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REVISTA DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MINAS GERAIS
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Horta; Recursos Humanos – Sérgio Silveira Martins; Arcos – Jorge
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EDITORA PUC MINAS
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Conselho editorial: Edil Carvalho Guedes Filho; Eliane Scheid Gazire; Ev’Angela Batista
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REVISTA DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS
Poncia Universidade
Católica de Minas Gerais
Programa de Pós-Graduação
em Relações Internacionais
Belo Horizonte
ISSN: 2317-773X
v. 13 n. 1
fevereiro 2025
estudos internacionais
REVISTA DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS
Conselho Executivo
Prof. Vinícius Tavares de Oliveira
Prof. Leonardo César Ramos
Equipe Editorial
Victor de Matos Nascimento
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Ana Carolina dos Santos Santana
Gabriel Passoni Barbosa
Conselho Editorial
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Tullo Vigevani (Universidade Estadual Paulista)
Apoio
Departamento de Relações Internacionais da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC-Minas)
Chefe do Departamento: Mariana Balau Silveira
Introdução ao dossiê “Debates e desafios do G20: reflexões
a partir da Economia Política Internacional” ...............................................9
Introduction to the Special Issue “Debates and Challenges of the G20: Insights from
International Political Economy”
Introducción al dossier “Debates y Desafíos del G20: Reflexiones desde la Economía Política
Internacional”
Aline Regina Alves Martins, Henrique Zeferino de Menezes
Inovação Tecnológica no G20: caminhos para a inclusão
financeira e a equidade na saúde Global ..................................................... 12
Technological Innovation in the G20: Pathways for Financial Inclusion and Global Health
Equity
Innovación Tecnológica en el G20: Caminos para la Inclusión Financiera y la Equidad en la
Salud Global
Aline Regina Alves Martins, Henrique Zeferino de Menezes
O Papel do Brasil na Construção de uma Aliança Global
contra a Fome e a Pobreza no Contexto do G20 .........................................29
El Rol de Brasil en la Construcción de una Alianza Global contra el Hambre y la Pobreza en el
Contexto del G20
The Role of Brazil in Building a Global Alliance against Hunger and Poverty in the Context of
the G20
Neblina Orrico, Danilo Elias Fialho Josaphat
A Dinâmica Política da Reforma das Instituições de Bretton
Woods no G20: as Tensões da Expansão do Modelo de
Clubes em um Mundo Multipolar ...................................................................44
The Political Dynamics of the Reform of the Bretton Woods Institutions in the G20: the
Tensions of the Club Model Expansion in a Multipolar World
La dinámica política de la reforma de las instituciones de Bretton Woods en el G20: las
tensiones de la expansión del modelo de clubes en un mundo multipolar
Alex Jobim Farias
Participation of the C20 in the G20 negotiation table
bringing representativity and legitimacy: a case study of the
Education Working Group under Brazil’s presidency in 2024 ..................59
Participação do C20 na mesa de negociações do G20 trazendo representatividade e
legitimidade: um estudo de caso do Grupo de Trabalho de Educação sob a presidência do
Brasil em 2024
Participación del C20 en la mesa de negociaciones del G20 aportando representatividad y
legitimidad: un estudio de caso del Grupo de Trabajo de Educación bajo la presidencia de
Brasil en 2024
Andressa Pellanda, Ana Helena Rodrigues
Mecanismo Inovador de Desenvolvimento Limpo do G20:
uma proposta para alavancar e acelerar o Financiamento da
Mitigação da Mudança Global do Clima ......................................................78
G20 Clean Development Innovative Mechanism: a proposal to leverage and accelerate
Climate Change Mitigation Finance
Mecanismo innovador de desarrollo limpio del G20: una propuesta para impulsar y acelerar el
financiamiento para la mitigación del cambio climático1
José Domingos Gonzalez Miguez, Thiago de Araújo Mendes, Luciano Schweizer
O G20 e a governança internacional contemporânea ............................... 106
The G20 and contemporary international governance
El G20 y la gobernanza internacional contemporánea
Ana Rachel Simões Fortes, Flávia de Campos Mello
A relação entre Turquia e Estados Unidos: a geopolítica da
Guerra-Fria e a estratégia da contenção .....................................................123
The relation between Turkey and the United States: the geopolitics of the Cold War and the
strategy of containment
La relación entre Turquía y Estados Unidos: la geopolítica de la Guerra Fría y la estrategia de
contención
Waldeir Eustáquio dos Santos, Rodrigo Corrêa Teixeira
Notas sobre a ascensão e crise da etapa neoliberal do imperialismo ..145
Notes on the rise and crisis of the neoliberal stage of imperialism
Reflexiones sobre el ascenso y crisis de la etapa neoliberal del imperialismo
Jonnas Esmeraldo Marques de Vasconcelos
Navios, autoidentidade e o ethos militar: conceituando
segurança ontológica naval ............................................................................ 164
Warships, self-identity, and the military ethos: conceptualizing naval ontological security
Buques, autoidentidad y ethos militar: conceptualización de la seguridad ontológica naval
Bruno Sowden-Carvalho, Marcelo M. Valença
Colonialismo químico em escala global: a dependência do
uso de agrotóxicos no Brasil e seus impactos ............................................183
Chemical colonialism on a global scale: Brazil’s dependence on pesticide use and its impacts
Colonialismo químico a escala global: la dependencia del uso de agroquímicos en Brasil y sus
impactos
Ivi Vasconcelos Elias
Estudos de Áreas e Geografia no Brasil ....................................................... 190
Area Studies and Geography in Brazil
Estudios de Áreas y Geografía en Brasil
Rodrigo Dutra Gomes
De Estado Pária aos desafios de uma Potência Emergente:
reflexões sobre os 30 anos de política externa da África do
Sul pós-apartheid ...............................................................................................212
From Pariah State to the Challenges of an Emerging Power: Reflections on 30 Years of Post-
Apartheid South African Foreign Policy
De un Estado Paria a los desafios de una potencia emergente: reflexiones sobre los 30 anõs
de la política exterior de Sudáfrica despúes del apartheid
Anselmo Otavio
Social factors related to Iranians attitude towards Afghan
immigrants residing in Iran .............................................................................231
Factores sociales relacionados con las actitudes de los iraníes hacia los inmigrantes afganos
residentes en Irán
Fatores sociais relacionados às atitudes dos iranianos em relação aos imigrantes afegãos
residentes no Irã
Ali Juma Hamdard, Akbar Zareshahabadi, Sayed Mohammad Firozi
9
Aline Regina Alves Marns, Henrique Zeferino de Menezes Introdução ao dossiê “Debates e desaos do G20: reexões a parr da Economia Políca Internacional”
Introdução ao dossiê “Debates e desafios
do G20: reflexões a partir da Economia
Política Internacional”
Introduction to the Special Issue “Debates and Challenges
of the G20: Insights from International Political Economy”
Introducción al dossier “Debates y Desafíos del G20:
Reflexiones desde la Economía Política Internacional”
Aline Regina Alves Martins1
Henrique Zeferino de Menezes2
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2025v13n1p9-11
Submetido em: 12 de agosto de 2025
Aceito em: 14 de agosto de 2025.
O dossiê “Debates e desaos do G20: reexões a partir da Economia
Política Internacional” nasceu de uma iniciativa da área temática de
Economia Política Internacional (EPI) da Associação Brasileira de Relações
Internacionais (ABRI) em parceria com a revista Estudos Internacionais.
O intuito do dossiê é reetir sobre o papel, a importância e as limi-
tações do G20 na produção de respostas a problemas globais, tomando
como referência abordagens teóricas e metodológicas do campo da eco-
nomia política internacional. Esse esforço busca contribuir para o debate
acadêmico sobre as dinâmicas de poder e os interesses em disputa no
interior do grupo e seus efeitos sobre a governança global. Ao reunir dife-
rentes perspectivas analíticas e temáticas relevantes para o grupo e para
as relações internacionais, o dossiê pretende também oferecer subsídios
para uma avaliação crítica da atuação geral do G20 e, em especial, em um
contexto de crises múltiplas.
Destaca-se, neste contexto, a presidência do G20 exercida pelo Brasil
em 2024, marcada por uma atuação proativa e pela tentativa de conso-
lidar uma agenda internacional mais inclusiva e comprometida com os
desaos contemporâneos. A liderança brasileira tem se evidenciado na
promoção de avanços concretos em diversas frentes, com ênfase em três
grandes prioridades que orientam sua atuação: i) a urgência de enfrentar
a fome, a pobreza e as múltiplas formas de desigualdade que persistem
em escala global; ii) a necessidade de impulsionar o desenvolvimento
sustentável, por meio de transições energéticas justas e da intensicação
1. Professora do bacharelado em
Relações Internacionais e do Programa
de Pós-Graduação em Ciência Política e
Relações Internacionais da Universidade
Federal de Goiás (UFG). Pesquisadora
do Instituto Nacional de Ciência e
Tecnologia para Estudos sobre os
Estados Unidos (INCT-INEU). Contato:
alinermartins@ufg.br
2. Professor do bacharelado em
Relações Internacionais e do Programa
de Pós-Graduação em Ciência Política e
Relações Internacionais da Universidade
Federal da Paraíba (UFPB). Pesquisa-
dor do Instituto Nacional de Ciência
e Tecnologia para Estudos sobre os
Estados Unidos (INCT-INEU). Contato:
hzmenezes@ccsa.ufpb.br
10
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 9-11
das ações voltadas à mitigação e adaptação às mudanças climáticas; iii)
o imperativo de reformar a governança global, de modo a torná-la mais
representativa, democrática e ecaz frente aos desaos do século XXI.
Esse protagonismo brasileiro ocorre em um momento particular-
mente desaador para a ordem internacional, marcado por uma profun-
da instabilidade política. A presidência coincide com a continuidade da
guerra entre Rússia e Ucrânia, o agravamento da crise humanitária resul-
tante do massacre de Israel na Palestina e a iminente, agora conrmada,
reeleição de Donald Trump nos Estados Unidos, fatores que tensionam
ainda mais o cenário geopolítico e dicultam consensos no âmbito do
G20.
Apesar das diculdades estruturais apontadas, o Brasil conseguiu
articular importantes consensos e alcançar resultados concretos ao lon-
go de sua presidência no G20. Mais do que aprofundar o debate qualita-
tivo sobre desaos cruciais da agenda internacional e mediar interesses
frequentemente divergentes, o país obteve avanços práticos e assegu-
rou compromissos políticos relevantes em áreas estratégicas como meio
ambiente, saúde global e segurança alimentar. Além disso, aprofundou
discussões fundamentais sobre igualdade, inclusão social e inclusão -
nanceira, rearmando o potencial do G20 como um espaço legítimo e
necessário de governança global.
Com o objetivo de compreender parte dessas questões, este dossiê
reúne seis artigos dedicados a examinar o papel do G20 na governança
internacional contemporânea, com ênfase em suas potencialidades e li-
mites diante dos desaos globais atuais.
Abre o dossiê o artigo “O G20 e a governança internacional con-
temporânea”, de Flávia de Campos Mello e Ana Rachel Simões Fortes. As
autoras exploram o G20 como fórum de governança global, sua transfor-
mação, desaos e a diversicação de suas agendas no contexto de crise do
multilateralismo e de fragmentação da ordem internacional. Em segui-
da, o artigo “A Dinâmica Política da Reforma das Instituições de Bretton
Woods no G20: as tensões da expansão do modelo de clubes em um mun-
do multipolar”, de Alex Jobim Farias, debate como a ascensão do G20
impulsionou, por um lado, reformas nas instituições de Bretton Woods
para acomodar potências emergentes e de outro, gerou críticas à sua legi-
timidade, alimentando a formação competitiva do Brics como contrape-
so. Após, há o estudo “Mecanismo Inovador de Desenvolvimento Limpo
do G20: uma proposta para alavancar e acelerar o nanciamento da mi-
tigação da mudança global do clima”, de José D.G Miguez,Thiago de A.
Mendes e Luciano T. Schweizer. Os autores apresentam o Mecanismo
Inovador de Desenvolvimento Limpo do G20, estrutura que visa acelerar
os esforços globais de mitigação climática através de soluções cientícas,
diplomáticas e nanceiras. Logo após, o artigo “Inovação Tecnológica
no G20: caminhos para a inclusão nanceira e a equidade na saúde glo-
bal”, de Aline Regina Alves Martins e Henrique Zeferino de Menezes,
avalia como a presidência brasileira do G20 está utilizando a inovação
tecnológica como estratégia para enfrentar disparidades socioeconômi-
cas, com ênfase em inclusão nanceira e desenvolvimento de tecnologias
farmacêuticas. Em seguida, o estudo “O Papel do Brasil na Construção de
11
Aline Regina Alves Marns, Henrique Zeferino de Menezes Introdução ao dossiê “Debates e desaos do G20: reexões a parr da Economia Políca Internacional”
uma Aliança Global contra a Fome e a Pobreza no Contexto do G20”, de
Neblina Orrico e Danilo Josaphat, analisa o papel do Brasil na construção
de uma aliança contra a fome durante sua presidência do G20, examinan-
do como suas políticas domésticas e proposta de cooperação internacio-
nal alinham-se às aspirações do Sul Global para uma governança mais
inclusiva. Por m, encerra este dossiê o artigo “Participation of the C20
in the G20 negotiation table bringing representativity and legitimacy: a
case study of the Education Working Group under Brazil’s presidency in
2024”, de Andressa Camile Pellanda e Ana Helena Rodrigues. As autoras
analisam a inuência do C20 nas políticas educacionais do G20 durante
a presidência brasileira de 2024, examinando como ampliou-se a parti-
cipação da sociedade civil nos processos decisórios e contribuiu-se para
políticas mais inclusivas.
Juntos, esses trabalhos oferecem uma reexão crítica e atualizada
sobre os caminhos e dilemas do G20 como espaço de articulação política
e cooperação internacional.
Desejamos uma ótima leitura.
Os organizadores.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 12-28
Inovação Tecnológica no G20: caminhos
para a inclusão financeira e a equidade na
saúde Global
Technological Innovation in the G20: Pathways for
Financial Inclusion and Global Health Equity
Innovación Tecnológica en el G20: Caminos para la
Inclusión Financiera y la Equidad en la Salud Global
Aline Regina Alves Martins
Henrique Zeferino de Menezes
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2025v13n1p12-28
Enviado em: 27 de Março de 2025
Aceito em: 06 de Agosto de 2025
R
Este artigo analisa o papel do G20, sob a presidência brasileira, na promoção
da inovação tecnológica como ferramenta para reduzir desigualdades socioe-
conômicas, com foco na inclusão nanceira e na equidade no acesso à saúde. O
estudo destaca como avanços tecnológicos têm potencial para superar barrei-
ras históricas de acesso a serviços nanceiros, especialmente para populações
marginalizadas. No campo da saúde, o G20 reforça a importância de sistemas de
saúde resilientes e inclusivos, com ênfase no acesso equitativo a medicamentos
e vacinas. Este estudo tem uma abordagem metodológica, baseada em análise
bibliográca e documental. Conclui-se que, embora a inovação tecnológica
seja um instrumento relevante e avanços tenham sido alcançados no âmbito da
inclusão nanceira e acesso à saúde, seu impacto a longo prazo na redução da
pobreza e desigualdades depende de um arcabouço regulatório sólido, políticas
públicas inclusivas e cooperação no âmbito global. No entanto, a crescente frag-
mentação geopolítica e as tensões entre grandes potências ameaçam a ordem
multilateral, impondo obstáculos signicativos à agenda do G20 e desaando
sua capacidade de manter-se como um fórum global ecaz de cooperação
global.
Palavras-chave: G20, inovação tecnológica; inclusão nanceira; acesso à saúde
R
Este artículo analiza el papel del G20, bajo la presidencia de Brasil, en la promo-
ción de la innovación tecnológica como herramienta para reducir las desigual-
dades socioeconómicas, centrándose en la inclusión nanciera y la equidad en
el acceso a la salud. El estudio destaca cómo los avances tecnológicos tienen
el potencial de superar barreras históricas de acceso a servicios nancieros,
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Aline Regina Alves Marns, Henrique Zeferino de Menezes Inovação Tecnológica no G20: caminhos para a inclusão nanceira e a equidade na saúde Global
especialmente para poblaciones marginadas. En el ámbito de la salud, el G20
refuerza la importancia de sistemas de salud resilientes e inclusivos, con énfasis
en el acceso equitativo a medicamentos y vacunas. Este estudio adopta un en-
foque metodológico cualitativo, basado en análisis bibliográco y documental.
Se concluye que, aunque la innovación tecnológica es un instrumento relevante
y se han logrado avances en inclusión nanciera y acceso a la salud, su impacto
a largo plazo en la reducción de la pobreza y las desigualdades depende de un
marco regulatorio sólido, políticas públicas inclusivas y cooperación global. Sin
embargo, la creciente fragmentación geopolítica y las tensiones entre grandes
potencias amenazan el orden multilateral, imponiendo obstáculos signicativos
a la agenda del G20 y desaando su capacidad para mantenerse como un foro
global ecaz de cooperación.
Palabras clave: G20, innovación tecnológica, inclusión nanciera, acceso a la salud
A
This article examines the role of the G20, under Brazil’s presidency, in promo-
ting technological innovation as a tool to reduce socioeconomic inequalities,
focusing on nancial inclusion and equitable access to healthcare. The study
highlights how technological advancements have the potential to overcome
historical barriers to accessing nancial services, especially for marginalized
populations. In the health sector, the G20 reinforces the importance of resilient
and inclusive health systems, emphasizing equitable access to medicines and
vaccines. The study adopts a qualitative methodological approach, based on
bibliographic and documentary analysis. It concludes that, although technolo-
gical innovation is a relevant instrument and signicant progress has been made
in nancial inclusion and healthcare access, its long-term impact on poverty and
inequality reduction depends on a robust regulatory framework, inclusive public
policies, and global cooperation. However, increasing geopolitical fragmenta-
tion and tensions among major powers threaten the multilateral order, posing
signicant obstacles to the G20’s agenda and challenging its ability to remain an
eective global forum for cooperation.
Keywords: G20, technological innovation, nancial inclusion, access to healthcare
Introdução
O G20 desempenha um papel importante na governança global, re-
unindo as principais economias do mundo para coordenar a cooperação
econômica e enfrentar desaos globais. Criado em 1999 como um fórum
de ministros das nanças e presidentes de bancos centrais das maiores
economias do mundo, sua agenda ampliou-se nos últimos anos, assim
como o grupo passou a realizar cúpulas de líderes mais ambiciosas.
Além das questões estruturais alinhadas à estabilidade e à reforma
do sistema nanceiro internacional, o G20 incorporou discussões impor-
tantes relacionadas às mudanças climáticas e sustentabilidade, desigual-
dades socioeconômicas e igualdade de gênero, qualidade do trabalho e
saúde global. Sob a presidência brasileira em 2024, priorizou-se a redu-
ção das desigualdades, o combate à fome e à pobreza e a preservação
ambiental.
A inovação tecnológica tem se consolidado como um elemento
central nas discussões sobre desenvolvimento econômico e redução das
desigualdades (G20, 2024). A tecnologia sempre foi um campo estratégico
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 12-28
de disputa de poder entre os Estados, mas, atualmente, no que se conven-
cionou chamar de Quarta Revolução Industrial, as disputas nesse cam-
po se dão em um momento de rupturas técnicas e de transformação da
ordem global mais profundas. A fragmentação do multilateralismo e a
intensicação da rivalidade entre grandes potências moldam um cenário
internacional marcado por crescente instabilidade. A crise da ordem libe-
ral, já abalada por eventos como a crise nanceira de 2008, o acirramento
da disputa entre China e EUA, o avanço do nacionalismo e a ascensão
da extrema direita, além da guerra na Ucrânia, tem alimentado conitos
geopolíticos e a erosão da cooperação internacional (Cisneros, 2024).
Nesse contexto desaador à ordem multilateral, a presidência bra-
sileira no G20 procurou destacar a inovação tecnológica, especialmente
na busca por soluções que ampliem o acesso à saúde e promovam a inclu-
são nanceira como um caminho possível de coordenação e de avanços
(G20, 2024; Brasil, 2024). A adoção de novas tecnologias é tratada como
uma estratégia para fortalecer capacidades institucionais que permitam o
aprimoramento de políticas públicas e a cooperação internacional, garan-
tindo maior equidade no acesso a serviços essenciais, reduzindo dispari-
dades sociais.
Este artigo analisa como o G20, sob a liderança do Brasil, impulsio-
nou iniciativas voltadas à aplicação da inovação tecnológica para enfren-
tar desaos estruturais, com foco na redução das desigualdades e pro-
moção da equidade, por meio do fortalecimento do direito e do acesso à
saúde e da ampliação da inclusão nanceira. Para isso, serão examinadas
as políticas e estratégias adotadas no âmbito do grupo, considerando as
diretrizes formuladas por seus principais fóruns de debate e formulação
de políticas. A centralidade dada à inovação é explorada a partir do estudo
das discussões promovidas pelos grupos de trabalho sobre saúde, pesqui-
sa e inovação, nanças e inclusão nanceira.
A pesquisa se baseia na análise de documentos e relatórios produzi-
dos por instâncias como o Grupo de Trabalho de Saúde do G20, o Grupo
de Trabalho de Pesquisa e Inovação, a Força-Tarefa Conjunta de Finanças
e Saúde, o Grupo de Trabalho de Inclusão Financeira e a Parceria Global
para a Inclusão Financeira. Esses documentos oferecem um panorama
das iniciativas desenvolvidas e permitem compreender o impacto das so-
luções tecnológicas propostas. Assim, o estudo busca contribuir para o
debate sobre o papel do G20 na promoção de políticas inovadoras capa-
zes de reduzir desigualdades e fortalecer a resiliência socioeconômica dos
países em desenvolvimento.
O artigo está estruturado em duas seções principais, além da intro-
dução e das considerações nais. Ambas as seções exploram a crescente
importância da inovação tecnológica nas agendas globais de desenvolvi-
mento, com foco na redução das desigualdades e na inclusão social. Em
particular, destaca-se o papel da inovação na ampliação do acesso a servi-
ços nanceiros e na garantia do direito à saúde, evidenciando como esses
avanços podem contribuir para a equidade social. Ao mesmo tempo, o
artigo também aborda limites estruturais do grupo na apresentação de
propostas com maior alcance e que proponham reformas mais profun-
das em estruturas econômicas e políticas internacionais. Essa constatação
15
Aline Regina Alves Marns, Henrique Zeferino de Menezes Inovação Tecnológica no G20: caminhos para a inclusão nanceira e a equidade na saúde Global
aparece de forma mais clara nas discussões sobre colaboração para produ-
ção de tecnologias farmacêuticas, mas também nas já conhecidas contro-
vérsias acerca da reforma do sistema nanceiro internacional.
A primeira seção aborda a inclusão nanceira como um instrumen-
to de combate à pobreza, analisando iniciativas e propostas que utilizam
a inovação tecnológica para ampliar o acesso a serviços nanceiros. Já a
segunda seção examina a relação entre inovação tecnológica e equidade
no acesso à saúde, com ênfase nas medidas debatidas no G20 para for-
talecer sistemas de saúde, garantir o fornecimento de medicamentos e
vacinas e mitigar os impactos das mudanças climáticas na saúde global.
Por m, nas considerações nais, são discutidos os avanços, desa-
os e limitações das iniciativas apresentadas pelo G20. Sob a presidência
brasileira, o G20 reforçou a inovação tecnológica como um vetor central
para reduzir desigualdades socioeconômicas. Apesar dos avanços, como
a digitalização de serviços nanceiros e o fortalecimento da cooperação
internacional em saúde, desaos persistem, exigindo governança global
coordenada, infraestrutura inclusiva e políticas públicas ecazes. A hete-
rogeneidade dos países-membros torna difícil a formulação de estratégias
efetivas, resultando, muitas vezes, em compromissos vagos
2. Inclusão Financeira e Redução das Desigualdades
O Banco Mundial (2025) aponta que a inclusão nanceira é um ele-
mento fundamental para o desenvolvimento, com efeitos positivos para
o alcance de diversos objetivos e metas que compõem os Objetivos de
Desenvolvimento Sustentável (ODS). Estudos desenvolvidos ao longo da
presidência do Brasil no G20 corroboram essa armação, apontando para
a capacidade da inclusão nanceira de melhorar o bem-estar nanceiro
e acelerar o avanço de treze desses objetivos (G20, 2024), reduzindo a po-
breza e a desigualdade, além de estimular o empoderamento feminino
(World Bank, 2025). Logo, é essencial que governos, formuladores de po-
líticas, reguladores, provedores de serviços nanceiros e a sociedade civil
intensiquem esforços para garantir que serviços nanceiros seguros e de
qualidade alcancem populações ainda excluídas.
Infelizmente, a exclusão nanceira ainda é uma realidade para
muitas pessoas, com destaque para regiões em que o acesso à internet e
a dispositivos digitais é limitado. Existem aproximadamente 1,5 bilhão
de adultos nanceiramente excluídos nos países de baixa e média renda
(GPFI, 2024). É importante frisar que a maior parte da população excluí-
da desses serviços é formada por mulheres (um grupo historicamente
marginalizado da economia formal), pessoas de baixa renda em países
de baixa e média renda, trabalhadores informais e moradores de áreas
rurais (OECD; G20; GPFI,2024). Outros elementos que contribuem para
a exclusão nanceira incluem a condição de migrante ou pertencimento a
comunidades indígenas, além de serem portadores de alguma deciência
(GPFI, 2024). Cerca de metade desse grupo está concentrada em apenas
sete nações: Índia (230 milhões), China (130 milhões), Paquistão (115 mi-
lhões), Indonésia (100 milhões), Nigéria (64 milhões), Bangladesh (57 mi-
lhões) e Egito (50 milhões) (GPFI, 2024).
16
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 12-28
Cerca de 16% da população nanceiramente excluída não possui
documento de identidade, enquanto 33% não têm telefone celular e 67%
não têm acesso à internet. A gravidade dessas limitações varia entre as
regiões. Na África Subsaariana, por exemplo, 31% das pessoas excluídas
do sistema nanceiro não possuem identicação ou outros documentos
necessários. A ausência de um telefone celular é mais comum na África
Subsaariana (51%), no Sul da Ásia (44%) e na América Latina e Caribe
(25%). Já a falta de acesso à internet é um obstáculo presente em todas as
regiões. Outro agravante se refere à distância até as instituições bancá-
rias, à conança nas entidades nanceiras e ao nível de educação nancei-
ra dos indivíduos. Segundo o Global Findex 2021, citado pelo G20 (GPFI,
2024), 32% dos adultos sem conta bancária armam que o banco mais
próximo está muito distante, enquanto 23% relatam falta de conança
nas instituições nanceiras formais. Em relação ao conhecimento nan-
ceiro, 63% das pessoas nanceiramente excluídas em países de baixa e
média renda dependem do auxílio de um familiar ou agente para utilizar
uma conta corrente (GPFI, 2024).
As micro, pequenas e médias empresas enfrentam um grande de-
sao para a inclusão nanceira, já que 70% delas operam informalmente
(países em desenvolvimento) e 40% enfrentam um décit nanceiro de
US$ 5 trilhões devido à falta de acesso a crédito. Povos indígenas, que
somam 6% da população global, representam 19% da população extre-
mamente pobre e sofrem com posse insegura de terras, o que agrava con-
itos, degradação ambiental e exclusão nanceira. Migrantes, estimados
em 281 milhões no mundo, dependem de serviços nanceiros acessíveis
para integração econômica, sendo que 60% migram por trabalho e 42%
são deslocados à força. Já as pessoas com deciência, que, globalmente,
superam 1 bilhão de indivíduos, enfrentam barreiras signicativas, espe-
cialmente nos países em desenvolvimento, onde 80% vivem e trabalham
no setor informal.
Importante destacar que das mais de 1,5 bilhão de pessoas sem con-
ta bancária em países de baixa e média renda, 55% (cerca de 800 milhões)
são mulheres, evidenciando uma persistente lacuna de gênero na inclu-
são nanceira, mesmo em economias com altas taxas de bancarização.
Essa desigualdade é impulsionada por diversas barreiras, como normas
de gênero discriminatórias, restrições legais e regulatórias, e menor par-
ticipação das mulheres na economia formal. Além disso, as mulheres
têm acesso mais limitado a fatores essenciais para a inclusão nanceira,
como documentos de identidade, celulares, educação e emprego formal.
Questões sociais, como restrições de mobilidade, tempo e autonomia,
também dicultam seu engajamento no setor nanceiro e na aquisição
de conhecimentos digitais e nanceiros (GPFI, 2024).
Durante a presidência brasileira no G20, destacou-se a importância
da inovação nanceira como um elemento fundamental para a inclusão
social e a redução das desigualdades, reforçando seu papel na melhoria
do bem-estar nanceiro. Como aponta o Banco Mundial (2025), a inclu-
são nanceira possibilita que pessoas e pequenas e médias empresas te-
nham acesso, de forma responsável e sustentável, a serviços e produtos
nanceiros essenciais. Isso inclui serviços como transações, realização
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Aline Regina Alves Marns, Henrique Zeferino de Menezes Inovação Tecnológica no G20: caminhos para a inclusão nanceira e a equidade na saúde Global
de pagamentos, gerenciamento de poupança, acesso a crédito e seguros,
atendendo às diferentes necessidades nanceiras desses usuários.
A inovação tecnológica no âmbito nanceiro tem sido um instru-
mento importante na superação dos obstáculos apontados acima, permi-
tindo novas abordagens para a inclusão nanceira por meio dos serviços
nanceiros digitais, como bancos online, aplicativos móveis, assinaturas
eletrônicas e sistemas de identicação digital, que reduzem as barreiras
tradicionais ao acesso a esses serviços.
Nesse contexto, vem ganhando destaque o uso da Inteligência
Articial também no âmbito dos serviços nanceiros. Ela proporciona o
aumento da eciência operacional por meio da automação de processos e
da redução de custos. Além disso, contribui para uma gestão de riscos mais
precisa, facilitando a identicação de fraudes e a previsão de oscilações no
mercado (Leitner et.al, 2024). Essa tecnologia também viabiliza um aten-
dimento ao cliente mais personalizado e permite a criação de produtos
nanceiros adaptados às necessidades individuais, tornando a experiência
do usuário mais eficiente. Empresas inovadoras fora do sistema bancário
tradicional, como as fintechs, têm adotado a inteligência artificial para
oferecer serviços financeiros de forma mais ágil e personalizada, desa-
ando o modelo convencional dos bancos (IFG, 2017).
A partir de dados do Global Findex Database, o relatório do G20
aponta que já houve muitos avanços da inclusão nanceira, impulsiona-
dos em grande medida pela digitalização dos serviços nanceiros. A la-
cuna de gênero na inclusão nanceira caiu de 10% para 6% nos países de
baixa e média renda. Além disso, a diferença de inclusão nanceira entre
ricos e pobres caiu de 20% para 9% nesses grupos de países. Pagamentos
móveis e carteiras digitais, intensicadas com os bancos digitais, foram
diminuindo a necessidade de agências bancárias físicas, o que é estratégi-
co em cidades menores e isoladas, permitindo que mais pessoas tenham
acesso a serviços nanceiros.
O relatório mostra alguns dados interessantes sobre a redu-
ção de desigualdades de gênero na posse de contas bancárias na África
Subsaariana. Entre 2014 e 2021, a posse de contas entre mulheres subiu de
30% para 43%, um aumento de 13%. Igualmente, os avanços tecnológi-
cos no setor nanceiro também tiveram um papel fundamental durante
a pandemia de Covid-19, em que a digitalização dos serviços nanceiros
permitiu que fossem disponibilizados auxílios nanceiros mais rapida-
mente para populações vulneráveis. Em 2021, 66% das pessoas adultas
receberam pagamentos governamentais no formato digital, reduzindo o
impacto da pandemia sobre os mais pobres e fortalecendo a inclusão -
nanceira dos mais vulneráveis (OECD; G20; GPFI, 2024).
Esses exemplos mostram como avanços na inclusão nanceira têm
potencial para o fortalecimento e ampliação de políticas públicas, redu-
zindo desigualdades e impulsionando o desenvolvimento socioeconô-
mico. Entretanto, ainda há desaos signicativos a serem superados. A
ampliação do acesso a serviços nanceiros exige inovações tecnológicas,
concomitantes a políticas públicas que garantam a acessibilidade, a pro-
teção do consumidor, a educação nanceira e a adaptabilidade às neces-
sidades das populações vulneráveis. É nesse contexto que a presidência
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 12-28
do G20 conduziu uma série de estudos e reuniões destacando a busca por
estratégias que promovam a inclusão nanceira, com foco nos desaos
persistentes das populações historicamente marginalizadas, incluindo as
principais iniciativas destacadas acima, com a ampliação do acesso a ser-
viços nanceiros, com destaque para a inclusão nanceira das mulheres.
Para garantir sistemas nanceiros digitais inclusivos, o G20 aponta
a necessidade de tecnologia da informação e comunicação (TIC) e infraes-
trutura pública digital. Esta desempenha um papel central na promoção
da inclusão nanceira, abrangendo desde a digitalização das transferên-
cias governamentais para os cidadãos até o uso de redes de agentes para
facilitar o acesso aos serviços. Além disso, é necessário estabelecer cama-
das regulatórias e de supervisão que garantam a proteção do consumidor,
a privacidade dos dados e promovam a alfabetização digital e nanceira.
Essas medidas são essenciais para permitir que os indivíduos utilizem
os serviços nanceiros de forma segura e ecaz, ao mesmo tempo em
que favorecem o desenvolvimento de inovações tecnológicas escaláveis
e acessíveis, capazes de atender a uma grande diversidade de pessoas e
necessidades. Dessa forma, observa-se como o desenvolvimento de tec-
nologia, bem como o conhecimento sobre o seu uso, são elementos fun-
damentais para a inclusão nanceira e a diminuição da pobreza e da de-
sigualdade social.
Entre as propostas de políticas e regulamentações para garantir o
acesso aos serviços tecnológicos na inclusão nanceira, destaca-se o for-
talecimento do diálogo entre as autoridades nanceiras e de telecomuni-
cações, com o objetivo de expandir a conectividade, especialmente para
as populações mais vulneráveis e desatendidas. Além disso, é essencial
incentivar a cooperação entre provedores de serviços digitais para com-
partilhar os custos de infraestrutura em comunidades remotas. Também
se propõe fornecer dispositivos acessíveis ou subsidiar dados móveis para
garantir que grupos vulneráveis possam utilizar esses serviços.
O G20 destaca a identicação digital como essencial para a inclu-
são nanceira. Estudos liderados pelo Brasil apontam a necessidade de
compreender a diversidade dos grupos marginalizados e a escassez de
dados sobre eles. Recomenda-se avaliações locais com organizações co-
munitárias para mapear restrições e criar estratégias ecazes. Diante das
limitações de conectividade, soluções oine, como IDs com QR Codes e
cartões inteligentes, são fundamentais. Além disso, é preciso monitorar a
adoção desses documentos e fortalecer o diálogo entre autoridades nan-
ceiras e de identicação para simplicar requisitos regulatórios. Garantir
processos oine é essencial para a inclusão digital e nanceira.
Quanto aos pagamentos digitais, sua fragmentação diculta trans-
ferências entre instituições, ampliando a exclusão nanceira. Populações
vulneráveis evitam serviços caros ou complexos. O G20 recomenda a
implementação de sistemas interoperáveis para facilitar transações entre
plataformas e incentiva a cooperação entre empresas para dividir custos
e ampliar a cobertura. Também alerta para a necessidade de um sistema
justo e transparente, sem privilégios desproporcionais, garantindo um
ambiente competitivo que benecie consumidores e estimule a inova-
ção nanceira. Recomenda-se ainda que o compartilhamento de dados
19
Aline Regina Alves Marns, Henrique Zeferino de Menezes Inovação Tecnológica no G20: caminhos para a inclusão nanceira e a equidade na saúde Global
nanceiros seja seguro, acessível e justo, promovendo a inclusão de po-
pulações marginalizadas. As regras devem permitir que bancos e ntechs
usem esses dados de forma responsável para criar soluções mais acessí-
veis. Além disso, os reguladores devem ter capacidade para monitorar
e scalizar o uso dessas informações, reduzindo riscos como roubo de
identidade e uso indevido. Para evitar vigilância excessiva e práticas dis-
criminatórias, é essencial que as empresas sigam regras claras de segu-
rança e privacidade, garantindo a proteção dos consumidores.
O avanço de novas tecnologias demanda, concomitantemente, a
alfabetização digital e nanceira, para que a inclusão de comunidades
marginalizadas possa levar ao uso de serviços nanceiros digitais com
eciência e segurança. É ressaltado nos estudos do G20 que os programas
de educação nanceira devem ser adaptados à realidade das populações
atendidas, respeitando suas culturas, idiomas e necessidades especícas.
Ademais, também é enfatizado que o treinamento em educação nancei-
ra deve ser desenvolvido com base em pesquisas e dados concretos que
identiquem as diculdades enfrentadas pelas comunidades. Para isso,
é essencial realizar avaliações locais antes da criação dos materiais, per-
mitindo compreender os principais desaos e lacunas no conhecimento
nanceiro e, assim, garantir que o conteúdo seja relevante e ecaz.
Ademais, os estudos do G20 durante a presidência do Brasil res-
saltaram a necessidade de centralizar os pagamentos governamentais e
permitir que todos os provedores de serviços nanceiros participem da
distribuição. Essa medida melhora a eciência do sistema, reduz custos
operacionais e amplia o alcance dos pagamentos, especialmente para po-
pulações de difícil acesso. Além disso, o governo deve denir taxas de
distribuição justas, considerando os custos enfrentados pelos provedores
para operar em regiões remotas, garantindo a continuidade e sustentabi-
lidade dos serviços. Outra iniciativa essencial é priorizar as mulheres no
recebimento de benefícios sociais.
Além de administrar os pagamentos, os governos centrais também
devem fortalecer a rede de agentes nanceiros locais, que desempenham
um papel essencial em áreas sem infraestrutura bancária. Para isso, é ne-
cessário capacitar empreendedores rurais para atuarem como agentes -
nanceiros, permitindo que realizem transações básicas, como depósitos,
saques e pagamentos. A inclusão de mulheres como agentes nanceiros
pode ampliar ainda mais a inclusão econômica feminina e fortalecer as
economias locais. No campo regulatório, o G20 ressalta que os governos
devem incluir organizações nanceiras comunitárias, como cooperativas
agrícolas e associações de crédito e poupança.
Novas tecnologias, como a tecnologia de contabilidade distribuída
(DLT), inteligência articial e computação em nuvem, também têm im-
pulsionado inovações nos serviços nanceiros digitais. Além disso, crip-
toativos e moedas digitais de bancos centrais (CBDCs) vêm ganhando es-
paço nesse ecossistema. Embora essas inovações apresentem um grande
potencial para ampliar a inclusão nanceira, ainda há poucas evidências
concretas de seu impacto positivo para populações marginalizadas. Logo,
a crescente complexidade e interconexão desses novos modelos trazem
desaos signicativos, como o uso indevido de dados, a volatilidade do
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 12-28
mercado, perdas nanceiras, venda inadequada de serviços, fraudes e
roubos. Dessa forma, é imprescindível que se encontrem maneiras de re-
gular essas tecnologias de forma a garantir sua ecácia na promoção da
inclusão nanceira.
Diante desse cenário, torna-se essencial que formuladores de polí-
ticas e reguladores, além das instituições multilaterais, acompanhem de
perto o desenvolvimento dessas inovações, avaliando de forma sistemáti-
ca seus impactos e estabelecendo diretrizes que assegurem tanto a segu-
rança quanto o acesso equitativo para populações vulneráveis.
Um aspecto que a presidência do Brasil no G20 buscou dar destaque
e avançar diz respeito à qualidade da inclusão nanceira - ou bem-estar
nanceiro1 da população (Brasil, 2024; OECD; G20; GPFI, 2024). Isso in-
clui expandir o foco do debate não apenas no acesso e no uso de serviços
nanceiros, para incluir aspectos e métricas sobre o nível de bem-estar
nanceiro. O Brasil identicou a necessidade de abordar mais profunda-
mente a qualidade dessa inclusão e o impacto real na vida das pessoas.
Por isso, o país trouxe esse tema para as discussões do G20, destacando
que a inclusão nanceira deve vir acompanhada de um processo que ga-
ranta qualidade, evitando problemas como o superendividamento e pro-
movendo um uso consciente do crédito, além de incentivar a poupança
e o planejamento nanceiro. O caso brasileiro foi apresentado como um
exemplo de sucesso global em termos de inclusão nanceira, usando o
Pix como exemplo, mas também como um alerta para os desaos que
surgem com o aumento do acesso, como o crescimento do endividamen-
to e uso inadequado de produtos e serviços nanceiros. Com a criação de
métricas e ferramentas para medir o bem-estar nanceiro da população,
o Brasil propõe que a inclusão seja monitorada e resulte em uma vida
nanceira mais equilibrada e sustentável para todos (OECD; G20; GPFI,
2024).
Essa estrutura de medição do bem-estar nanceiro deve ser leva-
da às organizações internacionais, formuladores de políticas e pesquisa-
dores. Os estudos apresentados apontam como o monitoramento da in-
clusão nanceira deve estar alinhado com os cronogramas nacionais de
desenvolvimento e acompanhar o progresso de iniciativas globais, como
os ODS, garantindo que populações marginalizadas sejam efetivamente
incluídas no sistema nanceiro (GPFI,2024).
Como mencionado, a inovação tecnológica também é instrumento
fundamental não somente para garantir a inclusão, mas também para a
promoção do bem-estar nanceiro. Produtos e serviços nanceiros de-
vem estar alinhados às necessidades nanceiras de consumidores e cida-
dãos, garantindo um ecossistema nanceiro digital sólido, seguro e pro-
tegido. Dessa forma a população pode se sentir satisfeita e conante sobre
suas vidas nanceiras.
Embora não diretamente explicitado nos estudos do G20, cabe res-
saltar que as inovações tecnológicas podem também contribuir para o
desenvolvimento dessas métricas de bem-estar nanceiro. Por exemplo,
o uso de grandes volumes de dados nanceiros e comportamentais pode
permitir análises mais precisas sobre hábitos de consumo, endividamen-
to e capacidade de planejamento nanceiro. Algoritmos de inteligência
1. A literatura acadêmica reconhece
amplamente que o bem-estar financeiro
envolve tanto aspectos objetivos quanto
subjetivos. Os aspectos subjetivos di-
zem respeito às percepções, sentimen-
tos e auto avaliações individuais sobre
a própria situação financeira, como
a sensação de segurança, controle e
confiança nas finanças pessoais. Esses
fatores são baseados em relatos pesso-
ais, tornando-se altamente subjetivos
e não diretamente observáveis. Já os
aspectos objetivos do bem-estar finan-
ceiro referem-se a elementos concretos
e mensuráveis, como a existência de
uma poupança ou o acesso a produtos
e serviços financeiros que auxiliam na
satisfação de necessidades básicas, na
manutenção do consumo e na gestão
de imprevistos financeiros. Enquanto
os aspectos subjetivos refletem a expe-
riência individual, os objetivos podem
ser quantificados e analisados de forma
tangível (OECD; G20; GPFI, 2024)
21
Aline Regina Alves Marns, Henrique Zeferino de Menezes Inovação Tecnológica no G20: caminhos para a inclusão nanceira e a equidade na saúde Global
articial podem identicar padrões e tendências que não seriam facil-
mente captados por pesquisas tradicionais. Aplicativos nanceiros, por
sua vez, podem incluir ferramentas de autoavaliação do bem-estar nan-
ceiro, permitindo que os usuários relatem suas percepções sobre seguran-
ça e controle nanceiro de forma contínua, fornecendo dados subjetivos
mais frequentes e representativos.
Observa-se que os debates no âmbito do G20 reconhecem a im-
portância da digitalização e da inovação nanceira como políticas e es-
tratégias essenciais para reduzir desigualdades e promover crescimento
econômico sustentável. Por isso, é necessária a adoção de políticas públi-
cas e de investimentos de forma coordenada, capaz de promover uma
infraestrutura digital, buscando uma regulamentação inclusiva e modos
de superar barreiras de infraestrutura nanceira. Constata-se o papel das
inovações tecnológicas como catalisadoras de transformação estrutural.
Ao viabilizar o acesso a serviços nanceiros por meio da digitalização, da
interoperabilidade e da identicação digital, a inovação tecnológica não
apenas amplia o alcance das soluções já existentes, mas redene os pró-
prios contornos da inclusão nanceira.
No entanto, seu potencial não pode ser analisado isoladamente,
pois a tecnologia, por si só, não resolve desigualdades. Ela precisa estar
inserida em um arcabouço regulatório que assegure proteção ao consu-
midor, privacidade de dados e acessibilidade real para grupos vulnerá-
veis (G20,2024, Brasil, 2024). Dessa forma, a tecnologia não deve ser vista
como um m, mas como um meio fundamental para integrar políticas
públicas, investimentos e estratégias sociais que promovam um sistema
nanceiro mais justo e inclusivo.
Há muitos desaos no horizonte para a concretização das soluções
propostas pelo G20. A implementação das inovações nanceiras não é
homogênea entre os países do G20, pois há grandes disparidades na in-
fraestrutura digital, no acesso à internet e no nível de educação nanceira
da população. Dessa forma, a inovação pode tanto reduzir desigualdades
quanto ampliá-las. Essa diversidade de contextos torna difícil a formula-
ção de políticas que sejam realmente aplicáveis a todos os membros, resul-
tando, muitas vezes, em compromissos vagos e recomendações amplas,
sem mecanismos concretos de implementação e acompanhamento. Além
disso, a inclusão nanceira não ocorre isoladamente, mas dentro de um
contexto mais amplo de fragmentação da governança global e crescente
competição entre grandes potências. Não é simples coordenar estratégias
ecazes entre países com interesses divergentes e diferentes capacidades
de implementação tecnológica, ainda mais num ambiente internacional
mais desaador. A falta de uma governança global coordenada signi-
ca que muitas das inovações propostas pelo G20 dependem da vontade
individual dos países e da interação com o setor privado, o que pode in-
tensicar ainda mais as assimetrias na adoção e aplicação das políticas
sugeridas. Nesse contexto, é necessário garantir uma governança mul-
tilateral forte e resiliente. Cabe compreender se o G20 é um ator capaz
de contribuir para transformar suas recomendações em ações concretas.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 12-28
3. Inovação Tecnológica e Equidade no Acesso à Saúde
A Declaração de Líderes do G20, documento que sintetiza os com-
promissos assumidos pelos países nas diversas áreas de interesse cobertas
pelo grupo, dedica atenção signicativa aos desaos da saúde global. O
texto reete não apenas a sensação persistente de urgência e ameaça ge-
rada pela pandemia de Covid-19, mas também reconhece a necessidade de
enfrentar problemas estruturais que perpetuam desigualdades no acesso
à saúde. Ao tratar dessas questões, a declaração, em consonância com a
Declaração dos Ministros da Saúde do G20, rearma o compromisso com
o fortalecimento dos sistemas de saúde, a equidade no acesso a serviços
essenciais e a preparação para futuras crises sanitárias.
Entre os temas abordados no âmbito da saúde global, destacam-se
questões de caráter abrangente, como a necessidade de ampliação do -
nanciamento ao setor, inclusive por meio da cooperação internacional,
com vistas à construção de sistemas de saúde mais resilientes, inclusivos,
equitativos e sustentáveis. O fortalecimento dos sistemas de saúde cons-
titui uma importante agenda em discussão no âmbito da Organização
Mundial da Saúde (OMS), vinculando-se à meta de alcance da cobertu-
ra universal em saúde, incorporada pelos Objetivos de Desenvolvimento
Sustentável (Tangcharoensathien, Mills, Palu, 2015; Ooms, 2014).
Ademais, o investimento em saúde é amplamente reconhecido não
apenas como um instrumento essencial para a redução das desigualdades
sociais e econômicas, mas também como um fator determinante para o
crescimento e desenvolvimento econômico. Ao impulsionar a produtivi-
dade e melhorar a qualidade de vida da população, a saúde assume um
papel central nas estratégias de desenvolvimento global. Nesse contexto,
a cobertura universal em saúde baseia-se no princípio de garantir o acesso
a serviços essenciais de qualidade sem que isso represente riscos nancei-
ros para os indivíduos ou comprometa severamente o orçamento fami-
liar. Tal abordagem reforça a necessidade de políticas públicas ecazes e
de um compromisso internacional robusto para assegurar a sustentabili-
dade dos sistemas de saúde no longo prazo.
Ainda que de forma discreta, reconhece-se o impacto das desigual-
dades socioeconômicas nos resultados em saúde. No entanto, os avanços
no enfrentamento dos determinantes sociais da saúde permanecem limi-
tados, reetindo a fragilidade dos esforços nesse campo (Marmot, 2005).
O principal compromisso assumido até o momento é o de aprimorar a
mensuração e o entendimento dos efeitos da pobreza e da desigualdade
sobre a saúde, sem que isso se traduza, necessariamente, em ações con-
cretas para mitigar esses impactos.
A relação entre saúde e mudanças climáticas também foi um tema
central nas discussões do G20, resultando na elaboração de um docu-
mento especíco sobre o assunto2 . Rearma-se a necessidade de maior
coordenação política e ampliação do nanciamento para mitigar os im-
pactos adversos das mudanças climáticas sobre a saúde das populações
vulneráveis, especialmente em países de menor renda relativa. O debate
não se limita aos efeitos diretos da poluição do ar e da água ou às con-
sequências de eventos climáticos extremos, mas enfatiza, sobretudo, a
2. G20 HEALTH MINISTERIAL DECLA-
RATION ON CLIMATE CHANGE, HEALTH
AND EQUITY, AND ON ONE HEALTH.
Disponível em https://g20.gov.br/pt-br/
trilhas/trilha-de-sherpas/saude/hwg-mi-
nisterial-declaration-on-climate-chan-
ge-health-and-equity-and-on-one-heal-
th-eng-30-10-24.pdf/@@download/file.
Último acesso em 24/03/2025
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Aline Regina Alves Marns, Henrique Zeferino de Menezes Inovação Tecnológica no G20: caminhos para a inclusão nanceira e a equidade na saúde Global
crescente interconexão entre desequilíbrios ambientais e a emergência
de doenças infecciosas graves. Diante desse cenário, torna-se essencial o
fortalecimento de uma abordagem integrada baseada no conceito de One
Health, que reconhece a interdependência entre saúde humana, animal e
ambiental (Evans, Leighton, 2014). Essa perspectiva é fundamental para
enfrentar o aumento de doenças transmissíveis de origem zoonótica ou
vetorial, bem como para conter a progressão da resistência antimicro-
biana, desaos que se tornam ainda mais críticos diante das mudanças
ambientais globais.
Além dos desaos socioeconômicos e ambientais discutidos no
âmbito do Grupo de Trabalho sobre Saúde, os países do G20 decidiram
pela criação de um novo instrumento de cooperação técnica voltado à
inovação e produção de tecnologias farmacêuticas: a Coalition for Local
and Regional Production, Innovation and Equitable Access. Essa coalizão tem
como objetivo promover o acesso a vacinas, tratamentos terapêuticos
e diagnósticos, além de outras tecnologias de saúde, visando fortalecer
a capacidade global de prevenção, preparação e resposta a pandemias.
Ademais, busca-se enfrentar o problema das doenças negligenciadas e ga-
rantir assistência às populações em situação de vulnerabilidade, reforçan-
do a equidade no acesso à saúde em escala global.
A proposta foi recebida com entusiasmo por organizações como a
Unitaid3 , DNDi4 e a Global Health Technologies Coalition5 . Entretanto, os
documentos até então publicados que noticiam a criação da coalizão não
apresentam detalhamentos sobre seu funcionamento, oferecendo apenas
indícios preliminares sobre sua operacionalização. Aparentemente, a ini-
ciativa pretende catalisar sinergias entre atores e mecanismos já existen-
tes, além de buscar o fortalecimento e a ampliação de instrumentos de
nanciamento para pesquisa e produção.
No entanto, não há indicação de mobilização de recursos adicio-
nais, criação de novos fundos ou mesmo diretrizes claras sobre as tecno-
logias e enfermidades prioritárias. Dessa forma, trata-se, até o momento,
de uma proposta incipiente e de escopo aparentemente pouco ambicioso.
A proposta de criação da coalizão, ainda assim, reete o reconhe-
cimento da necessidade de ampliar os investimentos em pesquisa e ino-
vação para enfrentar desaos essenciais da saúde global, sinalizando uma
aposta estratégica do G20 no potencial da inovação tecnológica como ve-
tor de transformação no setor. Entretanto, ela se dá em um contexto mais
amplo de discussões políticas e contradições acerca da necessidade de for-
talecimento de soluções e mecanismos cooperativos para o enfrentamen-
to de crises em saúde e da necessidade de reformas no sistema internacio-
nal de inovação farmacêutica. A centralidade das inovações tecnológicas
e as contradições políticas relacionadas à proposição de soluções estrutu-
rantes para os problemas de acesso a elas cam claras nas áreas críticas
de interesse da coalizão: o enfrentamento das doenças negligenciadas e
a distribuição equânime e oportuna de tecnologias farmacêuticas em pe-
ríodos de crises globais.
Uma resposta ao problema da permanência de um signicativo es-
pectro de doenças negligenciadas passa, necessariamente, pelo investimen-
to em ciência, tecnologia e inovação, para o completo desenvolvimento
3. https://unitaid.org/news-blog/
unitaid-welcomes-g20-health-working-
-group-ministerial-declarations-ahead-
-of-cop29/
4. https://dndi.org/press-releases/2024/
dndi-welcomes-g20-coalition-innova-
tion-local-regional-production-equitable-
-access-health-tools/
5. https://www.ghtcoalition.org/news/
statement-on-the-g20-global-coalition-
-for-local-and-regional-production-inno-
vation-and-equitable-access
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 12-28
de novos tratamentos. O conceito de doença negligenciada relaciona-se
justamente à ausência de esforços em pesquisa e desenvolvimento para
disponibilização de tratamentos, vacinas ou testes diagnósticos para
doenças tratáveis e curáveis, em razão da falta de interesse econômico
por parte das empresas farmacêuticas. Nesse sentido, são doenças que
aigem populações em situação de vulnerabilidade econômica, em países
também sem recursos orçamentários para sustentar a compra de medica-
mentos inovadores (Trouiller, 2002).
Entretanto, além da simples disponibilidade técnica de uma nova
tecnologia, é necessário considerar elementos críticos para garantir o
acesso a populações em situação de maior vulnerabilidade e exposição so-
cioeconômica. Aspectos como capacidade de produção, alocação e arma-
zenagem são essenciais, assim como a capacidade técnica e clínica para
diagnóstico, encaminhamento e aplicação, especialmente em regiões
com maiores restrições (Wounters et al, 2021).
A dependência do sistema internacional de inovação farmacêu-
tica em relação aos investimentos privados para o desenvolvimento de
novas tecnologias e disponibilização de tratamentos produz distorções
signicativas (Astone, 2023). O problema das doenças negligenciadas
é certamente o mais latente e ensejou iniciativas internacionais para
minorar seus efeitos. Durante quase uma década, discutiu-se na OMS
uma proposta oriunda do Consultative Expert Working Group on Research
and Development de estabelecimento de um instrumento juridicamente
vinculante sobre pesquisa e desenvolvimento em saúde, com a nalidade
de nanciar o desenvolvimento de pesquisas para doenças negligenciadas
pela indústria farmacêutica6 . Entretanto, as negociações esbarraram em
controvérsias técnicas sobre sua operacionalização, mas as maiores resis-
tências vieram de países desenvolvidos, respondendo a demandas de seus
setores industriais.
Os países do G20 manifestaram também apoio à conclusão das ne-
gociações em curso para a criação de um novo instrumento internacional
no âmbito da OMS voltado para a prevenção, preparação e resposta a
pandemias. Este instrumento, em negociação desde o nal de 2021, busca
suprir lacunas existentes no atual sistema de governança sanitária global,
em consonância com a proposta de reforma do Regulamento Sanitário
Internacional (RSI). Um dos pontos críticos nas discussões está na ope-
racionalização de uma importante demanda global - o acesso equitativo
a contramedidas médicas durante crises sanitárias internacionais. Esse
compromisso reete a experiência da pandemia de COVID-19, que evi-
denciou disparidades no acesso a vacinas, tratamentos e insumos mé-
dicos essenciais, além das diculdades de mecanismos multilaterais de
garantir a distribuição e acesso a vacinas aos países mais pobres (Borges,
Menezes, Crosbie, 2022).
A pandemia conrmou o diagnóstico de que a capacidade de de-
senvolvimento e produção de vacinas e medicamentos é um elemento
essencial de qualquer estratégia de resposta ecaz. A proposta de cons-
tituição de uma Coalition for Local and Regional Production, Innovation and
Equitable Access seria uma inovação signicativa caso permitisse a capaci-
tação técnica de países do Sul Global para o desenvolvimento e produção
6. WHO. Consultative Expert Working
Group on Research and Development:
Financing and Coordination. 2012.
Disponível em https://apps.who.int/gb/
cewg/pdf_files/A65_24-en.pdf. Último
acesso em 24/03/2025.
25
Aline Regina Alves Marns, Henrique Zeferino de Menezes Inovação Tecnológica no G20: caminhos para a inclusão nanceira e a equidade na saúde Global
de tecnologias farmacêuticas relevantes para o enfrentamento de pande-
mias e doenças endêmicas em suas regiões. Entretanto, a descentraliza-
ção e distribuição regional de capacidades para realizar P&D vem sendo
objeto de divergências importantes entre países desenvolvidos e países
em desenvolvimento.
Países com capacidade de desenvolvimento de vacinas esperam
que haja efetivamente uma maior capacidade de coordenação global para
ampliar a capacidade de produção de vacinas nos países do Sul, mas sem
que haja maiores transferências de tecnologia que garantam a autonomia
tecnológica desses países. Uma rede de produção de vacinas e medica-
mentos, sobre contratos de licenciamento restritivos, é importante para
a indústria farmacêutica terceirizar processos nais de produção (ll and
nish), para suprir as demandas do mercado. Essas redes de produção fo-
ram essenciais para garantir a produção de vacinas contra Covid-19, mas
poucos contratos estabeleceram formas mais amplas de transferência
tecnológica e apropriação de capacidade de desenvolvimento e produção
(Shadlen, 2023).
Essa distinção técnica e política entre a distribuição geográca da
capacidade de desenvolvimento ou a distribuição geográca da capacida-
de de produção de tecnologias farmacêuticas foi exposta nas negociações
do novo tratado de pandemias da OMS, assim como se tornou pano de
fundo das discussões na Organização Mundial do Comércio (OMC) sobre
a proposta de suspensão temporária de direitos de propriedade intelectual
durante a pandemia de Covid-19 (Ventura et.al, 2022). Uma das justicati-
vas apresentadas pelos governos de Índia e África do Sul para a suspensão
temporária dos direitos de propriedade intelectual era justamente per-
mitir a capacitação técnica de empresas farmacêuticas nos países do Sul
Global para o desenvolvimento de tecnologias farmacêuticas relevantes,
por meio do acesso a tecnologias e colaboração técnica (Menezes, 2021).
Ou seja, a proposta de uma Coalition for Local and Regional Production,
Innovation and Equitable Access enfrenta os mesmos desaos relacionados
ao tensionamento entre o controle sobre tecnologias farmacêuticas, a dis-
tribuição geográca da capacidade de produção e a construção de instru-
mentos para permitir acesso à vacinas, medicamentos e outras tecnolo-
gias. O problema ca claro no reforço discursivo de que a coalizão será
centrada na cooperação voluntária, para o fortalecimento das capacida-
des produtivas. Ainda, seus instrumentos se baseiam na cooperação téc-
nica e transferência de tecnologias voluntárias, na formalização de com-
promissos de compra antecipada e utilização de fundos de investimentos
existentes.
Considerações finais
O G20 tem incorporado em sua agenda de discussões temas rele-
vantes para o enfrentamento de desaos estruturais do desenvolvimen-
to, apesar de ainda serem incertos os efeitos concretos de grande parte
das iniciativas e propostas extraídas das ações do grupo. Neste estudo,
destacou-se a discussão promovida pelo G20, sob a presidência brasilei-
ra, sobre o papel da inovação tecnológica na redução de desigualdades
26
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 12-28
socioeconômicas, especialmente por meio da inclusão nanceira e da ga-
rantia de equidade no acesso à saúde. Sob a liderança do Brasil, o grupo
reforçou o compromisso com a inovação tecnológica como um vetor cen-
tral para a transformação da realidade social, buscando alinhar avanços
tecnológicos com políticas públicas inclusivas e sustentáveis. No entanto,
os desaos persistem, e as iniciativas propostas exigem uma governan-
ça global robusta e coordenada para garantir impactos signicativos e
duradouros.
No âmbito da inclusão nanceira, os avanços tecnológicos, como
a digitalização de serviços nanceiros e o uso de inteligência articial,
têm demonstrado potencial para reduzir barreiras históricas de acesso,
especialmente para populações marginalizadas. Apesar dos progressos
observados, como a diminuição da lacuna de gênero e a ampliação do
acesso a serviços nanceiros em regiões remotas, ainda há um longo
caminho a percorrer. A exclusão nanceira continua a afetar sobretudo
mulheres, populações rurais e comunidades indígenas, evidenciando a
necessidade de políticas públicas que combinem inovação tecnológi-
ca com educação financeira, proteção ao consumidor e infraestrutura
digital inclusiva. A presidência brasileira do G20 destacou a importância
de estratégias coordenadas para superar esses desafios, mas a efetividade
dessas iniciativas dependerá da capacidade dos países em implementar re-
formas estruturais e garantir a sustentabilidade dos avanços alcançados,
o que está além do escopo do grupo.
No campo da saúde, a inovação tecnológica também se mostrou
essencial para promover a equidade no acesso a serviços essenciais, es-
pecialmente diante dos desaos impostos pela pandemia de Covid-19 e
pelas mudanças climáticas. A criação da Coalition for Local and Regional
Production, Innovation and Equitable Access representa um passo importan-
te na direção de uma maior cooperação internacional para o desenvolvi-
mento e a distribuição de tecnologias farmacêuticas. No entanto, a pro-
posta ainda carece de detalhamento e compromissos concretos, especial-
mente no que diz respeito à transferência de tecnologia e ao nanciamen-
to de pesquisas para doenças negligenciadas. A efetividade dessa coalizão
dependerá da superação de divergências geopolíticas e da construção de
um sistema de inovação farmacêutica mais justo e inclusivo, que priorize
as necessidades das populações mais vulneráveis.
Em ambos os eixos temáticos, inclusão nanceira e saúde, a inova-
ção tecnológica emerge como um instrumento poderoso para a redução
das desigualdades e a promoção do desenvolvimento sustentável. No en-
tanto, seu potencial só será plenamente realizado se estiver alinhado a
um arcabouço regulatório sólido, a políticas públicas inclusivas e a um
compromisso global com a equidade. É fundamental reconhecer que a
tecnologia, por si só, não resolve desigualdades. Ela deve ser vista como
uma ferramenta complementar a esforços mais amplos de transformação
social e econômica.
Ademais, dado o grupo heterogêneo de países, muitas vezes as
políticas e ações recomendadas pelo G20 permanecem genéricas e des-
coordenadas. Apesar de sua relevância como fórum global, o G20 reúne
países com diferentes níveis de desenvolvimento econômico, capacidades
27
Aline Regina Alves Marns, Henrique Zeferino de Menezes Inovação Tecnológica no G20: caminhos para a inclusão nanceira e a equidade na saúde Global
tecnológicas e prioridades políticas distintas. Enquanto algumas econo-
mias avançadas já possuem infraestruturas digitais consolidadas e regu-
lamentações sosticadas para novas tecnologias, muitas economias emer-
gentes e em desenvolvimento ainda enfrentam grandes lacunas nestes
aspectos. Essa diversidade de contextos torna difícil a formulação de po-
líticas que sejam realmente aplicáveis a todos os membros, resultando,
muitas vezes, em compromissos vagos e recomendações amplas, sem me-
canismos concretos de implementação e acompanhamento.
Por m, cabe destacar que a governança global, em um contexto
de crescente fragmentação e rivalidade geopolítica, precisa ser fortalecida
para garantir que as iniciativas propostas pelo G20 tenham um impacto
real e duradouro. A presidência brasileira do G20 deu passos importantes
nessa direção, mas o sucesso dessas iniciativas dependerá da continuidade
dos esforços e do engajamento de todos os atores envolvidos na constru-
ção de um futuro mais justo e sustentável. Embora esteja para além dos
limites deste artigo, é fundamental destacar que os desaos impostos pelo
segundo governo de Donald Trump e a guerra entre Rússia e Ucrânia à
ordem multilateral representam um ponto crucial de reexão. Tais desa-
os não apenas intensicam as diculdades para a agenda do G20, mas
também colocam em questão a própria continuidade e relevância do blo-
co em um cenário global cada vez mais polarizado e imprevisível.
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29
Neblina Orrico, Danilo Elias Fialho Josaphat O Papel do Brasil na Construção de uma Aliança Global contra a Fome e a Pobreza no Contexto do G20
O Papel do Brasil na Construção de uma
Aliança Global contra a Fome e a Pobreza
no Contexto do G20
El Rol de Brasil en la Construcción de una Alianza Global
contra el Hambre y la Pobreza en el Contexto del G20
The Role of Brazil in Building a Global Alliance against
Hunger and Poverty in the Context of the G20
Neblina Orrico1
Danilo Elias Fialho Josaphat2
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2025v13n1p29-43
Enviado em: 07 de novembro de 2024
Aceito em: 02 de dezembro de 2024
R
Este artigo examina o papel do Brasil na criação da Aliança Global contra a
Fome e a Pobreza no contexto do G20, destacando as estratégias, políticas e
iniciativas lideradas pelo governo brasileiro durante sua presidência no grupo. O
estudo analisa a posição brasileira alicerçada sobre as políticas públicas nacio-
nais e a proposta de uma Aliança Global, à luz da tese de Milner (2020) sobre
ajuste de preferência entre os atores internacionais. A análise enfoca os desaos
enfrentados pelo Brasil e as ações adotadas para concretizar a formação da
Aliança, com ênfase na proposta de um G20 mais social, inclusivo e coordenado
que reetisse as aspirações dos países do Sul Global, na busca pela melhoria
das condições sociais tanto em seus territórios quanto no cenário global. O
artigo começa discutindo o papel do G20 na governança econômica global,
apresentando uma análise histórica do grupo, a composição de seus membros,
suas contribuições para o processo e as perspectivas para o futuro. A segunda
seção examina o panorama atual da fome no mundo, com base nos relatórios
de organizações internacionais como a FAO, UNICEF, OMS, FIDA e WFP,
que fornecem uma visão abrangente sobre a crise alimentar global. A terceira
seção detalha os pilares da proposta brasileira para a criação da Aliança Global,
destacando a importância de uma abordagem integrada e centrada nas pessoas
para alcançar os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). Nas consi-
derações nais, o artigo ressalta a relevância estratégica da atuação brasileira na
construção da Aliança no G20, sublinhando seu potencial para fomentar uma
agenda mais inclusiva e coordenada entre os países membros, contribuindo para
o cumprimento dos ODS estabelecidos pela Agenda 2030.
Palavras-chave: G20, Aliança Global contra a Fome e a Pobreza, Agenda 2030,
Redução da Pobreza.
1. Neblina Orrico é doutoranda do Pro-
grama de Pós-Graduação em Ciências
Sociais - Estudos Comparados sobre as
Américas (PPGECsA) do Departamento
de Estudos Latino-Americanos (ELA)
da Universidade de Brasília (UnB).
Mestre em Ciências Sociais - Estudos
Comparados sobre as Américas pelo
CEPPAC, Universidade de Brasília (UnB).
Brasília/DF, Brasil. ORCID: https://orcid.
org/0000-0002-4147-0303. E-mail:
neblinaorrico@gmail.com.
2. Danilo Josaphat é mestrando do Pro-
grama de Pós-Graduação em Ciências
Sociais - Estudos Comparados sobre as
Américas (PPGECsA) do Departamento
de Estudos Latino-Americanos (ELA)
da Universidade de Brasília (UnB). É
bacharel em Relações Internacionais
pela Universidade de Brasília (UnB).
Brasília/DF, Brasil. ORCID: https://orcid.
org/0009-0002-2211-0924. E-mail:
danilojosaphat@gmail.com.
30
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 29-43
R
Este artículo examina el papel de Brasil en la creación de la Alianza Global con-
tra el Hambre y la Pobreza en el contexto del G20, destacando las estrategias,
políticas e iniciativas lideradas por el gobierno brasileño durante su presiden-
cia en el grupo. El estudio analiza la posición brasileña, fundamentada en las
políticas públicas nacionales y en la propuesta de una Alianza Global, a la luz de
la tesis de Milner (2020) sobre el ajuste de preferencias entre los actores interna-
cionales. El análisis se centra en los desafíos enfrentados por Brasil y las acciones
adoptadas para concretar la formación de la Alianza, con énfasis en la propuesta
de un G20 más social, inclusivo y coordinado, que reeje las aspiraciones de los
países del Sur Global en la búsqueda de la mejora de las condiciones sociales
tanto a nivel nacional como global. El artículo comienza con una discusión so-
bre el papel del G20 en la gobernanza económica global, presentando un análisis
histórico del grupo, la composición de sus miembros, sus contribuciones al pro-
ceso y las perspectivas para el futuro. La segunda sección examina el panorama
actual del hambre en el mundo, basándose en los informes de organizaciones
internacionales como la FAO, UNICEF, OMS, FIDA y WFP, que proporcionan
una visión integral sobre la crisis alimentaria global. La tercera sección detalla
los pilares de la propuesta brasileña para la creación de la Alianza Global, desta-
cando la importancia de un enfoque integrado y centrado en las personas para
alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). En las consideraciones
nales, el artículo subraya la relevancia estratégica del liderazgo brasileño en la
construcción de la Alianza en el G20, destacando su potencial para promover
una agenda más inclusiva y coordinada entre los países miembros, contribuyen-
do al cumplimiento de los ODS establecidos en la Agenda 2030.
Palabras clave: G20, Alianza Global contra el Hambre y la Pobreza, Agenda
2030, Reducción de la Pobreza.
A
This article examines Brazil’s role in the creation of the Global Alliance Against
Hunger and Poverty within the context of the G20, highlighting the strategies,
policies, and initiatives led by the Brazilian government during its presidency
of the group. The study analyzes Brazil’s position, grounded in national public
policies and the proposal for a Global Alliance, in light of Milner’s (2020) theory
on preference adjustment among international actors. The analysis focuses on
the challenges faced by Brazil and the actions taken to materialize the formation
of the Alliance, with an emphasis on the proposal for a more social, inclusive,
and coordinated G20 that reects the aspirations of Global South countries in
their pursuit of improved social conditions both domestically and globally. The
article begins with a discussion of the G20’s role in global economic governan-
ce, presenting a historical analysis of the group, its membership composition, its
contributions to the process, and its future prospects. The second section exami-
nes the current landscape of global hunger, drawing on reports from internatio-
nal organizations such as FAO, UNICEF, WHO, IFAD, and WFP, which provide
a comprehensive perspective on the global food crisis. The third section outlines
the pillars of Brazil’s proposal for the creation of the Global Alliance, emphasi-
zing the importance of an integrated and people-centered approach to achie-
ving the Sustainable Development Goals (SDGs). In the concluding remarks, the
article underscores the strategic relevance of Brazil’s leadership in constructing
the Alliance within the G20, highlighting its potential to foster a more inclusive
and coordinated agenda among member countries, contributing to the achieve-
ment of the SDGs established in the 2030 Agenda.
Keywords: G20, Global Alliance against Hunger and Poverty, Agenda 2030,
Poverty Reduction.
31
Neblina Orrico, Danilo Elias Fialho Josaphat O Papel do Brasil na Construção de uma Aliança Global contra a Fome e a Pobreza no Contexto do G20
Introdução
A simbologia do martelo de madeira no contexto do Grupo dos
Vinte (G20) transcende a mera representação material, incorporando va-
lores fundamentais de cooperação e negociação entre os países membros.
Não por acaso, este símbolo ganhou destaque durante a transferência da
presidência temporária do G20, em setembro de 2023, em Nova Delhi, na
Índia, quando o martelo foi passado das mãos do primeiro-ministro india-
no, Narendra Modi, para o presidente do Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva.
A cerimônia marcou o início da presidência anual do G20 pelo Brasil sob
o lema “Construindo um Mundo Justo e um Planeta Sustentável”.
Nesse cenário, foi apresentada pelo governo brasileiro a proposta
do Brasil de liderar uma agenda do G20 mais social, inclusivo e coor-
denado, buscando, dentre tantas propostas, estabelecer uma Aliança
Global contra a Fome e a Pobreza. Essa proposta, alinhada com as as-
pirações do Sul Global, contribui para a manutenção e promoção da
imagem do Brasil à nível internacional, destacando o país como preocu-
pado com questões sociais e impulsionando a reputação internacional
brasileira nesse âmbito (Mota, 2015). Para tanto, foram elencadas como
base experiências bem-sucedidas que podem ser difundidas globalmen-
te no escopo do ativismo internacional adotado pelo Brasil, focado na
disseminação de políticas sociais sob um modelo inovador de desenvol-
vimento referência positiva para as tentativas dos Estados em desenvol-
vimento de reformar as estruturas de governança global (Menezes &
Vieira, 2002).
Neste contexto, o presente artigo se propõe a analisar o papel do
Brasil na construção de uma Aliança Global contra a Fome e a Pobreza,
no âmbito do G20. Para isso, será realizado um exame das estratégias, po-
líticas e iniciativas lideradas pelo Brasil durante sua presidência no Grupo
dos 20, com o objetivo de compreender como essas ações contribuem
para a promoção de uma agenda mais inclusiva e coordenada entre os
países membros.
O resultado desse exame será abordado sob a tese de Milner (2020)
para abordar cooperação internacional a partir do ajuste de preferências
entre diferentes atores internacionais com objetivos distintos, conside-
rando a interação e a experiência da política doméstica brasileira de ên-
fase ao combate à fome e à pobreza e a proposta de uma Aliança Global.
No paper que se segue trataremos de descrever os desaos assumidos pelo
governo brasileiro e sua atuação nos meses que se seguiram para atingir
o objetivo de formação da Aliança. Conforme destacou o presidente Lula:
Para assegurar que o G20 atue de forma inclusiva e coerente, o Brasil pretende
organizar os trabalhos em torno de três orientações gerais. Primeiro, vamos fa-
zer com que as trilhas política e de nanças se coordenem e trabalhem de forma
mais integrada. Segundo, temos de ouvir a sociedade. A Presidência brasileira
vai assegurar que os grupos de engajamento tenham a oportunidade de reportar
suas conclusões e recomendações aos representantes de governo. Terceiro, não
podemos deixar que questões geopolíticas sequestrem a agenda de discussões das
várias instâncias do G20. Não nos interessa um G20 dividido. (Brasil, 2023)
Por meio desta análise, espera-se contribuir para elucidar como
países do Sul Global, como o Brasil, formulam políticas de governança
32
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 29-43
globais e engajam-se em iniciativas de cooperação para enfrentar desaos
prementes, como a fome e a pobreza no século XXI.
Na primeira seção, apresentamos o papel do G20 na Governança
Econômica Global, com um panorama histórico do G20, desde sua cria-
ção até as cúpulas de chefes de Estado e governo. Em seguida, são dis-
cutidos os países membros do G20, suas características e contribuições
para o grupo. Posteriormente, são abordadas as entidades internacionais
participantes das cúpulas do G20. Por m, são exploradas as perspectivas
futuras do G20 e os desaos que o grupo enfrenta na busca por uma go-
vernança econômica global mais ecaz e inclusiva.
Na segunda seção, discorremos sobre o cenário atual da fome no
mundo examinando as principais descobertas e recomendações do relató-
rio periódico conjunto – elaborado pela Organização das Nações Unidas
para Agricultura e Alimentação (FAO, em inglês), pelo Fundo das Nações
Unidas para a Infância (UNICEF, em inglês), pela Organização Mundial
da Saúde (OMS), pelo Fundo Internacional para o Desenvolvimento
Agrícola (FIDA) e pelo Programa Mundial de Alimentos (WFP, em in-
glês) – que oferece uma visão abrangente do cenário atual da fome e da
pobreza em todo o mundo.
Na terceira e última seção, trazemos os pilares nos quais se sus-
tentou a proposta do governo brasileiro para criar uma Aliança Global
contra a Fome e a Pobreza no âmbito do G20, com destaque para a im-
portância de uma abordagem integrada e centrada nas pessoas para se
alcançar os ODS relacionados à erradicação da fome no mundo até 2030.
Nas considerações nais, destacamos o papel do Brasil na cons-
trução dessa Aliança Global contra a Fome e a Pobreza que, no âmbito
do G20, se mostrou estrategicamente relevante na construção do futuro
de políticas e iniciativas que podem contribuir para a promoção de uma
agenda mais inclusiva e coordenada entre os países membros, fazendo
com que sejam alcançados os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável
da Agenda 2030.
O Papel do G20 na Governança Econômica Global
Aqui examinaremos a evolução do G20 ao longo do tempo e seu pa-
pel na governança econômica global. Primeiramente, é apresentado um
panorama histórico do G20, desde sua criação até as cúpulas de chefes
de Estado e governo. Em seguida, são discutidos os países membros do
G20, suas características e contribuições para o grupo. Posteriormente,
são abordadas as entidades internacionais participantes das cúpulas do
G20. Por m, são exploradas as perspectivas futuras do G20 e os desaos
que o grupo enfrenta na busca por uma governança econômica global
mais ecaz e inclusiva.
Principal espaço onde países discutem e colaboram sobre questões
econômicas globais – como crescimento econômico, comércio, mudan-
ças climáticas e desigualdade – atualmente, o G20 é o principal fórum
de cooperação econômica internacional que reúne as economias mais
inuentes do mundo e que representam uma grande parte do PIB mun-
dial. Criado em 1999 em resposta às crises econômicas internacionais que
33
Neblina Orrico, Danilo Elias Fialho Josaphat O Papel do Brasil na Construção de uma Aliança Global contra a Fome e a Pobreza no Contexto do G20
abalaram a estabilidade global, o G20 foi concebido como um mecanismo
de coordenação entre os países-membros para discutir os grandes temas
nanceiros internacionais num horizonte mais amplo do que o existente
anteriormente, o G7/83 , sendo o objetivo principal trazer os grandes paí-
ses “emergentes” a práticas e comportamentos considerados adequados
para o avanço “sem sobressaltos” da internacionalização dos uxos nan-
ceiros (Cozendey, 2011, p. 83).
Nos anos seguintes, a importância do grupo cresceu rapidamente
em razão dos choques econômicos que abalaram a estabilidade nancei-
ra global no nal do século XX (Albuquerque, 2023). Essas crises incluí-
ram a crise do México de 1994, a crise dos tigres asiáticos de 1997, a crise
da Rússia de 1998 e a desvalorização do Real em 1998/99. Diante desses
eventos e perante um cenário global multipolar, as maiores economias do
mundo reconheceram a necessidade de um fórum mais abrangente e in-
clusivo para coordenar respostas políticas e econômicas (Ramos; Garcia,
2024) e o G20 ganhou força nesse cenário.
Atualmente, o agrupamento desempenha, através de presidências
rotativas anuais, um papel importante na denição e no reforço da arqui-
tetura e da governança mundiais. Desta forma, apesar de inicialmente
o fórum se concentrar principalmente em questões macroeconômicas
e nanceiras, sua agenda foi progressivamente dilatada para incluir te-
mas como comércio, desenvolvimento sustentável, saúde, agricultura,
energia, meio ambiente, mudanças climáticas e combate à corrupção. O
Grupo dos 20 solidicou sua importância a partir da realização das cúpu-
las de chefes de Estado e governo de 2008, durante a crise nanceira glo-
bal (Albuquerque, 2023). Em síntese, o G20 ocupa-se da governança glo-
bal, a partir do reconhecimento da inexorabilidade da interdependência
no sistema internacional, ou seja, a inevitabilidade de soluções coletivas,
assim como explorado por Keohane & Milner (1996).
Apesar do nome, o G20 é composto por 19 países membros, União
Europeia e mais recentemente a União Africana, representando as maio-
res economias do mundo4 . A inclusão recente da União Africana, em
2023, reete a crescente legitimidade dos questionamentos por uma re-
presentação mais equilibrada e diversicada na governança global.
A despeito da considerável desproporcionalidade de representação
geográca – com maioria de países do norte global –, juntos, os membros
do G20 representam cerca de 85% do PIB mundial, 75% do comércio in-
ternacional e dois terços da população do planeta. Essa relevância global
resulta no comparecimento massivo durante os encontros ministeriais e
cúpulas do grupo de uma série de entidades internacionais como partici-
pantes xas das cúpulas do G20, nomeadamente: o sistema da Organização
das Nações Unidas (ONU), o Fundo Monetário Internacional (FMI), o
Banco Mundial (BM), a Organização Mundial do Comércio (OMC), a
Organização Mundial da Saúde (OMS), a Organização Internacional
do Trabalho (OIT), o Conselho de Estabilidade Financeira (Financial
Stability Board - FSB, em inglês) e a Organização para a Cooperação e
Desenvolvimento Econômico (OCDE).
Porém, a conjunção de membros do G20 projeta uma relevância
para o enfrentamento de desaos globais cujo potencial nem sempre é
3. O G8 incorporou a Rússia ao G7, mas
os temas econômicos continuavam
a ser discutidos prioritariamente no
formato G7.
4. Os países membros incluem África do
Sul, Alemanha, Arábia Saudita, Argen-
tina, Austrália, Brasil, Canadá, China,
Coreia do Sul, Estados Unidos, França,
Índia, Indonésia, Itália, Japão, México,
Reino Unido, Rússia e Turquia, União
Europeia (UE) e União Africana (UA).
34
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 29-43
convertido em eciência. Para corresponder às expectativas de governan-
ça internacional, o sucesso futuro do G20 dependerá da capacidade dos
países membros de superar diferenças e trabalhar em conjunto. Esse en-
frentamento não ocorrerá a despeito das divergências geopolíticas, mas
através delas e da capacidade dos membros alheios às polarizações de
pautar tópicos de agenda inovadores que extraiam ganhos estratégicos
das rivalidades entre os membros do grupo.
Cenário atual da fome no mundo
Em relatório periódico conjunto, a Organização das Nações Unidas
para Agricultura e Alimentação (FAO, em inglês), o Fundo das Nações
Unidas para a Infância (UNICEF, em inglês), a Organização Mundial da
Saúde (OMS), o Fundo Internacional para o Desenvolvimento Agrícola
(FIDA) e o Programa Mundial de Alimentos (WFP, em inglês) oferecem
anualmente uma visão abrangente do cenário atual da fome e da pobreza
em todo o mundo. Este capítulo examina as principais descobertas e reco-
mendações do relatório e destaca as implicações para o G20.
O relatório destaca que 258 milhões de pessoas em 58 países en-
frentam níveis agudos de fome, e cerca de 735 milhões vivem em pobreza
extrema. Projeções indicam que mais de 600 milhões de pessoas enfren-
tarão a fome até 2030, e 575 milhões viverão em pobreza extrema (FAO et
al., 2023). Esses números reetem uma reversão do progresso em direção
ao cumprimento do objetivo global de erradicação da pobreza e da fome,
que compõem o Objetivo de Desenvolvimento Sustentável (ODS).
El hambre en el mundo en 2022, medida por la prevalencia de la subalimentación
(indicador 2.1.1 de los ODS), se mantuvo muy por encima de los niveles ante-
riores a la pandemia. La proporción de la población mundial que sufría hambre
crónica en 2022 era de aproximadamente el 9,2 %, frente al 7,9 % en 2019. Tras
aumentar bruscamente en 2020 en plena pandemia mundial, y de aumentar más
lentamente en 2021 hasta alcanzar un 9,3 %, la prevalencia de la subalimentación
dejó de aumentar de 2021 a 2022. Se estima que el hambre afectó a entre 691
millones y 783 millones de personas en todo el mundo en 2022. Considerando el
punto medio del rango estimado (unos 735 millones en 2022), en 2022 padecie-
ron hambre 122 millones de personas más que en 2019, antes de la pandemia
(FAO et al., 2023, p. 20).
O relatório identica quatro tipos de crises como principais fatores
de pobreza e insegurança alimentar: conitos e insegurança, crises eco-
nômicas, choques climáticos e choques para a saúde vegetal, zoonótica
e humana. A despeito desse desao global e seus desdobramentos afeta-
rem prementemente países não-membros do G20 e serem experienciado
por proporções diferentes dos cidadãos das maiores e menores economias
membros do grupo, eles se manifestam de maneira transnacional e seu
enfrentamento requer coordenação multilateral (Margulis, 2012).
Segundo apontado pelo referido relatório, a fome global está em
ascensão em muitas regiões do mundo, principalmente devido aos efeitos
da pandemia de COVID-19, aumento dos preços dos alimentos e energia,
conitos e fenômenos meteorológicos extremos.
Tema central do relatório é a urbanização e sua inuência nos
sistemas agroalimentares. Com a previsão de que quase sete em cada
35
Neblina Orrico, Danilo Elias Fialho Josaphat O Papel do Brasil na Construção de uma Aliança Global contra a Fome e a Pobreza no Contexto do G20
dez pessoas viverão em áreas urbanas até 2050, a urbanização está mol-
dando esses sistemas e sua capacidade de fornecer dietas saudáveis e
acessíveis para todos. A análise ressalta a necessidade de uma aborda-
gem integrada do contínuo rural-urbano para entender as complexas
interações entre áreas urbanas, periurbanas e rurais. A conectividade
crescente nesse contínuo é fundamental para o funcionamento das ca-
deias de valor e para enfrentar os desaos e oportunidades apresentados
pela urbanização.
Além disso, o documento destaca a importância da governança dos
sistemas agroalimentares, destacando a necessidade de mecanismos e
instituições que ultrapassem os limites setoriais e administrativos e con-
tem com a colaboração dos governos subnacionais e locais. Os governos
locais são identicados como atores fundamentais na implementação de
políticas e soluções essenciais para garantir que todas as pessoas tenham
acesso a dietas adequadas.
A Organização Internacional do Trabalho (OIT) aponta que menos
da metade da população mundial (4,1 bilhões) tem acesso a pelo menos
um benefício de proteção social, com variações regionais signicativas:
na África, apenas 17,4% da população está coberta por um benefício.
Embora tenha sido registrada uma melhoria signicativa na cobertura
das pensões para os idosos (77,5% da população de idosos no mundo rece-
be benefício), há outros indicadores críticos (OIT, 2022).
Ademais, menos de um em cada cinco desempregados recebe sub-
sídios governamentais (18,6%) e apenas uma em cada quatro crianças re-
cebe benefícios de programas de apoio às famílias (26,4%). Uma em cada
três pessoas com deciência recebe benefícios por invalidez (33,5%) e so-
mente 30,6% cento da população em idade ativa tem acesso a programas
abrangentes ao longo do ciclo de vida (34,3% para os homens e 26,5%
para as mulheres) (OIT, 2022). Esse cenário de falta de proteção social ele-
va a insegurança alimentar de maneira exponencial e ajuda a relembrar a
imbricada correlação entre fome e pobreza5 .
Portanto, os relatórios diagnosticam os desaos da fome e da po-
breza no mundo atual de maneira abrangente. Esse panorama coaduna
com a necessidade de garantir acesso à comida, e a uma alimentação
nutritiva; aumento da produtividade agrícola e da agricultura familiar;
fortalecimento de sistemas alimentares sustentáveis e de práticas agríco-
las resilientes; preservação da diversidade genética alimentar; aumento
do investimento em tecnologia agropecuária; eliminação das distorções
comerciais no mercado agrícola e controle à volatilidade dos preços de
commodities alimentares (Agenda 2030, 2015).
A satisfação de tarefas sabidamente complexas e que cujas in-
cumbências estão pulverizadas entre organizações multilaterais exige
uma governança mais eciente (Margulis, 2012). A própria realização
do referido relatório por cinco diferentes agências demonstra que o
assunto não pode ser abordado por apenas um ator internacional tradi-
cional. Paralelamente, sem que seja nominalmente citado, as recomen-
dações do referido relatório fornecem um roteiro de trabalho afeito às
potencialidades do G20 em suas características de composição, objeti-
vo e estrutura.
5. A definição de pobreza utilizada neste
trabalho considera a definição do Banco
Mundial de que, em 2024, cerca de 3,5
bilhões de pessoas (44% da população
mundial) vivem na pobreza, ou seja, com
menos de US$ 6,85 por dia. Disponível
em: https://www.worldbank.org/en/pu-
blication/poverty-prosperity-and-planet
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 29-43
O exemplo, compromisso e objetivo do Brasil
Ao assumir a presidência do G20, o governo brasileiro deniu
como prioridades o combate à fome, à pobreza e à desigualdade, assim
como a promoção das três dimensões do desenvolvimento sustentável:
econômica, social e ambiental (Brasil, 2023c). Além disso, a reforma da
governança global foi um tema central da agenda. A questão das mudan-
ças climáticas também gurou entre as principais prioridades, com um
foco especíco na mitigação de seus impactos, particularmente nos países
mais vulneráveis. Outra proposta relevante foi a reforma scal global,
que incluía a taxação das grandes fortunas6 , com o objetivo de assegurar
uma distribuição mais equitativa dos recursos e nanciar políticas públi-
cas voltadas à redução das desigualdades sociais e ambientais.
Ao se propor a liderar um G20 mais social e inclusivo, o Brasil
também abraçou a tarefa de propor e implementar a construção de uma
Aliança Global contra a Fome e a Pobreza. A despeito do lançamento há
10 anos da Agenda 2030 e a existência do ODS 2 sobre Fome Zero, o mun-
do tem presenciado um crescimento alarmante no número de pessoas
que não se alimentam adequadamente: 735 milhões estão passando fome
e 2,4 bilhões viviam em situação de insegurança alimentar moderada ou
grave até 2022 (FAO et al., 2023).
Diante disso, a sugestão brasileira é de que os países que aderirem
à Aliança Global proposta se comprometam a implementar políticas
públicas concretas e a formar uma rede para a difusão de tecnologias e-
cazes de combate à fome e à pobreza em âmbito local. O objetivo do go-
verno brasileiro é construir, junto com aqueles que aderirem, opções de
programas de enfrentamento da fome de larga escala e a nível nacional,
lançando mão de programas de desenho multidisciplinar para aplicação
em larga escala adaptada às diferentes realidades nacionais como “inicia-
tivas como transferência condicionada de renda, qualicação prossio-
nal, apoio à agricultura familiar, merenda escolar de qualidade e proteção
social adaptativa” (Brasil, 2023, n.p.)
No Brasil, essa tarefa foi conduzida em conjunto pelo Ministério das
Relações Exteriores e pelo Ministério do Desenvolvimento e Assistência
Social, Família e Combate à Fome (MDS), responsável por um dos pilares
da política social brasileira, o programa Bolsa Família, apresentado como
exemplo de política pública a ser promovida pela Força-Tarefa da Aliança
Global contra a Fome e a Pobreza. Reconhecido internacionalmente por
sua efetividade na redução da pobreza e da desigualdade, o Bolsa Família
se destaca como um modelo a ser seguido devido os resultados para o
combate à fome e pobreza.
Com 21 anos completados em 2024, o programa brasileiro demons-
tra o impacto transformador de políticas públicas estruturadas e dire-
cionadas. Recentemente, o Bolsa Família passou a compor um dos elos
essenciais do novo Plano Brasil Sem Fome, uma estratégia que articula
80 ações e programas de 24 ministérios, uma versão atualizada o Fome
Zero para o terceiro mandato presidencial de Lula. O Plano é composto
por 100 metas dispostas em três eixos: acesso à renda, redução da pobreza
e promoção da cidadania; segurança alimentar e nutricional: alimentação
6. O Brasil apresentou ao G20 a
proposta de criação de um imposto
mínimo global de 2% sobre a riqueza
dos bilionários do mundo, o que poderia
gerar uma arrecadação anual entre 200
e 250 bilhões de dólares, elaborada pelo
economista francês Gabriel Zucman
(2024).
37
Neblina Orrico, Danilo Elias Fialho Josaphat O Papel do Brasil na Construção de uma Aliança Global contra a Fome e a Pobreza no Contexto do G20
saudável, da produção ao consumo e; mobilização para o combate à fome
(Brasil, 2024).
As avaliações positivas do programa são muitas desde a sua criação.
Conforme arma Mota (2015):
Se hoje o Brasil é bem avaliado por órgãos especializados, como a FAO, o desao
de superação do problema da fome e da pobreza não é apenas o resultado da
implementação de políticas [...], mas também o avanço na construção de marcos
legais que propiciaram o ataque do problema de maneira estratégica.
Citam-se, por exemplo, a inclusão à Constituição Federal do direito humano
à alimentação, adequada em 2010, a institucionalização do Plano Nacional de
Segurança Alimentar, com destaque para a Estratégia Fome Zero, a implemen-
tação de várias políticas de proteção social e de fomento à produção agrícola [...]
implementados durante o governo de Lula da Silva (2003-2010). (Mota, 2015, p.
62-63)
Esse reconhecimento internacional tem sido convertido em instru-
mento de projeção internacional brasileira por meio de bases positivas
de transferência de cases de sucesso de políticas públicas. Os programas
de cooperação para o combate à fome, nos quais o Brasil é o referencial,
reforçam, portanto, a aspiração do país de constituir uma liderança regio-
nal e internacional diante dos países em desenvolvimento.
Assim, a perspectiva adotada pelo Brasil e pelos demais países em desenvolvi-
mento, em alguma medida, promoveu a quebra do monopólio dos países de-
senvolvidos, no que diz respeito à produção de conceitos, práticas e paradigmas
que determinavam os rumos da cooperação internacional desde o m da Guerra
Fria. (Mota, 2015, p. 78)
Essa aspiração se traduz em um ímpeto propositivo baseado no
apelo a desaos comuns do Sul Global:
O Brasil passou a desempenhar um papel signicativo na vocalização de soluções
para problemas globais e, ainda mais importante, disseminou essa nova abor-
dagem por meio da difusão e transferência de políticas públicas e modelos de
desenvolvimento que proporcionaram uma nova estrutura de governança para a
cooperação internacional. (Menezes, Vieira, 2021, p. 109, tradução livre).
Dessa forma, em meio à profunda crise do multilateralismo e rees-
truturação da ordem internacional (Lima, Albuquerque, 2020), precisa-
mente representada pela própria proeminência do G20 em detrimento
das tradicionais organizações internacionais, a Aliança Global contra a
Fome e a Pobreza surge como uma oportunidade para unir esforços e
conhecimentos de diferentes países e organismos internacionais, expe-
riências e mobilização de recursos. Com ela, será possível impulsionar
ações ecazes no combate à fome e à pobreza em todo o mundo. A ini-
ciativa liderada pelo Brasil no G20 representa um passo importante nessa
direção e a legitimidade do assunto graças às credenciais internacionais
brasileiras.
Aliança Global
Em que consistiu a proposta do governo brasileiro de criar uma
Aliança Global contra a Fome e a Pobreza no âmbito do G20? Destacando
a importância de uma abordagem integrada e centrada nas pessoas para
alcançar os ODS relacionados à erradicação da fome até 2030, a Aliança
foi estruturada sob três pilares principais:
38
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 29-43
[...] No Pilar Nacional, os países membros se comprometeriam a adotar políticas
ecazes para formar o pilar dos compromissos nacionais. O Pilar Financeiro da
Aliança seria composto por uma ampla variedade de fundos globais e regionais
existentes, fontes de Assistência Ocial ao Desenvolvimento (ODA), e doadores
públicos e privados, bem como possíveis novos mecanismos nanceiros inova-
dores, capazes de apoiar os países membros da Aliança em seus compromissos
nacionais para implementar programas de redução da fome e da pobreza, prio-
rizando os mais pobres. Finalmente, o Pilar do Conhecimento serviria como um
centro formado por uma lista qualicada de organizações e centros de conheci-
mento dedicados a promover assistência técnica e compartilhamento de lições
entre os membros da Aliança, focando suas operações no nível do país. (Brasil,
2023b, p. 2., tradução livre).
Assim, foi estabelecido, portanto, um mecanismo de transferência
de cases de sucesso de políticas públicas sob nanciamento coordenado e
sob os auspícios técnicos de think tanks associados ao G20. A ideia tam-
bém compreendeu o diagnóstico da existência de uma ampla variedade
de fundos globais e regionais, fontes governamentais e doadores privados
destinados ao combate à fome. A incongruência desse modelo fragmen-
tado de nanciamento em contraste com a estrutura estática de atuação
das tradicionais instituições da ordem multilateral resulta na postulação
da criação de artifícios intermediários, representados pela inciativa de ar-
ranjo internacional plurilateral.
Assumir a coordenação da Força-Tarefa para a Aliança Global con-
tra a Fome e a Pobreza do G20 é um desao que o governo brasileiro tem
encarado com determinação. Em um momento crucial na luta contra a
fome e a pobreza global, o Brasil assume a presidência do G20 e aproveita
a composição de sua Troika7 - formada junto com a Índia e África do Sul,
países alinhados às agendas de combate à fome e à pobreza - para dar or-
ganicidade à adoção da nova Força-Tarefa como uma resposta concreta a
esse desao, iniciando seis áreas prioritárias para o trabalho do Grupo de
Trabalho do G20 (Brasil, 2023):
1. Implementar abordagens de resiliência integradas e centradas nas pessoas.
2. Promover programas de resiliência especícos ao contexto e aos choques/
crises.
3. Melhorar coleta, integração e análise de dados e evidências.
4. Promover a tecnologia e a inovação.
5. Reforçar a capacidade de resposta aos choques dos sistemas de proteção social.
6. Acelerar a implementação do Quadro de Sendai para a Redução do Risco
de Desastres.
Essas recomendações destacam a importância de uma abordagem
holística e coordenada para enfrentar os desaos da fome e da pobreza.
O G20, através da Aliança Global contra a Fome e a Pobreza, pode de-
sempenhar um papel fundamental na implementação dessas recomen-
dações, mobilizando recursos e coordenando esforços em nível global. O
Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate
à Fome recebeu da Presidência da República a missão de conduzir a ne-
gociação com suas contrapartes para a construção da Aliança no âmbito
do G20 visando oferecer uma “cesta” de experiências exitosas de diversos
países, não só a membros do G20, mas a todas as nações que queiram
adaptar e implementar estas políticas públicas em seus territórios.
7. “O sistema da troika do G20 foi ofi-
cialmente adotado na Cúpula de Cannes
(França) em 2011 como a estrutura para
conduzir o processo do G20. A “troika”
consiste nas presidências atual, anterior
e seguinte do G20, e os três membros
cooperam entre si na preparação da
Cúpula do G20. Durante a presidência
brasileira, o país trabalhará em estreita
colaboração com a Índia (Presidência de
2023) e a África do Sul (Presidência de
2025).” (G20, 2024)
39
Neblina Orrico, Danilo Elias Fialho Josaphat O Papel do Brasil na Construção de uma Aliança Global contra a Fome e a Pobreza no Contexto do G20
Faz-se importante ressaltar que as experiências de combate à fome
e pobreza no mundo foram aplicadas no Sul Global e a literatura indi-
ca o sucesso de abordagens integradas que combinem proteção social e
acesso a outros serviços (Devereux, 2016; Wouterse, Taerse, 2018; Slater,
Holmes, Mathers, 2014), como intervenções para a segurança alimentar
e nutricional, capacitação prossional, empreendedorismo, programas de
saúde e de cuidados e acesso a nanciamento para a produção agrícola.
Ademais, como metodologia de aplicação dessas abordagens, em atenção
ao referenciado estudo de Mkandawire (2005), medidas direcionadas a
setores ou grupos especícos podem ser mais ecazes do que programas
gerais, ao alcançarem populações vulneráveis como crianças, pessoas
com deciência ou idosos através de suas especicidades.
É importante pontuar que Kharas et al. (2017) já haviam proposto
mecanismo internacional semelhante à Aliança através do G20:
O progresso global precisa acelerar consideravelmente se quiser que o ODS [Ob-
jetivos de Desenvolvimento Sustentável] para acabar com a fome e a desnutrição
seja alcançado até 2030, especialmente nas regiões rurais dos países em desen-
volvimento. O G20 poderia fazer avanços decisivos adotando e implementando
um quadro baseado em evidências para orientar os esforços de FNS [seguran-
ça alimentar e nutricional] entre e dentro dos países. Uma opção é avaliar as
necessidades, políticas e recursos de cada país, vinculados a cada uma das metas
relevantes do ODS. A comparação sistemática poderia então informar a orienta-
ção dos esforços entre países e intervenções, apoiando o aprendizado contínuo e
as correções de curso entre os principais atores. Em uma escala global, a mesma
abordagem de comparação poderia ajudar o G20 a agilizar os esforços multilate-
rais para obter o máximo efeito (Kharas et al., 2017, tradução livre).
Essa proposta símile à Aliança esteve bloqueada durante esses últi-
mos anos, dentre outras razões, devido a falta do que Milner (2020) chama
de ajuste de preferências entre diferentes atores com objetivos distintos
em meio às iniciativas de respostas coletivas no sistema internacional in-
terdependente. As ações de cooperação internacional estão condicionadas
a um acordo favorável para todas as partes, mas o combate à fome e à po-
breza através das propostas brasileiras prejudica mormente o protagonis-
mo dos países desenvolvidos, como apontado por Mota (2015), na medida
em que desaam o controle da narrativa sobre a fome e a pobreza globais.
Em vista disso, a percepção desfavorável dos países desenvolvidos em re-
lação à iniciativa brasileira compromete a velocidade de implementação
da Aliança.
Cabe ressaltar ademais que a proposta brasileira é pleiteada em
meio à galopante polarização geopolítica, ocasionada pelos conitos mi-
litares na Europa e no Oriente Médio (Ramos; Garcia, 2023), razão que
apresenta ônus e bônus para o sucesso da proposta de Aliança. Porquanto
a existência de tópicos de agenda extraordinários sobre guerras no G20
possa prejudicar a sobrevida de temas recorrentes e dispersos como a
fome e a pobreza, a falta de consensos e a necessidade de apresentação de
resultados compele os membros do Grupo a cogitar a adesão à Aliança
como resultado mínimo exequível.
Por m, faz-se importante destacar que, a despeito dos demais
membros da Troika da presidência brasileira compartilharem o tema
como de interesse (FAO; Banco Mundial; OMC, 2023), a presidência bra-
sileira simultânea ao terceiro Governo Lula representa um diferencial
40
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 29-43
para a ascensão do tema. Neste caso, o lugar de destaque que as políticas
de combate à fome ocuparam e ocupam na política doméstica brasileira
durante os governos do Partido dos Trabalhadores gera consequências
distributivas que podem chegar à nível internacional (Mota, 2015). Dessa
forma, o resultado da política externa propositiva brasileira a respeito da
Aliança é, em parte, resultado das disputas políticas domésticas brasilei-
ras sobre a prioridade do assunto da fome e da pobreza, seguindo o esque-
ma analítico de Milner (2020).
Estendendo esse raciocínio à proposta do terceiro eixo de susten-
tação, surge a sensibilidade do tema de nanciamento da Aliança Global
contra a Fome e a Pobreza, haja visto que o lastro scal para transferência
de renda em programas sociais é ponto controverso doméstica e interna-
cionalmente (FAO; Banco Mundial; OMC, 2023). O ajuste de preferências
inerente aos processos de cooperação tende a imobilizar avanços nessa
direção. Conquanto o governo brasileiro tenha expressado interesse em
coabitar este debate com a questão da taxação das grandes fortunas sob os
moldes de Zucman (2024), aançar a Aliança a este tópico seria arriscado
diante da urgência que o combate à fome e a pobreza inspiram.
Apesar disso, um dos membros fundadores da Aliança, o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID) se comprometeu a fornecer
até US$ 25 bilhões (R$ 140 bilhões) em nanciamento para apoiar países
em políticas contra a fome e a pobreza até 2030. Isso pode signicar que,
ao nascer, a Aliança seja um raro exemplo de impacto concreto do G20,
que costuma se restringir a declarações de intenções dos seus membros.
No entanto, sua ecácia ainda será testada e dependerá, sobretudo, da
capacidade de liberar recursos, conforme declarou o economista-chefe
da Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura
(FAO), Maximo Torero (BBC, 2024).
Diante dessa incerteza de recursos, a implementação das opções de
políticas públicas de proteção social disponibilizadas na cesta de oferta da
Aliança está condicionada à escolha política do orçamento de cada país,
enquanto fonte predominante de nanciamento. Não obstante, como
mencionado anteriormente, a Aliança também almeja coordenar os múl-
tiplos fundos existentes para combate à fome e pobreza como forma de
apoio internacional complementar às necessidades de nanciamento para
a implementação de políticas públicas chave
Considerações Finais
Democratizar o acesso à alimentação adequada e reduzir a pobre-
za em escala global foram as metas perseguidas pelo Brasil ao propor a
construção de uma Aliança Global contra a Fome e a Pobreza, lançada
durante a Cúpula dos Líderes do G20, em novembro de 2024, no Rio de
Janeiro, com 148 membros fundadores.
Nesse cenário, o desenho apresentado pelo governo brasileiro, de
um G20 mais social, inclusivo e coordenado esteve alinhado com uma
agenda cada vez mais atenta às demandas e aspirações da maior parte dos
países do Sul Global que se mostram cada vez mais capazes e dispostos
a assumir e se comprometer com mudanças signicativas para a redução
41
Neblina Orrico, Danilo Elias Fialho Josaphat O Papel do Brasil na Construção de uma Aliança Global contra a Fome e a Pobreza no Contexto do G20
da pobreza e das desigualdades em seus territórios e a nível mundial,
apresentando soluções pertinentes para as várias questões sociais que fa-
zem parte de uma engrenagem que, no âmbito global, inuencia as eco-
nomias de todo o planeta.
Neste contexto, o presente artigo mostrou o papel do Brasil na cons-
trução dessa Aliança Global contra a Fome e a Pobreza que, no âmbito
do G20, se mostrou estrategicamente relevante na construção do futuro
de políticas e iniciativas que podem contribuir para a promoção de uma
agenda mais inclusiva e coordenada entre os países membros, fazendo
com que sejam alcançados os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável
da Agenda 2030.
A decisão do governo brasileiro de trabalhar pela construção de
uma Aliança Global contra a Fome e a Pobreza esteve diretamente rela-
cionada às ambições políticas brasileiras e ao cenário mundial de neces-
sário enfrentamento do desao da fome e da insegurança alimentar, com
base em dados recentes que destacam um aumento preocupante desses
problemas. Considera-se que a fome mundial voltou a crescer após um
período de declínio, sendo agravada pela pandemia de COVID-19, coni-
tos internacionais e crises climáticas.
Os documentos fundacionais8 da Aliança mostram que uma das
principais conclusões dos países e órgãos envolvidos na construção da
proposta é sobre a real necessidade de se fortalecer a proteção social como
meio de promover o acesso à comida, especialmente para os mais vulne-
ráveis em todo o mundo. Programas de transferência de renda são citados
como uma das estratégias fundamentais para alcançar esse objetivo.
Além disso, é destacada a importância de se investir no desenvol-
vimento econômico de regiões vulneráveis, visando aumentar a renda e
melhorar a qualidade de vida das populações locais. Isso pode ser feito
por meio do apoio à produtividade, infraestrutura, acesso ao mercado de
trabalho, educação, saúde, informação e tecnologia.
Também é crucial revisar e repactuar o apoio à agricultura, visan-
do estimular a eciência dos sistemas agroalimentares. Isso não apenas
garantirá que uma dieta mais saudável seja acessível a todos, mas tam-
bém contribuirá para a redução das emissões de gases do efeito estufa,
promovendo uma produção mais sustentável.
Por m, se ressalta a importância de intensicar os investimentos,
tanto públicos quanto privados, no desenvolvimento de sistemas agroali-
mentares. Estimular o investimento em iniciativas sustentáveis, especial-
mente aquelas relacionadas a pequenos produtores, é fundamental para
garantir a segurança alimentar e reduzir a pobreza rural.
Pode-se dizer que a proposta brasileira de construção da Aliança
Global para adesão de todos os países – e não só os integrantes do Grupo
dos 20 – está baseada na expertise adquirida pelo país na implementação
de políticas públicas concretas de combate à fome e redução da pobreza,
o que reforça a proposta de oferecimento de uma cesta de experiências
exitosas para formar uma rede de difusão de tecnologias ecazes de com-
bate à fome e à pobreza em âmbito mundial.
A cesta de experiências da Aliança Global objetiva acelerar a im-
plementação de programas de larga escala, com políticas adaptadas às
8. Social protection and the way
forward to eliminate poverty and ensure
human dignity and adequate nutritious
food for all. Disponível em: https://
www.gov.br/mds/pt-br/noticias-e-
-conteudos/desenvolvimento-social/
noticias-desenvolvimento-social/repre-
sentantes-mundiais-endossam-alian-
ca-global-contra-a-fome-e-a-pobreza/
SPIACBSocialprotectionandthewayfo-
rwardtoeliminatepoverty.pdf
42
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 29-43
realidades de cada país, em iniciativas como transferência condicionada
de renda, qualicação prossional, apoio à agricultura familiar, merenda
escolar de qualidade e proteção social adaptativa visando enfrentar de
maneira multidisciplinar a superação da fome e da pobreza no mundo.
No Brasil, o maior exemplo de proteção da pobreza está nas políticas
públicas conduzidas pelo Ministério do Desenvolvimento e Assistência
Social, Família e Combate à Fome responsável por um dos pilares da po-
lítica social brasileira, o programa Bolsa Família, exemplo bem-sucedido
de política pública que possibilita o acesso à renda, a redução da pobreza
e a promoção da cidadania.
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44
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 44-58
A Dinâmica Política da Reforma das
Instituições de Bretton Woods no G20: as
Tensões da Expansão do Modelo de Clubes
em um Mundo Multipolar
The Political Dynamics of the Reform of the Bretton
Woods Institutions in the G20: the Tensions of the Club
Model Expansion in a Multipolar World
La dinámica política de la reforma de las instituciones de
Bretton Woods en el G20: las tensiones de la expansión
del modelo de clubes en un mundo multipolar
Alex Jobim Farias1
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2025v13n1p44-58
Enviado em: 15 de setembro de 2024
Aceito em: 30 de abril de 2025
R
A Crise Financeira Global (GFC) provocou a ascensão do G20 como principal
mecanismo de governança nanceira internacional, implicando no reconheci-
mento que a economia internacional não poderia mais ser gerida sem a contri-
buição das novas potências presentes no clube. Essa contribuição, no entanto,
ensejou no G20 a reforma da governança do FMI e do Banco Mundial para que
reetissem a crescente multipolaridade econômica no sistema internacional, a
qual, apesar de um impulso inicial, teve curso lento e logrou resultados tímidos.
As negociações para a reforma, por sua vez, contribuíram positivamente para a
consolidação do Brics, revelando uma dinâmica política dialética entre os dois
clubes. Tendo em vista que a atual troika reúne três membros originários do
Brics, o presente trabalho intenciona, utilizando a literatura de clubes aplica-
da às relações internacionais, compreender o estado político atual da reforma
pendente das instituições de Bretton Woods. Sendo o Brics um ator fundamen-
tal para a sua concretização, utiliza-se as políticas implementadas pelo Novo
Banco de Desenvolvimento como fonte reveladora de preferências do clube para
uma governança nanceira internacional alternativa à existente, possibilitado,
dessa forma, um entendimento mais preciso da dinâmica política envolvida na
iniciativa reformista.
Palavras-chave: G20; Brics; Reforma da governança Financeira internacional;
NBD.
1. Doutor em Ciência Política pelo
Instituto Universitário de Pesquisas do
Rio de Janeiro (IUPERJ).
45
Alex Jobim Farias A Dinâmica Políca da Reforma das Instuições de Breon Woods no G20: as Tensões da Expansão do Modelo de Clubes em um Mundo Mulpolar
A
The Global Financial Crisis (GFC) caused the rise of the G20 as the main inter-
national nancial governance mechanism, implying the recognition that the in-
ternational economy could no longer be managed without the contribution of
the new powers present in the club. This contribution, however, led to the G20
reforming the governance of the IMF and the World Bank so that they reected
the growing economic multipolarity in the international system, which, despite
an initial impulse, was slow and achieved timid results. Negotiations for reform,
in turn, contributed positively to the consolidation of BRICS, revealing a dia-
lectical political dynamic between the two clubs. Considering that the current
troika brings together three original members from BRICS, the present work
intends, using club literature applied to international relations, to understand
the current political state of the pending reform of the Bretton Woods insti-
tutions. Being BRICS a fundamental actor for its implementation, the policies
implemented by the New Development Bank are used as a source of revealing
the club’s preferences for an international nancial governance alternative to the
existing one, thus enabling a more comprehensive understanding of the political
dynamics involved in the reformist initiative.
Key words: G20; BRICS; Reform of international nancial governance; NDB.
R
La Crisis Financiera Mundial (CFG) provocó el ascenso del G20 como principal
mecanismo de gobernanza nanciera internacional, implicando el reconoci-
miento de que la economía internacional ya no podía gestionarse sin la con-
tribución de las nuevas potencias presentes en el club. Esta contribución, sin
embargo, llevó al G20 a reformar la gobernanza del FMI y del Banco Mundial
para que reejaran la creciente multipolaridad económica en el sistema interna-
cional, que, a pesar de un impulso inicial, fue lento y logró resultados tímidos.
Las negociaciones de reforma, a su vez, contribuyeron positivamente a la
consolidación de los BRICS, revelando una dinámica política dialéctica entre los
dos clubes. Considerando que la troika actual reúne a tres miembros originales
de los BRICS, el presente trabajo pretende, utilizando la literatura de clubes
aplicada a las relaciones internacionales, comprender el estado político actual de
la reforma pendiente de las instituciones de Bretton Woods. Como los Brics son
un actor fundamental para su implementación, las políticas implementadas por
el Nuevo Banco de Desarrollo se utilizan como fuente para revelar las prefe-
rencias del club por una gobernanza nanciera internacional alternativa a la
existente, permitiendo así una comprensión más integral de la dinámica política
involucrada en la iniciativa reformista.
Palabras-clave: G20; BRICS; Reforma de la gobernanza nanciera internacional;
NBD.
1. INTRODUÇÃO
Em 2010 foi aprovada no âmbito de G20 uma reforma no poder de
voto do FMI que aumentaria peso de mercados emergentes na institui-
ção. A mudança estava em consonância com o mais marcante processo
em curso no sistema internacional do início do século XXI: a ascensão
conjunta de um grupo de novas potências que alterava a distribuição de
poder hegemônica prevalecente com o m da Guerra Fria na direção da
multipolaridade, mais notadamente econômica.2 Não é por acaso que que
o fórum primário de gestão da Crise Financeira Global (CFG) eleito foi o
2. Narlikar define novas potências como
estados que são poderosos, mas ainda
não são atores estabelecidos nas várias
altas mesas de negociação internacio-
nal, tais como o G8 ou o conselho de
segurança da ONU. Ao longo do artigo o
termo será utilizado de forma intercam-
biável com o mais conhecido “potências
emergentes”. NARLIKAR, Amrita. New
Powers: How to Become One and How
to Manage Them. Nova York: Columbia
University Press, 2010. p.6.
46
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 44-58
G20, ao invés do tradicional G7. Mesmo tendo se originado nos Estados
Unidos em 2008 e impactado principalmente a Europa, a solução da maior
crise econômica desde a Grande Depressão não poderia ser feita de forma
ecaz sem a clara inclusão de novas potências no processo de governança
econômica. Essa mudança traria a vantagem de incluir da gestão da CFG
o que viria a ser o agrupamento Brics em sua composição original (Brasil,
Rússia Índia e China), além de outros países em desenvolvimento, do-
tando o agora principal mecanismo de governança econômica global de
uma composição mais equilibrada, uma mescla de estados dominantes e
os chamados “mercados emergentes”, estados tradicionalmente excluídos
da coordenação da economia internacional. A elevação do G20 de nível
ministerial para o status de encontro de cúpula é o reconhecimento por
parte dos EUA da nova realidade econômica das relações internacionais
do século XXI.
Essa mudança fazia parte de um ímpeto inicial de reforma do FMI
e Banco Mundial, a qual deveria justamente ajustar as instituições de
Bretton Woods a essa nova realidade.3 Com relação ao FMI, especica-
mente, essa reforma era composta de dois aspectos principais. Primeiro,
ela previa uma redistribuição de 5% das quotas em favor dos mercados
emergentes dinâmicos e países em desenvolvimento, aumentando o po-
der de voto desse grupo de estados na instituição. Segundo, estabelecia o
compromisso com a nomeação dos líderes de todas as instituições interna-
cionais por meio de um processo “aberto, transparente e baseado no mé-
rito”.4 No que diz respeito às instituições de Bretton Woods, esse acordo
implicaria na extinção da regra informal que reserva o cargo de Diretor-
Gerente do Fundo a um europeu e a presidência do Banco Mundial a um
estadunidense, um dos mais signicativos símbolos da base política da
ordem econômica liberal do Pós-Guerra.
A mudança nas quotas somente foi consumada em 2016, atrasada
por anos durante a sua apreciação pelo Congresso estadunidense. A esco-
lha das lideranças das instituições de Bretton Woods permanece exata-
mente da mesma forma que antes, reexo inercial de uma realidade inter-
nacional política e econômica hoje inexistente.5 Os rumos da reforma das
instituições nanceiras internacionais, oscilando entre a lentidão e defec-
ção, frustraram as novas potências do G20, as quais iniciaram uma onda
de inovação institucional, criando seus próprios arranjos monetários e
bancos multilaterais de desenvolvimento (BMDs): em 2014, foram cria-
dos pelo agrupamento Brics o Novo Banco de Desenvolvimento (NBD)
e o Acordo Contingente de Reserva (ACR); em 2015, o Banco Asiático de
Investimento em Infraestrutura (AIIB), inciativa liderada pela China, ini-
ciou suas operações (Batista Jr. 2019; HE, 2016).
A frustração de países em desenvolvimento não era nova. As Crises
da Dívida e Asiática, ocorridas nas décadas de 1980 e ns da de 1990,
respectivamente, já haviam gerado fortes críticas às atuações dessas ins-
tituições. Com relação à primeira crise, elas tiveram um papel crucial na
formação do chamado consenso de Washington (Willamson, 1992), apre-
sentado inicialmente como um programa de recuperação dos devedores
latino-americanos, exigindo ajustes e reformas estruturais e responsa-
bilizando-os unicamente pela sua origem e sua solução. Com relação à
3. G20. London Summit – Leaders’ Sta-
tement. 2009. Disponível em: file:///C:/
Users/alexj/Downloads/G20_UK_2009_
communique-1.pdf. Acesso em 17 jul.
2024
4. Ibid.p.6
5. O atual presidente do Banco Mundial,
o Indiano Ajay Banga, que sucedeu o
estadunidense David Malpass, foi indi-
cado pelos Estados Unidos e foi o único
candidato à sucessão da instituição.
Quem é Ajay Banga o Novo Presidente
do Banco Mundial. EXAME. 02 de junho
de 2023. Disponível em: https://exame.
com/mundo/quem-e-ajay-banga-novo-
-presidente-do-banco-mundial/. Acesso
em 25 jul. 2024
47
Alex Jobim Farias A Dinâmica Políca da Reforma das Instuições de Breon Woods no G20: as Tensões da Expansão do Modelo de Clubes em um Mundo Mulpolar
posterior Crise Asiática, inicialmente, tentou-se fazer algo parecido em
relação ao capitalismo do Leste Asiático, com economistas ocidentais
tentando responsabilizar o modelo de desenvolvimento oriental pela cri-
se, aconselhando a sua reforma e a adoção do modelo ocidental de ca-
pitalismo (Chang, 2006). No entanto, se a crise da dívida e o socorro às
economias de transição do Leste Europeu fortaleceram o FMI, o Banco
Mundial e o chamado Consenso de Washington (que viria a se tornar
o programa sistematizado do neoliberalismo econômico), o fracasso das
intervenções do FMI na Crise Asiática gerou fortes críticas em relação
à instituição (Stiglitz, 2003; Blustein, 2002). As críticas à forma como a
globalização nanceira havia impactado a região se robusteceram nesse
contexto, e as condenações ao capitalismo asiático tiveram que conviver
com um pertinente debate sobre a reforma da arquitetura nanceira in-
ternacional. Data desse momento o nascimento do G20, como um fórum
informal de nível ministerial autoproclamado complementar às institui-
ções de Bretton Woods, com o objetivo de promover debates de políti-
ca econômica e nanceira que auxiliem na obtenção de um crescimento
econômico estável.6 O G20 é, portanto, a conexão factual e histórica entre
duas crises subsequentes, a Asiática e a CFG de 2008, que tiveram impor-
tantes repercussões na governança nanceira interacional.
Dado esse histórico, nada mais natural que as potências emergen-
tes, chamadas a contribuir com aportes de capital ao FMI em função da
eclosão da CFG, demandassem reformas nas instituições nanceiras in-
ternacionais (IFIs) que reetissem a nova realidade econômica internacio-
nal. Nesse contexto (já em 2008), e um pouco antes de se constituírem em
um agrupamento propriamente dito, os membros originais do Brics já
cooperavam no âmbito nanceiro internacional no G20 e FMI. O próprio
processo de criação do Novo Banco de desenvolvimento (NDB) e Acordo
Contingente de Reservas (ACR) foi encaminhado, em parte nas reuniões
do agrupamento à margem dos encontros do G20 e FMI (Batista Jr, 2019,
p.242, 262 e 263). Não é exagero armar que, pelo menos em parte, o Brics
nasce, em termos políticos internacionais, entrelaçado ao G20 e à agenda
de reforma do FMI e Banco Mundial. Da mesma forma, em função dos
mesmos fatos, é possível dizer que a retomada, ou aprofundamento da
reforma da governança nanceira internacional depende do engajamento
do Brics nessa agenda.
É evidente que a presidência brasileira do G20 em 2024, antecedida
pela da Índia, e sucedida pela sul-africana, representa uma grande opor-
tunidade de retomada da reforma inicialmente encaminhada em 2010,
que se desenvolveu de forma lenta e insatisfatória. Tal oportunidade, con-
tudo, vem acompanhada de um contexto bastante desaador, em que o
multilateralismo recebeu choques e testes consecutivos sem precedentes.
Em primeiro lugar, a governança econômica global foi atingida pela
ascensão do populismo de extrema direita a partir da eleição de Donald
Trump em 2016.7 A paralisação da Organização Mundial do Comércio
(OMC) pela política econômica externa de Trump não somente ameaçam
o regime comercial do jeito que ele é, mas inviabilizam também a sua
reforma. O fato é que a OMC e o regime comercial necessitem urgen-
temente de uma reforma que abra espaço para diferentes estratégias de
6. G20. Meeting of G-20 Finance
Ministers and Central Bank Gover-
nors. Communiqué. 1999. Disponível
em: https://g20.utoronto.ca/1999/
1999communique.htm. Acesso em 30
jul.2024
7. A ascensão do populismo de extrema
direita é um fenômeno global, mas pode
atingir o G20 de dentro, por meio dos
governos dos estados membros. Além
de Trump, Boris Johnson e Bolsonaro,
que chagaram a governar concomi-
tantemente entre 2019 e 2020, a onda
chegou à Argentina com a eleição de
Xavier Milei. O mesmo vale para o Brics,
em relação aos dois últimos, implicando
inclusive, na desistência da adesão
ao agrupamento por parte do governo
Milei. Os precedentes ocorreram jus-
tamente nos Estados Unidos, Europa e
membros do Brics, atores fundamentais
na negociação da reforma das IFIs.
48
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 44-58
desenvolvimento (Wade, 2011). A ausência de uma reforma na presen-
ça da cada vez mais provável defecção de governos de extrema direita
proporcionam o pior dos mundos para os países em desenvolvimento: o
unilateralismo acompanhado da impossibilidade de reforma de um regi-
me caduco por não reconhecer a nova realidade das relações entre esta-
dos e mercados no século XXI. Em segundo lugar, a guerra da Ucrânia
opõe poderosos membros do G20, dicultando ainda mais o cenário em
acréscimo à tentativa recente de retomada de uma nova Guerra Fria entre
Estados Unidos e China iniciada pela política externa do primeiro gover-
no Donald Trump e não de todo revertida pelo governo Biden. Esses dois
eventos tem o potencial de dicultar ainda mais as perspectivas de coope-
ração multilateral em geral e em particular no G20. Em terceiro lugar, as
agendas e crises abordadas pelo G20 se diversicaram para muito além do
seu início nanceiro e econômico com a eclosão da pandemia de COVID
19 e a corrente crise climática; em outras palavras não fossem pequenos
os desaos da governança econômica global mais emergenciais, as de-
mandas por ecácia do G20 se ampliaram para outras áreas como saúde
e meio-ambiente, aumentando signicativamente o conjunto de desaos
impostos ao agrupamento.
Apesar da menção a agendas a princípio não econômicas, o fato
é que de alguma forma as questões associadas têm impacto no âmbito
econômico e sobrecarregam a agenda original nanceira e econômica
do G20. Esse conjunto de desaos sem precedentes ao multilateralismo,
portanto incorrem numa necessidade ainda mais emergencial de ecácia
diplomática em diversos fóruns, G20 inclusive. Esse artigo se destina a
analisar, em meio a esse contexto desaador, a dinâmica política da refor-
ma das instituições de Bretton Woods conduzida pelo G20, enfatizando o
papel do Brics como ator fundamental desse processo e tendo como base
analítica o modelo de clubes aplicado às relações internacionais. Para uma
melhor compreensão do papel político do Brics nesse processo, se analisa
as políticas implementadas pelo NBD como reveladoras das preferências
do agrupamento para uma governança nanceira internacional alterna-
tiva à existente. Para alcançar esse objetivo, o trabalho, está dividido em
cinco seções. Finda esta introdução, a seção seguinte apresenta uma aná-
lise da evolução organizacional do G20, a m de abordar questionamen-
tos tradicionalmente associados ao agrupamento, tais como os relativos à
ecácia e à legitimidade. Em seguida é apresentada a reforma das IFIs no
âmbito do G20, seu histórico, resultados, pendências e questionamentos.
Na quarta seção será apresentada importantes características do NBD,
entendidas as políticas desta instituição como fontes reveladora das prefe-
rências do Brics quanto à arquitetura do sistema nanceiro e monetário
internacional. Por último, encerramos com um sumário dos achados e
argumentos desenvolvidos.
2. A EVOLUÇÃO POLÍTICA DO G20
Há três aspectos políticos fundamentais que caracterizam o G20. O
primeiro e mais óbvio, é a sua condição de clube.8 Em outras palavras, a
sua natureza excludente contrasta com o universalismo de importantes
8. Sobre a vigência do caráter excluden-
te do modelo de clubes no Pós-Guerra e
posterior enfraquecimento por críticas
quanto a sua falta de legitimidade, ver
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in%20a%20Partially%20Globalized%20
World.pdf#page=235. Acessado em 01
de ago. 2024.
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Alex Jobim Farias A Dinâmica Políca da Reforma das Instuições de Breon Woods no G20: as Tensões da Expansão do Modelo de Clubes em um Mundo Mulpolar
organizações internacionais, como a Organização das Nações Unidas
(ONU). A segunda, diz respeito ao tipo de clube que é, incluindo tra-
dicionais membros do status quo da governança econômica internacio-
nal e países em desenvolvimento, inclusive novas potências que viriam a
constituir o agrupamento Brics mais adiante. Esse aspecto impacta numa
condição importante na constituição de clubes, que é o chamado like-
-mindedness (anidade ideológica), tornando-o, mais fraco nesse aspecto
que o anterior G7, por exemplo (Drezner, 2007, p.72). O terceiro é a sua
relação com institucionalidade já constituída na governança global, sejam
organizações ou regimes internacionais, e de que forma o agrupamento
contribui para ela. Dos dois primeiros aspectos, i.e., o caráter de clube
e like-mindedness enfraquecida, pode-se dizer que o G20 possui, desde o
início, elementos tanto de inclusão como de exclusão.9 Dos três aspectos
em conjunto, e, principalmente a partir do momento em que o clube se
declara o principal fórum para coordenação econômica internacional,10
deriva um dos mais importantes questionamentos ao arranjo, a saber, o
que diz respeito à sua legitimidade (Berger, Cooper e Grimm, 2019, p.9).
A debilidade no que diz respeito a legitimidade não só deriva da
condição de clube, mas também da forma como foi constituído.11 Seus
membros foram selecionados inicialmente pelo ministro das nan-
ças canadense Paul Martin e pelo secretário do tesouro estadunidense
Lawrence Summers, este último utilizando também critérios geopolíti-
cos de proximidade política. Os membros não pertencentes ao G7 incor-
porados teriam de ser potências regionais “sistemicamente signicantes”
que apoiavam a agenda neoliberal e padrões de boa governança domésti-
ca (Dobson, 2024, p.4). A criação do G20 ministerial, portanto, não pode
ser compreendida senão como um ato de hegemonia estadunidense.
Mais adiante, face à CFG, as iniciativas do governo George W. Bush e,
principal, o governo Obama, foram fundamentais para a consolidação
do formato atual de clube.12 Ainda que a elevação do status do G20 para
um fórum de cúpula central para a governança econômica interncional
seja um importante marco no reconhecimento da crescente multipola-
ridade econômica do século XXI, ela está de alguma forma relacionada
com a hegemonia estadunidense na sua origem, mesmo que se possa e se
deva discutir a integridade corrente dessa hegemonia, ao menos na sua
dimensão econômica.13 Como um ato hegemônico de reconhecimento
de multipolaridade econômica, a constituição do G20 de cúpula é um ato
carregado de ambiguidade que deve ser associada ao momento de tran-
sição do sistema internacional, a qual somente iria se tornar mais claro
com o passar dos anos.
Um processo político dessa natureza, ainda que com visíveis
vantagens em relação à concentração do G7, assim como as implicações
que teve para a reordenação política da governança econômica interna-
cional, não poderia se dar sem algum estranhamento. A aceitação do
G20 em sua nova e autodeclarada função teve resistência por parte dos
excluídos. A ONU acabou inicialmente sendo o principal foco dessa re-
sistência ao G20, tendo convocado a Conferência da ONU sobre a Crise
Econômica Global, além o presidente da Assembleia Geral ter reunido
uma Força-Tarefa comandada por Joseph Stiglitz com o intuito se sugerir
9. Nas palavras de Cooper, “(...) the
composition of the G20 around the old
and the new ‘bigs’ is faulted for its
exclusionary principle and practices. It
represents not a new form of expanded
inclusion so much as an embedded form
of institutional exclusion, with distincti-
ve privileges of membership”. COOPER,
Andrew. The G20 as an Improvised
Crisis committee and/or a contested
“Steering Committee” for the world.
International Affairs 86: 3, 2010. p.2.
10. Condição oficialmente declarada
na cúpula de Pittsburgh em 2009. G20.
Leaders Statement. The Pittsburgh Sum-
mit, 2009. Disponível em: http://www.
g20.utoronto.ca/2009/2009communi-
que0925.html. Acesso em 04 ago. 2024.
11. No que diz respeito a critérios de
legitimidade aplicados a instituições
internacionais, Brandi identifica duas di-
mensões: a primeira, composta de input,
que se refere ao processo decisório, e
output, que diz respeito à performance
(proteção de direitos democráticos, por
exemplo); a segunda, composta por ques-
tões relacionadas à democracia (como
participação, por exemplo) e questões
não relacionadas à democracia, tais como
efetividade e eficiência. As duas dimen-
sões conformam, portanto, uma matriz
2x2. BRANDI, Carla. Club Governance and
Legitimacy: the Perspective of Old and
Rising Powers on the G7 e G20. South
African Journal of International Affairs.
2019, VOL.26, No.4. p.5 e 6. Disponível
em: https://www.tandfonline.com/doi/ep-
df/10.1080/10220461.2019.1697354?nee-
dAccess=true. Acesso em 07 ago. 2024.
12. O presidente francês Nicolas Sarko-
zy queria a diminuição de membros
para um formato G14, excluindo Coreia
do Sul, Indonésia, Australia, Turquia
e Arábia Saudita, mantidos por serem
considerados como aliados pelo governo
Obama. Ver COOPER, Id., p.5 e 6.
13. Uma linha alternativa de análise polí-
tica para esse momento seria a utilizada
por Kindleberger, que em nota da edição
de 1986 do clássico World in Depres-
sion diz explicitamente preferir o termo
“responsabilidade” à hegemonia no que
tange ao exercício de funções estabiliza-
doras da economia internacional por um
estado responsável pela preservação da
provisão de bens públicos nesse âmbito.
Dado o processo concentrado e arbitrário
da seleção inicial dos membros do G20
em 1999 e o da sua ratificação entre 2008
e 2009, a abordagem de Kindleberger soa
um eufemismo. KINDLEBERGER, Charles.
The World in Depression. Berkely: Univer-
sity of California Press, 1986. p. 289
50
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 44-58
passos para assegurar uma ordem econômica global mais estável.14 Outra
reação ao G20 foi a iniciativa Grupo de Governança Global (3G), liderada
por Cingapura e composta de estados médios e pequenos.
Inicialmente, o juízo político mais correto sobre o G20 do ponto
de vista da política internacional é de que era um esforço de acomodação
de potência emergentes por parte das potências status quo no que diz res-
peito à governança econômica global, sendo as primeiras aparentemente
diluídas pelo acréscimo de estados então considerados aliados por parte
dos Estados Unidos. As raízes realistas, portanto, do G20 são indisfarçá-
veis e a acomodação de potências em ascensão é um dos problemas mais
tradicionais do campo das Relações Internacionais (Carr, 1981). Tal pro-
cesso de acomodação, por um lado, teria como consequência imediata a
demanda pela reforma das instituições de Bretton Woods, não sendo pos-
sível requisitar a essas novas potências participar no aumento de capital
do FMI sem alguma contrapartida. Por outro lado, o processo de inclusão
limitado via formato de clube causou resistências nos estados e organiza-
ções internacionais excluídos. Temos, portanto, duas dinâmicas políticas
desencadeadas pela constituição do G20 como principal fórum da gover-
nança econômica global: o ímpeto reformista da governança nanceira
internacional e a demanda por maior legitimidade do processo decisório
econômico internacional modicado pela constituição do G20 de cúpula.
O G20 apresentou, quanto à primeira dinâmica política, um pe-
queno avanço seguido de estagnação. A lentidão e limite das reformas
levaram as novas potências a uma impressionante onda de inovação insti-
tucional, representado pela criação do NBD, ACR e AIIB, porque tais ins-
tituições tem de fato características singulares em relação às de Bretton
Woods. Com relação ao NBD e ACR, tais instituições representaram o
ápice da cooperação financeira e monetária do Brics, e acabaram por se
constituir no principal expoente da consolidação institucional do agrupa-
mento. A resultante insatisfatória da reforma das IFIs no G20, portanto,
contribuiu signicativamente para a institucionalização do Brics. Esse
processo signicou que uma dinâmica política em um clube de enfraque-
cida like-mindedness, o G20, contribuiu para a consolidação de um outro
clube, o Brics, que, por sua vez, procurava aprimorar este elemento em
seu seio. Todo esse processo se constituiu, no que tange à governança
nanceira internacional, numa importante dialética entre clubes. 15
Quanto à segunda dinâmica política abordada, relativa à legitimi-
dade, esta apresentou avanços graduais relativos à consolidação progres-
siva de uma cultura organizacional própria, culminando com o ingresso
da União Africana (UA) no agrupamento em 2023 na cúpula de Nova
Delhi. Tais avanços em seu funcionamento se deram tanto em termos de
profundidade quanto de amplitude; profundidade quanto à incorporação
de várias camadas de participação institucional; amplitude no que diz
respeito a diversicação das agendas tratadas, o que auxiliou também no
impulsionamento da participação de diferentes atores no agrupamento.
Em conjunto, poder-se-ia dizer que houve um signicativo processo de
socialização institucional do G20, alterando a natureza clássica predomi-
nantemente interestatal que caracterizava o agrupamento politicamente
num primeiro momento.
14. Cooper, Id., 2010.p.11
15. Com uma visão distinta da lógica
dialética aqui apresentada, ROBERTS,
ARMIJO e KATADA creem que potên-
cias ascendentes se socializam na
política internacional a fim de emular as
estratégias de sucesso e instrumentos
de seus competidores. Dessa forma,
segundo esses autores, “(...) both status
quo and rising powers have rational
incentives to create clubs like ‘G groups’
as a means to search for common focal
points, develop unified positions, and
clandestinely coordinate in the framing
and pushing of policies that reflect their
interests”. ROBERTS, Cynthia; Leslie
Elliott, ARMIJO; KATADA, Saori N.
The BRICS and the Collective Financial
Statecraft. Nova York: Oxford University
Press, 2018. p.16 e 17.
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Alex Jobim Farias A Dinâmica Políca da Reforma das Instuições de Breon Woods no G20: as Tensões da Expansão do Modelo de Clubes em um Mundo Mulpolar
Em primeiro lugar, destaca-se nesse sentido a progressiva constitui-
ção de vários grupos de engajamento operando no seio do G20. E, segun-
do lugar, o G20 aprofundou a sua articulação com organizações interna-
cionais, tais como Organização para a Cooperação e Desenvolvimento
Econômico, FMI, Banco Mundial, OMC, Comitê de Estabilidade
Financeira (FSB), ONU e Organização Internacional do Trabalho (OIT),
que disponibilizam suas respectivas expertises ao agrupamento nos te-
mas tratados (Dobson, 2024, p.26 e 30). Em termos organizacionais, todo
esse processo de socialização institucional fez com o G20 transitasse em
formato de uma comissão de gestão global (steering committee) para uma
mescla de hub e ponto focal em rede (Cooper, 2019, p.5 e 6). Em termos
políticos, essa expansiva articulação com diversos atores sociais e econô-
micos via grupos de engajamento, somada à conexão com organizações
internacionais, tradicionais expressões institucionais do multilateralismo,
ajudaram o G20 a melhorar a percepção de legitimidade (LARIONOVA,
2022, p.274).
Outro ponto digno de nota quanto a dinâmica política do G20, é a
crescente importância dos países em desenvolvimento em seu seio. Isso
se deve não somente ao aprofundamento da multipolaridade econômica,
mas à consolidação do processo de formação da agenda no agrupamento.
Fundamental para tanto, é a chamada troika, composta pels presidência
da cúpula corrente, da presidência anterior e da presidência posterior.16
Os dois últimos auxiliando primeiro da constituição da agenda da cúpula,
sua responsabilidade primária (Dobson, 2024, p.24). A sequência entre
2022 e 2025 (Indonésia, Índia, Brasil e África do Sul) denotam a inuên-
cia dos países em desenvolvimento, e, em especial, de membros do Brics
na constituição das agendas das cúpulas. A sequência cria o ensejo da
retomada da reforma da arquitetura nanceira internacional; dessa vez,
contudo, num momento diferente do de 2010-2016. Tanto o NBD quanto
o Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura (BAII), se encontram
integralmente operacionais, reetindo as preferências coletivas (NBD) e
individuais (BAII) dos membros do BRICS, principais reivindicadores da-
quele primeiro impulso reformista.
De que forma o diferenciado momento institucional impactado pe-
los novos BMDs podem inuenciar um novo ímpeto reformista das IFIs
no G20? Na próxima seção recapitularemos o primeiro ímpeto reformista
para, em seguida, nos debruçarmos em aspectos importantes do NBD
como expressão de preferências do Brics.
3. A REFORMA DAS INSTITUIÇÕES DE BRETTON WOODS NO G20
Quando a CFG eclodiu, a discussão sobre a reforma das institui-
ções de Bretton Woods já estava em curso. Em 2008 foi concluída uma
reforma de quota e voz no FMI, a qual redistribuiu poder de voto de
membros europeus para os chamados mercados emergentes, fazendo
com que China, Coreia do Sul, Índia e Brasil fossem os maiores benecia-
dos. Nesse contexto de reforma e crise nanceira global, o Brics já atuava
de forma coordenada nessa agenda desde o início de 2008 (Batista Jr, 2019,
p.142 e 163).
16. A troika, como mecanismo de
coordenação do G20, foi formalizada
em 2011, como resultado da cúpula de
Cannes. LARIONOVA, M. A Brief History
of the G20 Institutional Dynamics
(2008-21). International Organisations
Research Journal. Vol.17. No2, 2022.
p.256 Disponível em: https://iorj.hse.ru/
data/2022/10/21/1661256591/11%20
Larionova.pdf. Acesso em 17 ago.
/2024.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 44-58
A crise impactou o cenário de reforma de duas formas: primeiro,
mais óbvio, o sentido de urgência na provisão de vultosos recursos das
IFIs para o enfrentamento da crise; segundo, apesar do contexto favorecer
as novas potências, a provisão de recursos não poderia estar de imediato
condicionadas conclusão de uma reforma de quota e voz efetiva dado
o sentido de urgência mencionado. Sendo assim a provisão de recursos,
com a participação das novas potências, seria realizada mediante acordos
bilaterais dos países-membro com o FMI, com a perspectiva de uma nova
reforma de quota e voz ser concluída até 2011, meta anunciada na cúpula
de Londres em 2009 (Batista Jr, 2019, p.165-167 e 175).
A cúpula de Pittsburgh apresentou, no que tange o FMI, um compro-
misso de redistribuição de quotas de pelo menos 5% dos países super-repre-
sentados para os mercados emergentes dinâmicos e países em desenvolvi-
mento. Quanto ao Banco Mundial, estabeleceu um aumento de pelo menos
3% de poder de voto para os países em desenvolvimento e em transição, sub-
-representados na instituição (G20, 2009b). As negociações se estenderam à
cúpula de Seul em 2010, onde o acordo sobre a reforma do FMI “que melhor
reita as mudanças na economia mundial” foi alcançado (G20, 2010). Dentre
os compromissos estabelecidos, destacam-se a mudança na distribuição de
quotas em pelo menos 6% para os mercados emergentes dinâmicos; revisão
da fórmula das quotas no sentido de melhor reetir os pesos econômicos
até o início de 2013 e a realização da próxima revisão geral das quotas até
início de 2014 (Dobson, 2024, p.47). A reforma de 2010 levou os quatro mem-
bros originais do Brics ao ranking dos dez maiores detentores de quotas do
Fundo e essa alteração faria estes países, combinados, alcançarem 14,2% do
poder de voto na instituição, um patamar próximo dos 15% para exercer
poder de veto sobre as decisões mais relevantes (BATISTA Jr., 2019, p.188).
Apesar da importância do acordo, ele apenas entrou em vigor em janeiro de
2016, dado que o Congresso estadunidense somente o aprovou em dezem-
bro de 2015.17 A revisão da fórmula das quotas foi anualmente postergada
até o Fundo decidir, em 2019, que ela se realizaria na 16ª Revisão Geral a ser
realizada entre 2020 e 2023 (Larionova; Shelepov, 2022, p.513). A 16ª Revisão,
no entanto, postergou o debate sobre uma nova formula para a 17ª Revisão
Geral, a ser completada em meados de 2025 (FMI, 2023).
Nesse contexto de lentidão e protelamento, o G20, na cúpula de
Nova Delhi de 2023, renovou o seu compromisso com a reforma da go-
vernança nanceira internacional. A declaração da cúpula devotou uma
seção ao tema, onde enfatizou o fortalecimento geral dos BMDs em face
das necessidades dos países em desenvolvimento.
“BMDs mais fortes serão importantes para nossos esforços de mobilizar nan-
ciamento de todas as fontes para um salto quântico de bilhões para trilhões de
dólares para o desenvolvimento. Nós enfatizamos a necessidade para aprimorar
representação e voz de países em desenvolvimento no processo decisório das ins-
tituições nanceiras e econômicas internacionais globais a m de proporcionar
instituições mais efetivas, conáveis, responsabilizáveis e legitimas” (G20, 2023,
p.20, tradução nossa, grifo nosso).18
Com relação ao Banco Internacional para Reconstrução e
Desenvolvimento, instituição central do Grupo Banco Mundial, o docu-
mento estabelece que o agrupamento aguarda a Revisão dos Acionistas
17. ROBERTS, ARMIJO e KATADA,
op.cit., p.74.
18. “Stronger MDBs will be important
to our efforts to mobilize financing from
all sources for a quantum jump from
billions to trillions of dollars for deve-
lopment. We underscore the need for
enhancing representation and voice of
developing countries in decision-making
in global international economic and
financial institutions in order to deliver
more effective, credible, accountable
and legitimate institutions.”
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Alex Jobim Farias A Dinâmica Políca da Reforma das Instuições de Breon Woods no G20: as Tensões da Expansão do Modelo de Clubes em um Mundo Mulpolar
de 2025. Com relação ao FMI, rearma o seu compromisso com a conti-
nuidade da reforma da governança do FMI, incluindo a adequação das
quotas e a sua nova fórmula a serem concluídas em ns de 2023 no âmbi-
to da 16ª Revisão Geral de Quotas (G20, 2023, p.21).
4. AS PREFERÊNCIAS DO BRICS PARA A GOVERNANÇA FINANCEIRA
GLOBAL: O NOVO BANCO DE DESENVOLVIMENTO
O processo de criação do NBD ocorreu entre as cúpulas do Brics de
Nova Delhi, em 2012, e a de Fortaleza, em 2014. Em Nova Delhi, foi su-
gerida a criação de um novo BMD; em seguida, na cúpula de Durban, em
2013, os membros concordaram com a viabilidade de tal iniciativa e, em
Fortaleza, o Novo Banco de Desenvolvimento, foi criado19 . Foi decidido
que o novo BMD teria um capital autorizado de US$100 bilhões e capital
subscrito de US$ 50 bilhões, este divido igualmente entre os membros
originários do Brics, fazendo com que cada um tivesse o mesmo poder
de voto20 .
Estando operacional desde 2016, o NBD esteve, em seus anos ini-
ciais, orientado pela Estratégia Geral 2017-2021, sendo esta seguida da
Estratégia Geral 2022-2026 em vigor. Apresar de cobrirem fases diferen-
tes da instituição, tem elementos de continuidade que merecem ser apon-
tados na busca das preferências do Brics para os MDBs, e, consequente-
mente, para a governança nanceira global21 .
A Estratégia Geral 2017-2021, responsável por orientar as ações
do NDB durante o período de sua implementação, tem alguns contra-
pontos marcantes em relação aos mais distintivos traços da governança
financeira corrente. É nelas que nos concentraremos, evitando o risco de
um mergulho na minúcia descritiva do documento, o que levaria o traba-
lho a divagar sobre questões excessivamente técnicas da operação de um
BMD e a viabilização do nanciamento para o desenvolvimento. O re-
corte também se justica em função da necessidade de serem apontados
elementos políticos que guiam a inovação institucional representada pelo
NBD, possivelmente a mais ambiciosa realização do Brics.
A consciência política do pano de fundo da criação do NBD ca
clara na Estratégia Geral 2017-2021:
“[...] a criação do Banco é a expressão do papel crescente do Brics a outros merca-
dos emergentes e países em desenvolvimento (MEPDs) na economia mundial e
a sua grande aspiração de agir independentemente em assuntos de governança
econômica internacional e desenvolvimento” (NBD, 2017, p.3, tradução nossa)22 .
Segundo a sua primeira estratégia geral, em consonância com essa
premissa, o NDB deve ser novo em três áreas: relacionamento, projetos
e instrumentos e abordagens. No que diz respeito ao relacionamento, a
soberania do cliente é de fundamental importância, evitando, portanto,
a interferência nos assuntos políticos dos países membros. Quanto aos
projetos e instrumentos, oportunidades de emprestar em moeda local
serão ativamente perseguidas. Em sua abordagem, o NBD priorizará a
utilização de legislação, regulações e procedimentos de supervisão dos
país tomador de empréstimos (NBD, 2017, p.10-15). Em todas as três
áreas perpassa o respeito ao elemento local associado à valorização da
19. NBD. History. Disponível em: https://
www.ndb.int/about-us/essence/his-
tory/. Acesso em: 23 ago. 2024.
20. De acordo com os Artigos do
Acordo, documento fundador do NBD,
nenhuma decisão requer unanimidade,
o que exclui a possibilidade de um dos
membros originários exercerem poder
de veto. NBD. Agreement on the New
Development Bank. Disponível em:
https://www.ndb.int/wp-content/the-
mes/ndb/pdf/Agreement-on-the-New-
-Development-Bank.pdf. Acesso em 23
ago. 2024
21. O Acordo Contingente de Reservas
(ACR), o arranjo monetário do Brics,
foi criado concomitantemente ao NBD,
porém, não foi viabilizado como uma
organização internacional e, na prática,
de efetividade reduzida. Logo, não será
utilizado aqui como ponto de referência
para a detecção das preferências do
Brics para a reforma da governança
financeira internacional, dado que a
sua natureza institucional totalmente
diferente da do FMI torna impossível
qualquer transposição para o Fundo.
22. “[…] the creation of the Bank is an
expression of the growing role of BRICS
and other emerging market and deve-
loping countries (EMDCs) in the world
economy, and their greater willingness
to act independently in matters of
international economic governance and
development.”
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 44-58
soberania do país membro tomador de empréstimos, premissa que con-
trasta fortemente com a política de condicionalidades das instituições de
Bretton Woods.
A Estratégia Geral 2022-2026 mantém as características acima men-
cionadas da estratégia anterior: a consciência dos fundamentos políticos
internacionais do NBD, a valorização da soberania dos membros e a bus-
ca da utilização de moedas locais em seu nanciamento e operações.
“A voz e papel únicos do NBD na representação das aspirações de desenvolvi-
mento dos MEPDs é acentuado pela Estratégia, a qual constrói e busca cristalizar
a identidade do NBD como um BMD estabelecido por MEPDs para MEPDs”
(NBD, 2022, p.2, tradução nossa).23
O documento dene como um de seus imperativos estratégicos, no
que tange a mobilização de recursos, a expansão das operações em moe-
das locais; no que diz respeito ao levantamento de fundos, a captação em
moedas locais. Segue estabelecendo como um de seus principais alicerces
a centralidade das necessidades dos países membros e clientes, de modo
que o Banco tenha um foco na provisão de serviços e produtos sem con-
dicionalidades de políticas públicas (NBD, 2022, p.3 e 4).
A utilização de moedas locais tem de fato feito parte da realidade
operacional do NBD. Até dezembro de 2023, foram aprovados 105 proje-
tos totalizando o equivalente a US$ 34,8 bilhões. Desse total, 17,1% cor-
respondiam ao renmimbi (RMB) e 3,7% correspondiam ao rand sul-afri-
cano (ZAR), alcançando a utilização de moedas locais um pouco mais
de 20% do total. Levando em conta o pouco tempo de vida do Banco,
pode-se considerar essa fatia como signicativa em seu total, apesar de ser
bastante concentrada na moeda chinesa (NBD, 2024a, p.18).
Essa é uma diretriz raticada pela mais alta cúpula administrativa
da instituição. No 9º Encontro Anual do NBD, em 2024, a Presidente do
Banco, Dilma Roussef, salientou a importância da política em seu dis-
curso, apontando o peso crescente do endividamento para os países em
desenvolvimento.
“A utilização de moeda local é, portanto, uma opção estratégica. A disponibilida-
de de crédito em moeda local ou swaps cambiais ajuda a gerir a exposição à taxa
de câmbio e riscos de taxa de juros. O fato é que a moeda hegemônica tem dois
papeis: um internacional e outro doméstico. Quando os EUA enfrentam inação,
a política monetária é utilizada para aumentar as taxas de juros, criando muitos
problemas para os MEPDs. Se a economia dos EUA precisarem, eles podem
criar um dólar forte, o que pode provocar um aumento de dívida nos MEPDs. A
volatilidade é a regra e não a exceção.” (NBD, 2024b, grifo nosso).24
No trecho acima, o dólar, tratado formalmente como moeda he-
gemônica, está associado de forma causal aos riscos cambiais que as de-
mais moedas, especicamente as dos países em desenvolvimento, estão
expostas no atual sistema monetário internacional. É importante salien-
tar que tal volatilidade cambial poderia ser tratada como decorrente da
debilidade dos fundamentos macroeconômicos dos países em desenvol-
vimento, como de praxe é feito pelo mainstream econômico que orienta
as instituições de Bretton Woods, em que a chave de praticamente todos
os problemas repousa na chamada conquista de credibilidade. Porém,
alternativamente, a vulnerabilidade é traduzida, na verdade, como uma
vulnerabilidade ao dólar, a moeda hegemônica.
23. “The Unique role and voice of
NDB in representing the development
aspirations of EMDCs is accentuated by
the Strategy, which builds on and seeks
to crystallise NDB’s identity as a MDB
set up by EMDCs for EMDCs”.
24. “The use of local currency is therefo-
re one strategic option. The availabi-
lity of credit in local currency and/or
currency swaps helps to tackle exposure
to exchange rate and interest rate risks.
The fact is that the hegemonic currency
has two roles: an international and
a domestic one. When the US faces
inflation the monetary policy is used
raise interest rates, creating a lot of
trouble to EMDCs. If the US economy
needs, they can use a strong dollar what
can provoke a debt soar on EMDCs. The
volatility is the rule not the exception.”
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Alex Jobim Farias A Dinâmica Políca da Reforma das Instuições de Breon Woods no G20: as Tensões da Expansão do Modelo de Clubes em um Mundo Mulpolar
Tal perspectiva inverte totalmente as premissas nas quais usual-
mente se baseiam as análises econômicas das instituições patrocinadoras
do consenso de Washington. Nele, os países em desenvolvimento são os
principais responsáveis pelas grandes crises que os assolam, tais como a
crise da dívida e a crise asiática, não restando muitas considerações sobre
as insuciências da governança econômica internacional sobre as origens
dessas crises.
Expressões utilizadas em documentos ou por autoridades, tais
como agir independentemente em assuntos de governança econômica
internacional (Estratégia Geral 2017-2021), identidade do NBD como
um BMD estabelecido por MEPDs para MEPDs (Estratégia Geral 2022-
2026) e a referência ao dólar como moeda hegemônica reetem um
distanciamento consciente e persistente em relação à governança eco-
nômica internacional herdada do Pós-guerra por parte do Banco. Esse
distanciamento pode ser considerado, portanto, como um elemento de
continuidade da insatisfação do Brics com a governança nanceira in-
ternacional que acabou por ensejar a inovação institucional que repre-
sentada pelo NBD e o ACR. Deriva dessa constatação que as preferên-
cias do Brics pela reforma da governança das instituições de Bretton
Woods permanecem, uma vez que as principais decisões relativas ao
NDB, tomadas pelo Conselho de Governadores, formado pelos minis-
tros de nanças dos membros, é necessariamente um reexo das polí-
ticas econômicas externas dos países membros25 .
Isso não signica de nenhuma forma que as políticas do NDB
possam ser a agenda do Brics para as instituições de Bretton Woods.
O escopo do que o Brics pode reivindicar nesse sentido é limitado por
outros atores importantes na governança do FMI e do Banco Mundial,
como EUA e países europeus, não sendo à toa que a reforma dessas
instituições se arrasta e permanece inconclusa até hoje. No entanto a
constatação dessa seção signica que, num contexto em que a troika no
G20 é composta por membros do Brics, a referida reforma ganha uma
nova oportunidade de progresso.
5. CONCLUSÃO
Vimos, na segunda seção, como a constituição do G20 como no
mais importante fórum de governança econômica internacional desenca-
deou dois processos políticos. A sua face inclusiva, a acomodação das novas
potenciais, implicou no compromisso inicial do clube com a reforma das
instituições de Bretton Woods. A sua face excludente, representada pela
forte possibilidade de alheamento dos demais estados e organizações in-
ternacionais, resultou em críticas à legitimidade do G20. A consolidação
do Brics como clube formalmente constituído esteve fortemente associada
a esse processo de fortalecimento do G20, revelando a ascensão do G20
como principal mecanismo de governança nanceira internacional, como
uma oportunidade de se observar a dinâmica política entre clubes de dife-
rentes like-mindedeness, indicando que o modelo de clubes não se dissemina
somente por socialização (ou mimese), mas também por competição entre
diferentes grupos de estados por mais inuência na política internacional.
25. Não se considera aqui que os
recentes processos de expansão tanto
do Brics quanto do NBD alterarão signi-
ficativamente a essência da análise aqui
desenvolvida no curto-prazo. E primeiro
lugar, não há uma correspondência exa-
ta entre os dois grupos aderentes; em
segundo, seria, no mínimo, necessário
um processo de expansão no NBD muito
mais vigoroso que o atual para tornar
mais complexa a correspondência entre
as políticas do Banco e as preferências
do Brics. Concretizando-se, no entanto,
no futuro, uma forte expansão da mem-
bresia de ambos, a correlação política
entre os respectivos grupos de membros
não será tão óbvia.
56
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 44-58
Vimos, na terceira seção que, apesar do impulso inicial da reforma
das instituições de Bretton Woods, seu ritmo foi lento e seus resultados
insatisfatórios com relação ao empoderamento do Brics. Estados Unidos
me Europa continuam a ser preponderantes no FMI e Banco Mundial. Na
quarta seção, por meio de um exame de algumas das principais diretrizes
do NBD, identicamos que o Banco apresenta uma continuidade na sua
diferenciação em pontos importantes em comparação com as instituições
de Bretton Woods, como respeito a soberania, políticas, instituições e uti-
lização operacional de moedas locais dos países membros. A crescente
multipolaridade econômica no sistema internacional pode estimular a di-
nâmica competitiva em questão.
Resulta de tais constatações que a reforma da governança nancei-
ra internacional ganha um novo ensejo num contexto em que a gestão
dos encontros do G20 se encontra sob os auspícios da troika formada por
Índia, Brasil, e África do Sul, haja vista a importância que essa sequência
tem para a agenda do clube. Dado que nada parece apontar para o refrea-
mento do processo de aprofundamento da multipolaridade econômica
em curso no sistema internacional, os persistentes questionamentos à le-
gitimidade do FMI e Banco Mundial fazem com que a referida reforma
seja, por um lado, necessária para o enfrentamento realista e ecaz das
sucessivas crises que assolam o mundo, e, por outro, um ato de protelada
justiça.
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59
Andressa Pellanda, Ana Helena Rodrigues Parcipaon of the C20 in the G20 negoaon table bringing representavity and legimacy:
a case study of the Educaon Working Group under Brazil’s presidency in 2024
Participation of the C20 in the G20
negotiation table bringing representativity
and legitimacy: a case study of the
Education Working Group under Brazil’s
presidency in 2024
Participação do C20 na mesa de negociações do G20
trazendo representatividade e legitimidade: um estudo de
caso do Grupo de Trabalho de Educação sob a presidência
do Brasil em 2024
Participación del C20 en la mesa de negociaciones
del G20 aportando representatividad y legitimidad: un
estudio de caso del Grupo de Trabajo de Educación bajo la
presidencia de Brasil en 2024
Andressa Pellanda1
Ana Helena Rodrigues2
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2025v13n1p59-77
Enviado em: 29 de agosto de 2024
Aceito em: 30 de abril de 2025
A
This article examines the social participation of the C20 in the G20, focusing on
the inclusion of civil society in the group’s formal meetings through the pro-
posal of a Social G20 by Brazil during its presidency in 2024, with an emphasis
on the Education Working Group. The case study analyzes the dynamics of the
participation of C20 delegates as interlocutors in the G20, with access to discus-
sions and debates on educational policies, participating in the negotiations. The
qualitative methodology employed includes analysis of materials, discourse,
and participant research, utilizing documents and participation in the meetings
analyzed in 2024: on education professionals and the use of technology in edu-
cation. The results highlight the importance of the articulation between the C20
and the G20 to promote inclusive and sustainable educational policies, already
showing signs of impact in the formal construction of public commitments
and of enforcement mechanisms and in the content of deliberations, providing
greater representativity and legitimacy to the group, in processes that can be
deepened in case of continuation and improvement of this democratic practice.
Keywords: G20; Legitimacy; Representativity; Commitment; Enforcement.
1. Doutora em Ciências pela Universi-
dade de São Paulo, coordenadora geral
da Campanha Brasileira pelo Direito à
Educação.
2. Doutoranda em Ciências - Relações
Internacionais pela Universidade de São
Paulo.
60
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 59-77
R:
Este artigo examina a participação social do C20 no G20, focando na inclusão da
sociedade civil nas reuniões formais do grupo por meio de proposta de G20 So-
cial, pelo Brasil em sua presidência em 2024, com ênfase no Grupo de Trabalho
de Educação. O estudo de caso analisa a dinâmica de participação dos delegados
do C20 como interlocutores no G20, com acesso a discussões e debates sobre
políticas educacionais, participando das negociações. A metodologia qualitativa
empregada inclui análise de materiais e de discurso e de pesquisa participante,
utilizando documentos e participação nas próprias reuniões analisadas ocorridas
em 2024: sobre prossionais da educação e sobre uso de tecnologia na educação.
Os resultados destacam a importância da articulação entre o C20 e o G20 para
promover políticas educacionais inclusivas e sustentáveis, já dando sinais de
impacto na construção formal de compromissos públicos e de mecanismos de
enforcement e no conteúdo das deliberações, imprimindo maior representativi-
dade e legitimidade ao grupo, em processos que podem ser aprofundados em
caso de continuidade e aprimoramento desta prática democrática.
Palavras-chave: G20; Legitimidade; Representatividade; Compromisso; Aplicação.
R:
Este artículo examina la participación social del C20 en el G20, centrándose
en la inclusión de la sociedad civil en las reuniones formales del grupo a través
de la propuesta de un G20 Social por parte de Brasil durante su presidencia
en 2024, con énfasis en el Grupo de Trabajo de Educación. El estudio de
caso analiza la dinámica de la participación de los delegados del C20 como
interlocutores en el G20, con acceso a discusiones y debates sobre políticas
educativas, participando en las negociaciones. La metodología cualitativa
empleada incluye el análisis de materiales, discursos e investigación partici-
pante, utilizando documentos y participación en las reuniones analizadas que
ocurrieron en 2024: sobre profesionales de la educación y el uso de tecnología
en la educación. Los resultados destacan la importancia de la articulación en-
tre el C20 y el G20 para promover políticas educativas inclusivas y sostenibles,
mostrando ya señales de impacto en la construcción formal de compromisos
públicos y de mecanismos de enforcement en el contenido de las deliberacio-
nes, otorgando mayor representatividad y legitimidad al grupo, en procesos
que pueden ser profundizados en caso de continuidad y mejora de esta prácti-
ca democrática.
Palabras clave: G20; Legitimidad; Representatividad; Compromiso; Aplicación.
Introduction
Dani Rodrik (2018), in his article “Populism and the Economics of
Globalization,” argues that the economic globalization of recent decades
has been unsustainable, leading to adverse eects on politics, economics,
and society at both national and international levels. This unsustainabi-
lity has resulted in what is known as the “crisis of global liberal order.”
Rodrik notes that the broad processes of economic liberalization began
with the push for global openness following the decline of support for the
Keynesian model. The Washington Consensus (WC), formalized in 1989
by John Williamson, is regarded as a set of economic measures designed
to open and liberalize global markets. The widespread adoption of the
WC was facilitated by the consolidation of liberal democracies, the end
61
Andressa Pellanda, Ana Helena Rodrigues Parcipaon of the C20 in the G20 negoaon table bringing representavity and legimacy:
a case study of the Educaon Working Group under Brazil’s presidency in 2024
of the Cold War, and the inuence of international nancial institutions
(Rodrik, 1996; Milner, 1999; Venugopal, 2015).
Babb (2013) argues that the inuence of these institutions, along
with think tanks and scholars from the Chicago School, created a “policy
paradigm,” as conceptualized by Peter Hall (1993), in which a cohesive
group of thinkers and policymakers advocates for specic measures. This
paradigm led to specialization, expanded trade, and increased competiti-
veness but also resulted in cuts to social investments and a rise in poverty
and inequality, particularly in developing countries. According to Kahler
(2018), these issues contributed to the emergence of populist and natio-
nalist governments, as globalization came to be perceived as an elitist
project that caused more harm than good.
The global economic crisis, driven by the radicalization of libera-
lism, poses a signicant barrier to advancing international commitments
such as the 2030 Agenda. This crisis, combined with the absence of a new
paradigm, is regarded as the root cause of the crisis of liberal democracies
(Babb, 2013). Mounk (2018) emphasizes that the deconsolidation of demo-
cracies stems from the phenomena of “democracy without rights” and
“rights without democracy,” in which politics has become a “playground
for billionaires and technocrats,” echoing Hall’s (1993) concept of a “poli-
cy paradigm”.
Piketty (2013), Mott (2016), Rodrik (2018), and Norris and Inglehart
(2019) examine how economic liberalization has contributed to democra-
tic crises and the rise of authoritarian populism. Rodrik (2018) contends
that globalization has deepened divisions between capital and labor, glo-
balized and local interests, elites and the general population. Norris and
Inglehart (2019) analyze cultural shifts that have fueled the rise of natio-
nalist populism.
The crisis of democracies poses a signicant risk to human rights, as
democracies are often regarded as natural allies of these rights (Simmons,
2009). Contemporary dilemmas, including the erosion of the rule of law,
stem from the globalization of capitalism. This erosion is closely tied to
liberal values and constitutionalism, both of which are increasingly strai-
ned by global crises. The decline of liberal democracies is also linked to
the crisis of multilateralism, with direct implications for global governan-
ce. Lafer (2018) argues that the world order has shifted from a Kantian
vision of interdependence to a Hobbesian vision of anarchy.
Compounding this scenario, the international system is increasin-
gly characterized by a multitude of international institutions with over-
lapping competences, often lacking a cohesive institutional framework
or a de facto authority to mediate and resolve conicts arising from these
competing norms (Alter & Meunier, 2009). This structural fragmentation
enables actors to strategically shift the political game across dierent ins-
titutional arrangements or establish new ones that compete with existing
structures, thereby undermining the integrity of international law. As a
result, this intricate system of global processes, actors, and institutions
produces equally complex consequences.
The primary challenge posed by the complexity of the internatio-
nal regime lies not only in the preexistence and overlap of regulatory
62
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 59-77
frameworks but also in the absence of an agreed-upon hierarchy to resol-
ve conicts between the rules or decisions of dierent institutions. This
lack of hierarchy shapes actors’ strategies and intensies the politics of
cooperation. Both state and private actors recognize that, within a com-
plex regime, decisions made in one forum can be inuenced or undermi-
ned by policies adopted in a parallel or overlapping forum, whether at the
domestic or international level (Alter & Raustiala, 2018).
Traditional discussions on international regimes typically focus on
states and intergovernmental organizations, often overlooking the role of
non-state actors such as corporations, NGOs, and civil society coalitions.
In recent years, many scholars have emphasized the need to consider how
the overlapping and sequential nature of international commitments in-
uences the politics of cooperation and shapes actors’ decision-making
within regime complexes (Alter & Raustiala, 2018).
In this context, the decisions of the G20—comprising the world’s
20 richest nations and forming part of the regime complex of global go-
vernance and the economy—have a crucial impact on the global future
and human rights. This underscores the need to reassess decision-making
practices that exclude civil society’s demands. Consequently, the inclu-
sion of civil society groups, such as the C20, in G20 negotiations is es-
sential to ensuring meaningful representation, where diverse voices are
heard and more inclusive policies are developed, thereby enhancing both
their legitimacy and that of the group. Furthermore, in a context of mul-
tiple overlapping crises, it is imperative that the G20 review its internal
governance practices, creating a cascading eect that amplies the global
impact of its decisions.
This article focuses on Brazil’s proposal to include civil society du-
ring its presidency of the G20 in 2024, using a case study of the Education
Working Group—the rst to incorporate civil society not only as a voice
advocating for demands but also as an active participant in negotiating
commitments that year. Drawing on concepts from international politics
such as “commitment” (Simmons, 2009) and “enforcement” (Raustiala,
2002), it examines the participation of the Civil 20 (C20) at the G20 nego-
tiation table.
Methodology
To understand the process of C20 participation in the G20, this
study employed a mixed-methods approach, combining material and
discourse analysis with ethnographic research. The material analysis in-
volved examining ocial documents, political statements, and reports
from both the C20 and G20 to identify negotiation dynamics and priority
themes. The documents analyzed in this study are listed in the table be-
low. It is important to note that the nal meeting of the G20 Education
Working Group (EdWG) and its concluding declaration were not analy-
zed, as this article was prepared prior to these events.
63
Andressa Pellanda, Ana Helena Rodrigues Parcipaon of the C20 in the G20 negoaon table bringing representavity and legimacy:
a case study of the Educaon Working Group under Brazil’s presidency in 2024
Table 1. Documents from the Education Working Groups of the C20 and G20
Author Title and Document Information
C20 Education and Culture Working Group “The right to education: transform education from a
global south perspective” - Policy Paper May 2024
C20 Education and Culture Working Group
C20 Education and Culture Statement “Valuing and bui-
lding capacity of education professionals: what can we
collectively do?” / Brasilia meeting: 20-22 May 2024
C20 Education and Culture Working Group C20 Education and Culture Statement “Digital transfor-
mation and access” / Brasilia meeting: 07-10 July 2024
G20 Education Working Group
Education Working Group (EdWG) Brasilia meeting:
20-22 May 2024 Background Note “Valuing and building
capacity of education professionals: what can we collec-
tively do?”
G20 Education Working Group
Education Working Group (EdWG) Rio de Janeiro mee-
ting: 07-10 July Background Note “Digital transformation
and access”
G20 Education Working Group Annex to the Leaders’ Declaration
First Draft
G20 “G20 Rio de Janeiro Leaders’ Declaration” / Rio de
Janeiro meeting: 18-19 November 2024
Source: prepared by the authors based on documents received during the participatory
research process.
Participatory research was employed to observe interactions and
discourses in the meetings and conferences analyzed in this article, oe-
ring a deeper understanding of the practices and relationships between
C20 delegates and G20 members. This approach aligns with methodolo-
gies associated with action research or intervention research:
The term “participant” suggests the controversial insertion of a researcher into
a eld of investigation formed by the social and cultural life of another, whether
near or distant, who, in turn, is invited to participate in the research as an infor-
mant, collaborator, or interlocutor. Since the earliest ethnographic experiences,
both the researcher and the researched have, for all intents and purposes, been
subjects and objects of knowledge, and the nature of these complex relationships
has been, and continues to be, at the center of reections that shape and nuance
theoretical-methodological dierences. (...) The ideas of action or intervention
are not equivalent, but they suggest, in addition to the presence of the resear-
cher as part of the eld being investigated, the presence of another who, as they
participate in the research as an active subject, becomes educated and organized,
appropriating, for action, knowledge that is collectively constructed. (Schmidt,
2006, p. 14)
On the one hand, action research is a form of participatory resear-
ch, as it employs participant observation in conjunction with cultural,
educational, organizational, political, or other forms of action. On the
other hand, it is distinguished by its focus on the planned intervention wi-
thin the investigated context, aiming to drive change while prioritizing
the active participation of the researched group. In this study, this approa-
ch was applied through a privileged position of authorship, directly enga-
ging in social participation within the C20 processes.
64
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 59-77
C20 Participation in the G20
With Brazil’s presidency in 2024, the C20, for the rst time, had
the opportunity to act as a direct interlocutor in G20 discussions, gaining
space to present proposals and debate crucial issues such as education.
This inclusion reects a growing recognition of the importance of civil
society contributions in shaping more inclusive political agendas and ad-
dresses the demand for greater representativity and legitimacy within
the group in the eyes of the international community.
In this context, two key terms need to be conceptualized.
Representativity, according to Bourdieu (1991), is the capacity of an agent
or institution to embody and express the interests, values, and identi-
ties of a social group, thereby ensuring its legitimacy in the social spa-
ce. Legitimacy, in turn, as dened by Benhabib (1996), is achieved when
political decisions are made through inclusive deliberative processes in
which all stakeholders have a voice and inuence.
Thus, the C20’s participation in the G20 under Brazil’s presiden-
cy can be analyzed through these lenses. By securing a platform to
present proposals and engage in discussions, the C20 enhances its re-
presentativity, embodying the diverse demands of civil society within
global governance structures. Simultaneously, its inclusion contributes
to the legitimacy of G20 deliberations, as it aligns with the principles
of inclusive decision-making and democratic legitimacy outlined by
Benhabib.
According to the Brazilian State’s proposal for the “Social G20,” the
initiative aims to “ensure that civil society is heard in the public policy-
-making process.” The Social G20 was announced by President Lula at
the 18th G20 Summit of Heads of Government and State in New Delhi,
India, as Brazil symbolically assumed the bloc’s presidency. The ocial
G20 website indicates that more than 50 meetings involving civil society
groups were planned, and that
The objective of the Social G20 is to expand the participation of non-govern-
mental actors in the activities and decision-making processes of the G20, which,
during the Brazilian presidency, has the motto “Building a Fair World and a
Sustainable Planet.” As a plural and diverse country with the authority to address
fundamental issues such as climate change and the ght against hunger and
poverty, the Social G20 will ensure space for the dierent voices, struggles, and
demands of the populations and non-governmental agents of the countries that
make up the world’s largest economies. (G20 Social, 2024, our translation)
In this context, the proposal aims to promote spaces for the partici-
pation of the 13 engagement groups that form part of the Social G20: C20
(civil society), T20 (think tanks), Y20 (youth), W20 (women), L20 (labour),
U20 (urban), B20 (business), S20 (science), Startup20 (startups), P20 (par-
liaments), SAI20 (supreme audit institutions), and the newest additions,
J20 (supreme courts) and O20 (oceans).
This research focuses on the case of the C20, which represents civil
society. The C20 seeks to achieve positive societal outcomes based on the
principle of economic justice, advocating for eective nancial mecha-
nisms and the ecient allocation of resources to ensure that no one is left
behind. The group aims to foster dialogue with the G20 while ensuring
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Andressa Pellanda, Ana Helena Rodrigues Parcipaon of the C20 in the G20 negoaon table bringing representavity and legimacy:
a case study of the Educaon Working Group under Brazil’s presidency in 2024
that civil society has the same level of access to governments as represen-
tatives of the economic sector.
The C20 was formalized as an ocial G20 engagement group in 2013
and has been strengthening its role each year, ensuring that world leaders
consider the recommendations and demands of organized civil society. Its
focus includes environmental protection, the promotion of social and eco-
nomic development, human rights, and the principle of “leaving no one
behind.” The C20 fullls multiple roles, including holding governments
accountable for their commitments, advocating for positive societal out-
comes, and promoting the eective allocation of resources (C20a, 2024).
The C20 seeks to establish a balance by ensuring that civil society
has the same level of access to governments as representatives of econom-
ic sectors. In a context where governments are often perceived as being
overly aligned with businesses or acting primarily in their own interests,
the involvement of civil society is essential to ensuring that government
decisions reect the interests of citizens.
The C20 plays a crucial role in the G20 process by oering inno-
vative solutions and policy recommendations to governments on key is-
sues. During the C20 Summit in Tokyo (2019), more than 800 civil society
representatives endorsed a set of principles that serve as a foundational
framework for the C20’s continued engagement, ensuring the sustain-
ability and expanding impact of its collective work.
The principles of the C20 reect its global character, serving as
a platform for civil society organizations and social movements world-
wide that seek to inuence the G20. Transparency is fundamental, re-
quiring that all drafts and decisions be widely disseminated for public
input, with all nal documents made accessible. Independence is main-
tained, as the C20 belongs exclusively to civil society and remains free
from external inuence. Collaboration is encouraged, fostering coopera-
tion with other engagement groups to amplify the C20’s impact. Human
rights and gender equality are priorities, with the C20 actively opposing
inequalities and human rights violations while promoting gender equal-
ity. Inclusivity is essential, ensuring a space for meaningful exchange
and collaboration without discrimination. Continuity guarantees that
voices from diverse regions are represented in C20 processes, while pre-
dictability ensures clear timelines and well-dened procedures.
The governance of the C20 is structured across various spheres to
ensure both eciency and representativeness. The C20 Troika serves as
a mechanism for dialogue among civil society organizations from the
previous, current, and upcoming G20/C20 host countries, fostering con-
tinuity and continuous learning. The C20 Chair and Co-Chairs are re-
sponsible for facilitating the C20 process and engaging with other G20
actors, ensuring that civil society’s concerns are eectively represented.
The C20 Sherpa functions as the primary point of contact with external
stakeholders, facilitating clear and eective communication with G20
representatives, international organizations, the media, and other G20
engagement groups.
The C20 Secretariat is responsible for administrative, nancial,
and logistical tasks, ensuring the C20 operates eciently and in an
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 59-77
organized manner. The International Advisory Committee (IAC), com-
posed of representatives from international civil society organizations,
provides strategic guidance to the C20 and supports the dissemination of
its recommendations among key stakeholders. Finally, the C20 Steering
Committee (SC) serves as the executive body, ensuring that the C20 re-
mains an open and diverse space by facilitating a broad range of civil
society perspectives and coordinating the development of recommenda-
tions as well as regular interactions between C20 working groups and
government representatives.
In Brazil, the C20 received 1,761 applications from civil society
organizations across 91 countries, extending beyond the G20 member
states and observer countries, thereby incorporating a broader and more
global set of demands3 . In 2024, the C20 was structured into ten working
groups, each representing its strategic priorities:
1. Just, Inclusive, and Anti-Racist Economies
2. Food Systems, Hunger, and Poverty
3. Environment, Climate Justice, and Just Energy Transition
4. Sustainable and Resilient Communities and Disaster Risk Reduction
5. Integrated Health for All People
6. Education and Culture
7. Digitalization and Technology
8. Women’s Rights and Gender Equality
9. Philanthropy and Sustainable Development
10. Democratic Governance, Civic Space, Anti-Corruption, and Access to Justice
Case Study: G20 Education Working Group (EdWG)
The C20 Education and Culture Working Group played a central
role in the G20 discussions, advocating for policies that promote equity
and inclusion in education while emphasizing four key priorities: (1) reg-
ulatory frameworks governing private sector involvement, particularly
in the areas of technology and education; (2) quality inputs and condi-
tions in educational institutions, including teacher training, working
conditions, and the recognition of education professionals; (3) adequate
public funding for education, primarily through state eorts supported
by tax and scal justice; and (4) education as a key driver in addressing the
climate crisis and global governance challenges (C20b, 2024).
The C20 Education and Culture Working Group in the edition an-
alyzed here was composed of 552 civil society organizations from around
the world4 . In 2024, the group’s work was structured around the theme
“The Right to Education: Transforming Education from a Global South
Perspective,” advocating for a comprehensive and inclusive review of
global educational and cultural systems through ve main pillars.
Firstly, the Governance and Sustainability pillar seeks to central-
ize the global governance of sustainable education and cultural sys-
tems, emphasizing the need for eective multilateralism that actively
involves both governments and civil society. This pillar also highlights
3. Information provided by the C20 2024
coordination team, based on internally
tabulated database records.
4. Information provided by the C20 2024
coordination team, based on internally
tabulated database records.
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Andressa Pellanda, Ana Helena Rodrigues Parcipaon of the C20 in the G20 negoaon table bringing representavity and legimacy:
a case study of the Educaon Working Group under Brazil’s presidency in 2024
the importance of scal justice in ensuring adequate public funding for
education and culture, the integration of climate justice and environmen-
tal education into public policies, and the reinforcement of democracy,
secularism, and human rights as fundamental pillars for educational and
cultural development.
The second pillar, Inclusion and Equity, focuses on fostering great-
er inclusion and equity within educational and cultural systems. This
involves implementing adaptive public policies and inclusive infrastruc-
tures, as well as combating bullying, discrimination, and all forms of vi-
olence. Additionally, this pillar emphasizes the need for public policies
that ensure accessibility and aordability, respect cultural diversity, and
actively combat racism.
The third pillar, Digital Transformation and Accessibility, pro-
motes equitable access to information, knowledge, and digital resources.
Recognizing technology as a language and the internet as a vital space
for education and culture, this pillar seeks to advance digital literacy and
autonomy while emphasizing the need for digital public goods and al-
gorithmic transparency to ensure ethical decision-making in the use of
articial intelligence.
The fourth pillar, The Central Role of Education and Culture
Professionals, expands the recognition of these professionals beyond
their roles as educators, emphasizing their active participation in demo-
cratic governance and public policy development. This pillar highlights
the need to improve working conditions, infrastructure, salaries, and
continuous professional development, ensuring that education and cul-
ture professionals are valued and can work in environments that support
their mental well-being.
Finally, the Lifelong Learning, Holistic Growth, and Ethical Global
Citizenship pillar advocates for comprehensive and lifelong education,
emphasizing experiential learning and community engagement. This
pillar also focuses on fostering a culture of continuous learning, expand-
ing access to quality education, and integrating cultural diversity into
curricula, thereby promoting education that equips individuals for ethi-
cal and responsible global citizenship.
Each of these pillars contributes to a cohesive strategy that seeks
not only to transform the educational and cultural landscape from a
Global South perspective but also to ensure that education and culture
are recognized as fundamental pillars of sustainable, equitable, and inclu-
sive global development.
The working methodology developed by civil society within the
Working Group (WG) followed a structured sequence of meetings de-
signed to discuss and rene the policy paper. The process began on March
26, 2023, with the rst meeting held during the rst global gathering of
the entire C20 in Recife, PE, where participants focused on major themes
and key issues. The second meeting, held virtually on April 11, was dedi-
cated to segmented work sessions on specic themes.
The subsequent meeting, held on April 25, focused on discussing
the rst draft of the document, which was collectively reviewed and de-
bated in detail. The fourth meeting, on May 9, advanced to the discussion
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 59-77
of the rst consolidated version of the document, reecting progress in its
development based on previous reviews and feedback.
The fth and nal meeting, scheduled for May 23, was dedicated to
making nal adjustments to the document. Subsequently, on May 30, the
nal document was submitted by the group facilitation to the C20 coor-
dination, marking the conclusion of a collaborative development process
that spanned over two months. This structured timeline and methodolo-
gy reect an organized and systematic approach, ensuring that all contri-
butions were considered and that the nal product met high standards of
quality and consensus.
The nal policy document of the C20 Education and Culture
Working Group in 2024 underscores the need to realign education with
a human rights-based approach, aiming to foster holistic development,
social inclusion, and preparation for productive life. Its key focus areas
include global governance, sustainability, full human development, di-
gital transformation, and the central role of education professionals in
the teaching and learning process. The C20’s recommendations advocate
for reorganizing global governance into sustainable and representative
systems, promoting scal justice to secure sustainable education funding,
integrating environmental education and climate justice into public poli-
cies, and defending the principles of democracy, secularism, and human
rights as fundamental pillars of education. These principles are embe-
dded in a lifelong education framework rooted in equity and inclusion.
Based on this document, political statements were developed for the WG
co-facilitation to present in the ocial G20 debates.
The rst in-person meeting of the 2024 G20 Education and Culture
Working Group (EdWG) was held in Brasília from May 20 to 22. Co-
organized by the OECD TALIS team and the Brazilian Presidency of the
EdWG, the event focused on the professional development of educators,
emphasizing the importance of continuous training and international
work experiences as integral components of government policies for pro-
fessional development. The Background Document proposed that dele-
gates analyze national gaps, assess the limitations of continuous training,
and explore its interconnections with national policies, aiming to broa-
den the diversity and representativeness of professionals beneting from
these opportunities. Additionally, the document suggested prioritizing
continuous training and short-term programs to circumvent controver-
sial issues related to the global recognition of qualications and recom-
mended that discussions focus primarily on the public education system.
The ocial intervention of the C20 at the meeting (C20c, 2024) em-
phasized the recognition and empowerment of education professionals
as a top priority, particularly in response to the current global teacher
shortage and within the context of training and exchange programs, as
dened by the G20’s debate framework. The intervention underscored
the importance of personal and professional development in fostering
learning environments that promote sustainable development and pea-
ce. The C20’s recommendations included broadening the denition of
education and culture professionals, ensuring adequate working condi-
tions and health protections for educators, and promoting international
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Andressa Pellanda, Ana Helena Rodrigues Parcipaon of the C20 in the G20 negoaon table bringing representavity and legimacy:
a case study of the Educaon Working Group under Brazil’s presidency in 2024
coordination for both initial and ongoing training. Additionally, the C20
highlighted the potential of the arts as a catalyst for economic and social
development.
During the meeting, several countries raised concerns extending
beyond the ocial focus on training exchanges, particularly regarding
the teacher shortage and the need to improve working conditions and
professional recognition. Among these countries were Australia, Canada,
Spain, France, Indonesia, Japan, Portugal, the United Kingdom, and
Russia, among others. Education International, representing the global
teaching profession, and UNESCO also emphasized the necessity of ad-
dressing this issue.
Seizing the opportunity provided by the broadened scope of the
debates, and in response to the Brazilian presidency’s decision not to esta-
blish a nal commitment from the Education Working Group (EdWG)—
justied as an innovation in methodology prioritizing exchanges and the
sharing of best practices over negotiated language—civil society, through
the C20 and Education International, formally demanded a minimum
commitment to society based on the exchange of experiences.
In a political statement delivered during the meeting, the C20 re-
presentation declared:
Considering such recommendations, we believe that the discussions in this
meeting, focused on valuing and building the capacity of education professionals, are
benecial, promoting spaces for international cooperation. We request that the
eorts made here can also translate into commitments to domestic policy at the respective
countries’ levels and in promoting cooperation for such eorts in other countries of the
Global South as well.
(...) Without these urgent actions, we will fail to truly value our teachers, as the-
re will be no future for them or anyone else. They are, and must be, an integral
part of our current eorts to avert this crisis. This must be part of a broader global
strategy that can only be realized with the support and leadership of the G20 nations.
Together, we can build a future where education and culture are the cornerstones
of sustainable, just, and inclusive societies. (C20c, 2024, our highlights)
Based on this proposition, which was endorsed by some mem-
bers present, the meeting’s presidency, under the Brazilian Ministry of
Education, proposed drafting a paragraph on the topic, now broadened
and anchored in existing global commitments to the right to educa-
tion. This approach aimed to facilitate the negotiation process by utili-
zing agreed-upon language, which could ultimately be adopted in the
High-Level Final Declaration of Leaders or at the G20 Interministerial
Education Meeting in 2024.
This development can be considered the rst achievement of civil
society in the negotiations, demonstrating the impact of its participatory
presence at the meeting. After group discussions, with the C20 actively
participating, the agreed-upon text submitted for nal approval at their
headquarters in the November meeting was as follows:
[We] emphasize the importance of inclusive and equitable quality universal
education in building a just world and a sustainable planet, as well as the particu-
lar importance of teaching professionals to reach this goal. [We] recognize the
importance of strategies of recruitment, retention and continuing professional
development, including opportunities for mobility and exchange, to address the
shortages of teaching professionals which exist in many G20 countries and beyond. [We]
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 59-77
further instruct our teams to continue to work to dignify, diversify and valorize
teaching professionals. (G20c, 2024, our highlights)
A comparative discourse analysis between the C20’s proposed dis-
course and the paragraph drafted by the G20 reveals that the C20’s propo-
sal advocates for a broad and transformative approach to the role of edu-
cators and cultural professionals in global education. It primarily focuses
on the challenges and training of these professionals in the Global South,
within the framework of a just and sustainable society.
The proposal underscores the need to recognize and value educa-
tion professionals not merely as instructors but as fundamental agents
of change, capable of shaping educational and cultural policies through
democratic and participatory governance. It calls for the prioritization of
continuous professional development, educators’ mental well-being, and
fair working conditions to foster learning environments that promote
sustainable development and practical problem-solving.
This discourse serves as the foundation for the commitments ar-
ticulated in the agreed-upon G20 paragraph. It rearms the critical role
of educators, recognizing the need for strategies to recruit, retain, and
develop teaching professionals to address the global teacher shortage.
This aligns with key elements of the initial discussion raised by the C20,
particularly its emphasis on valuing, diversifying, and dignifying educa-
tors as essential contributors to achieving universal and equitable qua-
lity education.
Thus, beyond civil society’s achievement in securing a formal nal
commitment among G20 countries, which will establish an enforcement
mechanism (Raustiala, 2002) for the C20, the engagement group also pla-
yed a crucial role in expanding the scope of discussions. Initially limited
to best practices in continuing education exchanges, the debate evolved
into a broader commitment addressing working conditions, ensuring the
recognition, dignity, and diversity of education professionals, and inte-
grating the issue of the teacher shortage within an inclusive, equitable,
and quality-focused framework.
The second meeting of the G20 Education Working Group (EdWG)
was held in Rio de Janeiro from July 7 to 10, 2024, focusing on the theme
“Connecting Digital Resource Platform Managers: Sharing Educational
Material on Education for Sustainable Development.” The discussions
centered on exchanging the best practices related to state-managed digi-
tal educational platforms and resources in education.
Once again, the C20’s concerns extended beyond the ocial agen-
da, emphasizing the importance of meaningful connectivity, data se-
curity, the negative impacts of the unregulated platformization of edu-
cation, and the need for regulatory frameworks governing private sector
involvement in this eld (CGI, 2024).
Thus, in its ocial intervention (C20d, 2024), the C20 emphasized
the risks associated with the privatization of education through techno-
logy, underscoring the importance of ensuring equitable access to open
and public information, digital resources, and digital inclusion. The in-
tervention also highlighted the need for robust data protection measures
and safeguards for public safety, as well as the urgent need to address the
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Andressa Pellanda, Ana Helena Rodrigues Parcipaon of the C20 in the G20 negoaon table bringing representavity and legimacy:
a case study of the Educaon Working Group under Brazil’s presidency in 2024
negative impacts of technology-driven privatization in education, parti-
cularly the replacement of teachers with digital tools.
The recommendations of the C20 Education and Culture Working
Group included:
• Ensuring equitable access to information and digital
resources;
• Promoting collaboration through community-centered digi-
tal appropriation;
• Advancing strategies to democratize access to educational
resources;
• Ensuring human rights-centered decision-making in the im-
plementation of Articial Intelligence (AI) and algorithmic
transparency; and
• Reinforcing data protection and security principles, with
special attention to children and adolescents.
Additionally, the C20 emphasized the urgent need for a global com-
mitment to sustainable and inclusive educational and cultural systems,
grounded in global governance, scal justice, democracy, human rights,
and education for global citizenship and human rights.
The agreed-upon paragraph in the G20 is reproduced below:
[We] collectively recognize the critical importance of involving educators in the
creation and development of platforms and of digital content on Education for
Sustainable Development, while appreciating the variety and range of solutions
that already exist throughout countries in this area. [We] emphasize that appli-
cations of articial intelligence in education must be grounded in quality-assured edu-
cational content. [We] underscore that digital solutions must be developed with a
strong emphasis on diversity, equity and inclusion. (extended version) [We] recognize
the importance of involving educators and students in the creation and development of
platforms and of digital content on Education for Sustainable Development. [We]
appreciate the variety and range of learner-centric and multi-disciplinary solu-
tions that already exist throughout countries in this area, while emphasizing that
they do not replace the role of teachers. [We] consider users’ experience – in terms of
ease of access, accessibility and on how solutions try to bridge the digital divide – to
be a key element to measure success in this area. [We] observe that media/digital
literacy has become a necessary topic for education, alongside critical thinking,
emotional intelligence, human rights education and many other subjects. (G20c, 2024,
our highlights)
The G20 commitment paragraph acknowledges the importance of
engaging educators and students in the creation and development of di-
gital platforms and content for Education for Sustainable Development,
emphasizing the recognition and protection of education professionals,
who must not be replaced by technology. It highlights accessibility, diver-
sity, equity, inclusion, critical education, and human rights education as
key components of meaningful connectivity.
Furthermore, it represents a signicant step in reinforcing the need
for a commitment to ensuring that Articial Intelligence (AI) in educa-
tion is built upon high-quality educational content. These priorities re-
ect concerns raised, among others, by the C20.
However, the issues of regulation and security remain more dilu-
ted in the G20 commitment paragraph. While the commitment suggests
support for state-led development of platforms and tools, it can also be
interpreted more broadly to encompass a wider range of digital solutions.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 59-77
Although the need to ensure quality in the use of AI is acknowledged,
security remains an implicit concern rather than a clear and explicit com-
mitment. At best, an optimistic interpretation might infer that security is
implied, but it is not explicitly stated as a rm obligation.
The EdWG’s third and nal face-to-face meeting took place in
Fortaleza from October 29 to 31, focusing on school-community enga-
gement. The discussions underscored the role of strengthened ties bet-
ween schools and communities in enhancing learning outcomes and ad-
vancing inclusive, equitable, and quality education, as well as sustainable
development. The delegates highlighted the importance of collaboration
among school leaders, educators, parents, and community organizations
in developing eective educational policies and practices. Such partner-
ships have demonstrated their potential in addressing critical challenges,
including violence, adolescent pregnancy, and mental health issues, whi-
le fostering meaningful and contextually relevant learning experiences.
Furthermore, community participation in educational decision-making
enhances accountability and transparency, ensuring that resources are
allocated eciently and that educational initiatives are responsive to stu-
dents’ needs.
The C20’s (C20e, 2024) ocial intervention emphasized the impor-
tance of centralized global governance for education and culture, structu-
red through multilateral mechanisms that ensure the active participation
of governments and civil society. The intervention also stressed the need
to integrate climate justice and sustainability into educational practices,
strengthening climate literacy and resilience, particularly in vulnerable
communities. Additionally, it advocated for scal justice as essential to
the sustainable nancing of quality education, calling for active partici-
pation in global negotiations, such as the UN Tax Convention, to secure
resources and prioritize education. Lastly, the C20 representative warned
that while innovative nancing can complement eorts, it must be regu-
lated to prevent exacerbating inequalities, as evidenced by experiences
with impact bonds and results-based approaches in low- and middle-in-
come countries.
Once again, the C20’s intervention expands on the concepts ori-
ginally presented by the EdWG of the G20, linking the school-commu-
nity engagement with the need for democratic governance at all levels
of educational decision-making. While the EdWG highlights the role of
collaboration between schools and communities in improving learning
outcomes and addressing social challenges, the C20 intervention broa-
dens this perspective by emphasizing the inclusion of civil society in glo-
bal education governance. This approach underscores that democratic
management should not be limited to decisions within schools but must
extend to the construction of education systems as a whole.
Finally, the C20’s nal intervention emphasized three essential re-
commendations for states:
1. Recognizing and valuing all education professionals in both formal and
non-formal institutions by ensuring adequate working conditions, proper
infrastructure, and access to healthcare, with a particular focus on educators’
mental well-being. This includes guaranteeing fair salaries, career progression,
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Andressa Pellanda, Ana Helena Rodrigues Parcipaon of the C20 in the G20 negoaon table bringing representavity and legimacy:
a case study of the Educaon Working Group under Brazil’s presidency in 2024
and remuneration plans. Promoting international coordination for the initial and
continuous training of education and culture professionals by allocating human
and nancial resources for ongoing training and international exchanges.
2. Ensuring equitable access to digital resources through connectivity, digital literacy,
and autonomy, recognizing technology as a language and the internet as an
educational space. Safeguarding the ethical use of AI with transparency and ac-
countability, prioritizing public access, and regulating private sector involvement.
Protecting privacy, security, and data protection in the use of technology in education.
3. Strengthening the ties between schools and communities requires the demili-
tarization of schools. Furthermore, global evidence shows that reinforcing partici-
patory, inclusive, anti-discriminatory, and democratic governance, along with fostering
a welcoming school environment, is fundamental to eectively preventing and
combating violence in schools, including attacks and shootings. (C20e, 2024, our
highlights)
The outcomes of the three EdWG meetings were compiled and
delivered to G20 leaders. The analysis of the Leaders’ Declaration, pre-
sented at the nal G20 Leaders’ Summit in Rio de Janeiro on November
18–19, highlights the inclusion of elements introduced by the C20 during
the EdWG meetings. The most signicant aspect of the text is a dedicated
paragraph on education:
We emphasize the critical role of quality education and training, including digital
education, as an enabler for human dignity and empowerment; equity, equality,
and inclusiveness; sustainable and socio-economic growth; active citizenship, pros-
perity, peace and well-being. We note with concern the current global teacher shor-
tage. Professional development policies capable of qualifying and retaining teachers
and of stimulating the interest of early-career teachers have become an essential
component of the multidimensional challenge of preparing our societies for the
future ahead. (G20d, 2024, our highlights)
The specic paragraph agreed upon by the G20 leaders contains se-
veral elements from the paragraph suggested at the rst EdWG meeting
with the active intervention of the C20. It highlights the critical role of
quality education in building a just world and in enabling human dignity,
empowerment, equity, and sustainable growth. Additionally, it expresses
concern about the teacher shortage and the need to qualify and retain
these professionals.
The paragraph also addresses the intersection between technolo-
gy and education, a topic on which the C20 made several interventions
during the EdWG meetings, contributing to the drafting of the text pro-
duced during the group’s second meeting, as well as in the nal speech of
the C20 representative during the third meeting. Several of the elements
introduced by the C20 on this subject are reected in the specic paragra-
ph of the Leaders’ Declaration:
We acknowledge that the development, deployment and use of emerging
technologies, including articial intelligence, can provide many opportunities to
workers, but also poses ethical concerns and risks for their rights and well-being. As AI
and other technologies continue to evolve, it is also necessary to bridge digital di-
vides, including halving the gender digital divide by 2030, prioritize the inclusion
of people in vulnerable situations in the labor market, as well as ensure fairness
respect for intellectual property, data protection, privacy, and security. We agree to
advocate and promote responsible AI for improving education and health outcomes
as well as women’s empowerment. We recognize that digital literacy and skills are
essential to achieve meaningful digital inclusion. We recognize that technologies’ inte-
gration in the workplace is most successful when it incorporates the observations and
feedback of workers and thus encourage enterprises to engage in social dialogue
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 59-77
and other forms of consultation when integrating digital technologies at work.
With this in mind, we welcome the decision of G20 Labor and Employment
Ministers to establish guidelines for the safe, secure and trustworthy use of AI in the
world of work, in collaboration with other relevant workstreams. (G20e, 2024,
our highlights)
The paragraph also shares the views presented by the C20 with a
focus on the ethical considerations of AI, the need for digital literacy, the
importance of bridging digital divides, and the urgent need to ensure
security, privacy, and data protection. The C20 interventions emphasize
the importance of creating platforms and digital content with the parti-
cipation of educators and students, focusing on diversity, equity, and in-
clusion, and ensuring the accessibility and ease of use of digital solutions.
The topic was brought up in the Leaders’ Declaration, which calls for the
inclusion of workers’ feedback when integrating digital technologies in
the workplace, highlighting the importance of inclusivity and fairness in
the deployment of technologies.
Conclusions
The C20 Education and Culture Working Group played a promi-
nent role in addressing critical global education issues during the 2024
G20 discussions, marking the rst time it had a formal voice in meetings
and negotiations. This was made possible by Brazil’s initiative to formally
integrate engagement groups into the debates through the Social G20.
Comprising a vast network of 552 civil society organizations, the
C20 Education and Culture WG sought to reshape educational paradig-
ms from a Global South perspective, emphasizing education as a pillar
of sustainable and just development. Its strategy aimed to inuence de-
cision-making within the G20 Education Group, advocating for inclusive
and transformative educational policies.
Grounded in ve strategic pillars—Governance and Sustainability,
Inclusion and Equity, Digital Transformation and Accessibility, the
Central Role of Education and Culture Professionals, and Lifelong
Learning—the C20 Education and Culture Working Group proposed an
educational model that not only addresses contemporary demands for s-
cal justice, inclusion, and environmental sustainability but also reinforces
education’s fundamental role in cultivating conscious global citizenship.
Furthermore, its emphasis on valuing education professionals—by
ensuring fair working conditions and continuous professional develo-
pment—aligns with the objective of sustaining a quality and equitable
education system.
These pillars reect a holistic and integrated approach, emphasi-
zing the need for inclusive global governance and the promotion of eec-
tive multilateralism that incorporates diverse voices, particularly those
from Global South countries and representative civil society.
This social demand translates into civil society processes with a
clear political impact. The working methodology adopted by the C20,
characterized by a series of preparatory meetings and rigorous reviews of
policy documents, exemplies a commitment to democratic participation
75
Andressa Pellanda, Ana Helena Rodrigues Parcipaon of the C20 in the G20 negoaon table bringing representavity and legimacy:
a case study of the Educaon Working Group under Brazil’s presidency in 2024
and consensus-building. The culmination of this process, marked by the
submission of the nal policy document, underscores WG’s ability to
facilitate constructive dialogues that result in practical and actionable
recommendations.
The C20 played a pivotal role in the G20 discussions during the
three meetings analyzed in this article. Due to pressure from the C20 and
other organized civil society representatives present at the rst meeting,
the meeting’s presidency, under the Brazilian Ministry of Education, pro-
posed the inclusion of a paragraph on valuing educators, which was ul-
timately adopted in the 2024 EdWG High-Level Final Declaration and
reected on the G20 Leaders’ Declaration.
This paragraph underscores the importance of strategies for re-
cruitment, retention, and professional development as key measures to
address the global teacher shortage. Additionally, it arms a commit-
ment to the recognition, diversication, and dignication of education
professionals, reecting the C20’s initial advocacy to broaden the scope
of the debate and establish a clear commitment to improving working
conditions and enhancing the attractiveness of the teaching profession.
At the second meeting, focused on the theme “Connecting Digital
Resource Platform Managers: Sharing Educational Material on Education
for Sustainable Development,” the agreed-upon G20 paragraph reected
some of the C20’s concerns. It acknowledged the importance of engaging
educators and students in the creation and development of digital plat-
forms for Education for Sustainable Development and emphasized the
need for digital solutions that promote diversity, equity, and inclusion.
Additionally, it highlighted the importance of ensuring that AI in educa-
tion is built upon high-quality educational content.
In the nal Leaders’ Declaration, the concerns raised by the C20
were also reected, with specic sections addressing the ethical use of
articial intelligence, digital literacy, the inclusion of workers in the deve-
lopment of technologies in their workplace, and a particular issue the C20
has been highlighting: the need to create guidelines for the safe, secure,
and trustworthy use of AI in the world of work, specically in education.
However, the issues of regulation and security remained more diluted.
While security was implicitly acknowledged, it was not explicitly addres-
sed as a rm commitment.
The EdWG’s third and nal meeting underscored the role of stren-
gthened ties between schools and communities in enhancing learning
outcomes and advancing inclusive, equitable, and quality education, as
well as sustainable development. The C20’s intervention went further
and linked school-community engagement with the need for democra-
tic governance at all levels of educational decision-making. Furthermore,
the C20 reinforced the need to value education professionals and ensure
adequate remuneration and training, invest in digital education, promote
the ethical use of articial intelligence in education, and ensure security,
privacy, and data protection.
In summary, the C20’s participation in the G20, through an unpre-
cedented process of genuine engagement, led to signicant commitments
regarding the recognition of educators, the promotion of an inclusive and
76
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 59-77
equitable educational system, and the consideration of principles gover-
ning the use of digital resources in education.
However, there remains room to strengthen state commitments,
particularly in light of the extensive, in-depth, and representative work
carried out by the C20. A notable example, as highlighted in this analysis,
concerns the regulation and security of educational technology, where
commitments could be further reinforced.
The rst step toward civil society participation in G20 debates has
been taken, already demonstrating impact in terms of the adoption of for-
mal commitments and their content. This progress is expected to enhan-
ce the representativity and legitimacy of the G20 while strengthening
enforcement mechanisms available to civil society.
Future research should focus on assessing the implementation of
these commitments and ensuring not only the continuation of participa-
tory processes in future G20 editions but also the greater quantitative and
qualitative integration of social proposals into national policies.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 78-105
Mecanismo Inovador de Desenvolvimento
Limpo do G20: uma proposta para
alavancar e acelerar o Financiamento da
Mitigação da Mudança Global do Clima
G20 Clean Development Innovative Mechanism: a
proposal to leverage and accelerate Climate Change
Mitigation Finance
Mecanismo innovador de desarrollo limpio del G20: una
propuesta para impulsar y acelerar el financiamiento para
la mitigación del cambio climático1
José Domingos Gonzalez Miguez2
Thiago de Araújo Mendes3
Luciano Schweizer4
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2025v13n1p78-105
Enviado em: 10 de agosto de 2024
Aceito em: 08 de maio de 2025
RESUMO
Este artigo apresenta uma proposta para um Mecanismo Inovador de Desenvol-
vimento Limpo do G20 (G20 CDIM), uma estruturação nanceira de caráter es-
tratégico que visa acelerar os esforços globais de mitigação por meio da injeção
de grande magnitude de recursos nanceiros através de uma solução nanceira
estruturada, baseada na ciência e na diplomacia para permitir o processamento
e o nanciamento de projetos de mitigação, a aceleração do pipeline de projetos
e o aumento do tamanho e das ambições do projeto, dada a criticidade crescente
dos estoques de GEE na atmosfera. Sua estrutura se apoia em três pilares: a) o
Plano de Metas Voluntárias; b) o estabelecimento de um Fundo de Investimento
e c) a Plataforma para Mitigação Intensiva. Com isso se espera elevar a uma
outra ordem de grandeza o compromisso voluntário, a solidez nanceira e o
volume de projetos estratégicos para a mitigação em larga escala.
Palavras chaves: G20; Desenvolvimento Sustentável; Mecanismo Inovador de
Desenvolvimento Limpo; Financiamento Climático; Mitigação da mudança do
clima.
ABSTRACT
This paper presents a proposal for a G20 Clean Development Innovative Mecha-
nism (G20 CDIM), a strategic nancial structure that aims to accelerate global
1. Os autores agradecem à FAPEMIG. O
primeiro autor recebeu financiamento
como bolsa de pesquisa de doutorado
da Fundação de Amparo à Pesquisa do
Estado de Minas Gerais - FAPEMIG. Além
disso, também agradecem ao Embaixador
André Corrêa do Lago pela sugestão de
elaboração desta pesquisa, assim como
os comentários e debates sobre o tema
junto com o Professor Winston Fritsch.
2. José Domingos Gonzalez Miguez é
Graduado em Engenharia Eletrônica e em
Ciências Econômicas, Pós-graduado em
Engenharia Eletrônica, com especialização
em Planejamento do Ciclo do Combustível
Nuclear (Centro de Pesquisas Nucleares
Saclay, França) e em Modelos de Planeja-
mento do Suprimento de Energia (Centro de
Pesquisas Nucleares de Jülich, Alemanha).
Mestre em Ciências, com ênfase em
Pesquisa Operacional no Instituto Militar
de Engenharia. Doutorando em Relações
Internacionais pelo PPGRI da PUC Minas e
é um destacado especialista em eficiência
energética e políticas de mudança do clima,
com ampla experiência em gestão pública,
pesquisa e cooperação internacional.
3. Thiago Mendes é Bacharel em Relações
Internacionais, Mestre em Geografia,
Doutor em Desenvolvimento Sustentável
e tem Pós-doutorado em Relações Interna-
cionais. Possui experiência profissional em
projetos de desenvolvimento sustentável
e meio ambiente desde 1999. Faz parte do
Painel de Peritos da Convenção-Quadro
das Nações Unidas sobre Mudança do
Clima (UNFCCC), certificado como revisor
de inventários de gases de efeito estufa.
Foi especialista sênior do Banco Intera-
mericano de Desenvolvimento na área de
mudança do clima e sustentabilidade. É
pesquisador e professor da PUC Minas
em Relações Internacionais e faz parte da
Coordenação do Curso de Pós-graduação
do IEC-PUC Minas sobre Mudança Global
do Clima: instrumentos de política, gestão
e economia.
4. Luciano Schweizer é economista,
Mestre em Administração de Empresas e
Doutor em Engenharia de Produção. Possui
mais de 33 anos de experiência profissio-
nal em finanças, consultoria estratégica,
gestão pública, cooperação internacional,
finanças, instituições financeiras de de-
senvolvimento, parcerias público-privadas,
estratégia, desenvolvimento organizacio-
nal, competitividade e inovação. No Banco
Interamericano de Desenvolvimento atuou
por 16 anos como Especialista Setorial,
Coordenador do Setor Privado e Especia-
lista Líder de Mercados Financeiros. Entre
fevereiro de 2022 e abril de 2025, atuou
como Coordenador Sênior de Projetos no
KfW Banco de Desenvolvimento.
79
José Domingos Gonzalez Miguez, Thiago de Araújo Mendes, Luciano Schweizer Mecanismo Inovador de Desenvolvimento Limpo do G20:
uma proposta para alavancar e acelerar o Financiamento da Migação da Mudança Global do Clima
Mecanismo Inovador de Desenvolvimento
Limpo do G20: uma proposta para
alavancar e acelerar o Financiamento da
Mitigação da Mudança Global do Clima
G20 Clean Development Innovative Mechanism: a
proposal to leverage and accelerate Climate Change
Mitigation Finance
Mecanismo innovador de desarrollo limpio del G20: una
propuesta para impulsar y acelerar el financiamiento para
la mitigación del cambio climático1
José Domingos Gonzalez Miguez2
Thiago de Araújo Mendes3
Luciano Schweizer4
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2025v13n1p78-105
Enviado em: 10 de agosto de 2024
Aceito em: 08 de maio de 2025
RESUMO
Este artigo apresenta uma proposta para um Mecanismo Inovador de Desenvol-
vimento Limpo do G20 (G20 CDIM), uma estruturação nanceira de caráter es-
tratégico que visa acelerar os esforços globais de mitigação por meio da injeção
de grande magnitude de recursos nanceiros através de uma solução nanceira
estruturada, baseada na ciência e na diplomacia para permitir o processamento
e o nanciamento de projetos de mitigação, a aceleração do pipeline de projetos
e o aumento do tamanho e das ambições do projeto, dada a criticidade crescente
dos estoques de GEE na atmosfera. Sua estrutura se apoia em três pilares: a) o
Plano de Metas Voluntárias; b) o estabelecimento de um Fundo de Investimento
e c) a Plataforma para Mitigação Intensiva. Com isso se espera elevar a uma
outra ordem de grandeza o compromisso voluntário, a solidez nanceira e o
volume de projetos estratégicos para a mitigação em larga escala.
Palavras chaves: G20; Desenvolvimento Sustentável; Mecanismo Inovador de
Desenvolvimento Limpo; Financiamento Climático; Mitigação da mudança do
clima.
ABSTRACT
This paper presents a proposal for a G20 Clean Development Innovative Mecha-
nism (G20 CDIM), a strategic nancial structure that aims to accelerate global
1. Os autores agradecem à FAPEMIG. O
primeiro autor recebeu financiamento
como bolsa de pesquisa de doutorado
da Fundação de Amparo à Pesquisa do
Estado de Minas Gerais - FAPEMIG. Além
disso, também agradecem ao Embaixador
André Corrêa do Lago pela sugestão de
elaboração desta pesquisa, assim como
os comentários e debates sobre o tema
junto com o Professor Winston Fritsch.
2. José Domingos Gonzalez Miguez é
Graduado em Engenharia Eletrônica e em
Ciências Econômicas, Pós-graduado em
Engenharia Eletrônica, com especialização
em Planejamento do Ciclo do Combustível
Nuclear (Centro de Pesquisas Nucleares
Saclay, França) e em Modelos de Planeja-
mento do Suprimento de Energia (Centro de
Pesquisas Nucleares de Jülich, Alemanha).
Mestre em Ciências, com ênfase em
Pesquisa Operacional no Instituto Militar
de Engenharia. Doutorando em Relações
Internacionais pelo PPGRI da PUC Minas e
é um destacado especialista em eficiência
energética e políticas de mudança do clima,
com ampla experiência em gestão pública,
pesquisa e cooperação internacional.
3. Thiago Mendes é Bacharel em Relações
Internacionais, Mestre em Geografia,
Doutor em Desenvolvimento Sustentável
e tem Pós-doutorado em Relações Interna-
cionais. Possui experiência profissional em
projetos de desenvolvimento sustentável
e meio ambiente desde 1999. Faz parte do
Painel de Peritos da Convenção-Quadro
das Nações Unidas sobre Mudança do
Clima (UNFCCC), certificado como revisor
de inventários de gases de efeito estufa.
Foi especialista sênior do Banco Intera-
mericano de Desenvolvimento na área de
mudança do clima e sustentabilidade. É
pesquisador e professor da PUC Minas
em Relações Internacionais e faz parte da
Coordenação do Curso de Pós-graduação
do IEC-PUC Minas sobre Mudança Global
do Clima: instrumentos de política, gestão
e economia.
4. Luciano Schweizer é economista,
Mestre em Administração de Empresas e
Doutor em Engenharia de Produção. Possui
mais de 33 anos de experiência profissio-
nal em finanças, consultoria estratégica,
gestão pública, cooperação internacional,
finanças, instituições financeiras de de-
senvolvimento, parcerias público-privadas,
estratégia, desenvolvimento organizacio-
nal, competitividade e inovação. No Banco
Interamericano de Desenvolvimento atuou
por 16 anos como Especialista Setorial,
Coordenador do Setor Privado e Especia-
lista Líder de Mercados Financeiros. Entre
fevereiro de 2022 e abril de 2025, atuou
como Coordenador Sênior de Projetos no
KfW Banco de Desenvolvimento.
mitigation eorts by injecting large amounts of nancial resources through
an economically structured nancial solution based on science and diplomacy
to enable the processing and nancing of mitigation projects, the acceleration
of the project pipeline and the increase in project size and ambition, given the
growing criticality of GHG stocks in the atmosphere. Its structure is based on
three fundamental pillars: a) the Voluntary Target Plan; b) the establishment of
an Investment Fund and c) the Platform for Intensive Mitigation. This is expec-
ted to raise the bar for eectively integrating voluntary commitment, nancial
strength and the volume of strategic project selection to boost mitigation on
a large scale and through signicant contributions to mitigation targets and
sustainable development in an objective manner among major investors/sha-
reholders.
Keywords: G20; Sustainable Development; Clean Development Innovative Me-
chanism; Climate Finance; Climate Change Mitigation.
RESUMEN
En este documento presenta una propuesta de Mecanismo Innovador de
Desarrollo Limpio (MIDL) del G20, una estructura nanciera estratégica que
pretende acelerar los esfuerzos mundiales de mitigación inyectando grandes
cantidades de recursos nancieros a través de una solución nanciera econó-
micamente estructurada y basada en la ciencia y la diplomacia para permitir
la tramitación y nanciación de proyectos de mitigación, la aceleración de la
cartera de proyectos y el aumento del tamaño y las ambiciones de los proyectos,
dada la creciente criticidad de las reservas de GEI en la atmósfera. Su estructura
se basa en tres pilares fundamentales: a) el Plan de Objetivos Voluntarios; b) la
creación de un Fondo de Inversión y c) la Plataforma de Mitigación Intensiva. Se
espera así elevar el listón para integrar ecazmente el compromiso voluntario,
la solidez nanciera y el volumen de selección de proyectos estratégicos para
impulsar la mitigación a gran escala y mediante contribuciones signicativas a
los objetivos de mitigación y desarrollo sostenible de forma objetiva entre los
principales inversores/accionistas.
Palabra Claves: G20; Desarrollo Sostenible; Mecanismo Innovador de Desarrollo
Limpio; Financiamiento Climático; Mitigación del cambio climático.
“Há muitas razões para duvidar e uma só para crer.”
(Carlos Drummond de Andrade)
INTRODUÇÃO
A crise climática é uma das maiores ameaças enfrentadas pela hu-
manidade. O aumento da temperatura média global e os impactos decor-
rentes estão desaando a capacidade de resposta das instituições interna-
cionais. Neste contexto, o G20 CDIM é proposto como um mecanismo
inovador para ampliar a ordem de grandeza – compatível ao desao do
volume de Gases de Efeito Estufa (GEE) presente na atmosfera – dos re-
cursos destinados ao nanciamento à mitigação da mudança global do
clima, sob a forma de uma estrutura nanceira integrada e vinculadas
aos principais mercados nanceiros mundiais, presentes no G20.
O objetivo deste artigo é apresentar a proposta de criação do G20
CDIM, que busca integrar os maiores emissores globais em uma estru-
tura cooperativa, baseada em três pilares fundamentais. A seguir, o ar-
tigo está estruturado da seguinte forma: a Seção 1 descreve o problema
80
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 78-105
físico da mudança do clima; a Seção 2 analisa o contexto e os desaos
das iniciativas existentes sob a Convenção-Quadro das Nações Unidas
sobre Mudança do Clima (a partir daqui UNFCCC); a Seção 3 detalha a
estrutura proposta do G20 CDIM; e, nalmente, as considerações nais
destacam as contribuições potenciais do mecanismo. Apresentar uma in-
trodução concisa que contextualize o problema da mudança do clima e a
necessidade de criação de um novo mecanismo no âmbito do G20.
1. PROBLEMA FÍSICO DA MUDANÇA DO CLIMA - Temperatura média
global da superfície da Terra
O apelo imediato e urgente para o CDIM do G20 é ressaltado pelo
aumento alarmante na temperatura média global da superfície da Terra,
que atualmente (julho de 2024) a “média móvel de 12 meses estabelece
um novo recorde de 1,67 ± 0,07 °C (3,01 ± 0,13 °F) acima da média de
1850-1900”5 . Este aumento de temperatura excede as projeções de avalia-
ções anteriores do Painel Intergovernamental sobre Mudança do Clima
(IPCC), que subestimaram sistematicamente o ritmo do aquecimento em
cerca de uma faixa de 1,15 e 0,4 °C.
O longo processo de preparação dos Relatórios de Avaliação do
IPCC, que normalmente duram de 6 a 8 anos, limita a capacidade de res-
ponder rapidamente às ameaças emergentes da Mudança do Clima. O
CDIM do G20 reconhece a necessidade de mecanismos que possam se
adaptar a dados em tempo real e fornecer respostas rápidas e ecazes. O
erro sistemático do IPCC em subestimar os cenários altos do 3º Relatório
de Avaliação para o 5º Relatório de Avaliação pode ser percebido contras-
tando os números desses relatórios projetados para 2020 com o número
real de aumento de temperatura para 2020 no 6º Relatório de Avaliação.
Esses erros ressaltam as limitações das projeções da mudança do clima
de longo prazo desses relatórios. Essa discrepância exige uma reavaliação
das avaliações de risco e uma mudança em direção a uma ação mais ime-
diata e decisiva.
5. BERKLEY EARTH. Disponível em: <ht-
tps://berkeleyearth.org/july-2024-tem-
perature-update/>
81
José Domingos Gonzalez Miguez, Thiago de Araújo Mendes, Luciano Schweizer Mecanismo Inovador de Desenvolvimento Limpo do G20:
uma proposta para alavancar e acelerar o Financiamento da Migação da Mudança Global do Clima
Figura 1: Temperatura média global da superfície de 2024 do relatório do Berkeley
Earth Measurements comparada com cenários de emissões, concentração e tempe-
ratura do IPCC TAR
Fonte: IPCC TAR, 2001 sobreposto pelos autores com dados medidos para 2024 por
“July 2024 Temperature Update”, publicado em 21 de agosto de 2024 por Robert
Rohde. Disponível em Berkeley Earth.
82
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 78-105
Figura 2: Temperatura média global da superfície de 2024 da Berkeley Earth Measu-
rements em comparação com os cenários do Relatório Especial do IPCC 1.5
Fonte: IPCC, 2018 sobreposto pelos autores com dados medidos para 2024 por “July
2024 Temperature Update”, publicado em 21 de agosto de 2024 por Robert Rohde.
Disponível em Berkeley Earth.
A temperatura média global atual destaca a necessidade crítica de
ação acelerada e em outra ordem de grandeza no combate à mudança do
clima para evitar o agravamento, ainda maior, da crise da mudança do
clima, que representa riscos graves para ecossistemas, economias e co-
munidades em todo o mundo. À luz dos impactos acelerados da Mudança
do Clima, há uma necessidade urgente de ação rápida e ecaz.
2. CONTEXTO E DESAFIOS NO ÂMBITO DA UNFCCC: reflexões,
análises e opções de mudança de atuação de implementação a partir
dos países do G20
A UNFCCC, juntamente com o Protocolo de Quioto e o Acordo
de Paris, formam a espinha dorsal dos esforços globais para combater a
mudança do clima. No entanto, a velocidade, escala e a ecácia dessas res-
postas têm sido insucientes. Os membros do G20 são responsáveis por
87,8% das emissões cumulativas, destacando sua importância na agenda
climática global.
A falta de um mecanismo de conformidade vinculativo no Acordo
de Paris e as diferenças nas NDCs, bem como a falta de consenso nas ne-
gociações da UNFCCC pelo envolvimento de 198 Partes (197 Estados e 1
organização regional de integração econômica) e ambiente conituoso,
contribuem para a falta de conança nos compromissos assumidos e um
volume insuciente de investimento dos agentes econômicos.
83
José Domingos Gonzalez Miguez, Thiago de Araújo Mendes, Luciano Schweizer Mecanismo Inovador de Desenvolvimento Limpo do G20:
uma proposta para alavancar e acelerar o Financiamento da Migação da Mudança Global do Clima
Em resposta a esta necessidade a proposta do CDIM do G20 se
propõe a permitir a rápida implementação de projetos de mitigação, ala-
vancando recursos para nanciamento dos setores público e privado. O
CDIM do G20 também se baseia nos princípios do Teorema de Coase,6 e
no Princípio de Pareto7, ao focar-se nos atores-chave de maior peso na di-
plomacia internacional e que representam 87,8%8 das emissões globais de
GEE, além do fato de que alcançar consenso entre as Partes da UNFCCC
apresenta desaos signicativos, muitas vezes levando a acordos diluídos,
ou ainda pelos conitos de interesse existentes entre Pequenos Estados
Insulares em Desenvolvimento (SIDS), Países Menos Desenvolvidos
(LDCs) e a Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP).
Esses conitos muitas vezes dicultam o progresso das negociações cli-
máticas globais sob a UNFCCC. Assim, o CDIM do G20 busca contornar
essa questão envolvendo um grupo menor e mais gerenciável de partes
interessadas/tomadores de decisão que podem impulsionar uma ação
ambiciosa de enfrentamento à mudança do clima. Ao focar em soluções
cooperativas dentro do G20 e outros atores-chave, o CDIM do G20 visa
promover uma ação unificada em enfocada nas emissões dos principais
atores.
A proposta do G20 CDIM nasce dentro de um cenário complexo de
acordos climáticos internacionais e políticas econômicas. Contexto este
moldado pela evolução histórica das estruturas de governança climática
e pela necessidade urgente de abordar o aquecimento global por meio de
mecanismos inovadores e cooperativos. Assim sendo, busca integrar os
elementos mais ecazes de estruturas passadas e atuais, ao mesmo tempo
em que introduz novas abordagens para facilitar a mitigação em larga
escala e de maneira impactante.
Em resumo, o Mecanismo Inovador de Desenvolvimento Limpo
do G20 é uma iniciativa voltada para o futuro que se baseia nas lições de
acordos internacionais passados de mudança do clima, ao mesmo tempo
em que aborda os desaos atuais e futuros impostos pelo aquecimento
global. Ao alavancar os pontos fortes do G20, integrar mecanismos -
nanceiros robustos e focar em soluções ecazes e baseadas na ciência, o
CDIM do G20 se apresenta uma solução robusta para desempenhar um
papel crítico no esforço global para mitigar a mudança global do clima
e alcançar o desenvolvimento sustentável com projetos em escala e que
gerem impactos signicativos na redução das emissões.
2.1 Inação inadvertida no contexto atual: um contexto adicional para a
governança do CDIM do G20
O cenário atual da governança da mudança do clima internacional
é marcado por desaos e deciências signicativas, que inadvertidamente
levaram à inação e ao atraso nas respostas à ameaça urgente do aqueci-
mento global (Mendes; Miguez, 2021). Entender essas dinâmicas é crucial
para apreciar a necessidade e o impacto potencial do G20 CDIM.
O Protocolo de Quioto, outrora uma estrutura pioneira para com-
promissos internacionais vinculativos para reduzir as emissões de gases
de efeito estufa, infelizmente se tornou amplamente inecaz devido a
6. O Teorema de Coase postula que
soluções cooperativas são mais
eficazes quando menos agentes estão
envolvidos.
7. O Princípio de Pareto, também
conhecido como a regra 80/20, indica
que 80% das consequências provêm de
20% das causas.
8. FRIEDLINGSTEIN, P. et al., 2023.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 78-105
vários problemas importantes. O potencial terceiro período de compro-
misso do Protocolo de Quioto foi efetivamente congelado, principalmen-
te devido à falta de metas renovadas dos países do Anexo B. Essa estagna-
ção reete uma relutância mais ampla entre as principais nações desen-
volvidas em se comprometer com novas metas vinculativas, minando o
papel do Protocolo em impulsionar a ação climática global.
Além disso, o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), que
representou uma das principais inovações do Protocolo de Quioto, teve
suas operações interrompidas pelo Conselho Executivo do MDL. Essa in-
terrupção foi iniciada em grande parte devido a preocupações da União
Europeia, que impactaram signicativamente a ecácia do mecanismo. O
bloqueio do MDL pela União Europeia foi justicado com base no fato de
que nenhum terceiro período de compromisso foi acordado, nem houve
um acordo sobre os valores do Potencial de Aquecimento Global (GWP,
na sigla em inglês) para esse período. Essa falta de consenso paralisou efe-
tivamente um dos principais instrumentos9 de cooperação internacional
em reduções de emissões, ilustrando os desaos de manter o ímpeto em
acordos de mudança do clima multilaterais.
O Acordo de Paris, embora anunciado como uma conquista históri-
ca na diplomacia de mudança do clima global, enfrenta desaos signica-
tivos que levaram à inação generalizada e atrasos na implementação das
medidas necessárias para combater à Mudança do Clima. As Contribuições
Nacionalmente Determinadas (NDCs) sob o Acordo de Paris pretendem
ser os principais impulsionadores da ação contra a mudança global do cli-
ma. No entanto, o nacionalismo e a falta de nanciamento adequado para
os países em desenvolvimento levaram à não conformidade generalizada
com as metas de longo prazo “mais ambiciosas” e “sem retrocessos” do
Acordo. Isso resultou em inação global no presente, com muitos países
adiando a implementação das medidas necessárias para um futuro incer-
to, muitas vezes visando datas distantes como 2050 ou o m do século.
Um fenômeno de comportamento de rebanho surgiu, onde a inação de
atores históricos e atuais importantes — particularmente alguns grandes
emissores — leva a um padrão mais amplo de inação por outros países.
Essa inação coletiva exacerba a mudança climática global e prejudica a
ecácia do Acordo de Paris. O objetivo do Acordo de Paris de manter o
aumento da temperatura média global bem abaixo de 2°C, e idealmente
abaixo de 1,5°C, parece cada vez mais distante e potencialmente inviável
nas trajetórias atuais
O primeiro relatório do Painel Intergovernamental sobre Mudança
do Clima (IPCC) em 1990 previu um aumento da temperatura global de
1,8 °C até 2030, uma projeção que se alinha estreitamente com as tendên-
cias atuais. Isso sugere que, sem uma intervenção signicativa e imediata,
as metas do Acordo de Paris podem ser inatingíveis. A falta de coopera-
ção internacional robusta complica ainda mais os esforços para atingir
as metas do Acordo de Paris. A regulamentação de seu Artigo 6.4, que
estabelece um mecanismo para cooperação internacional na redução de
emissões, criou obstáculos signicativos para a implementação de proje-
tos. Esses desaos regulatórios dicultam a implantação oportuna e e-
caz de projetos de mitigação de mudança do clima.
9. Projetos registrados: 7839; PoAs
registrados: 365; CERs emitidos para
atividades de projeto: 2.376.988.028
e CERs emitidos para programa de
atividades: 73.033.202. Disponível em:
<cdm.unfccc.int>. Acesso em 29 de
setembro de 2024.
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José Domingos Gonzalez Miguez, Thiago de Araújo Mendes, Luciano Schweizer Mecanismo Inovador de Desenvolvimento Limpo do G20:
uma proposta para alavancar e acelerar o Financiamento da Migação da Mudança Global do Clima
Por sua vez, o Artigo 6.2 desse Acordo, permite a negociação de
ITMOs (Internationally transferred mitigation outcomes), levanta preocupa-
ções sobre o potencial de unidades de negociação que não representam
genuinamente reduções de emissões. o que pode prejudicar a integri-
dade dos mercados globais de carbono e a ecácia geral do Acordo de
Paris. O conceito de prevenção de emissões, particularmente por meio
da conservação orestal, apesar do fato de não representar redução real
de emissões, mas conservação de uma oresta já existente, desempenha
um papel crucial nas estratégias de mudança do clima para alguns paí-
ses, mas também enfrenta desaos signicativos, incluindo a diculdade
de garantir que orestas preservadas não sejam eventualmente sujeitas a
desmatamento ou degradação e, portanto, representem emissões antró-
picas reais de gases de efeito estufa.
O debate entre créditos REDD+10 e pagamentos baseados em re-
sultados, além de incêndios orestais em todo o mundo, destaca as com-
plexidades do nanciamento de esforços e investimentos em conservação
orestal. Embora os créditos possam fornecer recursos iniciais, eles po-
dem levar a incertezas sobre as reduções reais de emissões alcançadas,
uma vez que as reduções de emissões são comparadas com um nível de
referência histórico e, mesmo o aumento nas emissões atuais pode levar
a pagamentos baseados em resultados quando comparados com um nível
de referência histórico mais alto. Enquanto os pagamentos baseados em
resultados vinculam o nanciamento diretamente a resultados mensurá-
veis, eles podem não ter o capital inicial necessário para iniciar os projetos
(RODRIGUES; MENDES, 2019).
A década atual é frequentemente referida como a “década crítica”
para controlar o aquecimento global, devido à janela de oportunidade
que se fecha rapidamente para limitar o aumento da temperatura global
e evitar os piores impactos da Mudança do Clima. Entender o estoque
de emissões é essencial para uma governança climática ecaz. O aque-
cimento global atual pode ser representado atualmente por duas memó-
rias. O primeiro nível de memória reete as emissões cumulativas desde
a Revolução Industrial, que é representada pela concentração atual de
GEE na atmosfera. Essa concentração é o resultado de todas as emissões
históricas, sendo o principal impulsionador do aquecimento global. O
segundo nível de memória reete a temperatura média global atual da
superfície devido ao aumento da concentração de GEE. Esse aumento de
temperatura é uma resposta tardia às emissões passadas, destacando o
impacto de longo prazo das emissões históricas de gases de efeito estufa.
As estruturas de governança atuais geralmente se concentram no uxo
de emissões, tratando-o como uma questão de poluição local, o que é
uma abordagem incompleta e errônea, como um impacto de curto prazo
diferente dos impactos de longo prazo do aquecimento global.
Ao focar principalmente nas emissões atuais como se fossem um
problema de poluição localizado, há um risco de subestimar os efeitos
cumulativos devido ao longo prazo de residência da maioria dos gases
de efeito estufa na atmosfera e à natureza global da mudança do clima.
Esse foco estreito pode levar a respostas inadequadas que não conseguem
abordar o escopo completo da mudança climática. A governança ecaz
10. ‘REDD’ significa ‘Redução de emis-
sões do desmatamento e degradação
florestal em países em desenvolvimen-
to’ na sigla em inglês. O ‘+’ significa
atividades florestais adicionais que
protegem o clima, ou seja, o manejo
sustentável de florestas e a conser-
vação e aumento dos estoques de
carbono florestal. Sob a estrutura com
essas atividades REDD+, os países em
desenvolvimento podem receber paga-
mentos baseados em resultados para
reduções de emissões quando reduzem
o desmatamento. Isso serve como um
grande incentivo para seus esforços. As
cinco atividades REDD+ são: 1. Redução
de emissões por desmatamento; 2.
Redução de emissões por degradação
florestal; 3. Conservação de estoques de
carbono florestal; 4. Gestão sustentável
de florestas; e 5. Aumento de estoques
de carbono florestal
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 78-105
da mudança do clima requer o controle simultâneo das emissões, da con-
centração de GEE e da taxa de aumento das temperaturas globais. Isso
requer sistemas abrangentes de monitoramento e relatórios.
Inventários anuais de gases de efeito estufa selecionados, em vários
setores e usando metodologias consistentes, são cruciais para monitorar o
progresso e identicar áreas onde reduções adicionais são necessárias. O
monitoramento das concentrações anuais e taxas de crescimento de gases
selecionados fornece dados críticos para entender a ecácia das políticas
de enfrentamento da mudança do clima e ajustar estratégias conforme
necessário. O monitoramento anual do aumento da temperatura média
global é essencial para avaliar o impacto real das emissões e garantir que
o aquecimento global permaneça dentro das metas denidas pelos acor-
dos internacionais. Esse monitoramento e revisão entre os membros do
G20 apenas simplicariam o processo de tomada de decisão em relação
ao que ocorre no âmbito da UNFCCC.
A comunidade global enfrenta desaos signicativos para concor-
dar sobre como compartilhar o ônus da ação climática, levando a tensões
entre países desenvolvidos e em desenvolvimento. Um foco nas emissões
atuais frequentemente resulta em apelos para que os países em desenvol-
vimento assumam uma parcela desproporcional do ônus, apesar de suas
menores contribuições históricas para o aquecimento global. A proposta
brasileira em 1997, em resposta ao Mandato de Berlim, defendeu um foco
na responsabilidade histórica na alocação dos ônus de ação contra a mu-
dança do clima, enfatizando o imperativo ético para os países desenvolvi-
dos liderarem o caminho nas reduções de emissões para mitigar o aque-
cimento global. O conceito de uma responsabilidade histórica dinâmica
destaca a necessidade de justiça e equidade na governança de mudança
do clima, reconhecendo que os países mais responsáveis pelas emissões
passadas, revisadas periodicamente, devem ter a maior responsabilidade
por abordar a mudança do clima resultante.
Os desaos da inação inadvertida dentro da atual estrutura de go-
vernança de mudança do clima destacam a necessidade urgente de me-
canismos inovadores como G20 CDIM. Ao abordar as deciências do
Protocolo de Quioto, Acordo de Paris, UNFCCC e promover uma abor-
dagem mais equitativa e ecaz para a ação climática global, o G20 CDIM
tem o potencial de superar a inércia e impulsionar um progresso signi-
cativo na luta contra a Mudança do Clima.
À luz do cenário atual, torna-se cada vez mais evidente que o
esforço global para combater a Mudança do Clima é fortemente inuen-
ciado pelas contribuições históricas das principais economias. De 1751 a
2022, os dados cumulativos de emissões de carbono revelam que os países
do G20 são responsáveis por mais de 87,8% das emissões totais do mundo,
ressaltando seu papel fundamental no enfrentamento da crise climática.
Especicamente, os países do G20 listados no Anexo I da UNFCCC
são responsáveis por 61,51% das emissões cumulativas do mundo, ree-
tindo sua parcela signicativa do ônus histórico. Em contraste, os países
do G20 Não Anexo I contribuem com 26,25% para o total global, desta-
cando a crescente importância das economias emergentes na atual estru-
tura climática. O resto do mundo combinado é responsável por apenas
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José Domingos Gonzalez Miguez, Thiago de Araújo Mendes, Luciano Schweizer Mecanismo Inovador de Desenvolvimento Limpo do G20:
uma proposta para alavancar e acelerar o Financiamento da Migação da Mudança Global do Clima
12,24% das emissões cumulativas totais do mundo em 2022 dos setores
de energia e cimento.
Esses números, avaliados e analisados pelo CDIAC/ORNL11 em
2024, para as emissões da indústria de combustíveis fósseis e cimento de
1750 a 2020, e atualizados para 2022 (Friedlingstein, P. et al., 2023), enfa-
tizam a necessidade urgente de uma abordagem robusta, justa e equita-
tiva para a governança climática global. Dada a parcela desproporcional
de emissões cumulativas dos países do G20, é imperativo que essas na-
ções, particularmente aquelas no Anexo I, liderem o caminho na imple-
mentação de estratégias de mitigação ecazes. O Mecanismo Inovador
de Desenvolvimento Limpo do G20 (G20 CDIM) oferece uma avenida
promissora para catalisar tais esforços, garantindo que tanto as responsa-
bilidades históricas quanto as capacidades atuais sejam levadas em consi-
deração na busca pelo desenvolvimento global sustentável.
2.2 Possibilidades de repactuação com os países do G20
O atual quadro climático internacional, compreendendo a
UNFCCC, seu Protocolo de Quioto e seu Acordo de Paris, fornece uma
base para a ação global sobre a mudança climática. No entanto, para abor-
dar efetivamente a crise acelerada do aquecimento global, há oportuni-
dades para reestruturar e fortalecer esses quadros, particularmente por
meio do envolvimento dos países do G20, que representam as maiores
economias do mundo e uma parcela signicativa das emissões globais de
gases de efeito estufa.
A Tabela 1 abaixo mostra que os membros do G20 são responsáveis
por 87,8% das emissões cumulativas em 2022. A grande maioria dessas
emissões cumulativas nos membros do G20 são de responsabilidade das
Partes do Anexo I da UNFCCC (61,51%). É relevante notar que as Partes
Não-Anexo I da UNFCCC são responsáveis por 35,89% das emissões
cumulativas mundiais do período de 1751-2022. Vale a pena notar tam-
bém que as emissões cumulativas do mundo estão acima de 1,7 trilhão
de GtCO2, levando em consideração que essas emissões cumulativas vêm
apenas da combustão de combustíveis fósseis no setor de energia e na
indústria de cimento.
Esses números foram calculados para países existentes usando a
mesma abordagem de agregação e desagregação de emissões históricas
por países, como feito na proposta brasileira para o Mandato de Berlim
sob a UNFCCC (Brasil, 1997). No caso de país existente ser parte de um
antigo país maior, a desagregação foi baseada na participação de cada país
existente no ano seguinte à desagregação em relação ao país agregado
nos anos anteriores.
11. O Centro de Análise de Informações
sobre Dióxido de Carbono (CDIAC) do
Laboratório Nacional de Oak Ridge ad-
quire ou compila, garante a qualidade,
documenta, arquiva e distribui dados
e outras informações sobre dióxido de
carbono, outros gases de efeito estufa e
mudanças climáticas.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 78-105
Tabela 1: Emissões cumulativas do Anexo I, G20 e do mundo em 2022.
Fonte: Para emissões anuais por país de 1751 a 2020 (HEFNER, M.; MARLAND G.,
2023) e para 2021 e 2022 (FRIEDLINGSTEIN, P. et al., 2023)
As subseções a seguir apresentam 3 opções sobre como reestrutu-
rar os arranjos institucionais do Regime Internacional de Mudança do
Clima para poder lidar com a criação do Plano Voluntário de Mitigação
como ponto de entrada do CDIM do G20. Vale mencionar que as três op-
ções apresentadas abaixo podem não ser mutuamente exclusivas, enten-
dendo que o subconjunto de países participantes pode variar dependendo
do contexto político nacional ao longo do tempo (UNFCCC, Protocolo de
Quioto e Acordo de Paris), permitindo que diferentes governos possam
aderir a menus especícos de objetivos para apoiar medidas de mitigação
que logo se tornarão investimentos concretos em soluções.
A ideia central da governança da plataforma é criar uma estrutu-
ra ágil que utilize estruturas e burocracias existentes, aprendendo com
as lições e boas práticas de experiências anteriores de estruturas interna-
cionais de nanciamento verde, evitando duplicar burocracias, processos
e tempo de processamento, fornecendo soluções sólidas, responsivas e
orientadas ao cliente para projetos bons e impactantes.
Opção a) Países do Anexo I do G20 como o atual Anexo B do Protocolo
de Quioto e a criação do Novo Anexo C do Protocolo de Quioto contendo
países do G20 não-Anexo I
O Protocolo de Quioto estabeleceu as bases para compromissos
vinculativos de redução de emissões e mecanismos baseados no mercado
para apoiar os esforços climáticos globais. Os QELROs12 representam os
objetivos vinculantes de redução ou limitação quanticadas de emissões
para os países do Anexo I sob o Protocolo de Quioto listados no Anexo B
do Protocolo. Essas metas foram um passo pioneiro na formalização de
compromissos nacionais para reduzir as emissões de gases de efeito estu-
fa, usando métricas comparáveis e regras comuns denidas pelos países
do Anexo B para os períodos de compromisso. O Protocolo de Quioto
introduziu três mecanismos principais — Comércio de Emissões (ET)
e Implementação Conjunta (JI) entre os países do Anexo B, Mecanismo
de Desenvolvimento Limpo (CDM) entre os países não-Anexo I e Anexo
B — para reduzir os custos internacionais de implementação e facili-
tar a obtenção de reduções/limitações de emissões de metas nacionais
por meio da cooperação internacional. O comércio de emissões sob o
Protocolo de Quioto estabeleceu uma abordagem baseada no mercado
para atingir reduções de emissões, permitindo que os países do Anexo B
12. QELROs – Quantified Emissions
Limitations and Reductions Objectives.
(Objetivos Quantificados de Limitações
e Reduções de Emissões em tradução
dos autores).
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José Domingos Gonzalez Miguez, Thiago de Araújo Mendes, Luciano Schweizer Mecanismo Inovador de Desenvolvimento Limpo do G20:
uma proposta para alavancar e acelerar o Financiamento da Migação da Mudança Global do Clima
com unidades comparáveis de reduções de emissões excedentes as ven-
dessem para países que enfrentam diculdades para atingir suas metas.
Este mecanismo de cooperação internacional contribuiu para atingir re-
sultados climáticos globais com boa relação custo-benefício. O JI permi-
tiu que países desenvolvidos (Anexo B) investissem em projetos de redu-
ção de emissões em outros países do Anexo B (ou seja, Economias em
Transição do Planejamento Centralizado para Economias de Mercado).
O MDL ofereceu uma oportunidade inovadora para países em desenvol-
vimento que não têm QELROs para participar do movimento interna-
cional para atingir reduções de emissões, ao mesmo tempo em que con-
tribuem para seu desenvolvimento sustentável. Portanto, investimentos
em países em desenvolvimento por recursos provenientes de países do
Anexo B poderiam gerar unidades de redução de emissões comparáveis
que poderiam ser compradas e usadas por países desenvolvidos (Anexo
B) para contribuir ainda mais para a obtenção de seus QELROs. Além
disso, o MDL como um mecanismo voluntário gerou a primeira iniciati-
va internacional para empreender investimentos unilaterais por agentes
econômicos de países em desenvolvimento para reduzir suas emissões
com seus próprios recursos de investimento, ao mesmo tempo em que
criava capacidade para absorver e desenvolver novas tecnologias de baixo
carbono. O MDL contribuiu em uma cooperação de redução de emis-
sões Sul-Norte para facilitar a obtenção das metas totais de mitigação
do Anexo B. O segundo Período de Compromisso do KP estabeleceu
QELROs pelos países do Anexo B até 2020 e em 2024 está acontecendo o
Período de Ajuste (conformidade e avaliação do alcance das metas deni-
das para os países do Anexo B).
Para melhorar a cooperação internacional de mitigação da mu-
dança do clima, uma maior integração dos países do G20 na estrutu-
ra de governança poderia envolver a listagem dos países do G20 como
um novo “Anexo C” para os países Não Anexo I e a manutenção dos
países do Anexo I do G20 como um novo “Anexo B” sob o Protocolo
de Quioto para um terceiro e subsequentes períodos de compromissos.
Essa diferenciação dentro do G20 permitiria compromissos personali-
zados com base nas circunstâncias nacionais, aumentando assim a e-
cácia, a ética e a equidade da ação climática global. Portanto, as regras
internacionais atuais do Protocolo de Quioto poderiam ser mantidas,
dando previsibilidade aos atores econômicos, instituições nanceiras e
investidores privados que já haviam dedicado tempo e recursos na ge-
ração de unidades de redução de emissões, ao mesmo tempo em que
melhoravam a demanda total vinda dos novos QELROs dos países do
Anexo B do G20, bem como dos novos QELROs dos países do Anexo C
do G20. Essa abordagem pode criar os incentivos certos de uma transi-
ção suave para os novos membros elegíveis do Comércio de Emissões
e Implementação Conjunta nos países do Anexo B e aumentar ainda
mais os esforços de mitigação do MDL em países não Anexo C. Esses
QELROS do G20 seriam a base para o Plano de Metas Voluntárias des-
crito na seção 3 abaixo.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 78-105
Opção b) Acordo do G20 para denir e monitorar a realização de Novas
Metas de Mitigação Comparáveis, Exclusivas do G20, além de suas NDCs
sob o Acordo de Paris
As Contribuições Nacionalmente Determinadas – NDCs são o
principal veículo por meio do qual os países delineiam seus compromis-
sos climáticos orientados por país sob o Acordo de Paris adotado em 2015.
Essas contribuições pretendem ser progressivamente mais ambiciosas ao
longo do tempo, reetindo os maiores esforços possíveis de cada país. No
entanto, não há denição de NDCs sob o texto raticado por mais de 190
países do Acordo de Paris. Essa falta de uma comparabilidade clara da
regulamentação internacional das NDCs criou incentivos perversos para
os líderes dos países prometerem agir em vez de criar incentivos positi-
vos para os agentes econômicos investirem em projetos e políticas reais,
levando à falta de conança de agentes privados e investidores em ní-
vel internacional que alcançariam resultados de mitigação comparáveis.
Portanto, devido à natureza jurídica das NDCs serem totalmente deter-
minadas nacionalmente, a cooperação global tende a ser mais difícil de
motivar os agentes econômicos a investirem. A falta de comparabilidade
gera questões sobre a ecácia dos resultados de mitigação de diferentes
tipos de gama de ações de combate às mudanças do clima listadas nas
NDCs atuais. Além disso, os obstáculos criados pela falta de clareza sobre
como cada uma das conquistas das NDCs pode realmente ser compara-
da questionam a eciência no uso dos recursos econômicos e humanos
mundiais.
O Artigo 6 do Acordo de Paris fornece a base inicial para aborda-
gens de cooperação voluntária entre países na implementação de suas
NDCs, inclusive por meio da transferência de resultados de mitigação
(6.2 e 6.4) e para abordagens não mercantis (6.8). No entanto, a ausência
de um mecanismo de conformidade vinculativo no Acordo de Paris e a
falta de regulamentação de comparabilidade das NDCs e os obstáculos
atuais da regulamentação do artigo 6 (Miguez; Mendes, 2023) represen-
tam uma desvantagem signicativa, potencialmente prejudicando a exe-
cução e a responsabilização dessas NDCs.
Portanto, o ajuste de tais desvantagens poderiam ser implementado
por meio da criação de Novas Metas de Mitigação Comparáveis Somente
do G20 voluntárias e sem a necessidade de alterar o Acordo de Paris, que
serviriam como suas NDCs sob o Acordo de Paris, o que poderia impul-
sionar uma ação ambiciosa dentro desse grupo crítico. Deve-se lembrar
que a elaboração de NDC dos demais países representa um alto custo e
esforço para um resultado modesto. Portanto, a estruturação do Acordo
de Paris poderia ser melhorada ainda mais por meio da implementação
do Mecanismo Inovador de Desenvolvimento Limpo do G20. As novas
metas de mitigação das NDCs do G20 seriam a base para o Plano de
Metas Voluntárias do Mecanismo CDIM.
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José Domingos Gonzalez Miguez, Thiago de Araújo Mendes, Luciano Schweizer Mecanismo Inovador de Desenvolvimento Limpo do G20:
uma proposta para alavancar e acelerar o Financiamento da Migação da Mudança Global do Clima
Opção c) Países do G20 como Anexo III da Convenção
Uma abordagem de reestruturação potencial é o estabelecimen-
to dos países do G20 como membros de uma nova lista de países do
“Anexo III” sob a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança
do Clima (UNFCCC). Este anexo reconheceria os pers econômicos e
de emissões únicos dos membros do G20, criando uma plataforma para
essas nações assumirem ações de mitigação aprimoradas em linha com
suas circunstâncias nacionais, capacidades e responsabilidades históri-
cas para a contribuição do aquecimento global. A vantagem desta opção
está associada à natureza universal da UNFCCC. Além disso, desde sua
entrada em vigor, nunca houve a retirada de uma Parte que a havia ra-
ticado inicialmente. Apesar deste fato, com a UNFCCC, assim como
com o Acordo de Paris, há também a ausência de um mecanismo de con-
formidade vinculativo13 , a implementação do cumprimento do Plano de
Metas Voluntárias do G20 também poderia ser melhorada ainda mais por
meio da implementação do Mecanismo Inovador de Desenvolvimento
Limpo do G20. Sob esta opção, os países do G20 terão compromissos
inscritos sob o novo Anexo III da UNFCCC, levando em consideração as
diferentes circunstâncias nacionais das Partes do Anexo I e Não-Anexo
I sob a Convenção. As novas metas de mitigação do G20 inscritas em
um possível novo Anexo III da Convenção seriam a base para o Plano de
Metas Voluntárias do Mecanismo CDIM
3. ESTRUTURA DO G20 CDIM: uma proposta inovadora
Ao longo dessa seção apresentamos de forma detalhada a propos-
ta do G20 CDIM, que é baseada em três pilares fundamentais: a) Plano
de Metas Voluntárias. O plano visa estabelecer metas de mitigação
adicionais e progressivas para os países do G20, revisadas a cada cinco
anos. Estas metas são projetadas para alinhar os esforços nacionais com
o objetivo global de limitar o aquecimento abaixo de 2°C; b) Fundo de
Investimento. O fundo será estruturado para obter uma classicação de
crédito Triplo A, atraindo investimentos de uma ampla gama de fontes.
O fundo utilizará garantias de países do G20 e instituições multilaterais
para garantir estabilidade e credibilidade; e c) Plataforma para Mitigação
Intensiva. Esta plataforma servirá como o centro operacional para avaliar
e nanciar projetos de mitigação. Será responsável pela seleção de proje-
tos com base em critérios de custo-ecácia e retorno nanceiro, garantin-
do que os recursos sejam alocados de forma eciente.
3.1 Plano de Metas Voluntárias
À medida que nos aproximamos do meio da década crítica de
2020-2030, a comunidade global enfrenta um desafio sem precedentes
no controle do aquecimento global. O Mecanismo Inovador de
Desenvolvimento Limpo do G20 (G20 CDIM) reconhece que este período
é crucial para denir a trajetória em direção a um futuro sustentável. O
Plano de Metas Voluntárias estabelece a base para uma ação climática
13. Apesar da existência do Artigo 13
da Convenção, este artigo nunca foi
regulamentado.
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progressiva, vericável, comparável e equitativa entre os países do G20 e
potenciais novos participantes.
Figura 3: Plano de Metas Voluntárias – Cinco Períodos de Cinco Anos.
Fonte: Elaborado pelos autores.
O primeiro pilar é estabelecer as Metas do G20 (Países Participantes
do CDIM). Os países do G20, como os principais participantes do CDIM, têm
uma responsabilidade signicativa no esforço global para mitigar as mudan-
ças climáticas. Juntos, eles são responsáveis por mais de 80% das emissões
globais de gases de efeito estufa (GEE), aproximando-se rapidamente de 88%
das emissões cumulativas históricas. Portanto, o estabelecimento de metas
claras, ambiciosas e realistas é fundamental. Para abordar efetivamente as
mudanças climáticas, os países do G20 denirão conjuntamente metas na-
cionais voluntárias que abrangem metas adicionais de mitigação. Essas me-
tas serão alinhadas com o objetivo abrangente de limitar o aquecimento
global bem abaixo de 2 °C, com esforços para atingir o limite de 1,5 °C.
Para garantir que as metas permaneçam relevantes e adaptáveis a
circunstâncias em mudança, o CDIM do G20 exigirá que os países par-
ticipantes revisitem as metas denidas para os cinco períodos iniciais e
potencialmente revisem suas metas a cada cinco anos. Essa revisão pe-
riódica permitirá ajustes com base em avanços tecnológicos, desenvolvi-
mentos econômicos e as últimas descobertas cientícas. Cada período de
cinco anos (2025, 2030, 2035, 2040, 2045 e 2050) servirá como um ponto de
vericação para avaliar o progresso, renar estratégias e denir conjunta-
mente novas metas nacionais voluntárias, progressivamente e até mesmo
emissões negativas, se necessário.
O Plano de Metas Voluntárias enfatiza a necessidade de mitigação
progressiva, onde os esforços de redução de emissões se intensicarão ao
longo do tempo. Os países participantes serão encorajados a adotar metas
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José Domingos Gonzalez Miguez, Thiago de Araújo Mendes, Luciano Schweizer Mecanismo Inovador de Desenvolvimento Limpo do G20:
uma proposta para alavancar e acelerar o Financiamento da Migação da Mudança Global do Clima
para toda a economia, com foco nos setores com emissão de gases de efei-
to estufa, como energia, transporte, manufatura, agricultura, pecuária
e uso da terra, mudança no uso da terra e silvicultura para o principal
gás de efeito estufa (por exemplo, como no Protocolo de Quioto), mas
levando em consideração a importância primordial do CO2 na causa do
aquecimento global.
Figura 4: Plano ilustrativo de cinco metas voluntárias progressivas para 2025-2050.
Fonte: Elaborado pelos autores.
Para garantir transparência e responsabilização, todos os paí-
ses participantes do G20 serão obrigados a enviar inventários nacionais
abrangentes de GEE anualmente. Esses inventários detalharão as emis-
sões em todos os setores e principais gases de efeito estufa, fornecendo
uma imagem clara do progresso de cada país em direção às suas metas de
mitigação. Os inventários enviados serão disponibilizados publicamente,
promovendo a transparência e permitindo a vericação independente do
progresso. Para manter a integridade do Plano de Metas Voluntárias, os
inventários de GEE enviados passarão por vericação por duas entida-
des independentes de diferentes regiões do mundo. Essas entidades se-
rão selecionadas com base em sua expertise e imparcialidade, garantindo
que o processo de vericação seja robusto e conável. A Plataforma para
Mitigação Intensiva, estabelecida sob o G20 CDIM, arcará com os custos
associados ao processo de vericação, garantindo que restrições nancei-
ras não impeçam a precisão e a conabilidade das avaliações.
As metas denidas no Plano de Metas Voluntárias estarão intima-
mente ligadas às emissões totais dos países do G20, levando em conside-
ração uma parcela dinâmica e justa de responsabilidade histórica da meta
de acordo com as emissões acumuladas. Dado que as nações do G20 são
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 78-105
responsáveis pela maioria das emissões globais, suas ações coletivas terão
um impacto profundo na trajetória da mudança global do clima. O plano
avaliará como as metas agregadas contribuem para as reduções globais
de emissões, garantindo que os esforços do G20 sejam sucientes para
atingir as metas de mudança do clima internacionais.
Embora os países do G20 sejam centrais para o CDIM, o mecanis-
mo também buscará incluir participantes adicionais do resto do mundo
(participantes não pertencentes ao G20). A inclusão de novos participan-
tes será regida por critérios especícos para manter a ecácia e a integri-
dade do Plano de Metas Voluntárias. Para garantir que o CDIM do G20
continue sendo um impulsionador signicativo das reduções globais de
emissões, a inclusão de novos participantes será baseada em um critério
que mantém a parcela coletiva do G20+ com novos participantes do resto
do mundo em 88% das emissões globais.
A participação total do G20+ com a inclusão de novos participantes
será revisada a cada cinco anos, em linha com a periodicidade do Plano
de Metas Voluntárias. Isso garantirá que a inclusão de novos participantes
não dilua o impacto do mecanismo nas emissões globais. Novos partici-
pantes em potencial serão avaliados com base em seus níveis de emissão,
capacidades econômicas e disposição para se comprometer com o Plano
de Metas Voluntárias. Países com emissões signicativas serão prioriza-
dos para manter o equilíbrio das participações globais de emissões. O
CDIM do G20+ também considerará o princípio de responsabilidades co-
muns, mas diferenciadas, e respectivas capacidades (CBDR-RC) ao incluir
novos participantes, garantindo que o ônus das reduções de emissões seja
compartilhado de forma justa entre todas as partes.
O Plano de Metas Voluntárias é um componente crítico do
Mecanismo Inovador de Desenvolvimento Limpo do G20, preparando o
cenário para uma ação climática ecaz e equitativa durante a década críti-
ca de 2020-2030. Ao estabelecer metas claras, garantir revisão e vericação
regulares e incluir novos participantes sob critérios dinâmicos e rigoro-
sos, o CDIM do G20 visa impulsionar progresso substancial nos esforços
globais de mitigação. A participação ativa dos países do G20, combinada
com a inclusão periódica de participantes adicionais do resto do mundo
desencadeada pelo limite estabelecido acima, será essencial para atingir
as metas climáticas globais e garantir um futuro sustentável para todos.
3.2 O Fundo de Investimento do G20 CDIM
O estabelecimento de uma estrutura nanceira robusta e resiliente
é essencial para que o G20 CDIM possa responder, em volume nanceiro,
o desao da mitigação. O Fundo de Investimento G20 CDIM foi projeta-
do para garantir e alocar recursos nanceiros de forma eciente e ecaz.
Esta seção detalha os mecanismos para estabelecer um Fundo Triplo A14 ,
alavancar mercados nanceiros e instituir práticas de governança sólidas,
todas essenciais para manter a credibilidade e o impacto do Fundo.
O Fundo de Investimento CDIM será estabelecido com o objeti-
vo de atingir e manter uma classicação de crédito Triplo A, garantin-
do que seja percebido como um investimento de baixo risco e altamente
14. Triplo A ou AAA é a classificação
de risco, e representa a classificação
de menor risco que uma instituição ou
projeto pode receber, indicando que é
extremamente confiável financeiramen-
te, o que se reflete positivamente no
seu custo de captação junto ao merca-
do. Essa classificação é concedida por
agências de rating independentes, como
a S&P Global, Fitch e Moody’s, e avalia
a capacidade de uma empresa, governo,
projeto ou outra coletividade de pagar
suas dívidas e/ou arcar com seus com-
promissos financeiros representando
quanto melhor a classificação ou nota
da agência, portanto, também o menor
custo de captação seja no sistema
financeiro ou no mercado de capitais
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José Domingos Gonzalez Miguez, Thiago de Araújo Mendes, Luciano Schweizer Mecanismo Inovador de Desenvolvimento Limpo do G20:
uma proposta para alavancar e acelerar o Financiamento da Migação da Mudança Global do Clima
conável pelos mercados nanceiros globais, e com isso garantir recursos
com o menor custo no mercado e numa magnitude de volume de recur-
sos compatíveis à necessidade de projetos a serem implantados. Esta clas-
sicação também será fundamental para atrair e garantir capital de uma
ampla gama de investidores institucionais, incluindo fundos soberanos,
bancos centrais e participantes do setor privado.
A capitalização inicial do Fundo Triplo A será construída com o
apoio de uma combinação de: (i) ativos líquidos; (ii) Cartas de Garantias
de países do G20; e (iii) outros ativos. As Cartas de Garantias dos Países
AAA do G20 serão emitidas pelos países do G20 e comporão a primei-
ra classe de cotas, assegurando a credibilidade e estabilidade iniciais do
Fundo. Para os países do G20 que não possuem a classicação AAA, as
garantias serão complementadas por garantias contratadas junto a insti-
tuições multilaterais com classicação Triplo A, como o Banco Mundial,
o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Fundo Monetário
Internacional (FMI). Essa abordagem assegurará ampla participação,
mantendo a classicação geral de crédito do Fundo.
3.2.1 Fundos Complementares (Países Não-G20 e outros atores) e Deni-
ção de Regras de Participação
Para expandir a base nanceira e garantir a inclusão global, o Fundo
de Investimento G20 CDIM também incorporará contribuições de países
fora do G20 e de outros atores. Essas contribuições, embora não afetem
diretamente a classicação Triple A, fornecerão recursos nanceiros adi-
cionais e incentivarão uma cooperação internacional mais ampla. Esses
Fundos Complementares ou Contribuições de países não pertencentes ao
G20 e outros atores serão aceitos com base a regras de participação clara-
mente denidas nas diferentes categorias de cotas do fundo, garantindo
que esses fundos sejam administrados com o mesmo rigor e transparên-
cia daqueles das nações do G20. Os critérios para participação incluirão
contribuições nanceiras mínimas, adesão aos princípios de gestão nan-
ceira do G20 CDIM e um comprometimento com os objetivos do Fundo
de mitigação global e desenvolvimento sustentável.
Manter a classicação Triplo A do Fundo exigirá monitoramento
contínuos tanto da situação nanceira do fundo tanto quanto da classi-
cação do portfólio de investimentos, gerenciamento de liquidez e de seu
capital. Avaliações regulares serão conduzidas para garantir a conformi-
dade contínua com os padrões Triplo A.
O portfólio de investimentos do Fundo será estruturado para prio-
rizar projetos de baixo risco e alto impacto que contribuam para a miti-
gação selecionados pela Plataforma para Mitigação Intensiva. Os inves-
timentos serão diversicados em diferentes fontes de emissões, visando
o máximo possível de gases de efeito estufa e em todas as regiões para
mitigar o risco e garantir retornos estáveis.
Por último, mas não menos importante, o Fundo implementará
práticas rigorosas de gestão de liquidez, garantindo que tenha ativos lí-
quidos sucientes para cumprir com as obrigações de curto prazo, ao
mesmo tempo em que otimiza os retornos de longo prazo. Isso envolverá
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 78-105
uma mistura de reservas de caixa, títulos governamentais de curto prazo
e outros instrumentos altamente líquidos.
Para maximizar o impacto do Fundo de Investimento CDIM do
G20, será crucial acessar os mercados nanceiros e de capital internacio-
nais para levantar recursos adicionais e incentivar os esforços de mitiga-
ção baseados no mercado. O Fundo buscará ativamente levantar recursos
adicionais dos mercados nanceiros e de capital globais, alavancando sua
classicação Triplo A para atrair capital em termos e volumes favoráveis.
O Fundo pode emitir títulos verdes, títulos de mitigação de mudanças
climáticas ou títulos vinculados à sustentabilidade, atraindo investidores
interessados em metas ambientais, sociais e de governança (ASG, ESG na
sigla em inglês) especificamente relacionadas ao combate à mudança do
clima. Esses títulos serão estruturados para fornecer retornos competiti-
vos, ao mesmo tempo em que apoiam os projetos de mitigação do Fundo.
Parcerias com entidades do setor privado serão incentivadas, oferecendo
oportunidades de coinvestimento em projetos de alto impacto.
O Fundo de Investimento G20 CDIM explorará mecanismos inova-
dores de captação de recursos, incluindo a emissão de tokens15 de mudan-
ça do clima (Climate Change Tokens – CCT). Esses tokens representarão
uma nova forma de investimento diretamente vinculada aos objetivos de
mitigação do Fundo. Os CCTs serão tokens digitais emitidos em uma pla-
taforma de blockchain segura e transparente. Eles serão vinculados a resul-
tados de mitigação especícos, como uma redução nas emissões de GEE, e
estarão disponíveis para compra por investidores institucionais e de varejo.
Os investidores em CCTs poderão negociar esses tokens em bolsas
digitais, fornecendo liquidez e um potencial retorno sobre o investimen-
to com base no sucesso dos projetos de mitigação subjacentes.
3.2.2 Compra de Unidades de mitigação pelo Mercado em Termos de
CCT/tCO2e
Para integrar ainda mais os mercados nanceiros com os esforços
de mitigação, o Fundo introduzirá Unidades de Descarbonização, que
podem ser compradas em termos de CCT por tonelada métrica de CO2
equivalente (tCO2e) reduzida. Essas unidades quanticarão a redução
nas emissões de CO2 alcançadas por projetos especícos nanciados pelo
Fundo de Investimento G20 CDIM. Cada unidade corresponderá a uma
redução vericada de tCO2e. A venda de Unidades de mitigação criará
um mercado dinâmico, estabelecendo um incentivo orientado pelo mer-
cado para empresas e governos investirem em projetos de redução de
GEE, alinhando retornos nanceiros com impacto ambiental.
A governança ecaz será essencial para o sucesso do Fundo de
Investimento CDIM. A estrutura de governança será projetada para ga-
rantir que o Fundo opere de forma transparente, eciente e alinhada com
as melhores práticas nos mercados nanceiros.
A governança do Fundo reetirá os diversos interesses dos países do
G20, com cada país membro tendo representação no conselho de admi-
nistração do Fundo. Isso garantirá que a estratégia e os investimentos do
Fundo se alinhem com as metas coletivas do G20, ao mesmo tempo em que
15. Tokens são ativos digitais que
representam bens, serviços, direitos
ou valores em uma rede blockchain.
Eles podem ser usados para diversas
finalidades, como meio de pagamento,
sistema de recompensa, ou para garan-
tir a participação em um ecossistema.
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José Domingos Gonzalez Miguez, Thiago de Araújo Mendes, Luciano Schweizer Mecanismo Inovador de Desenvolvimento Limpo do G20:
uma proposta para alavancar e acelerar o Financiamento da Migação da Mudança Global do Clima
considera as circunstâncias únicas de cada membro. Para manter a integrida-
de e a credibilidade do Fundo, será estabelecida uma supervisão independen-
te. Isso incluirá auditorias regulares, vericações de conformidade e o envol-
vimento de especialistas independentes em processos de tomada de decisão.
A estrutura de governança também incluirá mecanismos para engajamento
com uma gama mais ampla de partes interessadas, incluindo países não per-
tencentes ao G20, parceiros do setor privado e organizações da sociedade
civil. Isso garantirá que as atividades do Fundo sejam informadas por uma
ampla gama de perspectivas e contribuam para as metas climáticas globais.
A estrutura de governança incluirá uma estratégia robusta de ge-
renciamento de risco, com foco na identicação e mitigação de riscos -
nanceiros, operacionais e de reputação. Isso será crucial para manter a
classicação Triplo A do Fundo.
O Fundo aderirá aos mais altos padrões de transparência e responsabi-
lidade, incluindo relatórios públicos regulares sobre seu desempenho nan-
ceiro, decisões de investimento e progresso em direção às metas de mitigação.
A governança do Fundo de Investimento G20 CDIM será orientada
pelas melhores práticas em mercados nanceiros, incluindo princípios de
boa governança corporativa, investimento ético e administração respon-
sável de recursos.
Figura 5: Diagrama Ilustrativo do Fundo de Investimento G20 CDIM
Fonte: Elaborado pelos autores.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 78-105
3.3 Plataforma de mitigação intensiva do G20 CDIM
Esta subseção detalha a estrutura de governança, funcionamento e
critérios para seleção de projetos, garantindo que a Plataforma opere com
transparência, eciência e adesão aos mais altos padrões de integridade
nanceira e ambiental.
A Plataforma G20 CDIM para Mitigação Intensiva serve como o
centro operacional para combinar, avaliar e nanciar projetos que contri-
buem para as metas globais de mitigação estabelecidas sob o Mecanismo
Inovador de Desenvolvimento Limpo do G20 (G20 CDIM). É o “cérebro
operacional” que permitiria acelerar o pipeline de projetos ecazes e im-
pactantes para seguir em frente, uma vez que o gargalo nanceiro foi
resolvido pelo segundo pilar e seu fundo de investimento.
Figura 6: Diagrama ilustrativo da Plataforma de Mitigação Intensiva do G20
Fonte: Elaborado pelos autores.
A Plataforma de Mitigação Intensiva G20 CDIM operará em um cro-
nograma estruturado, com cada período operacional durando cinco anos.
Essa periodicidade se alinha com os objetivos mais amplos do G20 CDIM e
permite uma reavaliação regular do progresso, adaptação a circunstâncias
em mudança e a definição de novas metas conforme necessário.
As atividades da Plataforma serão divididas em cinco períodos dis-
tintos, abrangendo os anos de 2025 a 2050. Cada período terá metas de
mitigação especícas, alinhadas com as metas voluntárias dos países par-
ticipantes do G20 e o objetivo geral de atingir reduções signicativas nas
emissões globais de gases de efeito estufa até 2050.
A governança da Plataforma de Mitigação Intensiva CDIM do G20
será estruturada para garantir ampla representação e expertise, com foco
em transparência, responsabilidade e eciência.
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José Domingos Gonzalez Miguez, Thiago de Araújo Mendes, Luciano Schweizer Mecanismo Inovador de Desenvolvimento Limpo do G20:
uma proposta para alavancar e acelerar o Financiamento da Migação da Mudança Global do Clima
O órgão de governança consistirá em 10 membros votantes e 10
membros suplentes, cada um nomeado por um país do G20, sendo meta-
de dos membros votantes do Anexo I e metade do Não Anexo I e, conse-
quentemente, membros suplentes. Esses membros serão responsáveis por
decisões importantes, incluindo seleção de projetos, alocação de recursos
e direção estratégica.
Para incorporar expertise adicional e garantir alinhamento com
objetivos nanceiros e de desenvolvimento globais, observadores sem di-
reito a voto de bancos regionais de desenvolvimento16 serão convidados a
participar da governança da Plataforma.
A Plataforma G20 CDIM operará como um centro para identi-
car, avaliar e nanciar projetos de mitigação dentro dos países do G20
e, quando aplicável, em consórcios com países não pertencentes ao G20.
A Plataforma trabalhará em colaboração com os países do G20 para
garantir que os projetos nacionais estejam alinhados com os objetivos
agregados denidos no Plano de Metas Voluntárias. Este processo de cor-
respondência será essencial para garantir que projetos individuais contri-
buam efetivamente para os objetivos gerais de mitigação. A maturidade
do Projeto será essencial, e sua data correspondente ao pipeline será a
data de fechamento nanceiro esperada, evitando incluir no pipeline do
ano projetos que não estejam maduros o suciente para serem considera-
dos “bancáveis”, o que signica que, por exemplo, um projeto que deve
ter um fechamento nanceiro em 2028, será considerado pipeline apenas
daquele ano. Com isso, espera-se que a atenção seja dada aos esforços
nos projetos mais próximos de serem implementados. Regras para evi-
tar comportamento oportunista devem ser estabelecidas, por exemplo, o
projeto que não teve desempenho no ano do pipeline deve ser considera-
do para investimento no ano ou dois anos seguintes.
A classicação de projetos viáveis e maduros será uma função
crítica da Plataforma, garantindo que os recursos sejam alocados para
as iniciativas de mitigação mais ecazes e ecientes. A seleção do me-
lhor projeto será de acordo com critérios. Primeiro, os projetos serão
classicados principalmente com base em sua relação custo-ecácia na
redução de emissões de gases de efeito estufa. Essa métrica será calcu-
lada em termos de dólares por tonelada de CO2 equivalente ($/tCO2e)
reduzido (ou removido). Segundo, dentro dos projetos mais bem clas-
sicados, a seleção posterior priorizará aqueles que oferecem a melhor
taxa interna de retorno (TIR). Essa abordagem garante que os projetos
não apenas contribuam para a mitigação, mas também forneçam um
retorno nanceiro sustentável. Além disso, os projetos podem ser prio-
rizados com base em sua capacidade de garantir uma mistura de capi-
tal e nanciamento, melhorando assim sua posição na la de projetos.
Essa exibilidade permitirá uma alocação de capital e implementação
de projetos mais ecazes.
A Plataforma utilizará mecanismos baseados no mercado para alo-
car recursos de forma eciente, garantindo que os projetos mais promis-
sores recebam o nanciamento necessário. A correspondência dos recur-
sos disponíveis com os melhores projetos será feita pela compra de tCO2e
pelo Fundo de Investimento G20 CDIM. O Fundo comprará reduções de
16. Estes incluem: (i) Banco Africano
de Desenvolvimento (AfDB); (ii) Banco
Asiático de Desenvolvimento (ADB); (iii)
Banco Europeu de Investimento (EIB);
(iv) Grupo do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (IDBG); (v) Grupo do
Banco Latino-Americano de Desen-
volvimento (CAF); (vi) Grupo do Banco
Mundial (WBG); (vii); Banco Asiático de
Infraestrutura e Investimento (AIIB); e
(viii) Novo Banco de Desenvolvimento
(NDB).
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 78-105
emissões em termos de tCO2e dos projetos selecionados, fornecendo um
incentivo nanceiro direto para atingir as metas de mitigação.
O Fundo de Investimento G20 CDIM também pode criar incen-
tivos por meio de condicionalidades em lances de tokens: A Plataforma
pode introduzir incentivos no processo de lances para Tokens de Mudança
Climática (CCTs), como ajustes em períodos de pagamento, períodos de
carência e taxas de juros, para encorajar instituições nanceiras a aplicar
esses mecanismos a novas propostas de nanciamento. Alternativamente,
o Fundo pode aplicar o Leilão Holandês (Leilão a Preço Descendente).
Um mecanismo de leilão holandês será usado, onde o leiloeiro começa
com um preço alto e o reduz gradualmente até que um lance seja feito.
Essa abordagem ajudará a descobrir o verdadeiro valor de mercado dos
projetos de mitigação e garantir preços competitivos.
A seleção de projetos seguirá um processo rigoroso para garantir que
apenas as iniciativas mais ecazes e viáveis sejam nanciadas ou adquiri-
das pela Plataforma. Os projetos devem demonstrar uma linha de base cla-
ra contra a qual as reduções de emissões serão medidas. Essa linha de base
será crítica para validar a ecácia do projeto. Projetos visando emissões
zero terão sua linha de base denida em reduções marginais de emissões,
enfatizando a necessidade de inovação e avanço tecnológico. Os projetos
serão validados para estar em conformidade com as regras e metodologias
denidas pela plataforma e a validação será feita por uma entidade opera-
cional independente credenciada pela plataforma. A validação vericará a
conformidade com as regras de seleção, TIR, linhas de base, metodologia
para estimar a redução de emissões pelo projeto e metodologia de moni-
toramento. Uma estrutura de monitoramento robusta será estabelecida
para rastrear o progresso e o impacto dos projetos nanciados, garantindo
a conformidade com os objetivos e padrões da Plataforma. Cada projeto
exigirá um plano de monitoramento aprovado, detalhando os métodos e
a frequência de coleta de dados, relatórios e vericação. Este plano será
essencial para garantir que os projetos permaneçam no caminho certo e
atinjam os resultados pretendidos. O relatório de vericação será certica-
do pela plataforma que disponibilizará o tCO2e para aquisição do Fundo.
A credibilidade da Plataforma CDIM depende da validação e veri-
cação precisas das reduções de emissões alcançadas pelos projetos nan-
ciados. Entidades independentes de terceiros, conhecidas como Entidades
Operacionais Designadas (DOEs na sigla em inglês), serão responsá-
veis por validar e vericar as reduções de emissões reivindicadas pelos
projetos. Essas entidades serão selecionadas e pagas pela Plataforma,
garantindo imparcialidade e transparência.
Entidades do setor público e privado dentro dos países do G20 serão
elegíveis para enviar projetos para nanciamento por meio da Plataforma
de Mitigação Intensiva G20 CDIM. Governos e instituições públicas se-
rão encorajados a propor projetos de grande escala e alto impacto que se
alinhem com as metas nacionais de mitigação. Empresas privadas e con-
sórcios serão incentivados a desenvolver soluções inovadoras e orientadas
para o mercado que contribuam para as metas gerais de mitigação. Para
promover a participação global, a Plataforma permitirá a coparticipação
de países não pertencentes ao G20 em projetos liderados por entidades
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José Domingos Gonzalez Miguez, Thiago de Araújo Mendes, Luciano Schweizer Mecanismo Inovador de Desenvolvimento Limpo do G20:
uma proposta para alavancar e acelerar o Financiamento da Migação da Mudança Global do Clima
públicas ou privadas do G20. Países não pertencentes ao G20 podem par-
ticipar de projetos como coinvestidores ou parceiros, desde que atendam
aos critérios e padrões da Plataforma. Os consórcios podem ter institui-
ções ou entidades não pertencentes ao G20, mas serão necessariamente
liderados por uma entidade pública ou privada do G20.
A seleção de projetos será orientada por critérios especícos proje-
tados para maximizar a ecácia e a viabilidade nanceira dos esforços de
mitigação. Os projetos serão classicados com base em sua relação cus-
to-ecácia na redução de emissões, medida em dólares por tonelada de
CO2 equivalente. (Melhores indicadores $/tCO2e). Além disso, os projetos
que oferecem a maior taxa interna de retorno (TIR) serão priorizados,
garantindo que os investimentos sejam nanceiramente sustentáveis e
atraentes para os investidores (Melhor TIR).
O acordo de conanciamento pode ser assinado com bancos de de-
senvolvimento regionais e nacionais para combinar fundos com seus pro-
jetos existentes atuais com impacto claro na mitigação, alavancando suas
envoltórias de projeto para projetos de mitigação relevantes. Esses fundos
serão entregues por meio de suas estruturas de nanciamento regulares
para evitar burocracia adicional para clientes e países. Como contraparti-
da, os bancos se comprometeriam a alinhar parte de seus indicadores de
projeto com a plataforma e a ampliar suas ambições institucionais, seja
aumentando a participação de projetos de mitigação em seus portfólios,
seja elevando suas metas de redução de tCO2.
Um acordo complementar com esses bancos poderia ser feito para
dar suporte às instalações de preparação de projetos, dando suporte com
estruturas de capital baseadas em taxa de sucesso ou crédito para forne-
cer mais recursos nanceiros para esses projetos na fase de preparação.
Adicionalmente, a plataforma operaria com três janelas distintas, permi-
tindo a concorrência entre projetos categorizados por tipologia ou área de
atuação, o que facilitaria a comparação e seleção das melhores iniciativas.
Um primeiro tipo de projeto é uma atividade comum de redução de
emissões que visa reduzir os uxos anuais de emissões na combustão de
combustível fóssil no setor de energia e no setor industrial, e as emissões
na indústria de cimento. Além disso, a redução de emissões em outros
gases de efeito estufa, por exemplo, metano, como reduções de emissões
em aterros sanitários, ou óxido nitroso, como reduções de emissões na
indústria química, também podem ser aceitas nesta janela.
O segundo tipo de projetos são as atividades que visam reduzir os
estoques de carbono na atmosfera, como remoções de orestamento e
reorestamento. De acordo com os dados publicados pela FAO e organi-
zados pelo Banco Mundial (WORLDBANK, 2024), entre 1990 e 2021, os
países do G20 perderam coletivamente 156.000 km2 de área orestal. No
entanto, o mundo perdeu 10 vezes mais orestas no mesmo período (1,5
milhão de km2). Assim, mesmo perdendo essa quantidade, as economias
do G20 aumentaram sua participação nas orestas globais em 3%, passan-
do de 67% em 1990 para 70% em 2021, aumentando sua importância rela-
tiva também nessa área. Além disso, projetos que visam atingir emissões
negativas podem ser hospedados nesta janela, como RCCS (Renewable
Carbon Capture and Storage).
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 78-105
Finalmente, uma terceira janela receberá todos os tipos de projetos
de emissão zero, tais como energia hidrelétrica, eólica, solar, biocombus-
tíveis, energia nuclear ou projetos CCS. Esses projetos durante sua opera-
ção têm emissão total não relevante, próxima a zero.
A ideia de separar os projetos de entrada na plataforma em 3 janelas
tem o propósito de aplicar os critérios de seleção de melhores benefícios
de custo e TIR com essas 3 categorias que necessariamente terão diferen-
tes metodologias de avaliação econômica e de linha de base. Em vez de
reduções de emissões, remoções ou tecnologias competindo entre si, cada
classe de diferentes tecnologias terá sua própria via para buscar nancia-
mento e implementação.
Figura 7: Diagrama das diferentes janelas de financiamento da plataforma de mitiga-
ção intensiva do G20
Fonte: Elaborado pelos autores.
Acordos de salvaguardas serão feitos e colocados em prática para
evitar o uso indevido de fundos, implementação incorreta ou falha em
atingir reduções de emissões. Isso inclui supervisão rigorosa de projetos
envolvendo projetos de biomassa não renovável, evitando ou prevenindo
outras práticas questionáveis. A plataforma também pode estabelecer, ter-
ceirizar ou usar parceiros para inspeção no local da operação e implemen-
tação do projeto de acordo com as regras aprovadas para o G20 CDIM.
A ideia central da governança da plataforma é criar uma estrutura
ágil que use estruturas e burocracias existentes, aprendendo com lições
aprendidas e boas práticas de experiências anteriores de estruturas inter-
nacionais de nanciamento verde, evitando duplicar burocracias, proces-
sos e tempo de processamento, fornecendo soluções sólidas, responsivas
e orientadas ao cliente para projetos bons e impactantes.
A Plataforma de Mitigação Intensiva do G20 CDIM é a pedra angular
do Mecanismo Inovador de Desenvolvimento Limpo do G20, facilitando a
identicação e avaliação de projetos e buscando nanciamento para os me-
lhores projetos candidatos que irão acelerar e impulsionar os esforços globais
de mitigação. Ao estabelecer estruturas claras de governança, alavancar me-
canismos baseados no mercado e implementar critérios rigorosos de seleção
e monitoramento, a Plataforma garantirá que os investimentos sejam dire-
cionados aos projetos mais impactantes e sustentáveis. Por meio dos esforços
coordenados e conjuntos dos países do G20, bancos de desenvolvimento e
parceiros do setor privado, a Plataforma de Mitigação Intensiva G20 CDIM
desempenhará um papel fundamental na luta global contra a mudança do
clima, abrindo caminho para um futuro sustentável e de baixo carbono.
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José Domingos Gonzalez Miguez, Thiago de Araújo Mendes, Luciano Schweizer Mecanismo Inovador de Desenvolvimento Limpo do G20:
uma proposta para alavancar e acelerar o Financiamento da Migação da Mudança Global do Clima
Figura 8: Diagrama Fundamental do Mecanismo Inovador de Desenvolvimento Limpo do G20
Fonte: Elaborado pelos autores.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A estrutura proposta do G20 CDIM oferece uma abordagem ino-
vadora e pragmática para acelerar os esforços de mitigação de emissões
de gases de efeito estufa, elevando os investimentos a uma escala compa-
tível com o desao das mudanças do clima. Ao alavancar os recursos e
a inuência dos membros do G20, o mecanismo pode impulsionar uma
nova onda de investimentos em infraestrutura sustentável, aumentando
os níveis de emprego e renda, ao mesmo tempo em que contribui para as
metas globais de mitigação. Apesar de carecer de aprimoramentos, esta
proposta representa uma contribuição potencial signicativa para os es-
forços internacionais na luta contra a mudança do clima.
A proposta do G20 CDIM é uma forma de potencializar a ação de
combate à mudança do clima essencial para catalisar uma resposta mais
robusta e coordenada à crise atual, caracterizada pela sua urgência. Ao
propor um mecanismo que une as principais economias do mundo em
um esforço conjunto, o G20 CDIM geraria um aumento da eciência dos
projetos de mitigação e demonstraria a capacidade de liderança do G20
em enfrentar desaos globais.
É fundamental que os países do G20 assumam suas responsabilidades
históricas e capacidades nacionais para liderar a mitigação global. Essa
discussão é vital para assegurar o apoio necessário à implementação bem-
-sucedida do mecanismo, pois o papel dos Estados Nacionais forma a base
para a atuação do setor privado. A sustentabilidade política da execução e
aprovação do G20 CDIM dependerá de um amplo debate e pressão social,
bem como do engajamento de relevantes grupos de interesse. Somente
104
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 78-105
o investimento social privado e o debate sobre responsabilidade social
corporativa mobilizado pela iniciativa privada não tem gerado a ação ne-
cessária para o enfrentamento à mudança do clima17 .
As perspectivas para o desenvolvimento sustentável e os benefícios
econômicos adicionais também são aspectos importantes a serem con-
siderados. O G20 CDIM pode catalisar investimentos signicativos em
infraestrutura, promover a transição para economias de baixo carbono
e criar oportunidades de emprego em setores sustentáveis, contribuindo
assim para um crescimento econômico resiliente e inclusivo.
A proposta do G20 CDIM é uma contribuição importante para os esfor-
ços globais de mitigação de emissões de gases de efeito estufa. Ao abordar as
limitações dos mecanismos existentes e propor soluções práticas e efetivas, o
G20 CDIM posiciona-se como um modelo para a cooperação internacional em
matéria de combate à mudança do clima. O sucesso desse mecanismo pode
servir de exemplo para outros esforços multilaterais, impulsionando ações
cooperativas mais ambiciosas e ecazes no futuro. Isso é especialmente rele-
vante ao considerar a dimensão ética e a responsabilidade histórica dos países
do Anexo I do G20 — tanto pelo seu papel no aumento da temperatura média
da Terra desde a Revolução Industrial quanto pelo tamanho das economias
desses países, capacidade técnica e recursos humanos e materiais disponíveis.
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106
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 106-122
O G20 e a governança internacional
contemporânea
The G20 and contemporary international governance
El G20 y la gobernanza internacional contemporánea
Ana Rachel Simões Fortes1
Flávia de Campos Mello2
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2025v13n1p106-122
Enviado: 15 de Setembro de 2024
Aceito em: 12 de Agosto de 2025
RESUMO
Este artigo procura analisar o papel do G20 na atualidade, considerando a evolu-
ção da governança internacional desde o nal do século XX e seus determinantes
do ponto de vista da mudança na distribuição de poder, nos marcos da tendência
à multipolaridade. Para tanto, recupera os debates sobre as origens da criação
do G20 em 1999 e sobre seus novos propósitos a partir de 2008, que geraram
questionamentos acerca de sua representatividade e legitimidade enquanto
fórum de membros restritos e sem aspiração universal. Em seguida, com base no
levantamento das declarações nais das cúpulas do G20 de 2008 a 2023, o artigo
procura compreender a expansão de suas agendas e avaliar o processo de criação
dos Grupos de Trabalho que hoje imprime novas dinâmicas ao funcionamento e à
institucionalidade do arranjo. Nas considerações nais, busca-se explorar as impli-
cações das tendências identicadas, em especial as expectativas de incidência sobre
o multilateralismo em crise e os riscos de fragmentação da ordem internacional.
Palavras-chave: G20; Governança Internacional; Multilateralismo.
ABSTRACT
This article seeks to analyze the role of the G20 today, considering the evolution
of international governance since the end of the 20th century and its determinants
from the point of view of the change in the distribution of power, within the fra-
mework of the trend towards multipolarity. To this end, it revisits the debates on
the origins of the creation of the G20 in 1999 and on its new purposes since 2008,
which have raised questions about its representativeness and legitimacy as a forum
of restricted members and without universal reach. Then, based on the survey of
the nal declarations of the G20 summits from 2008 to 2023, the article seeks to
understand the expansion of its agendas and evaluate the process of creating the
Working Groups that today gives new dynamics to the functioning and institu-
tionality of the arrangement. In the nal considerations, it seeks to explore the
implications of the identied trends, in particular the expectations of impact on
multilateralism in crisis and the risks of fragmentation of the international order.
Keywords: G20; International governance; Multilateralism.
1. Doutoranda em Relações Internacio-
nais pelo Programa de Pós-graduação
San Tiago Dantas (Unesp\Unicamp\PUC-
-SP). Pesquisadora do Instituto Nacional
de Ciência e Tecnologia para Estudos
sore os Estados Unidos (INCT\INEU).
2. Professora do Programa de Pós-
-graduação San Tiago Dantas (Unesp\
Unicamp\PUC-SP). Pesquisadora do
Instituto Nacional de Ciência e Tecnolo-
gia para Estudos sore os Estados Unidos
(INCT\INEU).
107
Ana Rachel Simões Fortes, Flávia de Campos Mello O G20 e a governança internacional contemporânea
RESUMEN
Este artículo busca analizar el rol del G20 en la actualidad, considerando la
evolución de la gobernanza internacional desde nales del siglo XX y sus de-
terminantes desde la perspectiva del cambio en la distribución del poder, en el
marco de la tendencia hacia la multipolaridad. Para ello, recupera los debates
sobre los orígenes de la creación del G20 en 1999 y sobre sus nuevos propósi-
tos desde 2008, que han cuestionado su representatividad y legitimidad como
foro de miembros restringidos y sin aspiraciones universales. Posteriormente, a
partir del análisis de las declaraciones nales de las cumbres del G20 entre 2008
y 2023, el artículo busca comprender la expansión de sus agendas y evaluar el
proceso de creación de los Grupos de Trabajo que hoy en día dinamizan el fun-
cionamiento y la institucionalidad del acuerdo. En las consideraciones nales,
se exploran las implicaciones de las tendencias identicadas, en particular las
expectativas de impacto en el multilateralismo en crisis y los riesgos de fragmen-
tación del orden internacional.
Palabras clave: G20; Gobernanza internacional; Multilateralismo.
Introdução
No contexto da governança internacional contemporânea, o Grupo
dos Vinte (G20) adquiriu posição de destaque nos últimos anos. O agru-
pamento tem gerado expectativas no sentido das possibilidades de for-
talecimento de mecanismos de cooperação internacional, considerando
o peso político e econômico de seus membros sobre a situação de crise
instaurada nas organizações internacionais tradicionais. Também foram
apontadas, no âmbito do G20, possibilidades de criação de mecanismos
inovadores na governança internacional, a partir de agendas mais exí-
veis, informais e envolvendo atores não-estatais no engajamento com po-
líticas e práticas para além do âmbito nacional. Contudo, as avaliações
quanto às realizações efetivas e alcance futuro do arranjo permaneceram
diversas. As análises que enfatizaram o G20 enquanto ampliação do G7
tenderam a pressupor sua capacidade ampliada de inuência global e seu
papel de protagonismo na governança internacional. Por outro lado, no
período mais recente, o exame dos resultados alcançados suscitou ênfase
nas diculdades e limitações do G20 na produção de respostas aos pro-
blemas contemporâneos. Este artigo procura analisar o papel do G20 na
atualidade, considerando a evolução da governança internacional desde
o nal do século XX e seus determinantes do ponto de vista da mudança
na distribuição de poder, nos marcos da tendência à multipolaridade. Em
2008, o agrupamento, que até então se reunia a nível de ministros das
nanças e presidentes de Bancos Centrais, foi alçado ao nível de chefes
de Estado e de governo, no contexto da crise econômica global. É preciso
situar, nesse mesmo ano, o início do processo de institucionalização do
grupo BRICS (na sua formação original Brasil, Rússia, Índia, China, com
o ingresso posterior da África do Sul em 2011), que se reuniu a nível de
chanceleres e realizaria sua 1a Cúpula de Chefes de Estado em 2009.
O novo protagonismo do G20 projetava uma governança interna-
cional centrada no papel de liderança da ação conjunta dos membros do G7
(Estados Unidos, Japão, Alemanha, Reino Unido, França, Itália e Canadá)
108
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 106-122
junto aos membros do grupo BRICs, além de Arábia Saudita, Argentina,
Austrália, Coreia do Sul, Indonésia, México, Turquia e a União Europeia.
Desde então, a governança internacional tem sido marcada, em diversas
áreas, pelo esvaziamento de arranjos centrados em compromissos vincu-
lantes e sua substituição por formatos de adesão por ações voluntárias,
mais flexíveis e informais, em busca de novos incentivos políticos para
a superação de impasses, com envolvimento de atores não-estatais com
papel crescente no que tem sido caracterizado como um multilateralismo
híbrido. No caso do G20, observa-se que a informalidade e a exibilida-
de foram acompanhadas, nos últimos anos, pela criação de um grande
número de espaços permanentes de diálogos temáticos, resultante da ex-
pansão de sua agenda, indicando nítida evolução dos objetivos do grupo
desde a sua criação.
Nesse sentido, este artigo procura avançar na reexão sobre o G20
com base em perspectivas analíticas que incorporam a centralidade da
dimensão das relações de poder, mas também a consideração do papel
das práticas diplomáticas e estratégias discursivas enquanto elementos de
construção de possibilidades políticas em âmbito internacional (Cooper;
Pouliot, 2015; Slaughter, 2020a; Slaughter, 2020b). Nos últimos anos, ob-
serva-se que o grupo deixou de ter um funcionamento típico de cúpulas
de chefes de Estados e de governos para adquirir uma dinâmica com na-
tureza permanente, com atividades intensas em curso entre os encontros
anuais dos líderes, a incorporação de novas agendas e a instauração de
expectativas de que o G20 possa inuir de maneira inovadora na manu-
tenção de espaços para o multilateralismo, no contexto da paralisia das
instituições internacionais.
Para a construção do quadro analítico proposto, este trabalho está
dividido em três seções, além da introdução e das considerações nais. As
duas primeiras partes do artigo recuperam debates sobre as origens da
criação do G20, em 1999, e em seguida sobre seus novos propósitos a par-
tir de 2008, que geraram questionamentos acerca de sua representativida-
de e legitimidade enquanto fórum exclusivo de países ricos, caracterizan-
do um multilateralismo de membros restritos e sem aspiração universal.
Em seguida, com vistas a compreender a expansão das agendas ao longo
do período e avaliar o processo de criação dos Grupos de Trabalho (GTs)
que hoje imprime novas dinâmicas ao funcionamento e à instituciona-
lidade do arranjo, o artigo apresenta um levantamento das declarações
nais das cúpulas do G20, de 2008 a 2023, com base em metodologia de
análise qualitativa desses documentos. Por m, as considerações nais
buscam explorar as implicações das tendências identicadas, em especial
as expectativas de incidência sobre o multilateralismo em crise e os riscos
de fragmentação da ordem internacional.
2 O G20 enquanto expansão do G7
A reexão sobre o papel do G20 na atualidade requer a compreen-
são abrangente da evolução da governança internacional desde o nal do
século XX e de seus determinantes do ponto de vista da mudança na dis-
tribuição de poder nos marcos da tendência à multipolaridade. A relação
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Ana Rachel Simões Fortes, Flávia de Campos Mello O G20 e a governança internacional contemporânea
existente entre a distribuição de poder, a natureza dos desaos e os ar-
ranjos internacionais constituídos para lidar com os problemas percebi-
dos como coletivos está permanentemente sujeita a mudanças (Newman;
Thakur; Tirman, 2006). No que se refere às origens do G20, é importante
recuperar que a criação do grupo em 1999 se deu por iniciativa do G7,
no contexto do agravamento da crise financeira na Ásia e na América
Latina, instituindo um espaço de diálogo entre ministros das Finanças e
presidentes de Bancos Centrais.
Desse modo, foram agrupadas as economias mais relevantes de
cada região do planeta, de modo a engajar países emergentes que tinham
peso cada vez maior na economia global, na busca de respostas coleti-
vas às crises do mercado nanceiro da segunda metade da década de 90.
Tratava-se, portanto, de uma seleção feita pelo próprio G7, congregan-
do os países mais ricos do mundo, com maior peso econômico, tendo
por base alguns critérios de representação regional. No entanto, apesar
do signicado histórico de sua constituição, esse foro não teve papel de
maior destaque em seus primeiros dez anos, o que seria drasticamente
alterado em 2008, na sequência de outra grave crise internacional (Lyrio;
Pontes, 2024).
A criação do G20, ainda no nal do século XX, deve ser compreen-
dida enquanto elemento relevante da trajetória das aspirações acerca da
governança internacional, em termos de seu signicado e de sua prática
desde o contexto do imediato pós-Guerra Fria, que remetia às possibili-
dades então vislumbradas de promoção e aceitação de um modo inclusi-
vo e consensual de ordenamento das relações internacionais. A ideia de
governança, de fato, teve origem no contexto extremamente liberal da
virada da década de 1980 para a década de 1990, vinculada não apenas aos
discursos sobre o “m da história” e o “m das ideologias”, mas também
às reformas econômicas liberalizantes e suas dimensões internacionais
então sintetizadas na chamada agenda do “Consenso de Washington”.
Posteriormente, a própria crítica analítica e prática ao conceito de go-
vernança internacional nas discussões acadêmicas e políticas ao longo da
década de 1990 constituiu em si uma dimensão muito signicativa dos
processos de mudança normativa no pós-Guerra Fria, incluindo os deba-
tes sobre os impactos das ideias das ideias do Consenso de Washington
sobre a origem das crises econômicas dos anos 1990 (Mello, 2009).
Conforme se discutirá mais especicamente na próxima seção, na
avaliação dessas mudanças normativas, o multilateralismo também cons-
tituiu uma dimensão central, na medida em que a evolução na própria
natureza desse conceito talvez constitua uma das principais expressões
dessa mudança normativa no plano global desde o imediato pós-Guerra
Fria (Finnemore, 2005). Ao longo da década de 1990, o discurso liberal
sobre o multilateralismo na ordem internacional já havia claramente
fracassado, tendo sido cada vez mais questionado por diversos Estados e
atores sociais, deixando de constituir um projeto alternativo para a gover-
nança internacional.
A defesa do multilateralismo e de Instituições Internacionais sóli-
das enquanto princípios organizadores das relações internacionais con-
temporâneas foi então profundamente alterada, não apenas pelas razões
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 106-122
tradicionalmente apontadas por análises realistas quanto às assimetrias
de poder e ganhos relativos, mas também, conforme sugerido em diver-
sas discussões críticas, porque haveria riscos crescentes de que fossem
aprofundadas as desigualdades e fortalecidas estruturas hierárquicas de
ordenamento internacional (Hurrel; Woods, 1999).
Um dos principais pontos de inexão na dinâmica da reversão
das expectativas otimistas sobre a governança internacional na déca-
da de 1990 foi sem dúvida a intervenção da Organização do Tratado do
Atlântico Norte (OTAN) em Kosovo em 1999, empreendida à margem da
institucionalidade e do multilateralismo universalista da Organização das
Nações Unidas (ONU). Quatro anos antes de os Estados Unidos iniciarem
a guerra no Iraque sem a autorização do Conselho de Segurança da ONU,
as evidências da falta de compromisso das potências com o universalismo
já sugeriam que essa dimensão da ordem em constituição poderia abrir
caminho para uma mudança permanente, apontando para a formação de
coalizões ad hoc e padrões de atuação com base em grupos reduzidos de
Estados. Antes do nal da década de 1990, portanto, já se delineava uma
mudança organizacional muito signicativa nas possibilidades de gover-
nança internacional no pós-Guerra Fria (Mello, 2011). Na sequência, nos
marcos do excepcionalismo da atuação da principal potência, os retro-
cessos normativos se expressaram especialmente na signicativa perda
de credibilidade do papel do direito e das instituições internacionais de
cunho político no início do século XXI.
Nos anos 2000, a acentuação das tendências à multipolaridade no
sistema internacional foi denidora dos novos contornos, propósitos e al-
cances da governança internacional bem como dos arranjos interacionais
em constituição. Ao nal da primeira década do século XXI, a institucio-
nalização do grupo BRICS e a substituição do então G8 (o G7 acrescido
da Rússia) pelo G20 como foro privilegiado de interlocução dos líderes
mundiais após a eclosão da crise nanceira de 2008 demarcou uma nova
conguração dos rumos da governança internacional, reetindo dimen-
sões da crise do multilateralismo em seus formatos tradicionais.
O objetivo do governo norte-americano, ao convocar uma eunião
do G20 em novembro de 2008, era o de trazer para a mesa de concertação
a China e o tema da subvalorização da moeda chinesa. O interesse no
envolvimento dos países emergentes em iniciativas como essa reetia não
apenas o reconhecimento da contribuição que esses países poderiam efe-
tivamente assumir frente às tendências recessivas na economia mundial,
mas também o objetivo de incorporá-los aos novos arranjos regulatórios
que pudessem resultar do processo. Embora tenha sido criado e mantido
como uma instância informal, o G20 sempre teve o propósito de mobi-
lizar e distribuir mandatos especícos para diversas instituições formais,
constituindo-se assim como foro de pré-negociação do multilateralismo,
embora não tenha alcance universal.
Em 2008, o G20 foi concebido como um mecanismo de resposta
ágil e com capacidade de improvisação, com a vantagem de que o grupo
já se reunia em nível de ministros das Finanças e presidentes de Bancos
Centrais, facilitando a preparação da reunião de cúpula e tornando au-
tomática a identicação dos países que seriam convidados, evitando-se
111
Ana Rachel Simões Fortes, Flávia de Campos Mello O G20 e a governança internacional contemporânea
debates desgastantes sobre o formato e a composição do grupo mais
adequados para a reunião (Lyrio; Pontes, 2024). A partir de então, o G20
aumentou seu perl e se tornou o foro por excelência em que os países
ricos discutiriam desequilíbrios na economia internacional. Representou,
além disso, uma tentativa de atualização dos espaços de governança ao
ampliar o G7, incorporando países emergentes e intermediários na cú-
pula do poder do sistema internacional dos anos 2000. A constituição do
G20 foi fortemente apoiada pelo BRICS, que reconheciam a importância
de se reforçar a cooperação para superar a crise econômica global e con-
sideravam que, em comparação com outros arranjos, o G20 seria mais
inclusivo, representativo, diverso e efetivo.
Conforme se examinará na próxima seção, a dimensão do reforço
da hierarquia em um foro restrito não foi enfatizada, nem pelos BRICS,
que priorizavam nesse momento alcançar espaços mais efetivos de par-
ticipação junto aos países desenvolvidos, nem pelos membros do G7, que
visavam possibilidades de incorporação dos emergentes nas suas agen-
das tradicionais (tanto no G20 quanto na OCDE). Ao mesmo tempo,
em diversas arenas de negociação, o nal da primeira década do século
evidenciava impasses do multilateralismo de cunho universalista, em te-
máticas e foros variados, tanto nas negociações da Organização Mundial
do Comércio (OMC), nas negociações sobre mudanças climáticas ou no
Conselho de Segurança da ONU.
Na OMC, a ausência de avanços desde o fracasso da reunião mi-
nisterial em 2008, após sete anos de negociações, suscitou avaliações de
que o multilateralismo universalista não seria mais adequado aos desaos
do sistema comercial internacional e estimulou debates quanto à neces-
sidade de reforma institucional para uma nova governança nesse campo.
No que se refere às negociações sobre meio ambiente, a Conferência de
Copenhague sobre mudanças climáticas, em dezembro de 2009, foi encer-
rada sem que pudesse ser denido um marco negociador para a redução
de emissões de gases de efeito estufa (Mello, 2011). Após anos de negocia-
ções frustradas para a criação de um marco normativo que substituísse o
Protocolo de Quioto, a assinatura do Acordo de Paris foi entendida como
uma transformação signicativa do modelo de governança climática ins-
taurado até então3 (Green; Franchini; Evangelista Mauad, 2022).
Em resumo, as principais instituições multilaterais que estive-
ram à frente dos esforços de governança internacional, como a OMC,
o Conselho de Segurança da ONU e a Convenção-Quadro das Nações
Unidas sobre Clima (UNFCCC, sigla em inglês), debilitaram-se em razão
de impasses entre os membros e defrontaram-se com o aprofundamento
de sua crise de legitimidade (Barnett, Pevehouse, Raustiala 2022; Narlikar
2017; Newman, Thakur, Tirman 2006; Sinha 2021). Simultaneamente, o
G20 assumiu novos propósitos nesse período, com ampla diversicação
de suas agendas (Cooper, Pouliot 2015; Slaughter 2020 a; Slaughter 2020
b). Conforme será exposto na quarta seção, o G20 deixou de ser apenas
uma cúpula de chefes de Estado e Ministros das Finanças e passou envol-
ver uma gama de temáticas em diversos níveis, cuja coordenação global
das maiores economias do mundo tem buscado fazer frente aos desaos
que permeiam a governança internacional.
3. À época de sua assinatura, o acordo
foi celebrado como uma vitória diplomá-
tica de uma nova governança de múlti-
plos níveis, mais flexível e mais realista
quanto às condições políticas para fazer
frente às mudanças climáticas, mas su-
jeita a grandes incertezas (Green 2022;
Franchini, Evangelista Mauad 2022).
112
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 106-122
3 Perspectivas sobre a eficácia de um multilateralismo “light”
No contexto dos impasses das negociações do nal dos anos 2000,
fortaleceram-se perspectivas políticas e analíticas de busca de novos for-
matos para o multilateralismo, mais ecaz do que o modelo universalista
e eventualmente mais informal. Como mencionado, após o fracasso da
reunião ministerial da OMC e, especialmente após a ausência de resul-
tados da conferência de Copenhague em 2009, propostas mais contun-
dentes de rompimento com o multilateralismo clássico se tornaram mais
frequentes.
Para Richard Haass (2010), a adoção de um multilateralismo menos
rígido já se justicaria frente ao diagnóstico de que o formato tradicional
teria se tornado crescentemente inoperante. O “multilateralismo demo-
crático”, fundamentado na transposição da base de representação da de-
mocracia do plano doméstico para o internacional e garantindo o mesmo
direito a voto para todos, passaria a constituir, segundo essa visão, fator
de paralisia, não apenas pelo grande número de participantes, mas tam-
bém porque confere o mesmo status aos pequenos países e às potências
(Haass, 2010). Segundo o autor, alternativas para um novo padrão de mul-
tilateralismo poderiam estar em gestação a partir de quatro perspectivas:
o elitismo, o regionalismo, o funcionalismo e o informalismo.
O multilateralismo elitista estaria expresso em arranjos exclusivos
como o G20 nanceiro, que emergiu da crise internacional do nal de
2008 como foro destacado para a interlocução entre as principais econo-
mias de países desenvolvidos e em desenvolvimento. A segunda alternati-
va, o multilateralismo regionalista, decorreria da proliferação de arranjos
comerciais bilaterais e regionais, entendida como reação ao fracasso da
tentativa de se avançar no plano global. Da perspectiva da liberalização
comercial, seria preferível a concretização de alguns avanços no processo,
mesmo que em detrimento da universalização.
A terceira alternativa seria o multilateralismo funcional, no qual
os principais atores ou os mais comprometidos com a regulação em uma
certa área assumiriam a condução do processo em negociações nas quais
um acordo abrangente nos marcos das Nações Unidas parece pouco pro-
vável – como é o caso, novamente, do tema das mudanças climáticas.
Por m, o multilateralismo informal, como o do G20, poderia surgir em
casos nos quais se torne impossível negociar acordos internacionais que
venham a ser raticados pelos parlamentos nacionais, levando os gover-
nos a avançarem na regulação internacional por meio da implementação
de medidas consistentes com normas internacionais acordadas, mas sem
os compromissos formais de assinatura e raticação.
Em outras avaliações, a defesa da informalidade e de um “multila-
teralismo light” recorreu explicitamente à imagem do Concerto Europeu
do século XIX como modelo de concertação entre potências (Penttilä,
2009). Com base na perspectiva do equilíbrio de poder é central a ideia
de que um sistema de governança, para operar enquanto concerto, deve
necessariamente incluir todas as potências que possam destruir o fun-
cionamento do sistema existente por meio da mudança de suas políti-
cas. Nesse sentido, o G7 não constituiu um concerto na Guerra Fria pela
113
Ana Rachel Simões Fortes, Flávia de Campos Mello O G20 e a governança internacional contemporânea
simples razão de que não incluía a União Soviética. Da mesma forma,
o G7/G8 não constituiria um concerto na medida em que não incluiu a
China, que é uma potência e que tem poder, em diversas áreas, para afe-
tar o funcionamento do sistema como um todo. Dessa perspectiva, o G20
constituiria, sim, um concerto global de potências envolvidas na tentativa
de implementar uma administração conjunta do sistema internacional
(Mello, 2011).
Assim, o sistema de governança internacional do século XXI po-
deria ser entendido como dual, mesclando elementos de um concerto
informal de potências nos moldes do século XIX com a institucionali-
dade formal (e universalista) criada no século XX. O “multilateralismo
light”, portanto, teria não apenas a vantagem de incorporar rapidamente
potências emergentes no foro mais exclusivo daqueles que concentram
poder. Poderia também fornecer uma complementaridade funcional en-
tre os arranjos informais (os grupos exclusivos que tomariam decisões)
e as organizações formais, às quais caberia legitimar e garantir os me-
canismos de cumprimento dos resultados alcançados na informalidade
(Penttilä, 2009).
O termo multilateralismo teve seu uso difundido a partir da instau-
ração da ordem internacional do período pós-Segunda Guerra Mundial,
surgindo no vocabulário do governo norte-americano para se referir es-
pecicamente à institucionalidade econômica criada pela conferência de
Bretton Woods (Novosselo, 2002). Seu signicado original remetia a
condições históricas precisas, no contexto de uma certa conguração do
sistema internacional e de um certo padrão de interação entre os princi-
pais Estados. De maneira geral, o uso do termo no vocabulário das rela-
ções internacionais tendeu a adotar uma concepção abrangente, sendo
denido como um sistema de interação estatal no qual cada membro bus-
ca estabelecer relações com o conjunto dos demais membros do sistema,
ao invés de priorizar ações unilaterais ou bilaterais (Ruggie 1992).
O conceito expressa, portanto, um projeto lítico a ser promovido
por uma institucionalidade internacional ou, ao menos, a preferência por
um padrão de ação coletiva em detrimento de soluções individuais. A essa
denição cabe também acrescentar as dimensões normativas do objeti-
vo da universalidade, de uma percepção de indivisibilidade do espaço e
dos problemas comuns, e de perspectivas futuras, na busca de princípios
ordenadores que garantam um mínimo de previsibilidade à interação en-
tre os atores. O conceito de multilateralismo abarca assim uma extensa
variedade de situações internacionais, como método de negociação, prá-
ticas de institucionalização de normas e de regulação do sistema interna-
cional, ao mesmo tempo em que remete a um certo conjunto de valores
universais fundados nos princípios da Carta da ONU (Mello, 2009).
Nos debates teóricos no campo das relações internacionais, a crítica
às perspectivas tradicionais sobre regimes internacionais conferiu gran-
de importância, na discussão sobre desenho institucional, à consideração
da mudança e das perspectivas futuras dos propósitos da construção de
instituições internacionais (Barnett; Duvall, 2005). Enquanto as análises
institucionalistas liberais se fundamentaram no conhecimento acerca do
desempenho passado das instituições internacionais para discutir suas
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 106-122
possibilidades de ecácia e efetividade, novas perspectivas têm buscado
explorar a necessidade de levar em conta o futuro para desenhar as ins-
tituições capazes de lidar com desaos dinâmicos. Nessa perspectiva, a
questão dos valores que irão pautar o processo de construção institucio-
nal adquiriu centralidade e abriu espaço signicativo para a incorporação
de considerações normativas nos debates sobre instituições internacio-
nais (Acharya 2016; Barnett, Pevehouse, Raustiala 2022; Mello, 2009).
Se a governança internacional envolve tanto a promoção de al-
gum interesse comum quanto dos mecanismos de incorporação das as-
simetrias de poder entre os atores do sistema internacional, seu terceiro
propósito reside no intento da mediação da diferença, hoje claramen-
te reconhecido na medida em que foram evidentemente superadas as
expectativas de convergência progressiva e homogeneidade em escala
global. O conceito já não se refere unicamente à criação e manutenção
de arranjos institucionais supostamente fundamentados no consenso.
Uma vez incorporados ao debate os fundamentos normativos da gover-
nança internacional, também se reconhece que suas práticas envolvem
necessariamente políticas de mediação das diferenças (Barnett; Duvall,
2005). Nesse sentido, em lugar da homogeneidade e do consenso, a go-
vernança internacional no século XXI deveria encontrar condições de
possibilidade na própria política de reconhecimento da diversidade,
conforme os esforços empreendidos pelos governos no âmbito do G20,
examinados a seguir.
4 Das finanças à ampliação de agendas no âmbito do G20:
informalidade com institucionalização
Embora o G20 tenha ganho relevância em resposta à crise nan-
ceira global de 2008, suas cúpulas passaram a incorporar um leque cres-
cente de questões sociais. O caráter informal de sua estrutura permitiu
que suas discussões fossem inuenciadas por agendas globais para além
das pautas econômicas e nanceiras estritamente denidas. Neste proces-
so, tensões geopolíticas também passaram a receber atenção do grupo.
Segundo Narlikar (2017), a agenda do G20 sofreu tamanha expansão que,
em 2014, a presidência australiana pediu por uma cúpula com foco apenas
em questões econômicas e nanceiras.
Tal expansão pode ser observada por meio da análise dos conteú-
dos dos compromissos nais rmados em cada cúpula, identicando
novos temas, agendas e espaços de articulação institucional. De modo
inicial, no ano de 2008, o G20 aprovou um “Plano de Ação” para imple-
mentar reformas nas instituições nanceiras multilaterais (BM e FMI)
e intensicar a cooperação entre agências econômicas. Em 2009, nos
encontros de Londres e Pittsburgh, pela primeira vez o G20 sinalizava
seus esforços para outras temáticas relacionadas às áreas de segurança
energética, mudanças do clima e emprego. Neste período, os líderes se
comprometeram com as disposições da Convenção-Quadro das Nações
Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC, sigla em inglês), bem como
concordaram em lançar um arcabouço para a geração de empregos de
qualidade (G20, 2009).
115
Ana Rachel Simões Fortes, Flávia de Campos Mello O G20 e a governança internacional contemporânea
Durante a cúpula de 2010, a temática sobre o combate à corrupção
foi reconhecida como uma das principais pautas que deveriam ser traba-
lhadas nos encontros, foi neste momento que o G20 solicitou a raticação
da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (UNCAC, sigla em
inglês) por todos os membros e implementou integralmente as revisões de
acordo com as disposições da UNCAC (G20, 2010). A partir da presidência
francesa, em 2011, o tema da segurança alimentar foi incluído nos debates
da cúpula, sendo criado um “Plano de Ação sobre Volatilidade dos Preços
dos Alimentos e Agricultura” entre os Ministros da Agricultura que se
comprometeram a desenvolver instrumentos adequados para conter emer-
gências humanitárias, a m de apoiar a segurança alimentar (G20, 2011).
Até então, o G2 ainda passava por um processo de consolidação
como o principal fórum de cooperação econômica internacional para o
gerenciamento de crises. Assim, a partir de 2012, o G20 se propôs a li-
dar com seu décit democrático, estabelecendo um “processo de engaja-
mento” para incorporar uma gama diversicada de atores não estatais4 e
Organizações Internacionais em sua formulação de políticas e compro-
missos. Em 2013, o G20 reconheceu ocialmente tais grupos como parte
fundamental das cúpulas, se comprometendo a intensicar as relações
entre ambos (Narlikar, 2017). No encontro em Brisbane, em 2014, os com-
promissos referentes a gênero e saúde foram incluídos no debate, os líde-
res concordaram em reduzir a diferença entre as taxas de participação
da força de trabalho masculina e feminina em 25% até 2025 por meio da
“Meta de Brisbane”.Além disso, devido ao surto de ebola na África, os
membros também se comprometeram em garantir esforços econômicos
e humanitários aos países afetados (G20, 2014).
No ano de 2015, a partir da presidência da Turquia, problemas vin-
culados ao terrorismo e à crise dos refugiados também foram abarcados
no âmbito da cúpula, bem como o engajamento dos países membros com
os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS) da ONU (G20,2015).
Observa-se que tais agendas foram reiteradas sob a presidência chinesa
em 2016, além da inserção de pautas sobre a tecnologia da informação, ao
estabelecer princípios comuns5 para a promoção do desenvolvimento e
da cooperação na economia digital (G20, 2016).
As agendas sobre clima, meio ambiente, combate à corrupção, em-
prego, gênero, saúde, refúgio, economia digital e terrorismo foram robuste-
cidas durante as reuniões de Hamburgo em 2017. O G20, com a presidência
alemã, rearmou o sistema de comércio multilateral baseado em regras,
buscou reforçar a capacidades na luta contra o terrorismo, criou a “Iniciativa
de Financiamento para Mulheres Empreendedoras”6 e destacou a necessi-
dade de abordar as necessidades dos refugiados e migrantes. Nas palavras
de Bery (2018 apud Slaughter, 2020a), estima-se que quase 90% dos com-
promissos na cúpula do G20 de 2008 estavam relacionados à reforma das
instituições nanceiras globais, ao comércio, à regulamentação nanceira
ou à macroeconomia, enquanto apenas aproximadamente 25% dos compro-
missos na cúpula de 2017 estavam relacionados a essas outras preocupações.
A cúpula em 2018, na cidade de Buenos Aires, por meio do primeiro
encontro de Ministros da Educação do G20, incluiu a agenda da educação
como uma das pautas a serem trabalhadas nas reuniões (G20, 2018). No
4. Em 2013, o G20 reconheceu os grupos
da sociedade civil como participantes.
Os grupos em questão são os seguintes:
Civil 20 (C20); Think 20 (T20); Labour 20
(L20 Labour 20 (L20): Os encontros do
L20 são organizados pela Trade Union
Confederation (ITUC, sigla em inglês) e
Trade Union Advisory Committee (TUAC,
sigla em inglês); Youth 20 (Y20). Ape-
nas, o Women 20 (W20) foi reconhecido
em 2015.
5. Os princípios da: Inovação; Parceria;
Sinergia; Flexibilidade; Inovação; Am-
biente de negócios aberto e favorável; e
Fluxo de informações para crescimento
econômico, confiança e segurança.
6. Projeto que visa ajudar as mulheres
de países em desenvolvimento a expan-
dir seus próprios negócios.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 106-122
Japão, em 2019, houve declarações e trabalhos ministeriais sobre nanças,
emprego, educação, economia digital, gênero, agricultura, saúde, comér-
cio, turismo e energia. Em paralelo, foi criada a Aliança do G20 para o
Empoderamento e Progresso da Representação Econômica das Mulheres
(G20 EMPOWER), com objetivo de promover uma aliança mais abran-
gente e orientada para a ação entre empresas e governos (G20, 2019).
Devido à pandemia da Covid-19 em 2020, as reuniões na Arábia
Saudita estiveram vinculadas à saúde global, os líderes do G20 acordaram
em apoiar os países mais vulneráveis, principalmente na África, em sua
luta contra a pandemia. Ademais, foram trabalhadas questões relaciona-
das à precariedade e informalidade do trabalho no mundo. Semelhante a
discussões do ano anterior, em 2021 foram trabalhadas demandas sobre a
crise global da saúde, outros resultados foram a assinatura da “Declaração
de Matera”7 sobre segurança alimentar, a meta compartilhada de plantar
um trilhão de árvores até 2030 e o reconhecimento da cultura como uma
agenda importante no âmbito do G20.
Durante a presidência da Indonésia8 , as pautas sobre transição ener-
gética e transformação digital tornaram-se compromissos reforçados pe-
los membros do G20. Ademais foi lançado um “Plano de Ação” para ace-
lerar e monitorar a integração das pessoas com deciência no mercado de
trabalho entre os membros do G20 (G20, 2022). Segundo Lyrio e Pontes
(2024), em 2022, o maior número de compromissos versava sobre os se-
guintes temas: meio ambiente, desenvolvimento, alimentação e agricul-
tura, questões macroeconômicas, mudança do clima e saúde. Realizada
em 2023, a cúpula na Índia, além das agendas dos últimos treze anos, bus-
cou abarcar os desaos sobre o multilateralismo a partir de engajamentos
para uma suposta revitalização da ONU (G20, 2023).
Sendo assim, observa-se que o G20 tem expandido seus compro-
missos para outras agendas. De fato, para a realização das cúpulas do
G20, o país que exerce a presidência rotativa anual dene suas agendas
prioritárias, como foi o caso da Austrália ao tratar sobre gênero, bem
como da Turquia ao debater sobre terrorismo e refúgio, ou ainda, o caso
brasileiro com ações para o combate à fome. O aumento dessas agendas
trabalhadas conduziu o G20 para uma dinâmica multidimensional, po-
dendo ser observada a partir da criação dos Grupos de Trabalho9 (GTs) da
Trilha de Sherpas. Ao se converterem como parte do processo de tomada
de decisões do G20, esses Grupos de Trabalho10 indicam a crescente esca-
la de redes políticas que sustentam os encontros do G20 e seus tópicos de
interesse cada vez mais amplos. Criado em 2010, a primeira agenda a se
tornar um Grupo de Trabalho foi o combate à corrupção, ao discutir polí-
ticas sobre o tema para as lideranças do G20 estabelecerem certos padrões
entre os seus sistemas jurídicos. Também concebido em 2010, o Grupo
sobre Desenvolvimento tem procurado estabelecer agendas para o desen-
volvimento e para a redução da pobreza, atualmente é o órgão coordena-
dor das ações para o “Desenvolvimento Sustentável no G20” (G20,2024).
O tópico da Agricultura também foi um dos pioneiros a possuir seu
próprio GT. Desde 2011, o grupo busca atuar na redução da volatilidade
dos preços dos alimentos, endossar a à segurança alimentar e estabelecer
metas para alcançar os ODS da Agenda 2030 da ONU. De modo similar,
7. A declaração é um compromisso do
G2O de alcançar a segurança alimentar
e a nutrição adequada para todos até
2030 (G20, 2021).
8. Com o desencadeamento da Guerra
da Ucrânia em 2022, o tema foi, de
certo modo, inserido na declaração
final: “É essencial defender o direito
internacional e o sistema multilateral
que protege a paz e a estabilidade. Isso
inclui a defesa de todos os propósitos
e princípios consagrados na Carta das
Nações Unidas e a adesão ao direito
humanitário internacional, incluindo a
proteção de civis e da infraestrutura em
conflitos armados. O uso ou a ameaça
de uso de armas nucleares é inadmissí-
vel” (G20, 2022, tradução nossa).
9. De acordo com Lyrio e Pontes (2024,
p. 51), “a regra a criação de grupos é,
de maneira geral, o consenso. A presi-
dência possui influência significativa na
proposição de novas temáticas, mas não
pode fazê-la de maneira discricionária,
sem consultas aos demais membros”.
Além do mais, cabe mencionar que
a Trilha de Sherpas também possui
forças-tarefa e iniciativas.
10. Cabe salientar que as únicas pautas
recorrentes nas declarações finais que
não se tornaram Grupo de Trabalho são
as agendas sobre Terrorismo e Refúgio.
117
Ana Rachel Simões Fortes, Flávia de Campos Mello O G20 e a governança internacional contemporânea
o GT sobre Emprego começou como força-tarefa em 2011 sob a presidên-
cia francesa, e foi elevada ao nível de Grupo de Trabalho em 2014 (G20,
2023b). Na atualidade, discute questões trabalhistas, sociais e sobre inclu-
são. Um dos temas centrais do G20 desde a sua criação, as pautas sobre co-
mércio e investimentos, adquiriram em 2016 seu próprio GT, onde estão
concentrados assuntos relacionados ao fortalecimento dos mecanismos
comerciais dos países membros, bem como negociações multilaterais so-
bre a reforma da OMC (G20, 2024).
As proposições e os compromissos referentes ao meio ambiente,
mencionados nas declarações nais desde 2009, foram segmentadas em três
Grupos de Trabalho: 1) Sustentabilidade Ambiental e Climática, iniciado
em 2017, trata de temas relacionados, como degradação de solos, saúde dos
oceanos, biodiversidade e economia circular; 2) Transições Energéticas, o
GT dedicado à sustentabilidade energética foi criado em 2013 para discutir
questões relacionadas à energia; 3) Redução do Risco de Desastres, criado
sob a presidência da Índia para incentivar o trabalho coletivo do G20, reali-
zar pesquisas multidisciplinares e trocar melhores práticas sobre a redução
do risco de desastres (G20, 2024). Desse modo, o G20 tem sido uma plata-
forma para os Estados membros deliberarem sobre a necessidade de apoiar
os processos formais da ONU para lidar com as mudanças climáticas, com
base na Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima.
Distinto dos tópicos nanceiros, os Ministros da Cultura do G20
se reuniram pela primeira vez em 2020 e destacaram a contribuição
transversal da cultura e a necessidade do avanço dessa agenda no âmbito
das reuniões. Dessa maneira, tal tema foi integrado ao G20 como um
Grupo de Trabalho em 2021. Incentivada na cúpula de 2016, o tema sobre
Economia Digital passou a ser um GT em 2017 para tratar de pautas refe-
rentes à inclusão digital, inovação e digitalização da indústria (“Indústria
4.0”). No mesmo ano, o Grupo de Trabalho de Saúde do G2011 foi criado
pela presidência alemã, e, desde então, discute temas relacionados à pre-
paração a emergências de saúde, resistência antimicrobiana, saúde digi-
tal, e produção regional de vacinas (G20, 2024).
Em um processo que derivou do Grupo de Trabalho sobre Emprego,
o GT de Educação, criado em 2018, tem buscado produzir, com o apoio
de organismos internacionais, compêndios gerais sobre boas práticas em
política educacional. Mesmo com a primeira reunião de Ministros do
Turismo do G20 em 2010, convocada pelo governo sul-africano. O GT
sobre Turismo surgiu em 2020, com o objetivo de estabelecer a promoção
do desenvolvimento sustentável no setor turístico por meio de ações que
envolvam a cooperação internacional entre os membros (G20, 2023b).
O debate sobre o empoderamento das mulheres, que também ga-
nhou espaço no G20 a partir de 2014, obteve seu Grupo de Trabalho du-
rante a cúpula na Índia, e se reuniu pela primeira vez sob a presidência
do Brasil em 2024, com o propósito de apoiar os países no tema da desi-
gualdade de gênero e de impulsionar o empoderamento das mulheres em
suas diferentes dimensões (G20, 2023a).
Da mesma forma, o GT sobre Pesquisa e Inovação foi desenvolvido
pelo Brasil, com base no primeiro encontro sobre o tema na Indonésia em
2022. O G20 possui atualmente quinze (15) Grupos de Trabalho:
11. Em 2021, durante a Presidência ita-
liana, foi criada a Força-Tarefa Conjunta
de Finanças e Saúde, que faz parte da
Trilha de Finanças, para fortalecer a
colaboração e a cooperação global entre
os ministérios em questões relaciona-
das à prevenção, preparação e resposta
a pandemias (G20, 2024).
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 106-122
Tabela 1- Ampliação dos Grupos de Trabalho do G20
Ano de Criação Grupos de Trabalho-G20
2011 Agricultura
2010 Anticorrupção
2016 Comércio e Investimentos
2021 Cultura
2014 Emprego
2018 Educação
2017 Economia Digital
2023 Empoderamento das Mulheres
2010 Desenvolvimento
2023 Redução de Riscos e Desastres
2017 Saúde
2017 Sustentabilidade Ambiental e Climática
2024 Pesquisa e Inovação
2013 Transição Energética
2020 Turismo
Fonte: Elaborado pelas próprias autoras, baseado em G20 (2024).
Como mencionado, esses Grupos de Trabalho sugerem que o G20
está desenvolvendo uma identidade multidimensional, ao passo que a
ampliação desses GTs imprime novas dinâmicas ao funcionamento e à
institucionalidade das cúpulas. Segundo Slaughter (2020a), isso se deve
às maneiras práticas pelas quais essas agendas podem impactar a econo-
mia global, mas também se deve às preocupações de alguns membros12
, que pretendem se afastar de debates nanceiros mais restritos. Ainda
assim, o alargamento das agendas do G20 não se limita somente a al-
guns encontros ou determinados interesses de certos países. Trata-se,
na realidade, de um procedimento constante no G20, onde tais agendas,
que transpassam as nanças, se tornaram “consenso” no que se refere
à manutenção de diálogos contínuos e aos compromissos rmados no
decorrer das cúpulas.
O aumento desses GTs demonstra como esses grupos são uma
estratégia fundamental para permitir que o G20 desenvolva uma pre-
sença consistente no que tange aos desafios da governança interna-
cional. Consequentemente, embora esses grupos sejam o resultado
do apelo de cada presidência para promover a interação em uma área
específica, a introdução dos GTs representa também uma necessidade
de manutenção de espaços para discussões sobre problemas globais
(Rakhra, 2023).
Esse alargamento é entendido, em algumas análises, “como uma
forma de (re)construir a governança internacional em novas bases, a m de
melhorar a coordenação entre os organismos internacionais” (Baumann,
2024, p. 24). Dessa perspectiva, enfatiza-se que o G20 não substituiria as
organizações existentes, mas atuaria como um instrumento de conexão
12. Slaughter (2020a) afirma que alguns
países como Alemanha, França e Coreia
do Sul, em suas presidências do G20,
defenderam a ampliação de agendas no
âmbito das cúpulas.
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Ana Rachel Simões Fortes, Flávia de Campos Mello O G20 e a governança internacional contemporânea
entre elas. Um exemplo, é o envolvimento do G20 com a ONU, especial-
mente com relação aos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS).
Nas palavras de Slaughter (2020b), é importante avaliar o G20 não
(apenas) com base em sua produção ou em seus compromissos, mas
também em termos de sua contribuição para manter uma funcionalida-
de, mesmo que mínima, do multilateralismo, cada vez mais contestado.
Para o autor, sua estrutura peculiar, baseada na informalidade, tem sido
fundamental para coordenar e gerenciar as formas existentes de multi-
lateralismo. Tal tarefa, pode ser percebida a partir das atividades desen-
volvidas pelos Grupos de Trabalho em conjunto com as Organizações
Internacionais tradicionais como a ONU, Organização para a Cooperação
e Desenvolvimento Econômico (OCDE), Organização Internacional do
Trabalho (OIT), OMC, Organização Mundial da Saúde (OMS) entre outras.
Como apontado por Lyrio e Pontes (2024), o protagonismo que o
G20 assume hodiernamente, decorre em boa medida da crise de efetivida-
de dessas instituições tradicionais, que, à espera de reformas necessárias
que custam a se materializar, abrem espaço para formas alternativas de
diálogo e concertação internacional. Nesse viés, a expansão de agendas
do G20 é um reexo de tal conjuntura, onde as instituições existentes não
são capazes de prover consensos e compromissos. Isso, explica o seu papel
central no esforço de manter minimamente abertos os canais de diálogo
entre as maiores economias do mundo e de permitir coordenação e avan-
ços que não têm sido possíveis nesses foros multilaterais de caráter formal.
Não obstante, o aumento desse leque também é percebido como
um problema, já que a quantidade de compromissos e a ampla gama de
Grupos de Trabalho não é uma métrica válida para analisar as ativida-
des bem-sucedidas do G20 (Slaughter, 2020a). Segundo Cooper e Pouliot
(2015, p.334, tradução nossa13 ), “por mais inovadoras que algumas prá-
ticas diplomáticas do G20 possam ser, não se deve exagerar seu poten-
cial impacto”. Os autores ainda complementam que, apesar de o G20 ser
reconhecido como uma ferramenta importante para lidar com as crises
globais, suas contribuições são limitadas, devido à sua capacidade insti-
tucional reduzida e os questionamentos em relação à sua legitimidade
enquanto fórum decisório (Cooper; Pouliot, 2015). Dessa perspectiva, o
grupo tem se tornado uma plataforma com declarações signicativas, po-
rém com impacto limitado na transformação da realidade, até o momen-
to incapaz de gestar uma reforma mais ampla das instituições da gover-
nança internacional.
No plano empírico, constata-se que apesar de não existir qualquer
avanço concreto no sentido da reforma do sistema multilateral na atua-
lidade, a ampliação de agendas e criação de GTs do G20 demonstra que
a cúpula se converteu em um órgão executivo, cuja coordenação global
de alto nível, busca prevenir crises bem como integralizar as agendas in-
seridas nas instituições multilaterais. Para Slaughter (2020b), apesar das
estruturas formais que guiam o multilateralismo serem os “elementos-
-chave” para responder às diculdades de cooperação no contexto globa-
lizado, o G20 a partir de suas práticas informais é, de certo modo, uma
tentativa de gerenciar e controlar melhor as complexidades da governan-
ça internacional contemporânea e suas normas associadas.
13. that as innovative as some diplo-
matic practices of the G20 may be, we
should not overstate
their potential impact.
120
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 106-122
Conforme sintetizaram Wang Lei e Wang Rui (2016), constata-se
que o G20 passou por três fases de transição institucional: 1) um fórum
informal entre ministros das nanças e presidentes de bancos centrais;
2) um mecanismo de gerenciamento de crises principalmente no que se
refere à crise nanceira global em 2008 e, cada vez mais; 3) uma plata-
forma de longo prazo para tentar lidar com os desaos da governança
internacional na contemporaneidade. Em suma, a ampliação de temáticas
no âmbito do G20 sinaliza para os esforços empreendidos pelos Estados,
nos últimos anos, na busca de meios exíveis para coordenar respostas
coletivas e gerenciar a natureza complexa das formas existentes de multi-
lateralismo (Slaughter, 2020b).
Considerações Finais
Este artigo buscou avançar na reexão sobre o papel do G20, em
um contexto de crise do multilateralismo e das dinâmicas da governança
internacional. Como analisado, o G20 é atualmente um mecanismo mul-
tilateral sem tratado constitutivo, integrado apenas pelas maiores eco-
nomias do mundo e, desde 2023, a União Africana. Não se trata, portan-
to, de um foro de participação universal ou aberto à adesão de qualquer
país, como é o caso da ONU. Ainda assim, o G20 deixou de ser apenas
um espaço de coordenação limitado a assuntos nanceiros e econômi-
cos, passando a estimular a adoção de compromissos em múltiplas frentes
que perpassam os desaos globais, seja na área da saúde, da educação, do
meio ambiente, do desenvolvimento, da tecnologia dentre outras.
A partir das análises sobre a expansão de agendas no âmbito das
cúpulas, observa-se que o G20 está desenvolvendo uma identidade multi-
dimensional, que além de imprimir novas dinâmicas ao funcionamento
e à institucionalidade das cúpulas, também estimula o diálogo num con-
texto em que se acentuam rivalidades geopolíticas entre seus membros.
Portanto, quaisquer que sejam as críticas, seja pela ameaça ao multilate-
ralismo universalista ou pelo seu potencial impacto, o G20 atualmente se
converteu em um espaço singular cuja coordenação global de alto nível
busca estimular o diálogo contínuo para a manutenção do multilateralis-
mo, mesmo que em novos formatos.
De fato, ainda que o G20 venha a se defrontar com impasses e pa-
ralisias, não há uma opção alternativa de concertação internacional ágil
e exível entre os países de maior peso econômico e político no mundo.
No cenário das transformações em curso na ordem internacional, tanto
no que diz respeito às estruturas de poder como aos processos e atores
da política contemporânea, a reexão acerca do papel do G20 enquanto
espaço de manutenção do multilateralismo ganha relevância.
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Waldeir Eustáquio dos Santos, Rodrigo Corrêa Teixeira A relação entre Turquia e Estados Unidos: a geopolíca da Guerra-Fria e a estratégia da contenção
A relação entre Turquia e Estados Unidos:
a geopolítica da Guerra-Fria e a estratégia
da contenção
The relation between Turkey and the United States:
the geopolitics of the Cold War and the strategy of
containment
La relación entre Turquía y Estados Unidos: la geopolítica
de la Guerra Fría y la estrategia de contención
Waldeir Eustáquio dos Santos1
Rodrigo Corrêa Teixeira2
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2025v13n1p123-144
Submetido em: 27 de março de 2024
Aceito em: 5 de agosto de 2024.
RESUMO
Este artigo tem como objetivo analisar a estreita relação entre Turquia e Estados
Unidos da América (EUA) e a geopolítica da Guerra Fria. Analisar essa relação
ajuda compreender a posição da Turquia como país de contenção à expansão so-
viética durante o conito bipolar. Esse trabalho traz o recorte temporal conside-
rando o período de 1947/1989. O ano de 1947 marca o início formal da Guerra
Fria tendo alguns documentos, discursos e políticas que funcionaram como uma
“declaração de guerra” por parte dos estadunidenses. O discurso do presidente
Truman, anunciando o apoio aos países ameaçados pelo totalitarismo da URSS
(União das Repúblicas Socialistas Soviéticas); o plano Marshall, uma ajuda
nanceira para reconstrução da Europa, destruída pela guerra e o artigo lançado
na Foreign Aairs, sob o pseudônimo X, armando e conrmando quem era o
inimigo a ser combatido. O artigo buscou apresentar como referencial teórico
o uso da geopolítica, principal elemento motivador da relação entre EUA e Tur-
quia no período estudado. Como apontamentos nais o texto demonstra que de
fato a Turquia era parte signicativa do cinturão de isolamento ao crescimento
soviético.
Palavras-chave: Turquia, EUA, URSS, Guerra Fria, Geopolítica.
ABSTRACT
This article aims to analyze the geopolitics of the Cold War, and one of the
striking aspects was the close relationship between Turkey and the United States
of America (USA). Analyzing this relationship helps to understand Turkey’s
position as a country to contain Soviet expansion during the bipolar conict.
1. Professor e Chefe de Departamento
do Curso de Serviço Social - Campus
Coração Eucarístico, da PUC Minas.
Contato: waldeirsocial@gmail.com.
2. Professor do Programa de Pós-Gra-
duação em Geografia – Tratamento da
Informação Espacial, e do Departamento
de Relações Internacionais da PUC
Minas. Contato: rteixeira@pucminas.br.
124
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 123-144
This work has a temporal cut considering the period of 1947/1989. The year
1947 marks the formal beginning of the Cold War with some documents, spee-
ches and policies that functioned as a “declaration of war” by the Americans.
President Truman’s speech, announcing support for countries threatened by
totalitarianism in the USSR (Union of Soviet Socialist Republics); the Marshall
plan, a nancial aid for the reconstruction of Europe, destroyed by the war and
the article published in Foreign Aairs, under the pseudonym X, arming and
conrming who the enemy was to be fought. The article sought to present as a
theoretical reference the use of geopolitics, the main motivating element in the
relationship between the USA and Turkey in the period studied. As nal notes,
the text demonstrates that in fact Turkey was a signicant part of the Soviet
growth isolation belt.
Key words: Turkey, USA, USSR, Cold War, Geopolitics.
RESUMEN
Este artículo tiene como objetivo analizar la estrecha relación entre Turquía
y los Estados Unidos de América (EE.UU.) y la geopolítica de la Guerra Fría.
Analizar esta relación ayuda a comprender la posición de Turquía como país que
contuvo la expansión soviética durante el conicto bipolar. Este trabajo presenta
un marco temporal considerando el período 1947/1989. El año 1947 marca el
inicio formal de la Guerra Fría, con algunos documentos, discursos y políticas
que actuaron como una “declaración de guerra” por parte de los estadouni-
denses. el discurso del presidente Truman, anunciando el apoyo a los países
amenazados por el totalitarismo de la URSS (Unión de Repúblicas Socialistas
Soviéticas); el plan Marshall, ayuda nanciera para la reconstrucción de Europa,
destruida por la guerra y el artículo publicado en Foreign Aairs, bajo el seudó-
nimo X, en el que se arma y conrma contra quién se debe combatir. El artí-
culo buscó presentar como referente teórico el uso de la geopolítica, principal
elemento motivador de la relación entre Estados Unidos y Turquía en el período
estudiado. Como notas nales, el texto demuestra que Turquía fue, de hecho,
una parte importante del cinturón de aislamiento para el crecimiento soviético.
Palavras-chave: Turquía, EE.UU, URSS, Guerra Fría, Geopolítica.
INTRODUÇÃO
O artigo analisou a relação entre dois Estados relevantes no cená-
rio Internacional: Estados Unidos da América (EUA) e Turquia. Buscou
compreender como a situação dos países supracitados durante a Guerra
Fria foi impactante e apresentou os efeitos causados por esse processo
nas Relações Internacionais (RI). Esse período da história mundial, com-
preendido aqui de 1947 a 1989, foi marcado pela disputa “ideológica”
entre as superpotências: EUA x URSS (União das Repúblicas Socialistas
Soviéticas). Assim sendo, uma escolha metodológica foi o uso do refe-
rencial teórico geopolítico, a partir desse olhar a pesquisa buscou com-
preender o sentido e a entrada da Turquia no episódio, devido ao caráter
estratégico-militar do conito.
Este trabalho tem como pergunta-problema: Qual a importância
da Turquia como Estado de contenção, para os EUA, durante a Guerra
Fria? As hipóteses apresentadas a seguir deverão ser debatidas na última
seção deste trabalho: a localização e a posição geográca da Turquia
possibilitam sua ligação aos países do centro, principalmente aos EUA
125
Waldeir Eustáquio dos Santos, Rodrigo Corrêa Teixeira A relação entre Turquia e Estados Unidos: a geopolíca da Guerra-Fria e a estratégia da contenção
e lhe proporcionam hegemonia local; nessa condição, a Turquia foi par-
te do plano estadunidense de contenção da União Soviética na Guerra
Fria; além disso, exerceu também o papel de contenção político-estra-
tégica dos países do Oriente Médio frente ao chamado “Ocidente”. O
objetivo do trabalho foi analisar a relação geopolítica e geoestratégica
entre Turquia e os Estados Unidos para compreender a contenção à ex-
pansão soviética. Os objetivos especícos são: estudar as características
históricas da Guerra Fria; debater teoricamente a aplicabilidade da geo-
política nas Relações Internacionais; analisar a relação Turquia e EUA
na Guerra Fria.
A geopolítica nasceu dos estudos da Geograa Política Clássica,
tendo sido inuenciada por três grandes escolas: a alemã, a francesa e
a anglo-saxônica. O termo foi originalmente criado por um sueco ger-
manólo de nome Rudolf Kjéllen em 1905, apesar de não serem atri-
buídos a este autor os fundamentos epistêmicos da disciplina. Ao apro-
fundar as análises da Geograa Política, a geopolítica inclui em seus
estudos a questão estratégica, assuntos de guerra, ideologias e o servi-
ço aos Estados. Amorim Filho (1991 e 2003) e Duarte (2023) defendem
que a geopolítica além de ser uma subárea da geograa é considerada
uma interseção entre três disciplinas: as Ciências Políticas, as Relações
Internacionais, e a História. Nesse ponto, dialoga com Parker (1998), que
entende a geopolítica como o estudo das relações internacionais de uma
perspectiva espacial ou geográca.
Dois conceitos necessários para a reexão são expansão e conten-
ção. A partir desses conceitos pode-se pensar, por um lado, o desejo da
URSS em difundir e expandir a ideologia socialista. Por outro lado, o
desejo expresso de conter o avanço dessa política por parte dos EUA. O
socialismo era uma perspectiva política embasada pelo marxismo. Por
motivos diversos, que não cabem análises nesse trabalho, seguiu uma
trajetória, no mínimo contestável, se comparada àquela pensada e orga-
nizada por seu teórico principal, Karl Marx. Assim, a política de conten-
ção, adotada pelo governo estadunidense e seus aliados, foi impulsiona-
da por teóricos das RI, alinhados a vertente realista e por geopolíticos.
Conforme Costa (2010), as teorias não são utilizadas inocentemente,
todas têm algum direcionamento político, estatal-nacional, cultural ou
socioeconômico. Com essa perspectiva, as formulações (teorias e concei-
tos) da geopolítica ajudam a observar a participação desses atores na po-
lítica estatal da guerra. Duas ideologias opostas que traduziam interesses
semelhantes, a dominação.
Havia outras perspectivas, que balizavam a ideia de contenção na
formulação da política externa do governo estadunidense, que debatia
internamente quais as estratégias deveriam ser adotadas: conter os
soviéticos ou destruí-los? No início do conflito havia um acordo de não
interferência entre as duas potências. Assim os EUA protegiam suas áreas
e a URSS defendia suas zonas de inuência, sem que ninguém pudes-
se promover intervenções em espaços já pré-determinados no nal da
Segunda Guerra, conforme arma Pecequilo (2005). Sabe-se, contudo,
que esse acordo não foi respeitado, gerando diversos momentos de tensão
no sistema bipolar à época.
126
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 123-144
Para desenvolver a estratégia da contenção o Governo estaduni-
dense criou algumas Organizações Internacionais que pudessem au-
xiliar na viabilização do processo. O desejo era auxiliar os países que
ainda não estavam sob a inuência soviética a se manterem ‘‘livres, de-
mocráticos e em paz’’. No entanto, a dúvida pairava: quais seriam esses
países e como se daria a ajuda? Nesse contexto surgem algumas políti-
cas como a Doutrina Truman e Plano Marshall, ambas em 1947, con-
forme (Visentini, 1996), além da criação de organismos como a OTAN
(Organização do Tratado Atlântico Norte), entre outros. Nesse ponto
teve início a relação com a Turquia. A participação dos turcos em or-
ganizações multilaterais, tem signicado geoestratégico, considerando
a teoria de Nicholas Spykman (1944) a Turquia estaria exatamente de
dentro do Rimland, que será explicado no decorrer do artigo.
As seções que compõem o desenvolvimento do artigo são três. A
primeira é Relatos da Guerra Fria, na qual se dá a contextualização his-
tórica. Nessa pesquisa, adotou-se o ano de 1947 como início da Guerra
Fria tendo como base documentos, discursos e formulação de políticas,
que funcionaram como uma espécie de “declaração de guerra” dos es-
tadunidenses aos soviéticos. Os documentos e fatos foram: o discurso
de Truman, anunciando apoio aos países ameaçados pela URSS; o plano
Marshall, ajuda para reconstrução da Europa pós-guerra e o artigo pu-
blicado na Foreign Aairs sob o pseudônimo, X, informando quem seria o
verdadeiro inimigo a ser combatido pelas forças capitalistas.
A segunda seção é Geopolítica e Relações Internacionais na Guerra
Fria, na qual são analisadas a geopolítica anglo-saxônica. Dessa escola
serão estudados o britânico Sir Halford Mackinder, e o estadunidense
Nicholas Spykman, sendo esses, os dois principais teóricos. Mackinder foi
criador da teoria do Heartland, o Coração Continental, expressa no poder
terrestre. Já Spykman (1944) é o responsável pela teoria do Rimland, uma
síntese do poder terrestre e do poder marítimo que formaria um anel em
torno do Heartland de forma a conter sua expansão de poder.
A terceira seção é Turquia e EUA na Guerra Fria. No âmbito geo-
político a Turquia desempenha função relevante tanto no aspecto da se-
gurança, quanto para a economia global. A localização turca signica
a ligação entre dois mundos, o Oriente e o Ocidente. Sua posição geo-
gráca a coloca como parte de quatro locais sensíveis na política inter-
nacional: Oriente Médio, Bálcãs, Cáucaso e o Mar Negro. Para estudar
a Guerra Fria, conito que representava sociedades e projetos societais
antagônicos na visão de Halliday (1999), deverá ser abordado tanto as-
pectos empíricos, quanto debates teóricos. Um caso clássico desse perío-
do foi a crise dos mísseis em outubro 1962, conforme Allison e Zelikow
(1999), um evento que marcou a história da Guerra Fria e outro já no
período em que o conito havia terminado foi a coalizão na guerra do
Iraque. Esses momentos permitem avaliar a relação entre os dois atores
estudados nesse trabalho.
E nas Considerações Finais serão avaliadas nalmente a relação en-
tre EUA e Turquia e a consequência dessa parceria para as RI no atual
cenário internacional.
127
Waldeir Eustáquio dos Santos, Rodrigo Corrêa Teixeira A relação entre Turquia e Estados Unidos: a geopolíca da Guerra-Fria e a estratégia da contenção
RELATOS DA GUERRA FRIA
A Guerra Fria teve seu início logo após o término da II Guerra
Mundial, contudo, desde o nal do século XIX, os ingleses já mantinham
certo nível de preocupação com a Rússia (Mackinder, 1919). O século XX
teve seu início marcado por outro episódio que colocou os russos em
destaque, a revolução de 1917, fato também incorporado na análise da
Guerra Fria, pois, apresentava naquele momento um modelo alternativo
ao Capitalismo. Diante desses fatos pode-se armar que o mais impor-
tante evento político e diplomático do Pós – II Guerra foi construída
ao longo de um delicado processo histórico. Prova disso, a diplomacia
americana reconheceu a URSS apenas em 1933. Uma guerra diferente
das demais, pois, não houve o duelo de fato, não abertamente entre as
duas potências, mas por vezes, como em 1962, o mundo se viu próximo
de um conito nuclear.
Durante a II Guerra, EUA e URSS estiveram do mesmo lado na
batalha contra o Eixo, no m desse período as diferenças reapareceram
e se acentuaram. A hegemonia dos EUA marcou as duas décadas pós II
Guerra Mundial. Assim a força de Wall Street e do Pentágono zeram o
mundo experimentar o que cou conhecido como a Pax Americana. As
décadas de 1950 e 1960 foram marcadas por crises diversas no contexto
da bipolaridade, uma dessas foi a questão da independência dos países
africanos. A economia americana respondia por uma média de 60% da
produção mundial e buscava a queda dos principais concorrentes, princi-
palmente da Europa. A URSS, apesar de debilitada, gozava de prestígio,
pois, havia derrotado o Exército Nazista, que buscava conquistar parte do
Heartland (Hobsbawm, 1995).
Cientes da ambição soviética por inuenciar o Oriente Médio, os
estadunidenses conseguiram algumas vitórias pontuais ainda em 1946.
Nesse ano os soviéticos tentaram controlar o petróleo no Irã além de
exercer forte pressão sobre a Turquia pelo controle dos Estreitos Bósforo
e Dardanelos. O governo dos EUA exigiu e conseguiu a saída da URSS
do território Iraniano; nisso defendiam a importante questão energética
do petróleo, até aquela data dominada pela Inglaterra. As discussões em
torno das fontes de energia já eram relevantes para o Planeta. No caso da
Turquia, diante da pressão soviética em relação aos estreitos, o auxílio e
intervenção da Casa Branca seria essencial. Na Grécia, havia a suspeita
da “Insurgência Comunista”, os ingleses ainda desestruturados também
solicitaram ajuda dos EUA para controlar os conitos no território grego.
A política de contenção teve sua empiria esboçada por George
Kennan (1947), diplomata americano na Rússia. Kennan enviou um tele-
grama ao Departamento de Estado e nesse documento deixou claro quais
eram os desejos soviéticos: dizia que a pressão de Moscou por expandir
seu poder deveria ser parada com uma rme e vigilante contenção. Sua
advertência foi reforçada com um artigo publicado na Foreign Aairs,
revista de RI nos EUA. O Título do artigo era The sources of Soviet Conduct
que foi publicado originalmente sob o codinome X em 1947. Segundo
Kissinger (2001a) esse artigo tinha uma conotação muito losóca, mas
foi sem dúvida um dos pilares da estratégia de contenção.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 123-144
Em 1947 o Presidente Truman fez uma visita ao Congresso
Americano e em seu discurso solicitou $400 milhões. Essa signicativa
ajuda seria dividida entre os países da Europa, tinha viés ‘‘econômico’’, e
seria repassada também à Grécia e Turquia, iniciava-se assim a Doutrina
Truman. Conforme Pecequilo (2005), a política de contenção tinha a im-
portância de uma missão religiosa para os americanos. A autora enten-
de que a fundamentação da estratégia foram os seguintes documentos:
o texto lançado pela Foreign Aairs, a NSC 20 (National Security Council)
de 1948 e a NSC 68 de 1950, além do discurso de Truman no Parlamento.
Kissinger (2001a) arma que a questão moral perpassou os documentos ba-
silares da política de contenção, a NSC 68 e o artigo de Kennan (1947). Para
os americanos as derrotas morais eram mais perigosas que as militares.
Também no mesmo ano um dos Ministros do Governo Truman
elaborou a política que deveria recuperar a economia europeia, o Plano
Marshall. “É lembrada geralmente como uma das mais bem-sucedidas
iniciativas de política externa na história dos EUA” (Hogan, 2011, s/p, tra-
dução nossa)3 . Os dois planos estadunidenses, Plano Marshall e Doutrina
Truman, lançaram as bases para as organizações, a OTAN deveria com-
pletar a aliança econômica e a contenção militar. Internamente os formu-
ladores da PE (política externa) americana viam na criação de agências a
solução para organizar e atender às demandas da nova situação mundial.
No aspecto geopolítico, naquele momento, a Alemanha se constituiu
num problema especial para os EUA. O país de Hitler foi dividido em
quatro zonas de inuência (EUA, França, Inglaterra e URSS). O gover-
no de Washington temia perder Berlim, posteriormente a Alemanha e
nalmente a Europa. Rapidamente a Guerra Fria se espalhou pela Ásia
e Oriente Médio, resultado da busca por inuência. Dois países na Ásia
causaram preocupação aos EUA. A China, onde triunfou sua revolução
em 1949, e a Coréia do Norte.
Em 1950 Truman autorizou o aprofundamento dos estudos para
a criação de uma nova Bomba de Hidrogênio e reverteu a NSC 68 para
o que ficou conhecido como a Política de Retaliação Massiva. Assim
sendo, usaria as armas nucleares caso algum aliado ou qualquer interesse
estadunidense fosse atacado por inimigos, contudo, até aquele momento
histórico a URSS não possuía armas de destruição em massa. Esse docu-
mento teve, portanto, o objetivo de ampliar a contenção, organizar a mo-
bilização para a guerra e militarizou a Política Externa (Pecequilo, 2005).
Na visão, lançada pelo documento, a URSS desejava conquistar a Eurásia,
avançar sobre o Atlântico e o Pacíco e chegar de vez ao Ocidente. A NSC
68 denia estratégias para impulsionar o poder americano e dos aliados
diante dos soviéticos.
A contenção tinha então três principais objetivos: conter o cresci-
mento da URSS; conter a ideologia comunista e difundir a ideologia ca-
pitalista, através do livre mercado e democracia. Em 1953 o Governo de
Eisenhower, republicano, entendeu que a estratégia da Contenção não
estava adequada e que dessa forma não seria capaz de conter a expansão
soviética. O conito terminaria apenas quando uma das partes estivesse
completamente derrotada. Também internamente o país foi afetado, o
peso da propaganda dentro do país provocou o que cou conhecido como
3. It is generally regarded as one of the
most successful foreign policy initiatives
in US history.
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Waldeir Eustáquio dos Santos, Rodrigo Corrêa Teixeira A relação entre Turquia e Estados Unidos: a geopolíca da Guerra-Fria e a estratégia da contenção
o Pânico Vermelho. Para Pecequilo (2005), o período de 1947 a 1962 cou
caracterizado como a 1º fase da Guerra Fria, marcada pela confrontação,
em nenhum outro momento histórico os EUA demonstraram com tama-
nha ênfase seu poder.
O Terceiro Mundo emerge principalmente em 1955, como resul-
tado do m da II Guerra e do colonialismo. Esses fatos foram delinean-
do a Guerra Fria, o que fez mudar novamente os rumos das Relações
Internacionais após o seu término em meados de 1991. Os EUA adotaram
a estratégia regionalista de modo que pudessem garantir a ordem e a esta-
bilidade no cenário internacional. Com isso, buscavam também impedir
o crescimento de adversários ou qualquer outro poder que pudesse con-
fronta-los. A presença global americana enfraqueceu a URSS – isolando-a,
fato que posteriormente levaria à sua derrota.
Para os republicanos a política de Truman era considerada branda
e conivente com o crescimento soviético, já no governo Eisenhower a
contenção foi elevada a uma maior atividade e pragmatismo, deixa de
ser uma política antissoviética para ser anticomunista (Pecequilo, 2005).
Nesse período surgiu, o já mencionado, movimento do Terceiro Mundo,
reunindo países não-alinhados e esses Estados adotam posturas de acor-
do com as ideologias/interesses de seus líderes. Com isso novos riscos e
desaos surgiram, um exemplo disso são as guerras étnicas que explodi-
ram no Continente Africano. Com a chegada de Kennedy à presidência
em 1961, os investimentos em armamentos são incrementados, o período
marcou o início da 2º fase da Guerra Fria.
Contudo, logo no segundo ano de governo, o presidente Kennedy
enfrentaria a Crise dos Mísseis em Cuba, após a resolução desse evento
teve início da fase de Coexistência. O Terceiro Mundo se tornou o cen-
tro das atenções, na América Latina qualquer país que esboçasse algu-
ma tendência comunista era “visitado” pela CIA (Agência de Inteligência
Americana). Para intensicar a vigilância houve também cooperação
nanceira: a Aliança para o Progresso foi o símbolo desse objetivo de
inuenciar a América Latina, também pela via econômica, fato que não
foi diferente na Turquia. Em meados de 1973 a contenção foi duramente
questionada, pelos episódios do Vietnã, década marcada também pelo
enfraquecimento econômico dos EUA. Esses dois fatores somados abala-
ram a liderança global americana.
Como resposta à crise dos anos 1970, foi elaborada a estratégia da
détente -, uma disputa geopolítica que almejava novo alcance, caráter
e exibilidade para a diplomacia americana. Os EUA passaram a reco-
nhecer o crescimento e valor dos soviéticos. A formulação dessa Política
Externa promoveu uma mudança estratégica de hegemonia para lideran-
ça e a busca pela multipolaridade, sem comprometimento incondicional.
Com isso, a ideia era diminuir as tensões com a URSS trazendo para a
cena novos atores internacionais, promoveu assinatura de acordos com
a China para impedir qualquer projeção de poder na região do Pacíco.
Assim sendo a estratégia volta a ser antissoviética, não mais anticomunis-
ta (Pecequilo, 2005).
A détente foi considerada uma fuga à tradição americana, por isso,
não foi consenso entre liberais, nem conservadores. A diferença entre as
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 123-144
estratégias era: a contenção buscava a destruição do inimigo e a pressão; a
détente buscava a convivência e normalidade. Essa situação durou até o ano
de 1979, quando a URSS invadiu o Afeganistão, fato que provocou o retor-
no à política mais ofensiva. Com a queda de Nixon, devido a um escândalo
interno, e após o curto governo Ford, Jimmy Carter assume promovendo
a reformulação da contenção. Dessa vez, no entanto, optando por uma
política de maior abertura econômica, política e social, incorporou novos
temas à agenda, diálogo com os países do “terceiro mundo”, abertura à
discussão dos direitos humanos e outros temas de relevância global.
Outro momento de transformação na política internacional foi a
chegada de Ronald Reagan à Casa Branca. Nesse governo a relação com
a URSS foi modicada, sendo apresentada uma tendência ao endureci-
mento, o que não ocorreu de fato. Nos quatro anos seguintes houve um
maior relaxamento das tensões também em virtude das mudanças no
Governo Comunista, com Gorbatchov sendo considerado entreguista e
traidor. Por outro lado, a URSS sofreu prejuízos políticos, econômicos e
militares ao invadir o Afeganistão, Pecequilo (2005) arma que foi para
os soviéticos como o Vietnã para os americanos. Um dos primeiros sinais
de queda do Bloco liderado pelo Kremlin foi o abandono da corrida ar-
mamentista. Gorbatchov promoveu duas políticas de abertura, Glasnost
e Perestroika; a primeira deveria reformar a política e a segunda reformar
a economia socialista. Contudo, já era demasiado tarde. Após uma série
de crises internas, a União das Repúblicas Socialistas Soviéticas caiu – de-
terminando, em tese, o m da Guerra Fria.
GEOPOLÍTICA E RELAÇÕES INTERNACIONAIS NA GUERRA FRIA
A vertente teórica geopolítica teve seu início marcado na transi-
ção do século XIX para o XX. Os teóricos clássicos são: Frederich Ratzel,
Karl Haushoer, Halford Mackinder, Rudolf Kjellen, Alfred T. Mahan e
Nicholas Spykman. E ambos estavam ligados às duas principais escolas
da geopolítica: a anglo-saxônica e a germânica. A Escola anglo-saxônica
teve sua origem ligada ao pensamento de Mahan, seguido por Mackinder
e Spykman. A diferença entre Mahan, Mackinder e Spykman pode ser ex-
plicada da seguinte forma: o primeiro a tese – poder marítimo; o segundo
a antítese – poder terrestre; o terceiro a síntese – poder marítimo e ter-
restre. Alfred T. Mahan – formulou a geoestratégia de poder marítimo,
historiador naval americano viveu no período de 1840 – 1914. Mahan era
um admirador do poder marítimo britânico e acreditava que uma grande
nação deveria ter frotas fortes e vários pontos de controle nos mares e
oceanos. Depois de Mahan os EUA se tornaram uma potência maríti-
ma, ele buscou formas de imitar o poder britânico. Sua obra principal foi
Inuence of sea power upon history (Amorim Filho, 1991; Amorim Filho,
2003; Duarte, 2023).
A geopolítica se utiliza dos conhecimentos espaciais (geográcos)
e políticos para agregar poder ao Estado. A geopolítica alemã teve sua
origem nos tempos do Império de Napoleão, seria, para os alemães, uma
espécie de “anti-napoleonismo”. Trazia ainda em sua origem a necessi-
dade de unicação da Alemanha e a importância de se criar um império
131
Waldeir Eustáquio dos Santos, Rodrigo Corrêa Teixeira A relação entre Turquia e Estados Unidos: a geopolíca da Guerra-Fria e a estratégia da contenção
alemão consistente, forte. Para isso, era preciso uma convicção, de que
não há geopolítica sem história, não há geopolítica sem política e claro
sem a geograa. As principais aplicações, em atividades formais, da geo-
política são: pesquisa e ensino escolar, mídia e comunicação, serviços mi-
litares e segurança. Ela pode ser utilizada para assessorias políticas e es-
tratégicas, órgãos governamentais formais, organizações internacionais
e transnacionais. No campo das atividades informais, pode ser utilizada
para serviços de inteligências, centros de comando de movimentos, guer-
rilhas e movimentos revolucionários, atividades criminosas e migrações
clandestinas (Amorim Filho, 1991; Amorim Filho, 2003; Duarte, 2023).
Segundo Morgenthau (2003) a política e a sociedade em geral são
regidas por leis objetivas baseadas na natureza humana. O interesse hu-
mano, aqui conduzido para o objetivo estatal, é denido em termos de
poder. Os políticos pensam e moldam suas ações para alcançar o po-
der, a dominação seja de sua nação ou de nações estrangeiras. Por isso
Morgenthau vai ser enfático em dizer que não interessa, a princípio, co-
nhecer as convicções políticas do condutor da Política Externa. É mister
conhecer a priori sua capacidade intelectual, pois, assim pode se perceber
o que ele fará em termos de relações internacionais. O debate america-
no no período pós-guerra girava em torno de uma política isolacionista
contra a política externa expansionista, os idealistas contra os realistas.
Spykman, homem hobbesiano e maquiavélico, estava liado à P.E. in-
tervencionista, ao realismo das Relações Internacionais e à Geopolítica.
Naquele período, sob o ponto de vista realista, o sistema era belicoso,
anárquico e demonstrava a força dos Estados Nacionais.
Os pensadores da política de autocontenção isolacionista argumen-
tavam que a defesa deveria ser organizada no próprio território ou hemis-
fério, com base no poder parador das águas. Para Spykman era necessário
avançar a defesa e posicioná-la do outro lado do Atlântico e do Pacíco,
para evitar aproximação do poder inimigo. Ele pensava a geopolítica de
forma abrangente e via a posição dos EUA tanto em relação à América
Latina, quanto à Europa como sendo de sua exclusividade. Acreditava
que a Política Internacional do século XX seria denida em termos de
poder pelo domínio da Eurásia pelos norte-americanos ou vice-versa, em
jogo de equilíbrio de forças global e não apenas regional (Melo, 1999).
No início do século XX, Japão e Reino Unido conseguiram impedir
a expansão da Rússia. Na Segunda Guerra de um lado estavam Alemanha
e Japão, do outro EUA, Rússia e Reino Unido, caso alemães e nipônicos
vencessem o conito formariam um fortíssimo poder anfíbio. No caso
de unicação da Eurásia pelos dois poderes imperiais a única solução
para os EUA seria a integração política e econômica do continente ame-
ricano, pensou Spykman (1944), uma ideia semelhante às pan-regiões de
Haushofer. Para Spykman não seria interessante para o poder americano
uma Europa federada, sua intenção era de promover poderes divididos
e equilibrados no continente. Depois de sua morte foi publicada a obra
“A Geograa da Paz” que apresentava a teoria do Rimland. O Rimland
substituiria o Inner Crescente que contornava o Heartland. O ideal se-
ria uma geograa anfíbia, com uma frente no oceano e outra no conti-
nente, uma zona amortizadora entre os poderes conitantes marítimos
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 123-144
e terrestres. Para Spykman a história demonstra que Rússia e Inglaterra
sempre lutaram contra poderes saídos do Rimland, portanto, pensava
que no Rimland estava localizada a ameaça (Melo, 1999).
Mackinder, por outro lado, buscou sempre preparar estratégias
para destruir os inimigos do Império Britânico. Suas teorias davam conta
de que um poder terrestre muito forte que caso se juntasse a um poder
marítimo destruiria a força britânica. Por inuência de Ratzel – era tam-
bém organicista. Em 1904 Mackinder cria a Teoria do Coração do mundo
(Heartland), uma massa continental eurasiana. Para ele quem controlas-
se o Heartland e se aliasse a uma potência naval seria invencível. Em
1943 o estrategista acrescenta uma parte da China na Heartland, criando
assim a teoria da periferia do mundo – Hinterland. O Heartland seria
na visão do autor uma vasta área de planícies inacessível para qualquer
poder marítimo. O temor era que um poder terrestre poderia rivalizar
com o poder marítimo britânico. Entendia que o Estado que controlasse
o Heartland poderia controlar o mundo. Segundo Melo (1999), na primei-
ra formulação o Coração Continental de norte a sul estendia-se das costas
do Oceano Ártico aos desertos da Ásia central. No sentido Leste-Oeste
englobava todo território russo até o Mar Báltico. Com o desenrolar da
guerra e os fatos que pôde observar, Mackinder repensou suas formula-
ções e em 1943 publicou novo artigo na Foreign Aairs com o título: The
Round World and the winning of the peace.
O Coração Continental na primeira formulação em “1904 abrangia
23 milhões de km, o Heartland de 1943 foi reduzido a 13 milhões de
km” (Melo, 1999, p. 63). Foi retirado da formulação grande parte do ter-
ritório russo. Vale ressaltar que o conceito era estratégico, portanto, seus
limites não são xos, a história só é o que é por causa da Geograa. É em
virtude do Coração Continental que surge uma das mais famosas frases
de Mackinder, conforme mencionada a seguir. A World Island (Europa,
Ásia e África) formavam um único grande continente, o grande oceano,
“quem domina a Europa Oriental, controla o Heartland; quem domina o
Heartland controla a Word Island; quem domina a Word Island controla
o mundo” (Mackinder, 1948, p.183).
Nos Estados Unidos aumentava o debate no nível acadêmico e po-
lítico sobre a participação do país nas questões da política internacional.
Segundo Melo (1999), Nicholas Spykman, participou do debate ativa-
mente e se posicionou a favor do realismo e da ideia de intervenção.
Perturbados com o alcance da geopolítica alemã os EUA buscavam for-
mular sua geopolítica com perspectiva diferente. Pensavam uma aborda-
gem mais ‘‘ética e política’’, arma Costa (2010). Spykman (1944) numa
posição realista rompe com essa característica e defende a geopolítica
mais agressiva e que atenda às pretensões de uma potência. Para o autor,
o ideal nas relações internacionais seria o equilíbrio de poder, não trata-
dos e acordos.
Para Spykman (1944) a guerra psicológica e a propaganda podem
transformar o conito entre Estados numa guerra entre nações. Em
seus trabalhos Spykman sugere que os EUA formulem o mercado único
com os países da América do Norte, Central e do Sul. Chamou a atenção
principalmente para o eixo ABC (Argentina, Brasil e Chile), que tinha
133
Waldeir Eustáquio dos Santos, Rodrigo Corrêa Teixeira A relação entre Turquia e Estados Unidos: a geopolíca da Guerra-Fria e a estratégia da contenção
seu comércio mais voltado para a Europa. Assim além do comércio forte
poderia ser criado um sistema de defesa único. Com base nas duas teo-
rias Spykman (1944) criou a teoria do Rimland, um anel em torno do
heartland, que teria a função de conter o poder, ou o crescimento do
poder, no coração continental.
Em torno dessa massa continental, desde a Grã-Bretanha até o Japão, e entre con-
tinente do norte e os dois continentes do sul, segue-se o grande caminho circunfe-
rencial do mundo. Este caminho parte dos mares internos e marginais da Europa
Ocidental (o Báltico e o mar do Norte);... cruza o mar Vermelho,... o Indico... e
termina nalmente no Mar de Okhotsk (Spykman, apud Costa, 2010, p. 173).
TURQUIA E EUA NA GUERRA FRIA
A Turquia é um país relativamente grande, quando comparado aos
países da Europa, segundo (Fernandes, 2005). Possui uma extensão terri-
torial de aproximadamente 769.000 km, controla dois estreitos, o Bósforo
e o Dardanelos, tem uma população de aproximadamente 82 milhões.
Sua fronteira tem extensão de 2.648 km, e está ligada com 08 (oito) países
bem diversos em termos de cultura, e segurança: Armênia, Geórgia, Síria,
Irã, Iraque, Bulgária, Grécia e Chipre. A Turquia pertence geogracamen-
te à Europa, Oriente Médio, Ásia, Cáucaso, Mar Negro, Mediterrâneo e
Bálcãs. É com base nessa diversidade que este texto busca apresentar as
possibilidades desse Estado (Zahreddine; Lasmar; Teixeira, 2012).
Para Kissinger (2001a) os americanos dominavam o “ar” e as
“águas”, mas os soviéticos dominavam o Heartland, ou seja, a força ter-
restre soviética seria quase imbatível. Nesse ponto a Turquia seria impor-
tante aliado, pois possuía o poder anfíbio, força terrestre e a marítima.
Na visão moral do conito, os soviéticos seriam, para os EUA, homens
sem escrúpulos e precisavam antes de tudo ser “convertidos”, o que se
evidencia nos escritos de Kennan (1947). Kissinger destaca que em seus
anos iniciais a contenção era marcada por três aspectos, o militar, o moral
(correção do caráter) e o missionário, o ideal de salvar o mundo.
Segundo Harris (1972), a relação entre Turquia e EUA surgiu de
uma união bem pensada e planejada, pois cada país tinha interesses espe-
cícos nessa situação. Para compreender a relação entre os países é neces-
sário resgatar alguns tópicos importantes da formulação e execução de
Política Externa. Muitas decisões na política internacional são tomadas
com base nessas abordagens e contribuem para melhor compreensão do
processo decisório e por que determinadas escolhas ocorrem.
Para Cintra e Pereira (2009), o processo de tomada de decisão
em Política Externa está diretamente ligado aos Poderes Executivo e
Legislativo. Como há vários interesses de grupos especícos em jogo,
a relação entre os poderes ocorre, muitas vezes, fora do âmbito ocial/
tradicional. A P.E. americana é desenvolvida basicamente com a inter-
venção dos grupos de interesse, lobbies e tomadores de decisão, ligados
ao Executivo e Congresso. Na história das relações entre EUA/Turquia
a presença dos lobbies foi sentida, no caso do Chipre com a atuação do
Lobby Grego que fez por algum momento a situação car balanceada
favoravelmente para Chipre diante da disputa com os turcos.
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Com o m do Segundo Conito Mundial existia o temor de que
os soviéticos zessem da Turquia outro de seus países membros. A URSS
manifestava ainda o desejo de renovar os acordos oriundos do Tratado
de Montreux (1936) sobre a utilização dos estreitos turcos. Segundo
Fernandes (2004) a relação com a URSS teve para a Turquia dois momen-
tos distintos: entre 1919 e 1922, Lenin subsidiou a luta turca enviando-lhe
armamento e propiciando apoio político. Já no período pós - Segunda
Guerra, o desejo de expansão soviética empurrou a Turquia para as alian-
ças ocidentais. Esse alinhamento foi estratégico, pois a URSS tinha por
objetivo a conquista de parte do território turco, além da saída para os
oceanos quentes. Isso explica a aproximação turca com o governo ameri-
cano no período da Guerra Fria.
Na metade do século XX assiste-se no cenário internacional à inver-
são de papéis entre EUA e Inglaterra. Os EUA após a Segunda Guerra se
armaram como a grande potência mundial, posição antes ocupada pelos
ingleses. E uma das principais preocupações era diminuir a inuência
britânica no Oriente Médio, fruto de acordos inclusive com a Turquia
(Rodríguez, 2003). Outro desejo era impedir o crescimento soviético, tan-
to para o Ocidente, como para o Oriente, uma das formas de controlar
esse avanço comunista seria através da utilização das alianças militares,
como a OTAN, além de vários acordos bilaterais. A contenção seria o fa-
tor essencial para impedir esse avanço. Como ressalta Kissinger (2001a) a
Turquia por sua localização tinha grande importância para as pretensões
estadunidenses.
Durante a II Guerra Mundial a relação entre EUA e Turquia perma-
neceu morna e a relação turca com a URSS esfriou, pois, o sonho sovié-
tico da utilização e/ou posse em denitivo dos estreitos ainda era forte.
Em 1941, após ser atacada pelos alemães, a República socialista deixou
em segundo plano a ideia de obter o acesso aos mares quentes. Durante
a guerra houve na Turquia considerável aumento na simpatia em relação
à Alemanha e esse fato incomodou aos soviéticos. Moscou questionou a
neutralidade turca e no nal da II Guerra a desconança e as várias sus-
peitas ditavam o tom na relação entre os dois Estados, que vivenciaram
conitos históricos no passado. Com essa situação a Turquia também se
colocava ainda mais na defensiva em relação ao Kremlin.
No ano de 1945, segundo Oran (2010) foi elaborado um documento
pelo Departamento de Estado americano que denia a relação turco-a-
mericana como amigável e pacíca. O documento elencava os princípios
que deviam nortear essa amizade: 1 – A liberdade das pessoas para esco-
lherem livremente seu sistema de participação social, político, religioso
e econômico; 2 – Igualdade de oportunidade no comércio; 3 – Liberdade
para publicação, organização e reunião; 4 – Preservação das instituições
de ensino americanas em operação na Turquia; 5 – Proteção dos direitos
dos nacionais americanos. Os dois primeiros princípios são os pilares do
capitalismo, o terceiro é base da economia liberal e os dois últimos são
reflexos do imperialismo estadunidense (Oran 2010).
A Turquia devia manter-se livre da inuência soviética e os Estreitos
estavam entre os pontos de maior importância estratégica no período.
Ainda naquele ano o Departamento de Estado e a Marinha dos EUA
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Waldeir Eustáquio dos Santos, Rodrigo Corrêa Teixeira A relação entre Turquia e Estados Unidos: a geopolíca da Guerra-Fria e a estratégia da contenção
armavam que os Estreitos deveriam permanecer abertos em tempos de
paz e fechados em situações de conitos. Assim, mesmo estando de fora
dos acordos da Convenção de Montreux os americanos já inuenciavam
a Turquia.
Em 1945 um fato colocou em risco parte dos territórios da Turquia.
A Geórgia reivindicava uma vasta quantia de terras turcas com apoio da
URSS. Naquele momento a Turquia cobrou o posicionamento dos aliados
EUA e Reino Unido em sua defesa. A princípio os americanos foram favo-
ráveis aos turcos, em seguida os britânicos também se manifestaram a fa-
vor, pois não desejavam ver aumento da inuência soviética. Em virtude
do Tratado de Amizade de 1939, entre Inglaterra e Turquia, os ingleses se
mantiveram ao lado dos interesses turcos. Ainda em 1945, no mês de de-
zembro, houve desentendimentos entre Washington e Moscou, os ame-
ricanos estavam certos de que era intenção da Rússia atacar a Turquia.
Em abril de 1946 o Presidente Truman fez uma declaração dizendo que
a soberania e a integridade dos países do Oriente Médio não deviam ser
ameaçadas pela coerção nem pela penetração (Oran, 2010).
Em 1946 houve um acordo entre Ancara e Washington, no qual o
Presidente Truman perdoou todos os débitos da Turquia com os EUA,
existentes até aquela data. Isso foi fundamental para a economia turca
e para a relação entre as nações. Mas nesse ano, os soviéticos enviaram
duas solicitações à Turquia exigindo a revisão no Regime de controle
dos Estreitos. Foi para os turcos um ano de intensa pressão soviética. E
os EUA em parceria com a Inglaterra intervieram e impediram o acesso
da URSS aos Estreitos depois de muita resistência turca. Segundo Oran
(2010), a posição americana não era de defesa da Turquia, mas sim, com
foco em resguardar os interesses estadunidenses contra a dominação da
URSS.
Para dar um sinal de seu apoio, os EUA enviaram à Turquia um
navio de guerra portando o corpo de um diplomata turco que havia fale-
cido nos EUA. No mês de março de 1946 a Turquia solicita um emprésti-
mo aos bancos americanos e foi informada que provavelmente receberia
$25 milhões. Em outubro do mesmo ano, já no calor da Guerra Fria, os
turcos receberam uma signicativa ajuda de $500 milhões de dólares, a
Inglaterra ainda exercia inuência nos rumos da política turca e o “auxí-
lio” americano tinha claramente o desejo de reduzi-la. Com essa parceria
o “recado” estava dado também aos soviéticos, que no nal de 1946 di-
minuíram a pressão sobre o país do Bósforo e do Dardanelos. Na política
doméstica turca surge nesse período o Partido Democrata (PD), oposição
ao Partido Republicano do Povo (PRP). O PD inicialmente caracterizado
como partido opositor seguirá a mesma linha de amizade adotada pelo
PRP em relação aos EUA.
Conforme avalia Rodriguez (2003), o movimento que insere de vez
a Turquia dentro do Bloco Ocidental depois de iniciada a Guerra Fria,
foi o determinante discurso do Presidente Truman no Congresso em
12 de março de 1947. Nesse período a Grécia passava por crises internas.
Greves, inação alta, distúrbios e conitos civis, havia a suspeita de pre-
sença comunista no país Helênico. A Doutrina Truman foi considerada
uma espécie de plano de resgate, pois teve como objetivo evitar que a
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Turquia fosse absorvida pelos soviéticos. “A Doutrina Truman marcou
o m da primeira fase da procura da Turquia por segurança”4 (Harris,
1972, p. 28, tradução nossa). E acrescenta-se, o início da busca americana
por poder mundial. Apesar disso à época muitos turcos não concordaram
com o apoio americano o que provocou várias disputas domésticas. Sob
a Doutrina Truman a ajuda era, sobretudo, para reforçar, reorganizar,
reequipar e principalmente modernizar as Forças Armadas.
A teoria do Rimland desempenhou papel central na formulação da
estratégia de contenção dos EUA na Guerra Fria (Melo, 1999). A união
turco-americana pode ser analisada através do pensamento geopolítico
de Spykman, que defendia a ideia de uma linha de defesa estadunidense
do outro lado do Oceano Atlântico e claro um poder anfíbio que pudesse
combater o poderoso Estado do Heartland. A segurança devia ser pensa-
da de modo a bloquear a chegada de qualquer poder inimigo nas frontei-
ras nacionais. Assim a Turquia seria estratégica para conter o inimigo de-
clarado dos EUA, principalmente bloqueando a passagem pelos Estreitos
de Bósforo e Dardanelos. Neste sentido, o argumento de Pecequilo (2005,
p. 144) é a justicativa mais plausível.
[...] a contenção foi o guia e o referencial central para a política externa norte-
-americana, consistindo em sua grande estratégia durante toda a Guerra Fria.
[...] A contenção marca a história das relações internacionais em seu presente e
passado mais recente, devendo-se analisar seus principais componentes, denidos
ao longo de alguns documentos, textos e discursos fundamentais [...].
O passo seguinte da diplomacia turca foi buscar enquadrar o país
dentro do Plano Marshall (aporte nanceiro) e da OTAN (Organização
do Tratado do Atlântico Norte). Isso faria da Turquia uma nação cada vez
mais partícipe de organismos pan-europeus (Rodriguez, 2003).
Quando o Plano de ajuda nanceira foi lançado, as autoridades tur-
cas se viram diante da seguinte questão: como fazer parte da ajuda? Os
diplomatas e o governo souberam utilizar-se politicamente e geopolitica-
mente da sua posição e localização para pressionar os EUA e foram ime-
diatamente incorporados às ajudas do Plano Marshall. Assim os norte-a-
mericanos aproveitaram a debilidade britânica para apoiar a Turquia e a
Grécia, pois saíram mais fortes do conito. Pensadores americanos viam
no apoio aos turcos uma forma estratégica de ajudar a Europa. Conforme
avalia Harris (1972) até o ano de 1971 as ajudas chegaram perto da soma
de três bilhões de dólares. Contudo, a crítica principalmente na Turquia,
é que essas ajudas foram em grande parte direcionada ao setor agrícola
com objetivo de incrementar a produção de alimentos para a Europa,
com pouco investimento em tecnologia.
Em 1948 foi ocializado o Pacto de Bruxelas. Em junho do mesmo
ano os EUA rmaram as bases para organizar um Arranjo Coletivo de
Segurança para a Europa, incorporando os países do Pacto de Bruxelas,
assim estava criada a OTAN. Com isso Ancara sentiu a ameaça de car
esquecida e ter reduzida sua relevância. Logo o governo turco começou
a se articular para entrar no bloco militar, mas as diculdades eram mui-
tas. Diante disso, grupos internos sugeriam que a Turquia adotasse uma
política de neutralidade, pois os americanos não se empenhavam ade-
quadamente para a entrada turca no bloco. Diante do impasse, Truman
4. The Truman Doctrine marked the end
of the first phase of Turkey’s search for
security.
137
Waldeir Eustáquio dos Santos, Rodrigo Corrêa Teixeira A relação entre Turquia e Estados Unidos: a geopolíca da Guerra-Fria e a estratégia da contenção
declarou que a segurança da Europa seria também a da Turquia e que
com a criação da OTAN os turcos não seriam abandonados. Para que a
defesa do Continente europeu se completasse seria necessária a proteção
do território turco. Em 1949, apesar da sua debilidade militar e econômi-
ca, a Turquia passa a fazer parte como membro fundador do Conselho
Europeu. Segundo Harris (1972) esse convite foi apenas um consolo para
acalmar os ânimos.
Em julho de 1950, o Governo turco, através de Adnan Menderes de-
cide enviar para a Guerra da Coréia um efetivo de 4.500 soldados. Chamou
atenção o fato de que o envio não passou pelo crivo do Legislativo e não
teve consulta à oposição, pois Menderes enxergava no conito uma possi-
bilidade de abertura das portas da OTAN. Em 15/05/51 EUA propuseram
a entrada dos dois países (Turquia e Grécia) como membros permanen-
tes. “De fato, contudo, a tática turca havia deixado os Estados Unidos
com pouca opção de escolha”5 (Harris, 1972, p. 42, tradução nossa). A
forte diplomacia turca, as alianças com Inglaterra e França em 1939 e a
presença na Guerra da Coréia, foram os fatores que mais pressionaram os
estadunidenses nesses anos.
A Turquia teve sua participação na organização militar bloqueada
a princípio, por ser considerada geogracamente do Oriente Médio e por
seus conitos com o Chipre, sendo que um dos opositores a essa entrada
era a Grécia. Após o envio dos soldados para a Guerra da Coréia, os turcos
ganharam o apoio americano para fazer parte da aliança. Para os ingleses
interessava a segurança do Oriente Médio, devido aos seus interesses no
Petróleo, principalmente no Irã. Para eles a Turquia seria aceita no bloco
desde que em caso de conito no Mediterrâneo fossem enviados soldados
turcos para as operações necessárias. As negociações foram paralisadas
no nal do ano de 1951, pois os generais britânicos entendiam que a eles
caberia o comando das tropas e o que o Bloco do Mediterrâneo se es-
tabelecesse como uma força fora da OTAN. Os britânicos encontraram
oposição da Turquia e Estados Unidos.
Após várias negociações a Turquia foi incorporada ao Bloco Militar
Ocidental em 18 de fevereiro de 1952, assim os turcos já se viam no mesmo
nível de importância dos países do Leste Europeu, isso signicava inclusi-
ve, ser parte da Europa. E mais, a garantia de que o país deveria continuar
recebendo ajuda para subsidiar seu crescimento. Tanto o PRP (Partido
Republicano do Povo) sob Inönü, quanto o PD (Partido Democrata) sob
Menderes, trabalharam forte para envolver os americanos na política e
nas questões turcas e conseguiram. Do lado estadunidense o objetivo era
cada vez mais aumentar sua inuência no território turco e usá-lo geo-
politicamente, contudo, sem deixar transparecer o objetivo da contenção
aos soviéticos (Harris, 1972).
A entrada para a OTAN foi uma injeção de ânimo na Turquia.
Foram desenvolvidas várias atividades sob as bandeiras da Doutrina
Truman e do Plano Marshall e a presença americana em solo turco
aumentou significativamente nesse período. Segundo Harris (1972) o
temor de um ataque soviético fez os parceiros do Bloco Militar ociden-
tal organizarem uma Força de defesa com 96 divisões. Das quais mais
de 40 estavam sempre em situação de alerta e dessas, 18 bases eram na
5. In fact, however, the Turkish tactics
had left the United States with little
choice.
138
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 123-144
Turquia, local realmente estratégico tanto para defesa como para ataque.
Durante o Governo de Eisenhower a estratégia foi intensicada, pois a
Guerra parecia questão de tempo. Criou-se nesse mandato a “Doutrina
da Retaliação Maciça”.
As estratégias da OTAN previam a derrubada do inimigo do
Heartland. Durante a década de 50, a demanda soviética por partes do
território turco era mais evidente e compreensiva. O exército turco -
cou em posição sempre estratégica, com organização de infra-estrutura e
treinamento. Parte signicativa dos investimentos da Doutrina Truman
era destinada à construção de estruturas militares, pois havia a necessi-
dade de modernização. Duas cidades se destacaram: Incirlik como base
aérea e Izmir como sede do Comando do Sudeste. Os treinamentos inten-
sos tinham como objetivo colocar o exército turco no nível mais próximo
possível do americano.
Em 1954 foi rmado o polêmico acordo em que os americanos não
diplomatas, em serviço na Turquia, estariam resguardados pela imu-
nidade, documento foi aprovado no Congresso Turco. Por outro lado,
vários outros tratados foram rmados secretamente entre o Ministério
das Relações Exteriores da Turquia, o Exército e os EUA. Com isso, o
número de estadunidenses cresceu – eles prestavam auxílio em treina-
mentos, capacitações diversas e organização logística. Nesse período, se-
gundo Harris (1972), foram instalados mísseis de alcance intermediário
na Turquia e a capacidade americana de obtenção de informações, através
de satélites, aumentou. A estratégia da Contenção estava em pleno desen-
volvimento. Em 1956 a URSS denunciou que balões meteorológicos dos
EUA estavam sendo utilizados como espiões e esses instrumentos eram
lançados do território turco.
Entre os anos de 1954 e 1955 foi criado o Pacto de Bagdá, um arran-
jo militar entre Turquia, Irã, Paquistão e Iraque, apoiado pela Inglaterra,
sem os EUA. Esse acordo objetivava impedir que a URSS pudesse avançar
em direção ao Oriente Médio, o que fez acirrar ainda mais os ânimos com
o Kremlin. Egito e Síria, mais afeitos aos soviéticos, não zeram parte do
Pacto. Durante o ano de 1956 os soviéticos iniciaram o fornecimento de
armas à Síria, episódio que fez Washington se manifestar, dizendo que
não aceitaria nenhuma agressão aos países do Pacto e em contrapartida
criou em 1957 uma política especíca de proteção aos países do Oriente
Médio. Em 1959 o Pacto se transformou na Organização do Tratado
Central, que foi mais estruturada em termos de apoio econômico e me-
nos militar.
Portanto, a década de 50 foi marcada pela aliança comercial e mili-
tar estratégica entre Turquia e EUA. Os investimentos econômicos foram
excessivamente direcionados ao setor agrícola, sendo que a Indústria foi
pouco incentivada. Havia uma demanda por produtos manufaturados e
a indústria doméstica turca não tinha condições de atendê-la. Outro fator
de desequilíbrio estava ligado ao Plano Marshall, pois houve a entrada
maciça de produtos vindos de outros países que também foram bene-
ciados por esta política nanceira. Com isso a necessidade de recorrer
a empréstimos se tornou premente e como consequência lógica causou
desequilíbrio na Balança Comercial. Segundo Keyder (1979) a ideologia
139
Waldeir Eustáquio dos Santos, Rodrigo Corrêa Teixeira A relação entre Turquia e Estados Unidos: a geopolíca da Guerra-Fria e a estratégia da contenção
americana após o m da II Guerra tinha como objetivo colocar no poder
dentro dos países periféricos elites com tendência pró-EUA.
Sabe-se que a década de 1950 foi extremamente complicada para o
povo turco, e seu governo em especial. A chegada de um novo grupo ao
poder provocou uma transformação muito intensa na agenda política na-
quele momento. Do lado estadunidense, a intenção seria que as elites go-
vernassem com a ideia de abertura econômica e de mercado. “Nos anos
pós-guerra ambos os governantes do PRP e PD usaram os pretextos do
expansionismo soviético para constituir alianças com os Estados Unidos
e o centro capitalista”6 (Somel, 2011, p. 194, tradução nossa). Como em
outras partes do mundo, a ajuda militar não foi encaminhada desacom-
panhada da liberalização econômica.
Já a década de 1960 foi um período conturbado na política mun-
dial, muito em virtude do que aconteceu em 1962, a famosa e assustadora
crise dos mísseis. Para Allison e Zelikow (1999) esse foi o momento em
que o mundo esteve mais próximo de uma guerra nuclear, foram 13 dias
tensos. Havia mísseis soviéticos em território cubano, direcionado para
os EUA, para isso os soviéticos justicavam a defesa de Cuba contra uma
possível invasão americana. Do outro lado, em solo turco, mísseis estadu-
nidenses apontados para a URSS. A situação foi resolvida via diplomacia.
Segundo Costa (1998), os armamentos em Cuba representaram a primei-
ra vez que os soviéticos colocaram mísseis fora do seu território, o que
assustou Washington.
O Governo Menderes concordou com a instalação de mísseis de
médio alcance na Turquia. Havia um acordo entre o Parlamento e o
Executivo do país, de que qualquer negociação dentro da parceria com os
EUA seria informada e aprovada pelo Legislativo. A questão dos mísseis
foi mantida no campo do segredo. Em meados de 1959/1960 os Mísseis
Júpiter foram instalados na cidade de Ismir. Kennedy, prevendo as com-
plicações, solicitou a retirada dos armamentos, mas os militares não con-
cordaram, alegando que a Turquia assim estaria segura e mais forte fren-
te aos soviéticos. De acordo com o Programa de Ajuda Militar, os mísseis
passaram a ser propriedade da Turquia.
Para a URSS os mísseis em Cuba possuíam o mesmo valor estra-
tégico e militar que aqueles colocados em solo turco. Depois da crise de
1962 os objetivos da OTAN foram descobertos. A Turquia, que acabou
se tornando um mero expectador da situação, foi apanhada de surpre-
sa, pois, a crise surgiu muito rapidamente. Após essa situação, ambos os
lados puderam compreender que os perigos da Guerra Fria surgiam, às
vezes, sem aviso prévio. Apesar de possuir os Mísseis em seu território a
Turquia poderia ser atacada pelos soviéticos devido a menor distância e
não estaria preparada para enfrentar tal acontecimento. Apenas em abril
de 1963 os Mísseis foram retirados da Turquia. Portanto, os mísseis em
Cuba foram uma resposta soviética, às ameaças dos EUA.
Os anos de 1960 foram marcados por desentendimentos e divisão de
posturas entre americanos e turcos (Rodriguez, 2003). Questões internas,
como o Golpe Militar e no cenário internacional os conitos com o Chipre
foram os motivadores. A Ilha (Chipre) era dividida entre gregos e turcos,
sendo que os últimos eram minoria. Os gregos sendo maioria desejavam
6. In the postwar years both the RPP
and DP governments used the pretext of
Soviet expansionism to build closer ties
with the United States and the capitalist
core.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 123-144
mudar alguns pontos da constituição para atender a alguns interesses es-
pecícos, fato com que a Turquia não concordou e como solução adotou
a intervenção militar. Como a Ilha gozava de grande prestigio na ONU
(Organização das Nações Unidas) logo o conito foi internacionalizado.
O que fez estremecer as relações entre os dois países foi a carta en-
viada à Turquia pelo presidente americano Johnson, com uma negativa
de apoio à questão turca no Chipre. Sendo assim, os turcos, questiona-
ram-se, sobre o alinhamento incondicional com os americanos. Contudo,
a Turquia já estava dependente da ajuda nanceira dos EUA e sua vontade
de se afastar não podia ser concretizada, pois seriam altos os custos para
tal situação. Em 1963 o país se tornou membro associado da Comunidade
Econômica Europeia, avanço importante para que em seguida se tornas-
se membro efetivo de direito do Bloco. Esse fato fez mudar as relações
entre os EUA e o país turco, pois sua dependência em relação aos ameri-
canos diminuiria drasticamente, contudo a entrada não se efetivou.
A década de 1960 marcou o retorno dos debates em torno do Islã
Político no Oriente Médio. Esse fenômeno não passaria em branco na terra
de Atatürk. Nesse período cresceu o antiamericanismo dentro da Turquia
e com a crise do Chipre esse sentimento aumentou consideravelmente.
Os soviéticos tentaram se aproveitar da situação e em 1964 seu Ministro
das Relações Exteriores visitou a Turquia e demonstrou estar a favor dos
turcos no conito cipriota. Paralelamente o Kremlin mantinha contato
com o Governo da Ilha, na pessoa do Presidente Makários. Por um breve
momento na história a aproximação com a URSS fez com que Turquia e
EUA se mantivessem distantes.
A década de 1970 também foram marcados por novos abalos na re-
lação entre os dois países. Durante os anos de 1975 a 1978 os EUA promo-
veram um embargo econômico contra os turcos e o motivo foi o Chipre,
invadido pela Turquia em 1974. Ainda nesse período as relações conituo-
sas entre Grécia e Turquia se intensicaram pela disputa sobre o espaço
aéreo e marítimo do Mar Egeu. As relações turco-americanas voltam a
se modicar nos anos 1980, por dois motivos principais: o Irã experimen-
tou a Revolução em 1979 e passava por uma transformação político-es-
trutural; e os soviéticos invadiram o Afeganistão. Portanto, a balança de
poder no Oriente Médio estava alterada e isso signicou a revalorização
estratégica do país turco diante dos americanos, o que levou a assinatura
de novo acordo de cooperação entre os parceiros. Nesse tratado os EUA
poderiam utilizar doze bases militares na Turquia em locais estratégi-
cos. “No acordo também se contemplava ajuda econômica e militar dos
Estados Unidos à Turquia” 7 (Rodriguez, 2003, p. 1364, tradução nossa).
Vale lembrar que no início da década os militares haviam tomado o poder
novamente.
Há no Oriente Médio uma potência regional com valor estratégico
e energético alto, o Irã. Não é interessante para a Turquia, muito menos
para os EUA o protagonismo desse país. Contudo, as posições adotadas
em relação ao Estado Iraniano são distintas. Para os estadunidenses o
Irã é considerado um “rogue-State” e isso tem provocado várias situa-
ções constrangedoras na Política Internacional. Por outro lado, para os
turcos está sendo mais interessante manter a relação mais amistosa e
7. En el acuerdo también se contempla-
ba ayuda económica y militar por parte
de Estados Unidos a Turquía.
141
Waldeir Eustáquio dos Santos, Rodrigo Corrêa Teixeira A relação entre Turquia e Estados Unidos: a geopolíca da Guerra-Fria e a estratégia da contenção
pragmática, inclusive recebendo petróleo e gás desse país. A diplomacia
turca sempre ressalta a amizade entre os dois países. E a Turquia nega
qualquer disputa por liderança regional com o povo iraniano.
Outro país nos limites fronteiriços da Turquia que gerava preocu-
pações era a Síria, também atualmente vista pelos EUA como um “rogue-
State”. Em alguns momentos das décadas de 1990 e 2000 quando alguma
dissidência surgia, os turcos acreditavam no suporte norte-americano
a ela, o que não ocorreu. A Síria é uma das nações mais fortemente li-
gadas à Rússia e isso pode explicar em parte a neutralidade americana.
Conforme Rodriguez (2003), nesse caso Washington preferia car sempre
de fora e evitar qualquer confronto com a Síria para não atrair os russos.
A Ásia Central é um ponto importante de projeção para a Turquia,
pois nessa região do Globo há alguns povos turcos. Mas existe inuência
da Rússia e do Irã nesse local e o Governo turco tenta a todo custo mini-
mizá-la. Nenhum dos Estados supracitados (Rússia e Irã) possuem laços
étnicos e religiosos com o povo ali estabelecido e disso também os turcos
tiram proveito. Há o projeto de oleoduto e gasoduto ligando essa região
à Europa e passando em território da Turquia, o qual foi apoiado forte-
mente pelo governo americano que deseja também ver a inuência russa
mais limitada possível.
Internamente há uma forte pressão de grupos lobistas que defen-
dem os interesses de gregos e armênios. Esse fato vez ou outra provoca
tensões entre os antigos parceiros (EUA/Turquia). Os grupos internos
levantam bandeiras em defesa dos direitos humanos, a questão delicada
do Chipre e desejam minimizar as ajudas nanceiras para o Governo de
Ancara. Conforme Rodriguez (2003) não há, por outro lado, o Lobby tur-
co o que faz a situação car desfavorável para a Turquia, que recebe apoio
apenas de órgãos do próprio governo norte-americano.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Segundo nota apresentada por Oran (2010), o número de acordos
bilaterais celebrados entre EUA e Turquia é uma incógnita até os dias
atuais. Contudo, foram muitos, principalmente no campo militar. Através
da OTAN e dos vários tratados os dois países aumentaram sua segurança
interna, sua capacidade militar e conseguiram conter o perigo iminente
representado pela URSS. Barnett (1996) arma que as alianças servem
para evitar uma guerra indesejada. No caso da relação aqui trabalhada,
a guerra ocorreu, apesar de ser caracterizada como um conito atípico,
ideológico: a Guerra Fria. Por outro lado, também diz o autor acima que
pode servir para uma bem-sucedida guerra, caso não seja possível evitá-la
e isso foi o que ocorreu na Guerra Fria. Mas vale ressaltar que a vitória
dessa aliança foi construída sob forte pressão militar e, sobretudo, pela
busca incansável, indomável, por aquilo que pode ser dito como o bem
mais precioso das Relações Internacionais – o poder. Sendo que a identi-
dade foi essencial para se alcançar este fator.
Esse artigo cumpriu o objetivo que era analisar a relação geopolítica
e geoestratégica entre Turquia e os Estados Unidos para compreender o
papel da Turquia como país de contenção à expansão soviética durante
142
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 123-144
a Guerra Fria. Dos documentos (textos, artigos, livros) pesquisados pou-
cos falam diretamente dos interesses entre os dois países como o faz, por
exemplo, Harris (1972). Mas, se fosse possível dizer de uma soma de fato-
res, o resultado seria que a geopolítica foi primordial na construção e/ou
caminhada desses países, principalmente no período de 1947 até meados de
1991. A Turquia desenvolveu um papel estratégico importante e ainda hoje
colhe os frutos ou recebe ônus por isso, conforme arma Sandrin (2009).
A primeira hipótese, que diz da posição e localização da Turquia
ainda da sua ligação com outros países, se conrma diante das descober-
tas feitas por essa pesquisa. Nessa condição, a Turquia foi parte do plano
estadunidense de contenção da União Soviética na Guerra Fria. Portanto,
também foi conrmada a segunda hipótese. Assim a Turquia controlan-
do os estreitos o de Bósforo e Dardanelos, não permitindo o acesso sovié-
tico, somadas às suas bases militares com os EUA. Isso foi essencial para
que o Kremlin não alcançasse o objetivo principal que seria o acesso aos
mares quentes, ou seja, saída para o Mar Mediterrâneo. Sua “possível”
intenção de se transformar em um “poder anfíbio” não pôde ser concre-
tizada, pois, a navegação, as estratégias de guerra e/ou conquistas não
seriam administráveis no oceano gelado ao norte da URSS. Outro aspec-
to relevante, que não foi alcançado, seria o acesso às fontes de energia,
encontradas em abundância no Oriente Médio, petróleo e gás.
Além disso, a Turquia exerceu também o papel de contenção políti-
co-estratégica dos países do Oriente Médio frente ao chamado “Ocidente”,
conrmando outra hipótese desta pesquisa. É possível novamente bus-
car amparo em Barnett (1996) que armou estarem os países do Oriente
Médio mais “interessados” em conitos deixando em segundo plano a
cooperação. Naquele tempo histórico, período da Guerra Fria, essa ar-
mação poderia fazer sentido. Mesmo a Turquia, saindo da Guerra Fria,
estava marcada por essa tendência, que viria a ser transformada nos anos
2000. Conforme Pecequilo (2005) o pós-Guerra Fria foi marcado essen-
cialmente pela multipolaridade. Assim o argumento ora apresentado é
a de que a contenção nesse aspecto foi militar, mas também ideológica.
No aspecto militar a Turquia sob vários aspectos impediu a amiza-
de de países do Oriente Médio com a URSS. Suas bases militares possi-
bilitavam uma presença forte dos EUA, pois seu espaço geográco é rico
em possibilidades estratégicas. Suas fronteiras dão acesso rápido e fácil a
vários Estados considerados como ameaça pelos estadunidenses: Iraque,
Síria e Irã, por exemplo. Também do ponto de visto militar foi apresenta-
do nesse trabalho que as organizações militares constituídas no Mundo
Árabe tiveram a presença dos turcos, pode-se lembrar do Pacto de Bagdá
e do Tratado de Cooperação do Golfo. Claro, não pode ser esquecido o
papel da Turquia nas operações de paz, tanto em sua região Eurásia, con-
forme Turquia (2001), como na África. Mas, a principal organização mili-
tar foi a OTAN, que pôde integrar em seus quadros vários países-chave.
A OTAN foi um dos pilares da política de contenção.
No aspecto ideológico é valido resgatar a modernização promovida
por Atatürk no começo do século passado. Situação a princípio impositi-
va, mas, que num segundo momento foi bem utilizada pela Turquia para
suas aquisições e alianças. Uma nação do Oriente, islâmica e que faz parte
143
Waldeir Eustáquio dos Santos, Rodrigo Corrêa Teixeira A relação entre Turquia e Estados Unidos: a geopolíca da Guerra-Fria e a estratégia da contenção
do mundo ocidental. Os turcos souberam usar o alfabeto, democracia,
“liberdade política”, todos esses aspectos foram empregados como um
“bom exemplo” aos países vizinhos.
Outra variável relevante para mensurar o papel turco na contenção
foi o aspecto nanceiro. A Turquia, segundo Harris (1972), chegou a ser
o terceiro país em volume de ajuda estadunidense no período da Guerra
Fria. Conforme analisado no desenvolvimento desta pesquisa, a questão
econômico-nanceira era para os EUA uma das molas-mestras para der-
rubar a concorrência soviética. Essa política foi bem utilizada pelos go-
vernos que ocupavam a Casa Branca. Portanto, para se encaminhar uma
conclusão, é válido lembrar que a lente teórica da geopolítica auxiliou na
percepção da relação entre Turquia e Estados Unidos no período do con-
ito bipolar. Mas ainda hoje, mesmo com a mudança sistêmica pode ser
perfeitamente utilizada. A “troubled alliance” entre esses dois países foi
e continua sendo pragmática, estratégica e claro econômico-nanceira.
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Jonnas Esmeraldo Marques de Vasconcelos Notas sobre a ascensão e crise da etapa neoliberal do imperialismo
Notas sobre a ascensão e crise da etapa
neoliberal do imperialismo
Notes on the rise and crisis of the neoliberal stage of
imperialism
Reflexiones sobre el ascenso y crisis de la etapa neoliberal
del imperialismo
Jonnas Esmeraldo Marques de Vasconcelos1
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2025v13n1p145-163
Enviado: 20 de Janeiro de 2024
Aceito em: 12 de Maio de 2025
RESUMO
Partindo da premissa que imperialismo continua sendo um conceito-chave para
se entender o mundo atual, o argumento central desenvolvido é que vivencia-
mos a crise da etapa neoliberal do sistema imperialista liderado pelos Estados
Unidos da América (EUA). Assim, o artigo está dividido em quatro tópicos. No
primeiro, faz-se breves apontamentos sobre os debates marxistas inaugurais
sobre o conceito de imperialismo e algumas de suas lições para se pensar o
presente. No segundo, aprofunda-se a análise sobre as características gerais e
transformações do imperialismo sob a gestão dos EUA. No terceiro, a ênfase da
análise recai sob os aspectos nanceiros e monetários justamente para localizar
os contornos da ascensão e crise da etapa neoliberal. Por último, traçam-se algu-
mas observações sobre as facetas mais atuais dessa crise do imperialismo, que se
manifesta, dentre outros elementos, na agenda da des-dolarização.
Palavras-chave: Imperialismo; Neoliberalismo; Crise; Finanças e Moeda.
ABSTRACT
Assuming that imperialism remains a key concept for understanding the current
world, the central argument developed in this article is that we are experiencing
the crisis of the neoliberal stage of the imperialist system led by the United
States of America (USA). Therefore, the paper is divided into four topics. In the
rst, brief notes are made on the inaugural Marxist debates about the concept
of imperialism, and some of their lessons for thinking about the present. In the
second, the analysis deepens on the general characteristics and transformations
of imperialism under the management of the USA. In the third, the focus of the
analysis falls on nancial and monetary aspects precisely to locate the contours
of the rise and crisis of the neoliberal stage. Finally, some observations are made
about the most current facets of this crisis of imperialism, which manifests
itself, among other elements, in the agenda of de-dollarization.
1. Professor da Faculdade de Direito
e do Programa de Pós-Graduação em
Relações Internacionais da Universidade
Federal da Bahia (UFBA). Professor no
Programa de Pós-Graduação em Direito,
Governança e Políticas Públicas da Uni-
versidade Salvador (UNIFACS). Doutor
em Direito Econômico, Mestre em Direi-
tos Humanos e Bacharel em Direito pela
Faculdade de Direito da Universidade de
São Paulo (USP). Pesquisador visitante
no Instituto de Pesquisa Econômica
Aplicada (IPEA), com foco em iniciativas
dos BRICS junto ao sistema monetário
e financeiro. Coordenador do BRICS+
Research Center (NEPBRICS/UFBA).
E-mail: jm.vasconcelos@ufba.br
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 145-163
Keywords: Imperialism; Neoliberalism; Crisis; Finance and Currency.
RESUMEN
Partiendo de la premisa de que el imperialismo sigue siendo un concepto
clave para entender el mundo actual, el argumento central desarrollado es que
estamos viviendo la crisis de la etapa neoliberal del sistema imperialista liderado
por los Estados Unidos de América (EE.UU.). Por lo tanto, el artículo se divide
en cuatro temas. En el primero, se realizan breves apuntes sobre los debates
marxistas iniciales sobre el concepto de imperialismo y algunas de sus lecciones
para pensar en el presente. En el segundo, se profundiza en el análisis de las
características generales y transformaciones del imperialismo bajo la gestión
de los EE.UU. En el tercero, la atención del análisis se centra en los aspectos
nancieros y monetarios precisamente para ubicar los contornos del auge y la
crisis de la etapa neoliberal. Finalmente, se hacen algunas observaciones sobre
los aspectos más actuales de esta crisis del imperialismo, que se maniesta, entre
otros elementos, en la agenda de la desdolarización.
Palabras clave: Imperialismo; Neoliberalismo; Crisis; Finanzas y Moneda.
1 NOTAS BREVES SOBRE O DEBATE CLÁSSICO DE IMPERIALISMO
O imperialismo é conceito que emerge historicamente das análi-
ses sobre os processos de associação entre o poder político e frações do
capital (em especial, do capital nanceiro), que passariam a moldar as
hierarquias e as dinâmicas de competição. Rudolf Hilferding foi um dos
pioneiros neste tipo de leitura dentro do campo marxista, ao publicar,
já em 1910, a obra O Capital Financeiro, sustentando que o processo de
concentração e centralização do capital impulsionava, de um lado, a força
de uma oligarquia nanceira sobre as demais frações da burguesia cada
vez mais subordinadas e associadas ao seu interesse, e, de outro lado, o
movimento de expansão e integração dos mercados, elevando, assim, o
território e o nível da disputa inter-capitalista a patamares potencialmen-
te explosivos (Hilferding, 1997, p.29).
Por outro ângulo, Rosa Luxemburgo publicou, em 1913, o trabalho
A Acumulação de Capital, argumentando que o imperialismo representa-
ria a expressão política da lógica do processo de acumulação do capital.
Todavia, para Luxemburgo (1970, p.393), o impulso pela expansão dos
mercados e pela internacionalização das empresas surgiria como resposta
à crônica tendência ao subconsumo das massas.
Nikolai Bukharin, por seu turno, escreveu, em 1915, O Imperialismo
e a Economia Mundial, interpretando as políticas expansionista e prote-
cionistas das potências capitalistas à época da 1ª GM como “a política do
capital nanceiro”. Para Bukharin (1972, p.170), diferentemente de outras
épocas, seria o capital nanceiro que conferiria especicidade da política
imperialista.
Em diálogo crítico com tais visões, Vladimir Lenin escreveu, em
1916, a obra O Imperialismo: fase superior do capitalismo, sintetizando o de-
bate precedente sobre o tema e apresentando sua leitura sobre as carac-
terísticas particulares do fenômeno. Em concordância com Hilferding,
o processo de formação de monopólios seria, para Lenin, a chave para
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Jonnas Esmeraldo Marques de Vasconcelos Notas sobre a ascensão e crise da etapa neoliberal do imperialismo
se compreender a particularidade da fase do capitalismo vivenciada. No
entanto, diferentemente do primeiro, que formulou o conceito de capi-
tal nanceiro para explicar o processo de unicação do capital bancário
com o capital industrial, Lenin utilizou-se do termo para designar uma
nova modalidade de acumulação, que tinha na exportação de capitais um
dos seus principais instrumentos para criar uma rede internacional de
dependências das demais esferas do capital aos interesses nanceiros.
Se, enquanto predominava a livre concorrência, o que caracterizaria o
capitalismo seria a exportação de mercadorias, a fase monopolista tinha
como particularidade justamente a exportação de capitais. Este processo
seria resultante da própria situação monopolística, que, ao alcançar níveis
elevados de acumulação, colocava a exportação de capitais como uma al-
ternativa lucrativa ao excedente produzido. Observando esse movimento
dos capitais em importantes setores da economia (petróleo, aço, minério,
zinco etc.), Lenin (2008, p.74) apontou para a formação de “super mono-
pólios” como núcleo da lógica da “partilha do mundo” sob dominação do
capital nanceiro.
Ainda que apresentando diferenças entre si, é possível armar que
esses clássicos do marxismo buscam compreender o imperialismo jus-
tamente a partir da relação que se estabelece entre o poder político e as
disputas das grandes corporações naquela etapa do capitalismo. Nesse
sentido, um dos aspectos que gostaríamos de chamar à atenção é de que
a análise sobre o imperialismo coloca em destaque o importante papel
desempenhado pelo Estado na dinâmica do capitalismo. Ou seja, o Estado
não seria apenas central na origem e organização do modo de produção
(como pelo papel da dívida pública, pela regulação dos cercamentos, pela
legislação fabril e penal, bem apontados por Marx no capítulo sobre a
“Acumulação Primitiva”, na obra O Capital), mas é também parte consti-
tutiva do próprio desenvolvimento capitalista. Essa associação se manifesta
na criação de estruturas regulatórias e produtivas para a reprodução e ex-
pansão de capitais em detrimento de outros, como por meio de políticas
protecionistas e de promoção das exportações de mercadorias e capitais.
Em apertada síntese, uma das grandes lições que os clássicos nos
deixam é a da observação de que, assim como na dinâmica mercantil a
concorrência leva à concentração e centralização de capitais, no plano
geopolítico a competição interestatal leva à concentração e centraliza-
ção de poder político. Dessa dupla dinâmica, forma-se uma oligarquia de
Estados, que organiza os quadros gerais da acumulação, estabelecendo
o terreno jurídico, político, valorativo sob o qual os conitos, em nível
mundial, devem ocorrer. Este quadro é o imperialismo, que expressa um
conjunto de formas sociais e institucionais moldadas conforme os inte-
resses fundamentais do capital nanceiro e suas potências estatais asso-
ciadas. Importante notar que o imperialismo é um quadro de equilíbrios
instáveis, dentro e fora da oligarquia estatal dominante; por isso, é dinâ-
mico e mutável ao longo do tempo. Inclusive, se à época dos escritos dos
marxistas supramencionados, o sistema imperialista tinha como epicen-
tro o Reino Unido, a dinâmica do bloco capitalista ao longo do século
passaria progressivamente a gravitar em torno dos EUA.
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2 O IMPERIALISMO ESTADUNIDENSE
Apesar do imperialismo expressar um quadro complexo de forças e
interesses, conformando diferentes dinâmicas na ordem global ao longo
do tempo, têm sido os EUA o seu ponto central de ancoragem, ao menos
desde a 2ª GM. Ou seja, ainda que existam países com práticas imperialis-
tas (Inglaterra, França, para car em alguns poucos exemplos), que, inclu-
sive, já disputaram a liderança dentro da oligarquia internacional, desde
a 2ª metade do século XX, o imperialismo tem sido sobretudo liderado e
organizado pelos EUA (Furno, 2022). Posição de destaque alcançada pela
sua (i) supremacia militar, (ii) hegemonia político-cultural e (iii) pela do-
minação econômica.
Em termos militares, não é exagero armar que os EUA são a maior
máquina de guerra já produzida na história. Nenhum outro país ou povo
conseguiu desenvolver um setor bélico tão expressivo e fazer penetrar
suas forças armadas nos mais diversos cantos do planeta. Dados recentes
apontam, por exemplo que os EUA respondem por cerca de 40% do
orçamento mundial em armamentos2 , tendo mais de 800 bases militares
fora do país3 . Desde a sua independência, esse país tem, em média, par-
ticipado de uma guerra a cada 3 anos (Fiori, 2022a). O complexo militar
tem sido um vértice central na dinâmica econômica, política, social e cul-
tural dos EUA, sendo mobilizado em prol dos interesses estratégicos das
burguesias nacionais e associadas. Desde o m da Guerra Fria, inclusive,
são os EUA e seus aliados que monopolizam o “direito” de guerra, ditan-
do os termos e as possibilidades dos conitos no globo. Direito unilateral
recentemente posto em xeque pela ação russa na Ucrânia (Fiori, 2022b).
Do ponto de vista político e cultural, os EUA detêm igualmente uma im-
portante hegemonia internacional. Suas instituições, seus autoproclama-
dos valores fundamentais de liberdade, de democracia, de bem-viver etc.,
seus hábitos de consumo, sua produção artística e cultural, em suma, o
american way of life, são tomados como a principal referência mundo afora.
É possível observar nas mais diversas áreas da vida social - universidades,
jornais, filmes, aplicativos de entretenimento etc. - a presença maciça de
verdadeiros “aparelhos ideológicos de estado” (Althusser, 2002) atuando
em prol da hegemonia estadunidense. Em termos econômicos, o processo
virtuoso de industrialização e o extraordinário crescimento dos EUA ob-
servados já a partir do século XIX ajudaram a criar as condições materiais
para superar a concorrência e ultrapassar os entraves do sistema impe-
rialista centralizado até então pelo Reino Unido, especialmente do cam-
po monetário e nanceiro, como falaremos em mais detalhes no tópico
seguinte.
De forma sintética, podemos armar que a posição de liderança dos
EUA foi erigida pela capacidade de impor derrotas aos seus competidores
sistêmicos. De um lado, o país liderou a coalização de forças burguesas
contra a ameaça soviética, vencendo a Guerra Fria. De outro lado, os EUA
atuaram para limitar as forças de seus próprios aliados sempre que neces-
sário, garantido que seus rivais “internos” não afetassem a sua posição
dentro do bloco imperialista, a exemplo do papel de sua moeda nas rela-
ções econômicas internacionais.
2. Vide: https://www.ihu.unisinos.br/ca-
tegorias/618204-estados-unidos-uma-e-
conomia-de-guerra-contra-a-sociedade
3. Vide: https://jacobin.com.
br/2022/06/o-arquipelago-blindado
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Jonnas Esmeraldo Marques de Vasconcelos Notas sobre a ascensão e crise da etapa neoliberal do imperialismo
2.1 Moeda e imperialismo
A moeda não é apenas um meio de troca para a realização das tro-
cas mercantis e uma reserva de valor das mercadorias, mas ela é também
um instrumento de poder (Fiori, 1999). Ou seja, a dinâmica entre moedas
nacionais expressa, historicamente, as relações de força entre os países,
que se condensam em um dado sistema monetário e nanceiro, que, não
sem espanto, se molda justamente para favorecer a dinâmica de acumula-
ção daquele país que consegue impor a sua moeda nacional como a moe-
da de curso internacional. Notemos que diferentes congurações sobre o
padrão monetário utilizado como reserva mundial de valor e, com isso,
como referência para determinação das taxas de conversões cambiais,
bem como sobre o nível de mobilidade de capitais permitido entre os paí-
ses, além de orientarem as trocas comerciais, possuem enormes implica-
ções na dinâmica das sociedades (Broz; Frieden, 2001; Haggard; Maxeld,
1996; Martin, 2015). Assim sendo, cada sistema monetário e nanceiro
corresponde a desiguais relações de perdas e de ganhos – seja em termos
de recursos econômicos, seja em termos de poder político – entre os seto-
res, no plano tanto nacional quanto mundial.
Ainda que portando variações regionais, o chamado sistema “pa-
drão-ouro” britânico preponderou ao longo do século XIX até a 1ª GM
(Eichengreen, 2008). Em linhas gerais, pode ser caracterizado pela exis-
tência de regras explícitas de conversibilidade das moedas nacionais em
ouro, por meio de um preço xo, permitindo uma livre arbitragem in-
ternacional dentro de bandas estreitas (as chamadas gold points). Naquele
sistema, a moeda de curso internacional era a Libra Esterlina, expressan-
do a supremacia do circuito nanceiro do Reino Unido naquela etapa do
imperialismo mundial. Além disso, havia regras implícitas a orientarem
o comportamento dos países, como os Bancos Centrais atuando enquan-
to garantidores em última instância e como estabilizadores da parida-
de cambial, bem como o entendimento de que governos não poderiam
articialmente inuenciar o preço de suas moedas (Mckinnon, 1993, p.
03-06).
O ocaso do imperialismo britânico correspondeu também à crise
do sistema monetário e nanceiro lastreado na sua moeda. O padrão li-
bra-ouro não resistiu aos eventos decorrentes do acirramento da compe-
tição inter-imperialista e da Crise de 1929, tendo sido progressivamente
abandonado pelas principais potências capitalistas concorrentes, inaugu-
rando um período de virtual anarquia monetária e nanceira durante o
período. A estabilização das relações econômicas internacionais somente
aconteceria com o sistema estruturado após uma série de encontros, no
crepúsculo da 2ª GM, na cidade estadunidense de Bretton Woods. Esse
sistema foi componente fundamental do arranjo imperialista emergen-
tes, liderado a partir de então pelos EUA, reorganizando as relações (e,
consequentemente, as hierarquias) no capitalismo.
Na visão de Eric Helleiner (2010, p. 620), o “Sistema Bretton Woods”
seria melhor entendido como a síntese de um extenso processo de trans-
formações incrementais e contraditórias em torno do padrão anterior.
Processo que pode ser, em sua visão, organizado em quatro fases: (i) uma
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crise de legitimidade, (ii) um interregno, (iii) uma fase constitutiva e (iv) uma
fase de implementação. Assim, descreve o cenário de crise dos anos 1930
como um momento de deslegitimação das ideias liberais e, por conse-
guinte, do modelo teórico que embasava o sistema padrão-ouro. Entre
os anos de 1930 e 1944, a fase do “interregno” caracteriza a coexistência
de diferentes propostas de reformas, experimentações e debates teóri-
cos até o início da fase “constitutiva”, com as mencionadas conferências.
Concluído o Acordo em 1944, a fase de implementação, que seria a de per-
suasão e de raticação dos países, revelou-se bastante conituosa, reque-
rendo ajustes com a ocorrência de novas crises econômicas (Helleiner,
2010, p. 623-625)4 .
Durante as negociações em Bretton Woods, as lideranças – nota-
damente dos EUA e do Reino Unido – buscavam reestabelecer relações
econômicas internacionais por meio de um sistema monetário e nancei-
ro que permitisse aos governos perseguirem políticas monetárias autôno-
mas, evitando os constrangimentos da época do padrão-ouro (Mckinnon,
1993, p. 11-19). Em outras palavras, as unidades nacionais buscavam maior
controle sobre a moeda para viabilizar políticas orientadas em torno de
suas metas de desenvolvimento nacionais.
Em suma, o sistema foi estruturado de modo a permitir uma di-
nâmica de câmbio xo com possibilidades de utuações controladas em
relação ao padrão de conversibilidade, a partir da relação Dólar-ouro
(substituindo o papel monetário e nanceiro outrora ocupado pela Libra
Esterlina e pela City Londrina). Ainda, permitiu certos controles nacionais
nos uxos de capitais, criando o Fundo Monetário Internacional (FMI)
com o objetivo de amortizar os desequilíbrios no balanço de pagamentos
e o Banco Mundial (BM) para servir de dispositivo nanciador a projetos
de desenvolvimento.
Sobre o BM e o FMI, Luiz Gonzaga Belluzzo (1995) ressalta que
tais instituições nasceriam com poderes de regulação inferiores aos idea-
lizados pelos economistas representantes do Reino Unido e dos Estados
Unidos naquelas conferências - John M. Keynes e Dexter White, respec-
tivamente. Dada a correlação de forças e a divergência de interesses, re-
sultaram em instituições menos “internacionalistas” e mais submissas
aos EUA. Além de a sede de ambas as organizações se localizarem em
Washington D.C., tal submissão se revelaria fundamentalmente pelo
controle nanceiro e político que os EUA exerceriam sobre elas. Controle
nanceiro por ser historicamente o país que mais aportou recursos para
as instituições; controle político em razão dos poderes que concentram
nas estruturas de governança de tais instituições, inuenciando, como
nenhum outro, as suas ações. No caso do BM, por exemplo, todos os seus
presidentes foram escolhidos unilateralmente pelos EUA dentre seus ci-
dadãos, mesmo inexistindo qualquer dispositivo estatutário que determi-
nasse essa “tradição” (Pereira, 2010). Prática semelhante acontece com a
seleção do principal cargo no FMI, o de Diretor Geral, que, apesar de ser
tradicionalmente ocupado por um cidadão europeu, necessita da aprova-
ção (informal, mas imprescindível) do Tesouro estadunidense (Weisbrot;
Johnston, 2016, p. 03). Além disso, destaca-se o fato de deter o chamado
“poder de veto” no FMI, visto que controla mais de 15% dos votos e que
4. Apesar de didática a tipologia de Eric
Helleiner, ressaltamos que, tão impor-
tante quanto organizar os processos em
“fases”, importa analisar os conflitos
sociais subjacentes que respondem
pelos (e ajudam a entender os) sentidos
dessas mudanças. Disso, a importância
da leitura sobre o imperialismo.
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Jonnas Esmeraldo Marques de Vasconcelos Notas sobre a ascensão e crise da etapa neoliberal do imperialismo
85% de votos é o mínimo necessário para a tomada das decisões mais im-
portantes na instituição. A esse quadro de subalternidade, acrescentam-se
os poderes exorbitantes conferidos pelo estabelecimento do Dólar como
moeda de curso internacional.
Nos termos dessa nova hierarquia internacional erigida pelo im-
perialismo estadunidense e com a justicação teórica do keynesianismo,
o sistema Bretton Woods permitiu alguns governos associados atuarem
nas variáveis da demanda, buscando o pleno emprego dos fatores de pro-
dução. Para tanto, o fundo público passaria a ser entendido como espaço
de ativação das funções econômicas, alocando e redistribuindo recursos
de modo a inuir nos ciclos da economia. Dentro das possibilidades des-
se particular arranjo sistêmico, emergiram, por um lado, as teses sobre
a industrialização como meio de superação do subdesenvolvimento na
periferia. Por outro lado, deu espaço para a social-democracia (Welfare
State) nas economias centrais, combinando crescimento econômico e dis-
tribuição de renda, marcando o período conhecido como a “Era de Ouro”
do capitalismo, dada a sua excepcionalidade histórica (Hobsbawm, 1995,
p. 253).
2.2 A crise do Sistema Bretton Woods e a etapa neoliberal do imperialis-
mo dos EUA
Uma série de contradições, por conseguinte, deterioraria as bases
de funcionamento daquele sistema já ao m dos anos 1960, expressan-
do conitos dentro e fora do arranjo imperialista estadunidense. Com
o m do ciclo expansivo da economia mundial do pós-2a GM e a emer-
gência de novas crises econômicas e sociais, um conjunto de hipóteses
seria levantado para tentar compreender a extensão e a profundidade
das transformações no capitalismo a partir de então. O diagnóstico da
“Escola da Regulação”5 , por exemplo, foi o de que a débâcle decorreria
do próprio sucesso daquele “modo de desenvolvimento” (Boyer, 2009, p.
130). Para Claus Oe, por outro viés, seriam os mecanismos que permi-
tiram a compatibilidade entre democracia de massas e capitalismo, traço
distintivo do Welfare State, que entrariam em processo de corrosão. Isso
aconteceria tanto por fatores internos do paradigma político (o declínio
do que chamou de “sistema partidário competitivo” como forma de par-
ticipação das massas) quanto pelas consequências do próprio sucesso das
políticas keynesianas, que, ao resolverem certos problemas, criariam ou-
tros (Oe, 1984, p. 382-383). Michael Beaud, por outro ângulo, destacaria
que a ampliação da concorrência comercial, a queda nas taxas de lucros,
o aumento do custo da força de trabalho e o agravamento dos conitos
distributivos teriam alterado as bases materiais daquele sistema (Beaud,
1991, p. 335-336). Para Robert Brenner (1998), as crises nas taxas de lucro,
impulsionadas pelas mudanças na capacidade produtiva em nível interna-
cional, responderiam pelo desarranjo sistêmico.
Durante aquele período de crise, a liderança estadunidense no ar-
ranjo imperialista pareceu, então, ameaçada, não só no plano concorren-
cial, mas também no controle do padrão monetário e nanceiro inter-
nacional. A contradição entre o dólar enquanto meio de troca de curso
5. A chamada “Escola da Regulação” se
desenvolveu, em especial, no circuito
intelectual francês, justamente a partir
da questão sobre a natureza das trans-
formações na economia política, a partir
de fim dos anos 1960, argumentando
que capitalismo deveria ser entendi-
do enquanto sistema que apresenta
diferentes “modos de regulação” e
“regimes de acumulação” ao longo da
história (Boyer, 2009).
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 145-163
internacional e meio de nanciamento doméstico se acirrou já ao m dos
anos 1960, notadamente, quando o balanço do país passou de superavitá-
rio para acumular crescentes décits (Toporowski, 2005, p. 106-107). A ne-
cessidade de nanciamento levou o Tesouro dos EUA a emitir moeda sem
a devida contrapartida em barras de ouro, gerando tensões inacionárias
e geopolíticas em torno da conabilidade do lastro monetário, o que cul-
minaria com a quebra unilateral da conversibilidade em 1971, durante o
governo de Richard Nixon. Nesse movimento, os EUA ainda lutariam
contra as iniciativas internacionais que buscavam substituir o papel do
dólar pelo chamado “Direitos Especiais de Saque” (DES) - uma “cesta de
moedas” criada pelo FMI que poderia servir de lastro às relações monetá-
rias internacionais (Belluzzo, 1995, p. 15).
Qualquer tentativa de retirar o circuito nanceiro e monetário in-
ternacional da órbita dos EUA foi, por sua vez, abortada com a escalada
abrupta e sem precedentes dos juros americanos, enterrando de vez os
compromissos do sistema Bretton Woods (Belluzzo, 1995, p. 15; Dumenil;
Levy, 2005, p. 10). Com isso, o governo dos EUA centralizou a liquidez
internacional em torno de sua moeda, preservou o seu papel como re-
serva internacional de valor e, aproveitando-se das crises nanceiras e
cambiais mundo afora, atrelou o destino das demais economias aos seus
interesses nacionais. Apesar da e pela crise sistêmica, a supremacia dos
EUA seria mantida (Brenner, 2002, p. 50; Cardim, 2004, p. 13-14; Gowan,
2003; Harvey, 2004, p. 126).
De maneira não linear, conituosa, informal e sem data precisa, o
sistema Bretton Woods viria a ser dilapidado pelos mesmos países que
outrora o haviam liderado, até o seu completo abandono já nos anos 1980.
Nos termos da tipologia sugerida por Helleiner (2010, p. 620-626)., a “crise
de legitimidade” do sistema teria sido disparada a partir dos eventos do
início dos anos 1970, com a quebra da convertibilidade do Dólar em ouro,
com o choque do petróleo e com o quadro de estagação enfrentado pe-
las economias avançadas. Em meados dos anos 1970 e início da década
seguinte, teria sido deagrada a fase de “interregno”, onde diversas pro-
postas e experiências conitantes coexistiram ao redor do mundo. Nesse
processo, conformaram-se novos comportamentos no sistema monetário
e nanceiro, aumentando as pressões para a liberalização dos uxos de
capital como solução para as pressões de liquidez nos balanços de paga-
mentos. Os governos Reagan, nos EUA, e Thatcher, no Reino Unido, a
longo dos anos 1980, poderiam, então, ser entendidos como a fase de “im-
plementação” do novo sistema nas economias avançadas, reordenando a
economia mundial.
Comparado ao modelo padronizado erigido em 1944, alguns auto-
res chegam a caracterizar o período atual do SMFI como uma espécie de
“não sistema” (Helleiner, 2010, p. 625). Em nossa perspectiva, a ausência de
regras preestabelecidas e formalmente postas, como em Bretton Woods,
não implica a inexistência de um “sistema” ou de uma “regulação”, mas
apenas que este funciona com novas características, das quais são expres-
sões: a dominância de interesses nanceiros sobre o conjunto das ativida-
des econômicas e a conformação de uma ordem monetária sem âncora
nominal preestabelecida, ainda que tenha no Dólar a principal reserva de
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Jonnas Esmeraldo Marques de Vasconcelos Notas sobre a ascensão e crise da etapa neoliberal do imperialismo
valor internacionalmente aceita, repondo as posições de privilégio dos
EUA no sistema internacional6 .
No plano das ideias, uma das características do neoliberalismo foi a
de deslegitimar e marginalizar teses keynesianas, até então a problemáti-
ca mainstream. Em seu lugar, argumentos ultraliberais, de inspiração neo-
clássica, ganharam terreno, justicando mudanças nas relações comer-
ciais, produtivas e nanceiras, cuja meta-síntese, para os países da perife-
ria latino-americana, cou conhecida como “Consenso de Washington”,
especialmente com a desintegração do bloco soviético e a crise das estra-
tégias de industrialização na periferia. Do ponto de vista teórico, argu-
menta Alfredo Saad-Filho (2005, p. 113), esta meta-síntese representaria a
convergência da teoria neoclássica com as políticas do FMI, do BM e do
Tesouro dos EUA para os países pobres. Nesse sentido, observaria a exis-
tência de duas fases. Na primeira, a ofensiva das justicativas neoclássi-
cas, a saber: (i) em nível micro, a da eciência dos mercados e ineciência
do Estado; (ii) em nível macro, a da liberdade de capitais e dos benefícios
da globalização; (iii) a do problema dos países pobres como resultado da
baixa liberdade de seus mercados (Saad-Filho, 2005, p. 114). Nos anos 1990,
contudo, ocorreriam reformas nos discursos dessas organizações, em vir-
tude das insatisfações geradas pela incapacidade explicativa do fenômeno
asiático, pela ausência dos resultados econômicos almejados e pelas con-
sequências sociais dos ajustes econômicos nos países da periferia. Essa
segunda fase é chamada de “Pós-Consenso de Washington”, na qual se
observa a emergência da chamada “Nova Economia Institucional”. Sob
liderança intelectual de Joseph Stiglitz, ela deslocaria o foco neoclássi-
co na livre competição para abordar as “falhas de mercado” e apontar a
importância das instituições na atividade econômica. Vis-à-vis o funda-
mentalismo do Estado-mínimo, o novo discurso abriria a possibilidade
de justicar regulações estatais na atividade econômica - contudo, desde
que “market-friendly”. Por isso que, para Saad-Filho, antes de opostas, tra-
ta-se de duas facetas teóricas do neoliberalismo para lidar com as crises
que gera (Saad-Filho, 2005, p. 116-118).
Antes, contudo, de darmos um olhar mais atento sobre as caracte-
rísticas gerais das crises da etapa neoliberal do imperialismo estaduniden-
se, necessário sedimentar o próprio conceito de neoliberalismo.
2.2.1 Neoliberalismo: contornos de um conceito
Apesar de frequente na heterodoxia que analisa as transformações
do capitalismo contemporâneo, o termo neoliberalismo é utilizado de
diferentes maneiras. A multiplicidade de signicados, por vezes, relacio-
na-se com as dimensões das análises empregadas, se histórica ou lógica/
teórica. Contribuiu também para essa diversidade a própria complexidade
do fenômeno, vez que não apresenta características invariáveis e gerais,
cujas expressões locais não se descolam das questões internacionais (Saad-
Filho; Johnston, 2005, p. 02-03).
Na literatura, é possível encontrar quatro tipos de denições de
neoliberalismo ao menos: (i) como um conjunto de ideias; (ii) como um
rol de políticas; (iii) como uma ofensiva de classe; (iv) como um novo
6. No novo arranjo sistêmico, os EUA
teriam a capacidade única de incorrer
em crescentes déficits comerciais. Como
observa Daniela Prates: “Simultanea-
mente, ao se libertar das “amarras” da
conversibilidade em última instância
ao ouro, os Estados Unidos puderam
incorrer em déficits comerciais recor-
rentes, o que teria resultado em outra
especificidade do sistema monetário
internacional após Bretton Woods: o
caráter devedor líquido do país emissor
da moeda-chave.” (Prates, 2005, p.268)
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 145-163
sistema de acumulação (Saad-Filho, 2017, p. 245)7 . Aqui, seguimos de per-
to o argumento de que o neoliberalismo é melhor entendido como um
novo sistema de acumulação (Fine; Saad-Filho, 2016; Saad-Filho, 2017).
a. Como um Conjunto de Ideias
A dominância das teorias neoclássicas, a partir dos anos 1970, cons-
titui um dos traços marcantes na história da transformação neoliberal
do capitalismo. Tratou-se de uma verdadeira mudança de paradigma no
debate da economia política. Autores, como os da “Escola de Chicago”,
ganharam holofotes com teorizações sobre as distorções da intervenção
governamental no funcionamento dos mercados, marginalizando as
abordagens keynesianas.
O conjunto das perspectivas neoclássicas acabaria por justicar o
“livre-mercado” como eixo de desenvolvimento do capitalismo. Com
isso, conferiria justicação teórica para o plano de reformas pró-mercado
(privatizações, ajustes scais, exibilizações de direitos trabalhistas e so-
ciais etc.) em andamento.
Em resumo, os teóricos do neoliberalismo tendem a considerar
que mercados minimamente regulados seriam a melhor forma de alocar
recursos. A penetração social desses argumentos é tamanha que passa
a impressão (idealista) de que seriam eles os responsáveis pela alteração
nas relações sociais capitalistas ou, ainda, que as transformações sociais
seriam dirigidas por tais ideias. Esse é o caso, por exemplo, de Thomas
Palley, para quem a razão última da ascensão do neoliberalismo seria ex-
plicada pelas divisões teóricas do keynesianismo, notadamente, em torno
da “Teoria da Distribuição da Renda”8 . Esse tipo de equívoco termina
ainda por identicar os discursos com as práticas neoliberais, bem como
por negligenciar que se trata de um corpo ideológico fragmentado, com
diferentes visões (e não necessariamente coerentes) sobre o funcionamen-
to da sociedade. Por esses motivos, o neoliberalismo não pode ser reduzi-
do a um conjunto cogente de ideias (Fine; Saad-Filho, 2016, p. 04).
b. Como um Rol de Políticas
Outra denição comum de neoliberalismo seria a de um rol de po-
líticas em favor do mercado. Tais políticas seriam inspiradas em teorias
neoclássicas, ainda que não se confundam com elas. Tratar-se-iam de
políticas que efetivariam a redução da “intervenção” estatal, tida como
ineciente, transferindo progressivamente o controle decisório sobre a
alocação de recursos sociais para o mercado, visto como eciente per si.
Nesse sentido, o neoliberalismo é, geralmente, visto como uma reação ao
quadro regulatório do keynesianismo.
A difusão da narrativa dualista e dicotômica da relação entre
Estado e Mercado, contudo, obscurece os processos reais que envolvem o
neoliberalismo. De um lado, ela negligencia que tais políticas, apesar do
discurso contra intervenção, seriam mais bem compreendidas como uma
nova forma de regulação da economia. Nela, as funções públicas são alte-
radas para viabilizar o livre comércio, manter baixas as taxas de inação
7. Essa seção é fortemente influenciada
pela classificação apresentada por
Alfredo Saad-Filho (2017).
8. Segundo Palley, “The ultimate cause
of the neoliberal revival is to be found in
the intellectual divisions of Keynesia-
nism and its failure to develop public
understandings of the economy which
could compete with the neoliberal
rhetoric of ‘free markets’.” (Palley, 2005,
p. 21)
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Jonnas Esmeraldo Marques de Vasconcelos Notas sobre a ascensão e crise da etapa neoliberal do imperialismo
(vistas como condição do desenvolvimento) e garantir um sistema nan-
ceiro “saudável” (isto é, privatizado e desregulado, porém protegido pelo
Estado), tido como condição para a estabilidade macroeconômica (Munk,
2005, p. 69; Saad-Filho, 2017, p. 248). A política neoliberal não é “anti-Esta-
do” em geral, mas uma remodelação de suas funções nos mercados.
De outro lado, essa perspectiva leva à incompreensão da relação
existente entre as políticas keynesianas e neoliberais. Primeiro porque,
historicamente, estas últimas se desdobraram das contradições das pri-
meiras (Boyer, 2009, p. 116). Segundo que, antes de abolir os instrumentos
de política scal, monetária e cambial, o neoliberalismo altera os seus
objetivos (Duménil; Lévy, 2005, p. 10). Terceiro que induz ao equívoco
(nostálgico) de que o período keynesiano seria a antípoda do neoliberalis-
mo, como se outrora fosse estável, desconsiderando as suas instabilidades
sistêmicas (Toporowski, 2005, p. 111-112). Por último, germina a ilusão
de que a aplicação de políticas keynesianas (ainda que no seu sentido ori-
ginal) seria, por si, capaz de reverter o neoliberalismo, desconsiderando,
assim, décadas de reestruturação global da produção, das nanças, dos
termos de troca, das classes sociais e das ideologias no capitalismo (Fine;
Saad-Filho, 2016, p. 05).
Não se trata, evidentemente, de menosprezar o papel das políticas
na conformação do neoliberalismo, mas de posicioná-lo adequadamente
dentro do fenômeno, evitando a redução de um termo ao outro. O neo-
liberalismo não é, portanto, reduzível nem a mudanças regulatórias ma-
croeconômicas (controle de capitais, por exemplo) tampouco microeco-
nômicas (como privatizações) – é melhor compreendido como uma rees-
truturação econômica e social do próprio capitalismo. Por isso, torna-se
necessária uma leitura sobre o padrão de desenvolvimento que impõe e
suas correspondentes transformações nas classes sociais.
c. Como uma Ofensiva de Classe
Análises das transformações do capitalismo a partir da ótica da luta
de classes são particularmente frequentes nos debates marxistas. Trata-
se de uma problemática que evidencia a questão do poder e das relações
sociais sob o neoliberalismo. Marxistas têm investigado as novas formas
de exploração que os processos do neoliberalismo engendram e impõem
sobre os trabalhadores. Essas novas formas se manifestam nas crescen-
tes restrições às liberdades sindicais, nas quedas dos níveis de renda, na
redução de direitos sociais, na exibilização de direitos trabalhistas, no
aumento do desemprego entre outros. Para Ricardo Antunes (2005), por
exemplo, a classe trabalhadora sofreria agudas alterações tanto na sua
materialidade quanto na sua subjetividade, uma verdadeira mutação na
sua “ forma de ser”. Isso seria resultado da reestruturação produtiva sob o
neoliberalismo, que implicaria um contraditório e multiforme processo
de fragmentação, heterogeneização e complexicação do “mundo do traba-
lho”. Vis-à-vis o modelo produtivo dominante no período keynesiano, o
neoliberalismo, ao alterar a morfologia do trabalho, ampliaria a inten-
sidade dele, precarizaria as condições de vida e atacaria a identidade e a
solidariedade de classe.
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Outros estudos marxistas, por sua vez, enfatizam que, mais do que
“consequências” do modo de funcionamento do capitalismo neoliberal,
os ataques à classe trabalhadora seriam a sua verdadeira intenção. Essa
é a posição de Gérard Duménil e de Dominique Lévy, por exemplo, os
quais argumentam que o neoliberalismo seria, em essência, um projeto
das classes dominantes – notadamente da sua fração mais rica – para
reestabelecer o poder perdido no período keynesiano (Duménil; Lévy,
2005, 2014). Postulando uma análise tridimensional das classes sociais,
argumentam que, ao passo que o keynesianismo expressaria uma aliança
histórica entre a classe “gerencial” e a “popular”, em desfavor da “capita-
lista”, o neoliberalismo resultaria da aliança de classe entre a “gerencial”
e a “capitalista”, ambas em busca de altas rendas e em desfavor da classe
“popular” (Duménil; Lévy, 2014, p. 88-91).
Esse conjunto de abordagens possui o mérito de contribuir com
a análise sobre os limites e as contradições sociais do neoliberalismo,
apontando para possíveis soluções políticas para a classe trabalhadora.
Contudo, ao desconsiderar as especicidades do sistema de acumulação,
esse tipo de análise pode passar a impressão (i) do neoliberalismo como
uma espécie de “conspiração dos capitalistas” ou (ii) de que a forma key-
nesiana seria melhor (e, com isso, rebaixa-se o horizonte de transforma-
ções para o do retorno ao sistema de acumulação anterior, como se isso
fosse possível e não existissem razões materiais para o seu declínio) (Saad-
Filho, 2017, p. 249).
d. Como um Novo Sistema de Acumulação
Em nossa perspectiva, a análise do neoliberalismo como um novo
sistema de acumulação incorpora os elementos ideológicos, políticos e de
classe sem descurar das estruturas materiais particulares que o funda-
mentam. Nesse sentido, o neoliberalismo é concebido como o estágio de
desenvolvimento do capitalismo apoiado pela nanceirização (Fine; Saad-
Filho, 2016; Saad-Filho, 2017).
Frequentemente, emprega-se o termo nanceirização para expres-
sar o crescente peso de ativos nanceiros ou para realçar a importân-
cia dos setores nanceiros na economia. Esse é o caso, por exemplo, de
Gerald Epstein, para quem “nanceirização signica o crescente papel
dos motivos nanceiros, mercados nanceiros, atores nanceiros e insti-
tuições nanceiras na operação das economias domésticas e internacio-
nais.” (Epstein, 2005, p. 03). Esse tipo de denição quantitativa, contudo,
não explica como o capitalismo operaria sob tais circunstâncias, isto é, a
sua distinção qualitativa.
Financeirização pode ser mais bem compreendido como um modo
de existência do capital em geral (Saad-Filho, 2017, p. 250). Ou seja, não se
trata meramente de um setor capitalista hipertroado, mas de um siste-
ma que se reproduz sob a lógica do ciclo de valorização daquilo que Marx
chamou de “Capital Portador de Juros” (Marx, 2008, p. 453-454). Trata-se
de lógica que subsumi as demais formas do capital, alterando a alocação
e a composição de recursos (produção, crédito, investimentos etc.), am-
pliando a quantidade e a importância de ativos nanceiros, reduzindo a
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Jonnas Esmeraldo Marques de Vasconcelos Notas sobre a ascensão e crise da etapa neoliberal do imperialismo
temporalidade e a espacialidade da valorização, propiciando altas remu-
nerações e bônus para seus administradores, entre outras expressões.
A nanceirização, historicamente, emergiu das contradições do
capitalismo sob o sistema Bretton Woods, sendo o resultado, como já
exposto anteriormente, de um complexo de alterações geopolíticas, insti-
tucionais, produtivas e ideológicas. De maneira geral, implicou novo pa-
drão de desenvolvimento no capitalismo, no qual se observam vulnera-
bilidades no sistema monetário e nanceiro internacional, queda na taxa
de investimento e crescimento nas potências tradicionais, deslocamento
de massivos investimentos e taxas de crescimento nos países da Ásia –
notadamente, na China -, aumento da desigualdade social entre outras
características (Fine; Saad-Filho, 2016, p.14).
A nanceirização implica ainda uma especíca forma de globaliza-
ção no neoliberalismo, isto é, a transnacionalização dos circuitos de acu-
mulação a partir dessa lógica, recongurando a divisão internacional do
trabalho. Nesta divisão, resta preservado o papel das instituições nancei-
ras lastreada nos EUA, bem como sua moeda, servindo para recompor o
imperialismo após o colapso do sistema Bretton Woods (Saad-Filho, 2017,
p. 250). Esse processo não abdica dos Estados, mas se realiza através de
seus aparatos, a despeito do véu ideológico da “não intervenção”.
Em suma, as mútuas relações entre a nanceirização (entendida
como expressão da subsunção da lógica de valorização dos capitais ao
capital portador de juros) e a globalização (centralização desse circuito de
acumulação na órbita dos EUA) conferem a base material do neoliberalis-
mo (Saad-Filho, 2017, p. 251). À luz dessa lógica, o conceito de neoliberalis-
mo emerge, então, como um particular sistema de acumulação anelar ao
imperialismo estadunidense.
3. Crises e Reações ao Neoliberalismo
O aumento da desigualdade social a patamares semelhantes aos en-
contrados no m do século XIX (Piketty, 2014, p. 303-328), a vulnerabili-
dade e o constrangimento dos governos locais aos humores dos credores
internacionais (Streeck, 2012, p. 54), as baixas taxas de crescimento e de
acumulação (Duménil; Lévy, 2005, p. 15-16) e as recorrentes crises nas
praças nanceiras se tornaram o novo normal sob os auspícios da etapa
neoliberal do imperialismo estadunidense.
Apesar das promessas, a integração das economias aos ditames sin-
tetizados no (Pós-) Consenso de Washington não gerou nem prosperida-
de social tampouco estabilidade econômica, mas o seu exato oposto. As
fragilidades dos países periféricos, notadamente de renda média, foram
sentidas já nas crises mexicana, em 1994/5; na dos “tigres asiáticos”, na
russa e na brasileira, nos anos 1997/9; na da Turquia e na da Argentina,
nos anos 2001/2 (Chesnais, 2005, p. 63-65; Toporowski, 2005, p. 110).
Diferentemente dos clássicos desarranjos econômicos gerados pelas
crises de superprodução de bens que caracterizaram o capitalismo outro-
ra, as crises mais agudas no neoliberalismo são ativadas por mecanismos
ligados prioritariamente ao circuito das mercadorias nanceiras. Na opa-
ca teia de relações entre atores e instituições que atuam nos mercados de
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câmbio e de crédito (agências de risco, bancos, instituições do chamado
shadow banking system entre outros), volumes crescentes de recursos so-
ciais são drenados na corrida para valorizar os ativos nanceiros. Nesse
contexto, a própria gestão empresarial sofre mutações: os cargos geren-
ciais outrora ocupados por pessoas ligadas às práticas industriais são subs-
tituídos por experts das nanças. Frequentemente, a contradição entre a
supervalorização desses ativos e o baixo desempenho da produção real
assume a forma de bolhas especulativas, que, quando estouram, geram
consequências dramáticas em todo o conjunto da economia (Brenner,
2002; Chesnais et al., 2010; Duménil; Lévy, 2014).
O neoliberalismo alteraria ainda as condições dos Estados de mo-
bilizarem os instrumentos de política econômica como em tempos an-
teriores. O controle sobre a alocação de recursos públicos seria sistema-
ticamente transferido para um sistema nanceiro internacionalizado e
privatizado, porém fortemente concentrado na órbita das instituições
estadunidenses (Saad-Filho, 2011, p. 07). Esse processo se revelaria ainda
mais complicado para os países da periferia, que, ao aderirem às práticas
do livre comércio e à desregulamentação nanceira, cariam em situação
de maior dependência em relação às utuações do capital externo.
O país detentor das mais excepcionais condições de desenvolvimen-
to, dentro do quadro global do neoliberalismo, é certamente a China, haja
vista a permanência de fortes restrições e controles nacionais sobre o u-
xo de capitais, bem como o extraordinário ritmo de crescimento (Arrighi
et. al, 2003; Arrighi, 2008; Kissinger, 2011; Pomar, 2003). Ainda assim, o
país não tem cado completamente imune às oscilações nanceiras da
economia mundial. Como pontua Gregory Chin (2010, p. 707), a China
sofre os efeitos indiretos das crises nanceiras, como a queda nos níveis
comerciais e nos investimentos estrangeiros.
As duras experiências das crises nos países periféricos e das relações
conituosas destes com as instituições multilaterais existentes, por sua
vez, impulsionariam diversas tentativas para reduzir as vulnerabilidades
frente ao sistema: a exemplos da constituição de fundos monetários re-
gionais e da intensicação da estratégia de acumular reservas monetá-
rias acima do recomendado pelo próprio FMI. Esse último foi o caso do
Brasil e da China ao longo da primeira década dos anos 2000, que, com os
superávits comerciais, estocaram reservas internacionais extraordinárias
para prevenir futuras pressões no balanço de pagamentos. Na opinião de
Gregory Chin, tais estratégias atestam a desconança sobre as verdadei-
ras intenções das medidas propostas pelo FMI e pelo BM ao longo das
crises anteriores (Chin, 2010, p. 697).
O sistema de acumulação neoliberal recongurou a divisão inter-
nacional do trabalho por meio das práticas de outsourcing e deslocamen-
to territorial da produção, gerando uma nova divisão internacional do
trabalho. Para os países da América Latina e África, houve uma espé-
cie de regressão colonial, visto que suas economias passaram cada vez
mais a se tornarem dependente do setor primário-exportador. A região
asiática, por outro lado, vivenciou verdadeiro boom industrial, tornando-
-se o grande centro manufatureiro do globo, com destaque para o papel
da China. Esse país asiático soube aproveitar a janela de oportunidades
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Jonnas Esmeraldo Marques de Vasconcelos Notas sobre a ascensão e crise da etapa neoliberal do imperialismo
aberta pelas contradições do imperialismo na etapa neoliberal, seja por
meio da aproximação tática com os EUA nos anos 70, seja pelo foco dos
EUA com os conitos no Oriente Médio, seja com a estratégia de desen-
volvimento nacional organizada a partir do controle cambial, do crédito
e da política industrial e tecnológica planejada e monitorada com atenção
pelo Partido Comunista Chinês. Por seu turno, os EUA e a Europa conti-
nental passaram por um longo processo de especialização das economias
nos setores nanceiros, apropriando-se, por meio desses mecanismos, da
riqueza mundial.
A dinâmica internacional mudaria de qualidade quando o epicen-
tro das crises do capitalismo neoliberal deslocou-se da periferia para o
centro do imperialismo.
3.1 A CRISE FINANCEIRA NO CENTRO DO IMPERIALISMO
A vitória dos EUA frente às mencionadas contestações sistêmicas
acirradas já nos anos 1970, ao repor a sua liderança imperialista por meio
da etapa neoliberal, ironicamente, criou também as condições para a crise
atual. Isso porque a nanceirização não só se revelou portadora de “vul-
nerabilidade sistêmica” para os países da periferia, mas também para os
próprios países do centro imperialista.
Apesar dos imensos acúmulos de riqueza durante os booms especu-
lativos, as potências capitalistas sentiram os efeitos perversos da nancei-
rização em suas economias a partir dos desdobramentos da crise de 2007.
Detonada com o colapso do mercado de hipotecas subprime na Bolsa de
Nova Iorque, a economia mundial entrou em parafuso, com a dramáti-
ca crise bancária que se seguiu nos principais centros nanceiros (Farhi;
Cintra, 2009, p. 279-282). O pânico no mercado de ações e a quantidade
de falências e de prejuízos contabilizados foram impressionantes – cerca
de US$ 40 trilhões, ou 45% da riqueza mundial (Greenspan, 2009; Saad-
Filho, 2011, p. 13).
A magnitude e os desaos derivados dessa crise encontram parale-
los somente aos vivenciados no grande crash de 1929. Alguns chegariam a
tratá-la como expressão de uma crise do neoliberalismo (Duménil; Lévy,
2014) ou mesmo como uma derrota que abriria margem para a emergência
de um novo tipo de capitalismo (Bresser-Pereira, 2010, p. 72). Dentro desse
espírito generalizado de mudanças e de expectativas, outros analistas es-
peculariam que a crise possibilitaria um novo “momento Bretton Woods”.
Isto é, aventou-se a possibilidade de se aproveitar a crise e erigir esforço
para reconstruir o sistema monetário e nanceiro internacional sob novas
bases (Chin, 2010, p. 693; Cohen, 2013, p. 31; Helleiner, 2010, p. 619).
Expectativas como essas logo se revelaram frustradas. O volunta-
rismo de tais análises decorre justamente da subestimação do papel estra-
tégico que o controle sobre a moeda de curso internacional possui para
o imperialismo estadunidense. Dito de outra maneira, a realização de
um novo arranjo depende não apenas da vontade política e de uma crise
econômica, mas de força geopolítica capaz de impor derrotas às reações
dos EUA para manter sua primazia nas relações monetárias e nanceiras
internacionais.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 145-163
Anal, a história do imperialismo EUA tem demonstrado que, sem-
pre que as contradições entre o papel internacional da sua moeda e as suas
demandas domésticas (sejam elas comerciais ou militares) se aguçaram,
este logrou impor importantes ajustes sistêmicos para preservar sua he-
gemonia geopolítica, em geral, e a dominância nos arranjos monetários e
nanceiros internacionais, em particular. Esses ajustes foram verdadeiros
atos de império, a exemplo do já mencionado rompimento unilateral dos
acordos de Bretton Woods nos anos 70, rompendo a paridade dólar-ouro.
Outro exemplo que vale a pena ser destacado foi o da imposição de alte-
rações cambiais em relação ao Iene japonês para reverter os uxos comer-
ciais e nanceiros entre os EUA e aquela potência asiática, que, de virtual
competidora, como muitos pensavam nos anos 80, passaria a ocupar um
papel claramente subordinado e associado ao imperialismo EUA.
Tais exemplos reforçam o argumento de que a capacidade de impor
e manter uma determinada moeda como a moeda de curso internacional
depende não só de variáveis estritamente econômicas (como o nível de ca-
pacidade industrial, tecnológica, comercial etc.) de um país ou coalizão de
países, mas depende também de capacidades militares e culturais. A força
das armas é fundamental para se dissuadir e/ou combater competidores
sistêmicos, ao passo que a difusão de valores e crenças é importante para
alinhar interesses nos equilíbrios instáveis que marcam o imperialismo.
4 À GUISA DE CONCLUSÃO
Apesar de sua resiliência, o imperialismo estadunidense tem en-
frentado importantes desaos. No plano doméstico, os efeitos e os fun-
damentos da crise de 2007 não foram resolvidos, revelando o perverso
peso de décadas de nanceirização sobre os setores produtivos e sobre a
economia das famílias do país (em especial, nas variadas formas de endi-
vidamento). Com o deslocamento de importantes cadeias industriais para
fora de seu território, alterou-se a morfologia da estrutura de emprego,
renda e expectativas de futuro de sua população. Para carmos em um
único, mas simbólico exemplo, pela primeira vez na história dos EUA, as
gerações que nasceram a partir dos anos 1980 vivem em condições piores
do que aquelas enfrentadas pelos seus pais9 - dado que representa uma
quebra na promessa do “sonho americano” (Chomsky, 2017). Pari passu ao
aumento da desigualdade social e da deterioração das condições de vida
das maiorias na sociedade, avolumam-se conitos internos, exacerbando
os limites e contradições do modelo “democrático” imperialista, cada vez
mais capitulado por forças extremistas, reavivando discursos de verve
(neo)fascista.
A pandemia, ao mesmo tempo em que escancarou a dependência
do complexo industrial da saúde dos EUA aos circuitos estrangeiros, exa-
cerbou as diculdades do país em liderar a luta global contra a doença.
Além das retóricas chauvinistas e negacionistas do governo de Donald
Trump, o país realizou atos imorais de pirataria, conscando produtos
e equipamentos de saúde de outros países que passavam pelo seu ter-
ritório10. Ainda, o uso intensivo do dólar (e do circuito nanceiro que
lhe é anelar) como arma de combate à Rússia no contexto da Guerra da
9. https://exame.com/economia/educa-
dos-e-pobres-jovens-tem-so-5-da-rique-
za-dos-eua/
10. https://www.bbc.com/portuguese/
internacional-52166245
161
Jonnas Esmeraldo Marques de Vasconcelos Notas sobre a ascensão e crise da etapa neoliberal do imperialismo
Ucrânia tem servido para aumentar o interesse de países não-alinhados
por formas de desdolarização de suas transações econômicas.
Nesse contexto de contradições e conitos, é que devemos enten-
der as movimentações geopolíticas e geoeconômicas de países que alme-
jam, em algum grau, maior liberdade em relação ao sistema de forças
do imperialismo estadunidense. Esse é, por exemplo, o caso do BRICS
(acrônimo de Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul), que, na Cúpula
realizada na África do Sul, em agosto de 2023, não só discutiu a possi-
bilidade de criação de uma moeda comum, como anunciou o aceite de
pedidos de ingressos de seis novos membros: Argentina, Egito, Etiópia,
Irã, Arábia Saudita e Emirados Árabes Unidos. A análise dos limites e
potenciais dessas iniciativas frente ao imperialismo em crise, por sua vez,
demanda um outro texto.
REFERÊNCIAS
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ANTUNES, Ricardo. O Caracol e sua Concha: ensaios sobre a nova morfologia do trabalho.
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Navios, autoidentidade e o ethos militar:
conceituando segurança ontológica naval
Warships, self-identity, and the military ethos:
conceptualizing naval ontological security
Buques, autoidentidad y ethos militar: conceptualización
de la seguridad ontológica naval
Bruno Sowden-Carvalho1
Marcelo M. Valença2
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2025v13n1p164-182
Enviado: 24 de Janeiro de 2025
Aceito em: 21 de Maio de 2025
RESUMO
O artigo investiga o senso de auto identidade em marinhas por meio do concei-
to de segurança ontológica naval. Usando a Marinha do Brasil como objeto de
análise e a Ordenação Geral do Serviço da Armada (OGSA), conjunto normati-
vo de condutas e regulamentos que consolida as disposições fundamentais sobre
a organização da Marinha, originalmente herdados da Marinha Portuguesa
durante o período de colônia do Brasil, mas adaptados e atualizados ao longo
do tempo, o artigo aborda como a segurança ontológica naval é constituída e
quais elementos estão envolvidos. Com base em Bourdieu e Giddens, argumen-
tamos que as marinhas (re)produzem práticas internacionais na medida em que
incorporam traços sociais domésticos, construindo seu senso de identidade ao
amalgamar coerentemente narrativas biográcas, orgulho e conança. Este
arcabouço teórico contribui para uma avaliação matizada do ethos militar além
do ponto de vista ontológico do Exército, lançando luz sobre o tecido social que
entrelaça os homens e mulheres que compõem as marinhas.
Palavras-Chave: Segurança Ontológica Naval; Autoidentidade; Ethos Militar;
Práticas; Marinha do Brasil
ABSTRACT
This article investigates the perception of self-identity in navies through the
concept of naval ontological security. Using the Brazilian Navy as the object of
analysis and the General Ordinance of the Navy Service (OGSA), a set of nor-
mative conducts and regulations that consolidates the fundamental provisions
on the organization of the Navy, originally inherited from the Portuguese Navy
during the period of Brazil’s colony, but adapted and updated over time, the ar-
ticle addresses how naval ontological security is constituted and which elements
are involved. Drawing on Bourdieu and Giddens, the article argues that navies
(re)produce international practices as they incorporate private social traits,
1. Doutorando em Relações Internacio-
nais na Universidade de Birmingham
(Reino Unido). ORCID: https://orcid.
org/0000-0002-7472-770X. Contato:
bdc185@bham.ac.uk
2. Professor no Programa de Pós-Gra-
duação em Estudos Marítimos (PPGEM)
e na Escola de Guerra Naval (EGN).
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-
4930-9805. Contato: marcelo.valenca@
gmail.com / www.marcelovalença.com
Esta pesquisa foi parcialmente finan-
ciada com recursos da Chamada CNPq/
MCTI Nº 10/2023 - Faixa A - Grupos
Emergentes (Projeto n.407667/2023-7:
“O Atlântico Sul como uma ordem regio-
nal de segurança marítima: governança
oceânica, instituições e regionalismo no
entorno estratégico brasileiro”).
165
Bruno Sowden-Carvalho, Marcelo M. Valença Navios, autoidendade e o ethos militar: conceituando segurança ontológica naval
constructing their sense of identity by coherently amalgamating biographical
narratives, pride, and trust. This exploratory theoretical framework contributes
to a nuanced assessment of the military ethos beyond the ontological perspec-
tive of the Army, illuminating the social fabric that intertwines the men and
women who comprise navies.
Keywords: Naval Ontological Security; Self-Identity; Military Ethos; Practices;
Brazilian Navy
ABSTRACT
El artículo investiga el sentido de autoidentidad en las armadas a través del
concepto de seguridad ontológica naval. Utilizando como objeto de análisis la
Marina de Brasil y la Ordenanza General del Servicio de la Armada (OGSA),
conjunto de normas y reglamentos que consolidan las disposiciones fundamen-
tales sobre la organización de la Marina, originalmente heredadas de la Armada
Portuguesa durante el período de la colonia de Brasil, pero adaptadas y actuali-
zadas a lo largo del tiempo, el artículo aborda cómo se constituye la seguridad
ontológica naval y qué elementos están involucrados. Basándose en Bourdieu y
Giddens, el artículo sostiene que las armadas (re)producen prácticas internacio-
nales a medida que incorporan rasgos sociales nacionales y construyen su sen-
tido de identidad mediante la combinación coherente de narrativas biográcas,
orgullo y conanza. Este marco teórico exploratorio contribuye a una evaluaci-
ón matizada del ethos militar más allá del punto de vista ontológico del Ejército,
arrojando luz sobre el tejido social que entrelaza a los hombres y mujeres que
conforman las armadas.
Keywords: Seguridad Ontológica Naval; Autoidentidad; Ethos militar; Prácticas;
Armada de Brasil
1 INTRODUÇÃO
A Marinha do Brasil (MB) está pouco presente no imaginário
social brasileiro. Isso ocorre porque os estudos sobre forças armadas
no Brasil tendem a considerá-las como um grupo homogêneo, ampla-
mente denido e representado pelos traços sócio-políticos tipicamen-
te associados ao Exército Brasileiro (EB). O envolvimento do exército
na política brasileira desde o nal do século XIX levou o debate sobre
os militares a uma abordagem centrada no Estado, com foco em suas
macroestruturas e com a tendência política de intervir domestica-
mente (COMBLIN, 1978; CASTRO; D’ARAÚJO, 2001; REZNIK, 2004;
CARVALHO, 2019a; ZAVERUCHA; TEIXEIRA, 2003; ZAVERUCHA,
2005). Embora importantes, esses pontos de vista negligenciam a MB
e deixam de lado outro elemento relativo à sua dimensão social: seu
senso coletivo de identidade.
Estudos sobre a identidade militar são relativamente recentes no
Brasil (CASTRO, 1990; LEIRNER, 1997). Isto não é surpreendente, dado
o cenário de reabertura pós-ditadura militar. Estes estudos são moldados
pelo ambiente social do EB e equipados com uma visão teórico-metodo-
lógica que não captaria a distinção da Marinha.
Para preencher essa lacuna, este artigo investiga o senso de au-
toidentidade na MB a partir do conceito de segurança ontológica naval.
Uma vez que segurança ontológica envolve o processo emocional que
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constitui um senso estável de autoidentidade, propomos que segurança
ontológica naval é compreendida como o conjunto de práticas perfor-
madas em navios de guerra que condicionam um senso estável de au-
toidentidade ao lidar com a ansiedade da incerteza constante ao servir
no mar. Na MB, isso ocorreria por meio de um processo de compo-
sição coerente de narrativas biográcas, orgulho e conança, inuen-
ciado pela condição sócio-política do Brasil, incluindo sua dimensão
pós-colonial.
Partimos da premissa de que a consolidação de um senso coletivo
de identidade nas marinhas difere daquela produzida no exército devido
à atmosfera social existente nos navios de guerra, que constitui relações
sociais que precisam ser compreendidas a partir de suas particularidades.
Essa atmosfera social se baseia em práticas historicamente consolidadas
por meio do destacamento internacional desses navios para lidar com a
ansiedade de ser exposto à imprevisibilidade de um meio hostil como o
oceano; da experiência de compartilhar espaços hermeticamente fecha-
dos com pessoas de diversas origens; e da ameaça sempre presente do
outro, caracterizado como inimigo.
Tal contexto faz com que as práticas percebidas nas marinhas
sejam essencialmente internacionalizadas (Till, 2018). O internacio-
nal, como um ambiente social em que os atores são mobilizados ho-
rizontalmente e se mostram intrinsecamente conectados por meio de
múltiplas linhas homogêneas, se apresenta de forma transversal (Bigo
et al., 2011), conectando múltiplos campos e saberes. Deste modo, este
estudo se mostra relevante por múltiplas razões. Primeiramente, é
importante entender como a MB funciona do ponto de vista socioló-
gico e como os indivíduos dão sentido a quem eles são por meio das
práticas e valores da instituição, bem como a maneira como essas prá-
ticas e narrativas se apresentam para o imaginário da sociedade civil,
são elementos que evidenciam que um estudo específico sobre as ma-
rinhas contribuiria para uma avaliação matizada dos militares além
do ponto de vista estatizante, especialmente a partir de uma perspec-
tiva pós-colonial. Não obstante, contribuiria para avançar os estudos
sobre relações civis-militares para além da visão do EB, permitindo
compreender as especificidades da MB e do processo de formação de
identidade dos indivíduos desse grupo. Ademais, ele se volta à com-
preensão das particularidades dos espaços marítimos como espaços
políticos (VALENÇA; DUARTE, 2023).
Desenvolvemos nosso argumento em três partes, além desta in-
trodução e uma conclusão. Na primeira parte, apresentamos a literatu-
ra sobre identidade militar para destacarmos as peculiaridades da iden-
tidade das marinhas. Na segunda parte, trazemos Giddens (1984; 1990)
e Bourdieu (1992) para conceituar segurança ontológica naval. Na ter-
ceira parte, exploramos a Ordenança Geral para o Serviço da Armada
(“OGSA”), o conjunto formalizado de regulamento e condutas que mol-
dam o funcionamento da MB, para vericar como as práticas cotidianas
se correlacionam a um senso de (in)segurança ontológica diante de al-
guns eventos históricos que desaaram a instituição.
167
Bruno Sowden-Carvalho, Marcelo M. Valença Navios, autoidendade e o ethos militar: conceituando segurança ontológica naval
2 AUTO-IDENTIDADE NAS FORÇAS ARMADAS BRASILEIRAS:
O VAZIO NAVAL
A literatura sobre o senso de identidade nas Forças Armadas brasi-
leiras é relativamente recente e gira em torno de duas premissas gerais. A
primeira é a deque há um ethos militar comum e este perpassa a marinha,
exército e aeronáutica. A segunda é que esse ethos é construído por meio
das experiências nas academias militares e nas instituições de ensino mi-
litar de alto nível, por meio da hierarquia e da disciplina.
Celso Castro (1990) foi um dos primeiros acadêmicos a abordar di-
retamente esse problema, concentrando-se nos militares em si, em vez de
fornecer uma visão de cima para baixo, centrada no Estado. Ele analisou
como os militares se encaixam em um contexto histórico-social mais am-
plo e como isso leva a intervir politicamente em seu funcionamento. Em
O Espírito Militar, Castro realiza uma pesquisa etnográca na Academia
Militar das Agulhas Negras (“AMAN”), examinando a criação da identi-
dade militar por meio do envolvimento próximo com as atividades coti-
dianas dos cadetes.
Depois de expandir sua pesquisa sobre o simbolismo histórico e a
tradição do Exército Brasileiro (Castro, 2002) e explorar a atmosfera desa-
adora de fazer pesquisa de campo (CASTRO; LEIRNER, 2009), Castro
arma que o senso de identidade dos militares vai além da experiência de
viver em uma instituição total. Ele alega que a própria instituição é tota-
lizante, pois se torna parte da vida de seus membros, permeando holisti-
camente todos os aspectos de seu ambiente social, desde seu vocabulário
diário e códigos de conduta até as carreiras e a resiliência emocional de
seus familiares (Castro, 2007).
Esse argumento foi aprofundado por Leirner (1997), que investi-
gou a clivagem entre os militares e os civis causada pela consolidação
da identidade social dos primeiros. Em pesquisa de campo na Escola de
Comando e Estado Maior do Exército (“ECEME”), Leirner conclui que
essa fronteira é apresentada pela especicidade da hierarquia do Exército,
o princípio geral que segmenta os indivíduos, ordenando suas capacida-
des pelo senso de mérito e, portanto, separando quem pertence à institui-
ção (1997, p.111).
Desde a década de 2000, os trabalhos de Castro e Leirner inspiram
outros pesquisadores a abordar as relações civis-militares brasileiras por
meio de lentes socioantropológicas (GOMES, 2018; CARVALHO, 2019b;
MIRANDA, 2019; CASTRO; MONNERAT, 2019). No entanto, essa litera-
tura enfatiza preponderantemente o Exército como o objeto de análise,
negligenciando as especicidades da Marinha, bem como dos próprios
espaços marinhos.
Uma pesquisa no banco de dados nacional brasileiro de teses que
utilizam o termo “identidade militar” entre 2000 e 2024, ltrada pela área
de Ciências Humanas, retorna 123 resultados, nenhum deles referente
exclusivamente à Marinha.3 O livro Antropologia dos Militares (2009) re-
conhece essa lacuna na literatura, mas não inclui um único artigo sobre
a Marinha. A revista Militares e a Política, em atividade de 2007 a 2011,
inclui apenas uma breve nota de pesquisa sobre um relato histórico da
3. Há apenas um resultado que indica
relação evidente com a MB. Trata-se
da tese de doutorado defendida no
Programa de Pós-Graduação em História
(PPGH) da UERJ, em 2023, por Patricia
Coutinho Rangel da Silva com o título
de “O ‘Dragão do Mar’, uma biografia
de João Cândido Felisberto entre 1880
e 1912”.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 164-182
Marinha e seu alinhamento ideológico com a República no Brasil. O pró-
prio Castro ministra um curso na Fundação Getúlio Vargas, cujo obje-
tivo principal é examinar o processo de socialização militar vivenciado
pelos ociais do Exército (ARIAS NETO, 2009).
Vale a pena observar que alguns estudiosos abordam o problema
da identidade social em outras forças em perspectivas diversas. Maria
Ribas d’Àvila de Almeida (2010) estudou o processo de admissão de mu-
lheres na MB e os resultados relativos ao processo decisório. Vanessa Reis
e Luciana Zucco (2020) analisaram a liderança de ociais navais femini-
nas no exercício do comando. Embora tenham sido persuasivos em re-
lação à crescente importância das mulheres na instituição, seus estudos
se concentram, em grande parte, em uma perspectiva macro, ainda não
avaliando a distinção da MB.
A pesquisa de Emilia Takahashi (2002) sobre o senso de identidade
dos cadetes da Força Aérea e suas interconexões com as relações de gêne-
ro na Academia da Força Aérea e a dissertação de Thaís Melo abordando
a inserção social das mulheres na Escola Naval (2017) são exemplos mais
inclinados às práticas cotidianas. O próprio Castro publicou artigo ba-
seado em pesquisa anterior ao seu trabalho de campo na AMAN, no qual
analisou experiências de trote na Escola Naval, o que reconhecidamente
inspirou sua pesquisa, pois o trote consistiria na dramatização daqui-
lo que estrutura e fornece o estilo da vida militar: a hierarquia (Castro
2009, p.589). Entretanto, esse trabalho ainda se baseia nos dois princí-
pios gerais já mencionados, i.e., na ideia de uma identidade social militar
comum criada durante o período de formação dos ociais analisada por
meio da estrutura desenvolvida para entender o Exército. Entendemos
que essa ênfase no Exército traz impactos metodológicos que afetam a
compreensão sobre a Marinha, sugerindo os mesmos traços sociopolí-
ticos do EB, inclusive na forma como aquela entende seus parâmetros
existenciais de identidade pessoal (Giddens, 1984, p.375) e coletiva como
esses parâmetros existenciais são constituídos e estabilizados.
Ao mesmo tempo em que apreende os elementos microssociais re-
lativos à realidade das forças armadas e explora uma dimensão diferen-
te nas relações civis-militares, a literatura não aborda as especicidades
das práticas históricas e prossionais que distinguem a autoidentidade da
MB. Ao pressupor um ethos militar comum e centralizar a análise nas aca-
demias militares, os estudos negligenciam o que está no cerne das práti-
cas sociais das marinhas: a vida a bordo dos navios de guerra. Embora os
aspectos burocráticos tornem as práticas semelhantes em todas as forças
armadas, historicamente essas práticas foram construídas de forma inde-
pendente, criando um conjunto de disposições que induzem condições
emocionais coletivas, rituais, tradições e códigos de conduta. Entretanto,
o que exatamente diferencia os navios de guerra e, portanto, as marinhas
de outras forças armadas?
Defendemos que três elementos deveriam ser destacados. São eles a
interconexão com o oceano, as habilidades necessárias para operar navios
de guerra e a atmosfera dentro deles.
Ontologicamente, a territorialidade dos oceanos difere daquela
da terra, devido ao seu caráter dinâmico e muitas vezes imprevisível. A
169
Bruno Sowden-Carvalho, Marcelo M. Valença Navios, autoidendade e o ethos militar: conceituando segurança ontológica naval
“hidromaterialidade” dos oceanos compõe um sistema holístico, ou um
conjunto marinho que incorpora biota móvel, bem como tecnologias e
objetos (PETERS, 2012; STEINBERG, 2013). Portanto, os navios de guer-
ra não estão apenas expostos aos oceanos, mas compõem esse conjunto,
exigindo historicamente um conjunto especíco de práticas, habilidades
e conhecimentos para serem operados: desde içar velas e aprender nós
em cabos, realizar cálculos astronômicos, manter condições sanitárias
internas para evitar doenças como tifo e escorbuto; até operar radares
sosticados, sistemas de navegação baseados em GPS e máquinas de pro-
pulsão cada vez mais automatizadas. Embora esse tipo de conhecimento
opere por meio de regimes de disciplina e hierarquia, está longe de ser
criado por eles. Eles são o resultado de relações sociais no mar, por meio
de trabalho manual e tecnologia, que destacam as particularidades dos
espaços marítimos.
Nesta lógica, os navios de guerra proporcionam um ambiente físico
especícos em que os indivíduos se relacionam entre si em espaços neces-
sariamente herméticos. Os marinheiros4 não podem abandonar o navio
quando estão no mar; os comandantes são constantemente observados e
julgados por sua tripulação; não há hospital ou corpo de bombeiros para
ajudar quando estão no mar e o combate ao inimigo sempre foi um es-
forço coletivo. Ademais, como instrumentos tradicionais de diplomacia,
e devido à natureza de suas missões, as marinhas são profundamente
internacionalizadas, compartilhando práticas em todo o mundo, desde
uniformes e vocabulário até procedimentos operacionais (Till, 2018).
Assim, a operação nos oceanos, as práticas navais correlatas e a
atmosfera interna a bordo contêm os elementos para criar identidades
sociais diferentes de qualquer outra Força Armada. Portanto, o ethos co-
mum sugerido pela literatura sobre identidade militar não nos parece su-
ciente para avaliá-la. A MB tem suas próprias características, moldadas
pela natureza de suas operações ribeirinhas, pela população multiétnica
do Brasil, sua experiência pós-colonial e postura diplomática. Em suma,
as práticas que permeiam a MB se fundem em um ethos social especíco
moldado pela vida nos navios de guerra.
Consequentemente, o locus da autoidentidade da MB não pode ser
a Escola Naval nem o Colégio Naval.5 Isso se deve ao fato de que as con-
dições emocionais vivenciadas nos navios de guerra, que fundamentam
as práticas a bordo, não podem ser aprendidas academicamente, mas mol-
dadas pelas práticas durante o serviço no mar. O que constitui um bom
ocial não é apenas sua adesão à hierarquia e à disciplina adquiridas na
Escola Naval, mas a resiliência emocional para lidar com a incerteza e a
ansiedade correspondente da vida a bordo e suas práticas. Não por acaso,
a arquitetura da Escola Naval imita o formato de um navio, indicando seu
objetivo máximo de reproduzir as condições da vida no mar.
Defendemos, pois, que a identidade social da MB não é consolidada
na Escola Naval, mas a bordo de navios de guerra. Para suprimir a lacu-
na na literatura, trazemos o conceito de segurança ontológica naval, que
servirá para captar as práticas que induzem a condição emocional da vida
a bordo.
4. Por “marinheiro”, nos referimos aos
homens e mulheres que integram os
quadros das Marinhas, independen-
temente de suas funções, ou sejam, a
palavra marinheiro se refere tanto aos
oficiais quanto às praças.
5. Aqui cabe uma breve diferenciação
entre o Colégio Naval e a Escola Naval.
Enquanto o primeiro consiste na insti-
tuição de ensino médio da MB, a Escola
Naval é a sua instituição de ensino
superior, onde os aspirantes a oficiais
são formados para a carreira militar. Em
comparação ao EB, seria o equivalente,
respectivamente, ao Colégio Militar e à
Academia Militar das Agulhas Negras
(AMAN).
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3 CONCEITUANDO SEGURANÇA ONTOLÓGICA NAVAL
Segurança ontológica está relacionada à construção de um senso
consistente de individualidade, por meio do qual os agentes buscam não
apenas segurança física, mas também um senso estável de estar no mun-
do (Vieira, 2016), sentindo-se confortáveis com quem são. Esse processo
“coloca entre parênteses” a gama quase innita de possibilidades aber-
tas aos indivíduos, situando-se no centro da vida social, pois “pressupõe
uma aceitação tácita das categorias de duração e de extensão, juntamente
com a identidade de objetos, outras pessoas e o eu” (Giddens, 1990, p.
37). Indivíduos ontologicamente seguros são emocionalmente resilientes
para lidar com situações contingentes que podem potencialmente trazer
caos e ansiedade, sendo consequentemente capazes de ancorar a estrutu-
ra cognitiva da vida cotidiana e consolidar seu senso de identidade (Laing,
1969). Em suma: segurança ontológica consiste no processo emocional
pelo qual os agentes constroem o senso de continuidade de sua autoiden-
tidade (Giddens, 1990, p. 92).
O conceito de autoidentidade não se relaciona a um tipo ideal
transcendente imutável que sempre será alcançado. Em vez disso, a se-
gurança ontológica decorreria de tentativas de (re)criar e consolidar au-
toidentidades coletivas (Vieira, 2016, p.7). Esse conceito é relevante para
as marinhas, pois marinheiros, quando servem no mar, estão expostos à
imprevisibilidade de inúmeros perigos, como tempestades, incêndios e à
presença do inimigo. A ansiedade resultante dessa recorrente sensação de
insegurança ontológica põe em risco sua segurança física, comprometen-
do práticas normalizadas que tornam os navios de guerra operacionais.
Em outras palavras, embora amplamente negligenciadas, as emoções são
importantes para os marinheiros, pois condicionam o conjunto de práti-
cas navais que garantem sua sobrevivência no mar. Mas como seria possí-
vel avaliar essa construção emocional?
Ao teorizar sobre a segurança ontológica, Giddens (1991, p.67) in-
dica três elementos mutuamente entrelaçados que a compõem: narrati-
vas biográcas, conança e vergonha. Enquanto as narrativas biográcas
acomodam as experiências pessoais pelo processo relacional de entendê-
-las e comunicá-las aos outros, a vergonha é uma das manifestações de
ansiedade por meio da qual a autoidentidade é corroída por sua inadequa-
ção à narrativa biográca correspondente. A inoculação emocional con-
tra esse enigma é a conança básica, uma condição psicológica cultivada
nos primeiros estágios da vida. A conança começa entre os recém-nas-
cidos e seus cuidadores e une o tempo e o espaço de modo a indicar que
a ausência não signica deserção. Por m, a consolidação da conança
alimenta o controle do corpo com rotinas previsíveis (Giddens, 1984, p.
53). Portanto, narrativas biográcas, conança e vergonha (ou orgulho,
como preferimos), emaranhados entre si, geram um senso consistente de
individualidade.
Giddens oferece um arcabouço explicativo para entender essa in-
terconexão entre os elementos da segurança ontológica, porém sua abor-
dagem é bastante cognitiva e não levaria em consideração os aspectos
relacionais quanto às práticas sociais nas marinhas. Isso poderia gerar
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Bruno Sowden-Carvalho, Marcelo M. Valença Navios, autoidendade e o ethos militar: conceituando segurança ontológica naval
limitações empíricas para vericar práticas sociais tão especícas como
que buscamos explorar. Para superar essas limitações, propomos com-
plementar a leitura de Giddens (1984; 1990) com a teoria da prática de
Bourdieu (1992, p.52). Bourdieu leva mais a sério a questão relacional
entre sujeitos que tem capacidade racional de estabilizar práticas sociais
através de relações de causa e efeito, a partir da lógica de cada campo e da
posição ocupada por cada agente dentro dele. Isso faz com que os indiví-
duos ganhem importância, passando a ocupar espaço nas narrativas bio-
grácas. Teríamos assim, uma interação mais evidente entre as emoções
(a partir da contribuição de Giddens) e as práticas (desde Bourdieu), o que
pode ser evidenciado na Figura 1, apresentada mais adiante.
Em sua teoria da prática, Bourdieu conecta efetivamente a sociolo-
gia à realidade prática, em uma presença ativa preocupada no mundo, por
meio da qual este impõe sua presença. As práticas são os operadores re-
lacionais que compõem as microconexões aparentemente invisíveis que
tornam os agentes visíveis, porque “[b]y acting, agents are shaped by the
relations in which they engage. Their identities, personalities, and even
bodies are not autonomous points, but points in relation to other points”
(Bigo et al., 2011, p. 236).
Logo, não há representação de práticas por meio de categorias ge-
néricas, pois elas só podem ser apreendidas, literalmente, na prática. Esse
ponto de vista permite uma avaliação dos elementos de segurança onto-
lógica de Giddens em um sentido micropolítico, adaptado ao ambiente
naval especíco e fundamentado no pressuposto de que as práticas são
a unidade de análise para compreender as emoções. Armamos que o
conceito de campo, doxa, habitus e capital social de Bourdieu são as ferra-
mentas de pensamento (Leander, 2008) para conciliar as duas perspecti-
vas, pois conceitos são estruturados para funcionar empírica e sistemati-
camente (BOURDIEU; WACQUANT, 1992, p. 96).
3.1 Narrativas biográcas e campos
As narrativas biográcas estruturam o campo onde as marinhas
consolidam seu senso de identidade. Ao criar e recriar constantemente
estruturas discursivas de signicado por meio de narrativas que explo-
ram as especicidades da vida naval, as narrativas biográcas robuste-
cem a rede em constante mudança da conguração social que pressupõe
e permite a relação de agentes heterogêneos que (re)produzem práticas
navais regulares. Isso é regularmente associado a mitos fundamentais
de heróis que superaram os perigos da vida naval por meio de símbolos
de coragem, honra e sacrifício e, portanto, inspiraram virtudes nacio-
nais. As forças armadas por todo o mundo utilizam amplamente dessa
mitologia e a MB não é diferente. Exemplos recorrentes são o Visconde
de Inhaúma e o Almirante Tamandaré (ALMEIDA, 2024; LIMA, 1999),
mas outras lideranças, nacionais e estrangeiras, e eventos também são
mencionados em livros e artigos publicados em periódicos e editoras
institucionalmente vinculados à força naval (MOREIRA, 2024; CASAL,
2017; ALMEIDA, 2017; ALMEIDA, 2006) como casos de valor, supera-
ção e coragem.
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Ao narrar essas práticas, as marinhas criam um tecido históri-
co coletivo que emana de todos os marinheiros que as reproduzem.
Notavelmente, não é totalmente possível admitir que esse seja um pro-
cesso endógeno centrado no Estado. As biograas nacionais dos Estados
também são inspiradas pela narrativa de outras potências navais bem-
-sucedidas e consolidadas por meio de práticas internacionais historica-
mente desenvolvidas com outras marinhas. Essa interconexão de campos
parece particularmente recorrente nas marinhas sul-americanas, talvez
em função de suas condição pós-colonial.
3.2 Habitus, doxa e verdade
Se os campos estão sempre inseridos em campos diferentes, eles
só podem fazer sentido se estiverem relacionados ao habitus correspon-
dente. Quando se trata de marinhas, os campos induzem práticas sociais
a bordo que devem ser orquestradas de forma congruente por meio de
uma ordem implícita coerente o suciente para mobilizar a tripulação de
modo uniforme. Essa composição entre a ordem objetiva a bordo e a sua
correspondente naturalização individual é construída por meio de uma
doxa especíca. Nós a chamamos de doxa naval, pois corresponde às habi-
lidades e aos conhecimentos especícos necessários para operar navios de
guerra. Historicamente, as marinhas desenvolveram um conjunto de téc-
nicas semelhantes em todo o mundo para calcular a velocidade do vento,
a posição dos navios de guerra com base nas estrelas e como utilizar seus
canhões de forma ecaz. Embora os desenvolvimentos tecnológicos te-
nham mudado a forma como essa doxa é produzida, seu objetivo princi-
pal continua o mesmo: promover movimentos corporais decorrentes de
procedimentos objetivos assumidos. Todos no navio, desde o comandan-
te até o marinheiro mais moderno, devem executar uma tarefa especí-
ca, esperando que seus colegas façam o mesmo.
As várias camadas de doxa acomodadas ao longo de séculos de his-
tória podem ser facilmente superestimadas como criadoras de “indiví-
duos dóceis”, em termos foucaultianos. No entanto, a doxa naval nem
sempre torna as práticas a bordo previsíveis, como se os indivíduos fos-
sem mecanicamente ditados por elas. Em vez disso, elas modulam princí-
pios que organizam as práticas navais, criando tensões, resistência e aba-
lando o campo composto no processo. Simplicando, o habitus naval é o
princípio gerador de improvisações reguladas (Bigo et al., 2011, p. 242),
evidenciando a importância da vida a bordo e nas relações sociais nos
navios de guerra, que consolidam a experiência e a conança entre mari-
nheiros e que permitiria extrapolar a formação adquirida nos bancos da
Escola Naval. Isso é o que, às vezes, os ociais da MB consideram como
o lado “artístico” da Marinha, complementando sua formação cientíca
(doxic), evidenciando a especicidade desta força. Assim, embora varian-
do de acordo com as situações empíricas, muitas vezes imprevisíveis, que
os oceanos podem abordar, o habitus proporciona a conança e a expecta-
tiva mútua que cada marinheiro tem no outro de que sua tarefa especíca
a bordo será cumprida adequadamente.
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Bruno Sowden-Carvalho, Marcelo M. Valença Navios, autoidendade e o ethos militar: conceituando segurança ontológica naval
3.3 Capital simbólico e orgulho
Campos e hábitos também compõem relações de força, muitas ve-
zes criando assimetrias e relações desequilibradas em navios de guerra.
Mediadas pelas regras dóxicas de conduta, essas relações de força abrem
espaço para o capital simbólico circular, levando ao prestígio e à autori-
dade. Em navios de guerra, os comandantes retêm o mais alto nível de
capital simbólico, pois geralmente mantêm uma imagem de respeitabili-
dade reconhecida pelos símbolos da própria instituição, como uniformes,
medalhas e distintivos. No entanto, como sugere um ditado da MB, ne-
nhuma medalha supera a importância do seu nome.
Ao longo de suas carreiras, os marinheiros são obrigados a ganhar
sua reputação por meio de práticas e anos de experiência para combiná-la
às suas histórias pessoais. Habitus e narrativas biográcas, portanto, le-
vam às condições para que os comandantes mantenham seu capital sim-
bólico. Uma vez alcançado, os comandantes podem determinar a vida de
seus subordinados, sendo a força motriz que anima a redistribuição e a
circulação do capital simbólico.
Essa dinâmica é particularmente importante ao analisar o senso
de orgulho das marinhas. Orgulho é o oposto de vergonha, ou seja, a
conança na integridade e valor da narrativa da autoidentidade (Giddens,
1990, p.66). No entanto, evitar a vergonha de forma simplista é uma su-
posição incapaz de produzir a adesão à autoidentidade que as marinhas
precisam para lidar com seu risco constante de insegurança ontológica.
O orgulho não pode ser apreendido apenas negando a vergonha. Em vez
disso, é um processo armativo que depende da circulação de capital
simbólico a bordo, com base no prestígio, autoridade e honra como o
senso graticante de fazer parte da narrativa biográca naval coletiva e
duradoura.
Portanto, o orgulho existe quando os comandantes legitimam as
práticas de seus subordinados sempre que desempenham suas funções de
forma artística e arduamente. No entanto, devido à natureza cooperativa
do ambiente dos navios de guerra, um espaço onde os marinheiros de-
pendem mutuamente uns dos outros, os próprios comandantes também
são inseridos nesse mecanismo. Isso ocorre porque ser reconhecido como
um líder por sua tripulação contribui para a reputação do comandante,
desencadeando o orgulho e reequilibrando o capital simbólico a bordo.
Ao sentir orgulho, os marinheiros condensam sua própria narrativa bio-
gráca à de sua nação e às marinhas, imediatamente (re)produzindo as
cadeias complexas de habitus, conança, narrativas biográcas e as inter-
conexões de diferentes campos.
Propomos que o senso de autoidentidade das marinhas pode ser
compreendido de forma mais sutil por meio das práticas cotidianas que
permeiam sua existência. Aqui se consolidaria o conceito de segurança
ontológica naval. Ele consiste no conjunto de práticas coletivas historica-
mente induzidas por navios de guerra que buscam amalgamar coerente-
mente a autoidentidade de uma marinha, entrelaçando e sedimentando
suas narrativas biográcas, orgulho e conança para lidar com a expe-
riência de ser exposto aos oceanos.
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Figura 1: Esquema da segurança ontológica naval.
Fonte: Elaboração própria
Como esquematiza a Figura 1, não argumentamos que esses ele-
mentos são apenas rigidamente relacionados de uma maneira, como, por
exemplo, o habitus se conectaria apenas à conança e, igualmente, os cam-
pos poderiam indicar narrativas biográcas. Em vez disso, a aproximação
desses conceitos é meramente seu ponto de consistência, as ressonâncias
entre suas abordagens sistêmicas. Não apenas os elementos de Gidden
são parte de um triângulo inteiramente interconectado, mas as práticas
são avaliadas por meio dos conceitos de Bourdieu por um círculo poroso
que indica as múltiplas maneiras pelas quais elas podem se relacionar.
Cada marinha tem sua trajetória especíca e não é nossa intenção
fornecer um tipo ideal universal para impor similaridades abstratas. Em
vez disso, estamos interessados em traçar linhas para mapear as princi-
pais características que distinguem esse processo. A segurança ontológica
naval é um processo dinâmico que intuitivamente não pode ser pensado
como um estado denido de autoidentidade. Ao dar uma denição e seus
elementos subjacentes, pretendemos fornecer o instrumento para anali-
sar a condição emocional na MB, em vez de julgar se ela tem um senso
permanente de identidade.
4 SEGURANÇA ONTOLÓGICA NAVAL NA MARINHA DO BRASIL: UM
OLHAR DA OGSA
Uma análise de como a segurança ontológica funciona na MB pode
ser explorada empiricamente pelo que é conhecido como Ordenança
Geral para o Serviço da Armada (“OGSA”). Este documento é o conjunto
175
Bruno Sowden-Carvalho, Marcelo M. Valença Navios, autoidendade e o ethos militar: conceituando segurança ontológica naval
de princípios e regras gerais sobre as práticas nos navios de guerra da MB
e outras organizações militares navais. A OGSA explicita valores cristali-
zados nas tradições navais, permitindo a continuidade - e publicidade - de
usos, costumes e linguagem naval (Brasil, 2009, p.7), fortalecendo práti-
cas que caracterizariam a instituição.
Embora seja uma estrutura normativa promovida de cima para bai-
xo no tocante à prática, a OGSA consolida o conjunto histórico de habitus,
capital social e orgulho que sublinharam as práticas de segurança ontoló-
gica nos navios de guerra da MB mesmo antes da independência do Brasil.
Vale a pena notar, todavia, que essas práticas não parecem genuinamente
ancoradas no caráter nacional, mas derivam como uma composição frac-
tal de diferentes marinhas interagindo por séculos internacionalmente.
A OGSA pode ser rastreada pelo menos até o período entre os sé-
culos XVI e XIX, quando as marinhas ocidentais começaram a consolidar
sua doxa naval. Ela deriva do Regimento Provisório de 1796 da Marinha
Portuguesa para o Serviço e Disciplina da Frota e Navio de Guerra da
Armada Real (Brasil, 2015), diretamente inuenciado pelo Regulamento
e Instruções Britânicos de 1731 relativos ao Serviço de Sua Majestade no
Mar, buscando normalizar práticas quase idênticas da Marinha britâni-
ca. Após a independência do Brasil, o Regimento Provisório ainda era o
principal documento observado pela Armada Imperial e seria revisado
apenas em 1873. Isso sugere que a atual doxa naval reetiria a condição
pós-colonial da MB.
Para permitir a resiliência emocional a bordo, o Regimento expres-
sava o que os marinheiros deveriam fazer nas atividades diárias e era
dividido, grosso modo, em quatro partes, que versavam sobre as ordens
sobre disciplina e punição; ordens para navios de guerra ancorados; or-
dens para métodos de aparelhamento de velas; e métodos para distribuir
marinheiros durante o combate e a distribuição de ociais. O Regimento
introduziria, também, serviços rotineiros de limpeza, alimentação, sono,
luta e exercícios. O Regulamento descrevia meticulosamente as tarefas
que os marinheiros deveriam executar quando os navios zarpassem ou
atracassem, bem como as honras e responsabilidades que os comandan-
tes e ociais deveriam seguir. Por exemplo:
Será o Ocial Comandante do Quarto, quem mande todas as Manobras, e
fará que as executem sempre com a maior prontidão e atividade em todas as
ocasiões, tendo sempre presente o fazer observar estritamente o maior silêncio,
e castigando severamente qualquer indivíduo que o perturbar com sua voz. Esta
punição será mantida até que se alcance todo o navio e que toda a disciplina seja
observada (Brasil, 2015, p.150).
O Regimento fazia menção aos Artigos de Guerra portugueses, que
foram incorporados em 1799, como um instrumento disciplinar a bordo.
Ele formalizou a punição física por privação de comida, prisão e chicotes
a serem decididos com base no julgamento do comandante (Castro, 2013,
p.19).
Os elementos que caracterizam as práticas de segurança ontológi-
ca naval foram pelo menos formalizados pelo Regimento. Esperava-se
que a conança ocorresse por meio de descrições completas das ativi-
dades diárias; a base para uma narrativa biográca e um campo naval
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mais especíco foram indicados pela normalização do vocabulário, con-
solidando os mesmos símbolos por meio dos quais as experiências eram
compartilhadas.
O orgulho foi induzido pela autoridade sobre a qual ociais e co-
mandantes deveriam promover o capital simbólico. Um despacho naval
do comandante da corveta Parnaíba descrevendo a batalha do Riachuelo
(1865), tenente Aurélio Garcindo Fernandes de Sá, ofereceu um panora-
ma das práticas e condições emocionais da MB com base no Regimento.
Ele sugeria que o comportamento tripulação durante uma batalha supos-
tamente teria contribuído para alterar os rumos do evento e frustrar um
sucesso evidente do inimigo graças a essa transferência de capital simbó-
lico do comandante (Almeida, 2006):
Sendo a luta desesperada e cada vez mais crítica nossa situação por haver-
-nos abordado pela popa o Marquês de Olinda e durando talvez já uma hora
o combate de mosqueteria e ferro frio, zemos todos um esforço supremo
de patriotismo, aplaudindo com entusiasmo a ordem transmitida pelo ocial
imediato, o Primeiro-Tenente Felipe Firmino Rodrigues Chaves, de combinação
comigo, para que se lançasse fogo ao paiol da pólvora, ordem essa que ia ser
imediatamente executada pelo corajoso escrivão de 2a classe José Correa da
Silva, quando felizmente ouviram-se gritos de viva à Nação Brasileira, ao impera-
dor, ao Almirante Tamandaré, ao Chefe Barroso e à guarnição da Parnaíba […].
Eram vozes dos nossos marinheiros e soldados lutando contra os paraguaios que
tinham fugido ao perceber que a [fragata] Amazonas e a [canhoneira] Belmonte
vinham nos socorrer (Brasil 2015, p.173).
As palavras de Fernandes de Sá descrevem as micropráticas que in-
dicam o senso geral de orgulho a bordo, invocando a emoção singular de
pertencer a um todo maior, a nação brasileira. Isso foi desencadeado pela
ordem do primeiro-tenente Felipe Firmino e, mais tarde, estendido quan-
do o almirante Tamandaré e a própria nação brasileira foram mencionados
junto à tripulação. O capital simbólico de Tamandaré se reete na pode-
rosa inspiração que seu nome (re)produziu, permitindo a sedimentação do
orgulho nos marinheiros da Parnaíba. O orgulho foi consolidado também
porque a conança foi bem sedimentada pelo habitus naval, pois este últi-
mo promulgou as estratégias que fomentam práticas inovadoras capazes
de lidar com as incertezas de estar no mar. O Regimento, como resultado
do habitus e do orgulho a bordo durante o século XVIII, estaria agora mol-
dando um campo diferente, condicionando a segurança ontológica naval.
No entanto, José Miguel de Arias Neto (2001) demonstra que seis
meses após a batalha do Riachuelo, as percepções entre marinheiros e sar-
gentos da Armada Imperial do Brasil eram bem diferentes, pois conside-
ravam o serviço um ato de punição e tormento. Da mesma forma, Paulo
Castro (2013, p. 214) ao analisar a “disciplinarização geral” da Armada
Imperial por meio da corveta Trajano em 1873, explicou que os coman-
dantes em geral, para expressar sua autoridade, utilizavam o castigo físi-
co no início de seu mandato e, eventualmente, consideravam as origens
sociais dos marinheiros como critério para isso. Curiosamente, Felippe
Firmino – o primeiro tenente da Parnaíba – quase uma década depois, foi
o último comandante da Trajano e o indivíduo que puniu marinheiros
com mais frequência: 182 vezes em quase dois anos, aproximadamente
três vezes mais que o comandante João Antonio Alves Nogueira, o co-
mandante que o substituiu.
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Bruno Sowden-Carvalho, Marcelo M. Valença Navios, autoidendade e o ethos militar: conceituando segurança ontológica naval
Portanto, embora não seja possível dizer que o Regimento era a
condição necessária para a segurança ontológica naval, ao menos ele
criou a base para uma narrativa biográca, como expressou o despacho
naval na Batalha do Riachuelo, preparando o cenário para um campo
naval especíco.6 No entanto, a condição emocional no navio de guerra
brasileiro era bastante precária e instável, dicilmente se fundindo em
um forte senso de autoidentidade. Vale lembrar que o m da escravidão
só foi observado no Brasil em 1888 e, até então, os castigos físicos a bordo
abundavam sobre os marinheiros negros, que constituíam cerca de 75%
dos marinheiros da Marinha Real (Nascimento, 2016). Portanto, a escra-
vidão dividia a tripulação, e o orgulho e a conança não conseguiam ser
fomentados pelo habitus naval da época.
O Regimento teve seu nome alterado em 1874, sendo chamado pela
primeira vez de Ordenações Gerais para o Serviço da Armada (OGSA),
também baseado nas práticas navais da França, Itália e Portugal, de modo
mais detalhado que seu antecessor, dividido em 34 artigos e 100 capítu-
los (Brasil, 2009, p.116). Foi somente em 1890, após a proclamação da
república, que uma lei foi aprovada formalmente pondo m aos castigos
físicos. No entanto, a condição emocional e o ethos social da instituição
permaneceram articulados às condições sociais do Brasil. O castigo físico
continuou como prática rotineira, particularmente por meio de chicota-
das em marinheiros negros. Isso explica a Revolta da Chibata, em 1910,
nos dreadnoughts Minas Gerais e São Paulo. Oprimidos pela sociedade
darwinista racista brasileira do início do século XX (SCHWARCZ, 1993),
os rebeldes alegavam simplesmente cumprir a mesma lei que os cidadãos
normais, em vez de serem “escravos dos ociais da Marinha e levar o chi-
cote como punição”, como armou o marinheiro Francisco Dias Martins
(NASCIMENTO, 2016, p.157). O motim foi liderado por João Candido, o
“Almirante negro”, cujas palavras vale citar:
Nós, marinheiros, cidadãos brasileiros e republicanos, não podendo mais supor-
tar a escravidão na Marinha Brasileira, a falta de proteção que a Pátria nos dá […]
porque durante vinte anos de República ainda não foi bastante para tratar-nos
como cidadãos fardados em defesa da Pátria, mandamos esta honrada mensagem
para que V. Excia. faça os Marinheiros Brasileiros possuirmos os direitos sagrados
que as leis da República nos facilita […] como retirar os ociais incompetentes e
indignos de servir a Nação Brasileira; [r]eformar o Código Imoral e Vergonhoso
que nos rege, a m de que desapareça a chibata, o bolo, e outros castigos seme-
lhantes; aumentar o soldo […], educar os marinheiros que não têm competência
para vestir a orgulhosa farda (…) (ARIAS NETO, 2009, p.172).
A mensagem de Candido expressou a agrante insegurança onto-
lógica que permeia as práticas da MB: ele pediu educação – capaz de tra-
zer conança por meio do habitus naval – e ser tratado como um cidadão
brasileiro – o que permitiria o senso de pertencimento que condiciona
o orgulho a bordo. Suas palavras também mostravam a inabilidade e
inadequação dos comandantes para liderar seus homens, evidenciando
a incapacidade dos marinheiros negros de fazer parte de uma narrati-
va biográca vibrante e que as práticas cotidianas não eram capazes de
circular capital simbólico. Isso se deveu em grande parte à punição por
chicote, dividindo a tripulação, aumentando o nível de ansiedade, uma
instabilidade emocional já trazida pela vida no mar. Essa falta de uma
6. Podemos nos referir ao campo naval
como um campo específico no sentido
bourdieusiano por refletir autonomia
relativa, a disputa por capital e suas
próprias regras e saberes. A autonomia
consiste na particularidade do meio ma-
rítimo e dos navios de guerra vis-à-vis os
espaços e saberes partilhados com ou-
tras forças armadas, o que proporciona
às marinhas um capital particularmente
valorizado naquele ambiente específico,
que é a liderança e o prestígio do oficial
“a bordo”. Este capital é refletido tanto
nas narrativas biográficas que cercam o
indivíduo quanto na própria postura que
o indíviduo desempenha em suas ativi-
dades, refletindo as regras e os saberes
do que constituem o homem do mar e um
oficial de Marinha.
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autoidentidade coesa reforçou a fragilidade da MB à época, dicultando
políticas estratégicas de longo prazo.
A OGSA de 1873 foi alterada em 1910 sem menção às punições físi-
cas. Em 1942, houve nova mudança, ampliando seu escopo e retratando
muitas das práticas atuais da MB, inclusive sua contemporânea divisão
administrativa departamental a bordo, indicando as práticas correspon-
dentes dos marinheiros. Estas mudanças se explicam porque, durante a
Segunda Guerra Mundial, a MB tornou-se mais prossional dadas as prá-
ticas aprendidas por meio do programa de intercâmbio com a Marinha
dos EUA (Vidigal, 1985).
Helio Leôncio Martins (1985), em suas memórias, descreve as prá-
ticas navais da época. Martins relembra a ocasião em que enquanto co-
mandante do caça-submarinos Juruena, um mau funcionamento no leme
fez com que seu navio fosse em direção a um navio mercante parte do
comboio. Com a colisão iminente, a tripulação esperava uma decisão:
Os observadores, mais todos os homens na ponte, estavam me olhando xamen-
te, esperando a decisão salvadora, concretizando, naquelas expressões ansiosas,
a responsabilidade do comandante […] A sensação de que o condicionamento
do sistema transforma a gura do comandante na esperança máxima quando os
perigos surgem, é quase um peso intransponível de carregar. Uma simples voz
trêmula, ou um pequeno gesto que indica insegurança, quebra instantaneamente
a corrente de conança cimentada após anos, consequentemente transformando
uma tripulação disciplinada em um bando de homens desesperados. Foi isso
que senti naquela fração mínima de tempo, sendo olhado xamente. Deve haver
alguma ordem […] Então eu disse a primeira coisa que me veio à mente: forte a
estibordo (Martins, 1985, p.87).
Martins descreve o capital simbólico de um comandante a bordo e
a relevância correspondente da conança. O habitus envolvido na prática
mundana de ordenar “forte a estibordo” amalgamou a conança e o or-
gulho que quase intransponivelmente pesavam sobre seus ombros como
comandante. Ele descreve notavelmente a fragilidade de tal situação e a
montagem de microcomportamentos como uma voz trêmula ou um pe-
queno gesto de insegurança não apenas saturando o campo, mas poten-
cialmente quebrando a corrente de conança indicando que o caos estava
à espreita. A resiliência emocional da tripulação permitiu suas ações e
vice-versa, condicionando a manobra para evitar a colisão.
A OGSA mudaria novamente em 1987. Desde então, ela tem reeti-
do as práticas gerais da instituição e as mudanças na própria MB, especial-
mente quando se trata de suas missões contemporâneas. Atenção especial
é dada à posição geoestratégica privilegiada do Brasil na América do Sul,
um continente relativamente pacíco, além de sua história diplomática
estável, que tem na II Guerra Mundial a sua última experiência de envol-
vimento em guerra interestatal.
Como resultado, a MB se envolve principalmente em operações de
segurança marítima, especialmente à pesca ilegal não declarada e não
regulamentada em sua zona econômica exclusiva, e contribui para opera-
ções de manutenção da paz e missões multinacionais cooperativas. Mas a
OGSA ainda silencia sobre aspectos que a MB resiste em observar, espe-
cialmente quando se trata do papel armativo das mulheres e da diver-
sidade social, além do envolvimento com o desenvolvimento sustentável
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Bruno Sowden-Carvalho, Marcelo M. Valença Navios, autoidendade e o ethos militar: conceituando segurança ontológica naval
e do papel da tecnologia a bordo. Os resultados concretos ainda preci-
sam ser devidamente estudados e este artigo não se aprofundará sobre
esses aspectos, mas eles podem ser percebidos, grosso modo, como na
demanda por incorporação gradual e crescente de mulheres nos quadros
da Força, inclusive com a paridade de gênero e nas questões ambientais
envolvendo o desmantelamento do porta-aviões São Paulo. Esses elemen-
tos, se negligenciados pela MB, podem se tornar uma fonte de insegu-
rança ontológica – analogamente à condição de escravidão do Brasil no
início do século passado –, comprometendo a instituição e suas intercone-
xões com a sociedade civil. A OGSA ainda não aborda diretamente esses
tópicos, portanto, uma avaliação mais aprofundada deve ser feita para
elucidar as práticas contemporâneas a bordo, de modo a compreender
seu impacto sobre as práticas na constituição da (in)segurança ontológica
naval contemporânea.
5 CONCLUSÕES
As marinhas são compostas por pessoas, cujas vidas são inclinadas
à atividade não natural de explorar os oceanos. Esta não é uma arma-
ção romântica, mas um fato que moldou as autoidentidades das marinhas
e, surpreendentemente, tem sido pouco abordado por acadêmicos. No
Brasil, a literatura sobre relações civis-militares é predominantemente
ancorada no Exército, seja investigando sua potencial interferência polí-
tica a partir de uma abordagem de cima para baixo, seja analisando seu
senso de identidade com base na vida na AMAN.
Este artigo teve como objetivo demonstrar que essas perspectivas
ainda não conseguem capturar completamente os elementos que consti-
tuem o senso de autoidentidade das marinhas. Ao fundir o aparato teóri-
co de Giddens e Bourdieu e fundamentados na premissa de que os navios
de guerra diferenciam as práticas das marinhas, apresentamos um arca-
bouço teórico para preencher essa lacuna, esculpindo o conceito de se-
gurança ontológica naval. A segurança ontológica naval é conceituada e
denida como o conjunto de práticas coletivas historicamente induzidas
por navios de guerra que buscam amalgamar coerentemente a autoiden-
tidade da marinha, entrelaçando e sedimentando suas narrativas biográ-
cas, orgulho e conança para lidar com a experiência de estar exposto
aos oceanos. Campo, capital simbólico e habitus/doxa, respectivamente,
se relacionam a esses elementos, permitindo que as práticas indiquem o
processo emocional envolvido na segurança ontológica.
Trazendo esse conceito para a MB, analisamos a trajetória histórica
da OGSA. Mostramos que o documento nasceu de práticas internas a
bordo, inuenciadas internacionalmente pelos Regimentos da Marinha
Real e da Marinha Portuguesa. Isso expressou o caráter internacional
da instituição, bem como sua condição pós-colonial. Historicamente, a
OGSA forneceu a estrutura geral para práticas a bordo, e sua internali-
zação por agentes forneceu a abordagem relacional empírica que exem-
plicamos. No entanto, demonstramos que a segurança ontológica não
pode emanar apenas por uma abordagem de cima para baixo. Embora a
primeira versão da OGSA tenha retratado meticulosamente uma visão
180
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 164-182
normativa sobre práticas a bordo, o ambiente social brasileiro, marcado
pela escravidão, privou a MB de um senso coerente de si mesma, pois
práticas como práticas de chibata dividiam a tripulação. A Revolta da
Chibata de 1910 foi o exemplo empírico disso. Por outro lado, a expe-
riência da Segunda Guerra Mundial, reforçada pela postura diplomática
estável do Brasil com os EUA, sem dúvida mudou o campo e, com base
no exemplo da memória de Martins, um senso de segurança ontológica
foi encontrado a bordo do Juruena. Esse senso de segurança ontológica,
nascido de práticas em navios de guerra, é o que a OGSA tenta formalizar
e emanar normativamente para a instituição como um todo. Avaliações
posteriores devem demonstrar se a segurança ontológica ocorre por meio
de micropráticas contemporâneas em navios de guerra.
Acreditamos que o uso de uma estrutura teórica inspirada em
Giddens-Bourdieu pode trazer uma observação mais próxima do ele-
mento humano nas marinhas, especicamente no Brasil, onde poucos
acadêmicos analisaram essa questão. Se a escravidão e a terrível aversão
aos marinheiros negros comprometeram a segurança ontológica naval
no início do século XX, hoje em dia, em um ambiente sociopolítico bra-
sileiro profundamente polarizado, riscos semelhantes podem ocorrer, di-
cultando as relações civis-militares. Portanto, o conceito de segurança
ontológica poderia ser complementado por pesquisas “praxigorácas” a
bordo de navios de guerra brasileiros para vericar essa postura e dar
uma contribuição acadêmica e política original. Além disso, pode até for-
necer uma comparação importante entre a Marinha do Brasil e outras
marinhas ao redor do mundo. Portanto, as relações civis-militares podem
ser fortalecidas e, internacionalmente, podem ajudar a Marinha do Brasil
a operar em cooperação com outras marinhas, impulsionar sua moral e
estar mais alinhada com questões sociopolíticas contemporâneas.
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Ivi Vasconcelos Elias Colonialismo químico em escala global: a dependência do uso de agrotóxicos no Brasil e seus impactos
Colonialismo químico em escala global:
a dependência do uso de agrotóxicos no
Brasil e seus impactos
Chemical colonialism on a global scale: Brazil’s
dependence on pesticide use and its impacts
Colonialismo químico a escala global: la dependencia del
uso de agroquímicos en Brasil y sus impactos
Ivi Vasconcelos Elias1
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2025v13n1p183-189
Enviado: 23 de Maio de 2025
Aceito em: 04 de Junho de 2025
O livro “Agrotóxicos e colonialismo químico” é o mais recente lan-
çamento da geógrafa, Larissa Mies Bombardi. Em 2017, a autora publi-
cou o “Atlas Geograa do uso de agrotóxicos no Brasil e conexões com a
União Europeia”. A versão em inglês da obra, lançada na União Europeia
(UE), levou ao boicote de produtos brasileiros pela maior rede de produ-
tos orgânicos da Escandinávia (Merlino, 2021). O episódio desencadeou
uma série de ofensas, ameaças e tentativas de desqualicação pública,
com textos que ultrapassaram o campo cientíco e recorreram a táticas
de abalo emocional e terror psicológico. Como consequência, Bombardi
licenciou-se de seu cargo de professora na Universidade de São Paulo
(USP) e passou a atuar prossionalmente na Europa. Outros pesquisado-
res também foram alvo de perseguições por conta de suas pesquisas na
temática (Alves, 2022). Esses casos evidenciam a interdição de temas liga-
dos ao meio ambiente e à produção agrícola no debate público brasileiro,
especialmente quando confrontam os interesses do agronegócio, setor
que tem ampliado seu poder político nas últimas décadas.
Em seu mais novo livro, Larissa Bombardi (2023) retoma a temática
dos agrotóxicos, analisando seu uso na agricultura brasileira e sua cone-
xão estrutural com a mundialização do capital. A abordagem proposta
pela autora é fundamental para a compreensão dos desaos políticos con-
temporâneos enfrentados pelo Brasil, assim como para a análise crítica
do papel que o país ocupa na economia política internacional. Embora se
auto-proclame uma potência agroalimentar global, o Brasil congura-se,
na prática, como um exportador de commodities que dilapida seus recursos
1. Ivi Vasconcelos Elias é doutora
em Relações Internacionais (PPGRI-
-UERJ). Atualmente é pesquisadora de
pós-doutorado da Escola de Comando e
Estado-Maior do Exército (PPGCM-ECE-
ME) onde pesquisa segurança alimentar,
além de desastres naturais, químicos,
biológicos, radiológicos e nucleares
(DQBRN). ORCID: https://orcid.org/0000-
0001-6933-5333
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 183-189
naturais e negligencia a segurança alimentar de sua própria população.
A manutenção desse modelo agrícola depende, de forma central, do uso
intensivo de agrotóxicos. Durante o governo Bolsonaro (2019–2022), fo-
ram aprovados 2.182 registros de novos agrotóxicos (Campanha, 2022).
Essa tendência foi mantida no governo Lula, que autorizou a liberação de
1.218 novos produtos entre 2023 e 2024 (Mapa, 2025). Em 2023, a aprova-
ção da chamada “PL do Veneno”, posteriormente transformada na Lei nº
14.785/2023, instituiu um novo marco regulatório mais permissivo para o
registro, uso e scalização dessas substâncias no país. Apesar da gravida-
de dos dados, no Brasil os impactos dos agrotóxicos seguem sendo deba-
tidos majoritariamente no campo da saúde, o que torna a contribuição de
Bombardi particularmente relevante para estimular o engajamento das
ciências humanas nesse debate. Com linguagem acessível, riqueza de da-
dos e uma ampla cartograa que facilita a compreensão das informações,
seu livro constitui também um importante instrumento de divulgação
cientíca voltado ao público mais amplo.
O cerceamento cientíco sofrido por ela encontra paralelo, coloca-
do logo na introdução, com o lançamento do livro “Primavera silenciosa”
de Rachel Carson em 1962. Carson (1969) denunciava os perigos do uso
indiscriminado de agrotóxicos, em especial de pesticidas organoclorados
como o DDT, e é considerada pioneira na consideração do meio ambiente
como algo holístico, ou seja, um sistema complexo e interdependente.
Para Carson, a banalização do uso de agrotóxicos instaurou o que ela
considerava ser uma “era do veneno” em que uma espécie de guerra quí-
mica entre ser humano e natureza era constantemente travada na busca
de estimular a superprodução agrícola (Carson, 1969).
O grande feito de Carson não foi desenvolver uma pesquisa iné-
dita sobre os efeitos prejudiciais dos agrotóxicos, já que seus principais
argumentos baseiam-se em dados secundários, mas foi divulgá-los para
o grande público em linguagem acessível. Dessa forma, o livro impulsio-
nou o debate público que passou a incluir os cidadãos estadunidenses que
foram informados sobre a questão. Podemos observar, então, que Carson
realizou uma divulgação cientíca construindo pontes entre ciência e
meio ambiente impulsionando, assim, o debate público e a politização do
movimento ecologista. No caso, a ciência assumia papel crítico que viria
a se tornar cada vez mais crucial nos direcionamentos políticos das dis-
cussões do regime ambiental internacional. Alguns princípios clássicos
da regulamentação ambiental como da prevenção, da precaução, da in-
formação, da participação e do poluidor-pagador foram inspirados pelas
discussões que seu trabalho suscitou (Maia, Franco, 2021).
Por conta da notoriedade de sua obra, que se tornou um best seller,
Carson foi duramente atacada pela indústria química e por cientistas de-
fensores do uso de pesticidas, inclusive, com críticas de cunho misógino.
Ao longo do tempo, no entanto, as advertências de Carson acerca dos
riscos no uso de pesticidas provaram ser pertinentes e seguem atuais.
O exemplo de Carson evidencia como mulheres que enfrentam os
ditames predatórios do desenvolvimento capitalista são frequentemente
desqualicadas como irracionais, histéricas ou emocionalmente instá-
veis. Essa reação não é acidental, mas revela a lógica de um sistema que
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Ivi Vasconcelos Elias Colonialismo químico em escala global: a dependência do uso de agrotóxicos no Brasil e seus impactos
atribui às mulheres a responsabilidade pela reprodução social, entendida
como o conjunto de práticas que sustentam e regeneram a vida cotidiana,
ao mesmo tempo em que desvaloriza esse trabalho, tornando-o invisível
e associando-o à natureza. Ao ser naturalizado, o trabalho reprodutivo é
tratado como algo disponível para ser explorado, apropriado e exaurido,
sem reconhecimento ou compensação (Werlhof, 1988). Essa subordina-
ção é sustentada por diferentes formas de violência que operam no plano
simbólico, material e institucional. Assim, quando mulheres denunciam
a destruição ambiental e as ameaças à vida, sua crítica revela uma inver-
são central no funcionamento do capital: para que a sociedade mercantil
continue operando, é preciso que tanto a vida quanto a natureza sejam
reduzidas a recursos exploráveis. A reação violenta a essas denúncias bus-
ca silenciar aqueles que a expõem e preservar essa lógica e a violência
silenciosa dos agrotóxicos que se acumula no meio ambiente e gera inú-
meros problemas como câncer, má formação fetal, alterações genéticas,
dentre outros males.
Nesse sentido, a trajetória de Rachel Carson encontra ressonância
na de Larissa Bombardi. Ambas utilizam a ciência como ferramenta de
crítica aos abusos associados ao uso de agroquímicos, denunciando um
modelo de produção que explora de forma predatória a natureza e impõe
riscos profundos à saúde humana. Ao cumprirem esse papel, tornam-se
alvo de ataques por parte dos interesses econômicos que sustentam e lu-
cram com essa lógica de produção. Essa convergência revela ainda uma
lacuna fundamental entre a divulgação cientíca e o debate público, o
que contribui para a invisibilização do problema e alimenta contextos
marcados pela alienação, pela desinformação e pelo fortalecimento de
discursos negacionistas.
Na época em que Carson publicou seu livro, estava em curso a
chamada Revolução Verde que representou um conjunto de transfor-
mações tecnológicas e organizacionais nos sistemas agrícolas impulsio-
nado por desenvolvimento de sementes melhoradas, mecanização e mo-
dernização e uso intensivo de insumos químicos. Esse foi o prenúncio
da transformação dos países do Sul Global em máquinas de produção
de grãos, carne, cana de açúcar, celulose e outras commodities para o
comércio internacional. Os combustíveis dessa produção são as sementes
transgênicas, os fertilizantes químicos e os agrotóxicos. O fomento da
produção tinha como justicativa primordial combater a fome no mun-
do. No entanto, ao longo do século XX, a lógica capitalista fez com que a
produção agrícola deixasse de ser produção de alimentos para se tornar
uma máquina de produção de commodities que submete povos e territó-
rios e arregimenta como seus defensores os representantes políticos. O
mercado de agrotóxicos movimenta cerca de 60 milhões de dólares por
ano e intoxica involuntariamente cerca de 1 milhão de pessoas.
O livro é divido em três capítulos, o primeiro versa sobre os agro-
tóxicos e a assimetria Norte-Sul, o segundo é dedicado a explorar a rela-
ção entre capitalismo e agrotóxicos, e o terceiro traz o conceito de colo-
nialismo químico para se referir ao sistema econômico internacional dos
agrotóxicos. O primeiro capítulo se inicia com a constatação de que a
agricultura se tornou o substrato da reprodução capitalista de indústrias
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 183-189
sediadas no Norte Global. As exportações mundiais de agrotóxicos de-
monstram essa assimetria geopolítica com os Estados Unidos, União
Europeia e China dentre os maiores países exportadores. Do ponto de
vista das corporações, esse é um mercado oligopolista: as três maiores
empresas produtoras (Syngenta, Bayer, Basf) detêm 80% do valor total da
comercialização global de agrotóxicos.
Os países da América Latina guram entre os maiores consumido-
res de agrotóxicos, o que rearma o padrão histórico de inserção subordi-
nada da região como exportadora de recursos naturais. Grande parte dos
agroquímicos utilizados na região é proibida em países do Norte Global.
Argentina e Brasil destacam-se nesse cenário, não apenas pelo volume de
consumo, mas também por manterem legislações regulatórias permis-
sivas. No caso brasileiro, 90% dos agrotóxicos são aplicados em apenas
cinco culturas: soja, milho, algodão, pasto e cana-de-açúcar, nenhuma
delas destinada prioritariamente à alimentação da população. Bombardi
apresenta uma visualização espacial desses dados por meio de mapas que
revelam a concentração do uso de agrotóxicos nas regiões Centro-Oeste
e Sul, justamente aquelas em que predomina a produção de commodities
para exportação. A expansão dessa lógica produtiva ocorre à custa da su-
pressão progressiva da agricultura voltada para a alimentação, que inclui
cultivos como arroz, feijão e mandioca. Essas mesmas regiões concen-
tram ainda o maior número de casos noticados de intoxicação humana
por agrotóxicos, em especial por meio da pulverização aérea.
O segundo capítulo analisa a relação entre o uso de agrotóxicos e o
modo de produção capitalista. O avanço do capitalismo sobre a natureza
reete a dinâmica da acumulação primitiva descrita por Marx, caracte-
rizada pela apropriação violenta como meio para a expansão do capital.
Longe de se restringir a uma fase histórica anterior ao capitalismo, a acu-
mulação primitiva constitui um mecanismo permanente de sua lógica de
expansão global, que continua subordinando a natureza e os corpos das
mulheres por meio da violência (Federici, 2017). Esse processo se renova
sob a aparência de avanço tecnológico, promovendo formas contempo-
râneas de expropriação que adoecem tanto os seres humanos quanto os
ecossistemas, e constituem a base de conitos sociais e ambientais atuais.
No Brasil, os conitos fundiários constituem um dos traços estru-
turantes da questão agrária, marcada pela grilagem de terras e pela expul-
são de comunidades tradicionais. Esses processos convertem a terra em
reserva de valor e ativo patrimonial, dissociando-a de sua função social e
produtiva. De acordo com a Comissão Pastoral da Terra (CPT, 2025), des-
de 2019 houve um aumento expressivo nos conitos agrários, muitos dos
quais envolveram o uso intencional de agrotóxicos como instrumento de
intimidação e contaminação deliberada de territórios. Apenas em 2024,
foram registradas 274 ocorrências dessa natureza.
Os agrotóxicos introduzem uma nova forma de violência ao pro-
moverem alterações químicas nos corpos em níveis celulares e molecu-
lares. Essa violência tem origem na Revolução Verde, cujo desenvolvi-
mento está diretamente relacionado à tecnologia das armas químicas
utilizadas durante a Segunda Guerra Mundial. A correlação entre a expo-
sição aos agrotóxicos e o surgimento de doenças encontra-se amplamente
187
Ivi Vasconcelos Elias Colonialismo químico em escala global: a dependência do uso de agrotóxicos no Brasil e seus impactos
documentada na literatura cientíca nacional. Entre 2010 e 2019, dados
do Ministério da Saúde indicam que o número de casos de intoxicação
por agrotóxicos mais que dobrou no Brasil. Bombardi demonstra que as
propriedades rurais que fazem uso intensivo desses insumos apresentam
uma distribuição espacial concentrada nas bordas da Amazônia, avan-
çando a partir do chamado arco do desmatamento. A pulverização aérea,
nesse contexto, opera como uma estratégia de varredura ou limpeza quí-
mica do território, acrescentando uma nova camada de violência. Essa
camada se articula à violência física, observada nos processos de desma-
tamento, queimadas, expulsões e assassinatos, e à violência biológica, re-
presentada pela dizimação de populações vulnerabilizadas por meio da
disseminação de doenças associadas à expansão da fronteira agrícola.
A produção agrícola baseada na dependência de insumos quími-
cos reete a apropriação da agricultura pelo capitalismo, que deixa de
ter como objetivo central a produção de alimentos e passa a operar como
substrato para a reprodução do capital. Em um primeiro momento, a
agricultura poderia representar uma barreira ao avanço do capitalismo,
dada a especicidade de seus ciclos produtivos e sua estreita relação com
os ritmos da natureza. No entanto, a lógica capitalista se inltra nesse
setor por meio de mecanismos como a concentração fundiária, a nan-
ceirização das cadeias produtivas e a crescente dependência tecnológica,
que obriga os agricultores a aderirem a pacotes de insumos industriais
compostos por sementes, fertilizantes e agrotóxicos. Nesse processo, a
economia internacional subordina a terra e a agricultura aos imperati-
vos da indústria e do sistema nanceiro. Uma das conclusões centrais de
Bombardi, a partir dessa constatação, é que os agrotóxicos operam em
favor da lógica de acumulação capitalista e não têm relação direta com o
enfrentamento da fome no mundo.
Por m, no terceiro capítulo, a autora traz o conceito de colonialis-
mo químico para se referir ao sistema econômico internacional dos agro-
tóxicos. O uso da palavra colonialismo descreve um movimento análogo
ao colonialismo clássico que, por meio da violência, permite a reprodu-
ção do capitalismo “moderno” dos países do Norte. Um exemplo dessa
violência seriam as exportações de agrotóxicos da UE para o Mercosul
que, entre 2018 a 2019, somaram mais de 6,84 mil toneladas de insumos
proibidos em seu próprio território. Dos dez agrotóxicos mais vendidos
no Brasil, cinco estão banidos da UE.
Colonialismo químico e colonialismo molecular descrevem o
abismo que separa Norte e Sul globais, marcado por assimetrias na re-
gulamentação do uso de agrotóxicos. Enquanto países centrais adotam
normas mais rígidas, produzem e exportam substâncias proibidas em
seus próprios territórios para serem utilizadas na periferia global. Essa
geograa do abismo revela que os países do Sul são afetados de forma
desigual, com impactos mais intensos sobre populações negras, indíge-
nas e mulheres. Uma das denúncias mais graves feitas por Bombardi é
que a intoxicação por agrotóxicos congura uma forma de infanticídio,
diante da contaminação de 3.754 crianças brasileiras entre 0 e 14 anos e
de quase 300 gestantes entre 2010 e 2019, evidenciando o caráter letal da
violência química.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 183-189
Nesse momento, Bombardi recupera a discussão sobre o papel das
mulheres, destacando sua liderança na construção de alternativas à agri-
cultura envenenada, como a agroecologia e a mobilização das trabalha-
doras do campo por meio da Marcha das Margaridas. Em contraposição à
chamada geograa do abismo, marcada pela degradação ambiental, pela
violência e pela lógica excludente da produção agroquímica, Bombardi
identica que as mulheres vêm construindo uma geograa do caminho,
orientada pela justiça em seu sentido amplo e articulada à luta contra o
aquecimento global e o genocídio químico. O lugar central que as mulhe-
res historicamente ocupam nos processos de reprodução social também
lhes confere protagonismo na formulação de propostas voltadas à sobera-
nia e à segurança alimentar. Essas práticas não representam apenas uma
alternativa produtiva, mas expressam um novo projeto de sociedade, fun-
damentado em valores como ética, solidariedade, reciprocidade, justiça e
respeito à natureza. Nesse contexto, as mulheres rearmam a atualidade
do pensamento de Rachel Carson ao evidenciar que a construção de jus-
tiça social, de gênero, racial, ambiental e climática exige o rompimento
com o patriarcado e com o modelo agrícola sustentado por uma lógica
arquetípica masculina de reprodutibilidade ilimitada, própria do capita-
lismo que transforma a natureza em mercadoria.
De forma geral, o livro de Larissa Bombardi representa uma con-
tribuição fundamental para a compreensão da economia política interna-
cional dos agrotóxicos e da inserção subordinada do Brasil nesse sistema.
A autora articula com rigor a apresentação de dados empíricos, análise
crítica e um conjunto cartográco detalhado que evidencia os impactos
territoriais do modelo agroexportador baseado na dependência estrutu-
ral de insumos químicos. Ao elaborar o conceito de colonialismo quími-
co, Bombardi denuncia as engrenagens globais de dominação que sus-
tentam esse modelo, oferecendo uma chave interpretativa fundamental
para pensar as relações internacionais a partir do Brasil e do Sul Global.
Assim como Rachel Carson em sua época, Bombardi ultrapassa os limites
tradicionais da ciência ao politizar a produção do conhecimento e ao con-
vocar a sociedade a compreender que o debate sobre agrotóxicos é, antes
de tudo, um debate sobre vida, justiça e democracia. Seu livro se arma,
assim, como um instrumento de resistência e conscientização pública,
com potência para mobilizar não apenas o meio acadêmico, mas também
a sociedade civil em defesa de um futuro livre de veneno.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 190-211
Estudos de Áreas e Geografia no Brasil
Area Studies and Geography in Brazil
Estudios de Áreas y Geografía en Brasil
Rodrigo Dutra Gomes1
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2025v13n1p190-211
Submetido em: 16 de dezembro de 2024
Aceito em: 20 de junho de 2025
RESUMO
Frente à reanimação contemporânea dos estudos de áreas estrangeiras nas diver-
sas disciplinas, como a Geograa no Brasil tem pesquisado esta temática? Dis-
cernimos aqui quatro formas pelas quais têm sido realizados: (3) estudos de área
sem Geograa, (4) análises territoriais, geopolíticas e regionais de processos, pa-
íses e regiões, (5) Globalização e integração regional críticas e (6) ancestralidade
crítica. Foram realizadas pesquisas no Catálogo de Teses e Dissertações da CA-
PES e no Diretório dos Grupos de Pesquisa do CNPQ, organizando os resulta-
dos por continentes. Observou-se que a maioria dos estudos de áreas ocorre em
outras disciplinas. Na Geograa, os estudos de áreas se dão por análises sociais,
geopolíticas e econômicas, incluindo estudos sobre globalização e integração
da América Latina, seus desaos e perversidades. A Ásia aparece principalmente
nos estudos sobre a China e sua inuência nos BRICs e em outras regiões do
mundo. Pelo que chamamos de ‘ancestralidade crítica’, a África tem sido muito
estudada por africanos em intercâmbio no Brasil e, cada vez mais, incorporada
no currículo de formação de geógrafos, servindo de referência, junto com a
Europa, para construções críticas sobre o processo de regionalização do mundo.
Palavras-chave: Estudos de áreas; Geograa; análises críticas; globalização e
integração regional.
ABSTRACT
In response to the contemporary revival of area studies in various disciplines,
how has Geography in Brazil researched this theme of international studies? We
identify here four ways in which has approached this eld: (3) area studies wi-
thout Geography, (4) territorial, geopolitical, and regional analyses of processes,
countries, and regions, (5) critical globalization and regional integration, and (5)
critical ancestry. Research was conducted in the CAPES Thesis and Dissertations
Catalog and in the CNPQ Research Groups Directory, with results organized
by continents. It was observed that most area studies occur in other disciplines.
In Geography, area studies are carried out through social, geopolitical, and
economic analyses, including studies on globalization and the integration of
Latin America and the Global South, focusing on the challenges and perversions
generated by such processes. Asia appears primarily in studies on China and
its inuence in the BRICS. Africa has been extensively studied by Africans on
1. Prof. Dr. do Departamento de Ciências
Geográficas da UFPE e do Programa de
Pós-Graduação em Geografia/UFPE.
Contato: rodrigo.dutragomes@ufpe.br
. ORCID: https://orcid.org/0000-0001-
6452-3933.
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Rodrigo Dutra Gomes Estudos de Áreas e Geograa no Brasil
exchange programs in Brazil and is incorporated into the curriculum for the
training of geographers, serving as a reference, along with Europe, for critical
constructions about the process of world regionalization.
Keywords: Area studies; Geography; critical analysis; Globalization and regional
integration.
RESUMEN
Ante la reactivación contemporánea de los estudios de áreas en diversas disci-
plinas, cómo ha investigado la Geografía cientíca en Brasil este tema de los
estudios internacionales? Identicamos aquí cuatro formas: (3) estudios de área
sin Geografía, (4) análisis territoriales, geopolíticos y regionales de procesos,
países y regiones, (5) globalización e integración regional crítica, y (6) ancestrali-
dad crítica. Se realizaron investigaciones en el Catálogo de Tesis y Disertaciones
de CAPES y en el DGP/CNPQ, organizando los resultados por continentes. Se
observó que la mayoría de los estudios de áreas ocurren en otras disciplinas. En
Geografía, los estudios de áreas se realizan a través de análisis sociales, geopo-
líticos y económicos, incluyendo estudios sobre globalización e integración de
América Latina y del Sur, enfocándose en los desafíos y las perversidades gene-
radas por dichos procesos. Asia aparece principalmente en los estudios sobre
China y su inuencia en los BRICS. África ha sido muy estudiada por africanos
en intercambio en Brasil y se incorpora al currículo de formación de geógrafos,
sirviendo como referencia, junto con Europa, para construcciones críticas sobre
el proceso de regionalización del mundo.
Palabras clave: Estudios de áreas; Geografía; análisis críticos; globalización e
integración regional.
1 INTRODUÇÃO
A reanimação da pesquisa em estudos de áreas estrangeiras tem
sido observada em diversas disciplinas, contextos e países (BUSSE et
al., 2024; CHENG; LIU, 2022; SHARP, 2019; SIDAWAY et al., 2016). Na
Geograa, sua negligência e expansão têm sido problematizadas em te-
máticas geopolíticas e pós-coloniais, com a possibilidade de novos sig-
nicados epistemológicos conforme a “difração” inerente aos lugares
(SHARP, 2019). Nesse panorama, como a Geograa no Brasil tem pes-
quisado a temática dos estudos de áreas? Partindo dessa questão central,
pretende-se oferecer o panorama de “animação” dos estudos de áreas nas
últimas décadas nas pesquisas em Geograa no Brasil, tanto em termos
de temáticas desenvolvidas, quanto apresentar as condições de sua negli-
gência e revitalização nesta disciplina, buscando discernir perspectivas e
contextos históricos e políticos de sua produção.
Apesar do notável avanço dos estudos de áreas estrangeiras na
Geograa Brasileira, ainda não foram realizadas análises gerais de como
esta temática se desenvolveu e tem se posicionado frente aos desaos in-
ternacionais contemporâneos. Considera-se aqui que os estudos de área
não são apenas produtos da delimitação de regiões ou especializações te-
máticas. Entende-se que as denições, enfoques analíticos e delimitações
dessas “áreas”, ao se tratar ‘do outro’, são construídas por redes políti-
cas, epistemológicas e institucionais, e não simplesmente recortes objeti-
vos no espaço. Assim, os estudos de área devem ser lidos como arranjos
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dinâmicos e situados de produção de saber, moldados por interesses e
conexões interescalares (CHESKIN; JAŠINA-SCHÄFER, 2022).
Relevando a importância e atualidade dos desaos geopolíticos do
século XXI — relacionados às incertezas bilaterais entre o Brasil e países
como os Estados Unidos, vizinhos sul-americanos ligados ao Mercosul
(como Argentina e Venezuela), ao fortalecimento dos BRICS neste século,
atualmente frente às ‘guerras tarifárias’, e aos crescentes interesses es-
tratégicos, econômicos e culturais do Brasil no continente africano —
seriam estes os mesmos protagonistas dos estudos de áreas estrangeiras
na Geograa? Quais foram as condições de sua negligência e reanimação
na Geograa no Brasil? Quais temáticas se destacam? Podemos discernir
alguma característica predominante nas pesquisas? Como o continente
africano e asiático têm sido pesquisados pela Geograa?
Diante dessas perguntas, o objetivo é realizar uma apreciação geral
sobre como os estudos de áreas estrangeiras na Geograa se desenvolve-
ram e se apresentam atualmente, incluindo algumas condições históricas
e políticas que inuenciaram tanto na sua negligência ao longo do século
XX, quanto na sua “animação” no século XXI.
Foram realizadas consultas no Diretório de Grupos de Pesquisa
(DRG) do CNPQ (Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientíco
e Tecnológico) e no Catálogo de Teses e Dissertações da CAPES
(Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior) (CTDC),
selecionando teses e dissertações dos últimos 36 anos, do ano de 1988 a
2024, sendo 1988 o ano da pesquisa mais antiga postada no catálogo en-
volvida com o tema. A busca por título, linha de pesquisa e palavra-chave
dos nomes das regiões do mundo (Ásia, África, Oriente Médio, América
Latina e do Sul, América do Norte) teve a intenção de oferecer um pano-
rama quantitativo para auxiliar as discussões críticas. Além da Geograa,
foram quanticados estudos nos campos de Ciências Políticas, Relações
Internacionais, Política Internacional, Economia, Sociologia, Educação e
História. Pela pesquisa realizada no Diretório e Catálogo, essas áreas do
conhecimento são as que mais produzem pesquisas das regiões do mun-
do – por isso foram selecionadas. A intenção é contextualizar os estudos
na Geograa em relação às outras áreas do conhecimento, além de diag-
nosticar possíveis preferências gerais. Apenas para Geograa foi possível
discernir quais eram especicamente os estudos de área.
Se as pesquisas anteriores publicadas sobre o tema se constituíram
nos próprios estudos de áreas estrangeiras, a pretensão aqui é destacar
a consolidação de um campo de investigação. Assim, o presente texto
é muito mais um convite à leitura das pesquisas do que representações
absolutas sobre o tema. Porém, realizar tal apreciação busca contribuir
não somente para a divulgação de pesquisas, mas principalmente ofere-
cer uma leitura sobre como o mundo tem sido pensado e problematiza-
do pela Geograa Brasileira, incluindo os contextos que inuenciaram
a produção desses conhecimentos. Para o meio acadêmico dos estudos
de áreas, o texto busca ser relevante também para a conscientização de
possíveis lacunas, hegemonias e predominâncias de temas que, poste-
riormente, poderão ser problematizados, conrmados ou refutados pelos
colegas. Este artigo não se propõe, então, a ser um estudo de área em si,
193
Rodrigo Dutra Gomes Estudos de Áreas e Geograa no Brasil
nem pretende aprofundar a teoria ou a prática desenvolvidas pelas pes-
quisas anteriores, mas sim oferecer uma visão panorâmica para auxiliar
na consolidação e futuros avanços nesse campo.
O texto inicia apresentando sugestões de “condições e contextos”
que influenciaram tanto a negligência quanto a “reanimação” dos
estudos de áreas nas pesquisas no Brasil, não somente para a Geografia,
mas em geral. Em seguida, discernimos quatro formas como os estudos
de áreas aparecem na Geografia: (3) estudos de área sem Geograa; (4)
análises territoriais, geopolíticas e regionais; e o que denominamos de (5)
“Globalização e integração regional críticas” e (6) “ancestralidade crítica”.
Estas conceituações são propostas de classicação elaboradas a partir das
pesquisas analisadas que originaram o texto. Nesse sentido, fundamen-
tam-se nos estudos previamente discutidos, contudo, não têm a intenção
de estabelecer denições xas nem de serem tomadas como conceitos
denitivos.
2 CONDIÇÕES E CONTEXTOS
Se a Guerra Fria estimulou os estudos de áreas estrangeiras sob a
liderança dos Estados Unidos (WALLERSTEIN, 1997), o Brasil foi um dos
países estudados pelos estudos de áreas que não poderia “cair nas garras”
do comunismo. Decorrente da militarização do século XX, a produção de
estudos estratégicos no Brasil sobre áreas estrangeiras cou longo tempo
ligados às agências militares, sem acesso civil às informações. Essas agên-
cias voltaram seus esforços quase que exclusivamente para atividades
de monitoramento de defesa às ameaças externas, principalmente com
respeito às fronteiras com os países da América do Sul (COSTA, 2017).
Somado ao contexto planejador e desenvolvimentista, a inuência militar
e repressiva do século XX inuenciou a forma como os estudos de área fo-
ram tratados no Brasil. Durante a Ditadura Militar (1964-1985), qualquer
pesquisa nacional sobre o envolvimento dos militares na política nacional
era censurada, restringindo o acesso civil e acadêmico a informações es-
tratégicas sobre áreas internas e externas (VIZENTINI, 2014).
Nesse sentido, não apenas na Geograa, mas de modo geral, não
parece ter havido nenhuma política estratégica do Estado, desenvolvida
em nível nacional, sobre a produção de estudos de áreas como apoio à
política externa (ONUKI, 2020). De acordo com Onuki (2020) o mais pró-
ximo disso foi a estrutura organizacional do Itamaraty em forma de áreas
geográcas com o apoio dos diplomatas assessorando as relações políti-
cas e embaixadas, e depois somente na década de 90 houve a criação de
centros especializados pelos Institutos Nacionais de Ciência e Tecnologia
(INCTs) em diversas áreas do conhecimento. No plano acadêmico brasi-
leiro, ainda que os departamentos, institutos e centros possuíssem estu-
dos de áreas, estes eram restritos a análises individuais de pesquisadores
e grupos de pesquisas, não havendo, ao longo do século XX, uma grande
ênfase e sistematicidade neste tipo de estudo (ONUKI, 2020).
O contexto autoritário e repressivo acabou também por fomentar
um espírito crítico na academia que depois reverberou nos enfoques da-
dos aos estudos de áreas atualmente. De forma geral, o autoritarismo
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 190-211
imposto pela Ditadura Militar de 1964 inuenciou fortemente o cam-
po das ciências humanas, rearmando na universidade uma “cultura
de oposição” em diálogo com os movimentos sociais (MOTTA, 2014).
Historicamente antes mesmo do Golpe Militar de 1964, as instituições de
ensino já se tornaram, nos anos 60, lugares de divulgação das pautas dos
movimentos sociais e das lutas políticas. A universidade foi uma das prin-
cipais instituições reprimidas e monitoradas pela ditadura militar, pois
era considerada uma das instituições-chave para a chamada “moderniza-
ção autoritária”, que visava reduzir a inuência dos partidos de esquerda
e dos movimentos sociais sobre os valores dos jovens – que, por sua vez,
repercutiria futuramente na mídia e na cultura de massa (MOTTA, 2014).
Essa “cultura de oposição” nas universidades não só se manteve
presente, mas mesmo com as reformas universitárias durante a Ditadura,
ela se expandiu com o aumento de estudantes de classe econômica mais
baixa e contrários ao regime (MOTTA, 2014), e continuou marcante no
processo de redemocratização, com a geograa acadêmica participando
ativamente do movimento. Durante as lutas pela democratização, o 3º
Encontro da Associação dos Geógrafos Brasileiros em 1978 foi um dos
eventos com forte conotação política, social e crítica em oposição às
ações da Ditadura Militar, marcando a armação da perspectiva crítica
na Geograa do Brasil (VERDI, 2018). Inicialmente marxista nas décadas
de 80 e 90, a perspectiva crítica foi sendo reelaborada no século XXI em
diálogo com diversas outras teorias, abordagens e correntes losócas
(existencialismo, feminismo, fenomenologia, descolonialidade etc).
A inuência crítica foi se tornando crescente nas gerações seguin-
tes de prossionais bacharéis e licenciados em Geograa. Por um lado,
ao longo dos anos 1980, a crítica à atuação capitalista do Estado levou as
primeiras gerações de geógrafos prioritariamente a pesquisas voltadas à
crítica ao sistema internacional, conitos e segregações em território na-
cional e na elaboração de materiais didáticos (CAMPOS, 2014). Por outro
lado, a consolidação dessa perspectiva crítica acabou por fornecer, mais
adiante, os fundamentos teórico-políticos que, já no século XXI, sustenta-
ram uma abordagem crítica nos estudos de áreas, marcada pelo distancia-
mento em relação ao uso instrumental do saber geográco por interesses
geoestratégicos.
A abertura econômica ao neoliberalismo nos anos 90 gerou crises
econômicas e sociais internas que rearmaram a consciência das exclu-
sões sociais no processo de Globalização (GONÇALVES, 1998). Com o
m da Guerra Fria, no século XXI estabeleceu-se na América do Sul a cha-
mada “onda rosa”, com a maioria dos países da região sendo governados
por partidos de centro-esquerda e críticos ao neoliberalismo, o que, por
sua vez, abriu um campo político favorável às pesquisas de caráter crítico
ao capitalismo e envolvendo movimentos sociais e suas demandas. Sob
esta inuência consolida-se nas ciências humanas no Brasil uma leitura
crítica sobre a globalização neoliberal e processos capitalistas associados
(SANTOS, 2019). Num contexto de expansão e interiorização das uni-
versidades e da pós-graduação no Brasil (NOVAES; LAMEGO, 2022), o
imaginário crítico se arma na Geograa acadêmica, permeando diferen-
tes temáticas e abordagens, com diversos estudos bibliométricos tendo
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Rodrigo Dutra Gomes Estudos de Áreas e Geograa no Brasil
observado atualmente a inuência majoritária dos autores da tradição
crítica na disciplina (SANTOS, 2019, PINTO, 2022, PINTO et al. 2021).
Neste contexto, os estudos de áreas estrangeiras se expandem na
Geograa no Brasil no século XXI principalmente pelas pesquisas em
Relações Internacionais (VITTE et al., 2022), realizando análises e inves-
tigações geográcas nas temáticas políticas, econômicas e físico-naturais.
Tais pesquisas passaram a integrar de forma recorrente a programação de
congressos e encontros acadêmicos — em níveis nacional, regional e local
—, resultando também na publicação de livros e crescentes artigos em
periódicos especializados. As áreas estrangeiras passam a ser estudadas
por um ltro epistemológico-geopolítico de viés crítico que não apenas
analisam, mas também as reposicionam politicamente, referenciando de-
terminadas regiões como categorias epistemológicas, inuenciadas por
disputas e agendas geopolíticas nacionais. Sem pretender abarcar todos os
tipos, discernimos aqui 4 formas pelas quais os estudos de área têm sido
realizados: (3) estudos de área sem Geograa, (4) análises territoriais, geo-
políticas e regionais de processos, países e regiões, (5) Globalização e inte-
gração regional críticas, problematizando processos de integração globais
e regionais, e (6) Ancestralidade crítica: novas possibilidades, destacando
as possibilidades críticas a partir dos legados das identidades históricas e
sociais, em destaque para a educação sobre a África.
3 ESTUDOS DE ÁREA SEM GEOGRAFIA: A PESQUISA GEOGRÁFICA
“PARA DENTRO”
No Brasil a pesquisa geográca foi historicamente voltada para o
território nacional, sendo pouco mobilizada como instrumento estratégi-
co para o estudo de áreas estrangeiras. A continentalidade – associada à
extensa dimensão territorial do país – orientou os discursos ociais e os
investimentos estatais na produção geográca ao longo dos séculos XIX
e XX. Os temas prioritários incluíam o conhecimento interno do territó-
rio, sua integração e a gestão das fronteiras. A criação das Sociedades de
Geograa (desde 1838), dos Institutos Históricos e Geográcos no século
XIX, e posteriormente do IBGE (1936) e do CNG (1937), reetiu um pro-
jeto estatal de racionalização e controle do território, marcado por uma
visão centralizadora. A Geograa foi instrumentalizada como ferramen-
ta ideológica de construção da identidade nacional e territorialização do
poder estatal e privado.
A fundação dos cursos de Geograa em São Paulo (1937) e no
Rio de Janeiro (1938) visava formar uma elite técnica e intelectual dedi-
cada ao conhecimento do território interior e à consolidação da identi-
dade nacional. Essa formação foi fortemente inuenciada pela tradição
regional francesa, com destaque para De Martonne, Brunhes, Febvre e
Demangeon (MONTEIRO, 1978). No pós-guerra, a lógica geopolítica da
Guerra Fria e a inuência dos EUA impulsionaram políticas regionais sob
uma perspectiva mackinderiana. A criação de órgãos como SUDENE,
SUDAM, SUDECO etc e projetos como RADAMBRASIL consolidaram
uma Geograa funcionalista (CAMPOS, 2014). Com o avanço do neo-
liberalismo nos anos 1990, as políticas regionais foram desarticuladas.
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Tentativas de reativação no governo Lula mostraram-se limitadas
(COÊLHO, 2015), e os estudos atuais seguem setorizados entre institui-
ções como Universidades, IBGE, IG, CPRM, ANA, EMBRAPA, INPE e
IPEA.
Com a Geograa no século XX desenvolvendo uma tradição de
pesquisa “para dentro”, mesmo com a reanimação a partir da Geograa
das Relações Internacionais (GRI) (VITTE et al., 2022), no século XXI
os estudos de países estrangeiros se desenvolveram principalmente em
outros campos como Ciências Políticas, Política Internacional, Relações
Internacionais, Economia e História. A Tabela 1 apresenta um panora-
ma quantitativo dos centros e grupos de pesquisa registrados no CNPQ
por área do conhecimento e a Tabela 2 o quantitativo de teses e disser-
tações do Catálogo da CAPES, defendidas nos últimos 36 anos (1988 a
2024), sobre regiões e países estrangeiros. O objetivo da Tabela 1 e 2 é
comparar quantitativamente a Geograa em relação às outras disciplinas,
vislumbrando a situação contextual das pesquisas geográficas nos estudos
dos países e regiões do Mundo. Contudo, ainda será necessário verificar,
em investigações posteriores, o quanto destas pesquisas nas outras
disciplinas são realmente estudos de áreas. Isso pode caracterizar o que
Child e Barnes (2019) chamaram de “estudos de áreas sem Geograa” ao
criticar abordagens acadêmicas de pesquisas que, embora se apresentem
como estudos regionais ou territoriais, desconsideram os fundamentos
epistemológicos e metodológicos centrais da Geograa, como a análise
espacial, relações entre escalas, relações dos lugares, dinâmicas territoriais
e geopolíticas, bem como o uso de técnicas especícas como cartogra-
a, sistemas de informação geográfica (SIG) e geoprocessamento. Neste
texto, apenas para a Geografia distinguimos quais teses e dissertações, de
fato, se configuram como estudos de áreas — o que apresentaremos no
próximo tópico.
Tabela 1 - Número de Grupos de Pesquisa por áreas do conhecimento cadastrados no
CNPQ - DRG que estudam regiões do mundo.
Áreas de Conhecimento
Regiões do mundo Geograa Ciências Políticas Economia Sociologia Educação História
Ásia 1 10 9 4 6 9
África 8 12 4 13 55 77
Europa 0 5 1 1 2 8
Oriente Médio 0 6 0 0 0 2
Améroca do Norte 0 11 0 1 0 10
América latina 12 57 20 35 39 40
Fonte: BRASIL (2024). Organizado pelo autor.
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Rodrigo Dutra Gomes Estudos de Áreas e Geograa no Brasil
Tabela 2 - Quantidades de Teses e Dissertações produzidas no Brasil disponíveis no
CTDC por região do mundo.
Áreas de Conhecimento
Regiões do mundo Geograa Ciências
Políticas
Relações
Internacionais
Política
Internacional Economia Sociologia Educação História
África 26 70 50 32 28 51 81 326
Ásia-China 15 95 86 62 118 48 5 28
Europa 3 26 11 19 19 13 34 108
América latina 110 351 61 48 146 157 267 240
Oriente Médio 4 11 8 9 1 5 25 29
América do Norte 12 114 55 113 55 28 30 261
América do Sul 72 91 59 62 32 20 14 76
Fonte: BRASIL (2024). Organizado pelo autor.
As Tabelas 1 e 2 revelam padrões que destacam não apenas desi-
gualdades regionais de interesse, mas também algumas assimetrias entre
as áreas do conhecimento. A Geograa ocupa uma posição secundária,
tanto em número de grupos de pesquisa cadastrados no CNPq quanto na
quantidade de teses e dissertações, com sua inserção nos debates inter-
nacionais mostrando-se reduzida quando comparada às outras áreas. Na
Tabela 1, observa-se apenas 21 grupos de pesquisa da Geograa voltados
ao estudo de regiões do mundo, sendo a área com menor presença entre
os campos analisados. Áreas como Ciência Política, História, Sociologia
e Educação demonstram maior atuação, com destaque para História e
Educação nos estudos sobre a África, e Ciência Política e Economia nas
pesquisas sobre América Latina e Ásia. Na Tabela 2 o padrão se repete: a
produção geográca é menor em relação à de outras áreas. Embora haja
maior número de trabalhos (com destaque para as regiões da América
Latina e América do Sul), a Geograa ainda é minoritária.
A América Latina e a África aparecem como as regiões mais estu-
dadas no conjunto das áreas, revelando um esforço crítico de recuperação
dos laços históricos, econômicos, sociais e culturais que conectam essas
regiões ao Brasil. Para a África, a História lidera com 326 trabalhos, se-
guida por Educação (81) e Sociologia (51). Esse cenário corrobora a ideia
de que o campo da História tem assumido papel de destaque na recons-
trução das conexões Sul-Sul. A América Latina, por sua vez, concentra o
maior número de pesquisas em todas as áreas, incluindo a Geograa, o
que aponta para uma valorização da identidade regional e dos processos
de integração continental, como indicam Carvalho e Cimini (2019).
No caso da Ásia, especialmente da China, e da América do Norte, os
dados revelam uma concentração das pesquisas nas áreas de Economia,
Ciência Política, Relações Internacionais e Política Internacional. Esse in-
teresse é esperado frente à crescente importância geopolítica e econômi-
ca dessas regiões para o Brasil, considerando que China e Estados Unidos
são seus principais parceiros comerciais. Como destacam Rocha (2023) e
Caixeta (2018), os estudos de área dentro das Relações Internacionais es-
tão em expansão, e os BRICS, com destaque para a China, guram entre
198
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 190-211
os temas mais recorrentes na produção da área. A Geograa, no entanto,
apresenta números baixos nesses contextos: apenas 15 trabalhos sobre a
Ásia-China e 12 sobre a América do Norte, o que pode sugerir uma limi-
tação na inserção da área nos debates geográcos internacionais.
O caso da Europa pode ser um exemplo. Apesar de seu legado his-
tórico e colonial na formação do Brasil e de suas instituições cientícas,
a região aparece com baixa densidade de estudos em todas as áreas, com
exceção da História. A Geograa não apresenta grupo de pesquisa dedi-
cado à Europa (Tabela 1) e registra apenas três teses e dissertações (Tabela
2), o que demonstra um afastamento da disciplina em relação aos deba-
tes contemporâneos sobre, por exemplo, integração regional, fronteiras
e mobilidade no contexto europeu. Quanto ao Oriente Médio, os dados
apontam uma quase ausência de pesquisas em todas as áreas, incluindo
a Geograa. Segundo Menem (2020), essa lacuna pode ser explicada por
barreiras geopolíticas, culturais e epistemológicas que ainda limitam o
desenvolvimento de pesquisas mais aprofundadas sobre essa região no
Brasil.
De modo geral, as Relações Internacionais despontam como um
campo emergente e protagonista nos estudos de áreas estrangeiras –
ainda sendo necessário vericar quais especicamente são estudos de
áreas. Com números expressivos de dissertações e teses sobre a China,
os Estados Unidos, países dos BRICS e a América do Sul, a área tem am-
pliado sua atuação analítica e metodológica, articulando os temas das
relações diplomáticas, comércio exterior, integração regional e recon-
gurações do poder global. Como armam Caixeta (2018) e Rocha (2023),
embora os estudos de área ainda sejam um campo minoritário dentro das
Relações Internacionais, seu crescimento recente é notável e responde às
transformações do cenário internacional. Essa atuação contrasta com a
da Geograa, cuja menor inserção sugere o desao de intensicar a ex-
pansão da temática na disciplina.
4 ANÁLISES TERRITORIAIS, GEOPOLÍTICAS E REGIONAIS
Análises territoriais, geopolíticas e regionais de processos, países e
regiões do mundo são uma das principais formas pelas quais a Geograa
no Brasil tem produzido estudos de áreas estrangeiras. Os dados do CTDC
nas tabelas 3 e 4 especicam os dados sobre a Geograa. Ao aprofundar
nos dados e na leitura de pesquisas representativas, o viés crítico, de tradi-
ção consolidada desde o movimento de redemocratização, se destaca nas
pesquisas sobre áreas estrangeiras na Geograa do Brasil. Dialogando
com Powell et al. (2017), frequentemente vistos como herança de projetos
estratégicos dos países do norte geopolítico, tais pesquisas no Brasil se
reconectam à geograa política e econômica por meio de práticas episte-
mológicas críticas, localizadas e de viés anticoloniais.
A Tabela 3 mostra o número de pesquisas de teses e dissertações de
Geograa (CTDC) que, de fato, são caracterizadas como estudos de área,
e a Tabela 4 mostra os principais temas gerais desenvolvidos nas pesqui-
sas. O critério adotado para discernir quais pesquisas realmente eram
‘estudo de áreas’ foi a vericação da ocorrência de análises geográcas
199
Rodrigo Dutra Gomes Estudos de Áreas e Geograa no Brasil
humanas ou naturais focadas sobre um país (ou áreas dentro de suas
fronteiras) ou região do mundo. Neste sentido, não foram considerados
como ‘estudos de áreas’ as pesquisas que utilizam o nome das regiões
ou países como referência para análises de áreas e processos dentro do
Brasil. Somente as pesquisas cujo foco de análise foram as regiões e áreas
estrangeiras (países, regiões, integração regional, cidades etc) foram con-
siderados ‘estudos de áreas’.
Tabela 3 – Quantitativo dos Estudos de áreas nos trabalhos selecionados de Geogra-
fia no CTDC.
Geograa Geograa
Estudos de Área
África 26 10
Ásia 15 6
Europa 3 1
latino-americano 110 27
Oriente Médio 4 1
América do Norte e EUA 12 8
Sul-americano 72 25
Fonte: BRASIL (2024). Organizado pelo autor.
Tabela 4 – Principais temas desenvolvidos nos estudos de área em Geografia por
região do mundo (CTDC).
TEMAS
REGIÕES
DO
MUNDO
Poderes,
Conito,
Território
Geopolítica Integração
regional
Movimentos
sociais
Gênero
e raça Migração Climatologia e
Deserticação
Planejamento.
Urbano, gestão
Segurança
regional Agrário
latino-a-
mericano 13 5 1 3 3 2
Sul-ameri-
cano 2 4 7 8 4
África 1 1 2 5 1
Europa 1
Médio
Oriente 1
América
do Norte 2 2 1 1
Ásia 1 4 1 1
Fonte: BRASIL (2024). Organizado pelo autor.
Comparativamente a outros campos das ciências humanas, os estu-
dos de área na Geograa brasileira ainda não são numerosos, como mos-
tram os dados do CTDC. A Tabela 3 revela que a maioria dessas pesquisas
se concentra na América Latina (27) e América do Sul (25), seguidas pela
África (10), América do Norte (8) e Ásia (6), o que demonstra uma forte
tendência à priorização do entorno geopolítico imediato e de parcerias
200
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 190-211
estratégicas do Brasil no Sul Global. Essa concentração regional pode ser
vista como expressão de um projeto geopolítico e epistemológico, em
que a Geograa das Relações Internacionais tem buscado territorializar
criticamente os vínculos internacionais do país, articulando temas como
poder, conito e integração regional (COSTA, 2009; VITTE, 2020).
Os dados da Tabela 4 indicam que os principais temas abordados
nesses estudos concentram-se nas categorias clássicas da geograa polí-
tica e crítica: relações de poder, conitos territoriais, geopolítica e inte-
gração regional, especialmente nas pesquisas sobre a América Latina e
América do Sul. Nessa perspectiva, estudos como os de Nogueira (2017) e
Garcia (2021) se destacam por adotar abordagens comparativas e de viés
marxista e neomarxista, centradas na dialética capital-trabalho e no papel
estratégico dos movimentos sociais. Tais trabalhos utilizam categorias
como território, espaço e conito para analisar as desigualdades e as re-
sistências construídas nos espaços latino-americanos.
A América Latina, conforme apontam Vitte et al. (2020), foi a pri-
meira região a estruturar de forma sistemática o enfoque dos estudos
de área na GRI, com ênfase na integração regional através de pesquisas
sobre a infraestrutura, energia e logística regional. A abordagem críti-
ca à integração proposta pelo Mercosul e Unasul reete-se em pesquisas
que investigam tanto os efeitos econômicos quanto os impactos socioam-
bientais danosos desses projetos sobre os territórios locais (VITTE, 2020).
Além disso, a predominância de pesquisas em escala regional (9 no total)
parece indicar uma tentativa de superar as análises fragmentadas e refor-
çar uma leitura integral e continental dos processos geográcos.
No caso da África, os estudos apresentam uma singularidade: são
frequentemente realizados por estudantes africanos em intercâmbio aca-
dêmico no Brasil, especialmente de Moçambique. Dos 39 estudos iden-
ticados, 32 foram produzidos por moçambicanos, com temas que vão
desde conitos e territorialidades até saúde, turismo e epistemologia. A
produção cientíca sobre a África também é fortalecida por grupos de
pesquisa como o GéoÁfrica (UFRJ) e o GeoAfro (UnB), além das contri-
buições sistemáticas de autores como Frédéric Moiné (2020, 2022, 2023),
que têm consolidado um campo próprio de análise territorial africana na
Geograa brasileira.
A Ásia aparece menos nos estudos de área, com destaque para a
China, foco principal de pesquisas voltadas à reordenação da geopolítica
global no pós-Guerra Fria, especialmente no contexto da Belt and Road
Initiative (BRI) (IBANEZ et al., 2023; SANTOS, 2022). A Índia, Japão,
Coreia do Sul e Indonésia permanecem marginalizados nas pesquisas,
reetindo uma lacuna, dado o peso político e econômico dessas nações.
O mesmo ocorre com o Oriente Médio, região praticamente ausente nas
teses e dissertações analisadas, apesar da crescente importância do Brasil
nas relações energéticas e comerciais com países árabes (MENEM, 2020).
Sobre a Europa e América do Norte, os estudos, mesmo pouco nu-
merosos, estão focados em comparações com a realidade latino-america-
na. As pesquisas sobre a Europa tendem a abordar desequilíbrios regionais
e as disputas territoriais internas à União Europeia, com destaque para os
desaos impostos pelos novos regionalismos e pelas políticas territoriais
201
Rodrigo Dutra Gomes Estudos de Áreas e Geograa no Brasil
comparadas entre França e Brasil (SILVA; SILVA, 2010; RUCKERT, 2013;
RUCKERT; GRASLAND, 2016; RUCKERT; CARNEIRO, 2021). Tais estu-
dos, embora pontuais, revelam um esforço para compreender os descom-
passos entre políticas públicas e as dinâmicas espaciais no contexto euro-
peu, inserindo-se num debate crítico sobre coesão territorial e desigual-
dades socioespaciais. Já as pesquisas sobre os Estados Unidos dialogam
com temas globais, como a disputa hegemônica com a China em torno
das políticas climáticas (MOREIRA, 2014), revelando um viés geopolítico
que extrapola a análise de um único território e busca compreender as
dinâmicas de poder em escala planetária.
A Rússia, por sua vez, tem emergido como objeto de análise sobre-
tudo a partir de sua atuação geopolítica em contextos de crise, como na
pandemia de COVID-19 (LUCENA; CUNHA, 2022) e no conito com a
Ucrânia, abordado sob múltiplas perspectivas, incluindo as tensões pré-
-guerra (COSTA, 2015; LUCENA et al., 2020) e as consequências da guerra
para a ordem internacional (IBANEZ; SILVA, 2023). As pesquisas sobre a
Guerra Civil da Síria (LUCENA, 2017; MARIA VARGAS; LUCENA, 2022)
completam esse quadro, demonstrando que, mesmo quando escassos, os
estudos de área sobre Europa, Rússia e Oriente Médio são fortemente orien-
tados por uma leitura crítica da geopolítica contemporânea, marcada por
conitos, reposicionamentos estratégicos e disputas pela hegemonia global.
Os dados revelam uma Geograa Brasileira que, embora ainda
tímida em termos quantitativos nos estudos de área, apresenta forte
orientação crítica e geopolítica, voltada para o Sul Global e articulada às
contradições do sistema-mundo. A ênfase em categorias como território,
poder e conito, aliada à valorização de experiências locais e à crítica ao
imperialismo, revela um projeto de conhecimento situado, que desaa as
lógicas tradicionais dos estudos de áreas hegemônicos — o que dialoga,
em última instância, com a crítica de Child e Barnes (2019) aos “estudos
de áreas sem Geograa”.
5 GLOBALIZAÇÃO E INTEGRAÇÃO REGIONAL CRÍTICAS
No nal do século XX e principalmente no século XXI, o Brasil
passou a reivindicar um papel mais ativo na cena internacional, articulan-
do-se em fóruns multilaterais como ONU, G20 e OEA, ao mesmo tempo
em que buscou consolidar estratégias de cooperação Sul-Sul, mediação
de conitos e defesa de agendas vinculadas à justiça social e à sustentabi-
lidade. Somado à tradição da ‘cultura de oposição’ essa situação implicou
também um reposicionamento epistemológico no campo da Geograa,
com o fortalecimento de abordagens críticas sobre os processos de glo-
balização e integração regional, em especial no contexto sul-americano.
Denominamos aqui de ‘Globalização e integração regional críticas’ estas
abordagens que questionam os efeitos excludentes das políticas neolibe-
rais de integração mundial e regional. Essas críticas enfatizam os impac-
tos sociais e territoriais negativos para populações locais e propõem alter-
nativas baseadas em justiça social e autonomia regional.
A globalização, longe de ser um processo homogêneo ou demo-
crático, é abordada pela Geograa brasileira a partir de uma perspectiva
202
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 190-211
fortemente ancorada na Teoria Social Crítica (SANTOS, 2019). Nesse
perspectiva, autores como Milton Santos, Octavio Ianni, David Harvey,
François Chesnais e Georges Benko são frequentemente mobilizados
para problematizar a globalização em suas expressões concretas sobre os
territórios locais e regionais, evidenciando como seus efeitos reforçam
desigualdades socioespaciais e impõem racionalidades externas aos luga-
res (SANTOS, 2019). Milton Santos destaca-se como o autor majoritaria-
mente mais citado e inuente, enfatizando as “fábulas” e “perversidades”
desse fenômeno e os efeitos desiguais que ampliam as disparidades entre
países e dentro dos próprios territórios (SANTOS, 2019).
Santos (2008) propõe que as “possibilidades” de construção de uma
“outra globalização” não surgirá dos centros hegemônicos do sistema-
-mundo, mas sim “a partir dos países subdesenvolvidos”, de modelos al-
ternativos formulados conforme as especicidades históricas, territoriais
e culturais de cada país. Essa visão crítica se insere em uma tradição que
busca superar o discurso hegemônico da inevitabilidade e universalida-
de da globalização, contrapondo-lhe a necessidade de uma reconstrução
epistemológica e política que priorize as territorialidades periféricas.
Para Santos (2008) a formação de blocos e associações regionais é
concebida como uma possibilidade concreta para a reconguração das
relações internacionais, no caso, devendo transcender a esfera comer-
cial de forma a abrir espaço para a prevalência de preocupações sociais,
culturais, ambientais e éticas. Tal proposição encontra ressonância na
literatura crítica internacional nos estudos de áreas. Na mesma direção,
Sidaway (2013), ao refletir sobre a geografia da globalização e a proble-
mática dos estudos de área, também reconheceu o valor das formas re-
gionais de organização sociopolítica nos países do Sul Global, sobretudo
como tentativas de articular resistências à lógica neoliberal e às continui-
dades imperiais inscritas na produção do espaço.
Para Sidaway (2013), ainda que o regionalismo periférico não seja
isento de contradições, ele pode representar um espaço de rearticulação
epistemológica e política quando formulado a partir de projetos territo-
rializados e comprometidos com valores democráticos, culturais e histó-
ricos próprios. Os entendimentos de ambos autores questionam os dis-
positivos de homogeneização espacial e criticam a reicação de lógicas
supraterritoriais que desconsideram os sujeitos concretos dos lugares, e
revelam assim a importância de modelos alternativos de globalização
oriundos da periferia do sistema-mundo, desde que enraizados nas espe-
cicidades locais e não simplesmente reativos às pressões hegemônicas.
Entretanto, Sidaway (2013) alerta para o uso instrumental dos “es-
tudos de área” por potências centrais, sobretudo quando esses saberes são
mobilizados para justicar políticas intervencionistas e projetos geopo-
líticos imperiais em regiões especícas do mundo. Neste sentido alerta
para o esforço em não repetir a função colonial dos estudos de áreas, mas
buscar caminhos éticos e comprometidos com os sujeitos e os territórios
subalternizados. Considerando os limites do “outro” espacial, Sidaway
(2013) destaca que os geógrafos devem pensar as regiões do mundo não
como objetos de controle, mas como construções políticas dotadas de
agência e complexidade própria. Na mesma direção, Santos (2008) destaca
203
Rodrigo Dutra Gomes Estudos de Áreas e Geograa no Brasil
que somente os países subdesenvolvidos podem forjar uma outra globali-
zação, desde que se recusem a replicar os paradigmas dos países centrais
do imperialismo. Assim, considerando a globalização pela perspectiva
crítica dos países não-hegemônicos, os estudos de áreas, em diálogo com
Santos (2008), têm problematizado as relações territoriais e a legitimidade
das construções político-espaciais elaboradas a partir da periferia, sem
ceder à armadilha do essencialismo ou da captura instrumental para in-
teresses externos.
A partir dessa leitura crítica, pensar os processos internacionais e
o posicionamento do Brasil no jogo geopolítico global implica considerar
a centralidade da Divisão Internacional do Trabalho e as hierarquias so-
cioambientais que ela engendra. Esse referencial tem orientado os estu-
dos geográcos brasileiros sobre áreas estrangeiras, sobretudo por meio
de uma abordagem crítica de matriz econômica e política, comprometida
com a denúncia das assimetrias estruturais que organizam o espaço mun-
dial. Tais signicados tornam-se evidentes nas análises críticas sobre os
processos de regionalização e de integração da América do Sul — temas
que se consolidaram como alguns dos principais eixos da Geograa po-
lítica e da Geograa das Relações Internacionais no Brasil (SENHORAS
et al., 2019).
A integração regional sul-americana é um dos temas marcantes da
produção acadêmica brasileira sobre estudos de área (SENHORAS et al.,
2020). A formação de blocos como o Mercosul e a Unasul embora tenha
sido inicialmente interpretada como uma tentativa de romper com a ló-
gica neoliberal e subalterna da inserção internacional, apresentou vários
desaos e contradições. Embora a integração regional na América do Sul
tenha sido historicamente marginalizada durante o período da Ditadura
Militar, o contexto político-econômico do início do século XXI, marcado
pela chamada “onda rosa” e pelo “boom das commodities” entre 2000 e
2014, conferiu novo impulso a essa agenda por meio do fortalecimento de
blocos como o Mercosul e a Unasul (COSTA, 2009; VITTE, 2020). Tal mo-
vimentação ganhou maior relevância no cenário internacional ao buscar
contrabalançar os alinhamentos econômicos desiguais com as Grandes
Potências e mitigar as interferências externas, inclusive no âmbito da se-
gurança regional – sobretudo após os eventos do 11 de setembro de 2001,
que intensicaram o cenário de conitos políticos e militares com prota-
gonismo estadunidense (COSTA, 2009).
Esse período coincidiu com um aumento signicativo das exporta-
ções decorrente do “boom das commodities”, o que fomentou a demanda
pela criação de eixos de integração física entre áreas economicamente
dinâmicas do continente, destacando-se os investimentos em infraestru-
tura de transporte, energia elétrica e portos. No entanto, a efetividade
dessas iniciativas foi limitada pela ausência de convergência nos marcos
regulatórios entre os países-membros e pela insuciência de recursos -
nanceiros, fatores que condicionaram a incipiência dos projetos de inte-
gração (VITTE, 2020). Convergentes com os entendimentos de Santos
(2008) e Sidaway (2013), Claudette Vitte (2020), uma das principais auto-
ras do tema, enfatizou criticamente à ênfase geoeconômica dominante
nesses projetos, destacando que a priorização das dimensões econômicas
204
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 190-211
obscureceu o desenvolvimento social e ambiental dos territórios envolvi-
dos. Essa situação resultou em um quadro que, longe de promover bene-
fícios locais, expôs as comunidades a riscos sociais e ambientais elevados,
com a autora denunciando as contradições inerentes aos processos de re-
gionalização impulsionados por interesses economicistas.
As pesquisas têm alertado para os desaos atuais da integração re-
gional. Nos anos mais recentes, especialmente entre 2018 e 2022, sob a
gestão do governo Bolsonaro, foi possível observar o desmantelamento
sistemático de projetos voltados à integração regional sul-americana, fato
que se alia a dinâmicas externas de inuência geopolítica (VITTE, 2020).
Nesse contexto, na última década a América do Sul tornou-se palco da in-
tensicação da disputa por hegemonia econômica e política entre Estados
Unidos e China, cujas presenças concorrentes geram tensões comerciais
e políticas na região. Os Estados Unidos, em particular, têm ampliado
sua atuação estratégica no Atlântico Sul, numa tentativa explícita de con-
ter a crescente inuência dos blocos sino-indiano-brasileiros (RUCKERT;
CARNEIRO, 2018; PECEQUILLO, 2016).
Ainda no campo das políticas internacionais, o Banco Mundial, ali-
nhado a preceitos neoliberais, tem promovido a adoção do “regionalismo
aberto” como modelo para a integração sul-americana — uma orientação
que já fora implementada na década de 1990 e que resultou em severas
crises econômicas e sociais com impactos desiguais e altamente negati-
vos para as populações locais (RUCKERT e CARNEIRO, 2018). Tais tipos
de mecanismos de preservação da lógica colonial e imperial, têm sido
denunciados no contexto internacional dos estudos de áreas, por exem-
plo em Sharp (2019) e Cheng e Liu (2022). Sharp (2019), alerta para o uso
instrumental dos estudos de área como prática difrativa que, ao invés
de desaar as hierarquias geopolíticas, frequentemente as reproduz sob
novas roupagens. Para o autor a geograa deve abandonar a lógica de
diferenciação binária e de produção de saberes subordinados que legiti-
mam intervenções externas, como as promovidas por instituições mul-
tilaterais. Nessa direção, Cheskin e Jasina-Schafer (2022) destacam que
os estudos de área, quando operam sob lógicas normativas oriundas de
centros hegemônicos, tendem a obscurecer as formas locais de agência e
contestação, sendo, portanto, fundamentais os esforços de descentraliza-
ção e pluralização epistemológica na construção de entendimentos ver-
dadeiramente pós-hegemônicos. Buscando superar tais desaos Cheng e
Liu (2022) introduzem o conceito de “world-writing”, que tanto expõem
a centralidade das epistemologias eurocêntricas na produção de discursos
globais, quanto defendem a reescrita do mundo a partir das vozes perifé-
ricas. Os autores propõem a descentralização das narrativas geográcas
globais em favor de epistemologias situadas – no caso deles, a chinesa,
mas que pode ser correlacionada à sul americana.
Nesse sentido, em termos de “world-writing”, a imposição de mo-
delos como o “regionalismo aberto” pode ser lida como expressão de
uma geopolítica do conhecimento que invisibiliza as possibilidades de
integração baseadas nas especicidades territoriais, históricas e culturais
da América do Sul. Dentro do campo da Geograa Brasileira, conforme
indicam os dados que evidenciam uma forte concentração temática em
205
Rodrigo Dutra Gomes Estudos de Áreas e Geograa no Brasil
disputas de poder e integração regional, prevalece a análise crítica de que
o abandono dessas estratégias excludentes e geradoras de desigualdades
constitui um dos principais desaos contemporâneos para os povos da
América do Sul e da América Latina como um todo (THEIS, 2021).
6 ANCESTRALIDADE CRÍTICA: NOVAS POSSIBILIDADES
Chamamos de ancestralidade crítica o resgate contemporâneo de
identidades epistemológicas moldadas por legados históricos e sociais que
impactam a forma de conceber e estudar áreas estrangeiras e processos
globais. No Brasil, a ancestralidade crítica é também herança da “cultura
oposicionista” que se desenvolveu na universidade pública sob inuên-
cia dos movimentos sociais, na crítica ao capitalismo, na defesa da de-
mocracia e na oposição ao autoritarismo (MOTTA, 2014; VERDI, 2018;
GONÇALVES, 2022). A noção de ancestralidade crítica aqui sugerida se
conecta à historicidade das lutas sociais no Brasil e ao modo como elas
inuenciam a epistemologia da Geograa no Brasil, particularmente nos
estudos de áreas estrangeiras. Tais heranças não são apenas marcas do
passado, mas operam ativamente como matriz teórica e metodológica na
produção geográca contemporânea, sobretudo em contextos de enfren-
tamento ao colonialismo epistêmico e ao autoritarismo político.
Essa herança é evidente na predominância de abordagens críticas
nas pesquisas sobre áreas estrangeiras (Tabela 1), especialmente com ên-
fase em temas como geopolítica, disputas de poder e conitos, o que con-
rma o diagnóstico de Santos (2019), Pinto (2022) e Pinto et al. (2021). Tais
direções contestatórias podem ser indicativos no Brasil do que Cheskin
e Jasina-Schafer (2023) chamaram de “virada epistemológica nas aborda-
gens críticas aos estudos de área”, com os estudos se afastando das es-
truturas estatais e se aproximando das vozes marginalizadas e das prá-
ticas cotidianas nos territórios periféricos. A sugestão dos autores é que
somente a partir de práticas epistêmicas vindos de saberes locais e das
formas plurais de vínculos de pertencimento com o lugar, será gerado o
potencial de desaar as xações identitárias e os binarismos geopolíticos
herdados da Guerra Fria, no nosso caso, via Ditadura Militar. Isso abre
caminhos para regionalizações mais situadas, éticas e sensíveis à diver-
sidade histórica e cultural. Como demonstram os dados das tabelas, os
temas dos estudos de áreas em Geograa no Brasil reforçam práticas que
Sharp (2019) chamaria de difrativas, ou seja, que podem ser capazes de
romper com os espelhamentos coloniais que separam o “nós” e os “ou-
tros” de modo binário.
Nesse contexto, a Europa, como representante da colonialidade
e da modernidade, e os Estados Unidos, protagonistas da globalização
e do capitalismo internacional, tornam-se espaços epistêmicos a serem
problematizados, enquanto África e América Latina se consolidam como
regiões de referência para novas possibilidades. No Brasil, esses desafios
têm ocorrido a partir de uma perspectiva educacional e histórica (como
indica a Tabela 2) em diálogo com os movimentos sociais, por meio da re-
cuperação da ancestralidade africana e latina. Advinda dos movimentos
sociais negros da década de 1970, a Lei 10.639/2003 introduziu a disciplina
206
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 190-211
obrigatória “História e cultura africana e afro-brasileira” no currículo na-
cional, tornando o ensino da África um dos cinco temas mais abordados
atualmente nas pesquisas sobre relações étnico-raciais (SANTOS, 2020).
Isso aponta para críticas ao eurocentrismo e à discriminação, fortalecen-
do internamente as pesquisas sobre conitos de terra, segregação espa-
cial e constituição de lugares étnicos (indígena, quilombola, cigano etc)
(RATTS, 2010; 2024). Como visto na Tabela 4, é bem presente as produ-
ções voltadas à África e Ásia que escapam da lógica geoeconômica tradi-
cional e se alinham à crítica estrutural do colonialismo e das epistemolo-
gias do Norte. Tal mudança estrutural parece ir na direção do que Sharp
(2019) chama de ‘práticas geográcas que não repliquem as estruturas im-
periais do saber’, e ao que Cheng e Liu (2022) propôs como ‘reescrita do
mundo’ (world-rewriting) a partir das margens.
Diante do exposto, que direções reexivas podemos observar para
o futuro? Na Geograa no Brasil a leitura atualmente adotada foi arma-
da no processo de defesa da democracia e das lutas sociais — e rearma-
das nos dias de hoje diante dos ataques autoritários (GONÇALVES, 2022).
A consciência crítica sobre os efeitos das imposições de macroprocessos
de origem colonial-capitalista-eurocêntrica sobre os países estimula o
surgimento de novas concepções. Propostas de “regionalização de bai-
xo para cima” (HAESBAERT, 2020) vão nessa direção, com o desao de
fortalecer o “bloco social dos oprimidos” (indígenas, afrodescendentes,
gênero, camponeses etc.) e romper com a passividade da América Latina
e África no Sistema Internacional (THEIS, 2021). A proposta de uma nova
geograa regional no Brasil acolhe e pretende desenvolver tais iniciati-
vas (LEOPOLDO et al., 2021). Essa perspectiva busca evitar uma unidade
regional universal (continental ou global), e valorizar os processos de di-
ferenciação espacial, como culturais, ambientais e de saberes. Mover-se
nessa direção “inversa” à tradição autoritária ocidental parece ser uma
das maneiras pelas quais a Geograa no Brasil regionalizará o mundo.
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os estudos de área na Geograa Brasileira têm assumido uma
orientação crítica que tanto se diferencia das abordagens tradicionais
em outros contextos geográcos, especialmente nos países considerados
‘centrais’ em termos políticos, econômicos e epistemológicos, quanto
tem sido respaldada por discussões recentes em âmbito internacional.
Ancorada em uma herança epistemológica inuenciada pela resistência
democrática, pelos movimentos sociais e por uma leitura contra-hege-
mônica da globalização, a Geograa brasileira tem tensionado os usos
instrumentais das áreas estrangeiras e recongurado sua prática investi-
gativa por meio da valorização de identidades territoriais, saberes locais e
conitos sociais, articulando essas dimensões a um modo de conhecer o
mundo que parte dos territórios geopoliticamente periféricos.
Observa-se uma crescente atenção a temas geopolíticos e às dinâ-
micas do sistema internacional. Contudo, os países mais estudados nem
sempre coincidem com os principais parceiros estratégicos do país. Os
Estados Unidos aparecem com alguma relevância, sobretudo no contexto
207
Rodrigo Dutra Gomes Estudos de Áreas e Geograa no Brasil
de disputas de poder, mas os países especícos do Mercosul e mesmo os
BRICS ainda não ocupam um espaço sistemático e proporcional à sua im-
portância geopolítica atual. A presença dos BRICS, especialmente China,
é ainda pouco volumosa nos dados mapeados (Tabelas 2 e 4), o que indica
uma possível lacuna temática na articulação entre a política externa e a
produção geográca. Os estudos relacionados a África e Ásia têm ganha-
do espaço, principalmente a partir de pesquisas de alunos africanos em
intercâmbio e perspectivas críticas. Em muitos casos, os estudos não se
concentram em países especícos, mas em processos mais amplos liga-
dos à herança colonial e aos desaos contemporâneos da globalização. A
África, por exemplo, surge não apenas como objeto de análise externa,
mas como referência epistêmica na crítica ao eurocentrismo, especial-
mente por meio de políticas como a Lei 10.639/2003, que impulsionaram
o ensino e a pesquisa sobre o continente. A Ásia é menos presente, com
raras exceções voltadas à geopolítica da China. Assim, a característica
predominante nas pesquisas parece estar menos relacionada ao alinha-
mento com os interesses geopolíticos contemporâneos do Brasil, e mais
vinculada às agendas internas da Geograa crítica brasileira.
Duas perspectivas podem ser vislumbradas. A primeira aponta
para a consolidação de um campo de produção cientíca capaz de cons-
truir alternativas regionais e críticas à globalização neoliberal, conforme
defendido por Santos (2008) e observados nos dados analisados. Essa via
se orienta pela ampliação de parcerias Sul-Sul, valorização das lutas terri-
toriais e fortalecimento de blocos sociais contra-hegemônicos como práti-
cas concretas de regionalização contra o modelo “aberto” e subordinado.
A segunda perspectiva, mais reexiva e ‘difrativa’, sugere a necessidade
de repensar conceitos como região, identidade e diferença, tornando-os
menos xos e mais relacionais, tal como propõem autores como Sharp
(2019), por meio de uma abordagem que não se limite à crítica, mas tam-
bém estimule a reimaginação do mundo a partir de relações éticas, con-
textuais e situadas. Ambas as direções convergem na valorização de uma
geograa comprometida com as transformações sociais e luta contra as
desigualdades históricas e epistêmicas que ainda estruturam as relações
internacionais e a pesquisa geográca.
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De Estado Pária aos desafios de uma
Potência Emergente: reflexões sobre os 30
anos de política externa da África do Sul
pós-apartheid
From Pariah State to the Challenges of an Emerging
Power: Reflections on 30 Years of Post-Apartheid South
African Foreign Policy
De un Estado Paria a los desafios de una potencia
emergente: reflexiones sobre los 30 anõs de la política
exterior de Sudáfrica despúes del apartheid
Anselmo Otavio1
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2025v13n1p212-230
Submetido em: 23 de setembro de 2024
Aceito em: 04 de agosto de 2025
RESUMO
O artigo em destaque se propõe a reetir sobre as principais características da
política externa da África do Sul entre 1994 e 2024. Feito isso, espera-se apresen-
tar as principais especicidades vistas nas administrações Mandela (1994-1998),
Mbeki (1999-2008), Zuma (2009-2018) e Ramaphosa (2018-2024), que não ape-
nas levaram ao m o isolamento diplomático resultante do regime de segre-
gação racial (apartheid), como também garantiram o maior protagonismo da
África do Sul nos cenários regional e internacional. Em termos metodológicos,
adotaremos abordagem qualitativa, de caráter interpretativo, uso de fontes pri-
márias e secundárias consideradas relevantes para o desenvolvimento do tema,
bem como a estruturação em quatro seções, sendo a primeira, a introdução,
e a última, as considerações nais. Acerca das outras duas seções, na primeira
centraremos a discussão sobre as principais características da política externa
sul-africana adotada durante as duas primeiras administrações pós-apartheid,
enquanto a segunda, concetrará a análise das políticas externas adotadas nas
administrações Zuma e Ramaphosa.
Palavras-Chaves: África do Sul; Continente Africano; Política Externa; Potências
Tradicionais; Potências Emergentes.
ABSTRACT
This article aims to reect on the main characteristics of South Africa’s foreign
policy between 1994 and 2024. Having done so, it is expected to present the
1. Professor de Relações Internacionais
da África e do Oriente Médio na Escola
Paulista de Política, Economia e Negó-
cios da Universidade Federal de São
Paulo (EPPEN/UNIFESP) e Vice-coorde-
nador do grupo de pesquisa e extensão
GEOS: Geopolítica, Geoeconomia e
Geocultura da EPPEN/UNIFESP. Pesqui-
sador vinculado ao Núcleo de Estudos e
Pesquisas em Relações Internacionais
do Sul Global (NEPRISUL) e ao Núcleo
de Estudos do BRICS (NEBRICS), todos
pertencentes à Universidade Federal
do Rio Grande do Sul (UFRGS). E-mail
de contato: otavio@unifesp.br e Orcid:
https://orcid.org/0000-0001-5560-4168
213
Anselmo Otavio De Estado Pária aos desaos de uma Potência Emergente:
reexões sobre os 30 anos de políca externa da África do Sul pós-apartheid
main specicities seen in the administrations of Mandela (1994-1998), Mbeki
(1999-2008), Zuma (2009-2018) and Ramaphosa (2018-2024), which not only
brought an end to the diplomatic isolation resulting from the apartheid regime,
but also ensured greater prominence for South Africa in the regional and inter-
national scenario. In methodological terms, we will adopt a qualitative approa-
ch, of an interpretative nature, using primary and secondary sources considered
relevant for the development of the theme, as well as structuring it into four
sections, the rst being the introduction, and the last being the nal considera-
tions. Regarding the other two sections, the rst will focus the discussion on the
main characteristics of South African foreign policy adopted during the rst two
post-apartheid administrations, while the second will concentrate on the analy-
sis of the foreign policies adopted in the Zuma and Ramaphosa administrations.
Keywords: South Africa; African Continent; Foreign Policy; Traditional Powers;
Emerging Powers
RESUMEN
El artículo presentado tiene como objetivo reexionar sobre las principales ca-
racterísticas de la política exterior de Sudáfrica entre 1994 y 2024. Hecho esto, se
espera presentar las principales especicidades observadas en las administracio-
nes de Mandela (1994-1998), Mbeki (1999-2008), Zuma (2009-2018) y Ramapho-
sa (2018-2024), quienes no sólo pusieron n al aislamiento diplomático resul-
tante del régimen del apartheid, sino que garantizaron un mayor protagonismo
de Sudáfrica en la escena regional e internacional. En términos metodológicos,
adoptaremos un enfoque cualitativo, interpretativo, utilizando fuentes primarias
y secundarias consideradas relevantes para el desarrollo del tema, además de
estructurarlo en cuatro apartados, siendo el primero la introducción y el último
las consideraciones nales. Respecto a las otras dos secciones, en la primera
centraremos la discusión en las principales características de la política exterior
sudafricana adoptada durante las dos primeras administraciones post-apartheid,
mientras que la segunda se centrará en el análisis de las políticas exteriores adop-
tadas durante el régimen de Zuma. y las administraciones de Ramaphosa.
Palabras Clave: Sudáfrica; Continente africano; Política exterior; Potencias tradi-
cionales; Potencias emergentes
1 INTRODUÇÃO
No State of the Nation (SONA) de 2023, Cyril Ramaphosa destacou
a importância de integrar fóruns internacionais, como o G20, em parti-
cipar de discussões, como por exemplo, sobre as mudanças climáticas,
do interesse em estar cada vez mais presente no continente africano e
o desejo de fortalecer laços com outros países como forma de garantir a
entrada de investimentos na África do Sul. Ainda que tais anseios possam
parecer corriqueiros diante a inserção internacional e regional de uma
potência média, em verdade, elas são resultados de uma política externa
que passou por transformações ao longo dos últimos trinta anos, assim
como representam o êxito diante dos impactos causados pelas mais de 4
décadas de institucionalização do racismo na África do Sul (apartheid).
Embora a segregação racial zesse parte do território sul-africano
desde seu processo de colonização holandesa no século XVII, e expandido
durante a dominação britânica entre os séculos XIX e XX (Pereira, 2012),
foi ao longo das administrações Malan (1948-1954), Strydom (1954-1958),
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Verwoerd (1958-1966), Vorster (1966-1678), Botha (1978-1989) e De Klerk
(1989-1993) que o racismo se tornou cada vez mais institucionalizado.
Enquanto no âmbito interno, o apartheid era expresso por leis racistas,
pelo uso da violência em manifestações contrárias ao regime (Sharpeville
em1960 e Soweto em 1976), e na discriminação de partidos símbolos da
luta contra o racismo, no caso, o Congresso Pan-Africano (PAC), e o
Congresso Nacional Africano (CNA); nas relações internacionais, a seleti-
vidade e a exclusão foram constantes na inserção do país.
Seletividade, visto que ao tomar posição do lado capitalista,
Pretoria não apenas se tornava um aliado na luta contra a expansão do
socialismo na região sul do continente africano, como também restrin-
gia suas relações internacionais a potências como Estados Unidos, França
e Inglaterra, forjando com este o Simon’s Town Agreement, acordo que
vigorou entre 1955 e 1975, que garantia aos ingleses e a seus aliados o
uso da base de Simon’s Town, tanto em tempos de paz, quanto em pe-
ríodos de Guerra (Du Toit, 2012). Exclusão, uma vez que a vigência do
regime racista levou a África do Sul a ser alvo de isolamento e sanções,
como na Conferência de Belgrado de 1961, onde era exposto a repulsa do
Movimento dos Não Alinhados (MNA) ao apartheid; em 1963, quando a
recém-criada Organização da Unidade Africana (OUA) solicitou aos paí-
ses-membros que isolassem a África do Sul (Otavio, 2014). Em síntese,
a seletividade e a exclusão como característica do regime apartheid, le-
varam o país encerrar o período da Guerra Fria com apenas 30 missões
diplomáticas (Barber, 2005).
Nesse sentido, retornando aos pontos indicados no SONA de 2023,
é fato que Pretoria rompeu com o isolamento ocasionado pelo regime
apartheid e, diante deste êxito, que o artigo possui como objetivo princi-
pal reetir sobre as principais características da política externa da África
do Sul entre 1994 e 2024. Feito isso, espera-se apresentar as principais es-
pecicidades nos processos de inserção internacional e regional que leva-
ram não apenas ao m o isolamento diplomático, mas que garantiram o
maior protagonismo da África do Sul. Em termos metodológicos, se uti-
lizará de abordagem qualitativa, de caráter interpretativo, uso de fontes
primárias e secundárias consideradas relevantes para o desenvolvimento
do tema, bem como a estruturação em quatro seções, sendo a primeira,
a introdução, e a última, as considerações nais. Acerca das outras duas
seções, na primeira o objetivo especíco será compreender as principais
características da política externa sul-africana adotada durante as admi-
nistrações Mandela (1994-1998) e Mbeki (1999-2008). Já na segunda, o ob-
jetivo especíco será analisar as políticas externas adotadas nas adminis-
trações Zuma (2009-2018) e Ramaphosa (2018-2024).
2 DE ESTADO PÁRIA À VOZ DA ÁFRICA NO CENÁRIO INTERNACIONAL:
A POLÍTICA EXTERNA DA ÁFRICA DO SUL ENTRE 1994 E 2008
Quando analisadas as administrações Mandela (1994-1998) e Mbeki
(1999-2008), destarte algumas especicidades em cada uma delas, é possí-
vel destacarmos a contínua adoção da universalidade na política externa
e a defesa do multilateralismo. Para além de contrastar com a seletividade
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Anselmo Otavio De Estado Pária aos desaos de uma Potência Emergente:
reexões sobre os 30 anos de políca externa da África do Sul pós-apartheid
adotada pelas administrações anteriores - escolha que restringiu às rela-
ções internacionais do país há um grupo pequeno de países - tanto a uni-
versalidade quanto o multilateralismo eram vistas como instrumentos
de ruptura com o isolamento diplomático e econômico resultante do re-
gime racista. Na administração Mandela, outras escolhas que auxiliaram
nesta ruptura foi a defesa de pontos que passavam a ser cada vez mais
estimados pelas potências ocidentais, conforme visto em 1993, ou seja,
antes mesmo de assumir a presidência, quando em artigo intitulado de
South Africa’s Future Foreign Policy e publicado na Foreign Aairs, destacou a
necessidade do país englobar em sua política externa a defesa dos direitos
humanos, do multilateralismo, a promoção da democracia, o respeito à
soberania dos Estados e a resolução de conitos por meios pacícos.
Já como presidente, a adoção e defesa dos pontos anteriormente
indicados levou o país a romper com o isolamento causado pelas adminis-
trações anteriores, inclusive, se nos anos nais do regime apartheid o país
possuía apenas 30 missões diplomáticas no exterior, em 1996, esse número
chegava a 124, e a África do Sul passava de um país símbolo de sanções,
para estar presente em mais de 45 organizações e fóruns internacionais,
como a Organização das Nações Unidas (ONU), o Movimento dos Países
Não-Alinhados, o G77, a Organização da Unidade Africana (OUA), den-
tre outras (Dirco, 1996; Barber, 2005). Acerca das missões diplomáticas, a
universalidade na política externa adotada por Mandela foi expressa na
busca em fortalecer ou forjar parcerias tanto com países que, em momen-
tos anteriores, mantiveram laços com o regime apartheid, como Estados
Unidos, Inglaterra, França e Israel, bem como com países que haviam
apoiado o CNA em sua luta contra o regime de segregação racial, em
especial Irã, Cuba e Líbia (Hamill; Lee, 2001).
Embora a ampliação das relações internacionais tenha colocado
entre as parcerias sul-africanas países que, no geral, eram concorrentes,
logo, que poderiam afetar as interações de Pretória com as potências oci-
dentais, em verdade, a valorização do multilateralismo e de pontos esti-
mados pelas potências tradicionais, trouxeram outro êxito para a inser-
ção internacional da África do Sul, qual seja, de elevar o país ao status de
“forte componente moral” (Van Wyk, 2002, p. 182, tradução própria). De
modo geral, era esperado que o sucesso no âmbito internacional também
ocorresse no cenário regional, uma vez que, para além de adentrar nos
anos 1990 como a principal economia do continente, bem como em parti-
cipar de organizações como a OUA e a Comunidade de Desenvolvimento
da África Austral (SADC), uma nova inserção no continente simboliza-
ria o rompimento com uma das principais heranças do regime racista, a
imagem de África do Sul como um país ocidental. Inclusive, como indi-
cado por Mandela, “primeiro e acima de tudo, nós somos parte do conti-
nente africano, e os problemas africanos são nossos problemas também”
(Mandela, 1999, s.p, tradução própria).
No entanto, mesmo adotando a universalidade na política externa e
a valorização do multilateralismo, a administração Mandela não alcançou
o mesmo êxito no cenário regional, visto que a atuação em determinados
episódios foi amplamente criticada. Um primeiro exemplo pode ser visto
no caso nigeriano pós-golpe militar realizado por Sani Abacha em 1993,
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diante do qual a atuação sul-africana variou entre a não-ingerência em
assuntos internos e o clamor pelo isolamento internacional da Nigéria.
Neste caso, além de não conseguir tal isolamento, a busca por sanções ao
governo nigeriano foi interpretada como unilateral e autoritária, caracte-
rísticas que remetiam à política externa desenvolvida durante a vigência
do apartheid (Van Wyk, 2002; Hamill; Lee, 2001).
Além do caso da Nigéria, outro exemplo a ser destacado refere-se
às duas guerras na República Democrática do Congo (RDC). No primei-
ro conito, marcado pela atuação da Aliança de Forças Democráticas
pela Libertação do Congo (AFDLC, na sigla em francês) contra o regime
autoritário imposto por Mobutu Sese Seko (1965-1996), Pretoria buscou
atuar via solução pacíca entre governo e oposição, cujo resultado foi o
exílio de Mobutu no Marrocos. No entanto, já na segunda guerra, resul-
tado da crescente impopularidade da AFDLC e da intervenção de países
como Burundi, Ruanda e Uganda, o interesse sul-africano na resolução
por meios pacícos foi solapado por Zimbábue, Namíbia e Angola, estes
favoráveis à intervenção militar sob a égide da SADC (Adelmann, 2004).
Ainda que demonstrassem o descompasso entre o êxito no cená-
rio internacional e a diculdade em alcançar outra inserção regional,
os episódios ocorridos na Nigéria e na RDC, indicavam a existência do
descolamento entre o interesse de Pretória em estar mais presente no
continente africano e, de fato, a consecução deste objetivo, uma vez que
a desconança com relação ao país mantinha-se presente, indicando a di-
culdade do país em romper com uma das consequências deixadas pelo
apartheid, no caso, conforme expresso por Hammill e Lee (2001, p. 53)
de “um Estado na África porém não da África”. É diante deste cenário
que a administração Mbeki desenvolveu sua política externa, e, mesmo
mantendo a defesa dos direitos humanos e da democracia, a resolução por
meios pacíficos e a valorização do multilateralismo e da universalidade
na política externa (Nathan, 2005), seu governo trazia como principal ob-
jetivo difundir uma nova ideologia econômica e política para à África,
conhecida como African Renaissance.
Em linhas gerais, tal ideologia pode ser compreendida a partir de
duas dimensões, sendo a primeira relacionada às transformações vistas
tanto no cenário internacional quanto no regional, ambas favoráveis ao
continente. No internacional, tal favorecimento relaciona-se à maior pre-
sença de potências tradicionais e emergentes no continente africano, moti-
vado, principalmente, pela busca por recursos naturais. Já no âmbito regio-
nal, o aumento das eleições democráticas, o declínio ou m de regimes au-
toritários, o crescimento econômico e a diminuição do número de guerras
existentes, são alguns dos exemplos que simbolizavam um continente em
transformação (Oliveira, Otavio, 2021). Paralelamente a esta dimensão, a
segunda diz respeito ao protagonismo da África do Sul neste processo de
renascimento, no qual Pretoria atuaria na defesa dos interesses africanos
no cenário internacional, bem como no convencimento destes a adotarem
mudanças políticas, econômicas e securitárias (Otavio, 2014).
Por um lado, ainda que mantendo fortes laços econômicos com os
Estados Unidos e a União Europeia; por outro lado, a adoção do multi-
lateralismo e da universalidade na política externa garantiram ao país
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Anselmo Otavio De Estado Pária aos desaos de uma Potência Emergente:
reexões sobre os 30 anos de políca externa da África do Sul pós-apartheid
intensicar as relações com potências emergentes. No âmbito bilateral,
por exemplo, o principal exemplo pode ser encontrado no fortalecimen-
to de relações com parcerias consideradas estratégicas, destacadamente,
Brasil, Índia e China, países que, seja no âmbito político ou no econômi-
co, buscaram fortalecer laços com a África do Sul. Já no multilateral, a
valorização de agrupamentos em que o país havia sido integrado durante
a administração anterior, como o G77 e Movimento dos Não Alinhados,
somaram-se à inserção em diversos outros grupos, destacadamente, o
Fórum de Cooperação China-África (FOCAC, na sigla em inglês), a New
Asia-Africa Strategic Partnership, e o Fórum IBAS.
De forma semelhante ao cenário internacional, a estratégia adota-
da para a inserção no âmbito regional foi pautada pelo multilateralismo
e pela universalidade na política externa. Enquanto o multilateralismo
servia para demonstrar o caráter não impositivo da atuação sul-africa-
na, e a universalidade garantia o fortalecimento de laços com outras po-
tências africanas, ambos eram vistos como importantes para o protago-
nismo da África do Sul no Renascimento Africano. Um primeiro êxito
neste objetivo pode ser encontrado na criação da Nova Parceria para o
Desenvolvimento Econômico da África (NEPAD) de 2001, que atrela o
desenvolvimento da África ao respeito à segurança humana, à boa go-
vernança, e ao investimento nos setores industrial, agropecuário, meio
ambiente, ciência e tecnologia, infraestrutura, dentre outros (Nepad,
2001). Em seu processo de criação, vale destacar a parceria sul-africana
com Nigéria, Argélia e Senegal, episódio que demonstrava a busca por
alianças com outros países africanos.
Tais países, também se mostraram relevantes em outro exemplo
de sucesso da África do Sul, no caso, à transformação da OUA em União
Africana (UA), realizada a partir da Cúpula Extraordinária da OUA, em
Sirte, Líbia, em 1999. Ao longo desta transição, duas vertentes passaram a
ser predominantes. A primeira simbolizada pelo desejo da Líbia em criar
os Estados Unidos da África, isto é, mover o continente para a forma-
ção de um Estado Federalista. Já a segunda englobava os interesses da
Nigéria, país que defendia maior participação da organização em temas
relacionados à segurança, e da África do Sul, cuja percepção era de que
a nova organização deveria ser marcada tanto pela criação de regras e
normas, como também e, fundamentalmente, pelo comprometimento
dos países-membros em acatá-las (Landsberg, 2012a). Grosso modo, a se-
gunda vertente foi predominante, uma vez que pontos como segurança
humana, a valorização e construção de princípios, de instituições, de es-
truturas políticas e de mecanismos que pudessem regulamentar o com-
portamento dos Estados passaram a fazer parte da UA.
Os êxitos conquistados anteriormente auxiliaram na formulação
de um terceiro exemplo, símbolo do interesse sul-africano em ser mais
atuante no continente, a Agenda Africana. Em linhas gerais, tal Agenda
pode ser entendida como a fase de continuidade e intensicação da African
Renaissance. Continuidade, visto que se mantém el ao incentivo à criação
e adoção de sistemas democráticos pelos países africanos, à busca pela paz
e segurança do continente, à criação de meios que levem ao crescimento
econômico dos países africanos, dentre outros objetivos defendidos por
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esta doutrina de renovação africana. Intensicação, pois potencializou a
interação entre África do Sul e outros países africanos, construindo ou
mantendo parcerias estratégicas com Argélia, Nigéria, Gana, Tanzânia,
Moçambique e Botswana (Otavio, 2014).
Neste caso, um dos principais resultados foi a inauguração de uma
nova inserção econômica da África do Sul no continente, marcada pelo
aumento e diversicação dos investimentos sul-africanos, variando des-
de a extração mineral até a indústria de entretenimento, passando por
setores relacionados à construção civil, à infraestrutura, às telecomunica-
ções, aos serviços bancários e nanceiros, ao setor hoteleiro, dentre ou-
tros (Alden; Soko, 2005). Em números, por exemplo, diferentemente do
período de vigência do apartheid, quando se contabilizava apenas 179 in-
vestimentos sobre o continente e estes se restringiam a apenas 14 países,
em 2004 tais investimentos chegavam ao número de 439 – distribuídos
em 35 países (Ezeoha; Uche, 2005). Além disso, entre 1993 e 2003, o co-
mércio com o continente aumentou em 328% (Landsberg; Kondlo, 2007).
3 ENTRE ÊXITOS E DESAFIOS DE UMA POTÊNCIA EMERGENTE: A
POLÍTICA EXTERNA NAS ADMINISTRAÇÕES ZUMA E RAMAPHOSA
No ano de 1996 o então Ministro do Department Trade and Industry
(DTI) da África do Sul, Alec Erwin (1996-2004), comparou a política co-
mercial da África do Sul pós-apartheid com uma borboleta. Enquanto
o corpo estaria alinhado às potências tradicionais - até então os princi-
pais parceiros comerciais da África do Sul -, as asas estariam voltadas
para Ásia e América Latina (Almeida Filho, 2009; Vickers; Ajulu, 2008).
Evidentemente que desqualicar tal argumento seria um equívoco, visto
que o período de escrita da buttery strategy era marcado pela prepon-
derância da União Europeia e dos EUA. Contudo, quando analisado o
século XXI, destacadamente após o término da administração Mbeki, é
inegável que a interpretação de Erwin não mais condizia com o momen-
to atual, uma vez que não englobava em sua análise possíveis mudanças
no âmbito sistêmico.
De fato, o encerramento da segunda administração sul-africana
pós-apartheid, coincidiu com um dos episódios que impactariam tanto
no sistema internacional, quanto no continente africano, qual seja, a crise
nanceira de 2008, marcada pela intervenção norte-americana na econo-
mia, com destaque a empréstimos para bancos e montadoras (Bresser-
Pereira, 2009). Para além de representar certa contradição de uma ad-
ministração amplamente defensora do neoliberalismo, tal crise trouxe
como uma de suas consequências o maior protagonismo das potências
emergentes, que diante deste cenário passaram a pressionar, não apenas
pela inclusão, mas pela maior participação nos rumos da economia in-
ternacional. O principal exemplo desta pressão foi a elevação do G20 ao
posto de principal espaço de debate sobre a economia mundial.
Para o continente africano, o maior protagonismo das potên-
cias emergentes trouxe três consequências que se mostrariam cada vez
mais relevantes para a nova inserção internacional da África. A primei-
ra diz respeito a convergência de agendas, visto que tanto as potências
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Anselmo Otavio De Estado Pária aos desaos de uma Potência Emergente:
reexões sobre os 30 anos de políca externa da África do Sul pós-apartheid
emergentes quanto os países africanos defendiam a resolução de mazelas
sociais, destacadamente, o combate à pobreza. Já a segunda refere-se a
defesa das potências emergentes da Cooperação Sul-Sul, cuja divergên-
cias com relação à Cooperação Norte-Sul (CNS) não são meramente no-
minais, mas, fundamentalmente, paradigmáticas acerca do conceito de
cooperação (sem condicionalidades políticas) e de como o bem-estar pode
ser alcançado (benefícios mútuos e horizontalidade entre os envolvidos).
Neste caso, a maior valorização da CSS contrastava com a divergência de
interesses entre potências tradicionais e o continente africano.
Em certa medida, esta divergência já era vista durante a adminis-
tração Bush, quando a priorização do combate ao terrorismo internacio-
nal (Guerra contra o Terror), levou Washington a priorizar o tema de
segurança em detrimento a outras áreas consideradas importantes para o
continente africano, como saúde, educação, infraestrutura, dentre outras.
Dentre os principais exemplos que reetem esta tendência, vale destacar
a criação do Comando dos Estados Unidos para a África (AFRICOM),
iniciativa voltada a apoiar os países africanos em operações, exercícios,
capacitação de soldados, dentre outros objetivos, cujo processo de cria-
ção foi caracterizado pela não participação dos países africanos, fator que
gerou a repulsa da quase totalidade das nações africanas em sediarem tal
iniciativa, que acabou sendo estabelecida na Alemanha (Cardoso, 2020).
Entretanto, se mostrou continua também na administração Obama (2009-
2017), quando o apoio dado a França e Inglaterra a intervenção militar na
Líbia (Primavera Árabe), demonstrou a priorização de Washington a seus
parceiros sistêmicos, e não as consequências para o continente africano.
Paralelamente ao hiato de interesses entre o continente africano
e as potências tradicionais, a terceira consequência da ascensão das po-
tências emergentes refere-se a alternativa econômica gerada por estes ao
continente africano, uma vez que, enquanto as tradicionais passaram a
diminuir as trocas comerciais após a crise de 2008, às emergentes segui-
ram caminho contrário. Em termos numéricos, por exemplo, em 2008 a
União Europeia havia importado €161 bilhões e exportado €120 bilhões
junto ao continente africano; em 2009, as importações caíram para €122
bilhões e as exportações para €108 bilhões (Eurostat, 2019). Neste mesmo
período, o declínio norte-americano foi mais acentuado, passando de US$
113,5 bilhões (2008) para US$ 62,4 nas importações (2009) e, referente às
exportações, de US$ 28,39 bilhões (2008) para US$ 24,33 bilhões (2009)
(Statista, 2021). Contrastando com esse declínio, a Índia aumentou, a cada
ano, suas exportações em 20,2% e importações em 17,8% entre os anos de
2000 e 2014; e a China, neste mesmo período, incrementou as exportações
em 22,6% e as importações em 22,4%, se transformando no principal par-
ceiro comercial do continente africano (Nowak, 2016).
Diante deste contexto internacional, a resposta sul-africana adota-
da pela administração Zuma foi manter a defesa do multilateralismo e
defender o protagonismo da universalidade na política externa, ambas
consideradas estratégicas para o fortalecimento e estreitamento dos la-
ços com outras potências emergentes e africanas. No âmbito multilateral,
um dos principais exemplos diz respeito ao convite para integrar, como
membro efetivo, o Grupo dos BRIC, composto à época por China, Brasil,
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Rússia e Índia que, a partir de 2011, passou a ser chamado de BRICS. No
bilateral vale destacar as trocas comerciais com a China, país que ampliou
suas importações e exportações junto à África do Sul entre 2005 e 2015
(DTIC, 2020). Neste caso, uma das especicidades da política externa de
Zuma se mostrou presente, qual seja, a diplomacia econômica, isto é, a
criação de meios para o fortalecimento da economia do país (Hughes,
2011).
No continente, o reexo desta diplomacia pode ser encontrado não
apenas na manutenção da Agenda Africana, mas fundamentalmente, no
seu uso para garantir a intensicação dos laços com outros países africa-
nos considerados estratégicos. Em linhas gerais, a expressão da diploma-
cia econômica foi a formulação dos chamados Business Forums, forjados
com países como Nigéria, Senegal, Tanzânia, Namíbia, Zâmbia e Angola,
sendo este último o país africano que recebeu a primeira viagem ocial
de Zuma. Junto aos Business Forums, outro instrumento que se destaca diz
respeito ao apoio e atuação em iniciativas de caráter multilateral, como
a NEPAD e o Programa para o Desenvolvimento das Infraestruturas na
África (PIDA), iniciativa criada em 2010 e voltada a criar meios que garan-
tam o m do décit energético existente no continente, na instalação de
rede de bra ópticas que engloba quase todo o território africano, entre
outras ações que demonstram ser importantes para o desenvolvimento
do continente (Pida, 2012).
Semelhante a PIDA, outra iniciativa que também passou a ser es-
tratégica para a administração Zuma, refere-se a agenda 2063, iniciativa
lançada em 2015 pela UA e marcada por diversos objetivos distribuídos
em suas sete aspirações. Por um lado, a agenda 2063 destaca a importân-
cia do Estado como elemento fundamental para a integração continental,
bem como para alcançar a autossuciência e o autonanciamento do de-
senvolvimento africano, logo, a maior autonomia do continente perante
as transformações vistas no cenário internacional (Otavio, Lessa, 2024).
Por outro lado, tal agenda, não apenas simboliza a busca por uma nova
inserção internacional do continente marcada pela autonomia e busca
por mutualidade nas relações com atores externos, em verdade, também
reete a maior coesão do continente em prol de soluções a seus desaos.
Embora defendendo as iniciativas anteriormente citadas, a admi-
nistração Zuma foi marcada pelo desao em manter a África do Sul cada
vez mais atuante no continente africano. Um primeiro exemplo desta di-
culdade pode ser encontrado em conito na Costa do Marm a partir
de 2010, cuja guerra civil era polarizada por Laurent Gbagbo e Alessane
Ouattara seu principal expoente. No caso, a contradição foi marcante nas
escolhas da administração Zuma, visto que inicialmente Pretoria apoiou
Laurent Gbagbo e, posteriormente, se alinhou a UA e passou a defender
Alessane Ouattara na presidência deste país (Otavio, 2014). Além deste
episódio, outro que se apresentou como desao a inserção regional diz
respeito a violência de caráter xenófoba ou afrofóbica. Embora tal violên-
cia já fosse vista em governos anteriores, uma vez que entre 1994 e 2018,
tal violência somava mais de 520 incidentes xenofóbicos, contabilizando
309 mortes e milhares de indivíduos expulsos (Mililo; Misago, 2019), du-
rante a administração Zuma, sua existência foi marcada por números
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Anselmo Otavio De Estado Pária aos desaos de uma Potência Emergente:
reexões sobre os 30 anos de políca externa da África do Sul pós-apartheid
trágicos, como em 2015 na região de KawaZulu Natal, quando mais de 2
mil imigrantes foram expulsos (Otavio, 2021).
No que concerne a inserção regional, o desao causado pela afrofobia
pode ser expresso na fala do Ministro das Relações Exteriores da Nigéria,
Olugbenga Ashiru (2011-2013), em 2012, quando acusou de xenofobia a
deportação de 125 nigerianos que estavam na África do Sul (Landsberg,
2012b). Além do descontentamento exposto por Olugbenga, outro exemplo
que também demonstrou o hiato entre a busca sul-africana em ser mais
atuante no continente africano e a diculdade em lidar com o imigrante
africano ocorreu em 2019, quando ocorreram ataques de nigerianos a co-
merciantes sul-africanos em Abuja como resposta a violência de sul-africa-
nos perpetrada a comerciantes nigerianos residentes em cidades sul-africa-
nas (Al Jazeera, 2019). Vale ressaltar que os ataques em Abuja ocorreram no
início do primeiro mandato de Ramaphosa (2018-2024), cuja administração
foi marcada pela construção de uma política externa pautada no equilíbrio
entre elementos adotados no governo Mandela, destacadamente para o
âmbito internacional; com outros pontos que foram relevantes para a ad-
ministração Mbeki, principalmente, para o cenário regional.
Na teoria, tal equilíbrio pode ser relacionado à mudança no
Departamento de Relações Internacionais e Cooperação (DIRCO) que, ini-
cialmente, era ministrada por Lindiwe Sisulu e, posteriormente, esteve sob
a égide de Naledi Pandor. No caso Sisulu, vale destacar seu discurso rea-
lizado no Parlamento, em 2018, quando expôs a necessidade de resgatar o
protagonismo conquistado durante o período Mandela, quando a África do
Sul era vista como “uma bússola moral e uma voz da razão em um mundo
cada vez mais superado por interesses egoístas e estreitos” (Sisulu, 2018,
s.p., tradução própria). Já sob Pandor, em discurso realizado em 2019 na
cidade de Cape Town, a tendência em priorizar o continente africano pode
ser encontrado na armativa de que “nossa política externa, como a própria
a África do Sul, é, e sempre foi baseada na defesa de um continente africano
próspero, pacíco e democrático (Pandor, 2019, s.p., tradução própria).
Em termos práticos, a busca pelo equilíbrio entre elementos da ad-
ministração Mandela com aqueles vistos na administração Mbeki foi re-
etida em diversas iniciativas em que a África do Sul buscou atuar. Para
o âmbito regional, por exemplo, o multilateralismo na política externa
foi expresso na participação em processos de pacicação na Líbia e no
Sudão do Sul (Africa News, 2020). No caso líbio, vale ressaltar que após a
morte de Gadda, a instabilidade política se apresentou reinante no país,
caracterizado pela violação de direitos humanos, corrupção e intensa
disparidade social. Diante deste cenário, o apoio sul-africano pode ser
encontrado no suporte dado ao AU High Level Committee on Libya (South
Africa, 2020a). No que diz respeito ao Sudão do Sul, a intermediação rea-
lizada por Ramaphosa, foi fundamental para a assinatura do acordo entre
os oponentes, o atual presidente, Salva Kiir Mayardit, e o South Sudan
People’s Liberation Movement (SPLM-IO), liderado por Riek Machar (South
Africa, 2020b).
Junto à resolução de conitos, a inserção regional também se re-
laciona a dimensão econômica e, semelhantemente à administração
Zuma, o governo Ramaphosa manteve o interesse em fazer com que a
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Área de Livre Comércio resultante do acordo Tripartite (TFTA, na sigla
em inglês) entre a Common Market for East Africa (COMESA) a East African
Community (EAC) e a SADC passe a vigorar. Neste caso, Pretoria voltou-se
à busca de novas adesões para a raticação do acordo, uma vez que é pre-
ciso 14 raticações para que a TFTA entre em vigor (Pandor, 2019). Além
da TFTA, outra iniciativa africana de caráter multilateral que também se
mostrou estratégica para Pretoria diz respeito à Área de Livre Comércio
do Continente Africano (AfCFTA, na sigla em inglês), criada em 2018, que
entrou em vigor no ano de 2020. Conforme expresso por Pandor (2019,
s.p., tradução própria), “a entrada da AfCFTA é uma clara demonstra-
ção da vontade política entre líderes africanos em integrar a economia
do nosso continente, criando novas oportunidades para o aumento no
volume comercial entre os países africanos”.
No âmbito bilateral, a administração Ramaphosa buscou intensi-
car as parcerias com países considerados estratégicos e, assim, dar conti-
nuidade a política adotada por Mbeki e seguida por Zuma em fortalecer
a inserção regional via aproximação de países considerados protagonistas
na África. Semelhantemente ao governo anterior, um exemplo pode ser
encontrado na relação com Angola, cuja parceria se destacou pela inten-
ção e interesse de Ramaphosa e João Lourenço (presidente angolano),
em cooperarem nas áreas do extrativismo, comércio, infraestrutura,
agricultura, turismo, dentre outras consideradas relevantes para ambos
(Africa News, 2018). Paralelamente a Angola, outro país que se mostrou
relevante diz respeito à Gana, cuja relação com Pretoria passou a partir
de 2018 a contar com a Comissão Binacional (BNC), que se reunirá a cada
dois anos e será alternada entre Accra e Pretoria (Ramaphosa, 2018).
Evidentemente que a atuação em iniciativas de caráter multilate-
ral e a busca em fortalecer parcerias com determinados países, são ferra-
mentas de inserção regional que reetem tanto a diplomacia econômica
quanto a chamada Agenda Africana, mas que também se apresentaram
estratégicos para a inserção internacional da África do Sul. Acerca da di-
plomacia econômica, uma primeira iniciativa voltada ao fortalecimento
da economia sul-africana refere-se às Conferências de Investimento Sul-
Africanas, que buscam ampliar o investimento de grandes empresas no
país que em 2019, por exemplo, havia garantido o compromisso de inves-
timento no país por mais de 70 empresas (Ramaphosa, 2020). Ainda sobre
investimentos, vale destacar o acesso a empréstimos junto ao Novo Banco
de Desenvolvimento (NBD), instituição que em 2019 emprestou US$ 790
milhões para projetos sul-africanos, destacadamente aos relacionados a
Eskom, empresa da área energética que, além de car com mais da meta-
de deste montante, também obteve acesso a mais US$ 180 milhões para
implementação de projetos sobre energia renovável (Pandor, 2019).
Paralelamente ao NBD, ressalta-se o anúncio de investimentos
por parte de países como Arábia Saudita, Emirados Árabes Unidos e
da China, cuja previsão era de US$14,7 bilhões em 2018 (Shubin, 2019).
Acerca de Pequim, outro exemplo refere-se aos vinte acordos de com-
pra de produtos advindos de empresas sul-africanas por parte de empre-
sas chinesas realizados em 2023, que totalizará US$2,2 bilhões (Baker
Mckenzie, 2023). Em certa medida, tais acordos se mostram importantes,
223
Anselmo Otavio De Estado Pária aos desaos de uma Potência Emergente:
reexões sobre os 30 anos de políca externa da África do Sul pós-apartheid
primeiramente, porque podem diminuir o décit existente na relação
África do Sul-China, uma vez que, enquanto a China havia importado
US$12,5 bilhões da África do Sul em 2023, neste mesmo ano, Pretoria
havia importado, aproximadamente, US$25 bilhões (Reuters, 2024). Em
segundo, porque auxiliará na melhoria econômica de um país marcado
pelo baixo crescimento econômico e elevada taxa de desemprego, como
visto em 2022, quando o crescimento do PIB foi de 1,91% e a taxa de de-
semprego total chegou a 28,84%, e, em especíco da população entre 15
e 24 anos, em 49,83% (Statista, 2024).
Além das relações Sul-Sul, Pretoria também busca maior interação
com as potências tradicionais, exemplicando a importância do multi-
lateralismo e da universalidade na política externa. Referente às trocas
comerciais, a interação com os EUA ganha relevância por se mostrar su-
peravitária, inclusive, conforme visto em 2022, enquanto Washington
havia exportado US$9,3 bilhões; Pretoria havia exportado US$25,5 bi-
lhões, apresentando um superavit de US$16,2 bilhões. Já no âmbito dos
investimentos externos direto, o que se viu foi o aumento em quase
12% do investimento externo direto norte-americano direcionado para
África do Sul, entre 2021 e 2022, totalizando US$7,4 bilhões (United States
Trade Representative, 2024). No que diz respeito às trocas comerciais
com a União Europeia, enquanto em 2022 houve o superávit favorável
a África do Sul em, aproximadamente, €2,9 bilhões, em 2023, o décit
para Pretoria foi predominante, em torno de €2,7 bilhões (European
Commission, 2024).
Embora a diplomacia econômica venha se mostrando relevante
para África do Sul, garantindo o fortalecimento de parcerias estratégicas
que podem auxiliar na melhoria da economia sul-africana, Pretoria não se
apartou de atuar diante de um cenário internacional caracterizado pelos
impactos da pandemia da covid-19 e por diversos conitos que passaram
a marcar o século atual. Neste caso, conforme destacado anteriormente,
a administração Ramaphosa pautou a inserção a partir da defesa de pon-
tos como democracia, direitos humanos, a resolução de conitos, dentre
outros que simbolizam o resgate do status de país com forte dimensão
moral, se aproximando da política externa adotada por Mandela. Em li-
nhas gerais, um primeiro exemplo de atuação pautada em tais pontos diz
respeito à pandemia da covid-19.
De modo geral, mesmo contando com o auxílio na China em seu
combate, visto que a administração Xi (2013-) doou diversos equipamen-
tos de proteção individual (EPIs) para o combate à Covid-19 (Pandor,
2020), o que se viu foi não apenas a África do Sul, mas o continente africa-
no como um todo, ser impactado pelas políticas restritivas das potências
tradicionais acerca da exportação de vacinas e outros meios utilizados
para combater a Covid-19. Vale lembrar que, durante a administração
Trump nos Estados Unidos, foi criado o documento 2020/0018 pela Federal
Emergency Management Agency (FEMA), órgão pertencente ao Department
of Homeland Security, que impôs limites à exportação de EPIs. No caso
europeu, o caráter restritivo pôde ser visto no Regulamento de Execução
2020/402, de 14 de março de 2020, cujo Artigo 1º limitava a exportação,
para fora da UE, de EPIs, como óculos e viseiras de proteção, escudos
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 212-230
faciais, equipamentos de proteção da boca e do nariz, vestuário de prote-
ção e luvas (Otavio; Lessa, 2024).
Diante deste cenário, a administração Ramaphosa passou a, cada
vez mais, criticar o unilateralismo adotado por parte das potências tra-
dicionais. Reexo disso pode ser encontrado no discurso de Ramaphosa
na 76th Session of the UN General Assembly ocorrido em setembro de 2021.
Nas palavras do presidente sul-africano, “é uma denúncia à humanidade
que mais de 82% das doses de vacinas do mundo tenham sido adquiridas
por países ricos, enquanto menos de 1% foi para países de baixa renda”
(Ramaphosa, 2021, s/p, tradução própria). Além da crítica na ONU, outro
exemplo pode ser encontrado no New Global Financing Pact Summit, ocor-
rido em Paris entre os dias 22 e 23 de junho de 2023, quando Ramaphosa
expôs o ressentimento dos países africanos, argumentando que, em suas
palavras, “nos sentíamos como mendigos quando precisávamos de va-
cinas e os países do hemisfério norte haviam comprado todas, as mo-
nopolizavam e não queriam repassá-las quando mais precisávamos”
(Ramaphosa, 2023, s/p, tradução própria).
Junto ao posicionamento crítico no contexto da covid-19, a adminis-
tração Ramaphosa também buscou atuar nas Nações Unidas favorável aos
processos de pacicação e estabilização de conitos no cenário interna-
cional. Durante o biênio 2019/2020, quando o país ocupava assento não-
-permanente do Conselho de Segurança, a atuação em prol da pacicação
no continente africano e a defesa da independência do Saara Ocidental
- demonstrando sincronia entre seus objetivos na governança global e a
Agenda Africana - e o posicionando favorável ao m de sanções econômi-
cas impostas pelos EUA a Cuba, foram eventos que ganharam destaque.
Acerca de Cuba, vale lembrar que o país não apenas havia apoiado o CNA
na luta contra o apartheid e desde a administração Mandela vinha se man-
tendo como um importante parceiro, mas também, auxiliou Pretoria
no combate à epidemia da Covid-19, enviando mais de 200 médicos para
atuarem na África do Sul (Deutsche Welle, 2020; Otavio, 2021).
Para além do ativismo contrário ao isolamento cubano, outros dois
eventos que não apenas colocaram a administração Ramaphosa e os EUA
em campos opostos, mas também reforçaram o interesse sul-africanos
em exercer a autonomia no sistema internacional, dizem respeito à guer-
ra Russia-Ucrânia (2022-) e o conito Israel-Hamas (2023-). No que diz
respeito a guerra russo-ucraniano, ainda que os EUA buscassem apoio
para isolar ou criar sanções à Rússia, bem como a existência da guerra
venha gerando desaos aos países africanos, como o aumento nos preços
dos alimentos e de combustíveis (Kumar Sen, 2022), Pretoria tendeu a
adotar a neutralidade no conito. Reexo disso pode ser encontrado na
votação de resolução que condenava a invasão da Ucrânia pela Rússia
ocorrida na Assembleia Geral em março de 2022, quando a administra-
ção Ramaphosa optou pela abstenção (White; Holtz, 2022).
Diferentemente da neutralidade encontrada na guerra entre Rússia
e Ucrânia, no conito Israel e Hamas, Pretoria passou a ser ativa na crí-
tica a Tel Aviv e defender a causa palestina. Por um lado, tal ativismo
converge com a posição da União Africana, inclusive, vale relembrar
que, embora tendo mais de 40 missões diplomáticas no continente, Israel
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Anselmo Otavio De Estado Pária aos desaos de uma Potência Emergente:
reexões sobre os 30 anos de políca externa da África do Sul pós-apartheid
não obteve sucesso em se manter como membro observador na União
Africana, tendo seus representantes retirados da 36ª Reunião Ordinária
da UA ocorrida em fevereiro de 2023 (Back, 2022; Africa News, 2023). Por
outro lado, o posicionamento da administração Ramaphosa se mantêm
em consonância ao encontrado nos governos anteriores, como no gover-
no Mandela, quando em discurso realizado em 1997, indicou que “nós
sabemos bem que nossa liberdade estará incompleta sem a liberdade da
Palestina” (Mandela, 1997, s/p., tradução própria); bem como de Mbeki,
que em 2004, solicitava aos países africanos aderirem à causa Palestina,
visto que “nenhum de nós podemos nos sentir completamente livres
diante da situação encontrada na Palestina” (Mbeki, 2004, s/p, tradução
própria).
De modo geral, além de manter o rebaixamento da Embaixada sul-
-africana em Israel para o status de escritório de ligação, iniciativa adota-
da durante o governo Zuma, a administração Ramaphosa, ao defender
a causa palestina, entrou no nal de 2023 junto a Corte Internacional de
Justica das Nações Unidas (CIJ), com o pedido de julgamento de Israel
por crime de genocídio (International Court of Justice, 2023). Em defe-
sa de tal alegação ocorrida no dia 11 de janeiro de 2024, a comitiva sul-
-africana em Haia destacou não apenas a necessidade imediata de Israel
suspender sua operação militar em Gaza, mas também de cumprir com
suas obrigações acerca da Convenção sobre a Prevenção e Punição do
Crime de Genocídio de 1948, uma vez que Israel era considerado como
praticante de crimes contra palestinos, como danos corporais e mentais
graves, assassinato, criação de condições voltadas a destruição física to-
tal ou parcial, imposição de medidas que prejudicam a perpetuação de
palestinos via nascimentos, dentre outros pontos (International Court of
Justice, 2024a).
Embora não tenha alcançado o objetivo inicial, visto que a CIJ, no
nal de janeiro, havia indicado que Israel deveria apenas tomar medi-
das para evitar crimes que poderiam simbolizar genocídio (International
Court of Justice, 2024b), é valido destacar que a atuação sul-africana, di-
reta ou indiretamente, acabou por demonstrar o exito na adoção da uni-
versalidade na política externa e a defesa do multilateralismo. De fato, en-
quanto as potências tradicionais, destacadamente, União Europeia, Reino
Unido e Estados Unidos caram do lado de Israel; do lado sul-africano, os
principais apoiadores foram desde organizações como a Liga Árabe e a
Organização dos Países Islâmicos, quanto de países como Brasil, Turquia,
Paquistão, Namíbia e Colômbia. Além disso, a defesa do multilateralis-
mo e a valorização da universalidade na política externa indicaram que
mesmo o país passando por desaos socioeconômicos, a África do Sul
continuará buscando atuar no sistema internacional em defesa dos pa-
lestinos, visto que, conforme discurso televisionado em 26 de janeiro de
2024, “nós, como sul-africanos, não seremos espectadores passivos diante
de crimes que nos foram inigidos e que estão ocorrendo em outros luga-
res. Estaremos do lado da liberdade para todos” (Ramaphosa, 2024, s/p.,
tradução própria).
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4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Ao longo do artigo buscou-se a analisar as principais especicida-
des vistas nas administrações Mandela (1994-1998), Mbeki (1999-2008),
Zuma (2009-2018) e Ramaphosa (2018-2024). Conforme apresentado an-
teriormente, tais especicidades não apenas levaram ao m o isolamento
diplomático resultante do regime apartheid, como também garantiram
o maior protagonismo da África do Sul no cenário regional e internacio-
nal. Durante a administração Mandela, por exemplo, o êxito conquistado
no cenário internacional - mensurado pela criação de 124 missões diplo-
máticas e a participação em 45 organizações ou fóruns internacionais,
distanciando a África do Sul do isolamento causado pelo regime racista,
e garantindo o status de país com forte componente moral - contrastava
com a diculdade em obter êxito na inserção regional.
Ainda que mantendo o interesse pelo cenário internacional, bem
como utilizando da universalidade na política externa e na defesa do
multilateralismo, a administração Mbeki pautou-se na inserção regional.
Defendendo o Renascimento Africano, a criação de parcerias estratégicas
no continente e participando ativamente em iniciativas como a transi-
ção da OUA para UA, na criação da NEPAD e da Agenda Africana, o
segundo governo pós-apartheid garantiu o protagonismo de Pretoria na
inserção regional. Já na administração Zuma, junto a continuidade na
política externa, a diplomacia econômica e a busca em fortalecer laços
com as potências emergentes ganharam destaques. No que diz respeito
à primeira, a criação de meios para o fortalecer a economia da África do
Sul, foi acompanhada por iniciativas como dos chamados Business Forums,
o apoio à NEPAD e a PIDA, a continuidade da Agenda Africana e a defesa
da Agenda 3063. Referente aos laços com potências emergentes, o convite
para integrar, como membro efetivo, do Grupo dos BRIC e o fortaleci-
mento dos laços com a China contrastava com a interação entre Pretoria
e potências tradicionais, destacadamente no contexto da intervenção na
Líbia realizada pela OTAN.
A crítica às potências tradicionais também passou a fazer parte da
administração Ramaphosa que buscou construir e adotar a política exter-
na pautada no equilíbrio entre elementos adotados no governo Mandela,
destacadamente para o âmbito internacional; com outros pontos que fo-
ram relevantes para a administração Mbeki, principalmente, para o ce-
nário regional. Se no âmbito regional houve a continuidade em fortale-
cer laços com outras potências africanas, na valorização da NEPAD, do
PIDA, da Agenda 2063 e o empenho dado a AfCFTA, dentre outras ini-
ciativas vistas como relevantes para a diplomacia econômica; no cenário
internacional, a defesa de pontos como democracia, direitos humanos, a
resolução de conitos, dentre outros que símbolos do governo Mandela
caminhou lado a lado a busca em fortalecer laços com as potências emer-
gentes e a crítica às potências tradicionais, conforme analisado nos casos
da covid-19 e nas guerras russo-ucraniana e Israel e Hamas.
Na primeira metade de 2024, após eleições gerais ocorridas em
maio de 2024, o Congresso Nacional Africano (CNA) perdeu a maioria
dos assentos no Parlamento. Em termos numéricos, das 400 cadeiras que
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Anselmo Otavio De Estado Pária aos desaos de uma Potência Emergente:
reexões sobre os 30 anos de políca externa da África do Sul pós-apartheid
compõem a Assembleia Nacional, enquanto nas eleições de 1999, 2004,
2009, 2014 e 2019, o CNA havia ocupado, respectivamente, 266, 279, 264,
249 e 230 cadeiras; em 2024, o partido havia conquistado apenas 159 as-
sentos (Ipu Parline, 2024). Diante deste cenário, o governo precisou, pela
primeira vez desde o término do regime apartheid, criar um Governo
de Unidade Nacional (GUN), juntando-se a outros partidos, com desta-
que a Aliança Democrática (AD) e o Partido da Liberdade Inkatha (PLI),
ambos que nas eleições haviam conquistado 87 e 17 cadeiras (Electoral
Commision of South Africa, 2024). De modo geral, o advento do GUN
gerava a expectativa de mudanças na administração sul-africana visto
que, embora Ramaphosa tenha se mantido à frente da presidência, era
esperado que os Ministérios que compõem o Poder Executivo passassem
a ser ocupados por membros dos partidos aliados.
No entanto, mesmo havendo a transferência de 12 dos 32 Ministérios
para os aliados e a mudança de chea no Departamento de Relações
Internacionais e Cooperação (DIRCO) (Deutsche Welle, 2024), represen-
tado pela saída de Naledi Pandor e a entrada de Ronald Ozzy Lamola,
vale ressaltar que a DIRCO ainda cou sob o comando do CNA. Se por
um lado a manutenção do Departamento demonstra o quão relevante
são as relações internacionais para as lideranças do CNA, por outro lado,
ao menos neste início de novo governo, simboliza a continuidade da polí-
tica externa até então adotada. Inclusive, conforme armado por Lamola
em julho de 2024, o governo atual manter-se-á comprometido com uma
política externa não-alinhada e pautada nos direitos humanos, na solida-
riedade e resolução pacíca de conitos, na priorização da Agenda 2063,
na valorização da Diplomacia Econômica, do multilateralismo e da uni-
versalidade na política externa.
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Ali Juma Hamdard, Akbar Zareshahabadi, Sayed Mohammad Firozi Social factors related to Iranians atude towards Afghan immigrants residing in Iran
Social factors related to Iranians attitude
towards Afghan immigrants residing in Iran
Factores sociales relacionados con las actitudes de los
iraníes hacia los inmigrantes afganos residentes en Irán
Fatores sociais relacionados às atitudes dos iranianos em
relação aos imigrantes afegãos residentes no Irã
Ali Juma Hamdard1
Akbar Zareshahabadi2
Sayed Mohammad Firozi3
Submetido em: 15 agosto de 2024
Aceito em: 8 de novembro de 2025
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2025v13n1p231-248
ABSTRACT
This study investigates factors inuencing Iranian citizens’ attitudes toward
Afghan immigrants. It is an applied, large-scale research conducted through
a survey using a descriptive-explanatory approach. Data were collected via a
researcher-made Likert-scale questionnaire. The statistical population included
Iranian citizens, with 384 participants selected through Cochran’s formula using
a three-stage (cluster, systematic, and random) sampling method. Data analysis
was performed using SPSS. Findings revealed that citizens’ attitudes toward Af-
ghan immigrants were moderate both theoretically and observationally. Among
contextual variables, gender and occupation showed signicant dierences with
the attitude variable, while age, education, income, and expenses showed no
signicant dierences, despite mean score dierences. Additionally, three inde-
pendent variables—social harms caused by immigrants, media propaganda, and
normative beliefs—had a signicant negative relationship with citizens’ attitu-
des. However, no relationship was found between the expectation of benets
from immigrants and citizens’ attitudes. Regression analysis showed that social
harms, media propaganda, and normative beliefs accounted for over 19% of the
variance in the dependent variable.
Keywords: Attitude, social harms, media, normative beliefs, Afghan immi-
grants, Iran.
RESUMEN
Esta investigación analiza los factores que inuyen en la actitud de los ciudada-
nos iraníes hacia los inmigrantes afganos. El estudio es de naturaleza aplicada
en cuanto a su objetivo y de escala amplia, utilizando un método de encuesta
con un enfoque descriptivo-explicativo. Los datos fueron recopilados mediante
un cuestionario elaborado por el investigador basado en la escala de Likert. La
1. Ali Juma Hamdard is a Visiting
Professor at the Federal University of
São Carlos, Brazil. His areas of expertise
include migration, refugee studies, and
international relations. ORCID: https://
orcid.org/0000-0002-2129-0129
2. Akbar Zareshahabadi is a Professor
of Sociology at Yazd University, Iran,
specializing in Social change, Migration,
and Cultural sociology with extensive
publications in these fields. ORCID:
0000-0003-3421-1036
3. Sayed Mohammad Firozi is a Ph.D.
graduate in Sociology from Yazd
University, Iran. His research focuses on
Migration Studies, Social Integration,
Economic Development and Intercultural
Relations. ORCID: 0000-0002-3886-7326
232
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 231-248
población estadística estuvo compuesta por ciudadanos iraníes, de los cuales
384 fueron seleccionados como muestra utilizando la fórmula de Cochran y
un muestreo de tres etapas (por conglomerados, sistemático y aleatorio). Los
datos fueron analizados utilizando el software SPSS. Los resultados mostraron
que la actitud promedio de los ciudadanos iraníes hacia los inmigrantes afganos
es de nivel medio tanto teórica como observacionalmente. Entre las variables
contextuales, el género y la ocupación mostraron diferencias signicativas con
la variable de actitud, mientras que otras variables demográcas como la edad,
la educación, los ingresos y los gastos no mostraron diferencias signicativas,
a pesar de las diferencias en los promedios. Además, los daños sociales, la pro-
paganda mediática y las creencias normativas tuvieron una relación negativa y
signicativa con la actitud de los ciudadanos, mientras que no se observó relaci-
ón entre la expectativa de benecios de la presencia de inmigrantes y la actitud
de los ciudadanos. Los resultados del análisis de regresión mostraron que estas
variables explican más del 19% de los cambios en la variable dependiente.
Palabras-clave: Actitud, daños sociales, medios de comunicación, creencias
normativas, inmigrantes afganos, Irán.
RESUMO
Esta pesquisa analisa os fatores que inuenciam a atitude dos cidadãos irania-
nos em relação aos imigrantes afegãos. O estudo é de natureza aplicada em
termos de objetivo e de grande escala, utilizando um método de pesquisa com
uma abordagem descritivo-explicativa. Os dados foram coletados por meio de
um questionário elaborado pelo pesquisador baseado na escala de Likert. A
população estatística foi composta por cidadãos iranianos, dos quais 384 foram
selecionados como amostra usando a fórmula de Cochran e um método de
amostragem em três etapas (por conglomerados, sistemática e aleatória). A
análise dos dados foi realizada com o software SPSS. Os resultados mostraram
que a atitude média dos cidadãos iranianos em relação aos imigrantes afegãos é
de nível médio, tanto teoricamente quanto observacionalmente. Entre as vari-
áveis contextuais, gênero e ocupação apresentaram diferenças significativas em
relação à variável atitude, enquanto idade, escolaridade, renda e despesas não
apresentaram diferenças significativas, apesar das diferenças nas médias. Além
disso, danos sociais, propaganda da mídia e crenças normativas mostraram uma
relação negativa e signicativa com a atitude dos cidadãos, enquanto não foi
observada relação entre a expectativa de benefícios da presença dos imigrantes e
a atitude dos cidadãos. Os resultados da análise de regressão indicaram que essas
variáveis explicam mais de 19% das variações na variável dependente.
Palavras-chave: Atitude, danos sociais, mídia, crenças normativas, imigrantes
afegãos, Irã.
1 INTRODUCTION AND PROBLEM STATEMENT
Migration and human mobility have existed throughout the his-
tory of humankind and are as old as human civilization itself (Jamshidiha
& Anbari, 2003: 44). Moreover, migration is a multidimensional pheno-
menon that aects all aspects of a human society’s life and even extends
its impact to the environment and the animal world. Consequently, all
branches of science, particularly in the eld of social sciences — from
sociology and demography to history, politics, economics, psychology,
and geography — have sought to dene, analyze, and explain the factors,
types, motivations, advantages, and disadvantages of this historical and
233
Ali Juma Hamdard, Akbar Zareshahabadi, Sayed Mohammad Firozi Social factors related to Iranians atude towards Afghan immigrants residing in Iran
universal phenomenon. According to the United Nations Demographic
Dictionary, migration is a form of geographical or spatial mobility that
occurs between two geographical units. This geographical movement
involves a change of residence from the origin or point of departure to
the destination or point of arrival. Such migrations are referred to as per-
manent migrations and must be distinguished from other forms of po-
pulation movements that do not entail a permanent change of residence
(Zanjani, 2019: 211-212).
For years, this global, pervasive, uid, and multidimensional phe-
nomenon has been considered one of the major global challenges (Pouya
& Emami, 2005: 2). Migration inuences geography, history, identity,
economy, culture, and politics. Cross-border migration has been so pro-
blematic and consequential that the United Nations Population Fund
(UNFPA) has referred to international migration as the “humanitarian
crisis of our time” (Lucas & Meyer, 2005: 281).
Today, international migration has become the focal point of atten-
tion for many scholars and policymakers, owing to the intensity and wi-
de-ranging consequences of migration, to the extent that concepts such as
the “Age of Migration” by Castles and Miller (1998) and the “Global City”
by Sassen (2001) have been introduced (Foroutan, 2017: 74). Migration not
only inuences the structure and composition of populations but also
impacts, to varying degrees, the ethnic, racial, and cultural composition
of destination countries. Furthermore, it aects the economic, social, po-
litical, and cultural spheres of these countries (Foroutan, 2017: 78).
Despite all this, the mass migration of Afghans to Iran began fol-
lowing the Soviet Union’s invasion of Afghanistan in 1979 and has conti-
nued ever since, with constant ows of Afghan migrants into Iran. Due
to various factors, including the lack of human, economic, and cultural
capital, these migrants have predominantly been employed in occupa-
tions such as construction work, security guarding, small-scale retail,
kiln labor, well-digging, agricultural work, unskilled labor, street ven-
ding, livestock farming, shepherding, road construction, welding, and
automobile repair, among other similar jobs (Sadeghi, 2007: 8).
For more than four decades, millions of Afghans have migrated to
Iran for various political, economic, cultural, religious, and neighboring
reasons, and about ve million legal and illegal Afghan immigrants are li-
ving in dierent regions of Iran according to the authorities of the Islamic
Republic of Iran. The second, third, and even fourth generations have
been born in this country and thousands of these immigrants have mar-
ried the Iranians and a large number of these immigrants have no inten-
tion of leaving this country under any circumstances and have selected
this land as their homeland. However, there have been social incompati-
bilities, various obstacles in social integration process, negative attitudes,
and blackening prejudices towards these immigrants (Sadeghi, 2007).
This is while these immigrants face many challenges and limita-
tions in the Iranian society and they are still recognized as outsiders and
alien after more than four decades. This rejection (depilation) and alie-
nation, lack of permission to adapt and match, and a weak level of inte-
ractions and ties with the immigrant society, may have several dierent
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factors. However, one of the most important and determining factors of
this alienation, humiliation, and a poor level of interactions and ties is
related to the attitudes of the host society towards these immigrants. The
lived experience of every Afghan immigrant in Iran has been accompa-
nied by stigmatization and demeaning labels, humiliation, insults, humi-
liation, alienation, discrimination, rejection (depilation), negative emo-
tions, misrecognition, and undesirable behaviors from the host society
(Ahmadrash and Eidi, 2017).
It is clear that this type of views and encounters are caused by the
negative attitudes of the host society towards these immigrants. Attitudes
play a very important role in shaping the people’s behavior and social life.
In fact, our behavior and performance are part of our attitude, but attitu-
de plays a decisive role in directing the people’s behavior and performan-
ce. On the other hand, being aware of people’s attitudes makes it possi-
ble to predict and control their behavior (Rezaei and Salimi, 91: 2013).
Knowing about the people’s attitude helps us know people’s personality
and conduct in addition to predicting people’s behavior and controlling it,
and on the other hand, measuring people’s attitude helps us diagnose our
judgements to avoid uninformed judgments and information about the
people’s attitude also helps us in scientic measurements (Sharfuddin, 86:
1998).
Therefore, it is very important and necessary that we investigate
and analyze the determining factors of these attitudes in addition to mea-
suring the attitude of the Iranian citizens towards Afghan immigrants.
Therefore, the main aim of this research is to determine the factors in-
uencing attitude of Iranian citizens towards the Afghan immigrants.
2 THEORETICAL AND EXPERIMENTAL LITERATURE REVIEW
Palizdan (2024), Palizdan conducted a descriptive-survey study
aimed at examining the sociological attitudes of Shiraz citizens toward
Afghan immigrants. Using a simple random sampling method and a re-
searcher-made questionnaire (26 items), data from citizens in 2023 were
collected. Results from Pearson’s correlation test showed a signicant
relationship between literacy level, ethnicity, religious aliation (Shia/
Sunni), economic status, sense of security, and attitudes toward Afghan
immigrants.
Ruhani et al. (2024), Ruhani and colleagues explored the identity
formation process among young Afghan immigrants in Yazd through a
qualitative study employing grounded theory. Interviews with 21 teena-
gers revealed major categories such as double identity rejection, lived ex-
periences of de-identication, and structural limitations. The study found
that these youths sought to form identities independent of nationalistic
values, utilizing skill-based identications to navigate identity crises in
the host society.
Zandi-Navgran et al. (2022), Through theoretical coding analysis
of interviews, Zandi-Navgran and colleagues identied “two-way demar-
cation” as the core process shaping Afghan immigrants’ experiences of
social distance in Iran. Findings highlighted legal, socio-economic, and
235
Ali Juma Hamdard, Akbar Zareshahabadi, Sayed Mohammad Firozi Social factors related to Iranians atude towards Afghan immigrants residing in Iran
emotional barriers leading to feelings of alienation and institutional dis-
crimination. The research showed that restricted access to citizenship
rights perpetuates ethnic stratication and formalizes immigrants’ mar-
ginalized status.
Maghsoudi (2022), Maghsoudi critically examined Iran’s fragmen-
ted policies toward Afghan immigrants, applying John W. Berry’s socia-
lization strategies. The study argued that ineective legislation and lack
of a comprehensive socialization program have been the main factors
impeding the integration of Afghan immigrants, resulting in signicant
political, social, cultural, and security-related challenges for Iran.
Keshavarz Ghasemi and Naderpour (2018) found in a research that
the citizens of Qazvin County do not have a favorable attitude towards
Afghans with 77.66% average negative responses. Fazeli Javid (2017) has
shown in a research that the presence of negative attitudes, rejection, dis-
crimination, and humiliation has made the identication-nding process
of the immigrant children face a fundamental problem. Ahmadresh and
Eidi (2017) have shown in a study that the lived experiences of Afghan
immigrants indicate the presence of a socio-cultural confront with the
host society in the studied area in both the objective and subjective as-
pects. In a research, Vosooghi and Mohseni (2016) found that the highest
negative attitude of citizens towards Afghan immigrants is related to the
social harms variable. Rouhani and Anbarlou (2016) have concluded in a
research that the fear of attack and aggression by immigrants has been
taught to citizens. Songhori et al. (2014) found in a research that Afghan
immigrants experience discrimination, insult, rejection, and social stig-
ma in the host society. Bigvand and Rajabloo (2014) have shown in a re-
search that:
1) There is an inverse relationship between the Gini coecient in-
dex of societies and the rate of acceptance of foreign immigrants.
2) There is an inverse relationship between the level of human de-
velopment and the percentage of the population below the poverty line
and the Gini coecient.
3) The level of human development does not have a direct eect on
the rate of acceptance of foreign immigrants, but it has an indirect eect
on the rate of acceptance of immigrants through other variables, such as
the Gini coecient.
4) The unemployment rate only aects the level of human develo-
pment of societies.
In reviewing previous research, it becomes clear that the main focus
has been on understanding Iranian citizens’ attitudes toward Afghan im-
migrants, analyzing the identity formation process among immigrants,
exploring mechanisms of social distancing, and evaluating macro-level
migration policies. These studies, mostly using descriptive, qualitative,
or analytical methods, have emphasized issues such as immigrant alie-
nation, structural discrimination, identity crises, social threats, and the
consequences of fragmented migration policies. The ndings reveal that
negative attitudes toward Afghan immigrants are widespread, inuenced
not only by individual factors but also by broader structural, economic,
and cultural dynamics. Additionally, the social gaps between immigrants
236
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 231-248
and the host society have signicantly hindered the integration process
for Afghans in Iran.
Against this background, the innovation of the present study lies
in its comprehensive approach to analyzing the social factors associa-
ted with Iranians’ attitudes toward Afghan immigrants residing in Iran.
Unlike previous studies that mainly focused either on immigrants’ ex-
periences or on policy analysis, this research employs a quantitative me-
thodology and adopts a multidimensional framework that examines key
factors such as socioeconomic status, sense of security, ethnicity, and re-
ligion. This provides a more holistic and analytically rich understanding
compared to earlier work. Another major strength of the current study
is its national-level focus rather than being limited to a single region, the-
reby enhancing the generalizability of the ndings and oering more
actionable policy insights. By linking social factors directly to public at-
titudes, this study establishes a robust analytical framework for better
understanding the dynamics of immigrant acceptance and exclusion in
Iranian society.
In terms of theory, attitude is used as the equivalent of perception,
point of view, feedback, psychological state, mindset, tendency, method,
belief, feelings, values, mentality, perspective, belief, style, etc. (Gold and
Kolb, 2005: 863). The attitude, as dened by “Gold and Kolb”, is very impor-
tant in shaping people’s behavior and social life. Allport (1935) denes the
attitude as a nervous state or mental readiness that is acquired and organi-
zed through experience. Each attitude has three main components. First;
the cognitive or perceptual components of attitude (beliefs, perceptions,
and a set of people’s awareness or knowledge about a phenomenon) are
included in this category, that is, the human being knows in his/her own
mind why a phenomenon is good or bad. Cognitive structures are men-
tal foundations with the help of which people interpret the meaning and
concept of persons, objects, events, and behaviors. Second, the emotional
components of attitude (feelings, motives, pleasant or unpleasant interests
towards objects, people, groups). This section of attitude determines of
people’s emotions in total whether negative or positive relative to the phe-
nomena. Knowing this section of the attitude determines the readiness
of people for material and spiritual connection and separation. Third, the
behavioral section (includes the parts of people’s motivation towards an
issue, readiness for action or behavior towards that issue) (Kirimi, 2000).
Fishbein & Ajzen believed that behavior is caused by a chain of
factors. The circle before the behavior emergence is the intention and
willingness to perform the behavior. The phenomenon of intention and
willingness in itself is a function of attitude towards that behavior and
mental norm. Attitude towards behavior is a personal factor that deter-
mines intentions. Unlike the general attitudes towards institutions, peo-
ple or objects, this attitude shows a positive or negative evaluation of
the specic behavior in question. The second determinant of intention,
i.e. subjective norm, is a person’s perception of social pressure to per-
form or not to perform the behavior. Generally speaking, people intend
to perform a behavior when they evaluate it to be positive and believe
that other important persons think that they (people) should perform this
237
Ali Juma Hamdard, Akbar Zareshahabadi, Sayed Mohammad Firozi Social factors related to Iranians atude towards Afghan immigrants residing in Iran
behavior. This theory assumes that the relative importance of attitude
to behavior and mental norm depends to some extent on the intention
under investigation. For some intentions, attitudinal considerations are
more important than normative ones while for other intentions, norma-
tive considerations prevail (Javadi Yeganeh and Kazemi, 2011).
In the Integrated Threat Theory of prejudice, threat perception
constitutes the fundamental principle underlying the development of
negative attitudes and helps to explain the perception of social distan-
ce toward out-groups (Raijman, 2013). According to this theory, threat
perception stems from four sources, each contributing to negative views
and social distance toward out-groups: realistic threats, symbolic threats,
intergroup anxiety, and negative stereotypes.
Realistic threat refers to the fear among in-group members of the
reduction of available resources. In this case, individuals with lower
economic and social status feel that they are competing with out-group
members for scarce resources (Raijman, 2013). Symbolic threat arises
from dierences between groups in relation to moral values, culture, and
religious beliefs. This threat becomes more pronounced when in-group
members fear cultural dominance by outsiders and the loss of their own
way of life (Stephan et al., 1999).
Intergroup anxiety pertains to feelings of anxiety, threat, and con-
cern for personal security that emerge during interactions between in-
-group and out-group members (Stewart et al., 2009). Negative stereotypes
form the basis for expectations about the behavior of out-group members
(Hamilton et al., 1990) and often lead to hostility (Kay & Jost, 2003).
In Power Theory, intergroup relations are understood as a func-
tion of the groups’ competitive positions (Giles & Hertz, 1994: 317). If the
dominant group perceives the minority group as a serious threat to its
interests (for example, regarding wages, employment, housing, private
or public welfare, tax burdens, and so forth), it is likely to display more
hostile behavior compared to situations where it perceives such threats as
minimal (Bobo, 2004; Citrin et al., 1997).
Thus, individuals with lower socio-economic status — who tend
to feel that they are in greater competition with out-groups — develop
a stronger perception of threat, which in turn makes them particularly
sensitive to prejudicial attitudes (Dustmann & Preston, 2007; Esses et al.,
2001; Quillian, 1995).
Bogardus (1993) denes the concept of social distance as the degree
of closeness or acceptance between individuals or groups of individuals
(such as occupational, religious, or educational groups). While Bogardus’s
concept describes a state, social distancing refers to a process that can oc-
cur at societal, group, or individual levels.
Social distancing can become institutionalized and perpetuated
through mechanisms such as restricted access to citizenship or stratica-
tion systems in which ethnic boundaries shape access to specic positions
(Alba & Nee, 2003: 43).
On the attitude and feelings of natives towards immigrants, Fetters
(2000) believes that he has divided the attitude towards foreign immi-
grants and anti-immigrant feelings into three categories:
238
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 231-248
A) Marginal factors: the encountering of immigrants’ culture with
native culture and cultural conicts;
B) Personal interests: the economic impact of an immigrant on na-
tive people (economic conicts);
C) People’s communication: vicinity and neighborhood and natio-
nal proximity are inuential in the attitude of natives and immigrants.
Regarding the attitude of natives towards immigrants, Fachini
and Maida (2006) believe that the economic conditions and low educa-
tion of the host society increase the negative attitude towards foreign
immigrants, while the level and kind of attitude of the host people has no
relationships with their level of literacy towards immigrants. Experiences
and mental stereotypes that divide the people into insider and non-insider
groups, the quality of cultural communications, mental schemas, etc.,
are inuential on the attitudes among immigrants and natives (Vosooghi
and Mohseni, 2016).
Zygmunt Bauman and Turisten Selin believe that the chaos created
by immigrants in an organized society is a challenge to cultural axioms
and a push for social movement, and this cultural challenge and social
movement are inuential in determining the attitudes of natives and im-
migrants towards each other (Khodai, 2010: 57).
Turistan Selin also believes in the cultural conict between nati-
ves and immigrants as this conict, struggle, and non-conformity have
caused the increase in crimes and social anomalies and in turn aects the
mutual attitudes of natives and immigrants.
Todd (1962) and Becker (1964) believe that the job market is a com-
petitive arena and the most important criterion for job and economic
success is individual eciency and capabilities. Although ethnicity, im-
migration, etc. do not play a decisive role in this competitive market, the
groups without human capital are pushed out of this competition, and
consequently, attitudes towards them change as their social bases decrea-
se. New-comer immigrants are usually not familiar with the labor mar-
ket of the new society or have fewer human capitals, so they experience
tension and inconsistency in receiving the attitudes of the destination so-
ciety (ibid. 200).
The theoretical framework of this study integrates various pers-
pectives on attitude formation, prejudice, and intergroup relations, par-
ticularly in the context of Afghan immigrants in Iran. Attitude, as con-
ceptualized by Gold and Kolb (2005), plays a crucial role in shaping hu-
man behavior, encompassing cognitive, emotional, and behavioral com-
ponents. The cognitive component refers to the beliefs and perceptions
that inuence how people understand phenomena, while the emotional
aspect deals with feelings and motives that drive individuals’ responses.
The behavioral component highlights the actions and readiness to act
upon these beliefs and feelings. In this framework, the theory posits that
attitudes are formed not only through individual experiences but also
through social norms and collective perceptions. Specically, Fishbein
and Ajzen’s theory links attitudes to behavior via intention and social
pressure, asserting that people are more likely to perform behaviors they
view positively and that others expect them to perform.
239
Ali Juma Hamdard, Akbar Zareshahabadi, Sayed Mohammad Firozi Social factors related to Iranians atude towards Afghan immigrants residing in Iran
Further, the Integrated Threat Theory suggests that attitudes to-
wards out-groups, such as Afghan immigrants, are shaped by perceived
threats—realistic, symbolic, intergroup anxiety, and negative stereotypes.
These threats inuence the social distance between groups, as people are
more likely to develop negative attitudes toward out-group members
when they perceive competition for resources, cultural dominance, or
security concerns. Additionally, Power Theory links intergroup attitudes
to the socio-economic position of groups, arguing that dominant groups
tend to view minority groups as threats when their interests are at stake.
Social distancing, as described by Bogardus, represents a process through
which these negative perceptions can be institutionalized, reinforcing
inequality. The theoretical framework, therefore, highlights the complex
interaction between individual attitudes, societal norms, and the broa-
der socio-economic context in shaping the attitudes of Iranians toward
Afghan immigrants. This study aims to uncover these dynamics while
focusing on social factors such as literacy, ethnicity, economic status, and
security, which inuence public attitudes toward immigration.
In comparison to past studies, this research oers a more com-
prehensive exploration by examining a wider range of social factors and
their specic impacts on attitudes towards Afghan immigrants. By in-
tegrating both individual and collective perspectives on prejudice and
social distance, the study contributes to a deeper understanding of how
socio-economic, cultural, and political variables interact to shape public
opinion. Additionally, the study’s emphasis on the socio-cultural aspects
of Iranian attitudes towards Afghan immigrants addresses gaps in exis-
ting literature, which has often focused narrowly on one-dimensional as-
pects of the immigrant experience. The strength of this research lies in its
ability to connect individual attitudes to broader social and institutional
factors, providing a more holistic view of the challenges faced by Afghan
immigrants in Iran.
4 RESEARCH HYPOTHESES
1) The demographic characteristics of Iranian correlate to their at-
titude towards Afghan immigrants.
2) The social harms of immigrants is related to the attitude of
Iranian citizens towards them.
3) The negative attitudes of Iranian people towards Afghan immi-
grants are related to mass media advertisements and reports.
4) The attitude of the Iranian people towards the immigrants is re-
lated to their expectations of the benets of the presence of immigrants.
5) Normative beliefs of Iranian citizens have a signicant rela-
tionship with their attitude towards immigrants
240
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 231-248
5 THEORICAL MODEL OF RESEARCH
6 RESEARCH METHODOLOGY
This research is cross-sectional in terms of time, extensive in terms
of scope, applied in terms of purpose, and survey in descriptive-expla-
natory type in terms of method of implementation. Its theoretical bases
have been implemented through documentation and electronic research.
The statistical population of the research includes the Iranian Iranian ci-
tizens who are over 18 years old. Therefore, the statistical population of
the research is over 100,000 people, of which 384 people were determined
as the sample size by Cochran’s formula and Morgan’s table. The cluster
sampling method had three steps. Clusters or localities were selected in
the rst step. Families were systematically selected in the second step and
one of the citizens over 18 years of age was selected randomly in the fa-
mily in the third step. The data collection was made by researcher-made
questionnaires whose validity and reliability were conrmed. The ques-
tionnaire was prepared based on the Likert scale and completed among
the selected samples of the statistical population. Then, the collected data
was entered into SPSS software. Description, analysis, and inference of
the data were conducted after indexing and checking the data normality.
7 RESEARCH FINDINGS
The ndings showed that 52.6% of the respondents are female and
47.4% are male. 32.3% were between 18-25 years old, 26.1% were between
26-35 years old, 22.8% were between 36-45 years old, 12.4% were between
46-55 years old, and 6.5% were over 56 years old. Based on the job, the res-
pondents are divided into dierent groups, including: 27.1% unemployed,
8.3% government employees, 18.9% students, 6.4% private companies’
employees, 5.4% teachers, 4.6% housewives, and 29.3% freelancers have
been reported. Based on income, 11.7% people had income between 1
and 4 million Tomans, 57.4% had income between 5-9 million Tomans,
and 30.9% had income higher than 9 million Tomans. And based on the
241
Ali Juma Hamdard, Akbar Zareshahabadi, Sayed Mohammad Firozi Social factors related to Iranians atude towards Afghan immigrants residing in Iran
amount of monthly expenses, 17.8% reported less than 4 million Tomans,
56.2% between 5 and 9 million Tomans, and 26% reported more than 9
million Tomans. Based on educations, 5.9% of the respondents were illi-
terate, 12.8% have elementary education, 31.9% have secondary and high
school education, and 49.5% have university education. Finally, based on
marital status, 29.9% were single, 66.7% were married, and 3.5% were
divorced or lost their spouse or wife.
Table 1: The attitude of Iranian citizens towards Afghan immigrants and the averages
Lower
bound
Upper
bound
Theoretical
mean
Standard
deviation
Observed
mean t sig
Attitude of Iranian citizens towards
Afghan immigrants 33 74 53.5 7.226 53.96 1.231 0.219
Cognitive aspect of attitude 10 27 18.5 2.889 18.25 -1.618 0.107
Emotional aspect of attitude 6 29 17.57 3.958 18.57 5.289 0.000
Behavioral aspect of attitude 7 25 16 3.015 17 6.516 0.000
Social harms 15 45 30 6.134 28.6 -4.416 0.000
Media advertisements 9 37 23 5.621 22.3 -2.371 0.018
Expectation of the benets of
presence 4 19 11.5 2.733 9.86 -11.65 0.000
Normative beliefs 4 20 12 3.311 11.82 -1.053 0.293
Table 1 shows that: The average score of the attitude is about 54,
the upper bound of which is 74 and the lower one is 33. The one sample
t-test also showed that there is no dierence between the theoretical ave-
rage and the observed average in attitude, and therefore, the attitude of
Iranian citizens towards immigrants is average. The behavioral aspect
has the lowest score among the aspects of attitude. Questions were asked
in the behavioral aspect that measure the willingness of these citizens
with Afghan immigrants in social, cultural, economic, kinship, and fa-
mily interactions. The dierence between theoretical and observed ave-
rage is not signicant in cognitive aspect, but it is signicant in emotional
and behavioral aspects. The average theoretical scores in the independent
variables, except for normative beliefs, are all signicant with the obser-
ved average.
Table 2: Results of t-test between the gender variable and the attitude of Iranian
citizens towards Afghan immigrants
SigTMean attitude scoreNumberGroup
Gender 0.0470.413
54/1053190women
53/7895171men
Based on table 2, it can be seen that the attitude of both genders
towards Afghan immigrants has a signicant dierence (sig=0.047).
242
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 13, n. 1, (fev. 2025), p. 231-248
Table 3: F-test results between demographic variables and the attitude of Iranian
citizens towards Afghan immigrants
SigFMean attitude scoreGroupVariable
0.9020.262
54.5Single
Marital status 53.86Married
52.7Divorced. Widow
0.0170.154
53.28Unemployed
Job
32.79Self-employed(freelancer)
54.3Government’s employee
52.55Teacher
55.17Private employee
55Student
56.37Housekeeper
0.1811.636
53Illiterate
Educations 52.93Primary
53.46Middle and high school
54.91University
701.00.355
54.9From 1 to 4 million Tomans
Income 53.67From 5 to 9 million Tomans
53.8510 million and higher
.62700.468
54.28From 1 to 4 million Tomans
Expense 53.88From 5 to 9 million Tomans
53.7210 million and higher
In table 3, the f-test report shows that the single people have a more
positive attitude towards these immigrants than the married ones, but
this dierence is not statistically signicant (sig=0.902). The attitude of
people in dierent occupations is also signicant, as can be seen in the ta-
ble, housewives and employees of private companies have a more positi-
ve attitude towards Afghan immigrants than other occupational groups,
and this dierence is reported as (sig=0.017). Regarding the relationship
between education level and attitude, although there is a dierence in the
average scores among dierent education levels, these two variables do
not have a signicant relationship with the value (sig=0.181). The grou-
ped variables of income and monthly expenses show that no signicant
relationship was reported between the variable of monthly income and
attitude with value (sig=0.701) and monthly family expenses and attitude
status with value (sig=0.627).
243
Ali Juma Hamdard, Akbar Zareshahabadi, Sayed Mohammad Firozi Social factors related to Iranians atude towards Afghan immigrants residing in Iran
Table 4: Pearson correlation test results between different variables and the attitude
of Iranian citizens towards Afghan immigrants
Signicance levelPearson’s correlation coecient (r)
Statistical index
Hypothesis
0.307-0.055Relationship between age and attitude
0.000-0.326Relationship between immigrants’ social harms and attitudes
0.001-0.69Relationship between media programs and advertisements and Attitude
0.734018.0Expectations of the benets of the presence of immigrants and attitude
0.000-0.289Relationship between normative beliefs of Iranian citizens towards Afghan immigrants and attitude
Table 4 shows that there is a negative relationship between age and
attitude, but this relationship is not reported to be signicant with the le-
vel (sig=0.307). A negative and signicant relationship (sig=0.000) can be
seen between the variable of social harms of these immigrants and the at-
titude of Iranian citizens towards them. A negative relationship with a sig-
nicant level (sig=0.001) has been reported between programs and media
advertisements and attitude. According to the table above, no signicant
relationship (sig=0.734) has been reported between the variable of expec-
tations of the benets of presence and the dependent variable. However,
a negative and signicant relationship (sig=0.000) has been reported bet-
ween the variable of normative beliefs of Iranian citizens towards these
immigrants and the attitudes of these citizens towards these immigrants.
Table 5: Regression results of the effect of the investigated variables on attitude
Level of signicanceF
Adjusted
2
R
2
R
Correlation coecient (R)Index
0.0008.5520.1700.1930.439Amount
Table 6: Statistical determinants, amount and direction of the effect of the studied
variables on the attitude
level Signicance TStandard betaStandard errorNonstandard coecientVariable
0.00021.93-3.12368.809constant number
0.0005.054-.3290.081-0.407Social harms
0.0451.1160.0660.0790.089Media advertisements
0.008-2.681-0.1760.162-0.434Eects of normative beliefs
In table 5, the step-by-step regression analysis shows that the cor-
relation of the total of independent variables with the dependent variable
with a correlation coecient (R=0.439) and with regard to R2 more than
19% of the range of the dependent variable by the variables of social har-
ms, media advertisements, and the eects of normative beliefs are explai-
ned and the signicance level of the model (sig=0.001) is reported.
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8 DISCUSSION AND CONCLUSION
Millions of Afghani immigrants have been living legally and ille-
gally in the Islamic Republic of Iran for more than forty years, and as
an undeniable fact, this huge population is known as one of the social
problems and phenomena in this country. Considering the realities of the
Iranian society, the functions of these immigrants in the destination so-
ciety, the repulsions of the origin society, the dependencies and aections
of these immigrants in the Iranian society and many other factors; it can
be concluded that at least a large part of this million population will be
permanent residents of the Iranian society. As the researches of Abbasi
Shavazi et al. (2016) and Jamshidiha and Anbari (2004) also conrm this
hypothesis (permanent and long-term presence of these immigrants in
Iranian society). This is while the facts and research also show that the
interactions and ties of these two immigrant and host societies are not in
direction of adaptation, acceptance, and conformation, and despite the
presence of immigrants in all non-prohibited areas and metropolises, the
society and culture of the immigrants can be seen apart from the culture
of Iran, and there are huge gaps between these two societies, which are
considered to be due to the negative attitudes of the host society towards
these immigrants. These weak attitudes and relationships (ties) have pla-
ced many limitations and challenges in the lives of these immigrants sin-
ce the attitudes is very important in shaping the people’s behavior and
social life. In fact, our behavior and performance are part of our attitude,
but attitude plays a decisive role in directing the people’s behavior and
type of performance (Shaterian et al., 2015).
This research was implemented as survey using a researcher-made
questionnaire tool with a descriptive-explanatory approach. The statis-
tical population of this research were the citizens of who were over 18
years old and (384) of them were determined by Cochran’s formula and
Morgan’s table as the sample size. The cluster sampling method had three
steps. Clusters or localities were selected in the rst step. Families were
selected systematically in the second steps and one of the citizens over
18 years old of age was selected randomly in the family in the third step.
The results of the t-test showed that the gender variable had a po-
sitive and signicant relationship with the participants’ attitude towards
the Afghan immigrants. Women had more positive attitudes than men.
The results of the f-test showed that in terms of occupation, housewives
and employees of private institutions had more positive attitudes than
other groups; Unemployed and freelancers groups have the lowest scores
in attitude. The interpretation of this relationship is that, on the one hand,
a part of attitude creates emotions, and women have more emotions than
men, and on the other hand, these immigrants are not considered as job
competitors of women. In addition, native and immigrant women have
more neighborly interactions with each other. Regarding the occupational
groups, the groups that consider these immigrants as their job-economic
competitors have had more negative attitudes towards them. Therefore,
this part of the research ndings is in line with the theories of Fetzer
(2000) and Fachini and Maida (2006) about job-economic competitions
245
Ali Juma Hamdard, Akbar Zareshahabadi, Sayed Mohammad Firozi Social factors related to Iranians atude towards Afghan immigrants residing in Iran
between immigrants and natives, as well as how to communicate with
neighbors, and conrms the ndings of Shaterian et al. (2016). Ahmad
Roshd and Eidi (2017) and Vosooghi and Mohseni (2016). However, va-
riables such as age, marital status, monthly expenses and income had no
signicant relationship with the dependent variable. The main reason is
that the discourse environment against the Afghan immigrants is mainly
associated with rejection and alienation, and the researches of Rouhani
and Anbarloo (2015 and 2016) show that even Afghans are taught to fear
the school and family. Regarding monthly expenses and income, the
adoption of the research is that the main dissatisfaction of the Iranians
with the presence of these immigrants is due to social, security, and cul-
tural complications and harms, and the interpretation of these ndings is
in line with the Anthony Giddens theory. Giddens believed that the rst
harm and eect of international migration is social and cultural conicts
between immigrants and hosts (Boroumandzadeh and Nobakht, 2011).
The results of the Pearson correlation test showed that the social
harms of these immigrants have a negative and signicant relationship
with the immigrants’ attitudes, that is, as the extent of harms of these
immigrants’ increases, the attitudes of the hosts towards them also tur-
ns more negative and vice versa. This part of the ndings is in line with
conrming the theories of Zygmunt Bauman and Turisten Selin. They
maintained that the culture of international immigrants is a push and a
movement towards the disorder of natives’ culture, and the immigrant’s
transgression (breaking of norm) in the host society is considered a na-
tural phenomenon due to dierent socialization and lack of understan-
ding of the norms and expectations of the host society (Khodaei, 2010).
This section of the research results conrms the ndings of Vosooghi and
Mohseni (2016) and Keshavarz Ghasemi and Naderpour (2018).
Another part of the ndings of this research showed that there is a
negative and signicant relationship between the media advertisements
and programs and citizens’ attitudes towards Afghan immigrants. The
interpretation and explanation of the research regarding the negative
relationship between media advertisements variable and the attitude of
Iranian citizens towards these immigrants is that; No matter how much
the media advertisements and programs are negative and blackening
against Afghan immigrants, the attitudes of the Iranian audiences to-
wards these immigrants will become negative. This part of the ndings
conrms those of Farmanfarmaei and Jafarzad (2018) and Ahmadi (2017)
and also is in line with the viewpoints of sociologists of mass commu-
nication devices, which inuence and directs the media, attitudes, and
worldviews of people (Saroukhani, 2005).
Another part of the ndings of this research is that the normati-
ve beliefs of Iranian citizens towards these immigrants had a negative
and signicant relationship with the attitudes of these citizens towards
Afghan immigrants. The interpretation and explanation of this resear-
ch is that: Whatever the mental stereotypes and beliefs are negative and
shaped, the attitudes will also be negative. From a theoretical point of
view, the result of the test of the relationship between these two varia-
bles was in line with “Berry” theory. He believes that the integration and
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adaptation of immigrants in the destination society depends on various
factors, one of these factors is the knowledge (cognitions) and beliefs of
the immigrants from the characteristics of the host society. If these cog-
nitions and beliefs are positive; then the attitude, adaptation, and inte-
gration will be positive and vice versa. From an empirical point of view,
the result of the test of the relationship between these two variables is
considered to be in line with the research of Homa Hoodfer (2007) and
Sadeghi Fasaei Nazari (2016).
The regression results of this research also showed that the varia-
bles of social harms, media advertisements, and normative beliefs accou-
nt for more than 19% of the range of changes in the dependent variable.
In aggregate, the average attitude of Iranian citizens towards the Afghan
immigrants is average in terms of theory and observation. Since these
immigrants are not a temporary phenomenon and some of their limita-
tions and problems depend on the attitude of the host society, therefore,
this research oers the following executive suggestions to the authorities
in charge of the aair based on its ndings.
1) Promotion of immigration literature in the texts of schools, uni-
versities, and educational centers so that the atmosphere (environment)
of the society is softened in terms of culture and socialization in front of
immigrants and the ways of attraction and acceptance get paved.
2) Media’s giving awareness and advertisements about the realities
of immigration, the positive functions and advantages of immigrants in
a realistic and fair manner.
3) Planning and implementation of cultural programs to amend the
beliefs and mental stereotypes of the Iranian citizens against the Afghan
immigrants;
4) Raising awareness of the naturalness of some immigration har-
ms and the incorrectness of judgments and wholistic analogies.
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