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Malde de Souza
Bernardo Homan Versieux Nexo entre água, energia e alimento no contexto das mudanças do clima: o caso do Nordeste brasileiro
O processo de declínio da Unasul:
causas e consequências para o
regionalismo sul-americano
Unasul’s process of decline: causes and consequences for
South American regionalism
El proceso de declive de la Unasur: causas y
consecuencias para el regionalismo sudamericano
Diego Antunes
1
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2021v9.n1.p131
Recebido em: 03 de abril de 2020
Aceito em: 02 de agosto de 2020
R
Celebrada em seus anos iniciais como marco do regionalismo sul-americano, a
União de Nações Sul-Americanas (Unasul) é hoje caracterizada por um esva-
ziamento funcional e abandono pela maior parte dos países do subcontinente.
Dada a magnitude da organização e os ambiciosos objetivos a ela atribuídos,
o processo de declínio e atual ostracismo da Unasul levanta a questão acerca
de qual o signicado da queda da organização para a América do Sul. A m de
trabalhar tal problemática, o presente artigo se vale de revisão de documentos
primários e secundários a m de detalhar o processo de declínio da Unasul,
abordando suas causas e suas implicações, enquadrando-a enquanto instrumen-
to de organização da América do Sul em um polo de poder perante o sistema
internacional multipolar do século XXI. Conclui-se que a América do Sul não
pode se abster de um instrumento institucionalizado de cooperação e organi-
zação regional, mas que novas empreitadas regionalistas devem evitar erros co-
metidos na construção da Unasul. Em especial, é necessário repensar o caráter
intergovernamental do regionalismo sul-americano e a consequente ausência de
autonomia por parte das organizações criadas.
Palavras chave: Unasul. Organizações internacionais. Regionalismo sul-ameri-
cano.
A
Celebrated in its early years as a milestone in South-American regionalism, the
Union of South American Nations (Usan) is nowadays characterized by functio-
nal emptiness and abandonment by the majority of the countries in the region.
Given the organization’s magnitude and ambitious goals, its decline process and
current ostracism raises the question on what is the meaning of such process for
South America. In order to examine this question, this article makes use of pri-
1. Mestre e Doutorando em Ciência
Política pela Universidade Federal do
Rio Grande do Sul, Porto Alegre, Brasil.
ORCID ID: https://orcid.org/0000-0002-
8203-2756.
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mary and secondary bibliography review aiming to specify the decline process
of the Unasul as well as its causes and implications, ascribing it as instrument
of regional organization towards making South America a regional power into
the twenty-rst century multipolar international system. The article concludes
that South America cannot abstain itself of a institutionalized instrument of re-
gional cooperation and organization, but new regionalist endeavors must avoid
mistakes made with Unasul. In particular, it is necessary to rethink the intergo-
vernmentalist approach of South American regionalism as well as the lack of
autonomy by regional organizations.
Keywords: Usan. International organizations. South American regionalism.
R
Celebrada en sus primeros años como un hito del regionalismo sudamerica-
no, la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) se caracteriza hoy por un
vaciamiento funcional y un abandono por parte de la mayoría de los países del
subcontinente. Dada la magnitud de la organización y los ambiciosos objetivos
que se le atribuyen, el proceso de decadencia y el ostracismo actual de Unasur
plantea la pregunta sobre qué signicó la caída de la organización para América
del Sur. Para abordar este tema, este artículo utiliza una revisión de documentos
primarios y secundarios para detallar el proceso de declive de Unasur, abordan-
do sus causas e implicaciones, encuadrándola como un instrumento de organi-
zación de América del Sur en un polo de poder frente al sistema internacional
multipolar del siglo XXI. Se concluye que la América del Sur no puede abstener-
se de un instrumento institucionalizado de cooperación y organización regional,
pero que nuevas iniciativas regionalistas deben evitar los errores cometidos en la
construcción de Unasur. En particular, es necesario repensar el carácter intergu-
bernamental del regionalismo sudamericano y la consiguiente falta de autono-
mía por parte de las organizaciones creadas.
Palabras clave: Unasur. Organizaciones internacionales. Regionalismo sudame-
ricano.
Introdução
Detentores de um passado colonial europeu comum e inseridos
numa região relativamente pacíca em termos de guerras, os países sul-
-americanos historicamente registram uma dinâmica cíclica de processos
de aproximação e distanciamento entre si. Costumeiramente, os momen-
tos de aproximação são explicados em termos de regionalismos, os quais
são temporalmente localizados: o regionalismo fechado dos anos sessen-
ta a oitenta (constituição de mercado regional para a substituição de im-
portações), o regionalismo aberto dos anos noventa (constituição de blo-
cos comerciais para a liberalização e integração dos mercados regionais
ao comércio mundial) e o regionalismo pós-liberal dos anos 2000 (agenda
política e integração pela autonomia dos mercados e governos regionais
perante as grandes potências) (SENHORAS, 2010, p. 2; FIGUEIREDO,
2014, p. 139).
Trata-se de um processo iniciado com a ALALC já em 1960 – algo
que faz da integração latino-americana um fenômeno tão antigo quanto
o processo europeu – e que culmina no afunilamento da integração na
América do Sul com a criação da Unasul em 2008, expressão importante
do regionalismo pós-liberal. Com um tratado constitutivo de objetivos
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Diego Antunes O processo de declínio da Unasul: causas e consequências para o regionalismo sul-americano
abrangentes que iam desde o desenvolvimento e superação das assime-
trias entre os Estados até a armação de políticas sociais e proteção de
minorias, passando por questões de infraestrutura continental, promo-
ção da democracia e meio ambiente (UNASUL, 2008), a Unasul dividiu
analistas e observadores em pessimistas e otimistas quanto às possibilida-
des da organização alcançar suas metas e promover a integração regional
sul-americana.
Nesse sentido, enquanto Ventura e Baraldi (2008, p. 14) se pergun-
tavam se a Unasul não seria mero “fogo de artifício retórico“, Moraes
(2015, p. 77) armava que “a próxima etapa do state-building brasileiro se
confundirá com a construção de um espaço público regional integrado.
O eixo desse processo de construção regional será a Unasul”. Também
para Rafael Araujo (2011, p. 26), a Unasul conferiria “irreversibilidade” do
processo de crescimento da inuência e do protagonismo da América do
Sul no mundo.
O teste do tempo, contudo, parece ter favorecido as visões mais
pessimistas. Onze anos após o lançamento de sua Carta Constitutiva, a
Unasul se encontra hoje esvaziada. Desde 2014 a organização não realiza a
Cúpula das Chefas e Chefes de Estado e de Governo, única instância com
poder real de decisão cuja ocorrência deveria ser anual. Também desde
2014 a Unasul falha em eleger um Secretário Geral, dado que os países
não conseguem chegar ao consenso acerca de um nome para ocupar o
cargo. Adicionalmente, a sede da organização foi fechada no início de
julho de 2018 e, no m do mesmo mês, a Colômbia anunciou sua saída, a
qual se deu sem qualquer entrave. Desde então, Argentina, Brasil, Chile,
Equador, Paraguai e Peru denunciaram o tratado constitutivo.
Dada a vasta abrangência geográca e funcional conferidas à Una-
sul, torna-se razoável considerar que seu enfraquecimento e estagnação
implicam em consequências importantes para o regionalismo sul-ameri-
cano e para a América do Sul como um todo. Dessa forma, o problema
que move a presente pesquisa pode ser sintetizado na seguinte pergunta:
qual o signicado do m da Unasul para o subcontinente sul-americano?
Como objetivo norteador da pesquisa, busca-se compreender o papel da
organização para a região sul-americana, bem como o processo pelo qual
esta perdeu força ao longo dos anos.
A importância dessa investigação reside na necessidade de projetar
os rumos da região no atual momento de redenição da política interna-
cional regional e mundial. Seria, como colocam Carvalho e Bressan (2017,
p. 104), a Unasul um mero hiato entre a histórica dominação latino-ame-
ricana pelos Estados Unidos e a ascendente inuência chinesa na região?
Está o regionalismo pós-hegemônico fadado a desaparecer junto com a
organização que lhe deu maior expressão? É razoável antever o retorno
de uma América do Sul pautada primordialmente por um regionalismo
estritamente comercial, focado no Mercosul, na CAN e na Aliança do
Pacíco? Aprofundar o entendimento sul-americano sobre os rumos de
seu atual regionalismo é uma tarefa de suma importância na elucidação
desses questionamentos.
Assim, este trabalho se organiza da seguinte forma: além desta in-
trodução, a segunda seção busca entender como a Unasul foi armada
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enquanto instrumento de constituição da América do Sul em um polo de
poder regional; a terceira seção analisa seu processo de desgaste a partir
de sua dimensão institucional e dos aspectos conjunturais que embasa-
ram o modelo intergovernamental de integração; a quarta seção busca
compreender as relações entre esse o modelo institucional e a política
externa brasileira; por m, a quinta seção apresenta as implicações da au-
sência de um foro sul-americano consolidado para o subcontinente atra-
vés do conceito de bens públicos regionais.
A América do Sul perante o mundo: integração regional e autonomia
Enrijecidas desde o m da Segunda Guerra Mundial numa bipolari-
dade global, as relações internacionais transformaram-se profundamente
com o m da Guerra Fria, passando para uma fase de ascensão de potên-
cias regionais, multilateralização dos acordos e armação de um sistema
multipolar pautado por mecanismos globais e regionais de cooperação e
integração em favor do desenvolvimento e da estabilidade política. Nes-
sa nova era de globalização, cresceram as projeções acerca da crescente
preeminência do internacional sobre o doméstico, com as forças globa-
lizantes colocando em questão a integridade das soberanias nacionais,
especialmente dos países menos desenvolvidos (CERVO, 2008).
A preocupação em capacitar a região sul-americana frente à globali-
zação e às incertezas do mundo multipolar fez-se presente nos anos 2000,
momento em que a ascensão de governos de esquerda e centro-esquerda
na América Latina provocou uma transformação do regionalismo liberal
até então vigente, voltado ao livre mercado. Com a Cúpula de Presiden-
tes da América do Sul, em 2000, inicia-se um esforço diplomático regio-
nalmente concertado que paulatinamente dá forma a projetos tais como
a Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana
(IIRSA), a Comunidade Sul-Americana de Nações (CASA) e a União de
Nações Sul-Americanas (Unasul), em 2008. A criação desta última, por
sua vez, deveu-se fortemente à liderança de países como Brasil, Venezuela
e Argentina, mas a organização logrou integrar os doze Estados da Amé-
rica do Sul, com seu Tratado Constitutivo entrando em vigor em 2011
(GRASSI; CASA, 2019).
Nesse sentido, a Unasul é comumente armada como instrumento
chave na constituição da região como um polo de poder. Nas palavras de
Samuel Pinheiro Guimarães:
Para que o Brasil e a América do Sul [...] possam ser capazes de defender
efetivamente seus interesses de longo prazo em um mundo instável, violento e
arbitrário, é indispensável trabalhar de forma consistente em favor da emergência
de um sistema mundial multipolar no qual a América do Sul venha a constituir
um dos polos e não ser apenas uma sub-região de qualquer outro polo econômi-
co ou político (GUIMARÃES, 2006, p. 275).
No mesmo sentido, Senhoras (2010) argumenta que a “regionali-
zação transnacional da América do Sul”, catalisada pela Unasul, estaria
associada não apenas à busca do desenvolvimento regional, mas também
à construção de resistência aos efeitos de uma globalização assimétrica.
Para Barnabé, esse processo se daria através do potencial de organizações
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Diego Antunes O processo de declínio da Unasul: causas e consequências para o regionalismo sul-americano
como a Unasul de limitar a diminuição de autonomia dos Estados ao lhes
conferir “novo papel no cenário regional/global e recuperando sua capa-
cidade de regulação interna” (BARNABÉ, 2011, p. 47).
Uma forma objetiva pela qual a Unasul se colocou como sustentá-
culo de um projeto de fortalecimento regional seria pela substituição de
um mecanismo de governança hemisférica – a Organização dos Estados
Americanos (OEA) – onde a preponderância estadunidense seria determi-
nante, pelo mecanismo subcontinental da Unasul, no qual a autonomia
de lideranças regionais seria maior (OLIVEIRA, 2017). Tal processo seria
importante pela anulação de laços de dependência pactuados em meca-
nismos de regulação extra regionais (BRAYNER, 2016).
Essa substituição da OEA pela Unasul é vericável nas crises re-
gionais que a segunda intermediou, tais como as instabilidades separa-
tistas que abalaram a Bolívia em 2008. Na ocasião, a oposição de setores
conservadores da sociedade boliviana à reforma constitucional proposta
pelo presidente Evo Morales instaurou uma onda de violência, a qual cul-
minou no “Massacre de Pando”, episódio que deixou inúmeros mortos e
desaparecidos. Acusado de conspirar com as forças opositoras pela derru-
bada do governo, o embaixador estadunidense em La Paz foi expulso do
país, afastando os EUA da resolução do conito.
A intermediação da Unasul se deu com base na instituição de docu-
mentos ociais como a Declaração de Moneda, pela qual a organização
se colocava como mediadora entre os opositores e o governo. O resultado
foi a contenção do espraiamento das hostilidades e o apaziguamento das
relações internas bolivianas, registrando o primeiro caso de uma grave
instabilidade regional sul-americana resolvida sem a participação dos Es-
tados Unidos (SERBIN, 2009; LYRA, 2017).
Processo semelhante se deu no Equador em 2010. A tentativa do
presidente Rafael Correa de instaurar uma nova constituição que estabe-
leceria profundas mudanças no sistema econômico equatoriano inspirou
profunda oposição de diversos setores da sociedade, inclusive da polícia
nacional, que declarou greve e tomou o Aeroporto de Quito e a Assem-
bleia Nacional. Em resposta, a Unasul instituiu declaração em repúdio
ao que fora identicado como uma tentativa de golpe e, mais tarde no
mesmo ano, instaurou a “Cláusula Democrática” (ou Protocolo sobre o
Compromisso Democrático) de proteção à estabilidade dos regimes de-
mocráticos na região.
Trazer a resolução das crises regionais para o âmbito da região em
si, sem a interferência de atores externos, é apontado como uma das con-
quistas da Unasul e um interesse consensual comum entre os países sul-
-americanos que poderia embasar o processo integracionista como um
todo (BARNABÉ, 2011). Assim, é sintomático que a fase de estagnação
da organização, iniciada em 2014
2
, seja precedida pela crise paraguaia de
2012, desatada pela deposição do presidente Fernando Lugo. O episódio
registrou fortes críticas à atuação vacilante do Brasil, último país sul-a-
mericano a se posicionar com relação ao governo de Frederico Franco
(BASTOS; METZGER, 2012). O envio de uma missão da Unasul ao país
para ouvir a defesa de Lugo e professar a necessidade de cumprimento da
Cláusula Democrática não surtiu efeitos práticos ou qualquer alteração
2. Argumenta-se pelo ano de 2014
como início da estagnação da Unasul
por ser o momento em que o Conselho
de Chefas e Chefes de Estado e de
Governo (CCCEG), órgão máximo da
organização, deixa de ter reuniões
anuais tal como estipulado pela
Carta Constitutiva – em razão do fim
do consenso que sustentou o processo
decisório da Unasul nos anos anteriores.
As atividades da organização vão
paulatinamente sendo deslocadas para
o conselho de Ministras e Ministros de
Relações Exteriores, que, no entanto, é
um órgão subordinado ao CCCEG.
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na situação. Pondo-se em via contrária à organização sul-americana, a
OEA instituiu uma nota reconhecendo o novo governo e a legalidade do
processo de impeachment (SANTOS, 2018).
No mesmo sentido tem-se a crise venezuelana, observada pelo me-
nos desde 2013 com a queda dos preços do petróleo, o desgaste das rela-
ções intergovernamentais e o levante de setores opositores contra o go-
verno de Nicolás Maduro. Entre 2012 e 2016, a Unasul publicou um total
de 11 documentos – entre Declarações do Conselho de Chefas e Chefes de
Estado e de Governo e do Conselho de Ministras e Ministros de Relações
Exteriores – através dos quais foram instituídas três missões de acompa-
nhamento eleitoral (eleições presidenciais de 2012 e 2013 e parlamentares
de 2015), comunicados de rechaço às sanções americanas aprovadas em
Decreto Executivo de 2015, além de vários comunicados instando a ne-
cessidade de preservação da ordem democrática e valorização do diálogo
entre governantes e opositores
3
. Para todos os efeitos, contudo, as ações
da Unasul não foram sucientes para auxiliar na estabilização da situação
venezuelana, cuja crise persiste até os dias atuais
4
. Nesse sentido, a orga-
nização foi paulatinamente eclipsada pela OEA e por grupos internacio-
nais ad hoc
5
no gerenciamento da crise.
É diante da ausência de solução à crise venezuelana que os sinais
de uma crescente cisão interna entre os países da América do Sul vão
surgindo. A falta de consenso numa organização intergovernamental sig-
nicou a impossibilidade dos países membro elegerem o novo secretário
geral em 2014, dado que não se chegou a um consenso sobre o nome que
deveria suceder o colombiano Andrés Pastrana
6
. Também indicativo da
crescente crise na integração sul-americana é o fato de a Cúpula das Che-
fas e Chefes de Estado e Governo, única instância com capacidade real
de decisão na Unasul, não ser realizada desde 2014
7
, sendo sua ocorrência
anual, segundo estipulação da Carta Constitutiva.
Assim, seguindo a argumentação dos autores que colocam a Una-
sul como sustentáculo de um projeto de constituição da América do Sul
num polo de poder, torna-se razoável considerar o enfraquecimento des-
se projeto junto com o enfraquecimento da Unasul em si. Como a Unasul
se ligaria à ideia de um polo de poder? De acordo com Gelson Fonseca Jr.
(1998, p. 7), tais polos traduziriam a ideia de centragens de recursos de po-
der internacional em diferentes regiões do mundo, num processo possi-
bilitado pelo m da Guerra Fria que se identica com a multipolarização
do sistema internacional. É do interesse dos Estados assegurarem uma
distribuição equilibrada de poder a m de garantir condições políticas e
estratégicas de autonomia soberana.
Mas de que forma trabalhar essa ideia quando sua aplicação é bus-
cada por meio de um projeto regionalista? Seria esse polo de poder o for-
talecimento da região frente o mundo, ou o fortalecimento dos países
que compõem tal região? Ainda que a indagação pareça mera questão
semântica, suas implicações são importantes: um processo de integração
voltado ao fortalecimento da região poderia se dar nos moldes de um
direito comunitário, de mecanismos de resolução de controvérsias e de
uma organização supranacional de decisões vinculatórias – o que redun-
daria, teoricamente, na relativização da capacidade soberana dos Estados
3. Informações disponíveis em: http://
www.itamaraty.gov.br/pt-BR/politica-ex-
terna/integracao-regional/13221-docu-
mentos-da-uniao-de-nacoes-sul-ameri-
canas. Acesso em 31 mar. 2020.
4. Mais informações sobre a crise
venezuelana podem ser encontradas em
Vaz (2017).
5. Os grupos ad hoc são o Grupo de
Montevideo, defensor de uma transição
negociada e gradual; e o Grupo do Rio,
que junto com a OEA, advoga por uma
saída imediata do presidente Maduro
e por novas eleições. Nesse processo,
a OEA passa a ser o fórum regional pri-
mordial de tratamento à crise (ESTADO
DE MINAS, 2019), em detrimento da
Unasul.
6. Na ocasião, Venezuela, Bolívia,
Suriname e Equador não aceitaram a
candidatura de José Octávio Bordon à
secretaria-geral, contrariando Argen-
tina, Brasil, Chile, Colômbia, Paraguai
e Peru.
7. A última reunião da Cúpula ocorreu
em Quito, no Equador, em 5 de dezem-
bro de 2014 (ITAMARATY, 2014).
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Diego Antunes O processo de declínio da Unasul: causas e consequências para o regionalismo sul-americano
envolvidos (TILLMAN, 2015). Por outro lado, um processo de integração
voltado ao fortalecimento dos países se pautaria, mais logicamente, pela
construção de uma organização intergovernamental pela qual os Estados
detêm controle sobre o processo, sob o objetivo de uma melhor inserção
estratégica dos países da região.
Historicamente, a América Latina se caracterizaria por priorizar
a segunda opção, mantendo um padrão de integração regional intergo-
vernamental, soberanista e consensualista (PINCHEMEL, 2016) que, no
entanto, tem como consequência a manutenção de organizações integra-
cionistas demasiadamente dependentes dos Estados nacionais e de con-
junturais disposições dos mesmos aos avanços da integração. Assim, de
acordo com Fucille, Ramanzini Junior e Almeida (2017, p. 49), a Unasul
teria inovado ao assumir o papel de fortalecedora da autonomia soberana
dos Estados ao proteger a região de interferências externas, dado que,
no geral, processos de integração regional redundam na relativização da
margem de manobra dos Estados envolvidos.
A caracterização da Unasul enquanto “modelo soberanista” de inte-
gração regional é armada já no tratado constitutivo quando, no preâm-
bulo, consta que os países signatários raticam “que tanto a integração
quanto a união sul-americanas fundam-se nos princípios basilares de: ir-
restrito respeito à soberania, integridade e inviolabilidade territorial dos
Estados” (UNASUL, 2008, p. 1). Importa inquirir, nesse sentido, quais
as implicações desse modelo soberanista de integração ao regionalismo
sul-americano e como ele se relaciona com o processo de defasagem da
integração sul-americana.
As implicações do modelo institucional intergovernamental à integração
regional sul-americana
A integração regional pode ser entendida como um processo no
qual as unidades políticas isoladas e autônomas são direcionadas à aproxi-
mação e ulterior unicação de domínios funcionais e políticos por meio
da cooperação e do estabelecimento progressivo de novas formas de go-
vernança (LOMBAERDE; LANGENHOVE, 2006, p. 13; HERZ, HOF-
FMANN, 2004, p. 168). Dependendo do embasamento teórico com o qual
se trabalha, diferentes aspectos podem ser adicionados à essa denição.
Por exemplo, se a visão de integração partir de uma matriz neofunciona-
lista, considera-se que o m último do processo integracionista é o alcam-
ce da governança supranacional, ancorada na transferência de lealdades
nacionais para com a organização comunitária (HAAS, 1958).
A supranacionalidade, por sua vez, faz referência a um tipo de ju-
risdição, investida em estruturas de integração regional, caracterizada
por processos decisórios de maioria qualicada cuja aplicação é imediata-
mente reconhecida, sem necessidade de posterior aprovação estatal. Seria
resultado de um processo de integração marcado pela concessão de so-
berania por parte dos governos nacionais envolvidos, que passariam a se
sujeitar a um direito comunitário hierarquicamente superior à jurisdição
nacional, dentro do âmbito estipulado pelos objetivos do processo de inte-
gração. Assim, a estrutura supranacional guraria como meio termo en-
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 131-149
tre organização internacional e federação (VERDROSS, 1980; GÓMEZ,
2012; TILLMAN, 2015; HAAS, 1958; SWEET; SANDHOLTZ, 1998).
Por extensão, a contraparte da supranacionalidade, a intergoverna-
mentalidade, seria um regime institucional em que os Estados-membro
detêm controle sobre a estrutura integracionista através da manutenção
de sistemas decisórios baseados na unanimidade consensual das repre-
sentações nacionais; e onde os termos dos tratados que embasam a inte-
gração e que constituem a organização são aplicados de forma controlada
pelos Estados (FONSECA; 2010, TILLMAN, 2015).
Em geral, o alcance da supranacionalidade se revela como um obje-
tivo de difícil alcance. No lugar de arranjos supranacionais que exerçam
poder autônomo sobre os Estados, a maioria dos processos de integração
regional “freia” no nível intergovernamental, no qual as decisões não são
executadas pela organização integracionista, mas sim pelo voto consen-
sual dos Estados que, por meio da barganha e de manobras diplomáticas,
conseguem direcionar as decisões relativas de acordo com seus objetivos
particulares, nacionais.
Nesse sentido, é possível armar que a integração intergoverna-
mental coaduna com o objetivo de manutenção da soberania dos Estados,
ao contrário da relativização das mesmas exigida por uma instituição
efetivamente supranacional. É nesse sentido que se compreende a per-
sistência com que os termos “consenso” e “soberania” guram na Carta
Constitutiva da Unasul, evidenciando a opção institucional feita pelos Es-
tados-membro.
Durante a fase de criação da Unasul, houveram propostas de fazer
dela uma organização supranacional. O ex-presidente equatoriano Rodri-
go Borja Cellos defendia, em reunião da Comissão de Altos Funcionários
em 2008, a inclusão de um artigo na Carta Constitutiva que tornasse a
organização supranacional, argumentando que a Unasul não teria capa-
cidade de perseguir seus objetivos com um recorte intergovernamental.
A derrota de sua proposta fez o ex-presidente, então apontado como o
primeiro Secretário-Geral, a renunciar do cargo em maio do mesmo ano.
A proposta de institucionalizar uma Secretaria Geral forte, embrião de
uma futura supranacionalidade, também foi derrotada diante da opção
feita por um Secretário Geral aos moldes do Mercosul, o qual atua sob
expresso mandato dos Estados (FIGUEIREDO, 2014, p. 143-144).
O que essas propostas viam era a possibilidade de viabilizar as deci-
sões da Unasul como automaticamente vinculatórias aos ordenamentos
jurídicos internos dos Estados membro, concentrando seu processo deci-
sório na Unasul em si. Ao invés disso, de acordo com o caráter intergover-
namental, o que se estipulou foi que os “atos normativos emanados dos
órgãos da UNASUL serão obrigatórios para os Estados Membros uma vez
que tenham sido incorporados no ordenamento jurídico de cada um de-
les, de acordo com seus respectivos procedimentos internos” (UNASUL,
2008, p. 10). Ou seja, as decisões tomadas no âmbito da Unasul precisa-
vam ser individualmente internalizadas por cada um dos doze governos
para que ela possa surtir efeito verdadeiramente regional.
A necessidade de os países da Unasul buscarem apoios domésticos
posteriores às negociações internacionais para aprovação parlamentar e
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Diego Antunes O processo de declínio da Unasul: causas e consequências para o regionalismo sul-americano
internalização das decisões não só foi um obstáculo a mais à efetividade
da organização, como pode ser usado estrategicamente por países relu-
tantes em aceitar a decisão no nível comunitário. De acordo com Figuei-
redo (2014, p. 148), isso seria benéco no sentido de respeitar a assimetria
entre os países envolvidos, mas enfraqueceria a capacidade da Unasul de
alcançar seus objetivos. Exemplo claro dessa dinâmica seria o Protocolo
Adicional ao Tratado Constitutivo sobre o Compromisso com a Demo-
cracia – também referido como “Cláusula Democrática” – o qual regula-
mentaria a disposição dos doze países da Unasul em agir conjuntamente
contra casos de ameaça ao regime democrático. Apesar de assinado pe-
los doze países em 2010 (HOFFMANN, 2016, p. 53), o protocolo só seria
internalizado pelo maior deles em 2017, quando o Congresso Nacional
brasileiro ratica o tratado (SENADO FEDERAL, 2017).
Somando-se isso ao fato de o regime decisório ser baseado no con-
senso – uma decisão só pode ser tomada por absoluta anuência de todos
os doze Estados – tem-se uma ideia de porque a organização experimen-
tou uma paralisia decisória desde 2014. Se de um lado países como Brasil,
Argentina e Colômbia sustentaram uma posição de deslegitimação do
atual governo de Nicolás Maduro, na Venezuela; por outro, países como
Bolívia e, até recentemente, Equador, buscavam defender a não interfe-
rência nos assuntos internos do país. Tal embate foi transplantado ao âm-
bito da Unasul, quando o secretário geral a ser eleito em 2014 – ano em
que o mandato do então secretário Andrés Pastrana expirava – não foi
eleito. A estipulação de um nome que atendesse os interesses de algum
dos lados na crise venezuelana não foi possível dada a regra do absoluto
consenso.
Esse impasse acerca de quem comandaria os trabalhos da organi-
zação perante a crise venezuelana se tornou a raiz do esvaziamento da
Unasul. Os seis países que suspenderam suas atividades – Argentina, Bra-
sil, Chile, Colômbia, Paraguai e Peru – remeteram, em 19 abril de 2018,
uma carta à presidência pro tempore da Unasul comunicando sua decisão
e a justicando com base na recusa de Venezuela, Bolívia, Suriname e
Equador em votar a favor do argentino José Octácvio Bordón à Secre-
taria-Geral (QUEIROZ, 2018). Ao longo da primeira metade de 2019, os
mesmos seis países, acrescidos em março pelo Equador, foram um a um
denunciando o tratado constitutivo do bloco, formalizando sua retirada
da organização. Esses mesmos países – mais a Guiana – se uniriam em
março de 2019 em Santiago, no Chile, para criar o Fórum para o Progres-
so e Desenvolvimento da América do Sul (PROSUL), iniciativa voltada à
substituição da Unasul por um bloco de integração comercial aos moldes
da Aliança do Pacíco (JORNAL DO COMÉRCIO, 2019).
Assim, do ponto de vista institucional, torna-se razoável conside-
rar o caráter intergovernamental – e a consequente obrigatoriedade do
consenso no processo decisório – como causas principais da vulnerabili-
dade da Unasul perante instabilidades internas e redenições de políticas
externas nacionais – cujos efeitos redundaram no enfraquecimento do
processo integracionista. Tal processo pode ser ilustrado quando se colo-
ca em perspectiva as mudanças governamentais ocorridas na América do
Sul ao longo da presente década.
140
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 131-149
A Unasul tem seu processo de criação atrelado ao contexto dos anos
2000, onde uma constelação especíca de líderes de esquerda e centro esquer-
da, críticos à agenda neoliberal e à inuência estadunidense na região, con-
vergiram seus interesses na construção de uma organização de integração
regional autônoma. Assim, a vigência do mandato de presidentes tais como
Luís Inácio Lula da Silva (Brasil, 2003-2010), Nestor/Cristina Kirschner (2003-
2015) ou Hugo Chávez (Venezuela, 1999-2013) formaram uma base subconti-
nental de apoio à agenda da Unasul em seus anos formativos (PINTO, 2019).
Contudo, o desgaste dessa coalizão – queda do petismo no Brasil,
ascensão do direitista Fernando Macri na Argentina, chegada de Ivan Du-
que à presidência da Colômbia com a retomada de uma política externa
voltada aos EUA – marca a corrosão da conjuntura favorável à construção
consensual de uma agenda regionalista autonomista na América do Sul.
Mais do que a desestruturação das condições de consenso preexistentes,
contudo: observa-se um desmonte da organização proveniente de uma
retomada conservadora regional que busca recuperar a pauta neoliberal
na agenda regionalista (JAEGER, 2019).
O resultado é um processo de declínio e esvaziamento funcional de
uma organização que não foi equipada para funcionar autonomamente.
O gráco I ilustra esse declínio a partir do critério da emissão de docu-
mentos ociais:
Gráfico 1 – Documentos oficiais produzidos pela UNASUL (2008-2018)
Fonte: Site do Itamaraty
8
, elaboração própria.
O gráco apresenta a quantidade absoluta de Declarações, Comuni-
cados e Decisões emitidos pelo Conselho de Chefas e Chefes de Estado e
de Governo (CCCEG), Declarações, Comunicados e Resoluções do Con-
selho de Ministras e Ministros de Relações Exteriores (CMMRE), Dispo-
sições do Conselho de Delegados e Delegadas (CDD) e Comunicados da
Presidência Pro Tempore. Importante notar, contudo, que os únicos docu-
mentos com real aplicabilidade jurídica no âmbito da Unasul são as Deci-
sões do Conselho (representadas, no gráco, pelas barras azuis), as quais
não ocorrem desde 2014 – com exceção de um parecer de 2016 prorrogan-
do o mandato de Ernesto Samper como Secretário-Geral da organização
8. Dados disponíveis em: http://www.
itamaraty.gov.br/pt-BR/politica-externa/
integracao-regional/13221-documentos-
-da-uniao-de-nacoes-sul-americanas#-
decisoes. Acesso em 25 mar. 2020.
141
Diego Antunes O processo de declínio da Unasul: causas e consequências para o regionalismo sul-americano
até janeiro de 2017. Como se pode observar, o estancamento dos trabalhos
do Conselho é acompanhado por uma tentativa do CMMRE de manter as
atividades da Unasul, algo que foi declinando continuamente, chegando a
apenas 7 Resoluções em 2018. Em 2019, esse número cai para 0, junto com
todos os outros documentos ociais, que deixam de ser emitidos.
Da mesma forma, o Orçamento Anual da organização, estipulado
anualmente desde 2011, foi publicado pela última vez em 2017. Diferente
da emissão de documentos ociais, contudo, o orçamento anual registra
uma trajetória de relativa estabilidade:
Gráfico 2 – Orçamento anual da UNASUL de 2011 a 2018 (em dólares americanos)
Fonte: Site do Itamaraty, elaboração própria.
Feita de maneira proporcional ao tamanho da economia de cada
país, a composição do orçamento anual da Unasul confere diferentes co-
tas de contribução a cada Estado-membro. Como evidenciado na tabela I
a seguir, a crise política desatada no interior da Unasul que culminou – ao
longo de 2018 e 2019 – com a retirada e posterior denúncia do tratado por
parte de Argentina, Brasil, Colômbia, Chile, Equador, Paraguai e Peru re-
presentou a perda de aproximadamente 83,8% do orçamento com o qual
a organização operou ao longo de seus anos de funcionamento.
Tabela 1 – Média da cota de contribuição orçamentária de cada país-membro da
unasul, entre 2013-2018* (%)
País Média percentual
Argentina 16%
Bolívia 1%
Brasil 38%
Chile 7,1%
Colômbia 10%
Equador 3,7%
País Média percentual
Guiana 0,1%
Paraguai 1,2%
Peru 7,8%
Suriname 0,1%
Uruguai 1%
Venezuela 11%
Fonte: Site do Itamaraty, elaboração própria.
*O orçamento de 2011-2012 não foi considerado no cálculo da média, por ter uma distribui-
ção discrepante daquela consolidada nos anos posteriores. Sua exclusão do cálculo evita a
criação de distorções.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 131-149
Os dados demonstram uma trajetória de declínio na dimensão po-
lítica da organização, com consequências severas para a sustentabilidade
nanceira da organização. Tal declínio pode ser associado à estagnação
do processo decisório político – esta que, por sua vez, deve-se às mudan-
ças políticas ocorridas no subcontinente. Nesse sentido, dada a impor-
tância atribuída à Unasul em termos de constituição da América do Sul
num polo de poder autônomo, por que os países sul-americanos optaram
por uma integração intergovernamental consensualista, fortemente de-
pendente de variáveis conjunturais ligadas à constelação de presidências
em exercício ao longo dos anos 2000? Dado o peso de sua política externa
e sua posição central para a formação da organização, o Brasil torna-se
um objeto de análise essencial para compreender a opção pela intergo-
vernamentalidade.
Política externa e interesses comunitários: o lugar da Unasul na política
externa brasileira
De acordo com Matias Spektor (2014), a manutenção da autonomia
é o objetivo último da política externa brasileira, pelo menos, desde os
anos cinquenta, época em que o país teria adotado o “projeto autonomis-
ta”. Também segundo Amado Cervo (2008), a política externa brasileira
caracteriza-se por basear-se em um “acumulado histórico” de oito princí-
pios basilares à sua formulação. Dentre eles, a defesa da autodetermina-
ção e da não-interferência são proeminentes princípios permanentes da
postura diplomática nacional.
Essa preocupação da política externa brasileira com a autonomia
do país frente o sistema internacional deriva, no entanto, de matrizes de
pensamento teórico que perpassam a América Latina. As teorizações ce-
palinas dos anos cinquenta, por exemplo, já advogavam pelo rompimento
de laços de dependência através do emprego da integração econômica
em prol da substituição de importações e da industrialização dos países
latino-americanos – tendo tais proposições embasado a criação da Asso-
ciação Latino-Americana de Comércio (ALALC). Não à toa, muitos dos
autores cepalinos passaram ao longo dos anos a trabalhar com a chamada
“Teoria da Dependência” (BIELSCHOWSKY, 2018).
Em uma perspectiva mais política, também a “Escola da Autono-
mia” de Hélio Jaguaribe e Juan Carlos Puig formou, ao longo dos anos
setenta e oitenta, uma concepção de mundo na qual o sistema interna-
cional não seria anárquico, mas sim hierárquico, com diferentes países
desfrutando de diferentes níveis de autonomia. A conquista de margens
de manobra por parte dos países latino-americanos seria, nessa visão,
condicionada pelas capacidades estruturais do país (congregadas no con-
ceito de “viabilidade nacional”), as quais deveriam ser aprimoradas por
processos de integração regional baseados na solidariedade e dotados de
mecanismos que garantissem a inserção autônoma da América Latina no
sistema internacional (RUIZ; LOMBAERDE, 2018).
A conjugação da integração regional com objetivos de autonomia
política, portanto, tem longa tradição teórica na América Latina. Nesse
sentido, a posição autonomista brasileira seria coerente com um processo
143
Diego Antunes O processo de declínio da Unasul: causas e consequências para o regionalismo sul-americano
de integração regional parcial, limitado à cooperação intergovernamen-
tal e distante de arranjos supranacionais. Observada à luz desses objeti-
vos, portanto, a análise da política externa do Brasil durante os anos de
criação da Unasul oferece elementos que permitem encaixar a integração
regional limitada dentro do quadro de interesses brasileiros autonomistas
e relativos ao estabelecimento de sua a liderança regional.
Assim, a política externa dos governos Lula (2003-2010) caracteri-
zou-se por uma premissa, presente na formulação da mesma, acerca da
ideia do Brasil como potência emergente no Sistema Internacional do
século XXI. Essa premissa, combinada com a percepção de uma ordem
internacional multipolar substituindo a unipolaridade dos anos noven-
ta, teria levado o país a agir de acordo com os conformes de potência
média em âmbito global. Assim, no âmbito continental, o desdobra-
mento lógico dessas premissas se traduziu no constate esforço brasileiro
de se armar como liderança regional sul americana (DIAS, 2014; PE-
CEQUILLO, 2008).
Dentro da constelação de objetivos e posturas de política externa e,
em consonância com os propósitos supramencionados, uma das grandes
linhas reivindicativas da diplomacia brasileira na primeira década do sé-
culo XXI disse respeito à reforma dos arranjos institucionais multilaterais
globais. Desde as cobranças por maior representatividade democrática no
Conselho de Segurança da ONU até a defesa de maior atuação da OMC
contra o protecionismo comercial internacional, houve uma preocupação
constante com a maior representatividade e eciência dessas estâncias.
Nesse sentido, iniciativas como o BRICS, IBAS, G-22 e Unasul, apesar
de contarem com seus respectivos contextos e objetivos especícos, têm,
segundo Pecequillo (2008), o denominador comum de fornecerem uma
ferramenta de barganha e congregação de votos aliados no âmbito dos
foros multilaterais.
Uma preocupação constante da política externa de Lula foi angariar
prestígio internacional ou, colocado de outra forma, maior legitimidade
e aceitação subjetiva para com as ações e aspirações do país no exterior.
Nesse sentido, Pecequillo (2008) argumenta que a atuação do Brasil sobre
a crise venezuelana de 2008 ou a liderança das Forças Armadas brasileiras
dentro da missão de paz da ONU no Haiti guraram, dentre outras coi-
sas, como tentativa do país de vender a imagem de “potência estabilizado-
ra” dentro do subcontinente sul-americano e da América Latina. Como já
demonstrado, a Unasul serviu de importante instrumento de mediação e
contenção de crises e controvérsias regionais.
Nesse mesmo sentido, a ideia de uma liderança regional brasileira
atuando dentro da América do Sul converge com o esforço do país em en-
fraquecer a inuência estadunidense na região. Dessa forma, ainda que os
norte-americanos tivessem presença inquestionável na Colômbia, o Brasil
poderia argumentar pela ausência de necessidade de atuação dos EUA em
outras situações de crise e potencial insegurança na região, tais como a
instabilidade boliviana de 2008. Sob essa ótica, a campanha brasileira pela
criação de um conselho de defesa capaz de regionalizar a agenda de segu-
rança e estabelecer a América do Sul como zona de paz ganha contornos
mais claros.
144
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Conformar a integração regional com os auspícios de liderança
regional e autonomia internacional explica os ânimos brasileiros de
dar forma à Unasul sem, no entanto, trabalhar por uma integração que
fosse além da intergovernabilidade e estabelecesse uma burocracia su-
pranacional. Manter o órgão nesse nível moderado de cooperação con-
vergiria com Vizentini (2006, p. 65) quando este arma que o ex-presi-
dente Lula, mandatário brasileiro durante os anos de criação da Unasul,
preferiu inserir o Brasil em coalizões menos rígidas tais como BRICS
ou IBAS que lhe permitissem manobrar com mais eciência suas ações
sem, contudo, amarrar a política externa brasileira a blocos rígidos. A
resistência na criação de um órgão sul-americano supranacional pode
ser lida dentro dessas linhas.
Evidencia-se, dessa forma, a tensão constante entre integração re-
gional e autonomia nacional, dada as lógicas conitantes que embasam
as duas concepções: de um lado, a armação e o fortalecimento de aspec-
tos individuais e próprios do Estado nacional; de outro, a intensicação
de uxos de interdependência coordenada e a consequente relativização
da soberania estatal. Seria razoável considerar que um Estado confronta-
do com tal dilema deveria atribuir prioridade para um dos dois lados da
moeda e, consequentemente, enfraquecer a alternativa. A manutenção
da Unasul como um projeto de integração regional intergovernamental,
incompleto e, em última análise, enfraquecido, acabou por deixar a inte-
gração regional sul-americana vulnerável a distorções e esvaziamentos
que atrasaram e estancaram sua evolução.
Implicações do abandono da Unasul para a América do Sul
A Unasul se apresentava e foi apontada como base para defesa da
autonomia regional da América do Sul frente a conjuntura internacional
do novo milênio. Quais, portanto, são as consequências do desmantela-
mento dessa organização para a América do Sul? De acordo com o que foi
exposto anteriormente, a principal e mais imediata consequência é a au-
sência de um órgão decisório subcontinental capaz de arquitetar a agenda
regional e armar a autonomia sul-americana. Para tal, o contexto da
América do Sul atual é ilustrativo.
Com relação à crise venezuelana, por exemplo, é notável que a
Unasul passou a ser eclipsada pela atuação da OEA, que recuperou sua
preeminência regional, bem como de grupos ad hoc voltados a defender
o regime venezuelano ou sua transição. De um lado, tem-se o Grupo
de Lima (Brasil, Canadá, Chile, Colômbia, Costa Rica, Guatemala, Hon-
duras, Panamá e Peru (ITAMARATY, 2020), cuja agenda gira em torno
da deposição de Maduro e apoio à presidência de Juan Guaidó, líder da
oposição. De outro lado, tem-se o Grupo de Montevideo (Uruguai, Méxi-
co, Bolívia, Costa Rica, Equador, Alemanha, Espanha, França, Holanda,
Itália, Portugal, Reino unido e Suécia) o qual busca uma posição mais
moderada de diálogo e convocação de novas eleições (TERRA, 2019).
Sobre a OEA, é válido ressaltar o jogo de forças que ocorre dentro
da organização. Ao longo dos primeiros meses de 2020, três candidatu-
ras para a Secretaria Geral da organização foram protocoladas, duas de-
145
Diego Antunes O processo de declínio da Unasul: causas e consequências para o regionalismo sul-americano
las (o peruano Hugo de Zela e a equatoriana María Espinosa) basearam
suas campanhas na crítica à gestão do candidato à reeleição, o uruguaio
Luis Almagro, acusado de fechar os trabalhos da OEA na perseguição aos
regimes venezuelano, cubano e nicaraguense e de ser alinhado à políti-
ca externa estadunidense para a América Latina. Apoiado pelos Estados
Unidos, Brasil e outros oito países, Almagro se reelegeu em 20 de março
de 2020 ao cargo (FRANCE PRESS, 2020). Sua reeleição pode ser inter-
pretada como manutenção da OEA à frente da crise venezuelana, esten-
dendo a inuência estadunidense à América do Sul.
Importante salientar, nesse sentido, que a questão venezuelana
transita por circuitos extra regionais de diálogo, situação que a Unasul
buscava evitar ou, ao menos, gerenciar. Tanto a composição dos grupos
de Lima e Montevideo quanto o retorno da OEA e da inuência estadu-
nidense permitem considerar que a solução da crise venezuelana, hoje,
passa por atores e interesses que transcendem a América do Sul. O pro-
jeto de um subcontinente sul-americano autônomo em suas relações re-
gionais, ligado à constituição da região num polo de poder, cou de lado
junto com a Unasul, organização que buscava lhe dar corpo. A própria
existência de grupos ad hoc demonstra a ausência de um fórum decisório
que propicie esse concerto regional de forma institucionalizada.
Outro exemplo é a Amazônia. Cobrindo uma área superior a
5.500.500 quilômetros quadrados e se estendendo pelos territórios de sete
países sul-americanos (Bolívia, Brasil, Colômbia, Equador, Guiana, Peru,
Suriname, mais a Guiana Francesa), a oresta amazônica é uma região
que, quando afetada em sua inteireza, automaticamente apresenta desa-
os regionais ao norte do subcontinente. Ainda assim, nenhum concerto
regional signicativo foi registrado entre os países da região no tocante
à contenção das chamas que assolaram o bioma amazônico no segundo
semestre de 2019. A ausência de tal esforço deixou os países amazônicos
mais vulneráveis à pressão internacional pela preservação da Amazônia,
e os custos políticos dessa desorganização foram signicativos (VASCON-
CELOS, CHIARETTI, 2020).
A questão amazônica é evidência dos desaos do atual mundo glo-
balizado. A perenidade dos fenômenos regionais e internacionais impe-
le aos Estados Nacionais a necessidade de atentarem ao provimento dos
chamados “bens públicos regionais”, sob a ideia de que em uma região
existem agendas naturalmente partilhadas tais como a segurança, meio
ambiente ou saúde pública (CASAS, 2015, p. 23-24). A atual conjuntura
de pandemia em razão do alastramento global do COVID-19 exacerba a
necessidade de concerto regional para o enfrentamento multilateral de
um tipo de crise que não se pauta por fronteiras ou jurisdições nacionais.
Relações bilaterais, organizações ad hoc e blocos sub-regionais
como o Mercosul ou a Comunidade Andina são ferramentas importan-
tes, mas jamais terão a prontidão e previsibilidade de uma organização
subcontinental capaz de integrar processos decisórios ou, ao menos, dele-
gações nacionais num fórum de diálogo permanente. Da mesma forma,
o fortalecimento da autonomia regional não pode sobreviver diante de
crises que extravasam para interesses e atores extra regionais que não ne-
cessariamente se pautam por interesses da região. Numa era em que um
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vírus que desponta no longínquo interior chinês coloca todo o globo em
quarentena, é imprescindível dotar a América do Sul de um foro político
de concerto regional.
Considerações Finais
À Unasul, duas funções primordiais foram atribuídas, ambas
partindo do mesmo princípio, mas tendo em vistas objetivos diferentes.
De um lado, atribuiu-se à organização a responsabilidade de organizar as
relações regionais sul-americanas de modo a resguardar a democracia,
conter crises intranacionais e armar a soberania dos países da região
através da armação da América do Sul como um polo de poder regional
autônomo. De outro, a Unasul foi tida como ferramenta de inserção inter-
nacional autônoma e de projeção internacional de poder pelo Brasil. Na
primeira acepção, o interesse era regional; na segunda, nacional. Ainda
que convergentes contingencialmente, tais lógicas tornaram-se contradi-
tórias no médio prazo.
Ao circunscrever a Unasul dentro de um projeto maior de projeção
internacional em que as prioridades eram mais nacionais do que propria-
mente regionais, o Brasil atuou para fazer da Unasul uma organização
bastante dependente do papel brasileiro de liderança regional enquanto
força motriz de uma organização sem autonomia própria para atuar. As
consequências desse forte atrelamento da Unasul à política externa brasi-
leira foram, portanto, o enfraquecimento da integração como consequên-
cia do enfraquecimento da posição brasileira na política internacional,
dada a conjuntura de crise doméstica que assolou o país a partir de 2014.
É importante salientar que a função da Unasul enquanto garanti-
dora da soberania dos países sul-americanos e sustentáculo da autonomia
da região frente o mundo não perdeu valor. Como evidenciado na última
seção, o mundo é hoje menos multilateral do que na primeira década do
presente século, mas isso não necessariamente signica que o Sistema
Internacional tenha retrocedido a uma unipolaridade. A combinação da
unilateralidade dos grandes poderes com a multipolaridade do sistema
mantém margens de manobra para regionalismos e processos integracio-
nistas ainda mais necessários numa ordem onde o respeito à soberania
dos menores nem sempre é respeitada. Da mesma forma, a globalização
e a relativização do instituto da soberania nacional enquanto tendências
atuais impele os Estados nacionais à busca de instrumentos de conserva-
ção de autonomia. Nesse sentido, iniciativas como a Unasul são cruciais,
mas elas devem ser montadas de forma a se sustentarem sobre as próprias
pernas, sem a dependência para com um ou outro Estado de interesses
mais nacionais do que propriamente regionais.
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