Innovation). PhD in Political Science
(IESP/UERJ), Master’s in International
Relations (PUC-Rio), Bachelor’s in Inter-
national Relations (PUC-Minas). Emails:
iara.leite@ufsc.br | iaracleite@hotmail.
com | Academic websites: ricti.ufsc.br.
4. Vitelio Brustolin is a Research Scien-
tist at Harvard Law School, a Visiting
Professor at the Harvard Department
of the History of Science, an Adjunct
Professor at Columbia University in
the School of International and Public
Affairs, and a University Professor at
the Institute of Strategic Studies and
International Relations (INEST) of the
Fluminense Federal University (UFF).
PhD and MSc in Public Policy, Strategy,
and Development (UFRJ and Harvard).
Bachelor’s of Legal Sciences (JD) and
Social Sciences (BA) from URI. Emails:
brustolin@g.harvard.edu | viteliobrus-
tolin@id.uff.br Academic websites:
https://scholar.harvard.edu/brustolin |
www.professores.uff.br/brustolin.
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R
As parceiras internacionais foram fundamentais para o avanço tecnológico da Embraer.
A própria criação da empresa só foi possível graças ao apoio prévio recebido de insti-
tuições especializadas de países como os Estados Unidos, com o apoio governamental.
Ainda assim, os trabalhos acadêmicos sobre a Embraer se debruçam muito pouco sobre
os acordos internacionais da empresa. Este artigo mapeia e sistematiza a literatura
sobre as parcerias internacionais envolvendo a Embraer por meio de consultas à Scopus,
à Scielo e ao Catálogo de Teses e Dissertações da CAPES. Além de apresentar dados
quantitativos que corroboram a constatação acerca da baixa participação da literatura
especíca sobre as parcerias internacionais envolvendo a Embraer, demonstra-se que
quase nenhum dos artigos retornados pela busca é da área de Relações Internacionais.
Em geral, os conceitos e as teorias em que a literatura mapeada se baseia presumem um
componente de caráter puramente transnacional nas parcerias, sem levar em conta, por
exemplo, o papel dos Estados na supervisão do uxo internacional de conhecimentos. Os
aportes realizados pela literatura mapeada, ainda que relevantes para a compreensão de
parcerias empresariais que envolvam uxos de conhecimentos, não levam necessariamen-
te em consideração a singularidade de tais uxos quando perpassam as fronteiras nacio-
nais. Além disso, demonstra-se que a literatura mapeada não toma o eixo das parcerias
(Norte-Sul ou Sul-Sul) como variável relevante para sua efetividade.
Palavras-chave: Embraer; Brasil; Fabricantes de aeronaves; Ciência, tecnologia e inova-
ção; Parcerias internacionais.
R
Las asociaciones internacionales han sido fundamentales para el avance tecno-
lógico de Embraer. La propia creación de la empresa sólo fue posible gracias al
apoyo previo recibido de instituciones especializadas de países como Estados
Unidos, con apoyo gubernamental. Aun así, los trabajos académicos sobre Em-
braer se centran muy poco en sus acuerdos internacionales. Este artículo mapea
Capes sistematiza la literatura sobre asociaciones internacionales que involucran
a Embraer, recuperada por Scopus, Scielo Capes el Catálogo de Tesis Capes Di-
sertaciones de CAPES. Además de presentar datos cuantitativos que corroboran
la constatación de la baja participación de la literatura especíca sobre asocia-
ciones internacionales que involucran a Embraer, este artículo demuestra que
casi ninguno de los artículos recuperados por la búsqueda es del campo de las
Relaciones Internacionales. En general, os conceptos y las teorías que respaldan
la literatura mapeada asumen un componente puramente transnacional en las
asociaciones sin tener en cuenta, por ejemplo, el papel de los Estados en la su-
pervisión de los ujos internacionales de conocimiento. Las aportaciones de la
bibliografía, si bien son relevantes para comprender las asociaciones empresaria-
les que implican ujos de conocimiento, no consideran necesariamente la singu-
laridad de dichos ujos cuando atraviesan las fronteras nacionales. Además, se
demuestra que la literatura mapeada no toma el eje de la asociación (Norte-Sur
o Sur-Sur) como una variable relevante para la ecacia.
Palabras clave: Embraer; Brasil; Fabricantes de aviones; Ciencia, tecnología e
innovación; Asociaciones internacionales.
INTRODUCTION
The interplay between international relations and science, technol-
ogy and innovation (STI) is increasingly important in the contemporary
world, permeating dynamics of cooperation and conict in areas such
as defense, development, and the environment. To grasp such interplay
satisfactorily, it is necessary to investigate not only transnational interac-
57
Maurílio Daros, Iara Costa Leite, Vitelio Marcos Brustolin The Interplay Between Internaonal Relaons and Science, Technology and Innovaon:
An Analysis of Embraer’s Internaonal Partnerships
tions established between knowledge repository actors, such as compa-
nies and universities, but also the role of states in overseeing international
knowledge ows - either promoting or restricting them.
Although liberal-inspired perspectives have predicted, and even
celebrated, diminishing state control over international knowledge ows
after the end of the Cold War (Wagner, 2008), in the current moment,
marked by the technological competition between China and the US, few
question the validity of understanding the relevance of states in dening
“policies and instruments that help draw the line between what kind of
knowledge will be shared with (or denied to) whom” (Krige, 2019, p. 13).
Although reference studies on the subject, such as those produced
by historians of science and technology, focus on the analysis of dynamics
related to the Cold War, particularly in the nuclear eld, they pose relevant
implications for studies of more recent phenomena and in other sectors.
One of them comes from the demonstration that, contrary to what liberal
theories on international cooperation, inspired by game theory, advocate,
cooperation and competition are not opposite dynamics (Leite; Gayard,
2019). The promotion of collaboration among scientists in the nuclear
eld, for example, was used by the US as a tool to access crucial knowl-
edge produced in countries with which it cooperated in order to monitor
the development of nuclear technology and prevent proliferation.
In many cases, while restricting access to nuclear strategic tech-
nologies, knowledge ows have been promoted in areas that might pose
little threat to the security of the United States, under a strategy known
as “positive disarmament”. Such strategy was applied, for instance, in the
promotion of space cooperation with Germany in the 1960s, diverting
the latter’s nuclear eorts (Krige, 2014). At the North-South level, the
same happened in the case of US-India collaboration during the Johnson
administration, which promoted knowledge ows in agricultural and
meteorological technologies in an attempt to confer a symbolic status to
Indian scientic-technological capabilities in areas that would not endan-
ger US security (Doel; Harper, 2006).
Likewise, the early years of the Cold War saw the emergence of
the American government’s concern about Brazilian interests in the pos-
session and trade of ssile materials as a bargaining tool in the search for
the accumulation of knowledge necessary for the development of nucle-
ar technology (Conselho de Segurança Nacional, 1947). In that context,
seemingly at an attempt to balancing moves by Washington to hinder
Brazilian access to nuclear know-how not only in the United States but
also in other countries (see, for example, US Department of State, 1947),
US aid initiatives started sponsoring knowledge ows from the US to Bra-
zil in other areas. We believe such ows have been crucial to laying the
grounds for Brazilian technological advance in areas such as aeronautics,
culminating with the creation of EMBRAER in 1969.
With those considerations as background, this article aims to un-
dertake a meta-analysis of the academic production on the interplay be-
tween international relations and STI in the case of Embraer. Through-
out its history, the company has entered partnerships with competing
rms, promoting knowledge sharing of aircraft production. However,
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 4, (nov. 2022), p. 55-71
even though the international element integrates the entire trajectory of
Embraer, it is still a topic that is poorly reected upon, as will be demon-
strated in this article. When academic literature examines the subject, in
general it is backed by concepts and theories that focus on company-com-
pany relations, and not on the role of states in supervising international
knowledge ows in aeronautics.
This article is divided in three sections: the rst one addresses the
research method and presents its statistical results. The second section
synthesizes the trajectory of Embraer, highlighting its main international
partnerships, including the ones that laid the ground for its creation. The
third section focuses on a qualitative discussion of the retrieved literature
on the interplay between STI, international relations, and the case of Em-
braer. At its conclusion, this article’s ndings are summarized and future
research avenues are pointed out.
METHODOLOGY AND STATISTICAL RESULTS OF THE SURVEY
The rst methodological step of this study was to map out litera-
ture on the interplay between international relations and STI in the case
of Embraer. To this end, the word “Embraer” was rst searched for in
the abstracts of articles registered with Scopus and Scielo, as well as in
the CAPES Thesis and Dissertation Catalog.5 Second, the literature was
screened by reading the abstracts of the retrieved papers, selecting those
in which the international element was present. Thereafter, those articles
with abstracts containing words such as “international,” “world,” “glob-
al,” “foreign,” “overseas,” any variants thereof, or mention of specic
countries or foreign companies or suppliers, such as Boeing and Airbus,
were selected. Finally, through a second reading of the abstracts, publica-
tions that incorporated the element of STI were identied.
The chart below illustrates the number of publications selected in
each step described above. Although the number of publications varied
greatly among the databases, in all cases there was a signicant decrease
in the number of publications when the searches for the international
element, and subsequently for STI, were introduced.
5. The CAPES Catalog is a database of
theses and dissertations defended in
Brazil.
59
Maurílio Daros, Iara Costa Leite, Vitelio Marcos Brustolin The Interplay Between Internaonal Relaons and Science, Technology and Innovaon:
An Analysis of Embraer’s Internaonal Partnerships
Chart 1 – Number of publications selected in each research step
Source: Produced by the authors
Once we mapped out publications in which the interplay between
international relations and STI was present, we proceeded to the system-
atization phase. The rst statistical result of this analysis pertains to the
type of material surveyed (Table 1), pointing to a prevalence of master’s
theses among the selected publications.
Table 1 – Selected literature classification by type of material
Material Type Number of selected works
Conference Paper 1
Journal Article 8
Thesis 16
Dissertation 1
Book chapter 1
Source: Produced by the authors
Regarding the areas of origin of the authors, the chart below shows
that professionals in engineering (aeronautical, production, or naval) are
the most frequent authors, followed by economists and business admin-
istration professionals.
60
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 4, (nov. 2022), p. 55-71
Chart 2 – Selected literature classification according to authors’ area
Source: Produced by the authors
The fact that only one paper has been written by an International
Relations scholar (more precisely, from the area of Strategic Defense
and Security Studies) reinforces, for the case studied, assertions made
by authors such as Mayer, Carpes and Knöblich (2014), Skolniko (1993),
and Weiss (2005), considering that the area of International Relations
has not yet incorporated STI as a crucial element in its studies and ap-
proaches.
According to Susan Strange (1994), part of the puzzle of grasp-
ing the centrality of knowledge in international political economy dy-
namics relates to the fact that the structural power emanating from the
knowledge structure relies not only on the ability to provide knowl-
edge, but also to deny it. As stressed in this article’s introduction, in-
ternational knowledge ows can indeed be hindered or encouraged by
government policies, depending on the objective pursued. The Point
IV Program, initiated during the Truman administration in 1949, may
have represented not only a milestone in US attempts to share its scien-
tic advances and industrial progress with Third World countries as a
means to secure allies in the containment of communism (Lancaster,
2000), but also in the promotion of knowledge ows that could help
push developing countries’ scientic and technological eorts away
from nuclear proliferation.
As will be shown in the next section the Point IV Program, and lat-
er the Alliance for Progress, sponsored knowledge ows from the US to
Brazil that supported the accumulation of the capacities necessary for the
creation of Embraer. What follows is an illustration of the centrality of
international relations in Embraer’s trajectory, a topic not yet adequately
reected in the literature, as previously indicated.
61
Maurílio Daros, Iara Costa Leite, Vitelio Marcos Brustolin The Interplay Between Internaonal Relaons and Science, Technology and Innovaon:
An Analysis of Embraer’s Internaonal Partnerships
THE INTERNATIONAL TRAJECTORY OF EMBRAER
The trajectory of the development of the aeronautical industry in
Brazil, initially led by the state, is marked by a sequence of international
cooperation agreements aimed at bringing to the country technologies
that would accelerate local industry development. In June 1941, the initial
cornerstone for this development was laid when Brazil and the United
States signed an agreement based on the Lend-Lease Act, which regu-
lated military loans to allied countries. Besides providing more than 400
aircrafts to Brazil, that agreement allowed Brazilian Air Force ocers
to take a training course in the United States in exchange for the instal-
lation of American military bases in Brazil (Forjaz, 2005). The military
sta responsible for the creation of the Ministry of Aeronautics and the
Brazilian Air Force aimed to promote a national aeronautics industry and
access the required technology. This group, led by Salgado Filho, shared
the belief that the best option to achieve such goals was to support rap-
prochement with the US and, therefore, intensify negotiations with the
country to equip the Air Force and train its personnel (Moura, 1996).
After the Second World War, a group of aeronautical ocers,6 led
by Casimiro Montenegro Filho, began planning the creation of an insti-
tution focused on the development of the aeronautical industry in Brazil
(Forjaz, 2005).7 Aimed at establishing organizations that combined teach-
ing, technological research, and training of engineers, an agreement to
receive a mission of professors from the Massachusetts Institute of Tech-
nology (MIT) supported the creation of an aeronautical engineering
school, which would later become the Brazilian Aeronautical Institute of
Technology (ITA) (Forjaz, 2005; Martinez, 2007).
At the end of the 1950s, ITA began to earn support from ocial
US development assistance programs, initially through the Point IV Pro-
gram and later the Alliance for Progress (Forjaz, 2005). The initiative that
counted with the largest amount of resources was perhaps the agreement
between the US Agency for International Development (USAID) and the
University of Michigan, signed in 1962 and implemented between 1964
and 1967. USAID earmarked $1.4 million that allowed 14 University of
Michigan professors, for instance, to create a mechanical engineering
graduate program at ITA, equip its laboratories, and promote contacts be-
tween ITA and other institutions, including the industry (Mouzon, 1967).
ITA and the Aeronautical Technical Center (CTA), created in 1947,8
were key institutions for the establishment of aeronautical companies in
Brazil, the most important being Embraer, which was established in 1969
as a mixed economy society, controlled by the federal government and
linked to the Ministry of Aeronautics. The company’s primary objective
was to meet the demand for production of the aircraft Bandeirante,9 de-
signed by CTA for the Brazilian Air Force (Drumond, 2004).
In 1971, Embraer established a partnership with the Italian Aermac-
chi to manufacture the EMB 326 Xavante,10 allowing the Brazilian compa-
ny to accumulate know-how, for instance, in technical material develop-
ment, integration technology, jet engine testing, and improved techniques
for large-scale production (Mattos, 2005). Two years later, an agreement
6. Most of this group of military person-
nel had international aviation expertise
and had studied at the Massachusetts
Institute of Technology (MIT).
7. Montenegro Filho was responsible for
bringing the North American physicist
Richard Smith, head of the Aerodyna-
mics Department at Massachusetts
Institute of Technology (MIT), who
played a key role in the creation of ITA
(Forjaz, 2005).
8. Centro Tecnológico de Aeronáutica
was created in parallel with ITA, with
the main goal of supporting the nascent
aeronautical industry through scientific
research and technical surveys, leading
and promoting the scientific and
technological advancement of Brazilian
aviation (Forjaz, 2005).
9. Bandeirante was the result of two
successful prototypes created by the
CTA team. It not only met FAB’s de-
mands, but was also very well accepted
internationally for having the best
cost-benefit ratio in the market at the
time (EMBRAER, 2021).
10. The EMB 326 Xavante is a military
training jet designed by the two Italian
companies and assembled in Brazil
through a license agreement signed in
1970. Embraer produced a total of 182
units of the model, of which 167 went
to FAB, 9 to Paraguay and 6 to Togo
(EMBRAER, 2021).
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was signed with American Northrop for the production of F-5 compo-
nents, enhancing Embraer’s knowledge on technologies of advanced alu-
minum-magnesium alloy production, welding between metals, and man-
ufacturing of aluminum cores using numerical control machines (Coelho
Netto, 2005). Then, in 1974, Embraer signed a contract with American
Piper for the development, production, and marketing of light aircraft, al-
lowing it to access knowledge on aircraft marketing and sales, after-sales
support and technical assistance, and technological know-how for the
manufacture of acrylic and berglass parts (Bernardes, 2005).
In 1979, expanding its global activities beyond the modalities listed
above, Embraer Aircraft Company (EAC) was created in Dania, Florida,
and in 1983 Embraer Aviation International (EAI) was founded in Paris,
with the goal of promoting sales and providing support to customers in
Europe, the Middle East, and Africa (Embraer, 2021).
In 1980, a new agreement was signed with Aermacchi to manufac-
ture Embraer’s rst ghter jet, the AMX,11 bringing to the latter’s techno-
logical knowledge on composite material, anionic systems, and software
for military aviation. Furthermore, this partnership facilitated the incor-
poration of know-how on project management, systems integration, and
technical industrial cooperation agreements on wing conformation and
manufacturing of machined parts in ve axes (Cavagnari, 1993).
In 1990, going beyond the partnerships restricted to developed
countries, Embraer partnered with Fábrica Argentina de Material Aeroespa-
cial (FAMA) to manufacture an innovative project, the CBA,12 which did
not have the expected adherence in the market, but allowed Embraer to
accumulate knowledge in project risk sharing (Silva, 1998). South-South
partnerships continued to advance in the 2000s, with the opening of Em-
braer oces in China and Singapore (2000).
In 2004, an unprecedented step in Embraer’s international aairs
was taken with the purchase of Indústria Aeronáutica de Portugal (OGMA),
intensifying its presence in Europe, besides beneting the former with
the latter’s experience in numerous aerospace operations (Embraer, 2021).
Partnerships with Embraer’s traditional partner, the US, have also
continued and diversied. In 2011, Embraer’s rst aircraft assembly plant
was founded at Melbourne International Airport in Florida, while in 2013
assembly facilities were opened at Jacksonville International Airport (also
in Florida). In 2017 an Embraer innovation team was set up in Silicon Val-
ley and Boston, which, in partnership with startups, investors, academia,
and corporations, aims to work on opportunities for the air transport
business (Embraer, 2021).
The second half of the 21st century was also marked by greater
media exposure of international negotiations involving Embraer, partic-
ularly those conducted under the Ministry of Defense’s FX-2 Program
(Reim, 2021), which, in 2013, resulted in a partnership with the Swedish
company SAAB (Brustolin, Pedone, and Martins, 2018).
In February 2019, a joint venture was established between Boeing
and Embraer. Under the terms of this joint venture, Boeing would pur-
chase an 80% stake in Embraer’s commercial aircraft division. The deal
was approved by Embraer’s shareholders and the Brazilian government
11. Designed to meet the demands of
the Italian Air Force, the manufacture
of the first fighter jet in Embraer’s
history was the result of an association
between Aermacchi and Embraer. The
Brazilian company contributed 1/3
of the costs and was responsible for
sections of the wings, empennage, and
the fatigue tests of the structure. Aer-
macchi, on the other hand, bore 2/3 of
the costs, contributing to the fuselage,
the onboard systems, and the static and
armament tests (Embraer, 2021).
12. Jet-performance turboprop for
regional flights (Embraer, 2021).
63
Maurílio Daros, Iara Costa Leite, Vitelio Marcos Brustolin The Interplay Between Internaonal Relaons and Science, Technology and Innovaon:
An Analysis of Embraer’s Internaonal Partnerships
(which owns a golden share of Embraer). However, in April 2020, Boeing
terminated the joint venture. Embraer claims that the nancial impact
of the temporary ight ban of the Boeing 737 MAX contributed to Boe-
ing’s withdrawal. For its part, Boeing claims that Embraer has not com-
plied with the Master Transaction Agreement (MTA). The crisis caused
by Covid-19 may also have made it dicult to conclude the joint venture.
Currently the case is going through an arbitration dispute and may even
be sent to a New York court (Brustolin, 2020).
International partnerships involving Embraer, which, as seen
above, began even before the company was created and laid the foun-
dations for much of its development, have undoubtedly contributed to
the technological level achieved by Embraer. Knowledge ows in multi-
ple levels and modalities allowed Embraer to become a major worldwide
competitor in the sector. Today, the company has 18,000 employees, has
delivered more than 8,000 aircrafts, is the world’s third largest manufac-
turer of commercial jets and the world leader in the up-to-130-seat cate-
gory, and counts with industrial plants, distribution centers, and oces in
the Americas, Africa, Asia and Europe (Embraer, 2021).
We believe it is not possible to adequately understand the trajectory
of the technological level reached by Embraer, including its achievements
and challenges, without understanding the role played by states in inter-
national knowledge ows. The role of state actors is not only restricted to
the fact that some of the partners involved are public organizations, but
also relates to state incentives to partnerships, either by placing them as
priorities for national development and allocating the necessary resourc-
es to realize them, or by overseeing the type of knowledge that would
be shared in view of security or economic interests. Therefore, literature
that emphasizes the role of the Brazilian state, particularly within the
scope of military partnerships in international negotiations designed to
aid technological acquisition, as in the case of the FX Program and osets
(Brustolin, Oliveira, and Senna, 2016), can be complemented with reec-
tions on the role of the states that host Embraer’s partner companies.
In the literature of International Relations there are important
debates that could shed light on this question. For example, on the one
hand we have the work of Mastanduno (1991), who highlights the pre-
dominance of security interests in knowledge ows from the US to Japan
during the Cold War in the case of the FSX Agreement. Such ows would
have been supported by the American government, to the detriment of
the preference of American companies (which opposed it), in a context
marked by the salience of the Soviet threat. Moravsick (1992), on the other
hand, concludes that the interests of companies were crucial in dening
the implementation of military technology transfer agreements among
Europeans between 1975 and 1985. If a company is already a reference
in the export of a certain technology, it will not get involved or support
state initiatives that encourage technology transfer in the eld. On the
contrary, if it is not yet a reference, companies may support such transfer
in the expectation that it can provide access to knowledge accumulated
by other companies operating in the same sector. One may also wonder
to what extent a reference company would also agree to share a certain
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technology with partners that do not accumulate the specic demanded
tacit knowledge to really learn from it, as a means to fulll other purpos-
es, economic or political.
Contributions as the ones mentioned above are aligned with main-
stream perspectives on International Political Economy, according to
which “international politics could not be fully understood or analyzed
without paying attention to international business, and conversely, that
international business and management could not be fully understood
without paying attention to international and domestic politics” (Strange,
1996). Nevertheless, as we will see in the next section, the few studies
mapped in our search for literature on international STI partnerships in-
volving Embraer (following the criteria specied in the former section)
are backed by concepts and theories that tend to focus only on one of
the vertices of triangular diplomacy that aect the political economy of
countries, namely, business-company relations, failing to consider busi-
ness-state and state-state relations.
QUALITATIVE ANALYSIS
As seen in the previous section, Embraer’s international interac-
tions throughout its trajectory have impacted its technological develop-
ment. Nevertheless, as was shown in the rst section, very few works on
Embraer consider the international aspect and, of the few that do, a small
number addresses the interplay between international relations and STI.
This section aims at analyzing a couple of qualitative features of
the retrieved material, starting with recurring concepts that back analysis
on international knowledge ows involving Embraer (Box 1).
Box 1 – Recurrent concepts mobilized by the retrieved literature
Concept Author Area Definition
Strategic
Alliance
Bedaque Junior
(2006)
Administration “Gulati (1998) presents a broad and generic definition of alliance when
considering that they are voluntary agreements between companies
that involve exchange, sharing or co-development of products, techno-
logies and services… (…). According to Hitt et alii (2003:362) ‘strate-
gic alliances are partnerships between firms at which their essential
resources, capacities and competencies are combined to pursue mutual
interests when projecting, manufacturing and distributing goods and
services.” (p. 44-45)
Ferreira (2010) Engineering “A strategic alliance is formed, according to Lorange and Roos (1996),
when partners form a new venture, and exhibits, as a main feature,
the intention to move each participant toward a common long-term
strategic goal, resulting in strengthening partners’ competitive posi-
tions.” (p. 39-40)
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Maurílio Daros, Iara Costa Leite, Vitelio Marcos Brustolin The Interplay Between Internaonal Relaons and Science, Technology and Innovaon:
An Analysis of Embraer’s Internaonal Partnerships
Strategic
Alliance
Coelho Netto
(2005)
Administration “(…) Pinho (1998) argues [that] some authors tend to agree on some
aspects and characteristics that an alliance must possess (...) 1. it is an
agreement, arrangement, association, coalition or union with specific
aims, which gathers specific aspects of two or more companies (...); 2.
that union’s foundation is a business partnership, which allows each
of the partners to create and maintain competitive advantage through
mutual benefit of technology, product, skill or any other type of resource
exchange; 3. Strategic alliances have four attributes, necessarily and
sufficiently: (...) companies remain independent after the alliance for-
mation; partners share control over the performance of tasks associated
with the partnership and the benefits resulting from them; partners
contribute continuously to the alliance; and partners generate a mutual
dependence relationship, that is, projects are indivisible.” (p. 24-25)
Vital (2010) Engineering “Fusco and Sacomano (2009) state that strategic alliances between
partner companies are a viable way out of a volatile environment of
business concentration. They define strategic alliances as a means
for companies from the same industrial sector to compete on a global
scale, while preserving their independence.” (p. 36-37)
Open Innovation Bedaque Junior
(2006)
Administration “a new paradigm, which emerged in the 1990s, determining a new
logic, moving from a closed model of innovation (proprietary, internal
and vertically integrated) to an open, dynamic and systemic one, which
interacts with the external environment and enables sustained innova-
tion.” (p. 84)
Cedalon; Sbragia
(2020)
Administration “OI is based on the ability to recognize externally available knowledge
that can be assimilated and applied commercially.” (p. 71)
Source: Produced by the authors
The box above shows that recurring concepts in the retrieved lit-
erature that focus on international knowledge ows involving Embraer
are concentrated in business analysis. International dynamics are not ad-
dressed specically, but as part of alliances, networks and other process-
es that can characterize partnerships involving companies located in the
same country or not. Furthermore, in general conceptual frameworks do
not incorporate dynamics that are not related to the business logic per se.
For instance, the role of states in facilitating or hindering transnational
knowledge ows in the aeronautic sector is usually not conceptually ac-
counted for,13 though such role is mentioned when authors describe how
international partnerships involving Embraer happened – for instance,
in negotiating oset agreements (Coelho Netto, 2005). It should be noted
that our ndings do not represent a criticism to the analyzed authors,
who naturally work with concepts from their respective elds. What is
striking, as already noted, is the lack of studies from International Rela-
tions on international STI partnerships involving Embraer, which could
potentially complement the retrieved literature by also focusing on busi-
ness-state and state-state analysis.
A second aspect that has been observed during the qualitative anal-
ysis of the retrieved literature on Embraer was the evaluation of inter-
national partnerships involving knowledge ows according to their axis
(South-South or North-South). Do authors consider that South-South part-
nerships are more eective from the point of view of Embraer or the op-
posite? Box 2 summarizes the reviewed literature views on the impact of
international partnerships in granting Embraer access to new knowledge.
13. It must be noted that exceptions
include works that rely in innovation
system approaches (Luz; Minari; Santos,
2010; Marques, 2011), where the role of
of all innovation system actors, includ-
ing the government, is accounted for.
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Box 2 – Evaluation of Embraer’s international partnerships
Initiative (year) Knowledge accessed or developed by
Embraer (Coelho Netto, 2005)
Partner
Country
Evaluation of partnership in
terms of knowledge benefits
to Embraer
EMB-326 Xavante project with
Aermacchi – license acquisition for
MB-326 manufacturing (1971)
Technical improvement for large scale
production (mainly project and fixture
confection and manufacturing solutions);
experience in technical guide elaboration;
know-how in integration technology and
jet engine testing.
Italy Positive (Coelho Netto, 2005;
Marques, 2011; Vital, 2010)
Agreement with Northrop for
production of F-5 military aircraft
components (including vertical warp)
(1973)
Know-how composite material
technology; know-how in aluminium-
magnesium advanced alloy cutting
technology; know-how in using numerical
control machines; know-how in metal-
metal welding technology; know-how in
aluminium honeycomb manufacturing.
US Positive (Coelho Netto, 2005;
Vital, 2010)
License agreement with Piper to
manufacture six types of light aircraft
in Brazil: EMB 710 Carioca, EMB 711
Corisco, EMB 720 Minuano, EMB 721
Sertanejo, EMB 810 Seneca II e EMB
820 Navajo (1974)
Know-how in aircraft trade (marketing
and sales); know-how in after-sales
support and technical assistance;
technological know-how to manufacture
acrylic pieces and glass fiber.
US Positive (Coelho Netto, 2005;
Lima, 2017; Marques, 2011)
Offset agreement with Sikorsky
Aircraft for chemical machining
technology transfer (1970s)
Know-how in chemical machining
technology.
US Positive (Coelho Netto, 2005)
AMX project with Aeritalia and
Aermacchi 1985)
Know-how in composite material
technology; know-how in avionics
systems and military aircraft softwares;
know-how in project management,
system integration and industrial
cooperation agreements; know-how in
wing shaping techniques; know-how in
manufacturing five-axis machined parts.
Italy Positive (Coelho Netto, 2005;
Lima, 2017; Vital, 2010)
Project CBA-123 Vector, with FMA
(1988)
Know-how in risk-sharing project. Argentina Positive (Coelho Netto, 2005;
Marques, 2011)
Agreement with McDonnell Douglas
for production of carbon fiber flaps for
the MD-11 aircraft (1992)
Know-how in composite material
technology; know-how in production
norms and procedures; know-how in
project management, system integration
and industrial cooperation agreements;
know-how in risk-sharing project.
US Positive (Coelho Netto, 2005)
Contract with Boeing for production of
parts requiring fine mechanics for the
Boeing 747 and 767 aircrafts (1990)
Know-how in fine mechanics technology;
know-how in production norms and
procedures.
US Positive (Coelho Netto, 2005)
Contract with Boeing to supply wing
tips and dorsal fins assemblies to
Boeing 777 aircraft (1991)
Know-how in production norms and
procedures.
US Positive (Coelho Netto, 2005)
Risk-sharing agreement for the
development of ERJ-145 family project,
with Gamesa, Sonaca, ENAer and C&D
Interiors (1993)
Know-how in risk-sharing project
management; know-how in virtual project
development (use of CATIA software).
Spain,
Belgium,
Chile, US
Positive (Coelho Netto,
2005; Bedaque Junior, 2006;
Ferreira, 2010)
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Maurílio Daros, Iara Costa Leite, Vitelio Marcos Brustolin The Interplay Between Internaonal Relaons and Science, Technology and Innovaon:
An Analysis of Embraer’s Internaonal Partnerships
Production of the fuel system and
landing gear for the Sikorsky S-92
Helibus helicopter as part of a risk-
sharing project that also involved
Mitsubishi Heavy Industries, Gamesa
and Jingdezhen Helicopter Group (1995)
Know-how in advanced materials (Invar
alloy); know-how in project virtual
development (use of CATIA software).
US, Japan,
Spain, China
Positive (Coelho Netto, 2005)
ERJ-170/190 family project, with
Parker Aerospace, Hamilton
Sundstrand, General Electric Aircraft
Engines, Latécoère, Gamesa, Liebherr,
Sonaca, C&D Aerospace, Kawasaki
Heavy Industries, Honeywell, and
Parker Hannifin (1999)
Know-how in risk-sharing project
management; execution of technical
harmonization during the aircraft project
(through the Virtual Reality Center –
CRV); execution of production following
the just-in-time model.
US, France,
Spain,
Germany,
Belgium,
Japan,
Positive (Bedaque Junior,
2006; Coelho Netto, 2005;
OLIVEIRA, 2009)
Offset agreement with Elbit for the
remodeling of FAB F-5 military aircraft
(2000)
It is likely that Embraer is acquiring some
know-how in avionics development, but
that information was not confirmed as
that agreement was confidential.
Israel No evaluation made since it
was an ongoing partnership
when author published his
work (Coelho Netto, 2005)
Contract for the production of ERJ-145
in China, with AVIC II (2002)
Not identified. China Uncertain - no learning to
Embraer related to technology
development has been
identified by the author, but
partnership was still ongoing
when his work was published
(Coelho Netto, 2005)
Gripen project with SAAB AB (2013) N/A Sweden Positive (Cedalon; Sbragia,
2020)
Source: Produced by the authors
The obvious point that can be made after going over the box above
is that there is no correlation between the axis of international partner-
ships involving Embraer (North-South or South-South) and the evalua-
tions in terms of knowledge benets to Embraer. In fact, most of interna-
tional partnerships Embraer has taken part of are seen as having brought
direct or indirect knowledge gains to the company. Although many em-
phasize that South-South STI partnerships would be more eective due
to a greater similarity between partners (Troyjo, 2003), a partnership
with China, a Southern country, has not been identied as having pro-
duced knowledge gains to Embraer. Though the latter were not part of
Embraer’s aims with that partnership, which targeted access to the Chi-
nese market (something that has also been negatively evaluated), Coel-
ho Netto (2005) expresses some concern with “the risk that the Chinese
company absorbs Brazilian technology, becoming a potential competitor
in the future…”. However, concerns with knowledge transfers to com-
petitors as a risk involved in international partnerships can also be found
in analysis on North-South partnerships. For instance, Bedaque Junior
(2006) quotes Bernardes (1998) on the ERJ 145 risk-partnership program,
at which “Embraer has transferred technology, and will possibly suer
those rms’ competitiveness in the future…”.
Still, an eventual correlation between international partnerships
and knowledge loss is not part of the central concerns found in the re-
trieved literature. Instead, most of it adopts a positive stance towards in-
ternational partnerships involving Embraer throughout its history. Ac-
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cess to knowledge produced outside the company is seen as positive from
the point of view of Embraer’s technological progress, converging with
the whole literature on the factors that inuence innovation (Cassiolato;
Lastres, 2005). Even projects that failed from the commercial point of
view, such as the AMX (with Italy) and CBA 123 (with Argentina), both
“imposed” to Embraer by the Brazilian government (Coelho Netto,
2005), are evaluated as positive in terms of knowledge accumulated to
future well-succeed projects from the point of view of sales, implement-
ed after Embraer’s privatization. Nevertheless, Araújo (2017) and Lima
(2017) calibrate such optimistic views when pointing to Embraer’s grow-
ing technological dependency in that context, whereas Marques (2011)
shows that dependency has been part of the whole trajectory of Embrapa,
as the majority of higher value added parts suppliers have continuously
been foreign ones.
CONCLUSION
This article undertook a meta-analysis on the interplay between
STI and international relations in the case of Embraer. Our major nding
was that international STI partnerships involving Embraer are analyzed
by business management, economics and engineering professionals. For
this reason, analysis of the international element is based on theoretical
concepts that do not take into account specicities that characterize in-
ternational knowledge ows. The retrieved literature conceptual back-
ground tends to focus on rm-to-rm relations, and not the internation-
al economic political context in which partnerships involving Embraer
were designed and implemented.
International knowledge ows involving societal actors (such as
companies and laboratories) can be promoted or hindered by states, and
therefore political domestic, bilateral, and structural aspects should be
accounted for. For instance, one cannot ignore that the US government
directly supported knowledge ows from the US to Brazil during the
Cold War, as it did in the case of the partnership between ITA and the
University of Michigan in the 1960s. At that time, Brazilian eorts to de-
velop nuclear technology already concerned US authorities, in a context
marked by the latter’s support of knowledge ows in areas that would
not endanger US security, but that would still confer a symbolic status to
other countries’ technological capacities. This was the case, for instance,
of Germany (Krige, 2014), India (Doel; Harper, 2006), and, likely, Brazil.
As such, supporting knowledge ows that later contributed to the devel-
opment of the aeronautic industry in Brazil might have been part of the
US positive disarmament strategy.
Therefore, for future work we recommend that knowledge ows
involving Embraer are analyzed considering the role that might have
been played by the states of origin of its partner companies. In doing so,
one should bear in mind that states can also play a central role in with-
holding knowledge, something that may have prevented Embraer from
addressing key technological challenges.
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Maurílio Daros, Iara Costa Leite, Vitelio Marcos Brustolin The Interplay Between Internaonal Relaons and Science, Technology and Innovaon:
An Analysis of Embraer’s Internaonal Partnerships
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Geopolítica, la dimensión internacional
y tecnología en Argentina y Brasil:
aproximaciones desde el desarrollo
espacial
Geopolitics, the international dimension, and technology in
Argentina and Brazil: approaches from space development
Geopolítica, dimensão internacional e tecnologia
na Argentina e no Brasil: abordagens a partir do
desenvolvimento espacial
Daniel Blinder1
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2022v10n4p72-90.
Recebido em: 14/07/2021
Aprovado em: 14/06/2023
RESUMEN
El presente trabajo tiene por objetivo indagar desde una perspectiva geopolítica
la cuestión tecnológica a partir de los casos de la tecnología espacial en la Repú-
blica Argentina y la República Federativa del Brasil. La tecnología espacial ha es-
tado vinculada en los discursos de los llamados expertos, académicos, técnicos,
periodistas, militares y políticos a la política internacional, e inmediatamente
asociada como sinónimo a geopolítica, implicando un Gran Juego en el cual
el artefacto y saber tecnológico juega un rol central como instrumento en las
relaciones de poder. Analizaremos críticamente esta idea, criticando la cons-
trucción de la idea de tecnología como instrumento tecnopolítico de poder.
Se abordará e indagará tanto la tecnopolítica como los discursos geopolíticos
presidenciales sobre la política espacial argentina y brasilera.
Palabras clave: Geopolítica; Tecnopolítica; Discursos; Satélites, Lanzadores.
ABSTRACT
The present work aims to enquire the space technology under a geopolitical
point of view in Argentina and Brazil. Space technology is found in speeches
of experts such as academics, technicians, journalists, military and politicians. I
analyze the construction of space & technology regarding geopolitics associated
to a geopolitical Great Game in which artifacts and technology knowledge play
a central role as a technopolitical instrument of power. I present and review te-
chnolopolitical speeches made by presidents of both States regardig space policy.
Keywords: Geopolitics; Technopolitics; Discourses; Satellites, Launchers.
1. Investigador Adjunto del Consejo
Nacional de Investigaciones Científicas
y Técnicas (CONICET), República Argen-
tina. Profesor de grado en la Universi-
dad Nacional de José Clemente Paz,
Instituto de Estudios para el Desarrollo
Productivo y la Innovación, y de posgra-
do y doctoral en la Universidad Nacional
de San Martín y la Universidad de la
Defensa Nacional. Email de contacto:
dblinder@unpaz.edu.ar
73
Daniel Blinder Geopolíca, la dimensión internacional y tecnología en Argenna y Brasil: aproximaciones desde el desarrollo espacial
RESUMO
O presente trabalho tem como objetivo investigar a tecnologia espacial do
ponto de vista geopolítico na Argentina e no Brasil. A tecnologia espacial é
encontrada em discursos de especialistas como acadêmicos, técnicos, jornalistas,
militares e políticos. Analiso a construção do espaço e da tecnologia no que se
refere à geopolítica associada a um Grande Jogo geopolítico em que artefatos e
conhecimento tecnológico desempenham um papel central como instrumento
tecnopolítico de poder. Apresento e reviso discursos tecnolopolíticos proferidos
por presidentes de ambos os Estados a respeito da política espacial.
Palavras-chave: Geopolítica; Tecnopolítica; Discursos; Satélites, lançadores.
INTRODUCCÍON
La producción de tecnología espacial siempre ha sido relacionada
con discursos de denominados expertos, especialistas del mundo aca-
démico, técnico, periodistas especializados, del ámbito de la defensa
o relacionados a la política internacional. Esta tecnología considera-
da estratégica es generalmente asociada a la palabra geopolítica como
concepto de poder, y que implica un “gran juego” en el cual el artefacto
y saber tecnológico juega un rol central como instrumento en las re-
laciones de poder. La tecnología ha forjado imaginarios geopolíticos,
proyectando identidades (Maclaren, 2019; Bernsand & Törnquist-Ple-
wa, 2018; Eriksson & Privalov, 2020). En ese sentido algunos países,
como el caso argentino o brasilero, han perseguido la conformación
de una cultura espacial que buscaba la autonomía tecnológica y el li-
derazgo regional. En este artículo me propongo analizar comparati-
vamente la política de la tecnología espacial de la República Argentina
y la República Federativa del Brasil, desde una mirada geopolítica. En
tal sentido, me pregunto: ¿Qué lugar ocupa en los discursos presiden-
ciales el desarrollo tecnológico espacial en particular, para países no
centrales del sistema internacional como Argentina y Brasil? ¿Cómo
posiciona al Estado desarrollar y tener tecnología espacial de a acuerdo
a lo que plantean los presidentes en sus discursos? ¿Cuáles son las con-
secuencias de tener política espacial y logros en dicho tema, en tanto
que potencian el desarrollo entendido como crecimiento económico,
modernidad y grandeza, o poder nacional, de acuerdo a lo planteado
por las distintas presidencias?2
De acuerdo con Hecht (2009), hablamos de logros tecnopolíticos
que hacen a la grandeza del país. La tecnología tiene una dimensión de
identidad nacional muy fuerte, con una fuerte carga geopolítica de los
discursos de representación nacional (Hecht, 1998) y el rol de la nación
en la escala global. Hecht, analizando el caso nuclear de Francia, explica
que la solución que creían tener para aportar los técnicos, cientícos, y
políticos franceses para la grandeza francesa en el concierto internacional
eran las proezas tecnológicas, el diseño y desarrollo local. Para recuperar
en la postguerra el lugar de este Estado como potencia mundial era ne-
cesario que Francia tuviera tecnología para conseguir el desarrollo y el
liderazgo geopolítico (Hecht, 2009). La autora analiza el caso nuclear, que
2. Los textos y nombres en portugués
han quedado en su idioma original para
garantizar la fidelidad de la expresión
presidencial o el nombre institucional.
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según ella, como logro de tecnología de vanguardia francesa epitomaba
“el poder geopolítico” (Hecht, 2009). Siguiendo a Hecht, analizaremos
desde una perspectiva geopolítica el rol de la tecnología espacial como
proyección internacional por parte de Argentina y Brasil.
La geopolítica es una praxis de discurso por la cual “los hombres
de Estado” o los “intelectuales de gobierno” espacializan y representan a
la política internacional (Ó Tuathail & Agnew, 1992). Dalby (2009) explica
que la Geopolítica organiza y mira al espacio, y lo representa. Dicha re-
presentación es sobre poder político, y empero, sobre un orden. El orden
geopolítico es un conjunto de “reglas rutinizadas, instituciones, activida-
des y estrategias por el cual la economía política ha operado en diferentes
períodos” (Agnew & Corbridge, 1995). La distribución del poder en el
espacio es donde se instalan las empresas, dónde se encuentran sus casas
matrices, cuáles son los mejores niveles de vida, los mayores niveles de
estatalidad, de ejercicio de soberanía, de producción avanzada en detri-
mento de la mera explotación de productos primarios. Es geopolítica por-
que reere a los elementos geográcos y jerárquicos que condicionan las
relaciones económicas y políticas. Siempre trata de una mixtura de cohe-
sión y conicto entre actores, un sistema de gobernanza organizado que
dene los actores, las reglas, los principios de interacción, que comparte
concepciones entre los actores acerca del comercio, la fuerza y la diplo-
macia. Las redes son una imagen de las relaciones económicas que están
incrustadas en una sociedad determinada y una geografía. En dicha red
hay Estado, empresas, sociedad civil: actores protagonistas de una trama
política (Stephenson & Agnew, 2015).
Existe una amplia literatura en las ciencias sociales que aborda la
capacidad de imaginación como factor nodal en la vida política, parte de
la cultura que otorga sentido a la pertenencia a grupos y cómo son repre-
sentados (Said, 1978; Anderson, 1983). También existe amplia literatura
en los Estudios Sociales de la Ciencia y la Tecnología sobre los imagina-
rios socio-técnicos que según la literatura son formas imaginadas, cons-
trucciones sociales, del orden y la sociedad en relación al desarrollo de la
ciencia o la tecnología (Ballo, 2015; Feenberg, 2002; Jasano, 2004,2009;
Kuchler & Bridge, 2018; Marcus, 1995; Pickersgill, 2011). Todo Estado tie-
ne una cultura geopolítica que puede ser denida como “un sentido de
identidad, de lugar, y misión en el mundo. La cultura geopolítica formu-
la respuestas a tres preguntas que enfrentan todos los estados territoria-
les: ¿quiénes somos? ¿Cómo sobrevivimos, y como prosperamos?” (Toal,
2017). La ciencia y la tecnología se mostraban como la principal fuente de
transformaciones sociales y económicas relacionadas con el poder de las
naciones, y si bien lo industrial y tecnológico es un elemento fuerte de la
cultura estratégica de los Estados desde la segunda mitad del Siglo XIX
(Hobsbawm, 1999), es durante la Guerra Fría que se hace mucho más vi-
sible esto (Hobsbawm, 2001). Según Campbell (1992) “la identidad es una
inescapable dimensión del ser”. Entonces, entendemos con Peoples (2010)
que la dimensión tecnológica alimenta los discursos hegemónicos sobre
la identidad en relación a la política mundial.
En el presente trabajo nos proponemos un abordaje geopolítico a
la cultura geopolítica, con una mirada comparada de los casos de la tec-
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Daniel Blinder Geopolíca, la dimensión internacional y tecnología en Argenna y Brasil: aproximaciones desde el desarrollo espacial
nología espacial en la República Argentina y la República Federativa del
Brasil. Geopolítica, un término polisémico, es entendida a menudo como
sinónimo de política internacional. Efectivamente, una de las dimensio-
nes de escala de un análisis de esta naturaleza es la política internacional
o global (Burdman & Cabrera Toledo, 2021).
HACIA EL ESPACIO
Ambos países sudamericanos tienen una trayectoria industrial
y tecnológica especializada en el sector espacial, en el sector civil y
militar. Desde la década de 1960 la Argentina tuvo un desarrollo incre-
mental de capacidades satelitales y lanzadores (Hurtado, 2010), hasta el
Proyecto Cóndor. Los cohetes fueron Tábano, Martín Fierro, Alfa Cen-
tauro, Beta Centauro, Gamma Centauro, Prosón M1, Orión I, Orión II,
Canopus I, Rigel, Orión II, Canopus II, Castor, y Tauro. Con el cohete
Canopus II se envió al “mono Juan” fuera de la atmósfera y se lo retor-
nó con vida, lo que signicaba un logro cientíco y sobre todo una ca-
pacidad técnica de vanguardia. También se envió al espacio al “Ratón
Belisario” y se lo retornó con vida a la Tierra. El Cóndor era un vector
balístico de la Fuerza Aérea Argentina que tras la Guerra de Malvinas
buscó desarrollar capacidades disuasivas contra la potencia colonial
ocupante del territorio en disputa. Llegado el gobierno democrático
de Raúl Alfonsín en 1983, se prosiguió con el desarrollo del Cóndor II
recurriendo al nanciamiento extranjero de empresas europeas y de
Egipto e Irak. Luego comenzó el desarrollo satelital en Argentina, que
empezó hacia la década de 1990 a partir de la institucionalización de
la política espacial y el nal de proyectos bélicos. Los satélites desar-
rollados en el marco de la Comisión Nacional de Actividades Espacia-
les (CONAE) fueron SAC-A, SAC-B para la observación astronómica,
SAC-C para la observación terrestre, SAC-D Aquarius para la obser-
vación salinidad marina y también utilizable con otros instrumentos
para la observación terrestre, nanosatélites, SAOCOM 1A y SAOCOM
1B para la observación terrestre. CONAE es una respuesta de política
internacional ante las presiones para el desmantelamiento del Cóndor
2. En paralelo, y no enmarcado dentro de la política espacial, se creó
una agencia de telecomunicaciones nacional que emprendió la tarea de
tener satélites geoestacionarios domésticos y se orbitaron los ARSAT
1 y ARSAT 2. Conceptualmente, ARSAT no forma parte de la política
espacial del Estado argentino. Sin embargo, tiene el manejo de espacio
radioeléctrico y de las órbitas geoestacionarias 71.8º Oeste y 81º Oeste
(Blinder; Hurtado, 2019).
La República Federativa de Brasil, al igual que la Argentina, em-
pezó con la construcción institucional en los asuntos espaciales en la
década de 1960, en pleno contexto de conicto entre los estadouni-
denses y soviéticos en el gran juego entre potencias. La Organização da
Comissâo Nacional de Atividades Espaciais empezó con el desarrollo de
cohetes sonda para la investigación metereológica. En 1979 se creó la
Missâo Completa Brasileira cuyo propósito era dominar todo el ciclo de
lanzamiento de un satélite y producirlo localmente. En 1994, se creó
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la Agencia Espacial Brasileira bajo el Ministerio de Ciencia y Tecnolo-
gía (Araujo, 2014). La especial locación geográca ecuatorial de la base
Alcântara facilitó el asociativismo brasilero con terceros países porque
resultaba útil como centro de lanzamiento (resultando atractivo para
otros países), lo que facilitó las negociaciones para la cooperación con
China para la elaboración de satélites, con Ucrania por lanzadores, y
con la NASA estadounidense. La política tecnológica espacial en Brasil
tiene algunos aspectos similares a la Argentina en su trayectoria ins-
titucional: desarrollos en el ambiente militar con propósitos civiles o
bélicos, incluyendo hipótesis de conicto con los argentinos, desarrollo
de capacidades militares convencionales, nucleares y misilísticas (Batis-
ta, 2011), que tras los procesos de democratización y el n del conicto
Este-Oeste, llevaron a la consolidación de una agencia civil durante la
década de 1990 para desarrollos pacícos. Brasil desarrolló también des-
de la década de 1960 distintos cohetes como los Sonda I a IV, desde los
años 80 la línea de lanzadores VLS, desde la década de 1990 el VS-30,
VSB-30, VS-40, y entre otros vehículos se está desarrollando el 14-X,
que es un vehículo aéreo no tripulado hipersónico. En relación a los
satélites, si bien Brasil tuvo en órbita su BrasilSat en la década de 1980,
la era satelital tuvo su despegue la de 1990 hasta la actualidad, como los
SCD, CBERS, Amazônia-1, y Star One. Por último, de la misma manera
que los argentinos, se rmaron tratados internacionales de no prolifera-
ción misilística y nuclear, la protección de la paz y el orden interestatal,
y de promoción del libre mercado, pero tienen algunos desarrollos de
uso dual (Reis Pereira, 2008; Amorim Neto & Alves, 2020). Empero, la
política espacial brasilera está matizada por las cuestiones de uso dual
de la tecnología, el proyecto de industrialización y sus cadenas de valor,
la defensa del país, las declamaciones de soberanía y las relaciones con
otros países en pos de conseguir el poder nacional.
La tecnología forma parte de una narrativa geopolítica que hace a
la identidad colectiva, y a grandes logros tecnopolíticos nacionales. Para
los presidentes argentinos y brasileros, desde la década de 1980 a la fecha,
la cuestión de la tecnología espacial representó en los discursos políticos
desarrollo y soberanía, poder instrumental del Estado: el imaginario de
cómo la tecnología espacial otorga un lugar de desarrollo, status o poder
en el sistema internacional. Cada gobierno entendió a esta tecnología en
función de su orientación política, abarcando desde percepciones de la
tecnología espacial como un instrumento de poder a un potencial gene-
rador de mercados. De tal forma, el espacio se convirtió en un entramado
de cultura geopolítica, de discursos que representaron el lugar del país
entre las naciones.
DISCURSOS ESPACIALES ARGENTINOS
Argentina tiene una amplia tradición en discursos tecnopolíticos
presidenciales que destacan el rol nacional en la ciencia y la tecnología, y
en el campo espacial en el que el país tiene presencia, es posible encontrar
alegorías a la grandeza, la habilidad, o las capacidades de esta industria
argentina, y el rol geopolítico del país a partir de estos desarrollos. Desde
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Daniel Blinder Geopolíca, la dimensión internacional y tecnología en Argenna y Brasil: aproximaciones desde el desarrollo espacial
la recuperación de la democracia la tecnología espacial tomaba importan-
cia en la palabra pública de los presidentes. Alfonsín, en su alocución al
Congreso el 1 de Mayo de 1984 aseguró que:
[…]Se ha tomado la iniciativa de poner en órbita, en el futuro, un satélite
doméstico multipropósito, con destino a dar mayor amplitud a los servicios de
radiodifusión sonora y TV, y complementar los servicios telefónicos, telemáticos,
meteorológicos, etcétera. A tal efecto se ampliarán los estudios de implantación
terrena y la posibilidad de la industria argentina para satisfacer las necesidades del
proyecto. Al mismo tiempo, se hará la reserva internacional de la posición orbital
correspondiente (Alfonsín, 2018).
Alfonsín, consideraba las telecomunicaciones satelitales y las posi-
ciones orbitales como propias de la consolidación infraestructural para
el lugar argentino en el mundo, pero desde una posición más nacionalis-
ta. En cambio, para su sucesor Menem, la visión geopolítica del país se
tornaba más internacionalista, universalista, propio de los imaginarios
geopolíticos de la globalización y el lugar argentino. Ya en los 90s, cuando
corrían los primeros años de la CONAE, y orecía la actividad espacial
post Guerra Fría, el presidente Menem, con motivo de la inauguración de
una escuela rural en Tartagal en 1996, aseguró que estuvo reunido con
representantes de una empresa internacional, y que en sociedad con otras
del mundo y locales:
[…] dentro de poco tiempo se va a licitar un sistema de vuelos espaciales median-
te el cual desde una plataforma, que quizá se instale en Córdoba, esas naves van
a salir de la atmósfera, se van a remontar a la estratósfera, y desde ahí elegirán el
lugar donde quieran ir, de tal forma que en una hora y media podremos estar en
Japón, Corea o en cualquier parte del mundo (Menem, 1996).
Las representaciones que implicaba la tecnopolítica para la cultu-
ra geopolítica en el discurso de Menem toman un lugar más globalista,
en tanto lo que el país podía aportar a dicha agenda. En ese sentido, los
hombres de Estado, la burocracia y la política de la década de 1990 apun-
taló la política espacial en la cooperación internacional, especialmente
con Estados Unidos y Europa. La agenda global que el Estado argentino
adoptó se apoyó en las telecomunicaciones, así como también en el me-
dio ambiente o la producción, como observación de la tierra y comuni-
caciones. Años más tarde, en una misma lectura geopolítica en relación
a lo espacial, con el motivo del lanzamiento del SAC-C, el presidente
De La Rúa se rerió al mismo como un orgullo y declaró: “Creo que
hemos asistido a un hecho histórico” (Clarín, 2000). Posteriormente, en
un discurso a la Asamblea Legislativa dijo que “Nuestros cientícos han
logrado exportar tecnología de avanzada a países líderes. Así, ganamos
una licitación internacional en Australia para construir un reactor nu-
clear, incorporamos un satélite al sistema de monitoreo climático coor-
dinado por la NASA, y empresas privadas argentinas han sido exitosas
en concursos internacionales para obras de alta tecnología” (Honorable
Cámara de Diputados de la Nación, 2001).
Sin embargo, en el nuevo ciclo post-neoliberal en los primeros años
del Siglo XXI, las lecturas sobre el orden internacional cambiaron. El rol
de la tecnología en el nuevo proceso de acumulación de capacidades ar-
gentinas, las lecturas y políticas ya no eran las mismas: sin salir de una
mirada de la globalización, se impuso una lectura más nacionalista, en
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el cual el rol cientíco tecnológico se volvió más importante para lograr
los objetivos de políticas públicas. Cambiaron los códigos geopolíticos
mirando hacia América del Sur, la integración regional y el multilatera-
lismo. Esto, no obstante, no obliteró ni discontinuó -por el contrario- la
cooperación con europeos y estadounidenses en materia espacial. Tras
la debacle del Estado argentino de diciembre de 2001 y la sucesión de
varios presidentes provisionales, asume la presidencia Néstor Kirchner.
En una apertura de sesiones del Congreso armó que “En la promoción
del desarrollo tecnológico está la clave para la denición de un nuevo
perl productivo y ocupacional. Iniciativas como la alfabetización digital,
nanotecnología, biotecnología, tecnología satelital y nuclear para la paz
cobran allí especial signicación” (Casa Rosada, 2005). Un año después
Kirchner creaba la empresa de telecomunicaciones ARSAT cuyo princi-
pal logro fueron los dos satélites geoestacionarios funcionales en órbita.
Ya en el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner el desarrol-
lo espacial se convirtió en un asunto gravitante de la gestión. Los logros
tecnopolíticos tomaron una dimensión que podríamos comparar con la
tecnopolítica de los reactores franceses de postguerra mencionados más
arriba. El simbolismo que implicaba tener la capacidad de diseñar y pro-
ducir localmente esta tecnología implicaba en el discurso geopolítico un
volumen mayor, y apalancaba al país a posibilidades muy superiores a las
subalternas en el orden global, según lo que se puede ver en el discurso
presidencial de la época. Ser capaces de fabricar satélites, también implica-
ba en los discursos, una lectura más realista a la hora de proponer la voz
nacional en el concierto multilateral, pero también global. Se había creado
ARSAT, se fundó el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Pro-
ductiva en 2007 otorgándole al sector una jerarquía inédita, y las institu-
ciones del sector obtuvieron nanciamiento, entendiendo que la industria
estaba vinculada al conocimiento y proyectando políticas públicas. Fer-
nández de Kirchner tiene registrados muchos discursos políticos sobre la
tecnología espacial de Argentina. Por ejemplo, con motivo del lanzamien-
to del SAC-D Aquarius, proyecto en cooperación con la National Aeronauti-
cs and Space Administration (NASA), la presidenta aseguró, orgullosa, que:
[...] Yo estoy segura que uno sale a la calle, pregunta por la NASA y todo el
mundo sabe qué es la NASA, y si salimos a la calle y preguntamos por CONAE
nos miran con cara de si estamos hablando en español o en algún otro idioma
extraño. Esto no es culpa de la sociedad, no es culpa de la gente, esto es culpa
de que estas cosas nunca son noticia. En los medios de comunicación y difusión
siempre pueden saber cuál ha sido el último incidente, el último corte de ruta,
pero no sabemos los cientícos, los miles de cientícos que están construyendo
cosas diferentes y necesarias para el país, para la humanidad en todos los rinco-
nes de la República Argentina (Casa Rosada, 2011).
Posteriormente, en su alocución Fernández armó la voluntad de
conseguir la soberanía nacional con la tecnología, y destacó que el país
tiene potencial en varios campos del saber cientíco técnico. Aseguró que
ella es abogada “pero yo quiero ahora muchos ingenieros, quiero muchos
biólogos, quiero muchos físicos porque ahí está el futuro y además ahí
está para los chicos la salida laboral” (Casa Rosada, 2011). También hizo
en ese mismo discurso referencia al desmantelamiento del Cóndor por
presiones internacionales.
79
Daniel Blinder Geopolíca, la dimensión internacional y tecnología en Argenna y Brasil: aproximaciones desde el desarrollo espacial
El subsiguiente gran hito fue el lanzamiento del ARSAT 1 que
tuvo bastante cobertura periodística durante su fabricación. Para esa
ocasión la presidenta brindó un discurso con fuertes argumentos de or-
gullo nacional y el potencial del país. Felicitó a todo el personal técnico y
político, manifestó su fuerte emoción por el logro con mano de obra tan
calificada. Además, se adelantó los satélites 2 y 3 de la serie, cuya suerte
sería lograda para el segundo, pero quedando postergado el tercero en el
gobierno que la sucedió. Prosiguió su discurso con la misma carga emo-
tiva, recordando la política de su antecesor y ex esposo para conservar
las órbitas que serían perdidas, y la decisión estratégica de conservarlas
como un bien no privatizado. También, la decisión de conservar la sobe-
ranía de estas dos órbitas, y el alquiler de satélites para ocupar posiciones
orbitales por un tiempo “porque teníamos que tenerlas ocupadas y en el
año 2006, como bien precisaba recién el ministro De Vido, el 26 de abril
del 2006, Néstor Kirchner decide crear la empresa ARSAT y el Programa
Espacial Argentino” (Casa Rosada, 2014). Tras armar que los satélites
no pueden ser derogados, Fernández de Kirchner pronunció un discurso
fuertemente tecnopolítico:
[...] La verdad que ya están desplegadas, me dicen, las alas, estas son las alas del
Arsat y creo que también están desplegadas las alas de los argentinos y de la
Argentina, en tiempos donde fondos buitres, alas negras nos quieren embargar el
presente e hipotecar la vida de millones de argentinos y de futuras generaciones
de argentinos y otros de aquí adentro nos quieren derogar los sueños, derogar
el futuro, le decimos que el futuro no se deroga, que los sueños no se derogan y
que las alas del Arsat están desplegadas [...] (Casa Rosada, 2014).
Un año después, llegó el momento del ARSAT 2, para lo cual se
organizó una cadena nacional que transmitió el lanzamiento, como los
anteriores durante el mandato Fernández de Kirchner, junto con un elo-
cuente discurso nacionalista, agradeció a los miembros del gobierno y
del Congreso por ayudar a sacar la Ley que pemitió ARSAT y, en sus
palabras, ganar soberanía espacial. “[...] Quiero decirles que compartimos
[...] esa fuerza de ese cohete, que contiene el satélite, que se desplaza al
espacio y que tiene una energía y una fuerza de los 40 millones de ar-
gentinos y de una Argentina, que denitivamente ha despegado” (Casa
Rosada, 2015).
Tras una fuerte polarización electoral ganará en segunda vuelta la
presidencia Mauricio Macri, quien llevó a cabo una política que le redujo
el nanciamiento y los salarios al sector de ciencia y tecnología, degra-
dando el presupuesto y la jerarquía del Ministerio a Secretaría. Sin embar-
go, fue durante su administración que estaba proyectada su terminación
y fue lanzado el satélite SAOCOM 1A. Él presidió un acto con un discurso
que pretendía continuidad con las políticas del gobierno anterior, cuyo
ministro conservó. Macri aseguró que el satélite se relacionaba con la
democracia y el consenso (Casa Rosada, 2018).
Continuó con una línea argumental del camino de la expresión de
las distintas posiciones en una sociedad, y lo vinculó a las capacidades
locales, la competitividad productiva nacional y el valor de un empren-
dedor individual que inculca valores y forma a las próximas generacio-
nes. Los códigos geopolíticos cambiaron hacia el concepto “abrirse al
mundo” o “volver al mundo”, asentándose sobre la idea que el gobierno
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 4, (nov. 2022), p. 72-90
anterior se había aislado del mundo de los negocios, se había entrelaza-
do en conictos con las potencias aliadas occidentales, y aliado con esta-
dos revisionistas como China y Rusia. Aunque los gobiernos Kirchner,
como vimos, tenían una fuerte impronta global, universal y desarrollo
de mercado nacional, el de Macri tuvo la impronta discursiva del esfuer-
zo individual en sus capacidades nacionales y relación con el mundo. En
ese sentido, se puede observar un nacionalismo basado en la empresa y
heroísmo individual.
[...] Ustedes saben bien cuando les hablo del talento lo que les quiero decir,
porque gracias al trabajo en conjunto de cientos de cientícos de todo el país,
en poco más de un mes, vamos a lanzar al espacio un nuevo satélite, un satélite
que fue desarrollado y construido por el equipo de la Comisión Nacional de Ac-
tividades Espaciales, liderado por Conrado Varotto. Conrado es uno de nuestros
héroes [...]. Este satélite es una muestra de esa pasión, de toda la capacidad y el
talento [...] Y también es el fruto de un gran trabajo en equipo entre el sector
público y el sector privado, que eso lo hablamos cuando lo visité el año pasado.
Es una nueva demostración de que cuando los argentinos trabajamos juntos para
alcanzar una meta somos capaces de alcanzar todos los objetivos que nos propo-
nemos (Casa Rosada, 2018).
Cuatro años después, desde el nuevo gobierno se retomó una mira-
da en que la ciencia era el centro de la grandeza nacional, y la proyección
de Argentina al mundo a partir de ser presidente de uno de los pocos
Estados que tiene capacidades tecnológicas para el desarrollo nacional.
Alberto Fernández asumió el gobierno con promesas de recuperar las
capacidades en ciencia y tecnología que se vieron afectadas durante el
gobierno de Macri, y volvió a crear jerarquizar al sector con rango de
Ministerio. Durante su gestión fue que se lanzó el segundo satélite argen-
tino de la constelación, el SAOCOM 1B. Con motivo de dicho evento, se
hizo un acto que buscó recuperar la épica que tenían los actos de la ahora
vicepresidenta, Fernández de Kirchner. Fernández aseguró:
[...] Realmente muy feliz, muy impactado, como todos ustedes, muy impactado
porque la Argentina es uno de esos diez países que son capaces de poner en ór-
bita satélites como este, y porque es uno de los dos países que, según escuchába-
mos, tiene la posibilidad de poner en órbita un satélite que tiene la capacidad de
ayudar en mucho a nuestro desarrollo. No es un satélite más, es un satélite que
nos permite conocer muchas cosas de nuestro suelo y prever lo que tenemos que
hacer para optimizar nuestros esfuerzos (Casa Rosada, 2020).
Continuó haciendo un racconto de los años en que empezó este
proceso recuperación de capacidades soberanas de Argentina con Néstor
Kirchner. “Allí están los cientícos y cientícas, argentinos y argentinas,
capaces de hacer esto que estamos viendo, y lo digo porque siempre co-
mento que la riqueza de las sociedades está dada en el desarrollo de la
educación, del conocimiento, de la ciencia y la tecnología, allí está la ri-
queza de las sociedades […]” (Casa Rosada, 2020).
DISCURSOS ESPECIALES BRASILEROS
Brasil también una trayectoria en discursos tecnopolíticos presi-
denciales que destacan el rol nacional en la ciencia y la tecnología, y en el
campo espacial en relación al rol e imaginarios geopolíticos. Se destaca
las habilidades industriales, grandes proyectos, y cooperación con Esta-
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Daniel Blinder Geopolíca, la dimensión internacional y tecnología en Argenna y Brasil: aproximaciones desde el desarrollo espacial
dos Unidos y potencias emergentes en el campo espacial, como Argenti-
na, Estados China, Rusia o Ucrania, lo que implica una fuerte presencia
de los brasileros en la política mundial.
En Brasil hay referencias en discursos presidenciales a proyectos
espaciales también desde la democratización de este país. Como país de
gran extensión territorial, con una gran dotación industrial y recursos
naturales, la dictadura militar fuertemente represiva en lo político, no
fue sin embargo desindustrializadora. Lo espacial, también jugaba un
rol tecnopolítico, en sintonía con los desarrollos que se daban en las eco-
nomías avanzadas. Fue José Sarney quien en su mensaje al Congreso
Nacional en la Apertura de la 4º Sesión Legislativa de la 47º Legislatura
en 1986 se rerió a ambiciosos desarrollos de telecomunicaciones que in-
cluía la red de telefonía, la digitalización y el desenvolvimiento satelital.
Por un lado, anunció un:
[...] Programa de Comunicaciones Domésticas por Satélite, que permi-
tirá el desarrollo de programas de gran alcance social, en las áreas de
educación y agricultura; con la entrada em actividad del satélite Brasilsat
en mayo de 1985, Brasil viene economizando anualmente divisas de casi
de 10 millones de dólares, que alcanzará los 22 millones de dólares en
1990 (Sarney, 1986).3
Así mismo, en materia de agricultura, anunció “convenio con el
Ministerio de Agricultura y el INPE para sensoreamiento meteoroló-
gico y previsión de safras mediante utilización de satélites” 4(Sarney,
1986). En el área especícamente espacial, anunció ante los representa-
tes legislativos que la Cobae (Comisión Brasileña de Actividades Espaciales)
se jó para 1989 el lanzamiento del primer satélite brasilero dentro del
Programa Misión Espacial Completa Brasileña, y también aquellos rela-
cionados al Centro de Lanzamiento de Alcántara y un lanzador propio.
(Sarney, 1986). Se puede leer en los discursos presidenciales como gran-
des planes de tecnología espacial complementan el desarrollo brasilero.
Las presidencias posteriores a Sarney continuaban con esta línea, una
geopolítica de Brasil desarrollista, en la cual el uso civil y militar de la
tecnología coadyuvaba a las políticas nacionales, en el sentido de la ex-
tensión territorial y su control. Con tales objetivos, estos desarrollos no
sólo mostraban capacidades técnicas, también la seguridad de lugares
clave con recursos naturales.
Fernando Collor de Mello en su mensaje al Congreso también hizo
referencia a lo espacial, destacando obras de uso militar de comunica-
ciones satelitales, y estaciones terrenas en Curitiba y Río de Janeiro. Se
rerió a la Misión Espacial Completa Brasileña de la COBAE, caracteri-
zándola como proyecto a largo plazo. De especial importancia señaló la
continuidad de proyectos anteriores como:
De la fabricación del vehículo lanzador de satélites, desarrollado por el
Instituto de Actividades Espaciales, del Centro Tecnológico de Aeronáu-
tica; […] infraestructura y la instalación de sistemas en el Centro de Lan-
zamiento de Alcántara […] e la ejecución del programa de fabricación de
satélites, por el Instituto Nacional de Pesquisas Espaciales 5(Mello, 1991).
Su sucesor, Itamar Franco también se ha referido a los usos civiles y
militares de ésta tecnología, especialmente a la continuidad de estos pro-
yectos, y otros de Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais, especialmente
3. “[...] Programa de Comunicações
Domésticas por Satélite, que permitirá
o desenvolvimento de programas de
grande alcance social, nas áreas de
educação e agricultura; com a entrada
em serviço do satélite Brasilsat em maio
de 1985, o Brasil vem obtendo economia
anual de divisas da ordem de 10 mil-
hões de dólares, que atingirá 22 milhões
de dólares em 1990” (tradução nossa).
4. “convênio com o Ministério da
Agricultura e o INPE para sensorea-
mento meteorológico e previsão de
safras mediante utilização de satélites”
(tradução nossa).
5. “Da fabricação do veículo lançador
de satélites, desenvolvido pelo Instituto
de Atividades Espaciais, do Centro Tec-
nológico da Aeronáutica; […] infra-es-
trutura e instalação de sistemas no
Centro de Lançamento de Alcântara […]
e a execução do programa de fabricação
de satélites, pelo Instituto Nacional de
Pesquisas Espaciais” (tradução nossa).
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 4, (nov. 2022), p. 72-90
para observación y protección del Amazonas, y la cooperación interna-
cional (Franco, 1993). Un año después, expresó que “[...] foi atingido um
marco relevante com o lançamento do foguete VS-40 destinado à avaliação, [...]
do Veículo Lançador de Satélite (VLS) e a ativação da Estação de Teledestrui-
ção do Centro de Lançamento de Alcântara” (Franco, 1994). Conjuntamente,
anunció que:
[...] El Ministerio de la aeronáutica dará continuidad a las actividades de
implantación del Centro de Lanzamiento de Alcántara (CLÃ), adquirien-
do, en el mercado nacional, e instalar, el Radar Meteorológico, así como
promover el desarrollo y la fabricación de la torre móvil de integración
del Vehículo Lanzador de Satélites (VLS) 6(Franco, 1994).
Ya en la década de 1990, en la cual primaba una geopolítica de la
globalización y mercado, coexistía con la noción de la grandeza brasilera,
que permitía industria nacional con cooperación internacional siguiendo
los líneamientos liberales. Fernando Henrique Cardoso, en un discurso
en conmemoración de un programa de lanzamiento de actividades espa-
ciales relacionó esta actividad con la grandeza y el progreso de su nación:
Quiero aprovechar esta oportunidad para anunciar [...] un satélite
articial construido en Brasil [...]. Así se completa el ciclo previsto en la
política nacional de capacitación de Brasil en las tres áreas de ingeniería
que son los pilares do nuestro programa nacional: la construcción de
satélites, de vehículos lanzadores y la capacidad de lanzarlos en órbita.
Este programa espacial brasileño es el ejemplo de la puesta del desar-
rollo cientíco y tecnológico a servicio del progreso social y económico
de Brasil7 (Cardoso, 1996).
En el nuevo Siglo, la cultura geopolítica se volcó al multilateralis-
mo con liderazgo brasilero. El presidente Luiz Inácio Lula da Silva, cuya
política se destacó por fomentar un fuerte crecimiento de la economía
y las diversas industrias junto con la promoción de la distribución del
ingreso. Para la época de su gobierno, el país se sentaba a la par en foros
multilaterales con grandes potencias emergentes como China, Rusia, e
India, miembros del BRICS, y era el país percibido como un gran actor
global por su tamaño territorial, su diversidad natural, su población y
mercado. En un discurso con motivo de la visita del presidente ucrania-
no, expresó que el pueblo brasilero está muy entusiasmado con la política
espacial y que utilizará el país la “Base de Alcântara para el lanzamiento
de satélites en bases comerciales” (Lula da Silva, 2003b). También, en
una fuerte alocución inaugural sobre una política pública de ciencia y
tecnología dijo: “[...] Haremos eso por el futuro de nuestro país, pero
también para homenajear la memoria de los 21 investigadores y técnicos
que dieron sus vidas para el desarrollo de la tecnología espacial brasileña
[...]” 8(Lula da Silva, 2003a). Los intelectuales de gobierno proyectaban
así durante el gobierno de Lula, un Brasil tecnológicamente avanzado,
y territorialmente estratégico para el sector espacial, imaginando una
plataforma de lanzamiento no sólo para este país, sino para sus socios
geopolíticamente denominados “emergentes”, también aportando a la
seguridad internacional y posicionando a Brasil como zona rica en biodi-
versidad amazónica y marina.
Más adelante, en otro discurso a raíz de la toma de cargo del minis-
tro de Defensa en Planalto dijo que entre los logros de su gestión se cuen-
6. “[...] El Ministério da aeronáutica
dará continuidade às atividades de
implantação do Centro de Lançamento
de Alcântara (CLÃ), devendo adquirir,
no mercado nacional, e instalar, o Radar
Metereológico, bem como promover
o desenvolvimento e a fabricação da
torre móvel de integração do Veículo
Lançador de Satélite (VLS)” (tradução
nossa).
7. “Quero aproveitar esta oportunidade
para anunciar [...] um satélite artificial
construído no Brasil [...]. Assim se
completa o ciclo previsto na política
nacional de capacitação do Brasil nas
três áreas de engenharia que são os
pilares do nosso programa nacional:
a construção de satélites, de veículos
lançadores e a capacidade de lançá-los
em órbita. Esse programa espacial
brasileiro é o exemplo da colocação do
desenvolvimento científico e tecnológico
a serviço do progresso social e económi-
co do Brasil” (tradução nossa).
8. “[...] Faremos isso pelo futuro do
nosso país, mas também para home-
nagear a memória dos 21 pesquisadores
e técnicos que deram suas vidas pelo
desenvolvimento da tecnologia espacial
brasileira [...]” (tradução nossa).
83
Daniel Blinder Geopolíca, la dimensión internacional y tecnología en Argenna y Brasil: aproximaciones desde el desarrollo espacial
tan “el fortalecimiento de la presencia de las Fuerzas Armadas en la pro-
tección de la Amazonia; la revitalización de nuestro programa espacial”9
(Lula da Silva, 2004: 2). Con la visita del presidente de Rusia, también hizo
un discurso destacando la cooperación y logros espaciales (Lula da Silva,
2004: 2). Para el nal de su mandato, en su mensaje al Congreso señaló
varios avances en distintos campos cientíco-tecnológicos, destacando
un rol central en lo espacial en el apoyo a la protección del Amazonas y
el Mar con imágenes satelitales y para el uso de la Defensa Nacional (Lula
da Silva, 2010).
La presidencia de su sucesora Dilma Rousse tuvo también refe-
rencias similares a las de su predecesor haciendo hincapié en la coopera-
ción con potencias emergentes y otros países del mundo para la investi-
gación cientíca, tanto astronómica como de observación de la Tierra,
pero también continuando con el escalamiento tecnológico nacional. Así,
aseguró Rousse, en continuidad con las líneas planteadas por Lula como
el monitoreo terrestre o las telecomunicaciones, y que son prioritarias y
estratégicas para el Estado como Alcântara, testeos del lanzador VLS-1,
satélites como el “[…] Amazonia - 1, el satélite cientíco Lattes, el satéli-
te de sensores remotos con imageador radar (MAPSAR) y el satélite del
programa internacional de medidas de precipitación (GPM-BR); el satélite
brasileño-argentino SABIA-MAR [y el] desarrollo del satélite geoestacio-
nario brasileño” 10 (Rousse, 2011c).
En un discurso por la celebración de acuerdos de cooperación cien-
tíca con China, armó que:
Nosotros no partimos de cero. Recordemos al pionero Programa
Sino-Brasileño de Satélites de Recursos Terrestres, el CBERS. Iniciado
en 1989, este proyecto, ambicioso para dos países en desarrollo, fue
emblemático de lo que China y Brasil fueron capaces de producir juntos.
Queremos dar continuidad a la cooperación espacial con a China, expan-
diendo y actualizando este Programa más allá de 2014. Ya lanzamos tres
satélites, cuyas imágenes disponibles, de forma gratuita, beneciaron a
los países africanos para aplicación en el medio ambiente y en la agricul-
tura. [...]”(Rousse, 2011a).11
Un fuerte concepto geopolítico nacional es lo referente a la auto-
nomía brasilera para decidir entre las naciones, para lo cual la tecnología
es clave. Esto se pudo observar en las presidencias de Lula da Silva como
en la de su sucesora. Ante rondas de intercambio con ciudadanos que
preguntan por diversos temas, se le preguntó por el programa espacial
de Brasil tras el accidente ocurrido con un lanzador. Ella respondió que
el programa Espacial de Brasil sigue vigente en relación a todos sus de-
sarrollos en sus facetas de uso civil y militar. En línea con su antecesor,
marcó una clara visión de autonomía y soberanía: “Vamos invertir en
el Programa Espacial Brasileño por medio de la contratación de nuevos
profesionales [...]. La meta es tener un programa espacial autónomo, ca-
paz de atender a las demandas de la sociedad brasileña y, adicionalmente,
fortalecer la soberanía del País” 12 (Rousse, 2011b).
Michel Temer, quien tras la destitución de Rousse asumió su
mandato, tuvo algunas referencias al sector, más enmarcadas en un
ajuste de la economía. Sin embargo, y en un sentido discursivo económi-
co más neoliberal y de libre empresa, no se abandona lo espacial. Pero
9. “o fortalecimento da presença
das Forças Armadas na proteção da
Amazônia; a revitalização do nosso
programa espacial” (tradução nossa).
10. “[…] Amazônia- 1, o satélite científ-
ico Lattes, o satélite de sensoriamento
remoto com imageador radar (MAPSAR)
e o satélite do programa internacional
de medidas de precipitação (GPM-
BR); o satélite brasileiro-argentino
SABIA-MAR [e ele] desenvolvimento
do satélite geoestacionário brasileiro”
(tradução nossa).
11. “Nós não partimos do zero.
Lembremos o pioneirismo do Programa
Sino-Brasileiro de Satélites de Recursos
Terrestres, o CBERS. Iniciado em 1989,
esse projeto, ambicioso para dois países
em desenvolvimento, foi emblemático
do que a China e o Brasil foram capazes
de produzirem juntos. Queremos dar
continuidade à cooperação espacial
com a China, expandindo e atualizando
esse Programa para além de 2014. Já
lançamos três satélites, cujas imagens
disponíveis, de forma gratuita, benefici-
aram os países africanos para aplicação
em meio ambiente e agricultura. [...]”
(tradução nossa).
12. “Vamos investir no Programa Espa-
cial Brasileiro por meio da contratação
de novos profissionais [...]. A meta é ter
um programa espacial autônomo, capaz
de atender às demandas da sociedade
brasileira e, adicionalmente, fortalecer a
soberania do País” (tradução nossa).
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la imaginación geopolítica del lugar del Brasil se encuentra ahora en la
modernidad. Explicando que no puede gastarse más de lo que ingresa y
haciendo un repaso por distintos hitos económicos de Brasil, y haciendo
una defensa del emprendedorismo y la modernización del Estado, dijo
con motivo de la ceremonia de entrega de infraestructura operacional
del Centro de Operaciones Espaciales del Satélite Geoestacionario de
Defensa y Comunicaciones Estratégicas que “[...] esa obra del Ministerio
de Ciencia y Tecnología y del Ministerio de Defensa, estamos moderni-
zando nuestro país que ya está en siglo 21”13(Temer, 2018). En otra oca-
sión, con el motivo de un lanzamiento satelital, hizo un discurso en el
cual dijo, en línea con la modernización estatal, la democratización y el
acceso a Internet (Temer, 2017).
Por último, el presidente Jair Bolsonaro tuvo discursos confron-
tativos con autoridades del “Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais”,
llegando a remover de su puesto al director a cargo porque declaró
que la Amazonía estaba siendo fuertemente desforestada. El presidente
Bolsonaro desmintió los datos del funcionario a cargo de dicha insti-
tución y declaró ante periodistas que “con toda la devastación que nos
acusan de hacer y de haber hecho en el pasado, la Amazonia ya se ha-
bría desintegrado”, dijo. “Por supuesto que hablaré con el presidente
del INPE. [Son] Asuntos repetidos que solo ayudan a que el nombre
de Brasil esté mal visto en el extranjero” (Brant; Watanabe, 2019). Bol-
sonaro declaró su gobierno tiene un compromiso con la preservación
del medio ambiente y el desarrollo sustentable, y que los argumentos
de la destrucción del Amazonas de varios países europeos, basados en
evidencia satelital de Brasil y de la NASA, son colonialistas. “Valien-
do-se de esas falacias, algunos países, en vez de ayudar, se aferraron
a las mentiras de los medios y se comportaron de forma irrespetuosa,
con espíritu colonialista. Cuestionaron aquello que nos es más sagrado:
nuestra soberanía!” (Bolsonaro, 2019).14 Así, con estas armaciones el
presidente Bolsonaro resulta consecuente con la identidad desarrollista
y soberanista brasilera.
En su política de cooperación con los Estados Unidos, Bolsonaro
acordó con éste país el uso de la base espacial ecuatorial que tienen los
brasileros (Dias de Assis, 2020). Dijo sobre el tema varios discursos cuyo
objetivo es el ejercicio soberano del poder estatal brasilero sin injerencias
foráneas, pero también otros que propiciaban acuerdos con la principal
potencia mundial: “En relación de la defensa y de la cooperación espacial,
rmamos el acuerdo de salvaguardas tecnológicas, hecho que viabilizará
el Centro de Lanzamiento de Alcántara” (Marés et all., 2019)15. Sin embar-
go, ha tenido declaraciones contradictorias al respecto, asegurando:
“El señor Geraldo Quintão [ministro d Defensa en ese momento] susten-
tó siempre la posición de su gobierno y la del gobierno estadounidense,
de que deberíamos renunciar parte da nuestra soberanía para ganar algu-
nos millones de dólares por año, no alquilando el Centro de Lanzamien-
to de Alcántara, pero, en realidad, alienándolo” 16(Marés et all., 2019).
En tal sentido, Bolsonaro tiene discursos soberanistas en el ejerci-
cio del poder estatal, pero también, por el contrario, que atacan a toda
política cientíca.
13. Centro de Operações Espaciais del
Satélite Geoestacionário de Defesa e
Comunicações Estratégicas que “[...]
essa obra do Ministério da Ciência e
Tecnologia e do Ministério da Defesa,
estamos modernizando nosso país que
já está no século 21” (tradução nossa).
14. “Valendo-se dessas falácias, um ou
outro país, em vez de ajudar, embarcou
nas mentiras da mídia e se portou de
forma desrespeitosa, com espírito colo-
nialista. Questionaram aquilo que nos
é mais sagrado: a nossa soberania!”
(tradução nossa).
15. “Na vertente da defesa e da coop-
eração espacial, assinamos o acordo
de salvaguardas tecnológicas, o que
viabilizará o Centro de Lançamento de
Alcântara” (tradução nossa).
16. “O senhor Geraldo Quintão [ministro
da Defesa na época] sustentou o tempo
todo a posição, própria do seu governoe
do governo americano, de que devería-
mos abrir mão de parte da nossa sober-
ania para ganharmos alguns milhões de
dólares por ano, não alugando o Centro
de Lançamento de Alcântara, mas, na
verdade, alienando-o” (tradução nossa).
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Daniel Blinder Geopolíca, la dimensión internacional y tecnología en Argenna y Brasil: aproximaciones desde el desarrollo espacial
Figura 1: miradas de los presidentes de Argentina y Brasil sobre la política espacial y
el rol de la misma desde una perspectiva geopolítica.
Argentina Brasil
1980’s Alfonsín: visión geopolítica nacionalista,
de integración territorial, desarrollista.
Sarney: mirada de lo espacial en sentido
del desarrollo e integración territorial, y
los recursos naturales.
1990’s Menem: visión geopolítica neoliberal, uni-
versalista, y global. Códigos geopolíticos
de cooperación multilateral, especialmen-
te con Estados Unidos y Europa.
De la Rúa: visión neoliberal, global, y
multilateral.
Collor de Mello: mirada de lo espacial
en sentido del desarrollo e integración
territorial, y los recursos naturales. Usos
civiles y militares.
Franco: mirada de lo espacial en sentido
del desarrollo e integración territorial,
y los recursos naturales. Usos civiles y
militares.
Cardoso: mirada de lo espacial en sentido
del desarrollo e integración territorial, y
los recursos naturales. Mirada multilate-
ral y global.
2000’s Kirchner: mirada geopolítica nacionalista
y desarrollista.
Lula da Silva: mirada de lo espacial en
sentido del desarrollo e integración
territorial, y los recursos naturales. Usos
civiles y militares. Multilateralismo, sobe-
ranía, rol global de Brasil en el mundo.
2010’s Fernández de Kirchner: mirada naciona-
lista y desarrollista. Lo espacial cumplió
un rol central en la gestión, un símbolo
del desarrollo. También de integración y
multilateralismo con grandes potencias y
potencias espaciales como Estados Uni-
dos y Europa, pero también emergentes
como China o Rusia.
Macri: mirada emprendedorista, de
heroísmo individual como motor del
crecimiento. Integración con el mundo,
especialmente occidente.
Rousseff: mirada de lo espacial en senti-
do del desarrollo e integración territorial,
y los recursos naturales. Usos civiles y
militares. Multilateralismo, soberanía, rol
global de Brasil en el mundo.
Temer: modernización del país, mirada
geopolítica global.
2020’s Fernández: mirada nacionalista y desar-
rollista.
Bolsonaro: mirada de lo espacial en senti-
do del desarrollo e integración territorial,
y los recursos naturales. Usos civiles y
militares. Paradójicamente, conflicto con
el financiamiento del sector de ciencia y
tecnología y los científicos.
Fuente: autor en base a los discursos y datos recolectados.
REFLEXIONES FINALES
En el presente trabajo se ha abordado la idea acerca de la cual la
tecnología espacial, promovida y analizada por presidentes, ha jugado un
papel como instrumento discursivo para la geopolítica nacional. Esta idea,
hemos visto, es problematizable, puesto que terminan siendo justicado-
ras de poder, en tanto que la tecnología espacial se vuelve parte del dis-
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curso que interpreta al mundo, lo organiza conceptualmente, y le da un
orden. También, existe una dimensión estructural en el cual los actores de
las economías avanzadas de los centros geográcos imponen sus reglas y
condicionan el desarrollo de las áreas de su periferia. A pesar de los discur-
sos y reexiones que promueven visiones ricardianas o emprendedoristas
sobre la especialización de acuerdo a ventajas comparativas, desde las eco-
nomías avanzadas el Estado interviene en políticas activas de desarrollo
y reglas que condicionan logros de aquellos que quieren emular estas po-
líticas. Estos conceptos liberales pueden apenas observarse en algunos de
los presidentes como Macri o Temer, pero en Lula da Silva o Fernández
de Kirchner se puede ver más una lógica del rol estatal, como ejemplos.
Ahora bien, la tecnología es parte a veces de una narrativa geopo-
lítica que hace a la identidad colectiva, a logros tecnopolíticos nacionales.
Estos relatos han ocupado un rol central en los discursos políticos argen-
tinos y brasileros en tanto y en cuanto han apelado a la grandeza nacio-
nal, a políticas activas tendientes a salir del letargo colonial y la búsqueda
de un lugar en el mundo de los países desarrollados.
Para ambos países lo espacial representó tecnopolíticamente un
objeto de nacionalidad, un trazado geopolítico que, de acuerdo a lo que se
puede observar en las fuentes consultadas, desarrolla la economía indus-
trial de calidad, protege la economía de bienes primarios y los recursos
naturales estratégicos, intercomunica a los ciudadanos en territorios in-
mensos formando parte de la infraestructura: esto es lo que se encuentra
en las alocuciones de los presidentes desde la recuperación democrática
en estos países hasta el día de hoy. Para los presidentes argentinos como
brasileros, desde Alfonsín a Fernández, y desde Sarney a Bolsonaro, la
tecnología espacial ha representado desarrollo y soberanía, un instru-
mento de poder.
Mientras que en el caso de Brasil generalmente los discursos se
han mostrado incrementales y acumulativos, además de como conti-
nuidad del gobierno anterior, en el caso de Argentina ha revestido una
mayor densidad política, los signicados han sido mucho más marcados,
dependiendo la época. En Brasil lo espacial también ha tenido una im-
portancia estratégica y signicativa a lo largo de las presidencias. Si con
los presidentes de las décadas de 1980 y 1990 lo espacial le daba un lugar
a los brasileros de modernización, con Lula da Silva y Rousse adquirió
un signicado de soberanía y gran jugador entre las naciones emergentes,
mientras que con Temer o Bolsonaro, también tuvo el papel pujante del
emprendedorismo. Bolsonaro, también, ha tenido un discurso confronta-
tivo con autoridades técnicas del área espacial acusándolos de amenazas
a la soberanía, pero también ha hecho fuertes acuerdos con Estados Uni-
dos. En el caso argentino, para Alfonsín lo espacial eran políticas públicas,
para Menem era modernidad, la denitiva integración argentina en el
mercado mundial, y el acceso a las tecnologías de punta. Para De La Rúa
tuvo un signicado similar de integración nacional al mundo, mientras
que para los gobiernos Kirchner estuvo relacionado a la reconstrucción y
la dignidad nacional. Para Macri, en cambio, representaba las capacidades
y el talento emprendedor argentino, mientras que para Fernández, volvió
a representar soberanía, dignidad, y capacidades cientícas. Geopolítica
87
Daniel Blinder Geopolíca, la dimensión internacional y tecnología en Argenna y Brasil: aproximaciones desde el desarrollo espacial
y discursos tecnopolíticos nos permiten hacer otra aproximación a cómo
miran los representantes del Poder Ejecutivo en Argentina y Brasil sobre
la tecnología espacial, y los siginicados que le dieron a esta. Lo espacial,
en los discursos, es más que un instrumento de poder. Representa la con-
cepción de hacia dónde va el país, y cuál es el lugar en el mundo a ocupar.
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Maximiliano Vila Seoane A ciberhegemonia dos EUA na OEA
A ciberhegemonia dos EUA na OEA
The US cyberhegemony in the OAS
La ciberhegemonía de EEUU en la OEA
Maximiliano Vila Seoane1
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2022v10n4p91-112.
Data de submissão: 23/07/2021
Data de aprovação: 30/05/2023
RESUMO
O artigo propõe o conceito de ciberhegemonia como alternativa ao conceito
de ciberpoder. A partir dele, são examinadas as atividades de cibersegurança da
Organização dos Estados Americanos (OEA). A julgar pela análise de material
primário e secundário, destaca-se que a OEA se estabeleceu como o principal
espaço de cooperação em temas de cibersegurança em nível intergovernamental
nas Américas, por meio de um conjunto de atividades de assessoria, capacitação
e intercâmbio de informações. No entanto, observa-se também que a coopera-
ção tem efeitos adversos para os países latino-americanos. Em primeiro lugar,
a OEA reproduz e legitima as ideias para o ciberespaço das forças sociais dos
EUA e seus estados aliados. Em segundo lugar, a OEA promove os interesses das
empresas de cibersegurança dos Estados Unidos em detrimento das empresas de
outros países. Finalmente, a OEA diculta o questionamento dos ciberataques e
da ciberespionagem dos EUA. Consequentemente, conclui-se que a OEA repro-
duz a ciberhegemonia dos EUA nas Américas.
Palavras-chave: cíbersegurança; ciberhegemonia; ciberpoder; EUA; OEA.
ABSTRACT
This article proposes the concept of cyberhegemony as an alternative to the
concept of cyberpower. Based on it, the article examines the cybersecurity activ-
ities of the Organization of American States (OAS). Judging by the analysis of
primary and secondary sources, it stands out that the OAS has become the main
space for cooperation on cybersecurity issues at the intergovernmental level
in the Americas, through a set of advisory, training and information exchange
activities. However, the article also highlights that these cooperation relations
have adverse eects for Latin American countries. First, the OAS reproduces and
legitimizes the ideas for cyberspace of the social forces of the US and its allied
states. Second, the OAS promotes the interests of US cybersecurity companies
over those of companies from other countries. Finally, the OAS hinders chal-
lenges to the cyberattacks and cyberespionage activities of the US. Consequent-
ly, the article concludes that the OAS reproduces the US cyber hegemony in the
Americas.
Keywords: cybersecurity; cyberhegemony; cyberpower; US; OAS.
1. Profesor en la Escuela de Política y
Gobierno de la Universidad Nacional de
San Martín (UNSAM). Investigador del
CONICET. Dr. Phil. por la Universidad de
Bremen. E-mail: mvila@unsam.edu.ar
ORCID: 0000-0002-0134-7714
92
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 4, (nov. 2022), p. 91-112
RESUMEN
El artículo propone al concepto de ciberhegemonía como una alternativa al
concepto de ciberpoder. A partir del mismo, se examinan las actividades de
ciberseguridad de la Organización de Estados Americanos (OEA). A juzgar por
el análisis de material primario y secundario, se destaca que la OEA se esta-
bleció como el principal espacio de cooperación en temas de ciberseguridad a
nivel intergubernamental en las Américas, mediante un conjunto de actividades
de asesoramiento, capacitación e intercambio de información. Sin embargo,
también se observa que la cooperación tiene efectos adversos para los países de
América Latina. Primero, la OEA reproduce y legitima las ideas para el ciberes-
pacio de las fuerzas sociales de EEUU y de sus Estados aliados. Segundo, la OEA
fomenta los intereses de las empresas de ciberseguridad de EEUU sobre los de
empresas de otros países. Por último, la OEA obstaculiza el cuestionamiento a
los ciberataques y al ciberespionaje de EEUU. Consecuentemente, se concluye
que la OEA reproduce la ciberhegemonía estadounidense en las Américas.
Palabras clave: ciberseguridad; ciberhegemonía; ciberpoder; EEUU; OEA.
INTRODUCCIÓN
El avance del proceso de digitalización en nuestras sociedades está
multiplicando las amenazas en el ciberespacio. Diariamente nos informa-
mos de nuevos ciberataques, de maliciosas prácticas de cibercrimen, y de
preocupantes aumentos de la cibervigilancia, entre otros nuevos desafíos
que ilustran los aspectos más problemáticos de la digitalización. Desde
la perspectiva de la seguridad internacional, desde los 90s existe una co-
rriente de analistas y pensadores que auguran una inminente ciberguerra
a causa de estas nuevas vulnerabilidades (Arquilla; Ronfeldt, 1993; Stone,
2013; Kaplan, 2016). Por el contrario, los críticos a estas posturas belicosas
sospechan que la exageración sobre tales potenciales amenazas tal vez se
deba al objetivo de asegurar presupuestos para áreas estatales y empresas
de ciberseguridad2 (Rid, 2012; Valeriano; Maness, 2014; Dunn; Tikk; Ker-
ttunen, 2020). Estos autores, más anes a las corrientes liberales y cons-
tructivistas de las Relaciones Internacionales, coinciden en señalar que
los desafíos de la ciberseguridad no pueden ser enfrentados únicamente
desde un abordaje nacionalista y militar, en parte, por las características
transnacionales del ciberespacio. Por el contrario, rescatan el imperativo
de extender las tradicionales prácticas diplomáticas a los debates en torno
a la gobernanza del ciberespacio.
En este sentido, y en línea con el consenso en la literatura so-
bre la importancia de los regionalismos en la gobernanza de temas
de seguridad internacional (Kacowicz; Press-Barnathan, 2016), varios
organismos regionales, como la OTAN o la ASEAN, han incorporado
a la ciberseguridad como un tema prioritario en sus agendas. Nuestro
vecindario no ha estado ajeno a estas tendencias. En 2004, la Orga-
nización de Estados Americanos (OEA) fue pionera en establecer una
estrategia de ciberseguridad a nivel regional (OEA, 2004). Más recien-
temente, otras iniciativas regionales, como la UNASUR y la CELAC,
incorporaron a la ciberseguridad como un tema de sus agendas, pero
ninguna de ellas la impulsó tanto como la OEA. A pesar de esto, sólo
2. Es importante notar que la cibersegu-
ridad es un concepto en disputa, que en
su faceta inter- y transnacional abarca
una agenda dinámica de temas de
gobernanza (KERTTUNEN; TIKK, 2020),
que exceden una definición meramente
técnica.
93
Maximiliano Vila Seoane A ciberhegemonia dos EUA na OEA
un par de estudios realizaron una mención breve y supercial sobre la
ciberseguridad en la OEA (Sancho, 2017; Castro; Moneteverde, 2018).
Ante este vacío de conocimiento, el objetivo de este artículo es exami-
nar las actividades de ciberseguridad de la OEA por intermedio del es-
tudio de los actores que impulsaron el tema en su agenda, sus cambios
a lo largo del tiempo, y los aspectos problemáticos de la iniciativa para
los Estados miembro. El artículo está basado en el análisis de material
primario y secundario de las actividades del programa de cibersegu-
ridad de la OEA entre 2004-2020, recolectadas tanto de fuentes online
como de la observación participante del autor en eventos de cibersegu-
ridad organizados por la OEA.
En el artículo se sostiene que la OEA reproduce la ciberhegemonía
de EEUU en las Américas. En efecto, el análisis muestra que la OEA se ha
establecido como el principal espacio de cooperación regional en temas
de ciberseguridad a nivel intergubernamental mediante un conjunto de
actividades de asesoramiento, capacitación e intercambio de información
entre sus Estados miembro. Sin embargo, el material empírico también
indica que la cooperación, aparentemente benévola y consensual, tiene al
menos tres efectos adversos para los países de América Latina. Primero,
la OEA reproduce y legitima las ideas de las fuerzas sociales de EEUU
para el ciberespacio, y en menor medidas, de las de sus Estados aliados.
Segundo, la OEA fomenta los intereses de las empresas de ciberseguridad
de EEUU sobre los de empresas de otros países. Por último, a diferen-
cia de los patrones de coordinación de políticas de ciberseguridad que
se observan en la Unión Europea o en la ASEAN, la OEA obstaculiza
el cuestionamiento a los ciberataques y al ciberespionaje de EEUU en el
ciberespacio.
Este argumento se desarrolla en cuatro secciones. En la primera se
introducen los conceptos de ciberhegemonía y de ciberpoder. En la se-
gunda se sintetiza el debate sobre el rol de EEUU en la OEA. En la tercera
se realiza un análisis del programa de ciberseguridad de la OEA, seguido
de una cuarta sección que explora sus efectos adversos.
CIBERPODER Y CIBERHEGEMONÍA
Tras introducir y criticar el concepto de ciberpoder, esta sección
presenta como alternativa al concepto de ciberhegemonía, que está inspi-
rado en un enfoque de economía política internacional crítica.
El concepto de ciberpoder ha sido propuesto en la literatura para
comprender cómo el ciberespacio ofrece nuevas formas de proyección
de poder estatal (Dunn, 2018) Entre la.s variantes existentes sobre este
concepto, Betz y Stevens (2011, p. 44) entienden al ciberpoder como “[…]
la manifestación del poder en el ciberespacio más que una forma nueva o
diferente de poder”. En particular, los autores postulan que el ciberpoder
tiene cuatro dimensiones. La primera la titulan ciberpoder compulsivo, y
abarca el uso directo de coerción por parte de un actor hacia otro con el
n de cambiar sus acciones (Betz; Stevens, 2011, p. 45). Los ciberataques
y la movilización de recursos simbólicos, como amenazas de sanciones
o de un ataque militar en respuesta a incidentes en el ciberespacio, son
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ejemplos de esta dimensión. La segunda es el ciberpoder institucional,
entendido como el control indirecto de un actor sobre otro por inter-
medio de la inuencia en instituciones intermediarias. Por ejemplo, Betz
y Stevens (2011, p. 47) citan cómo EEUU promueve las normas para el
ciberespacio en organizaciones internacionales. La tercera dimensión es
el ciberpoder estructural, que engloba cómo las características del cibe-
respacio afectan las posiciones relativas de los actores en las estructuras
de poder preexistentes. Según Betz y Stevens (2011, p. 50), un ejemplo de
ciberpoder estructural es como la estructura transnacional de las redes
sociales propició la Primavera Árabe. La última dimensión se denomina
ciberpoder productivo, e incluye cómo los discursos que circulan en o
sobre el ciberespacio moldean subjetividades y denen los límites de lo
posible en términos de acción social. Según Betz y Stevens (2011, p. 51),
esta quizás sea la dimensión más importante de las cuatro. A modo de
ilustración, mencionan la construcción discursiva y sesgada que distintos
actores estatales y empresas realizan sobre las amenazas existentes en el
ciberespacio.
En síntesis, el enfoque conceptual de Betz y Stevens incluye tanto
dimensiones que entienden al poder como un recurso, como así tam-
bién dimensiones que lo entienden de una forma más bien relacional y
difusa (Dunn, 2018, p. 5). No obstante, para los nes de este artículo, el
concepto tiene al menos tres debilidades que precisan ser subsanadas.
En primer lugar, no ofrece un marco explicativo para entender porqué
algunos actores del sistema internacional tendrían más ciberpoder que
otros. Esto es producto de pensar el concepto de forma abstracta sin
considerar las trayectorias históricas desiguales en la acumulación de
capacidades en el ciberespacio, y en particular en ciberseguridad, don-
de los actores de EEUU tienen una ventaja considerable (Vila Seoane;
Saguier, 2019). En segundo lugar, si bien Betz y Stevens (2011, p. 43)
arman que el ciberpoder es movilizado por un actor para nes estra-
tégicos, en su elaboración conceptual no realizan ninguna vinculación
explícita con otras teorías que expliquen cuáles podrían ser tales ob-
jetivos. Por último, si bien la denición de ciberpoder institucional es
relevante para los nes de este artículo, dice poco sobre cómo se realiza
dicha inuencia.
Como alternativa, en este artículo se dene a la ciberhegemonía
como la extensión del concepto de hegemonía de Cox para el ciberespa-
cio. Para explicar esta ampliación, es preciso recordar las especicidades
de este concepto de hegemonía de inspiración gramsciana. A diferencia
del realismo, que suele entender a la hegemonía como una relación de
dominación entre Estados, el concepto de hegemonía propuesta por Cox
(1981; 1983) es una relación principalmente de inuencia consensual de
un conjunto de fuerzas sociales sobre otras, aunque sin excluir el uso
potencial de acciones coercitivas (Cox, 1983), que están siempre latentes
y que pueden ser empleadas en casos particulares. En sus trabajos, Cox
extendió el concepto de hegemonía de Gramsci para explicar los cam-
bios en las estructuras hegemónicas mundiales. Según Cox (1981, p. 136),
una estructura hegemónica mundial es histórica y está sostenida por un
conjunto de ideas, instituciones y capacidades materiales. Las capacida-
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Maximiliano Vila Seoane A ciberhegemonia dos EUA na OEA
des materiales incluyen a las capacidades tecnológicas y organizaciona-
les. El concepto de ideas, abarca los signicados intersubjetivos que in-
uencian y reproducen formas de acción social. Cox también incluye en
este concepto a las diferentes visiones en disputa sobre el orden mundial
que mantienen distintas fuerzas sociales entre sí. Por último, con institu-
ciones Cox alude a una combinación de capacidades materiales e ideas,
que coadyuvan a estabilizar y mantener un dada estructura hegemónica
mundial (Cox, 1981, p. 137). Por ejemplo, las organizaciones internaciona-
les pueden ser consideradas como mecanismos que reproducen las reglas
de una estructura hegemónica mundial, lo legitiman ideológicamente,
cooptan ideas de las elites de países periféricos y las ideas contrahegemó-
nicas que lo puedan llegar a desaar (Cox, 1983, p. 172). Adicionalmen-
te, Cox sostiene que si bien la participación en estas instituciones puede
transferir elementos de modernización a los países periféricos, sólo lo
hacen en línea con los intereses de los actores que impulsan la estructura
hegemónica mundial (Cox, 1983, p. 173). En denitiva, estos conceptos
heurísticos pueden trasladarse a las discusiones sobre el ciberespacio si
denimos que una estructura ciberhegemónica mundial es histórica y
está sostenida por un conjunto de ideas, instituciones y capacidades ma-
teriales que se expresan dentro del ciberespacio, o por fuera de él, a nes
de moldear el orden en el ciberespacio.
Cabe notar que existe un solapamiento entre las propuestas con-
ceptuales de Cox (1983) y las de ciberpoder postuladas por Betz y Stevens
(2011). Por ejemplo, el uso de capacidades materiales en el ciberespacio
con nes coercitivos sería equivalente al ciberpoder coercitivo. Por su
parte, la dimensión institucional de Cox incluye a la dimensión de ci-
berpoder institucional de Betz y Stevens, pero la excede, ya que también
considera la materialidad que sustenta la mayor inuencia de un con-
junto de ideas sobre otras en estos ámbitos. El concepto de ideas con-
tiene la dimensión de ciberpoder productivo. No obstante, el concepto
de ciberhegemonía responde a las debilidades mencionadas previamente
sobre el concepto de ciberpoder. Por un lado, se puede entender que
las fuerzas sociales de los Estados a la vanguardia de la digitalización
tienen ventaja en internacionalizar sus acciones y preferencias sobre el
ciberespacio (Vila Seoane; Saguier, 2019). Además, el concepto de fuer-
zas sociales abarca distintas conguraciones de actores estatales y no
estatales, incluyendo a las empresas multinacionales, generalmente en
línea—aunque no siempre—con sus Estados de origen. Por otro lado,
desde este marco analítico se puede entender que el n de las estrategias
de ciberhegemonía es inuir en las distintas estructuras de gobernanza
del ciberespacio con el objetivo de moldear y reproducir una determina-
da estructura ciberhegemónica mundial.
En síntesis, este trabajo propone extender el clásico concepto de
hegemonía de Cox al ciberespacio como alternativa al concepto de ci-
berpoder. Esta conceptualización de ciberhegemonía, que entiende a las
organizaciones internacionales como mecanismos de un estructura ci-
berhegemónica mundial, se emplea en el resto del artículo para analizar
cómo distintas fuerzas sociales inuenciaron la agenda de ciberseguridad
en la OEA.
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LA OEA, EEUU Y LAS AMÉRICAS
Antes de abordar las iniciativas especícas sobre ciberseguridad de
la OEA, esta sección presenta una breve síntesis de antecedentes impor-
tantes sobre este organismo, que contextualizan el rol de la institución
como vehículo para la proyección de hegemonía de EEUU en las Amé-
ricas.
Creada en 1948 en Colombia, y con sede en Washington DC, la
OEA es el organismo regional más antiguo del mundo que junta a los 35
Estados del continente americano. Según la Carta de la OEA, su principal
propósito es aanzar la paz y la seguridad del continente, seguido por la
promoción y la consolidación de la democracia representativa. En cuanto
a su funcionamiento, cabe destacar a la Asamblea General, que es el órga-
no supremo que dene las políticas y mandatos de la organización, donde
cada Estado tiene derecho a un voto, independientemente de su pobla-
ción o del aporte nanciero que realiza al organismo. La Secretaría Ge-
neral ejecuta las funciones que la Carta de la OEA y que otros tratados le
asignan, y es liderada por un Secretario General elegido por la Asamblea
General. Por último, es importante mencionar que la OEA tiene la poten-
cialidad de extender sus funciones al crear nuevas entidades y organismos
especializados que aborden temas de interés para los Estados miembro.
En las Américas, la OEA es una organización polémica debido a
que EEUU la instrumentalizó en repetidas ocasiones para avanzar sus
objetivos de política exterior. Esta tendencia fue notoria durante la Gue-
rra Fría (Herz, 2008; López, 2009; Weien, 2012). Por ejemplo, en 1962,
la OEA suspendió a Cuba bajo el argumento de que las inuencias ex-
trarregionalas sobre la isla (en referencia a la Unión Soviética), junto a
la ideología Marxista-Leninista, constituían una amenaza a los sistemas
democráticos de la región (OEA, 1962). No obstante, la declaración nada
dijo de las dictaduras anticomunistas y conservadoras en su propio seno
(López, 2009), exponiendo así el evidente alineamiento de la OEA con
EEUU. Sin embargo, esta inuencia sobre los países de América Latina en
la OEA nunca fue total. De hecho, en las últimas dos décadas de la Guerra
Fría se acentuaron las diferencias de los países de la región con EEUU, y
en 1975, incluso se acordó la libertad de acción de cada país en cuanto a
sus vínculos con Cuba (Herz, 2008; López, 2009).
Tras la disolución de la Unión Soviética, y el auge de la unipolaridad
de EEUU, se aceleró un proceso global de redenición de amenazas de
seguridad, que mutaron de las estrictamente militares y estadocéntricas
a todo un nuevo abanico de amenazas transnacionales no tradicionales
(Kacowicz; Press-Barnathan, 2016). En este contexto de post-Guerra Fría,
la OEA adoptó el concepto de seguridad cooperativa, que contribuyó a
disminuir tensiones interestatales, e impulsó de forma incipiente la con-
formación de una comunidad de seguridad (Thérien; Mace; Gagné, 2012;
Weien, 2012). En 2003, la OEA inició una nueva agenda para la seguri-
dad multidimensional (OEA, 2003b), que extendió el concepto de seguri-
dad al abarcar un abanico heterogéneo de amenazas, como el terrorismo,
el crimen transnacional organizado, la pobreza extrema, y la seguridad
cibernética, entre otras (OEA, 2003b, p. 4).
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Maximiliano Vila Seoane A ciberhegemonia dos EUA na OEA
Sin embargo, tras los atentados del 11 de Septiembre de 2001, los
documentos priorizaron al terrorismo y al narcotráco (Weien, 2012;
Weien; Wehner; Nolte, 2013). Esto conformó un nuevo giro hacia una
perspectiva más de defensa colectiva en línea con las prioridades de
EEUU y su Guerra Global contra el Terrorismo. Consecuentemente, se
incrementó la desconanza de varios Estados de la región ante una nueva
instrumentalización de la OEA por parte de EEUU. No obstante, esto
no signicó un retorno al período de la Guerra Fría, ya que el giro a la
izquierda de varios gobiernos de la región propició la elección de un Se-
cretario General progresista (2005-2015), José Miguel Insulza, que por pri-
mera vez en la historia de la OEA, no fue el candidato favorito de EEUU.
A pesar de estas excepciones, persiste una suspicacia histórica ha-
cia la organización por parte de los partidos de tendencia progresista en
América Latina, que emanan de un conjunto de factores estructurales.
En primer lugar, el nanciamiento del organismo depende de EEUU, he-
cho que le permite inuenciar de manera notoria las agendas de la OEA3.
En segundo lugar, hay prioridades diferentes entre los Estados miembros.
Mientras que el foco de la mayoría de los países de América Latina suele
estar en el desarrollo económico y social, la agenda de EEUU, con Canadá
generalmente alineada, responde a temas de seguridad (Herz, 2008, p.
25). En tercer lugar, persisten diferencias considerables en torno a varios
temas, por ejemplo, sobre el tipo de vinculación a establecer con Cuba,
sobre cómo abordar el problema del narcotráco, y sobre el posiciona-
miento respecto a la cuestión de las Islas Malvinas (Thérien; Mace; Gag-
né, 2012, p. 159). Por último, los críticos de la OEA entienden que la elec-
ción de Luis Almagro como Secretario General en 2015 reintrodujo una
agenda alineada con la superpotencia del Norte (Long, 2020). Esto fue
especialmente evidente en la postura de la OEA contraria a Venezuela, y
en la deslegitimación de las elecciones de 2019 en Bolivia.
En síntesis, la OEA es el principal organismo de cooperación in-
ternacional a nivel interamericano. Sin embargo, la inuencia y las recu-
rrentes intervenciones de EEUU para avanzar su política exterior en la
región por intermedio de la OEA, en otras palabras, la reproducción de
su hegemonía por intermedio de la OEA, la convierten en un organismo
internacional polémico. Esto explica las iniciativas de los gobiernos pro-
gresistas de América Latina de construir organizaciones y mecanismos
regionales de cooperación contrahegemónicos, que deliberadamente ex-
cluyen de su membresía a EEUU y Canadá, como la UNASUR o CELAC
(Weien; Wehner; Nolte, 2013). Es en este contexto que hay que situar el
surgimiento y desarrollo de la agenda y de las prácticas de ciberseguridad
de la OEA.
LA OEA Y LA CIBERSEGURIDAD
La incorporación del tema de ciberseguridad en la agenda de la
OEA está estrechamente vinculada a las nuevas prioridades de la política
exterior de EEUU. Tras los ataques terroristas de 2001, en EEUU se acen-
tuaron los miedos sobre potenciales ciberataques devastadores contra sus
infraestructuras críticas, que impulsaron la publicación de la primera es-
3. Según el presupuesto aprobado en
2021, EEUU contribuyó con el 59,4% del
total de 89,770,207 US$ asignados para
el fondo regular del organismo. Brasil
fue el segundo país con más aportes
(12,7%), seguido por Canadá (9,7%),
mientras que el aporte de los 31 países
restantes representó el 18,1% del total.
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trategia nacional para asegurar el ciberespacio (The White House, 2003).
Este documento de la administración Bush tuvo como objetivo principal
la prevención de ciberataques, y en caso de padecerlos, minimizar los po-
sibles daños y reducir el tiempo de recuperación (The White House, 2003,
p. 14). Para alcanzar estos nes, la Casa Blanca se propuso incrementar la
cooperación internacional, incluyendo la creación de comités responsa-
bles de temas de ciberseguridad en organizaciones regionales, como la
OEA (The White House, 2003, p. 51).
En este contexto, en 2004, la Asamblea General de la OEA apro-
bó la denominada Estrategia Interamericana Integral para Combatir las
Amenazas a la Seguridad Cibernética (OEA, 2004), donde los Estados
miembro se comprometieron al desarrollo de una cultura de ciberse-
guridad en la región, que evite los riesgos del uso de Internet. De las
entidades de la OEA que recibieron el mandato para asistir a los Estados
miembros en temas de seguridad cibernética, el Comité Interamericano
contra el Terrorismo (CICTE), ha sido la de mayor visibilidad. Por ende,
la siguiente sección se focaliza en el estudio de las actividades de ciber-
seguridad de CICTE.
CICTE
CICTE fue propuesto por la Asamblea General en 1999 con el n
de “[…] prevenir, combatir y eliminar los actos y actividades terroristas”
(OEA, 1999, p. 4). Si bien originalmente la ciberseguridad no estaba en
sus temáticas, sí se incorporó en la declaración de San Salvador de enero
de 2003, aunque con el término de ‘seguridad cibernética’ (OEA, 2003a).
Meses más tarde, esta asociación entre el terrorismo y la ciberseguridad
guró de nuevo en la Declaración sobre Seguridad en las Américas,
donde los países miembros identicaron a los ataques a la seguridad
cibernética como una amenaza terrorista emergente a la par de los ata-
ques dirigidos a infraestructuras críticas y ataques biológicos (OEA,
2003b, p. 9). Tras recibir el mandato en temas de seguridad cibernética,
CICTE incorporó actividades de ciberseguridad en sus planes de trabajo
anuales4 y realizó declaraciones anuales especícas sobre ciberseguri-
dad. En función de estos documentos, se pueden clasicar las acciones
de ciberseguridad de este comité en los siguientes tres períodos: 2004-
2011, 2012-2015 y 2016-2020.
4. Los documentos se obtuvieron de
http://www.oas.org/en/sms/cicte/
events_sessions.asp
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Maximiliano Vila Seoane A ciberhegemonia dos EUA na OEA
Gráfico 1 - Cantidad de actividades de ciberseguridad de CICTE planeadas por año5
Fuente: Elaboración propia en base a los planes anuales de trabajo de CICTE6.
2004-2011
Desde 2004 a 2011, la principal actividad de CICTE fue dinamizar
una red de centros de respuesta a incidentes en seguridad cibernética
(OEA, 2004), o CSIRTs por sus siglas en inglés. El objetivo fue impulsar
la creación de al menos un centro por país para que intercambien infor-
mación sobre amenazas y vulnerabilidades en Internet a nivel nacional
e internacional, con el n de recuperarse velozmente ante incidentes de
ciberseguridad. Durante estos años, CICTE también empieza a organi-
zar—aunque de forma embrionaria—los primeros talleres de capacita-
ción en ciberseguridad, por ejemplo, en contra del delito informático.
Durante estos años, los informes de CICTE revelan un esfuerzo
retórico frecuente en asociar las amenazas de ciberseguridad con el terro-
rismo. Por ejemplo, en varias de las declaraciones anuales se menciona la
necesidad de combatir a las amenazas terroristas emergentes, entre las
cuales se destaca el “[…] delito cibernético y bio-terrorismo y las amena-
zas a la seguridad en el turismo y la infraestructura critica” (CICTE, 2006,
p. 8). Dado el foco de CICTE en temas de terrorismo, es entendible que los
documentos del comité comprendieran a las amenazas de ciberseguridad
como terroristas. Sin embargo, es importante notar que la introducción
del tema en la agenda de CICTE estuvo evidentemente inuenciada por
las preferencias normativas que en su momento tenía EEUU. En efecto,
en el marco de la Guerra Global contra el Terrorismo, la estrategia de
ciberseguridad del Presidente Bush situó a los terroristas como uno de
5. El número de actividades por año
incluye a los distintos ítems incluidos en
cada plan anual de trabajo.
6. El año 2020 fue excluido, pues sólo se
informan resultados a alcanzar en vez
de actividades a realizar como en años
previos, posiblemente por las limita-
ciones a causa de la pandemia.
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los principales actores maliciosos detrás de ciberataques, a la par de las
amenazas de otros Estados, criminales e individuos (The White House,
2003, p. 27). A su vez, la estrategia de ciberseguridad de EEUU expresó la
decisión deliberada de utilizar a los organismos internacionales patroci-
nados por el Estado, incluyendo a la OEA, para coordinar posiciones co-
munes en ciberseguridad (The White House, 2003, p. 51). El motivo fue el
supuesto de que la mayoría de los ciberataques que enfrentaba el Estado,
los mercados nancieros y las empresas de EEUU provenían del exterior,
por ende, se precisaba de la cooperación internacional para enfrentarlos
(The White House, 2003, p. 51). En denitiva, por intermedio de la OEA,
EEUU empezó a proyectar sus ideas para el ciberespacio en las Américas.
2012-2015
Este período inició con la declaración sobre el ‘Fortalecimiento de
la Seguridad Cibernética en las Américas’ (OEA, 2012a), donde los Esta-
dos miembro se comprometieron a revitalizar los esfuerzos iniciados en
2004. Desde entonces, se incrementaron considerablemente las activida-
des de CICTE en apuntalar las capacidades en ciberseguridad de los Esta-
dos miembro (Ver Gráco 1). En el informe anual de actividades de 2012,
CICTE reporta la realización de misiones de apoyo técnico a 14 países y
la capacitación de más de 770 ociales de la región (OEA, 2013a). Entre
2012-2015, CICTE asesoró a países en el diseño de sus propias estrategias
nacionales de ciberseguridad, entre ellos: Colombia, Paraguay y Trinidad
y Tobago. Adicionalmente, CICTE incrementó la organización de cursos,
seminarios y talleres de capacitación en temas de ciberseguridad (OEA,
2013a; 2014; 2015a).
En este período se ampliaron los esfuerzos de funcionarios de
EEUU en inuenciar las discusiones en torno a la gobernanza de Inter-
net en general, y de la ciberseguridad en particular. Por ejemplo, en la
sesión plenaria de 2012, como es costumbre, participaron funcionarios de
la OEA y los embajadores de los Estados miembro, junto a distintos fun-
cionarios y representantes de empresas de EEUU. De los oradores, cabe
destacar la alocución de Christopher Painter, que era el coordinador de
ciberasuntos del Departamento de Estado de EEUU. Por un lado, Pain-
ter sintetizó los avances realizados por la OEA en ciberseguridad (OEA,
2012b), y subrayó la importancia de consensuar normas y principios en
común para la gobernanza del ciberespacio. Por ejemplo, la preservación
de libertades fundamentales, el respeto a la propiedad privada, la protec-
ción del derecho a la privacidad, el compromiso a mantener la estabilidad
de la red, entre otros temas (OEA, 2012b). Todas ideas en línea con las
prioridades de la nueva estrategia de ciberseguridad de la administración
Obama de la que Painter formaba parte (The White House, 2011).
Por otro lado, el llamado de Painter a buscar el consenso en el cibe-
respacio se realizó a la par de una caracterización maniquea de otros Es-
tados que no comparten las normas impulsadas por EEUU. Por ejemplo,
sin mencionarlos explícitamente, Painter dijo que tales Estados abogan
por un mayor control del comercio impulsado por Internet y del conte-
nido online por considerarlos como una amenaza a la estabilidad políti-
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Maximiliano Vila Seoane A ciberhegemonia dos EUA na OEA
ca y social de sus países (OEA, 2012b, p. 6). Igualmente, alegó que tales
Estados suelen renegar de las normas para el ciberespacio para facilitar
actividades consideradas por otros como criminales (OEA, 2012b, p. 6).
Este tipo de intervenciones ejemplican como los funcionarios de EEUU
en la OEA utilizan este espacio de cooperación para difundir ideas sobre
con qué actores es bueno cooperar en ciberseguridad, y con cuáles una
amenaza.
Aparte de la presencia de funcionarios de EEUU, en estos años se
inició una articulación entre CICTE y otras fuerzas sociales estadouni-
denses y de Estados aliados. En particular, se destacan las empresas de
tecnología de EEUU con capacidades en ciberseguridad. Por ejemplo, en
2014, CICTE publicó un informe en conjunto con la empresa estadou-
nidense Symantec sobre las brechas de ciberseguridad en las Américas
(OEA; Symantec, 2014), y en 2015, otro con la empresa Trend Micro que
examina el riesgo de los sistemas industriales de la región ante cibera-
taques (OEA; Trend Micro, 2015). CICTE también estableció convenios
de cooperación con Microsoft para incrementar las capacidades de ciber-
seguridad de los Estados miembro. De forma similar, CICTE inició la
construcción de alianzas con otros actores, como el BID, el Foro Econó-
mico Mundial y la Universidad de Oxford, a n de avanzar con su agenda
de ciberseguridad en la región (OEA, 2015a). El denominador común de
estos casos es que son actores no estatales de EEUU, de aliados u otros or-
ganismos donde EEUU tiene considerable inuencia nanciera y política.
Por último, si bien en las declaraciones anuales de CICTE persistió
la asociación entre terrorismo y ciberseguridad (OEA, 2015b, p. 7), en la
práctica, las actividades estuvieron orientadas a inuenciar normativa-
mente a los Estados miembro sobre la gobernanza de la ciberseguridad
y en ofrecer capacitaciones para enfrentar ciberataques, independiente-
mente de si tienen o no un origen terrorista. Posiblemente esto estuvo
vinculado con el hecho de que el terrorismo ya no ocupaba un lugar pre-
ponderante en la estrategia de ciberseguridad de Obama. De hecho, este
documento sólo menciona al terrorismo una vez en contraposición a las
nueve veces que guró en la estrategia previa de Bush (The White Hou-
se, 2003; 2011).
2016-2020
El último período estuvo inuenciado por cambios tanto en la OEA
como a nivel regional que acontecieron a partir de 2015. En mayo de ese
año, la OEA escogió a un nuevo secretario general, Luis Almagro, que en
poco tiempo alineó a la organización con las prioridades de política exte-
rior de EEUU (Long, 2020). A partir de 2016, varios países de la región eli-
gieron a presidentes de orientación política de centroderecha o extrema
derecha, como en Argentina, Brasil, Chile, etc., que debilitaron procesos
previos de integración regional contrahegemónicos, como la UNASUR.
Esto cercenó los esfuerzos incipientes en generar una doctrina regional
en ciberdefensa en ese ámbito (Aranda; Riquelme; Salinas, 2015). En 2017,
la llegada de Donald Trump a la presidencia de EEUU aceleró los proce-
sos de fragmentación a nivel regional. Ante esta coyuntura regional, y
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ante una creciente demanda de capacitación en temas de ciberseguridad,
CICTE encontró un escenario incluso más propicio que en el período
previo para expandir sus actividades.
En efecto, el período inicia con la declaración anual de CICTE titu-
lada ‘Fortalecimiento de la Cooperación y del Desarrollo en la Seguridad
Cibernética y la Lucha contra el Terrorismo en las Américas’ (OEA, 2016),
donde se repitieron los compromisos previamente asumidos en esta te-
mática. En el evento expusieron representantes de distintas fuerzas so-
ciales de EEUU, como el Departamento de Estado, la división del FBI de-
dicada a asuntos cibernéticos, Microsoft, y un académico del think tank
Center for Strategic and International Studies (CSIS). El coordinador de
ciberasuntos del Departamento de Estado, Christopher Painter, rearmó
el interés de EEUU en continuar apoyando las capacidades de cibersegu-
ridad en las Américas, y en construir un régimen de ciberestabilidad a
nivel internacional, a n de cooperar ante amenazas comunes y evitar los
conictos en el ciberespacio (Painter, 2016, p. 4).
Asimismo, durante estos años se multiplicaron las actividades del
período previo, como los cursos de capacitación, talleres y seminarios.
También la OEA extendió su asesoramiento en la elaboración de estrate-
gias de ciberseguridad nacional a otros países (OAS, 2017; OEA, 2020a),
con una participación más activa de aquellos gobernados por partidos de
derecha, como Argentina, Brasil y Chile. Adicionalmente, se añadieron
nuevas acciones, como la intención de establecer medidas de fomento
de la conanza que limiten las chances de conicto en el ciberespacio
(OEA, 2016).
La importancia que cobró la ciberseguridad se puede ver en el
aumento del presupuesto asignado a este programa de CICTE. Cabe
recordar que los programas de la OEA se nancian por intermedio de
fondos regulares y de fondos especícos. Los primeros provienen de los
aportes de cada uno de los Estados miembro, con contribuciones mayo-
ritarias de EEUU, mientras que los segundos son las contribuciones vo-
luntarias de Estados miembro, Estados observadores y de otros actores
no estatales. La OEA sólo publica los fondos especícos de forma desa-
gregada por programa. Estos datos son los que se observan en el Gráco
2, y que muestran el progresivo aumento del presupuesto asignado al
programa de ciberseguridad de CICTE, salvo en 2020, donde, por causa
de la pandemia, se incrementaron las contribuciones a su programa de
bioseguridad.
103
Maximiliano Vila Seoane A ciberhegemonia dos EUA na OEA
Gráfico 2 - Fondos específicos por año del programa de ciberseguridad versus otros
programas de CICTE
Fuente: elaboración propia en base a datos públicos de la OEA.
Durante estos años, CICTE consolidó el nanciamiento que reci-
bió de parte de otros gobiernos (OEA, 2020a). En efecto, en el Gráco3
se desglosa quiénes realizaron las contribuciones a los fondos especícos
del programa de ciberseguridad de CICTE entre 2016-2020. De la región,
Canadá fue el país que más aportó, seguido por República Dominicana,
el Departamento de Estado de EEUU y Colombia. También hay que men-
cionar el nanciamiento del BID. En cuanto a Estados fuera de la región,
Reino Unido fue el país que más aportó, seguido de Holanda, Estonia y
España. El resto de las contribuciones del gráco fueron realizadas por
empresas de EEUU, como el Citibank, AWS, Microsoft y Cisco.
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Gráfico 3 - Contribuciones totales por patrocinador realizadas entre 2016-2020 al
fondo específico del programa de ciberseguridad de CICTE
Fuente: elaboración propia en base a datos públicos de la OEA.
Esto tuvo su correlato en la organización de actividades de la OEA
en conjunto con estos países. Por ejemplo, la iniciativa denominada Sum-
mer Bootcamp, impartida por el Instituto Nacional de Ciberseguridad de
España, y la participación y asesoramiento de especialistas de Estonia en
eventos de la OEA. Si bien se podría pensar que estos ejemplos ilustran la
apertura de la OEA a inuencias de otros Estados extrarregionales, el de-
nominador común de estos nancistas es que son miembros de la OTAN,
la alianza militar liderada por EEUU. Por ende, no desafían la ciberhege-
monía que EEUU pretende mantener en el ciberespacio.
Por último, la importancia que adquirió la problemática de la ci-
berseguridad a nivel regional también derivó en que varios países esta-
blecieran acuerdos o convenios con la OEA para recibir asesoramiento
especíco. Cabe destacar el caso de Colombia, el país que más colaboró
con CICTE en ciberseguridad. Estos vínculos uidos se pueden inter-
pretar como una extensión de su estrecha e histórica cooperación en
seguridad con EEUU. Por ejemplo, en 2016 la OEA acordó la elabora-
ción de un estudio sobre los impactos de los ciberataques en Colombia,
cuyo resultado fue publicado con el BID. La OEA procuró establecer
esta experiencia como un modelo de trabajo a replicar en otros paí-
ses de la región (Garcinuño, 2016). Igualmente, en 2019, el Ministerio
de Tecnologías de la Información y las comunicaciones de Colombia
suscribió un convenio con la OEA para vigorizar sus capacidades en
ciberseguridad.
En resumidas cuentas, esta síntesis de los tres períodos de CICTE
coincide con la apreciación de Contreras y Barrett (2020, p. 215), funcio-
narios del programa de ciberseguridad de la OEA, que opinaron que la
organización, “[…] se ha consolidado como un centro de intercambio de
105
Maximiliano Vila Seoane A ciberhegemonia dos EUA na OEA
información sobre amenazas de seguridad cibernética y es una fuente de
referencia para América Latina y el Caribe”. Incluso en los años en los
que aún operaba la UNASUR, la OEA fue el ámbito por excelencia para la
cooperación en ciberseguridad a nivel intergubernamental. Desde 2004,
las actividades realizadas por la OEA han pasado de ser un proyecto mar-
ginal atado a la Guerra Global contra el Terrorismo de EEUU, a conver-
tirse en el programa insignia de CICTE.
A pesar de estos esfuerzos, los desafíos que enfrenta la OEA para
cumplir su misión de fortalecer a la ciberseguridad en la región son consi-
derables. Según Contreras y Barrett (2020, p. 216), la ciberseguridad no es
aún una prioridad en la mayoría de los países, y por ende, no se le asignan
fondos sucientes. Además, son pocos los países que cuentan con forma-
ción especializada en ciberseguridad, y peor aún, muchas empresas aún
carecen de planes para defenderse de ciberataques (Contreras; Barrett,
2020). No obstante, esta autocrítica de los funcionarios de la OEA poco
dice de las contradicciones y sesgos del programa, aspectos que se exami-
nan a continuación.
EFECTOS ADVERSOS DE LA CIBERHEGEMONÍA DE EEUU EN LA OEA
PARA LOS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA
La cooperación aparentemente benévola y consensual en el área
de ciberseguridad en el marco de la OEA omite al menos tres efectos
adversos para los países de América Latina. A saber, la OEA reproduce y
legitima las ideas para el ciberespacio de las fuerzas sociales de EEUU. y
de sus Estados aliados, fomenta los intereses de las empresas de ciberse-
guridad de EEUU, y obstaculiza el cuestionamiento a los ciberataques y
al ciberespionaje de EEUU en el ciberespacio.
Reproduce y legitima las ideas para el ciberespacio de las fuerzas
sociales de EEUU y de sus Estados aliados
Los funcionarios de la OEA suelen armar que la organización se
ha convertido en el principal centro de intercambio de información so-
bre ciberamenazas de la región (Contreras; Barrett, 2020, p. 215), pero no
pareciera ser un centro muy objetivo. Más bien prioriza un intercambio
de información asimétrico, que tiende a reproducir y legitimar las ideas
sobre ciberseguridad que pregonan las fuerzas sociales estadounidenses y
las de sus Estados aliados.
Esto fue evidente desde el inicio del programa de ciberseguridad de
CICTE, que asoció a la ciberseguridad con el terrorismo. Si bien la región
no ha estado exenta de repudiables actos de terrorismo, este no era ni es el
concepto más pertinente para entender los desafíos de seguridad que en-
frentan el resto de los países de las Américas (Herz, 2008, p. 26). La ciber-
seguridad no es la excepción, pues nunca hubo un ataque terrorista por
medios cibernéticos en países latinoamericanos, por ende, se trató de una
asociación arbitraria, permeada por la práctica de construcción de ame-
nazas de EEUU en el marco de su Guerra Global contra el Terrorismo
(Dunn, 2008). Sólo la República Bolivariana de Venezuela objetó—con
poco éxito—el vínculo espurio entre amenazas emergentes y terrorismo
(CICTE, 2006, p. 9; OEA, 2007, p. 17).
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Asimismo, en cuanto a los oradores en los eventos organizados por
CICTE, se destacó la presencia de funcionarios de distintas agencias del
gobierno de EEUU vinculadas a la ciberseguridad, y en menor medida,
académicos y miembros de organizaciones civiles relacionadas a Internet
con base en la superpotencia. También participaron especialistas de otros
países de la OTAN que nanciaron el programa, como expertos de Cana-
dá, el Reino Unido, España y Estonia. De esta forma, las fuerzas sociales
de EEUU, secundadas por las de sus aliados de la OTAN, procuraron le-
gitimar su visión para el ciberespacio y cooptar a las elites de los países de
América Latina.
A su vez, los documentos elaborados por la OEA suelen suponer
que el conocimiento sobre ciberseguridad sólo se encuentra en el puña-
do de países Occidentales más avanzados económica- y tecnológicamente
que nancian el programa. El supuesto es que estos Estados, sus empre-
sas y especialistas sí pueden analizar, diagnosticar y recomendar políti-
cas públicas a los Estados con menores capacidades del Sur, por más que
conozcan poco sobre estos países. Además, la relación contraria está au-
sente. Un ejemplo de esta asimetría en la producción de conocimiento es
el informe sobre ciberseguridad elaborado entre el BID y la OEA (2016),
que promete realizar un diagnóstico sobre la situación de la seguridad
cibernética en la región. Para ello, adopta un marco conceptual elabora-
do por el Centro Global de Capacidad sobre Seguridad Cibernética de la
Universidad de Oxford y lo aplica a casi todos los prestatarios del banco
en la región. De forma similar, la bibliografía de un artículo sobre el pro-
grama de ciberseguridad de la OEA, que fue elaborado por sus funciona-
rios, hace referencia mayoritariamente a think tanks de EEUU (Contre-
ras; Barrett, 2020), como New American Security y el Council of Foreign
Relations, cuyo alineamiento con la política exterior estadounidense es
notorio. En todos estos casos, es difícil de encontrar la presencia de la voz
de especialistas de América Latina, y menos aún de voces críticas.
En otras palabras, la prioridad que CICTE le asignó a las fuerzas
sociales de EEUU y de sus estados aliados les permitió difundir sus pre-
ferencias sobre la gobernanza de la ciberseguridad. La reproducción de
estas ideas busca inuenciar al resto de los actores participantes de los
Estados miembro de la OEA, contribuyendo así a reproducir la ciberhe-
gemonía de EEUU en las Américas.
Fomenta los intereses de las empresas de ciberseguridad de EEUU
Los eventos y vínculos que establece el programa de ciberseguri-
dad de la OEA muestran un sesgo a favorecer a las empresas de EEUU,
posicionadas como los actores por excelencia para resolver los desafíos de
ciberseguridad en las Américas. En línea con la crítica a los organismos
internacional de Cox (1983, p. 173), este representa otro caso donde la
transferencia de técnicas modernas de ciberseguridad a los países de la
región se realiza de forma funcional a los intereses de las empresas de
EEUU, que son las sostienen su liderazgo en el ciberespacio.
Esta inuencia se puede apreciar, por un lado, a partir de la sobre-
rrepresentación de las empresas estadounidenses en los eventos de CIC-
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Maximiliano Vila Seoane A ciberhegemonia dos EUA na OEA
TE y en los trabajos que realizaron para este comité sobre ciberseguridad
en las Américas. Por ejemplo, en el simposio de ciberseguridad de 2019,
aproximadamente el 30% de los expositores fueron empresas de EEUU
auspiciantes de CICTE. Como en años anteriores, varias de ellas elabora-
ron informes para diagnosticar los desafíos que enfrenta la región, tales
como Microsoft, Amazon Web Services, Trend Micro y la Fundación Citi
(OEA, 2019b; 2020a).
Por el otro lado, esta inuencia se puede inferir de una de las prin-
cipales fuentes de comunicación del programa de ciberseguridad de la
OEA: su cuenta de Twitter (@OEA_Cyber). Por este medio, CICTE
anuncia los eventos e informes elaborados con los socios del programa al
arrobarlos, por ende, es un indicador indirecto de la importancia asigna-
da a sus patrocinadores. En la Tabla 1 se muestran las primeras diez cuen-
tas más mencionadas, excluyendo aquellas de la OEA. Aunque no son las
mayores contribuyentes a los fondos especícos de CICTE, la mitad de
las cuentas son de empresas de ciberseguridad de EEUU. Esto indica un
sesgo, que contribuye a legitimar los productos y servicios de ciberseguri-
dad de estas rmas en los distintos países de América Latina, sobre los de
empresas de otros países.
Tabla 1 - Cuentas de Twitter más mencionados en los tweets de la cuenta del pro-
grama de ciberseguridad de la OEA (@OEA_Cyber) producidos entre 27/06/2016 y el
13/01/2021
Fuente: elaboración propia en base a datos recopilados de Twitter.
Asimismo, estos datos apuntan a que la OEA adopta de manera
implícita un modelo lineal de la innovación en ciberseguridad, donde las
capacidades emanan de EEUU, con algunas contribuciones de España,
Canadá, el Reino Unido, y más recientemente Estonia. Por el contrario,
el resto de los países de las Américas son entendidos mayoritariamente
como meros consumidores de estas tecnologías. Efectivamente, en la re-
visión de documentos del programa es notable la falta de iniciativas que
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contribuyan al desarrollo de capacidades autóctonas de investigación e
innovación en ciberseguridad. Recién en 2020 la OEA realizó algo al res-
pecto por medio del establecimiento de un fondo de 200.000 US$, en con-
junto con la empresa CISCO y la Fundación CITI, para nanciar proyec-
tos de innovación en ciberseguridad (OEA, 2020b). No obstante, el monto
del fondo sugiere un compromiso insuciente en cultivar capacidades de
ciberseguridad autóctonas en los Estados miembro.
Obstaculiza el cuestionamiento a los ciberataques y al ciberespionaje de
EEUU en el ciberespacio
A diferencia de la OTAN, donde las actividades de ciberseguridad
son estimuladas por la amenaza rusa, o de la ASEAN, donde el recelo ha-
cia China es fuerte, la amenaza en la agenda de ciberseguridad de la OEA
está enfocada en cibercriminales, ciberterroristas, u otros actores Estata-
les extrarregionales. Sin embargo, dada la inuencia material y de ideas
de EEUU en la OEA, esta agenda de amenazas omite uno de los mayores
retos de ciberseguridad que enfrentan los países de la región: el exceso de
capacidades de ciberataques y de ciberespionaje de EEUU.
En efecto, a partir de los atentados del 2001, el Departamento de
Defensa de EEUU ha vigorizado su estrategia para ganar ciberguerras
por intermedio del desarrollo de sosticadas capacidades ofensivas, de-
fensivas y de ciberespionaje (Manjikian, 2010; Zittrain, 2017). Estas capa-
cidades son superiores a las de cualquier otro país del mundo. Durante la
administración Trump, EEUU publicó su última estrategia de cibersegu-
ridad, donde se delinea la doctrina de combate permanente (permanente
engagement) (The White House, 2018), que habilita al cibercomando de
EEUU a hackear preventivamente a sus rivales, dondequiera que operen
(US Cyber Command, 2018).
Incluso previo a esta estrategia pugnaz, numerosas revelaciones
y noticias de seguridad informática expusieron el uso que EEUU le dio
a sus capacidades de ciberataques y de ciberespionaje alrededor del pla-
neta. Por ejemplo, Edward Snowden reveló el programa PRISM, que le
permitía a la Agencia Nacional de Seguridad (NSA), en colaboración con
las principales empresas de Internet estadounidenses, espiar a líderes y
ciudadanos de países rivales y aliados por igual, develando un Estado de
vigilancia global (Baumann et al., 2014). En 2015, investigaciones de la
empresa Kaspersky expusieron al grupo de hackers más sosticado del
planeta, Equation Group, cuyas actividades fueron aparentemente reali-
zadas bajo la dirección de la NSA. Igualmente, WikiLeaks hizo público
parte del arsenal de ciberarmas de la CIA. En América Latina, estas prác-
ticas afectaron a políticos, empresas y ciudadanos de Argentina, Brasil,
Colombia, Ecuador, México, Venezuela, entre otros. Por ende, los cibera-
taques y el ciberespionaje de EEUU en el ciberespacio ya son una realidad
hace años.
El caso Snowden tuvo repercusiones en la OEA. En 2013, el avión
del entonces Presidente Evo Morales se vio forzado a detenerse en Aus-
tria, tras que España, Francia, Italia y Portugal le negaran el tránsito por
su espacio aéreo. La causa fue la presunta presión de EEUU a sus aliados
109
Maximiliano Vila Seoane A ciberhegemonia dos EUA na OEA
europeos para corroborar si Snowden viajaba en la aeronave presidencial
boliviana. Si bien casi todos los Estados miembros del Consejo Perma-
nente de la OEA emitieron una declaración condenando lo acontecido,
EEUU y Canadá se negaron en base a la existencia de ‘interpretaciones
conictivas’ del hecho (OEA, 2013b).
CONCLUSIONES
El artículo propuso extender el clásico concepto de hegemonía
de Cox al ciberespacio como alternativa al concepto de ciberpoder. Esta
conceptualización de ciberhegemonía, que entiende a las organizaciones
internacionales como mecanismos de una estructura ciberhegemónica
mundial, se empleó para argumentar que el programa de ciberseguridad
de la OEA reproduce la ciberhegemonía de EEUU en las Américas. De
hecho, desde 2004 se constituyó como el principal organismo regional
en el tema de la ciberseguridad, donde los diplomáticos, funcionarios y
otros actores de los Estados miembro intercambiaron experiencias, cono-
cimientos y formas de entender y actuar en el ciberespacio. En particu-
lar, las actividades vinculadas a la ciberseguridad realizadas por CICTE
abarcaron el apoyo a la construcción de una red regional de CSIRTs, el
asesoramiento a varios gobiernos en la elaboración de sus estrategias na-
cionales de ciberseguridad, y la capacitación a numerosos actores de la re-
gión, entre otras. Estos esfuerzos de construcción de una ciberhegemonía
regional se realizaron de forma consensual, en particular, con la aquies-
cencia de los gobiernos de orientación política más cercana a EEUU.
Sin embargo, el análisis también indica que el programa de ciber-
seguridad de la OEA provoca efectos adversos para las políticas de ciber-
seguridad de los países de América Latina. En primer lugar, reproduce y
legitima las ideas de las fuerzas sociales de EEUU,y en menor medida, las
de sus Estados aliados. El halo de inuencia de la superpotencia en el pro-
grama se expresa tanto en la denición de la agenda temática, como en
la sobrerrepresentación de sus empresas y especialistas de ciberseguridad
en sus seminarios, talleres y otros eventos. En segundo lugar, la OEA fo-
menta los intereses de las empresas de ciberseguridad de EEUU sobre los
de empresas de otros países. En efecto, se argumentó que implícitamente
adopta un modelo lineal de innovación al propiciar la transferencia de ca-
pacidades a los Estados miembros, quienes son vistos como meros consu-
midores de conocimientos y herramientas elaboradas principalmente por
empresas de EEUU. Por último, a pesar de que EEUU tiene las mayores
capacidades de ciberataques y de ciberespionaje del mundo, con antece-
dentes polémicos de su uso a nivel global y en la región, el hecho de que
sea el principal nancista de la OEA obstaculiza el cuestionamiento a sus
ciberataques y a sus actividades de ciberespionaje por parte del resto de
los Estados miembro.
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Esteban Acs China y el 5G: entre el recurso y el ejercicio del poder
China y el 5G: entre el recurso y el ejercicio
del poder
China e 5G: entre o recurso e o exercício do poder
China and 5G: between the resource and the exercise of power
Esteban Actis1
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2022v10n4p113-125.
Recebido em:09 de dezembro de 2021
Aprovado em: 31 de maio de 2023
R
El presente artículo analiza, a partir de discutir el concepto de poder en las Re-
laciones Internacionales, el complejo proceso de despliegue del poder que viene
teniendo la República Popular China en relación a la tecnología de 5G. Tanto
en lo relativo al hardware (dispositivos, antenas, cables subterráneos) como al
software (aplicaciones, programas, plataformas, sistemas) China (y sus empre-
sas) han comenzado a disputar la delantera tecnológica. El caso bajo estudio
muestra la importancia y relevancia de distinguir los recursos de poder con su
ejercicio.
Palabras-clave: China. Relaciones Internacionales. 5G. Poder
R
Este artigo analisa, a partir da discussão do conceito de poder nas Relações
Internacionais, o complexo processo de exercício de poder que a República
Popular da China vem tendo em relação à tecnologia 5G. Tanto em termos de
hardware (dispositivos, antenas, cabos subterrâneos) quanto de software (apli-
cativos, programas, plataformas, sistemas), a China (e suas empresas) começam
a disputar a liderança tecnológica. O caso em estudo mostra a importância e
relevância de distinguir os recursos do poder com o seu exercício.
Palavras-chave: China. Relações Internacionais. 5G. Poder
A
This article analyzes, starting from discussing the concept of power in Interna-
tional Relations, the complex process of the exercise of power that the People’s
Republic of China has been having in relation to 5G technology. Both in terms
of hardware (devices, antennas, underground cables) and software (applications,
programs, platforms, systems) China (and its companies) have begun to dispute
the technological lead. The case under study shows the importance and relevan-
ce of distinguishing the resources of power with their exercise.
Key words: China. International Relations. 5G. Power.
1. Doctor en Relaciones Internacio-
nales, docente e investigador de la
Universidad Nacional de Rosario (UNR).
Fue becario doctoral y posdoctoral del
Consejo Nacional de Investigaciones
Científicas y Técnicas (Conicet) de
Argentina. Contato: esactis@gmail.com.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 4, (nov. 2022), p. 113-125
“con su gran población y la red de internet más grande del mundo, en un contexto en donde
los datos se convierten en el nuevo petróleo de la política mundial, China está lista para
convertirse en la Arabia Saudita de la big data”
Joseph Nye
Introducción
El mundo está siendo testigo, una vez más, de un acelerado cambio
tecnológico en particular en la campo de internet. Desde sus orígenes
como un pequeño programa del Pentágono hasta su status de plataforma
que conecta a más de la mitad de la población mundial, internet ha sido
siempre un proyecto estadounidense. Sin embargo, en los últimos años
Estados Unidos ha cedido parte de ese liderazgo del ciberespacio a manos
de la República Popular China -de ahora en más China- (Segal, 2019).
Por primera vez desde su creación, las innovaciones tecnológicas
en la “red de redes” no son monopolio de occidente. Mark Werner, sena-
dor por el Partido Demócrata, quien formó parte del Comité de Inteligen-
cia del Senado de Estados Unidos, sintetizó lo señalado de una manera
muy clara al destacar: “Estamos acostumbrados a un mundo en donde
Estados Unidos inventó internet, conguró los estándares y produjo to-
das las partes claves. Ese mundo está desapareciendo y no volverá más”
(Sanger, 2020: 116)
Tanto en lo relativo al hardware (dispositivos, antenas, cables subter-
ráneos) como al software (aplicaciones, programas, plataformas, sistemas)
China (el Estado y sus empresas) han comenzado a disputar la delantera
(y la frontera) tecnológica (Allison, et. al, 2021)
En el campo especíco de la Quinta Generación de telefonía móvil
(5G) esta realidad se observa de manera palpable. La rma china Huawei
viene liderando en los últimos años el desarrollo de la tecnología en el pla-
no global (Gra, 2020). En la era de la Internet de las Cosas (IoT, por sus
siglas en inglés) la velocidad de internet se vuelve indispensable para ga-
rantizar el funcionamiento de cada vez más dispositivos, computadoras,
máquinas y robots, que generan inconmensurables cantidades de datos.
El nombre Huawei está asociado indefectiblemente con una idea de
una China “poderosa”. Según Balbo:
El nombre de Huawei se podría traducir como “logro”, “acto magníco” o “acto
espléndido”, así como también “competente China”, “China capaz”, de acuerdo
con la lectura de los ideogramas que lo componen, dando lugar primeramente
a la idea de una realización extraordinaria (más allá de lo común) y en segundo
término a la noción del “poder hacer” chino (Balbo, 2021, p. 304)
Sin embargo, y más allá de contar con el “recurso de poder” (la
tecnología) tanto para la rma como para la unidad estatal que la cobija
(China) el “despliegue del poder” no ha sido sencillo. Dadas las claras
implicancias geoeconómicas y geoestratégicas, la resistencia de Estados
Unidos y otros países de occidente al liderazgo chino en la materia han
sido muy fuertes.
En ese contexto, el presente artículo tiene como objetivo – a par-
tir de problematizar y complejizar la noción de poder desde las Relacio-
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Esteban Acs China y el 5G: entre el recurso y el ejercicio del poder
nes Internacionales- evidenciar las dicultades y limitaciones que viene
enfrentando China en el “ejercicio del poder” en torno a su objetivo de
expandir globalmente su red de 5G. El trabajo se enmarca en la litera-
tura que comienza a analizar las implicancias para las relaciones inter-
nacionales del avance de la tecnología 5G de China en el contexto de la
rivalidad sinoestadounidense (Allison, et. al., 2021; Segal, 2021; Bremmer,
2021; Schutte, 2021; Xuetong, 2020; Zhang, 2020; Zhang, 2021; Balbo,
2021; Vogelmann, 2020)
El poder en las Relaciones Internacionales. Atributos y ejercicio
La mayoría de los estudiosos de las Relaciones Internacionales coin-
ciden en destacar que el poder constituye uno de los conceptos más im-
portantes de la disciplina, pero al mismo tiempo es uno de los más pro-
blemáticos y ambiguos. Es preciso distinguir entre dos formas diferentes
de concebir y abordar el poder: la que lo entiende meramente como si-
nónimo de la posesión de recursos y aquella que lo entiende como un
concepto relacional (Baldwin, 2016). Naturalmente, el primer abordaje
resulta atractivo para muchos analistas en tanto que permite presentar al
poder como algo concreto, observable y fácilmente medible. Por ejemplo,
desde esta concepción, los países que dispongan de poblaciones y territo-
rios más extensos, fuerzas armadas más amplias y mejor equipadas, ma-
yores desarrollos tecnológicos, economías más diversicadas y productos
internos brutos más grandes serán en consecuencia los más poderosos.
Esto facilita los cálculos de los hacedores de política exterior, puesto que
se establece una relación cuasi directa y lineal entre los recursos que un
Estado posee y la posibilidad de lograr resultados deseados.
No obstante, en la práctica esto no resulta tan sencillo y no siempre
quienes disponen de mayores recursos de poder logran los resultados que
pretenden. Se trata de dos niveles de discusión diferentes. Una cosa son
los recursos de poder y otra es el poder en sí mismo, entendido como re-
sultado. La conversión de los recursos disponibles en poder real y efectivo
está mediatizada por diferentes factores (Guzzini, 2005)
Todo lo referido deja en claro el carácter relacional del poder y las
limitaciones de pensarlo simplemente como sinónimo de la posesión de
recursos. Claro que esto no invalida la importancia de este último enfo-
que. Disponer de recursos de poder no asegura el éxito, pero no tenerlos
constituye un serio limitante para cualquier actor. No existe caso en la
historia de la humanidad de una potencia que haya alcanzado la condi-
ción de tal sin disponer de recursos sucientes. Aquí vale destacar que las
fuentes del poder pueden ser muy variadas y los recursos pueden asumir
formas diversas. Además de los tradicionales “recursos de poder duro”
(militares y económicos), también es posible distinguir los denomina-
dos “recursos blandos” (cultura, valores, narrativas, políticas y cualquier
recurso capaz de generar atracción, como el carisma individual). Ahora
bien, como consecuencia del carácter relacional del poder, los recursos
siempre deben pensarse en relación con el contexto en el cual se preten-
den desplegar. El contexto puede resignicar los recursos disponibles y
devaluar o revalorizar la posición de un actor. En este sentido, para en-
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 4, (nov. 2022), p. 113-125
tender la política internacional, ambos abordajes son necesarios y cierta-
mente complementarios.
El reconocimiento del poder como un concepto relacional conduce
inevitablemente a reexionar sobre cómo opera y se ejerce el poder. En
este punto, es preciso y necesario distinguir tres “rostros” diferentes del
poder mediante los cuales se expresa y maniesta, a saber: la habilidad de
comandar cambios en la conducta de otros de manera directa, de contro-
lar y jar las agendas, y de establecer y moldear preferencias (Nye, 2011).
El primer rostro del poder –originalmente propuesto y desarrollado
por el politólogo Robert Dahl (1957) se vincula con la habilidad de lograr
que otros (una persona o un país, por ejemplo) actúen de manera contra-
ria a sus preferencias y estrategias iniciales. La capacidad de comandar
cambios mediante un ejercicio directo del poder, a través de amenazas
y recompensas, es la clave. Aquí juegan un papel importante los atribu-
tos clásicos del poder vinculados con la posesión de recursos militares y
económicos. El uso o la amenaza de la fuerza o de la implementación de
sanciones económicas –que en la jerga de la disciplina de las relaciones
internacionales se denominan “los palos”– y los incentivos y pagos econó-
micos –las denominadas “zanahorias”– son los principales instrumentos
para lograr el cambio de conducta en otro actor.
Gran parte de los analistas internacionales, inuenciados por la
corriente hegemónica del realismo cuando piensan al poder, lo piensan
centrado en esta dimensión. La política mundial es una política de po-
der, y el poder consiste básicamente en disponer y desplegar los recursos
duros para imponer la voluntad (Morgenthau, 1948). El principal aspecto
de esta dimensión es que ambos lados son conscientes de que existe una
clara relación de poder.
El segundo rostro del poder fue introducido por los politólogos Pe-
ter Bachrach y Morton Baratz (1963) y alude a la capacidad de congurar
y controlar las agendas y así limitar las alternativas de otros actores. Mos-
trar al otro actor que sus preferencias y estrategias son irrelevantes o se
encuentran fuera de los límites, reducir los márgenes de acción de un ter-
cero al afectar las preferencias en relación con qué es legítimo o factible y
ser capaz de mantener fuera de una de negociación ciertos temas que son
centrales para la contraparte son todas formas de inuir consistentes con
el segundo rostro del poder. El punto a destacar es que los sujetos sobre
los que recae el poder pueden o no ser conscientes de la relación asimétri-
ca al aceptar la legitimidad de la acción
El tercer rostro del poder fue advertido por el sociólogo Steven Lu-
kes (2005). A diferencia de los casos anteriores, aquí el ejercicio del poder
no está orientado a modicar las acciones o cambiar las preferencias ya
establecidas de un actor. Por el contrario, se pretende moldear las prefe-
rencias iniciales apuntando a las creencias, ideas y percepciones consti-
tutivas. Si uno logra que el otro tenga los mismos objetivos que uno, no
será necesario que se modiquen sus deseos iniciales. La particularidad
de esta “oculta” e “invisible” dimensión del poder radica en que la in-
uencia no es consciente.
Para analizar el caso de China y el liderazgo relativo en torno a la
tecnología 5G se debe partir desde esta lectura más compleja del poder.
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Esteban Acs China y el 5G: entre el recurso y el ejercicio del poder
La posesión del recurso (una rma como Huawei que desde 2018 lidera
los desarrollos en la materia) se ha visto mediatizado por varios factores
que han complejizado el despliegue y ejercicio del poder, es decir la vo-
luntad de terceros -estados/empresas- a adoptar la tecnología china. Entre
la más importante, las limitaciones propias del gigante asiático y la resis-
tencia externa, apalancada por Estados Unidos, a la mayor inuencia de
China en el plano internacional.
La Cortina de Gigabytes
No caben dudas que China se ha transformado en un actor cen-
tral de la denominada 4ta revolución industrial. En casi todos los cam-
pos cientícos y tecnológicos que uno puede nombrar China lidera o está
cerca del liderazgo global (Scobell; Burke, et. al. 2020). En ese marco, la
materia prima más importante de nuestros días no se relaciona con nin-
gún commodity. El poder en la era de la denominada “4ta Revolución In-
dustrial” está en el manejo de la información, puntualmente residirá en
aquellos -Estados y empresas- que logren recolectar y controlar datos y
puedan procesarlos de manera más eciente. Dicho proceso es central
para sectores como Inteligencia Articial, Internet Cuántica o 5G. Por
su tamaño de mercado y el aumento de la digitalización de su economía,
Beijing tiene ventajas comparativas en términos de Big Data, la cual ex-
cede a una mera ventaja económica. Como bien plantea Graham Allison
(2019:42) “si la Unión Soviética hubiese sido capaz de controlar el nivel
de sosticación en la observación de datos, en su recolección y análisis y
las técnicas de análisis que hoy utiliza Amazon, probablemente hubiesen
ganado la Guerra Fría”.
En la última década, las rmas chinas se han convertido en el caso
más exitoso de las denominadas digital latecomer (Foster & Azmeh, 2020).
China pasó a de ser ensambladora de Apple para los smartphones que se
vendían en todo el mundo a superarla en ventas a nivel global con rmas
propias (Huawei, Oppo, Xiaomi). Para convertirse en un país de ingresos
altos, China ha dejado lentamente de apostar al made in china para pensar
en el designed and developed by China. Si hasta 2015 China pensaba su rol
productivo desde un solo nivel (fabricación de productos), en el último
lustro la estrategia es tripartita y contempla dos niveles más. El plan Made
in China 2025 se pensó para que el país alcance un segundo nivel producti-
vo con un conjunto de empresas que estén a la vanguardia del diseño y el
desarrollo tecnológico. Recientemente, el plan China Standards 2035 avan-
zó en lograr rmas que establezcan los próximos estándares tecnológicos,
cuyo uso suele ser universal.
Los argumentos de Washington para solicitar a sus aliados que no
adopten la tecnología china en 5G no obedecen a una cuestión meramen-
te económica. Se basan en el temor de que el Partido Comunista Chino
pueda tener acceso a los datos que circulan por dicha infraestructura
(dispositivos, antenas, cables subterráneos, etcétera). No se trata solo de
un problema de comunicación y de innovación. Estados Unidos percibe la
ventaja china en 5G como una amenaza a su Seguridad Nacional (Kaska,
et. al.,2019). Si Huawei logra instalar el hardware y el software de la pró-
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 10, n. 4, (nov. 2022), p. 113-125
xima generación de redes, el gobierno chino podría -según la percepción
imperante en Washington- tener un control sin precedentes sobre inter-
net. En palabras de un militar de Estados Unidos: “En juego están los ga-
soductos, el suministro de agua y electricidad, las fábricas y las ciudades
inteligentes del futuro” (Sanger, 2020:113). El argumento es que China va
a exportar a escala global su “innovación iliberal” (Frish, 2019)
La reacción de Estados Unidos parece ser la de alguien que sabe de
qué se trata y que está perdiendo un privilegio que no se puede permi-
tir perder. Resulta ingenuo pensar que las democracias occidentales han
hecho de la privacidad un manto sagrado fuera del alcance de internet.
Con mayores restricciones, eludiendo controles propios de los sistemas
democráticos y con vínculos con las empresas privadas, la inteligencia es-
tadounidense ha tenido acceso a información que circula en todo el mun-
do. La posición central de Estados Unidos y de sus empresas en internet le
reportó grandes benecios, en particular para sus tareas de inteligencia.
El ejemplo más claro fueron las ltraciones de Edward Snowden, antiguo
empleado de la Agencia Central de Inteligencia (CIA) y de la Agencia de
Seguridad Nacional (NSA), quien hizo públicos documentos clasicados
sobre varios programas de vigilancia y espionaje de esta última agencia.
En Washington son conscientes que en materia de internet están perdien-
do el monopolio de lo que Farrell y Newman (2019) denominaron Weapo-
nized Interdependence
Si la internet del futuro tiene más aplicaciones chinas (TikTok en lu-
gar de Facebook), más componentes chinos (Huawei en lugar de Apple) y
más infraestructura (cables subterráneos de bra óptica) diseñada por ca-
pitales chinos, seguramente Pekín cosechará los benecios económicos,
diplomáticos, de inteligencia y de seguridad nacional que otrora fueron
usufructuados por Estados Unidos. Desde sus orígenes como un pequeño
programa del Pentágono hasta su estatus de plataforma que conecta a
más de la mitad de la población mundial, internet ha sido siempre un pro-
yecto estadounidense. Sin embargo, en los últimos años Estados Unidos
ha cedido parte de ese liderazgo del ciberespacio a manos de China. Este
diagnóstico es compartido en Washington y es de carácter bipartidista
(Segal, 2019).
Ante esa realidad, en febrero de 2019, el ex secretario de Estado de
Estados Unidos, Mike Pompeo, realizó un viaje relámpago al viejo con-
tinente. En sus visitas a Budapest, Varsovia, Berlín y Londres, Pompeo
–palabras más, palabras menos– les dio a elegir: rechazar todo esfuerzo
por parte de China en la construcción de la infraestructura de la nueva
generación de telecomunicaciones (5G) en el interior de sus fronteras y
seguir perteneciendo al campo defensivo-militar patrocinado por Estados
Unidos o aceptar la tecnología china y las buenas condiciones que ofrece
la rma Huawei, pero a costa de perder acceso a la inteligencia y a la in-
formación sensible manejada por Estados Unidos y quizás también a las
bases militares (Sanger, 2020).
Desde 2018 a la actualidad, la ofensiva contra la rma Huawei no se
sólo se limitó a prohibiciones en el interior de Estados Unidos (Bateman,
2022: 15) sino que la escalada de hostilidades adquirió un sesgo global
(Lairson, 2019). En ese marco, Huawei terminó de entender que estaba en
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Esteban Acs China y el 5G: entre el recurso y el ejercicio del poder
el medio de una disputa más grande, con clara impronta geopolítica. Un
funcionario del Consejo de Seguridad Nacional (NSC, por sus siglas en in-
glés) describió crudamente el objetivo de la Administración Trump: “aca-
bar con Huawei”. El fundador de la rma china, Ren Zhengfei, entendió
la situación: “La empresa ha entrado en estado de guerra” (Allison, 2020)
Desde entonces, se comenzó a desplegar una nueva “cortina” entre
las potencias, esta vez no física como en la Guerra Fría sino digital: la
denominada “Cortina de Hierro Digital” (Findlay, 2019) o la “Cortina de
Gigabytes” (Autor, 2020). Una abierta batalla política y diplomática que
viene librando Estados Unidos contra la rma china para obstaculizar y
detener su liderazgo en 5G a nivel planetario.
En relación con el despliegue de la Cortina de Gigabytes, para mu-
chos aliados de Estados Unidos la decisión con respecto a la tecnología 5G
no ha sido fácil de tomar. En primer lugar, el liderazgo de Huawei amena-
za con tornarse abrumador y casi único. La estrategia de Washington fue,
durante todo el 2019, retrasar al máximo posible el despliegue de la 5G
hasta que una rma estadounidense alcance las condiciones necesarias y
sucientes para competir. En este sentido, desde China, el planteo para
seducir a sus contrapartes fue el de sumarse al futuro o quedar rezagado
con una tecnología próximamente obsoleta (4G), lo que agudiza así los
dilemas del resto del mundo.
Ante el atraso del capital norteamericano, desde principios del 2020
la Casa Blanca decidió apoyar los esfuerzos de la nlandesa Nokia y de la
sueca Ericsson, empresas competitivas en la materia. Dicha movida re-
sultó clave para que los aliados pudieran al menos visualizar una alter-
nativa a Huawei. Tanto los socios de Estados Unidos como el resto de las
naciones comenzaron a realizar lecturas en relación con cuál de las dos
economías más importantes del mundo sería más crítica para el futuro.
Para nales del 2020, el despliegue de la Cortina de Gigabytes tenía im-
portantes adeptos (Reino Unido, Australia, Japón, Suecia) pero lo más im-
portante muchos indecisos.
Muchos líderes mundiales se comenzaban a hacerse las siguientes
preguntas. ¿Es el n de la Pax Americana? ¿El mundo se dirige a una transi-
ción hegemónica? ¿Podrá Estados Unidos recuperar su liderazgo? Por otra
parte, la ponderación sobre el devenir de la tensión chino estadounidense
ha sido otro punto crucial. ¿Es esta tensión circunstancial o estructural?
¿Primará la interdependencia o la conictividad sistémica? En denitiva,
nadie ha tenido apuro por subirse a ningún tren. Nadie quiere elegir la
locomotora equivocada.
Intentando correr la Cortina. China frente a la batalla contra Huawei
Para China el caso de Huawei mostró con claridad la distinción
entre tener recursos de poder y su posterior despliegue y ejercicio. Contar
con la rma más competitiva y eciente en materia de 5G no ha implica-
do per se lograr el objetivo de expandirse globalmente. En el tablero de
actores además de las principales empresas oferentes de la tecnología 5G
(Huawei, Ericcson, Nokia) y de los Estados, están las rmas telefónicas
locales que juegan un rol importante en el proceso decisorio, muchas de
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las cuales tienen fuertes intereses con distintas empresas chinas. Geopolí-
tica e interdependencia se solapan en un tablero complejo y multiactoral.
El caso en estudio muestra la necesidad de abandonar los enfoques úni-
camente pensado en los mercados (tecnológico) para comenzar a utilizar
lentes de la Economía Política Internacional (Lairson, 2020) y de la Geo-
política (Homann; Bradshaw y Taylor, 2019)
La temática de 5G se trasformó en un aspecto “rígido” de la nueva
bipolaridad (Autor, 2018) y se ha constituido en una agenda que tensiona-
do la pragmática “estrategias de dos vías” que gran parte de los países han
adoptado (Xuetong, 2019). A diferencia de la Guerra Fría, el nuevo orden
comenzó a ser moldeado por alianzas especícas y temáticas en lugar de
una oposición rígida de bloques dividida por líneas ideológicas bien mar-
cadas. La mayoría de las naciones han adoptado en general una pragmá-
tica estrategia de dos vías, adscribiendo a los compromisos estratégicos
con la potencia hegemónica pero simultáneamente reforzando los lazos
económicos y comerciales con Pekín. Sin embargo, como muy bien ha
explicado Yan Xuetong (2020), la economía digital y la ciberseguridad son
los aspectos más importantes de la riqueza y la seguridad nacional en los
tiempos que corren, por ende cualquier superioridad tecnológica, -princi-
palmente digital- se convierte en el núcleo de la competencia estratégica
entre las dos superpotencias en una conguración bipolar
El caso de Australia ha sido emblemático en ese sentido. A pesar de
tener una fuerte interdependencia económica, Beijing no logró inuen-
ciar a Australia para que habilite el despliegue de la rma china. Desde
hace años la relación bilateral se enfrió y quedó presa de distintos tipos de
retaliaciones. Retomando el primer “rostro” del poder ni las “zanahorias”
y los “palos” pudieron impedir que Australia optase por pagar costos en
la dimensión económico/comercial (con China) y no en la estratégico/
militar (con Estados Unidos). En materia de alianzas, gran parte de las
naciones del sistema internacional forman parte del diseño estratégico de
Washington y en un tema sensible que involucra (para Estados Unidos)
temas de su seguridad nacional existen escasos márgenes de maniobra.
Para Beijing fue evidente que el poder no es fungible: lo que representa
poder en un determinado lugar o contexto puede no hacerlo en otro. Los
enormes recursos económicos y de mercado, por más vastos que sean
estos, pueden no ser útiles ni efectivos para la resolución de una disputa
sobre seguridad.
Aún así, el poder de fuego de China en este “rostro” del poder es
importante. Justamente, una de las principales armas que hoy tiene Pekín
para contrarrestar la presión de Estados Unidos es la vinculación de cues-
tiones, especialmente desde las retaliaciones en el plano económico. Un
político alemán lo expuso en estas palabras: “Nosotros le vendemos 5
millones de autos por año a China, ¿qué pasará en los años posteriores a
prohibir a Huawei?” (Sanger, 2020, p. 114). Este punto explica por qué el
gobierno de Bolsonaro en Brasil, a pesar de su retórica “anti china” y de
un claro bandwagoning con Estados Unidos, no haya podido excluir a la
rma China de las licitaciones para 5G. Más allá de las fuertes presiones
de Washington (Stuenkel, 2020) la dependencia comercial del gigante su-
damericano con China es muy pronunciada. Ana Clara Costa (2021) evi-
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Esteban Acs China y el 5G: entre el recurso y el ejercicio del poder
denció muy claramente como Beijing en todo el proceso condicionó con
distintas medidas económicas los márgenes de acción de Brasilia. Lo má-
ximo que lo pudo ofrecer Bolsonaro a los Estados Unidos fue el compro-
miso de crear a una “red de 5G gubernamental”(agencias federales) para
las comunicaciones ociales dónde ahí si no podrá participar Huawei.
Por su parte, la vinculación de cuestiones de Washington se ha co-
menzado a dar desde el plano de la seguridad. En abril de 2020, la Admi-
nistración Trump lanzó la iniciativa The Clean Network con el objetivo,
según el propio Departamento de Estado, de “resguardar la privacidad de
los ciudadanos y de la información más sensible de las empresas estadou-
nidenses de la intrusión agresiva de actores malignos, como el Partido Co-
munista Chino”. La iniciativa tiene cinco líneas para desacoplar internet
de China en cuanto a operadores de internet, dispositivos, aplicaciones,
la nube y los cables subterráneos. Lo interesante es que muchos países
que todavía no han tomado una decisión concreta respecto a prohibir o
no Huawei para 5G, forman parte de la iniciativa (Dinamarca, República
Checa, Brasil, Polonia, Grecia, Estonia) mostrando, a priori, una tenden-
cia cercana a los intereses de Estados Unidos. A su vez, muchas operado-
ras telefónicas también se han sumado a la iniciativa constriñendo así las
opciones políticas de muchos países. Este es el caso de Orange (Francia),
Jio (India), SK y KT (Corea del Sur), Bell Canada, Telus y Rogers (Canadá).
La administración Biden lanzó en abril del 2022 la iniciativa “Allian-
ce for the Future of the Internet”. A pesar de una clara intención de darle una
impronta política propia, las continuidades con Trump en la materia son
claras. Sesenta países de todo el mundo suscribieron dicha declaración
(political commitment) evidenciando la capacidad de inuencia de los Esta-
dos Unidos en la materia.
En relación al segundo rostro del poder, la expansión de Huawei no
puede escindirse de la inserción de China en la gobernanza internacional.
A diferencia de los preceptos realistas sobre la intención revisionista de
las potencias emergentes (Brzezinski & Mearsheimer, 2006) para China
los incentivos para operar dentro del orden internacional liberal fueron
grandes. Ocurre que una vez alcanzados ciertos atributos de poder, usu-
fructuar y sacar rédito de las reglas, prácticas e instituciones del orden
internacional liberal resultó más conveniente que intentar una transfor-
mación sistémica (Ikenberry, 2011). China caminó por las instituciones
y regímenes internacionales fundamentalmente por haber sido y ser una
parte interesada en su mantenimiento (stakeholders). Para gracar este
proceso, a la fecha de las 14 agencias especializadas del sistema de Nacio-
nes Unidas, cuatro son dirigidos por un funcionario chino.
Sin embargo, Beijing también tuvo la habilidad –y sobre todo los
recursos de poder– para jugar en los márgenes y muchas veces por afue-
ra. China aprovechó muy bien su inmenso y casi único poder de mercado
para exigir –entre otras cosas– transferencia tecnológica a las multinacio-
nales occidentales que se radicaban en el país. Eran tantos los benecios
de estar dentro del gran mercado asiático que muchas compañías acep-
taron, en la negociación para su radicación, la imposición de reglas que
en cualquier otro país hubieran sido rechazadas de plano. La obligación
de realizar joint ventures (alianzas de empresas) con participación del ca-
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pital chino fueron una de las estrategias nodales en esa dirección, sobre
todo en aquellos sectores estratégicos de la economía identicados como
“sensibles”. Desde Estados Unidos han comenzado a denominar a esta
situación como “liberalismo predatorio” (Cha & Lim, 2019).
Es indiscutible que China en la última década ha logrado, en el
plano de la gobernanza global, mayor capacidad de congurar y con-
trolar agendas pero su despliegue no ha sido libre de cuestionamientos.
Por ejemplo, las acusaciones sobre apropiación indebida de propiedad
intelectual no pueden ser subestimadas. Muchas rmas han denunciado
ltraciones sensibles a partir de ciberespionaje por parte de China. La
Administración Obama llevó a China a rmar en 2015 un acuerdo en
materia de seguridad cibernética con el objetivo de comprometerla a una
mayor transparencia en ese campo. En 2018, los servicios de inteligen-
cia estadounidenses denunciaron que Beijing no cumplía con lo pautado.
En 2019, en el documento conjunto del Parlamento, Comisión y Consejo
Europeo “EU-China. A strategic outlook” se habla de “rivalidad sistémica”,
en donde se puntualiza la falta de transparencia del gobierno chino en
muchos de los compromisos internacionales asumidos. La lejanía de la
Unión Europea en relación a la tecnología china se profundizó en 2021
con la creación junto con Estados Unidos de Trade and Technology Cou-
ncil (TTC), espacio de diálogo que intenta unir posiciones en materia de
políticas tecnológicas desde los “valores democráticos”. Queda claro, que
los cuestionamientos y dudas de Estados Unidos y sus aliados en relación
a las posibles ltraciones de datos de la red china de 5G, deben enmarcar-
se en este contexto más amplio que escapa al mercado de las telefónicas.
Por último, y estrechamente vinculado, en lo relativo a la capaci-
dad de moldear preferencias iniciales de terceros actores -tercer rostro del
poder- los recursos blandos (cultura; valores; narrativas; políticas) y cual-
quier recurso capaz de generar atracción (como el carisma individual)
se tornan clave. La pandemia del Covid-19 mostró las dicultades que
ha tenido Beijing para que el resto de la comunidad internacional acepte
una “narrativa” de potencia benevolente (Green y Madeiros, 2020). Por
un lado, la denominada “diplomacia de las mascarillas”, la rápida capa-
cidad de controlar la expansión de la pandemia y la recuperación en “V”
de su economía fueron aspecto ponderamos globalmente. Por el otro, la
censura en materia de acceso a internet, el “sistema de crédito social”, la
represión a las minorías étnicas como los tibetanos o los musulmanes chi-
nos (etnia uigur), la poca transparencia gubernamental y las dudas en re-
lación con la información sobre datos y cifras vinculados con la pandemia
generaron importantes recelos por parte de la comunidad internacional,
lo que afectó la credibilidad china. En relación a este punto, un reciente
paper destaca que en el curso de su ascenso como potencia global muchas
de las intenciones en materia de política exterior, en especial aquellas
“señales cooperativas” tendieron a carecer de credibilidad (Yoder, 2020)
De acuerdo a una encuesta del Pew Research Center (Silver, Devlin y
Huang, 2020) en muchas de las economías avanzadas (14 relevadas) las vi-
siones negativas en relación a China se han profundizado en los últimos
años, en particular en 2020. Está claro que Estados Unidos ha perdido poder
blando en estos tiempos de pandemia. Del mismo modo, en lo que respecta
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Esteban Acs China y el 5G: entre el recurso y el ejercicio del poder
a China, no puede asegurarse que lo haya logrado incrementar de manera
signicativa, tal como se lo propuso el gobierno de Xi Jinping. Como bien
indica Elisabeth Braw (2020) China “Can Buy Inuence, but It Can’t Buy Love”
Este rostro del poder es el menos visible pero uno de los más im-
portantes para cualquier potencia. Si el “poder duro es empujar, el poder
blando es jalar”, advierte Nye (2011, p. 176). En materia de la expansión de
la red 5G, la batalla por las narrativas juega un rol central, tan o más im-
portante que las ventajas técnicas y económicas que una empresa pueda
ofrecer. Si China quiere avanzar en consolidar su inuencia material a
escala (en este caso tecnológica) es imperioso un “reshaping Global Ima-
ge” en particular sobre occidente (Herbert, et. al. 2021).
Conclusiones
Gran parte de los estudios y análisis en relación a las tensiones entre
Estados Unidos y China se focalizan en ponderar la acelerada convergen-
cia de recursos materiales de poder de la potencia en ascenso. Las mayores
ambiciones de inuencia de Beijing y el temor que esto provoca en la po-
tencia establecida marcan una conictividad de tipo estructural. Uno de
los planos más visibles de esta dinámica es sin lugar a dudas la dimensión
tecnológica, especícamente las innovaciones en materia de internet.
Sin embargo, para China el mayor dilema de cara a la tercera déca-
da del siglo XXI no radica sólo en cómo acelerar e incrementar los atribu-
tos de poder ya existentes sino -fundamentalmente- en el cómo proceder
a su ejercicio y despliegue a escala global. En el “Long Game” (Doshi,
2021) para desplazar el poder estadounidense este aspecto será vital y no-
dal. En ese marco, el presente trabajo buscó mostrar la complejidad que
eso conlleva y el gap existente entre esos dos planos.
Desde una lectura amplia y relacional del poder en las Relaciones In-
ternacionales, se reexionó en torno a las dicultades que viene enfrentando
la rma Huawei -y la política exterior china- para contrarrestar la denomi-
nada “Cortina de Gigabytes” que ha intentado desplegar Washington desde
2018. Al nalizar el 2021 muchos de los principales aliados de Estados Uni-
dos habían prohibido la participación de Huawei y otras rmas chinas en el
desarrollo y licitaciones de la tecnología 5G (Reino Unido, Japón, Australia,
Suecia, Finlandia, Canadá y Nueva Zelanda) Sin embargo, un conjunto de
países con planes de 5G avanzados han adoptado un enfoque mixto dado
que han incorporado las preocupaciones de Washington (adoptado algunas
restricciones formales e informales) pero sin avanzar en la exclusión de las
rmas chinas (India, Francia, Italia, Alemania, Brasil y Vietnam).
No caben dudas que más allá de los benecios económicos y venta-
jas técnicas de la rma en cuestión, las relaciones de poder y los vínculos
políticos que cada país tenga con las potencias han sido clave en el devenir
del tema. A su vez, parafraseando a Benjamín Cohen (2015, p. 30) China
en materia de 5G tuvo que comenzar a jugar acelerada y simultáneamen-
te el juego del “poder como inuencia” y el “poder como autonomía”.
Mientras lo primero reere al “poder sobre” otros (hacia el resto de las
naciones) la segunda está ligada al “poder para” implementar políticas y
resistir presiones.
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