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Da operação de manutenção de paz
à cooperação técnica: as iniciativas
brasileiras para a paz em Moçambique
(1992-2010)
From peacekeeping operations to technical cooperation:
the Brazilian peace initiatives in Mozambique (1992-2010)
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2018v6.n3.p47
Thaise Kemer
1
Alexsandro Eugenio Pereira
2
Recebido em: 10 de novembro de 2017
Aprovado em: 14 de maio de 2018
R
Esse artigo analisa a participação brasileira nas iniciativas das Nações Unidas
no processo de paz de Moçambique e argumenta que a atuação do Brasil no
contexto moçambicano apresentou limites relativamente à associação entre
a construção da paz e a promoção do desenvolvimento. Para evidenciar esse
argumento, o artigo examinou a participação do Brasil no contexto da Operação
das Nações Unidas em Moçambique (ONUMOZ) e analisou os acordos de
cooperação técnica entre Brasil e Moçambique entre 1992 e 2010. Com base
nessa análise, evidenciou que não houve continuidade entre a participação
do Brasil na ONUMOZ e os acordos bilaterais de cooperação técnica entre
Brasil e Moçambique. Durante o governo Fernando Henrique Cardoso apenas
cinco acordos de cooperação bilateral foram implementados. Esse número foi
ampliado no governo Lula. A análise qualitativa desses dados evidencia que a
promoção do desenvolvimento esteve mais associada a decisões especícas
de cada governo do que a uma política externa brasileira orientada à construção
da paz, a qual demandaria a intensicação desses acordos após o término da
ONUMOZ como forma de oferecer condições estruturais para a
paz aos moçambicanos.
Palavras-chave: Paz; Desenvolvimento; Análise de Política Externa.
A
This article analyzes theBrazilianparticipation in the initiatives of the United
Nations in the peace process in Mozambique and argues that the Brazilian
initiatives in the Mozambican context was limited in terms of the association
between peacebuilding and development. In order to highlight this argument,
the paper examines the participation of Brazil in the context of the United
Nations Operation in Mozambique (UNOMOZ) and reviews the technical
cooperation agreements between Brazil and Mozambique between 1992 and
2010. Based on this analysis, it is showed that there was no continuity between
Brazil’s participation in UNOMOZ and the bilateral technical cooperation
1. Doutoranda em Ciência Política pela
Universidade Federal do Paraná (UFPR) e
Mestre em Ciência Política pela mesma
instituição. Pesquisadora do Núcleo de
Pesquisa em Relações Internacionais
(NEPRI/UFPR) e do Núcleo de Estudos
para a Paz (UNILA). Possui Pós-Gradu-
ação em Relações Internacionais pelo
Instituto Universitário Cândido Mendes
do Rio de Janeiro (2013). Curitiba/Brasil
ORCID: 0000-0002-6779-8972
2. Possui graduação em Ciências Sociais
pela Universidade Federal do Paraná
(1994), Mestrado e Doutorado em
Ciência Política pela Universidade de
São Paulo (1998 e 2003). Atualmente é
Professor Associado do Departamento
de Ciência Política e dos Programas de
Pós-Graduação em Ciência Política e em
Políticas Públicas da Universidade Fede-
ral do Paraná. É coordenador do Núcleo
de Pesquisa em Relações Internacionais
(NEPRI/UFPR), Editor-Chefe da Revista
Conjuntura Global e pesquisador da
área de Ciência Política. Curitiba/Brasil
ORCID: 0000-0002-9613-4702
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p.47 - 65
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p. 47 - 65
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between Brazil and Mozambique. While the government of Fernando
Henrique Cardoso implemented ve bilateral cooperation agreements,
the government of Lula increased the bilateral cooperation projects to 49.
Based on these data, the paper evinces that the promotion of development
was mainly associated with specic government decisions, in detriment of
a Brazilian foreign policy geared to peacebuilding, which would require the
intensication of such agreements after the end of the UNOMOZ, as a way to
oer structural conditions for peace in Mozambique.
key words: Peace; Development; Foreign Policy Analysis.
Introdução
O presente artigo analisa as iniciativas do Brasil para a promo-
ção da paz em Moçambique, no período compreendido entre a imple-
mentação da Operação das Nações Unidas em Moçambique (ONU-
MOZ), em 1992, a qual contou com a participação do Brasil, e 2010,
último ano do segundo mandato de Luís Inácio Lula da Silva (2003-
2010) como presidente brasileiro. Esse período permite analisar a polí-
tica externa brasileira, compreendendo dois momentos: a participação
brasileira no contexto da ONUMOZ; e os projetos brasileiros de coo-
peração para o desenvolvimento com Moçambique, realizados após o
término dessa missão.
O artigo debate a seguinte questão: em que medida as políticas bra-
sileiras para a promoção da paz em Moçambique estiveram relacionadas
ao fortalecimento do desenvolvimento nesse país, no período entre 1992 e
2010? Para operacionalizar a pesquisa, utiliza-se o conceito de peacebuilding,
segundo o qual a paz implica não apenas a cessação da violência física, mas
também o provimento de “justiça social” (GALTUNG, 1976, p. 297-298). O
conceito de justiça social, por sua vez, relaciona-se não apenas à presença de
estruturas sociais – como o acesso a sistemas de saúde e de educação –, mas
também à distribuição equânime de poder e de recursos, de forma a permi-
tir que os indivíduos possam alcançar a totalidade de suas potencialidades
(GALTUNG, 1976, p. 297-298; KEMER et al., 2016, p. 138-139). O conceito de
peacebuilding foi criado por Johan Galtung, um dos fundadores do campo
dos Estudos para a Paz (Peace Studies), durante a década de 1970, e foi inter-
nalizado no contexto das Nações Unidas no documento “Uma Agenda para
a Paz”, do Secretário-Geral Boutros Boutros-Ghali (A/47/277, 1992). Com a
ideia de peacebuilding, houve o fortalecimento da noção de desenvolvimen-
to no contexto das Nações Unidas (KEMER et al., 2016, p. 139). De acordo
com o primeiro relatório sobre o Desenvolvimento Humano da ONU em
1990, o desenvolvimento tem como objetivo básico “(…) criar um ambiente
que habilite as pessoas a desfrutarem de vidas longas, saudáveis e criativas”
(PNUD, 1990, p. 9; MACHADO; PAMPLONA, 2008, p. 62).
Para compreender a atuação do Brasil para a promoção da paz em
Moçambique no período entre 1992 e 2010, o presente artigo considera,
para o recorte temporal selecionado, os diferentes entendimentos sobre
a noção de desenvolvimento apresentados pelos governos do Brasil nes-
se período. Assim, verica-se que a Análise de Política Externa (APE)
torna-se imprescindível para o debate do problema proposto, uma vez
Kemer, Thaise; Pereira, Alexsandro Eugenio Da operação de manutenção de paz à cooperação técnica...
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que, de acordo com Milani e Pinheiro (2013), a compreensão das mu-
danças na política interna permite um entendimento mais amplo sobre
a política externa do Brasil, pois sua formulação e implementação estão
inseridas na dinâmica das escolhas de governo (MILANI; PINHEIRO,
2013). Dessa forma, a política externa implementada pelos diferentes
governos brasileiros torna-se relevante para a análise, com foco parti-
cular nos governos de Fernando Henrique Cardoso (FHC) (1995-2002) e
Luís Inácio Lula da Silva (2003-2010), cujos mandatos ocuparam a maior
parte do recorte temporal selecionado. A análise da política interna
nacional oferece, portanto, elementos que permitem problematizar as
iniciativas da política externa brasileira para a promoção da paz em Mo-
çambique, para a qual a ideia de desenvolvimento, operacionalizada de
maneiras distintas durante o período selecionado para o artigo, assume
um papel fundamental.
O artigo argumenta que a atuação do Brasil no contexto moçam-
bicano apresentou limites relativamente à associação entre construção
da paz e promoção do desenvolvimento. Esses limites referem-se não
apenas às características do mandato da ONUMOZ, voltado, principal-
mente, ao monitoramento do desarmamento e do cessar-fogo em Mo-
çambique, mas também da política externa brasileira em matéria de
desenvolvimento, tendo em vista as distintas orientações dos governos
de FHC (1995-2002) e de Lula (2003-2010) nessa temática. Nesse senti-
do, a análise das iniciativas do Brasil para a paz em Moçambique reve-
la uma relativa dissociação entre a promoção da paz e a promoção do
desenvolvimento, pois: (1) no governo de FHC, não houve projetos de
cooperação bilateral em diversos temas centrais para a promoção do de-
senvolvimento, como nas áreas da saúde, da agricultura, da capacitação
prossional e da cultura e; (2) do ponto de vista quantitativo, a compa-
ração entre os períodos FHC e Lula revelou grande disparidade quanto
ao número dos projetos realizados – se, por um lado, o governo FHC
implementou cinco acordos de cooperação bilateral, por outro, esse nú-
mero foi ampliado para quarenta e nove no governo de Lula. Assim,
esses dados sugerem que a promoção do desenvolvimento por meio de
projetos de cooperação bilateral variou conforme as escolhas políticas
dos governos de FHC e de Lula em matéria de paz e de desenvolvimen-
to. Assim, o cerne do presente artigo é, precisamente, problematizar
a ação do Brasil para a promoção da paz, de forma a considerar não
apenas as linhas de continuidade existentes sobre esse tema no plano
retórico, mas, também, as diferentes operacionalizações do duo paz-
-desenvolvimento no terreno moçambicano.
Nesse contexto, o artigo evidencia que os governos de FHC e
de Lula apresentaram perspectivas distintas relativamente ao con-
ceito de desenvolvimento. Considera-se, aqui, o argumento de Mar-
celo Passini Mariano e de Haroldo Ramanzini Júnior (2012), para os
quais esse conceito pode variar de acordo com os diferentes governos
responsáveis pela condução da política externa brasileira em um dado
período. Consequentemente, no caso de Moçambique, as iniciativas
brasileiras para a paz estiveram associadas, num primeiro momento,
à operacionalização da ONUMOZ, cujo mandato previa, sobretudo, o
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monitoramento do desarmamento e do cessar-fogo em Moçambique.
Num segundo momento, a ampliação dos esforços brasileiros para
promover a vinculação entre desenvolvimento e paz por meio do
incremento dos projetos de cooperação bilateral ocorreu, de forma mais
intensa, apenas no governo Lula, a partir de 2003. Essa constatação
revela que houve descontinuidades entre as ações dos governos de FHC
e de Lula no que se refere à articulação entre paz e desenvolvimento,
haja vista que a construção da paz “duradoura” requereria, da parte do
Brasil, uma agenda de política externa capaz de viabilizar, por meio de
projetos de cooperação, esse desenvolvimento, após a conclusão de sua
participação na ONUMOZ.
No que se refere à política externa, João Paulo S. Alsina Júnior
(2017, p.2) sugere uma contribuição interessante. Esse autor apresen-
ta o conceito de “grande estratégia” (“grand strategy”), que remete à
capacidade de um Estado de articular diferentes políticas públicas,
de forma a considerar as oportunidades e as condicionantes interna-
cionais na busca de seus objetivos. Porém, a avaliação da coerência
da “grande estratégia” de um Estado somente é pertinente durante o
período em que uma dada estratégia é considerada válida pelos toma-
dores de decisão estatais. Nesse sentido, Alsina Jr. (2017, p. 2) afirma
que mudanças de tomadores de decisão afetam a estratégia adotada
por um país em matéria de política externa. Dessa forma, as desconti-
nuidades verificadas no presente artigo na agenda de peacebuilding em
Moçambique podem ser compreendidas à luz do contexto particular
dos governos analisados. Essa perspectiva evidencia a tensão existen-
te entre a política externa brasileira e o processo de pacificação do
conflito moçambicano, haja vista que, enquanto a primeira pode va-
riar de acordo com os tomadores de decisão em exercício, o segundo
requer ações caracterizadas não apenas pela coordenação entre ações
militares e de cooperação, mas, também, pautadas por um horizonte
temporal mais amplo, de forma a atender as necessidades de desenvol-
vimento específicas da população local.
Para desenvolver o argumento do artigo, a metodologia adotada
consistiu na pesquisa bibliográca de fontes nacionais e internacionais,
além da sistematização e da análise dos acordos de cooperação técnica
entre Brasil e Moçambique, os quais estão disponíveis no Sistema de Atos
Internacionais do Ministério das Relações Exteriores do Brasil (MRE,
2017b). No seu desenvolvimento, o artigo está dividido em três seções,
além da introdução e da conclusão. Na primeira apresenta-se breve con-
textualização histórica sobre o Acordo Geral de Paz de 1992 e a imple-
mentação da ONUMOZ, que ocorreu entre 1993 e 1994. Na segunda se-
ção evidencia-se a participação do Brasil no contexto da ONUMOZ, de
forma a elucidar a forma dessa participação e as motivações brasileiras.
Por m, na última seção, os acordos de cooperação técnica entre Brasil e
Moçambique, entre 1992 e 2010, são analisados. Assim, com base no estu-
do de caso do contexto moçambicano, o artigo contribui para o aprofun-
damento do debate sobre o papel do Brasil, enquanto parte do Sul Global,
na promoção da paz internacional.
Kemer, Thaise; Pereira, Alexsandro Eugenio Da operação de manutenção de paz à cooperação técnica...
51
Moçambique: do conflito à operação de manutenção
da paz das Nações Unidas de 1992
A presente seção contextualiza historicamente o conito moçambica-
no e a operacionalização da missão de manutenção de paz das Nações Uni-
das nesse país. As causas desse conito, que envolveu disputas entre os dois
principais partidos políticos do país, a Resistência Nacional Moçambicana
(RENAMO) e a Frente de Libertação de Moçambique (FRELIMO), ultrapas-
sam fatores políticos e residem na intersecção de disputas por poder internas,
regionais e internacionais. Como destacou Malaquias (1998, p. 1), o acordo de
paz de Moçambique foi elaborado com o objetivo de encerrar conitos san-
grentos e prolongados, que foram legados pela Guerra Fria e pelo apartheid.
As raízes históricas desse conito relacionam-se com o colonialismo
português em Moçambique (VISENTINI, 2012, p. 89). De fato, em 1962,
houve a formação do primeiro partido de oposição moçambicana a Por-
tugal, a Frente de Libertação Nacional de Moçambique (FRELIMO) (RU-
PIYA, 1998, p. 10). Após 1970, Portugal passou a lutar contra a FRELIMO.
Contudo, o contexto da Revolução dos Cravos
3
, que ocorreu em Portugal
em 1974, e as discordâncias domésticas nesse país sobre a presença por-
tuguesa em Moçambique, Guiné-Bissau e Angola, modicou o contexto
moçambicano. Como consequência da Revolução dos Cravos em Portu-
gal, houve a retirada de 60.000 soldados portugueses de Moçambique.
Ainda no mesmo ano, o Acordo de Lusaka foi assinado e colocou m ao
colonialismo português em Moçambique (RUPIYA, 1998, p. 11).
Em 1975, Samora Machel, líder da FRELIMO, tornou-se o primei-
ro presidente moçambicano, e a FRELIMO tornou-se o centro do sis-
tema unipartidário em Moçambique (RUPIYA, 1998, p. 12). Em 1977, a
FRELIMO foi ocialmente transformada em um movimento Marxista-
-Leninista, o que deu condições para uma aproximação entre esse par-
tido e a União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (RUPIYA, 1998, p.
12). Segundo Rupiya (1998, p. 12-13), a despeito da agenda nacionalista
da FRELIMO, o governo conferiu tratamento desigual a determina-
dos grupos sociais, como foi o caso dos camponeses moçambicanos,
os quais foram relegados a um segundo plano no contexto das políticas
nacionais de Moçambique, em razão do foco do governo desse país nas
fazendas estatais. Além disso, Rupiya armou que houve a marginali-
zação das autoridades tradicionais, o que levou a um aumento das hos-
tilidades entre a população e o governo e contribuiu para a escalada do
conito civil.
A principal oposição à FRELIMO foi a Resistência Nacional Mo-
çambicana (RENAMO), formada, em 1977, pela Agência de Inteligência
Nacional do Zimbábue (CIO) (RUPIYA, 1998, p. 13; REFWORLD, 2001).
Essa agência promoveu a formação da RENAMO como um contraponto
ao Presidente de Moçambique, Samora Machel, que apoiava o Exército
de Libertação Nacional do Zimbábue (ZANLA), grupo de oposição desse
país (BRITANNICA, 2017). Os objetivos da RENAMO, naquele contexto,
eram desestabilizar o governo da FRELIMO e oferecer inteligência ao
Exército de Libertação Nacional do Zimbábue, que estava operando nas
fronteiras de Moçambique (RUPIYA, 1998, p. 13).
3. A Revolução dos Cravos foi um movi-
mento iniciado em Portugal no dia 25 de
abril de 1974 no qual o Movimento das
Forças Armadas pôs fim a 48 anos de
ditadura naquele país (VARELLA, 2012,
p. 403).
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Em 1980, com a independência do Zimbábue, o controle da RENA-
MO foi transferido para a África do Sul, cujo objetivo era fazer oposição
ao movimento armado sul-africano que estava lutando contra o apartheid
(RUPIYA, 1998, p. 13). Além disso, a África do Sul também bloqueou o
acesso ao mar que o Zimbábue tinha por meio de Moçambique, o que
aumentaria o domínio exercido pela África do Sul no contexto regional
(RUPIYA, 1998, p. 13).
Em 1984, o Pacto de Não-Agressão de Nkomati, que visava ao m
das hostilidades entre Moçambique e a África do Sul, foi assinado por
esses países. No contexto desse pacto, esses Estados comprometeram-se
a não oferecer apoio material aos movimentos de oposição presentes em
cada um deles (CRAVINHO, 2004, p. 742). O governo sul-africano, contu-
do, ignorou o acordo e, em 1984, forças da RENAMO estavam presentes
em todas as províncias de Moçambique (CRAVINHO, 2004, p. 742).
Após o Acordo de 1984, a RENAMO passou a adotar uma estratégia
política baseada na utilização de recursos da população local e no ataque
a infraestruturas nacionais, como construções públicas (RUPIYA, 1998,
p. 13). Nesse sentido, uma das principais ações da RENAMO consistiu na
destruição de estradas públicas, centros de saúde e escolas, como forma
de atacar o governo da FRELIMO (RUPIYA, 1998, p. 13).
Em 1987, Joaquim Chissano, que assumiu a presidência de Moçam-
bique no contexto do falecimento de Samora Machel, em 1986, iniciou
um conjunto de reformas na FRELIMO, o que levou esse partido a deixar
de ser marxista, no ano de 1989 (RUPIYA, 1998, p. 14). Naquele momento,
a RENAMO também enfrentava o desao de fazer a transição de um gru-
po militar para um partido político (RUPIYA, 1998, p. 14). Esse contexto
formou a base para o Acordo Geral de Paz entre a RENAMO e o gover-
no da FRELIMO em Moçambique, estabelecido em 1992 e composto por
sete protocolos (RUPIYA, 1992, p. 14). Entre outros temas, os protoco-
los: (i) estabeleciam diretrizes para a organização de partidos políticos e
das eleições moçambicanas; (ii) previam a formação da Força de Defesa
Moçambicana, de caráter apartidário; (iii) estabeleciam mecanismos de
supervisão do cessar-fogo; e (iv) armavam a necessidade da realização
de uma conferência internacional de doadores para nanciar o processo
eleitoral e programas humanitários (GPA, 1992, p. 60).
Devido às persistentes violações ao cessar-fogo em várias áreas do
país, o Conselho de Segurança estabeleceu, em 16 de dezembro de 1992,
a Operação de Paz das Nações Unidas em Moçambique (ONUMOZ) (NA-
ÇÕES UNIDAS, 1992b). O mandato da ONUMOZ incluiu aspectos políti-
cos, eleitorais, militares e humanitários. No âmbito político, foi designa-
do um Representante Especial para liderar uma Comissão de Monitora-
mento e de Supervisão do Acordo de Paz (ONUMOZ, 2017). Com relação
às eleições nacionais, foi estabelecida a Divisão Eleitoral da ONUMOZ,
responsável por monitorar o processo eleitoral e, também, por manter
contato com o governo de Moçambique (ONUMOZ, 2017). No âmbito
militar, a ONUMOZ foi incumbida de monitorar o cessar-fogo, a separa-
ção e a concentração das forças das partes envolvidas no conito, a des-
mobilização dos combatentes, a coleta, armazenamento e destruição de
armas, a retirada das forças estrangeiras e o desmantelamento de grupos
Kemer, Thaise; Pereira, Alexsandro Eugenio Da operação de manutenção de paz à cooperação técnica...
53
militares armados privados e irregulares (ONUMOZ, 2017). Além disso,
estabeleceu-se um componente da ONUMOZ para operações humani-
tárias (UNOHAC), que serviria tanto como um instrumento de recon-
ciliação quanto como uma forma de apoiar o retorno de refugiados e de
deslocados internos para seus lares (ONUMOZ, 2017).
Em razão dos atrasos na implementação das unidades militares
da ONUMOZ, seu início ocorreu apenas em maio de 1993 (ONUMOZ,
2017), enquanto que as eleições moçambicanas foram atrasadas em um
ano e ocorreram em outubro de 1994 (RUPIYA, 1998, p. 16). Nessas elei-
ções, 85% dos 5,2 milhões de votantes registrados compareceram às ur-
nas e reelegeram Joaquim Chissano como o Presidente de Moçambique.
A FRELIMO, por sua vez, obteve a maioria dos assentos do Parlamento
(129 dos 250 assentos disponíveis) (RUPIYA, 1998, p. 16-17). De acordo
com Malaquias (1998, p. 1), a ONUMOZ, ao custo de cerca de um bilhão
de dólares, constituiu uma missão de “sucesso”, uma vez que a RENAMO
se comprometeu a atuar de forma pacíca como a oposição da FRELIMO
no Parlamento. Nesse contexto, os mais de 5.500 peacekeepers da ONU-
MOZ foram gradualmente retirados do país e a missão foi nalizada em
janeiro de 1995 (MALAQUIAS, 1998, p. 3; ONUMOZ, 2017). Para corro-
borar essa armação de sucesso, Malaquias (1998, p. 3) arma, também,
que a ONUMOZ buscou: (i) aumentar a conança e a cooperação entre a
RENAMO e a FRELIMO; (ii) assegurar a aderência das partes ao acordo
de paz; (iii) atuar na separação das facções rivais, na desmobilização de
tropas e na coleta e destruição de armas; e (iv) oferecer assistência hu-
manitária aos moçambicanos, o que incluiu a entrega de alimentos e a
repatriação de refugiados e de deslocados internos.
Embora esses resultados aparentemente corroborem a ideia de
“sucesso” da iniciativa das Nações Unidas para a paz em Moçambique
(MALAQUIAS, 1998, p. 1), é relevante recordar, nesse contexto, os argu-
mentos de Rob Jenkins (2013) sobre processos de peacebuilding. De acordo
com esse autor, uma das questões que podem ser levantadas sobre as ini-
ciativas das Nações Unidas para a paz se refere à duração desses processos
(JENKINS, 2013, p. 24-28; KEMER et al., 2016, p. 144). Dado que não existe
uma duração denida para a conclusão de um processo de paz e, ainda,
que a paz vem sendo associada pelas Nações Unidas ao desenvolvimento,
é possível armar que o término da ONUMOZ não trouxe, necessaria-
mente, a paz para a sociedade moçambicana. Reppell et al. (2016, p. 9)
armam, nesse sentido, que mais de vinte anos após o estabelecimento
do Acordo Geral de Paz, mais de 14 milhões de pessoas em Moçambique
vivem em condições de subdesenvolvimento, com menos de US$ 1,25 por
dia
4
. Além disso, o país ainda necessita de programas de apoio à reinte-
gração de ex-combatentes na economia nacional (REPPELL et al., 2016, p.
9). Adicionalmente, após 2013, a violência entre os partidos RENAMO e
FRELIMO tornou-se evidente no contexto político moçambicano. Segun-
do Bowker et al. (2017) e Jentzsch (2017), abusos de direitos humanos são
cometidos por ambas as partes em conito e, de acordo com a organiza-
ção Médicos Sem Fronteiras (2016), mais de 5.800 refugiados moçambica-
nos ainda não têm acesso a condições humanitárias mínimas, na medida
em que estão em abrigos superlotados, sem acesso a água potável e a
4. Segundo o Banco Mundial, a
população total de Moçambique, em
2015, totalizava cerca de 28 milhões de
habitantes (BANCO MUNDIAL, 2017).
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p. 47 - 65
54
saneamento básico (MSF, 2016). Nesse contexto, é importante considerar
a ênfase das Nações Unidas na inter-relação entre paz e desenvolvimen-
to, evidenciada por meio do conceito de peacebuilding (A/47/277, 1992).
Partindo dessa perspectiva, é possível armar que o processo de paz em
Moçambique está, ainda, em curso (PBSO, ; KEMER et al., 2016), na
medida em que o país apresenta diversas carências em termos de estru-
turas sociais, como os décits existentes em seus sistemas de educação, de
saúde e de saneamento básico, entre outros (BANCO MUNDIAL, 2017).
Esses dados evidenciam a necessidade de ampliar a discussão sobre
o “sucesso” do processo de paz moçambicano (REPPELL et al., 2016, p.
9; JENTZSCH, 2017). Para contribuir com esse debate, a próxima seção
apresenta a perspectiva brasileira sobre o processo de paz moçambicano,
analisando o papel do Brasil no contexto da ONUMOZ.
O “jeitinho brasileiro” na Operação das Nações Unidas
em Moçambique (1993 a 1994): interesses e práticas
A presente seção analisa o processo de paz moçambicano a partir
da perspectiva do Brasil, cujos objetivos, naquele contexto, foram avan-
çar seus interesses nacionais no plano internacional e contribuir para o
processo de paz moçambicano. Para elaborar essa análise, a seção centra-
-se na participação do Brasil na ONUMOZ, que ocorreu entre janeiro
de 1993 e dezembro de 1994 (EBMIL, 2017b). A próxima seção, por sua
vez, analisa os projetos de cooperação bilateral entre Brasil e Moçambi-
que que se seguiram ao término dessa missão. Conforme apresentado na
seção precedente, um dos focos principais da ONUMOZ recaiu no mo-
nitoramento do desarmamento das partes em conito e do cessar-fogo
(ONUMOZ, 1992). À luz dessas considerações, a presente seção analisa a
atuação do Brasil na missão de peacekeeping em Moçambique, que cons-
titui um primeiro momento no qual o Brasil procurou contribuir para a
peacebuilding nesse país. Do ponto de vista metodológico, tanto as opera-
ções de peacekeeping quanto os projetos de cooperação técnica podem ser
compreendidos como ferramentas à disposição do Estado para a busca de
seus objetivos externos, os quais podem ser simbólicos ou materiais (AL-
SINA JR., 2017, p. 2). Do ponto de vista do campo de estudos das Relações
Internacionais, no entanto, essas ferramentas são mais frequentemente
analisadas separadamente, uma vez que se referem a temas distintos – as
missões de peacekeeping estão mais comumente associadas aos estudos
de Segurança e de Defesa, ao passo que a análise de projetos de coope-
ração técnica guarda maior relação com temas relativos à promoção do
desenvolvimento. Assim, a análise sobre a peacebuilding brasileira engloba
ambos os conceitos, pois, embora a missão de peacekeeping e os projetos
de cooperação técnica sejam aparentemente distintos, as iniciativas bra-
sileiras podem ser analisadas como parte de uma política brasileira mais
ampla para a paz em Moçambique, centrada na promoção do desenvolvi-
mento não apenas econômico, mas, também, social.
Nesse sentido, destaca-se que o envio de tropas para missões de
peacekeeping no continente africano se enquadra dentro de um “interesse
tradicional” do Brasil em apoiar a África, o que foi expresso, por exem-
Kemer, Thaise; Pereira, Alexsandro Eugenio Da operação de manutenção de paz à cooperação técnica...
55
plo: (i) na Mensagem n
o
823 do Poder Executivo ao Congresso Nacional,
em 5 de novembro de 1993, a qual solicitou ao Congresso a autorização
para o envio de tropas brasileiras para a ONUMOZ (CONGRESSO NA-
CIONAL, 1993, p. 25735); e (ii) na Mensagem n
o
1090, de 1994, por meio
da qual o Poder Executivo brasileiro solicitou autorização para o envio
de tropas brasileiras à Angola, no contexto da operação de peacekeeping
UNAVEM III (CONGRESSO NACIONAL, 1995, p. 2363).
No contexto da ONUMOZ, Fontoura (2005, p. 216) destaca que o
Brasil contribuiu com uma força de 300 membros, incluindo 218 milita-
res, 66 policiais e 16 servidores civis. Essa participação, que ocorreu en-
tre janeiro de 1993 e dezembro de 1994, teve um brasileiro no comando
do componente militar da missão, o General Lélio Gonçalves Rodrigues
da Silva (EBMIL, 2017b). Além disso, o Brasil também contribuiu para o
processo eleitoral moçambicano, por meio da atuação de Walter Porto,
Assessor do Presidente do Congresso Nacional Brasileiro, que foi juiz das
eleições moçambicanas de 1994 (FONTOURA, 2005, p. 216).
No plano da política doméstica do Brasil, Fontoura menciona a for-
mação do Grupo de Trabalho Interministerial como relevante para com-
preender as motivações do Brasil para atuar no processo de paz moçam-
bicano (FONTOURA, 2005). Esse grupo, composto por representantes
de diferentes áreas do governo – Ministério das Relações Exteriores, Mi-
nistério da Justiça, Forças Armadas e Congresso Nacional – foi formado
por que o governo brasileiro não tinha, naquele momento, uma estrutura
governamental dedicada a acompanhar a participação do Brasil em mis-
sões de paz (FONTOURA, 2005, p. 222). Esse grupo tinha as seguintes
motivações: (i) aumentar a inuência brasileira nos órgãos das Nações
Unidas relacionados às missões de manutenção da paz; (ii) atualizar a le-
gislação brasileira relacionada ao envio de tropas brasileiras para missões
internacionais; (iii) aproveitar as oportunidades de cooperação bilateral
que fossem identicadas no contexto da implementação dos processos
de paz (FONTOURA, 2005, p. 222). Assim, a participação do Brasil em
iniciativas de paz buscou tanto melhorar o status internacional do Brasil
quanto identicar novas oportunidades para a cooperação bilateral.
Ainda no contexto interno, para justicar a participação brasileira
na ONUMOZ, as seguintes razões foram apresentadas pelo Poder Exe-
cutivo ao Congresso Nacional, por meio da Mensagem n
o
823, de 5 de
novembro de 1993: (i) responder positivamente a uma demanda do Se-
cretário-Geral das Nações Unidas; (ii) obedecer à Constituição Nacional,
que arma, em seu artigo quarto, o comprometimento do Brasil com a
promoção da paz e, também, cumprir com suas obrigações como mem-
bro das Nações Unidas; (iii) contribuir para a pacicação do Sul da África;
(iv) fortalecer o relacionamento com Moçambique e com países africa-
nos lusófonos; (v) evitar a redução do prestígio internacional do Brasil, na
medida em que “a ausência do Brasil nesse esforço de pacicação causa-
ria surpresa e teria repercussões negativas quanto à nossa capacidade de
atuação internacional […]” (CONGRESSO NACIONAL, 1993, p. 25735).
No que se refere à participação das Forças Armadas brasileiras no
terreno moçambicano, Sérgio Aguilar (2012, p. 217) argumenta que exis-
te uma “cultura brasileira das operações de paz”, a qual é concebida pelo
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p. 47 - 65
56
autor como a contribuição das características culturais do Brasil, como as
habilidades de negociação e o comportamento amigável dos brasileiros.
Tais características contribuem para o contexto de missões internacionais.
Em particular, o autor fornece alguns exemplos sobre como esse “jeitinho
brasileiro”
5
evidenciou-se na ONUMOZ: (i) em uma negociação com ex-
-guerrilheiros que haviam bloqueado estradas moçambicanas, as tropas
brasileiras conseguiram, de forma amigável, negociar a liberação das estra-
das (AGUILAR, 2012, p. 219); (ii) a pobreza encontrada em Moçambique era
uma característica conhecida pelas tropas brasileiras, o que contribuiu para
a aproximação entre as tropas brasileiras e a população local (AGUILAR,
2012, p. 221); (iii) algumas práticas culturais brasileiras, como o futebol e a
capoeira, contribuíram para a construção de um ambiente de “convivência
fraterna” no contexto dessa missão (AGUILAR, 2012, p. 223); (iv) o fato da
língua portuguesa ser um idioma comum contribuiu para a formação de
um relacionamento positivo entre a equipe brasileira na ONUMOZ e a so-
ciedade moçambicana (AGUILAR, 2012, p. 224).
A despeito de Aguilar ter trazido exemplos concretos da atuação
das tropas brasileiras, com base em entrevistas com militares que esti-
veram no terreno, é necessário questionar em que medida essa atuação
do Brasil em Moçambique promoveu a integração entre as diferentes
forças presentes em campo para a promoção, nesse país, de uma forma
de paz voltada à promoção do desenvolvimento econômico e social dos
moçambicanos. A despeito da ideia de “jeitinho brasileiro”, não houve
uma doutrina de integração que coadunasse a atuação dos componen-
tes militar, civil e policial no terreno (USP, 2017). Além disso, confor-
me mencionado nas seções precedentes, o mandato da ONUMOZ não
mencionou diretamente o conceito de peacebuilding (ONUMOZ, 1992).
Dessa forma, se, por um lado, o Brasil manifestou interesse para a
atuação em Moçambique em diversas dimensões, na prática, a atuação do
Brasil no contexto da ONUMOZ esteve associada, preponderantemente,
à dimensão militar, pois não houve, no mandato dessa missão, a previsão
de sinergias entre militares e atores civis engajados em projetos para o
desenvolvimento. Visto dessa perspectiva, é possível armar que, embo-
ra os militares no terreno tenham apresentado formas culturais de inte-
ração caracterizadas como um “jeitinho brasileiro”, essas características
não constituíram indícios de que houve uma política do Estado brasileiro
comprometida com a promoção da paz por meio do desenvolvimento no
contexto da implementação da ONUMOZ, haja vista as condicionantes
impostas pelo mandato da ONUMOZ. Como forma de ampliar as discus-
sões para o período posterior à ONUMOZ, a terceira seção avalia a im-
plementação de projetos de cooperação técnica para o desenvolvimento
entre o Brasil e Moçambique.
A cooperação técnica entre Brasil e Moçambique (1992-2010):
limites do elo entre paz e desenvolvimento
A análise da atuação do Brasil no processo de paz de Moçambique
deve passar, também, pela análise dos acordos de cooperação bilateral
entre os dois países. De acordo com Mendonça e Faria (2015, p. 8), as ini-
5. O termo “jeitinho brasileiro” aqui
tem uma conotação positiva e remete
à forma particular do Brasil promover
a paz em países em desenvolvimento,
a qual não apenas seria caracterizada
pela empatia social e cultural com
esses países (AGUILAR, 2012), mas,
também, demonstraria empenho com a
promoção do desenvolvimento nesses
locais. Essa expressão foi utilizada
com outra conotação pelo antropólogo
Roberto DaMatta, no livro O que faz o
brasil, Brasil?. Para DaMatta, o “jeitinho
brasileiro” se refere à capacidade dos
brasileiros de driblar condicionantes
legais e institucionais para obter vanta-
gens próprias (DAMATTA, 1986).
Kemer, Thaise; Pereira, Alexsandro Eugenio Da operação de manutenção de paz à cooperação técnica...
57
ciativas brasileiras no contexto da cooperação técnica para o desenvolvi-
mento podem ser associadas às seguintes motivações: (i) a necessidade de
promoção do desenvolvimento sustentável, em particular no contexto da
solidariedade existente entre países em desenvolvimento; (ii) uma forma
de fortalecer os laços entre países latino-americanos e africanos; (iii) a
proximidade histórica e cultural com alguns dos países com os quais o
Brasil mantém projetos de cooperação técnica.
Nesse contexto, Mendonça e Faria (2015, p. 8) argumentam que,
desde a criação da Agência Brasileira de Cooperação, em 1987, houve uma
mudança no perl da Cooperação Técnica para o Desenvolvimento do
Brasil, na medida em que a diplomacia brasileira questionou o discur-
so de assimetria entre países receptores e doadores, propondo, ao invés
disso, parcerias na forma da Cooperação Sul-Sul. Contudo, esses autores
armaram que a Cooperação Técnica para o Desenvolvimento do Bra-
sil baseia-se nas práticas e nas expectativas que foram consolidadas em
organizações multilaterais e fóruns com uma longa experiência na coo-
peração para o desenvolvimento (MENDONÇA; FARIA, 2015, p. 7). Essa
armação traz questionamentos sobre a ideia segundo a qual o Brasil,
um país em desenvolvimento, tem maior proximidade com as socieda-
des locais e realidades de seus parceiros em desenvolvimento (NGANJE,
2013). No caso da cooperação técnica entre Brasil e Moçambique, o fato
de o Brasil ser um país em desenvolvimento não constituiu motivação
suciente para produzir uma política de paz marcada pela articulação
entre a participação brasileira na ONUMOZ e os sucessivos projetos de
cooperação entre o Brasil e Moçambique, nos quais o desenvolvimento
pudesse ser identicado como um link de coesão. Essa armação pode ser
evidenciada por meio da análise dos governos brasileiros de Fernando
Henrique Cardoso (1995-2002) e Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010) rela-
tivamente ao continente africano, cujos mandatos estão compreendidos
no período que se seguiu à retirada da ONUMOZ.
Mendonça e Faria (2015, p. 8) argumentam que houve uma “exclu-
são” da África das prioridades da Política Externa Brasileira (PEB) durante
o governo FHC. De acordo com esses autores, embaixadas brasileiras fo-
ram fechadas em diversos países, como na Etiópia, Tanzânia, Camarões,
República Democrática do Congo, Togo e Zâmbia. José Flávio Sombra
Saraiva (2012, p. 50) corrobora essa visão ao armar que, durante a era
FHC, houve a “ampliação do silêncio nas relações Brasil-África”, embora
persistissem as relações comerciais e a presença de empresários brasilei-
ros em países do continente.
Ao contrário do período anterior, o governo de Lula (2003-2010)
trouxe a renovação do interesse do Brasil pela África, na medida em que
buscou materializar esse interesse em bases dotadas de maior solidez
(IPEA/BANCO MUNDIAL, 2011, p. 3). Nesse governo, áreas como o de-
senvolvimento agrícola e a saúde, entre outras, receberam maior atenção
entre os 49 projetos de cooperação desenvolvidos pelo Brasil (conforme
a Tabela 1, abaixo). Durante esse governo, destacaram-se os seguintes
projetos: 1) de instalação de uma fábrica de medicamentos antirretrovi-
rais em Moçambique, a partir de 2008; e 2) da cooperação trilateral entre
Brasil, Japão e Moçambique, no contexto do ProSavana (IPEA/BANCO
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58
MUNDIAL, 2011). Segundo Almeida (2016, p. 58), a fábrica de medica-
mentos antirretrovirais, cuja propriedade é do governo moçambicano,
evidenciou um diferencial da cooperação brasileira, na medida em que
possibilitou maior autonomia ao país africano para a produção de me-
dicamentos de combate ao HIV/AIDS. A cooperação trilateral no con-
texto do ProSavana, por sua vez, representou a aplicação da experiência
nipo-brasileira com o Cerrado na Savana africana. Contudo, esse projeto
vem sendo objeto de críticas, pois o modelo implementado no Brasil, ao
ser exportado para Moçambique, poderia gerar uma série de problemas,
como o surgimento de sem-terras, o aumento da pobreza e a produção de
desequilíbrios ecológicos (ALMEIDA, 2016, p. 63).
É importante destacar a natureza e a especificidade de alguns desses
projetos de cooperação com Moçambique. De acordo com o estudo do
IPEA (2010), o Brasil priorizou, no governo Lula, projetos estruturantes
com os países africanos, por serem mais abrangentes e apresentarem
efeitos multiplicadores de longo prazo. Para José Roberto Ferreira e Luiz
Eduardo Fonseca (2017), a cooperação estruturante na área de saúde, por
exemplo, visava ao fortalecimento institucional dos sistemas de saúde dos
países parceiros e à formação de recursos humanos qualicados. Dessa
forma, segundo os autores, o Brasil acompanhava uma reexão desenvol-
vida no âmbito da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento
Econômico (OCDE), centrada na necessidade de rediscutir a ecácia do
modelo tradicional de cooperação conduzido pelos países desenvolvidos e
centrado na ajuda e no combate às doenças. A partir da reunião da OCDE
de 2005, em Paris, sugeriu-se a necessidade de se estabelecer um planeja-
mento conjunto com o país parceiro, com o propósito de levar os respon-
sáveis locais a se apropriarem dos avanços promovidos pela cooperação.
Para os autores, a cooperação estruturante visava romper com a tradi-
cional negociação prescritiva e característica da relação doador-receptor.
De forma mais ampla, conforme observa Saraiva (2010, p. 180), as
relações entre o Brasil e os países africanos foram reforçadas no governo
Lula, de maneira a explorar não apenas as dimensões comercial e de in-
vestimentos, mas também as relações com esses países em temas como
a cooperação para o desenvolvimento. Entre 2006 e 2010, o orçamento
anual da Agência Brasileira de Cooperação passou de 18,7 milhões para
52,26 milhões de reais (MRE, 2010b, p. 9) e, em 2009, metade desse mon-
tante destinou-se a países africanos (MRE, 2010b, p. 10; CALL; ABDE-
NUR, 2017, p. 11). José Flávio Sombra Saraiva (2010, p. 180) destaca que a
política externa do Brasil para a África no início do século XXI coadunou
esforços diplomáticos a esforços no âmbito econômico, de forma a envol-
ver também empresários na agenda internacional.
Nesse sentido, Pedro Seabra (2014, p. 81) destaca que o Brasil deu
maior destaque a mecanismos de cooperação, colocando iniciativas
como, por exemplo, da Agência Brasileira de Cooperação (ABC), no cen-
tro da estratégia da política externa nacional. No caso de Moçambique,
a mudança da PEB para esse país entre os governos de FHC e de Lula da
Silva pode ser observada por meio da análise do número e do escopo dos
projetos de cooperação técnica bilateral, de 1995 a 2010 (MRE, 2017b). Os
dados evidenciam que cinco acordos de cooperação técnica foram assi-
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59
nados entre Brasil e Moçambique durante os anos FHC, ao passo que,
durante os anos Lula, 49 acordos bilaterais desse tipo foram rmados.
Com relação ao escopo dos projetos, a Tabela 1 demonstra que houve um
número relativamente reduzido de projetos de cooperação no período
posterior ao término da ONUMOZ, na comparação com o governo de
Lula da Silva.
Tabela 1- Acordos de Cooperação entre Brasil e Moçambique de 1995 a 2010
Áreas de Cooperação FHC Lula da Silva
Agricultura/Agropecuária 4
Alimentação 1
Biocombustíveis 1
Capacitação prossional/cientíca e tecnológica 4
Combate a Entorpecentes e a Transações Fraudulentas 1
Comunicação Social 1
Cooperação Acadêmica 1
Cultural 6
Desenvolvimento Urbano 3
Educação e Alimentação 2
Educacional 3 1
Esportes 3
Florestas 1
Fortalecimento Institucional 3
Mineração 1 1
Obras Públicas 1
Saúde 11
Segurança Pública 1 2
Terras e Mapeamento 1
Turismo 1
Fonte: Elaboração própria com base em MRE (2017b)
Vale destacar, ainda, que Mendonça e Faria (2015, p. 17) organiza-
ram uma tabela semelhante com dados de todos os acordos de coopera-
ção entre o Brasil e países africanos, de forma a evidenciar uma perspec-
tiva comparativa entre os governos de FHC e de Lula. Nesse trabalho, os
autores demonstram que houve um incremento, na passagem dos gover-
nos de FHC a Lula, do número e do escopo dos projetos de cooperação
entre o Brasil e países africanos, de forma geral. Ao considerar as distintas
abordagens dos governos de FHC e de Lula no tocante ao conceito de de-
senvolvimento, verica-se que os projetos de cooperação para o desenvol-
vimento para Moçambique obedeceram a condicionantes especícos de
política externa brasileira desses dois governos. Dessa forma, evidencia-se
que as descontinuidades existentes entre a promoção da paz e o desenvol-
vimento econômico e social no período 1992-2010 podem ser compreen-
didas a partir da APE.
Marcelo Passini Mariano e Haroldo Ramanzini Júnior (2012, p.
27) argumentaram que o conceito de desenvolvimento, pilar central
da política externa brasileira, modifica-se ao longo do tempo. Assim,
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60
os autores destacam a existência de diferenças entre os governos
brasileiros quanto à compreensão e à operacionalização do conceito de
desenvolvimento (MARIANO; RAMANZINI JÚNIOR, 2012, p. 27). Para
Bernal-Meza (2002), o governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-
2002) apresentou novos entendimentos relativamente ao conceito de de-
senvolvimento. Embora o Brasil tenha apresentado, nesse período, um
incremento do multilateralismo no plano externo, essa ação mostrou
nítida inclinação a fóruns econômicos internacionais (BERNAL-MEZA,
2002, p. 54). Segundo esse autor, começou a se fortalecer, no governo de
Fernando Henrique, a ideia de que as Nações Unidas deveriam ter um en-
foque para o tratamento de questões humanitárias e de segurança, de for-
ma que houve uma relativa dissociação entre as agendas de paz e de segu-
rança, por um lado, e de desenvolvimento, por outro (BERNAL-MEZA,
2002, p. 54). Diferentemente do governo de Fernando Henrique Cardoso,
Carlos Ribeiro Santana (2006, p. 13) arma que, no governo Lula da Silva
(2003-2010), os debates sobre a paz e segurança estiveram diretamente as-
sociados às temáticas do desenvolvimento econômico e da justiça social.
Nesse sentido, Santana destacou que “a consecução do objetivo nacional
de desenvolvimento com inclusão social reete a melhor maneira de re-
sumir os aspectos gerais da política externa do governo Lula” (SANTA-
NA, 2006, p. 13). Assim, Santana (2006, p. 13) evidenciou que a agenda de
desenvolvimento, para o governo Lula, constituiu uma premissa básica
para a consolidação da agenda de paz e de segurança.
Diferentes autores, portanto, revelaram que os governos brasileiros
apresentaram entendimentos distintos relativamente à noção de desen-
volvimento. Enquanto os governos de Fernando Collor de Mello (1990-
1992) e de Fernando Henrique Cardoso apresentaram perspectivas de
desenvolvimento mais fortemente calcadas no âmbito econômico (MA-
RIANO, 2015, p. 122; SALLUM JR., 2011, p. 263-264; BERNAL-MEZA,
2002, p. 54; MARIANO ; RAMANZINI JÚNIOR, 2012, p. 28), os gover-
nos de Itamar Franco (1992-1994) e de Luís Inácio Lula da Silva buscaram
fortalecer, no plano internacional, um conceito de desenvolvimento mais
fortemente associado à promoção da “justiça social” (BERNAL-MEZA,
2002, p. 52; SANTANA, 2006, p. 10-13; HIRST; PINHEIRO, 1995, p. 11).
Em consequência dessa alternância de perspectivas de desenvolvimento,
é possível armar que houve variações na atuação do Brasil em suas ini-
ciativas para a promoção da paz em Moçambique, uma vez que a ideia
de desenvolvimento está no cerne do conceito de peacebuilding, conforme
exposto na Introdução deste artigo.
Assim, embora o relacionamento entre Brasil e Moçambique seja
resultado de um quadro mais amplo da Política Externa Brasileira para a
África, é possível argumentar que houve uma descontinuidade da Política
Externa Brasileira para a paz em Moçambique. Isso é verdade na medi-
da em que o governo de Fernando Henrique Cardoso deu pouca ênfase
à cooperação bilateral com Moçambique, em um momento no qual as
preocupações com o desenvolvimento moçambicano deveriam receber
mais atenção do Brasil. Partindo dessa perspectiva, o período de término
de uma missão de peacekeeping, como a ONUMOZ, ensejaria a ampliação
dos esforços para a promoção do desenvolvimento. O aumento dos proje-
Kemer, Thaise; Pereira, Alexsandro Eugenio Da operação de manutenção de paz à cooperação técnica...
61
tos de cooperação técnica seria uma evidência desses esforços. A análise
da Tabela 1, entretanto, demonstrou que áreas cruciais para a promoção
do desenvolvimento não foram objeto de acordos de cooperação bilateral
durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, como é o caso das
áreas da saúde, da agricultura, da alimentação e da ciência e tecnologia.
Ressalte-se, ainda, que a cooperação durante o governo de FHC contem-
plou projetos nas áreas de mineração, em 1997, e de segurança pública e
educação, cujos acordos ocorreram somente em 2001. Dessa forma, veri-
ca-se que o período posterior ao término da ONUMOZ não registrou
implementação sistemática de projetos capazes de trazer a paz por meio
do desenvolvimento.
Autores, como Oliver Richmond e Ioannis Tellidis (2013, p. 2-4), ar-
gumentaram que a atual crise da paz liberal abriu espaço a atores, como o
Brasil, que desenvolveram suas próprias agendas para a peacebuilding. Con-
siderando as relações de proximidade entre os países do Sul Global, essas
agendas deveriam enfatizar as sociedades locais e, por extensão, o tema do
subdesenvolvimento, que se faz presente na vida diária dessas populações
(RICHMOND; TELLIDIS, 2013, p. 2-4). Essa abordagem seria consistente
com uma perspectiva crítica de peacebuilding, a qual compreende que a pro-
moção da paz deve estar, necessariamente, relacionada ao diálogo com as
sociedades locais com o propósito de compreender os conitos (MAC GIN-
TY, 2011). Durante o período analisado neste artigo, é possível identicar
dois momentos: nos anos 1990, o Brasil relacionou o tema da paz às missões
de peacekeeping e desenvolveu um número pequeno de projetos de coope-
ração para o desenvolvimento de Moçambique; durante o governo Lula, o
Brasil compreendeu a necessidade da cooperação para o desenvolvimento
quando coordenou 49 projetos de cooperação com Moçambique. Portanto,
a atuação brasileira na promoção da paz em Mocambique é caracteriza-
da por limites relativos à associação entre construção da paz e promoção
do desenvolvimento. Esses limites corroboram a visão de Ramon Blanco
(2016), segundo a qual a inserção brasileira no debate internacional sobre
peacebuilding deveria ser mais qualicada, e isso demandaria não apenas a
contribuição com tropas, mas, também, “…aglutinar, de modo integrado
e coordenado, diferentes tipos de atores e instituições em sua atuação na
construção da paz internacional” (BLANCO, 2016, p. 23).
Dessa forma, não obstante o Brasil apresente uma retórica diplomá-
tica que enfatiza a “(…) interdependência entre a segurança e o desenvol-
vimento como elemento indispensável à paz sustentável” (MRE, 2017a),
no caso de Moçambique, vericou-se que essa interdependência não se
reetiu na produção de uma política externa brasileira para a paz que en-
fatizasse a interligação entre dois dos mais presentes instrumentos dessa
política: a participação brasileira em missões de peacekeeping e os projetos
de cooperação técnica para o desenvolvimento.
Considerações finais
No caso de Moçambique, a APE evidencia que a distribuição hete-
rogênea de projetos de cooperação técnica bilateral pode ser interpreta-
da como o resultado das diferentes abordagens de desenvolvimento dos
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v.6 n.3 (2018), p. 47 - 65
62
governos brasileiros de 1992 a 2010. Esse caso, portanto, enseja o debate
sobre a relevância do Brasil de promover uma inserção internacional que
seja o reexo de uma maior sinergia entre os diferentes instrumentos
que compõem o portfolio da Política Externa Brasileira, como é o caso das
missões de peacekeeping e dos projetos de cooperação para o desenvolvi-
mento. Assim, essa aproximação pode contribuir para que a atuação in-
ternacional do Brasil para a promoção da paz reforce o desenvolvimento,
em suas dimensões econômica e social, como seu o condutor.
Dessa forma, vericou-se aqui que, embora o Brasil enfatize a im-
portância do desenvolvimento para a promoção da paz – o que justicaria
o link entre as operações de paz e os acordos de cooperação técnica – não
houve continuidade na promoção do desenvolvimento entre 1995 e 2002,
período posterior ao término da ONUMOZ, no qual foram realizados ape-
nas cinco projetos de cooperação técnica entre Brasil e Moçambique. De
fato, a análise da concentração temática de projetos evidenciou que apenas
as áreas de mineração, educação e segurança pública foram contempladas
por projetos de cooperação no governo de Fernando Henrique Cardoso,
sendo que os projetos de educação e de segurança pública tiveram início
somente em 2001 – seis anos após o término do mandato da ONUMOZ.
Esse fato evidencia que, no caso de Moçambique, não é possível
armar que houve uma política externa brasileira voltada à articulação
sistemática entre a paz e o desenvolvimento, pois as diferentes compreen-
sões dos governos brasileiros nesse último tema zeram que a promoção
da paz em Moçambique tenha sido operacionalizada, essencialmente, no
contexto da missão de peacekeeping. A cooperação para o desenvolvimen-
to foi enfatizada apenas posteriormente, no contexto do governo Lula,
por meio do incremento dos projetos técnicos bilaterais. Assim, os resul-
tados deste artigo contrariam a suposição de que o Brasil, como um país
em desenvolvimento, enfatizou, na prática de suas relações com Moçam-
bique entre 1992 e 2010, o link entre paz e desenvolvimento.
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