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Nexo entre água, energia e alimento no
contexto das mudanças do clima: o caso
do Nordeste brasileiro
1
Nexus water, energy, and food in the context of climate
change: the case of Northeast Brazil
Nexo entre agua, energía y alimentos en el contexto del
cambio climático: el caso del noreste de Brasil
Matilde de Souza
2
Bernardo Hoffman Versieux
3
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2021v9.n1.p112
Recebido em: 21 de abril de 2020
Aceito em: 13 de setembro de 2020
R
Este artigo analisa ações do governo brasileiro para a segurança hídrica, energé-
tica e alimentar para discutir se expressam o nexo entre água, energia e alimen-
to, WEF, considerando as políticas que as fundamentam. São observados desa-
os de adaptação impostos pelas mudanças do clima, sendo a água o elemento
chave. Usando técnicas de análise documental, são analisados o Plano Nacional
de Mudanças Climáticas e relatórios de ações governamentais na Região Nor-
deste. A pergunta da pesquisa é se programas para implementação de políticas
voltadas para os eixos do nexo WEF expressam inter-relações entre eles. A
hipótese é que os programas deixam a desejar quanto à governança ambiental a
partir da perspectiva do nexo WEF porque as políticas se desenvolveram a partir
de abordagem setorial e os programas de implantação não a debelaram, obser-
vando-se lacunas que, caso superadas, poderiam contribuir para que se avance
na direção da governança integrada e sistêmica.
Palavras chave: Nexo WEF. Segurança Hídrica. Segurança Energética. Seguran-
ça Alimentar.
A
This article analyzes actions by the Brazilian government for water, energy, and
food security to discuss whether the nexus between water, energy, and food,
WEF, is expressed, considering the policies that underlie them. Adaptation
challenges imposed by climate change are observed, with water being the key
element. We analyze the National Climate Change Plan and government action
reports in the Northeast Region using document analysis techniques. The rese-
arch question is whether programs to implement policies aimed at the axes of
the WEF nexus express interrelationships between them. The hypothesis is that
1. Este artigo foi desenvolvido a partir
de pesquisa financiada pelo CNPq e
pela FAPEMIG
2. Doutora em Sociologia e Política,
DCP/UFMG. Professora do Departamen-
to de Relações Internacionais da PUC
Minas. Belo Horizonte, Brasil. ORCID:
0000-0001-5241-5644.
3. Mestre em Relações Internacionais,
PPGRI/PUC Minas. Pesquisador na
PUC Minas, Belo Horizonte/Brasil, com
experiência em cooperação internacio-
nal e meio ambiente. ORCID: 000-0001-
7039-8980
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Bernardo Homan Versieux Nexo entre água, energia e alimento no contexto das mudanças do clima: o caso do Nordeste brasileiro
the programs leave something to be desired regarding environmental gover-
nance from the perspective of the WEF nexus because policies were developed
from a sectoral approach and the implementation programs did not overcome
it, observing gaps that, if overcome, could contribute to moving towards inte-
grated and systemic governance.
Keywords: WEF Nexus. Water Security. Energy Security. Food Security.
R
Este artículo analiza las acciones del gobierno brasileño en materia de agua,
energía y seguridad alimentaria para discutir si se expresa el nexo entre agua,
energía y alimentos, WEF, considerando las políticas que las sustentan. Se
observan los desafíos de adaptación impuestos por el cambio climático, siendo
el agua el elemento clave. Mediante técnicas de análisis documental se analiza el
Plan Nacional de Cambio Climático y los informes de acción del gobierno en la
Región Nordeste. La pregunta de investigación es si los programas de imple-
mentación de políticas dirigidas a los ejes del nexo del WEF expresan interrela-
ciones entre ellos. La hipótesis es que los programas dejan algo que desear en
materia de gobernanza ambiental desde la perspectiva del nexo del WEF porque
las políticas se desarrollaron desde un enfoque sectorial y los programas de im-
plementación no lo superaron, observándose brechas que de superarse podrían
contribuir a avanzar hacia una gobernanza integrada y sistémica.
Palabras clave: Nexo WEF. Seguridad del Agua. Seguridad Energética. Seguri-
dad Alimentaria.
Introdução
Este artigo analisa ações voltadas para a garantia da segurança
hídrica, energética e alimentar, e discute se tais ações expressam o nexo
entre água, energia e alimento, WEF, considerando as políticas que as
fundamentam. Essa discussão toma as mudanças do clima como ele-
mento impulsionador dos desaos para se atender às demandas por
água, energia e alimentos, e assegurar à população acesso a esses recur-
sos. Será analisado o caso da região Nordeste do Brasil, no período de
2003 a 2018
4
. Objetiva-se tratar os desaos de adaptação impostos pelas
mudanças do clima, tendo a água como elemento chave no nexo WEF,
por ser recurso insubstituível, importante para a geração de energia
e por sua imprescindibilidade para a produção de alimentos em larga
escala (IRUJO, 2017).
Pode-se identicar a concepção do nexo WEF desde o Relató-
rio Brundtland. Alguns autores o localizam em contextos anteriores a
1972. Seu signicado tem sido acionado porque possibilita vinculação
dos seus elementos às mudanças do clima (MCs) (SIMPSON; JEWITT,
2019). O conceito ganhou maior impulso a partir da Conferência “The
Water Energy and Food Security Nexus – Solutions for the Green Economy”,
realizada em Bonn, em 2011, por iniciativa do governo alemão em co-
laboração com o Fórum Econômico Mundial, a World Wildlife Fund e o
International Food Policy Research Institute. A proposta era contribuir para
a Rio+20 no debate sobre os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável
(IISD, 2011). O conceito refere-se à conexão entre os riscos relativos à
4. A demarcação temporal foi definida
em razão de alterações nas estruturas
de gestão ambiental a partir de 2019.
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segurança hídrica, energética e alimentar, dados os desaos interpos-
tos por uma combinação de fatores: ecossistemas degradados, crescen-
te demanda por recursos, mudanças globais do clima, urbanização e
globalização. Face a essa combinação, alto grau de insegurança pode
ser gerado. A proposta geral do conceito é prover uma abordagem des-
ses três elementos, visando sua melhor e mais articulada governança
(HOFF, 2011).
Esse conceito tem sofrido críticas: pouco consenso quanto ao seu
signicado, ambiguidade, normatividade, arbitrariedade na seleção dos
elementos, dentre outros aspectos. Inicialmente muito focado na segu-
rança, ele foi ampliado para abordar conexões e interdependências, além
da integração dos aspectos da gestão sustentável dos recursos. Apesar
dessas críticas, vários autores o mobilizam, por é um conceito que permi-
te tratar a gestão integrada dos recursos hídricos (GIRH) como eixo ar-
ticulador e discutir aspectos da governança dos elementos do nexo WEF
a partir da presença ou ausência dessas conexões (SIMPSON; JEWITT,
2019). É nesse sentido que o conceito é mobilizado neste artigo. A GIRH
já supõe que esses recursos serão geridos de modo articulado a outras
dimensões ambientais (SOUZA, 2003). Concebe-se que as estruturas de
gestão devem estar articuladas e em comunicação, complementando e
conectando políticas, planos e programas de implementação. Esses ele-
mentos orientam a análise do nexo WEF aqui realizada.
Esse esforço envolve a análise do Plano Nacional de Mudanças Cli-
máticas e de registros de ações governamentais no Nordeste, por ser re-
gião mais vulnerável aos impactos das MCs. Considerando-se que o país
possui políticas ambientais complexas (BENJAMIN et al., 2011), a pergun-
ta que direciona este artigo é se programas de implantação dessas políti-
cas expressam o nexo WEF. A hipótese é que os programas deixam a de-
sejar quanto à governança ambiental pela perspectiva do nexo porque as
políticas se desenvolveram a partir de abordagem setorial e os programas
de implantação não a debelaram. Desse modo, observam-se lacunas que,
caso superadas, poderiam permitir avançar em direção à governança in-
tegrada e sistêmica. Como metodologia utilizou-se a alise documental.
Além desta introdução e da conclusão, este artigo possui três se-
ções. A primeira discute as mudanças do clima e o nexo WEF, conside-
rando alguns elementos teóricos para a alise que se pretende e siste-
matiza a perspectiva da Comissão Econômica para a América Latina
e o Caribe, CEPAL, para o tratamento da questão no âmbito regional.
A segunda dispõe sobre as propostas brasileiras de adaptação às mu-
danças do clima, com foco para os desaos da segurança hídrica, ener-
gética e alimentar, conceitos tratados separadamente, mas articulados
para efeito da alise. As políticas brasileiras são consideradas a partir
das diretrizes do Plano Nacional de Adaptação às Mudanças Climáticas,
PNAMC, para os setores Agricultura, Segurança Alimentar e Nutricio-
nal (SAN), Recursos Hídricos e Infraestrutura/Energia. A terceira seção
traça um panorama da região nordeste do Brasil e das ações governa-
mentais que visam garantir o acesso da população a água, energia e ali-
mentos, sendo que a variável acesso inclui indicadores de distribuição e
de estresse hídrico.
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Malde de Souza
Bernardo Homan Versieux Nexo entre água, energia e alimento no contexto das mudanças do clima: o caso do Nordeste brasileiro
Mudanças do clima e o nexo WEF
As MCs agravam pressões sobre os recursos naturais, notadamen-
te os recursos de água potável, e ampliam a vulnerabilidade de pessoas e
ecossistemas (ROCKSTRÖM et al., 2009). A produção e o fornecimento
de energia e alimentos são alguns dos principais impulsionadores des-
sas mudanças, contribuindo para o aumento das emissões de Gases de
Efeito Estufa (GEE). A água e os recursos necessários a agricultura são
vulneráveis aos efeitos negativos das MCs, devido a secas prolongadas,
deserticação, derretimento das geleiras, inundações etc. A expansão
da produção de biocombustíveis pode ter forte impacto sobre o uso da
água e do solo. Como praticamente metade das águas superciais dis-
poníveis são compartilhadas entre dois ou mais países, questões geopo-
líticas e aspectos relacionados a essa condição devem ser considerados
(HOFF, 2011).
As MCs são a referência geral para se pensar a governança ambien-
tal (GONÇALVES, 2011; VIOLA; FRANCHINI, 2012) a partir do nexo
WEF (PEÑA, 2016). Os impactos negativos das MCs implicam conse-
quências para os demais elementos que presidem as condições de vida na
Terra (ROCKSTRÖM et al., 2009) com efeitos na produção de alimentos,
na disponibilidade hídrica e em requisitos para a geração e distribuição
de energia. Há demandas globais aos Estados para que, consideradas as
suas vulnerabilidades, elaborem políticas de adaptação às MCs com di-
retrizes para os três setores em discussão, preferencialmente articuladas
entre si. Organismos regionais têm desenvolvido políticas comuns para
a adaptação às MCs. A CEPAL tem divulgado estudos sobre o nexo WEF
em relação às MCs e às políticas de adaptação.
Neste artigo, o estudo e o desenvolvimento da abordagem a partir
da perspectiva do nexo coloca a água como elemento chave porque é re-
curso insubstituível para diversas nalidades, de usos consuntivo e não
consuntivo
5
(IRUJO, 2017). Como as MCs podem comprometer a dispo-
nibilidade dos recursos de água doce, ela é porta de entrada para a discus-
são proposta pela concepção do nexo WEF, conforme mostra a Figura 1.
5. Segundo a ANA, o uso consuntivo
é todo tipo de uso que retira água do
manancial (irrigação, abastecimento
humano etc.); o não consuntivo não
envolve o consumo direto da água (gera-
ção de energia hidrelétrica, lazer etc.).
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Figura 1 – Nexo entre água, energia e alimento
Fonte: HOFF, 2011, p. 16.
As MCs, urbanização e crescimento populacional formam o fra-
mework do nexo, tomando a disponibilidade hídrica como central aos três
vetores: segurança hídrica, energética e alimentar. A sociedade, a econo-
mia e o meio ambiente são os campos de ação, dado que a perspectiva im-
plica modelo de tomada de decisão. Devem-se ponderar fontes de recursos
para o nanciamento das políticas, formas de governança e desaos da
inovação, estes voltados para atender necessidades de suprimento de água,
energia e alimento, desaos do desenvolvimento equitativo e sustentável e
demandas de resiliência do meio ambiente produtivo (HOFF, 2011).
Segurança hídrica consiste em garantir: disponibilidade de água
adequada ao consumo humano, aos usos da subsistência, à proteção dos
ecossistemas e à produção agropecuária e industrial; capacidade de aces-
so e uso sustentável da água e gerenciamento coerente com as inter-rela-
ções entre os diferentes setores de uso; nível aceitável de riscos associados
à água, o meio ambiente e a economia (PEÑA, 2016). Segurança ener-
gética é garantir acesso suciente e conável aos combustíveis e servi-
ços, incluindo disponibilidade dos recursos, redução da dependência de
importações e da preso sobre o meio ambiente, competição e eciên-
cia do mercado, dependência dos recursos naturais ambientalmente não
poluentes, e garantia de servos de energia acessíveis, com distribuição
equitativa (ÖLZ; SIMS; KIRCHNER, 2007; SOVACOOL, 2011). Seguran-
ça alimentar pode ser denida como a situação na qual “todas as pessoas
tenham, sem interrupções, acesso físico e econômico a alimentos su-
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Malde de Souza
Bernardo Homan Versieux Nexo entre água, energia e alimento no contexto das mudanças do clima: o caso do Nordeste brasileiro
cientes, seguros e nutritivos para atender às suas necessidades e preferên-
cias alimentares para uma vida saudável” (FAO, 1996, s/p). Neste artigo,
a conexão entre esses conceitos é feita a partir das MCs; a água é eixo
estruturador, porque se entende que a sua governança e gestão devem ser
integradas aos demais setores/recursos e porque a água é fundamental
para a geração de energia e produção de alimentos.
A partir desses conceitos, o nexo WEF é também modelo de toma-
da de decisão e gestão de riscos (JOURAVLEVE, 2016), e pode ser consi-
derado estratégia de governança, envolvendo a estruturação de políticas
e mecanismos operativos (GONÇALVES, 2011). Segundo a CEPAL (2014),
o cenário para a América Latina e Caribe (ALC) projeta continuidade no
crescimento demogco nas próximas décadas. A região vivenciou rápi-
da e pouco planejada urbanização, com o surgimento e agravamento de
vários problemas sociais (LOPEZ-GUNN, 2014), com cerca de 81% de sua
população atualmente vivendo em áreas urbanas (WORLD BANK, 2018).
Altos preços das commodities levaram alguns países a intensicar suas ex-
portões, cerca de 70% delas relacionadas ao uso de recursos naturais.
A Sociedade Nacional de Agricultura (2019, s/p) indica que “a região é
responsável por 14% da produção e 23% das exportões mundiais agro-
pecuárias e de pescados (...) chegando a 22% no caso dos cereais e a 16%
nos produtos da pecria”. Isso torna a região mais vulnerável a variações
da economia global e das MCs. Apesar de reformas político-econômicas e
maior abertura ao comércio internacional, o crescimento econômico da
região nas últimas décadas não reduziu desigualdades sociais (CEPAL,
2014; 2019; LOPEZ-GUNN, 2014).
Na ALC, as MCs aumentam a vulnerabilidade ambiental, social e
econômica. Dentre as preocupações para as próximas décadas quanto à
disponibilidade de recursos hídricos destacam-se: mudanças no ciclo hi-
drológico; redução da disponibilidade hídrica, com aumento do consu-
mo; perda de qualidade da água e riscos para a saúde humana; impactos
nos ecossistemas e perda de biodiversidade; redução das áreas produtivas
de alimentos e ameaças à segurança alimentar; diminuição da capacidade
de geração de hidroeletricidade, com consumo de energia não renovel
(CEPAL, 2020; LOPEZ-GUNN, 2014).
Estudos recentes conrmam a centralidade dos recursos hídri-
cos sobre os temas ambientais e de desenvolvimento: segurança hídrica
(GARRICK et al., 2020; PEÑA, 2016; UNESCO, 2012); água e seguran-
ça alimentar (FAO; WWC, 2015; LOPEZ-GUNN, 2014); governança dos
recursos naturais (ALTAMONTE; SANCHEZ, 2016; FAO, 2011); desen-
volvimento sustentável (CEPAL, 2015; 2016; FERRO, 2017); discussões
do nexo WEF (BELLFIELD, 2015; EMBID; MARTIN, 2017; FAO, 2014;
SIMPSON; JEWITT, 2019).
O nexo WEF na ALC pode ser descrito em interconexões prio-
ririas: água-energia; energia-água; água-alimentação; água-energia-
alimentação, enfatizando principais características e desafios/riscos.
Alises da CEPAL preconizam fortalecimento institucional e garantia
dos direitos econômicos, sociais e culturais, entendendo-se que falhas
de governança e instabilidade social são preocupações mais prementes
e profundas do que a própria (in)disponibilidade dos recursos naturais,
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catástrofes naturais e questões econômicas relativas aos preços (EMBID;
MARTIN, 2017).
Água–Energia: a hidroeletricidade é central para a ALC por ser a
principal fonte de energia, apresentando maior possibilidade de cresci-
mento
6
(IEA, 2017). Dependência excessiva dessa fonte, tendo em vista
efeitos das MCs sobre o ciclo hidrológico, pode ameaçar a segurança hí-
drica, energética e alimentar em alguns países. Exploração de hidrocar-
bonetos e mineração, cujas técnicas demandam quantidades signicati-
vas de água e energia, podem gerar impactos diretos. Essa interconexão
é relevante para toda a região, embora não atinja igualmente a todos os
países. Na ALC, à exceção das regiões áridas e semridas, o uso da água
para a produção de energia é menor do que para a agricultura. Avalia-se
que a irrigação gera conitos em função dos deslocamentos populacio-
nais e consequências associadas à qualidade da água. Salienta-se que a ge-
ração de hidroenergia não compromete a quantidade de água disponível,
podendo contribuir para regular a vazão (EMBID; MARTIN, 2017).
Energia–Água: nessa relação, maior consumo energético está na
captação, transporte e uso das águas subterrâneas, sobretudo para irri-
gação. Esse dispêndio aumenta com os subsídios para a extração de água
dos aquíferos, ineciência dos sistemas de irrigação e do equipamento de
bombeamento. A crescente dependência das águas subterneas
7
impacta
diretamente a disponibilidade do recurso, afetando seus diversos usos,
notadamente a produção de alimentos, além dos custos energéticos para
sua captação e tratamento (EMBID; MARTIN, 2017).
Água–Alimentação: Interconexão central para a sobrevivência hu-
mana, é fundamental para toda a ALC. A agricultura é atividade de uso
consuntivo que mais demanda recursos hídricos, incluindo o consumo
para produção de commodities, atividade muitas vezes associada ao des-
matamento, perda de biodiversidade e deslocamento de população local,
com consequências para a agricultura familiar ou de subsistência. Veri-
ca-se aumento dos riscos de contaminação de solos e rios, erosão de terras
e sedimentação do leito dos rios, com reexos na quantidade e qualidade
das águas (EMBID; MARTIN, 2017).
Água–Energia–Alimentação: Essa relação integra produção de bio-
combustíveis e modernização dos sistemas de irrigação. A produção de
biocombustíveis consome água e energia e afeta diretamente a produ-
ção e os preços dos alimentos. Os biocombustíveis são relevantes para
Argentina, Brasil e Paraguai e, em menor escala, para Peru, Colômbia e
países da América Central. Essa interconexão sobre os sistemas de irri-
gação pode ser observada pela relação entre a energia gasta na captação
e o desperdício no transporte da água para as atividades agropecuárias,
assim como no nível de aproveitamento da água nessas atividades. Dada
a relevância da agricultura, é urgente o aumento da eciência dos usos da
água. Tendo em vista as particularidades do nexo WEF destacadas, esse
ponto é um dos principais gargalos para a promoção da segurança hídri-
ca, energética e alimentar na ALC (EMBID; MARTIN, 2017).
A discussão desenvolvida no âmbito da CEPAL é insuciente para
se entender os desaos do nexo WEF na ALC. A diversidade de biomas,
ecossistemas e as particularidades geogcas e político-sociais não per-
6. Segundo a International Energy
Agency, a ALC apresenta os seguintes
indicadores para geração de eletricida-
de por fonte (em GWh): carvão, 67423.0;
óleo, 107142.0; gás natural, 249748.0;
biocombustíveis, 71440.0; nuclear,
21952.0; hídrica, 708302.0; geotérmica,
3895.0; eólica, 55809.0; outras fontes,
447.0.
7. Essa dependência é de cerca de 65%
na América Central e México; a água é
muito utilizada nas regiões semidesér-
ticas e desérticas de Argentina, Bolívia,
Brasil, Chile e Peru.
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Malde de Souza
Bernardo Homan Versieux Nexo entre água, energia e alimento no contexto das mudanças do clima: o caso do Nordeste brasileiro
mitem algumas generalizações. A Organização reconhece essas particu-
laridades e destaca que os desaos da ALC seriam mais bem compreen-
didos em sub-regiões – Cone Sul; Região Andina; Região Amazônica,
Mesoamérica e Caribe – e nacionalmente (EMBID; MARTIN, 2017).
O Brasil e os desafios do nexo WEF
O Brasil tem avançado na superação de políticas tradicionais para o
tratamento das interconexões entre alimento, água e energia. O Sistema
Nacional de Gestão de Recursos Hídricos, órgão da Política Nacional de
Recursos Hídricos, PNRH
8
,
tem possibilitado sua descentralização atra-
vés dos comitês de bacia hidrográca (SOUZA, 2003), apesar de lacunas
e diculdades na sua implantação (MERCURE et al., 2019). A PNRH con-
sidera a água um bem de domínio público, cuja prioridade é o consumo
humano e a dessedentação dos animais, e prevê a observância dos seus
múltiplos usos. O Plano Nacional de Recursos Hídricos, PNRH, é um
instrumento de gestão capaz de contemplar o nexo WEF, pois deve pre-
ver condições de disponibilidade hídrica para a produção de alimentos,
geração de energia e outros usos (EMBID; MARTIN, 2017). Ele permi-
te articular os demais recursos de gestão que integram os mecanismos
operativos da política; deve estar em sintonia com o enquadramento das
águas em classes de uso, contemplar o instrumento de outorga do uso
da água, articulado à cobrança por tal uso, e prever a produção de infor-
mações para manter o Sistema Nacional de Informações sobre Recursos
Hídricos, SNIRH (PUGA, 2018; SOUZA, 2003), além de outras funções.
O PNRH 2006-2020 indica caminhos para sua compatibilização
com o planejamento de setores estratégicos: geração de energia, sanea-
mento, navegação etc. Para atender ao nexo WEF, o planejamento dos
recursos hídricos deve contemplar os setores de energia e alimentos (EM-
BID; MARTIN, 2017). Contudo, não é suciente, sendo necessário envol-
ver os planejamentos energético e de segurança alimentar (MERCURE et
al., 2019). Para discutir os desaos relativos à observância do nexo WEF
nas ações de governança ambiental identicaram-se as perspectivas e de-
saos do Brasil a partir do Plano Nacional de Adaptação às Mudanças
Climáticas, PNA, que aponta vulnerabilidades e indica diretrizes para a
gestão do risco e incremento da resiliência em vários setores.
Em linhas gerais, o PNA prevê, como impactos das MCs para o Bra-
sil: extinção de habitat e de espécies, substituição de orestas tropicais por
savanas e vegetação semiárida por árida; aumento de regiões em situação
de estresse hídrico, dentre outros (ARAÚJO, OMETTO & SOARES, 2019;
MMA, 2016a). Ao delimitar seus princípios, o Plano
9
adota governança
vertical quanto às medidas de adaptação – federação, estados e municí-
pios; e governança horizontal na formulação de respostas, que deverão
contemplar a visão integrada das vulnerabilidades e garantir “interações
e sinergias, respeitando as suas particularidades e dimensões institucional
e social” (MMA, 2016a, p. 19). Contudo, a abordagem do PNA é setorial,
reduzindo condições de aplicação do nexo WEF como modelo de tomada
de decisão, dependendo das políticas estabelecidas, das possibilidades de
sinergia entre suas estruturas de governança, principalmente aquelas em
8. A PNRH foi instituída pela Lei Nº
9.433, de 08/01/1997.
9. O PNA foi instituído pela Portaria Nº
150, de 10/05/2016. Aborda: Agricul-
tura, Recursos Hídricos, Segurança
Alimentar e Nutricional, Biodiversidade,
Cidades, Gestão de Risco de Desastres,
Indústria e Mineração, Infraestrutura,
Povos e Populações Vulneráveis, Saúde
e Zonas Costeiras. O PNA existente é
o de 2016, que possui um relatório de
monitoramento, datado de 2017.
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menor escala, nas quais a participação dos diversos atores sociais é mais
visível. No Relatório de Monitoramento (MMA, 2017, p. 11), há registros
de esforços para inserir diretrizes voltadas à adaptação às MCs nos planos
nacionais de segurança hídrica e de segurança alimentar e nutricional.
Tendo isso em vista, apresenta-se síntese das diretrizes do PNA
para agricultura, segurança alimentar e nutricional, SAN, recursos hídri-
cos e infraestrutura de energia. Ela foi organizada a partir dos critérios
de relevância, principais vulnerabilidades, demandas quanto à gestão do
setor face às MCs e as diretrizes para as medidas de adaptação. Para cada
um desses critérios observaram-se os setores indicados acima. A síntese
foi elaborada a partir do PNA,Volumes 1 e 2 (MMA, 2016a; 2016b). Além
dessa síntese, serão discutidos aspectos do planejamento para cada ele-
mento do nexo WEF e pontuados aspectos conjunturais da temática.
Relevância: Em 2016, a agricultura brasileira era responsável por
23% do PIB e 35% dos empregos, com forte contribuição para a balança
comercial, sendo o Brasil ator relevante na produção e exportação mun-
dial de alimentos. A imporncia da SAN está no próprio fato de o país
possuir uma política e um sistema especíco, o SISAN, Sistema Nacio-
nal de Segurança Alimentar e Nutricional, conforme Lei Nº 11346/2006.
Quanto aos recursos hídricos, o país possui 12% da água doce do planeta.
E quanto à energia, a infraestrutura relacionada envolve a geração/pro-
dução, distribuição/transporte e consumo, cuja dinâmica se reete em
todos os setores econômicos e de apoio à vida. Com sua matriz energé-
tica fortemente ancorada na hidroeletricidade, o sistema de transmissão
interconecta as diversas bacias hidrogcas, além da capacidade de ge-
ração adicional, integrada ao sistema quando há demanda provocada por
escassez de água nos reservatórios.
Principais vulnerabilidades: O PNA identica vulnerabilidades rela-
cionadas ao efeito das MCs na agricultura, envolvendo variações de tem-
peratura, radiação solar, chuva, umidade do ar e disponibilidade de água
no solo com consequências diretas sobre a SAN e sobre os ecossistemas.
Admitem-se impactos das condições meteorológicas nos insetos, polini-
zadores e predadores. Preveem-se alterações na distribuição das chuvas,
com maior concentração de precipitações em um curto período, com re-
exos na agricultura, uma vez que cerca de 20% da área cultivada é ir-
rigada. Esses fatores resultam em perdas econômicas, redução da oferta
de empregos e de alimentos e consequências para a SAN
10
(IBGE, 2014).
No que respeita à SAN, as MCs afetam diretamente a produção
de alimentos, com consequências para as populações pobres e para al-
guns grupos sociais especícos como extrativistas, indígenas, quilombo-
las, pescadores artesanais e agricultores ligados à agricultura familiar. As
MCs reduzem a disponibilidade hídrica e acarretam eventos extremos
como secas e inundações, com efeitos adversos na produção e produti-
vidade agrícola que, repercussão na renda dos pequenos agricultores. O
PNA (MMA, 2016a) estima, para 2030, redução de até 10,6 milhões de
hectares de terras destinadas à agricultura, de áreas de orestas e ma-
tas nos estabelecimentos agrícolas, com aumento das áreas de pastagens;
diminuição das áreas de baixo risco climático para plantio de lavouras,
redistribuição regional de algumas culturas que migrariam em busca de
10. Os dados sobre SAN, no IBGE/
PNAD, são de 2013. Neles se observa
que 76,7% da população urbana
brasileira e 59,9% da população rural
gozavam de segurança alimentar. IBGE.
Pesquisa Nacional por Amostra
de Domicílios: Segurança Alimentar.
Brasília, 2014.
121
Malde de Souza
Bernardo Homan Versieux Nexo entre água, energia e alimento no contexto das mudanças do clima: o caso do Nordeste brasileiro
condões climáticas mais adequadas, repercutindo no aumento das áreas
destinadas à pecria nas regiões rurais do Nordeste.
O PNA 2016 prevê aumento da criticidade hídrica para bacias hidro-
gcas da região Nordeste, com rápido declínio nos uxos por volta do
ano de 2100, principalmente para as bacias da parte ocidental do Nordes-
te e do Atlântico Ocidental. Identica tendência a declínio na oferta de
água supercial para quase todas as regiões do Brasil, com possível im-
pacto para a geração de energia, prevendo aumento na precipitação para
a região Sul. A criticidade hídrica repercutirá nas águas subterneas: no
Nordeste, redução na recarga dos aquíferos da ordem de 70% até 2050; no
Sistema Aquífero Guarani, cerca de ⅔ dos cenários climáticos projetam
variações dos níveis freáticos abaixo dos medidos no monitoramento rea-
lizado entre 2004 e 2011. Além dos impactos esperados no regime hidro-
gico, projetam-se mudanças na demanda dos diversos setores usuários de
águas com forte impacto no abastecimento humano; pressão da demanda
reprimida para a universalização do serviço de abastecimento; conitos
entre usuários (MMA, 2016).
A infraestrutura para a geração de energia não pode ser analisada
isoladamente em relação às bacias hidrográcas e aos recursos de água
disponíveis. Desse modo, os impactos das MCs nos recursos hídricos,
segundo o PNA 2016, terão efeito sobre as condições de geração de hi-
droeletricidade. Considerando que a elevação das temperaturas aumen-
tará a demanda por energia, esforços serão requeridos para a inserção de
novas tecnologias e substituição das fontes de geração de energia, como
a eólica e a solar, dado que o aumento da biomassa para a produção de
energia tem impactos diretos sobre a SAN, as condições hídricas e dispo-
nibilidade do solo.
Gestão do setor face às MCs – Considerando o nexo WEF, os mecanis-
mos de gestão do setor deveriam seguir uma estrutura de governança sistê-
mica e coordenada, superando a setorialização e a fragmentação tanto das
políticas quanto dos instrumentos de gestão disponíveis. Contudo, as reco-
mendações constantes do documento no qual se baseia esta síntese foram
elaboradas por setor. O importante é vericar se há observância do nexo.
No que respeita à agricultura, as recomendações do PNA são, em
geral, fortalecimento de políticas públicas que ofereçam ao setor produ-
tivo instrumentos que permitam ajustes de seus sistemas de produção,
implicando revio do Plano Setorial de Agricultura de Baixa Emissão
de Carbono, das políticas públicas e dos instrumentos já existentes. Além
disso, o PNA recomenda implantação efetiva das políticas existentes para
o setor e revisão da legislação para construção de pequenas e médias bar-
ragens e aprimoramento dos procedimentos para a outorga do direito
de uso da água. Recomenda, ainda, a construção de sistemas de captura
e armazenamento de água para consumo humano e produção agrícola,
principalmente no semiárido; introdução de variedades agrícolas de cur-
to ciclo; criação de bancos comunitários de sementes; adaptação das prá-
ticas agrícolas para a conservação da umidade do solo; conservação e re-
cuperação da agrobiodiversidade; fortalecimento das políticas de inclusão
produtiva rural e da Política Nacional de Gestão Territorial e Ambiental
de Terras Indígenas.
122
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 112-130
No PNA, essas medidas estão relacionadas às de SAN, que reco-
mendam implantar os instrumentos de gestão dos recursos hídricos.
Assim, o Plano de Recursos Hídricos deve apontar os impactos das
MCs sobre a disponibilidade hídrica e as demandas futuras, indicando
diretrizes para a situação. Já o enquadramento dos corpos de água em
classes de uso deve articular os planos municipais de saneamento, am-
pliar formas de nanciamento, ampliar e padronizar o monitoramento
da qualidade da água; recomenda adaptar o SNIRH, dotando-o de ca-
pacidade para fornecer dados atualizados e acessíveis aos interessados.
Essas medidas estariam vinculadas à produção de energia hidroelétri-
ca, que já possui um sistema integrado, o Operador Nacional do Siste-
ma, ONS.
Essas recomendações expressam uma idealização do que deve ser.
Sua efetivação é um desao, principalmente quando se considera que as
políticas são setoriais e os planos elaborados para a segurança hídrica e
alimentar e o Plano Nacional de Energia são setoriais, elaborados por di-
ferentes setores da burocracia, embora veriquem-se esforços na articu-
lação desses planos com áreas de interseção.
Diretrizes para a adaptação – O PNA (MMA 2016a; 2016b) expres-
sa que, do ponto de vista do planejamento, o nexo WEF possivelmente
orientou a elaboração de tais diretrizes. Pode-se identicar que os recur-
sos hídricos são a mola-mestra do processo, como recurso fundamental
para a agricultura. As principais recomendações para esse setor articu-
lam a produção e conservação de água para o atendimento dos diversos
usos, proteção de vegetação nativa e recomposição de áreas de proteção
permanente; o uso da terra, zoneamento de risco e identicação de vul-
nerabilidades; além de busca por recursos nanceiros, desenvolvimento
e transferência de tecnologias, incentivo à pesquisa em temáticas rele-
vantes; combate à deserticação; manejo de pragas e doenças; recursos
genéticos e melhoramento; adaptação de sistemas de produção para sua
sustentabilidade econômica, social e ambiental.
Em vista das diretrizes para a agricultura, muitos aspectos da SAN
já estariam contemplados, mas ainda seriam relevantes: promoção de sis-
temas integrados de lavoura, pecuária e oresta; ampliação da capacidade
de armazenamento da produção, associada a maior atuação do poder pú-
blico como agente regulador de estoques públicos; melhoria do planeja-
mento agrícola, com ampliação de estratégias para a sustentabilidade na
produção de alimentos.
Intensicam-se recomendações voltadas para os recursos de água
doce, relativas à proteção de quantidade e qualidade e à criação de meca-
nismos para solução de conitos; estabelecimento de regras claras de uti-
lização dos recursos hídricos, sanções compatíveis e melhoria da infraes-
trutura física, tecnogica e institucional para lidar com novos problemas
no contexto das MCs. A necessidade de aliar a gestão das águas aos de-
mais setores é mais clara nas orientações para o aumento da coerência e
da consistência entre as políticas de águas e os setores relacionados, para
garantir que os recursos hídricos sejam considerados na elaboração de
planos e políticas públicas desses setores, além de aumentar a efetividade
da governança das águas através das bacias hidrogcas.
123
Malde de Souza
Bernardo Homan Versieux Nexo entre água, energia e alimento no contexto das mudanças do clima: o caso do Nordeste brasileiro
Quanto à energia, a principal diretriz é o maior envolvimento do
setor elétrico aos desaos da adaptação, tendo em vista ajustar as políticas
do setor ao contexto das MCs. Isso implica aprofundar estudos dos impac-
tos das MCs no setor, dos riscos à infraestrutura face a esses mesmos im-
pactos e avaliar interseções das medidas adaptativas entre água, energia,
uso da terra e biodiversidade.
Efeitos para a região Nordeste, lacunas e consequências para o nexo WEF
A aplicação do nexo WEF para análise de políticas públicas é recen-
te e relativamente limitada, principalmente porque, em geral, no caso do
Brasil tais políticas ainda se ancoram em uma abordagem setorial, estabe-
lecida pela própria estrutura institucional do país, ainda que em algumas
políticas estejam previstos mecanismos de coordenação e gestão integra-
da. Recentes estudos destacam avanços nas abordagens do nexo WEF,
porém enfatizam a diculdade do governo brasileiro em adotar políticas
públicas que contemplem de forma abrangente o nexo no contexto das
MCs, seja por questões de falta de coerência entre as estruturas político-
-normativas dos setores (CARVALHO; SPARATU, 2018), pela diversidade
de instâncias e atores envolvidos (PAIM et al., 2020), pela falta de capaci-
dade da gestão pública em traduzir o quadro conceitual do nexo em polí-
ticas públicas adequadas (MILHORANCE; BURSZTYN, 2019), sobretudo
no âmbito da gestão local (ARAÚJO et al., 2019). Em comum, todas essas
perspectivas apontam para os entraves oriundos da governança pública
setorial.
A Agência Nacional de Águas, ANA, tem envidado esforços no estu-
do da região do semiárido, que abrange grande parte do interior da região
nordeste do Brasil, incluindo o norte de Minas Gerais (ANA, 2006). Esses
esforços visam municiar gestores públicos de informações para atuação
na região. Historicamente, o semiárido é a região que concentra os maio-
res problemas de escassez de água para abastecimento urbano e produção
agropecuária (ANA, 2006; 2009; 2013; 2017). Em suas conclusões, o Atlas
Nordeste (2006) avaliava que a situação hídrica de 70% dos municípios
do semiárido era crítica, por falta de manancial suciente para o abas-
tecimento, pela qualidade da água ou pela precariedade do sistema de
abastecimento.
Estudos recentes apontam que a região do semiárido nordestino
é muito sensível às MCs, com maior propensão à ocorrência de eventos
extremos, como ondas de calor e secas severas. Previsões para a região
ressaltam forte probabilidade de diminuição de recursos hídricos super-
ciais e subterrâneos, com perda da biodiversidade da caatinga e avanço da
deserticação (ARAÚJO, OMETTO & SOARES, 2019; MILHORANCE;
SABOURIN; CHECHI, 2018; MMA; MI; WWF, 2017). O panorama geral
para o semiárido, portanto, é de piora dos indicadores socioeconômicos e
de desenvolvimento. As condições socioeconômicas do sertão nordestino
são consideradas entraves maiores do que o estresse hídrico. Nesse con-
texto, amplas medidas para garantir segurança hídrica, saneamento bási-
co e educação são avaliadas como igualmente importantes na promoção
do desenvolvimento (MMA, MI; WWF, 2017).
124
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 112-130
A bacia do São Francisco é a mais relevante de todo o semiárido,
atravessando seis estados e banhando mais de 500 municípios da região,
desde suas nascentes, em Minas Gerais até sua foz, em Alagoas (ANA,
2015). Junto com as atividades voltadas para a produção do Atlas Nordes-
te, a ANA também coordenou esforços para o desenvolvimento do Plano
de Gerenciamento da Bacia do Rio São Francisco, que envolveu a atuação
de vários órgãos e níveis de governo, sobretudo a CODEVASF
11
, e contou
com o apoio de organismos internacionais: o Fundo para o Meio Ambien-
te Mundial (GEF); o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente
(PNUMA), e a Organização dos Estados Americanos (OEA) (ANA, 2004).
O plano aprovado para o rio São Francisco contemplava atividades a
serem realizadas entre 2004 e 2013 e visava fortalecer a capacidade de abas-
tecimento urbano, o saneamento ambiental, a irrigação de culturas e a ati-
vidade pecuária. Desde os anos 1960 que a bacia recebe investimentos para
a produção de energia hidrelétrica, contando com dezenas de usinas de va-
riados portes, destacando-se Ts Marias, Sobradinho, o complexo Paulo
Afonso e Xingó (ANA, 2015). A bacia também recebeu importantes aportes
ao longo das décadas para apoiar atividades agropecuárias, inclusive para a
implantação de áreas públicas de irrigação por pivôs, com o intuito de criar
polos de desenvolvimento (ANA, 2015). Nesse sentido, o foco do projeto era
a melhoria daqueles usos da água que receberam pouca atenção ao longo
do tempo, porém projetava-se que 77% da água retirada da bacia no perío-
do de vigência do projeto seriam para irrigação (ANA, 2004).
Além desses esforços, ressalta-se o Projeto de Integração do rio São
Francisco (PISF). Esse rio, além de fornecer a água necessária à produção
agropecuária do semiárido e ser a base da produção de energia hidroe-
trica de todo o Nordeste, passaria a ter trechos transpostos, de modo
a suprir a demanda por água da região abrangida também pela bacia do
Atlântico Nordeste Oriental, caracterizada pela escassez de chuvas, lon-
gos períodos de estiagem, presença de rios intermitentes e por um imen-
so contingente populacional (ANA, 2015).
O PISF foi concebido a partir do nexo WEF. As fontes de águas
integradas à bacia Nordeste Oriental advêm dos reservatórios formados
pelas barragens das usinas hidrelétricas. Além disso, o volume de água e
as distâncias a serem percorridas são tão relevantes que subestões de
energias foram concebidas ao longo do trajeto para permitir o bombea-
mento da água. Ademais, ainda que a prioridade do projeto seja garantir
o abastecimento urbano, espera-se expandir a área irrigada na região
12
.
A transposição do rio São Francisco, cujas obras permanecem, não
tem ocorrido sem controvérsias e críticas sobre a relação custo-benefício
do projeto. Dentre as considerações estão que os altos custos nanceiros
e ambientais da obra, não totalmente estimados pelo governo (CASTRO,
2011b), assim como o volume de água transposto e seu respectivo custo
não seriam sucientes para a expansão qualicada da área irrigada (CAS-
TRO, 2011a). Relatórios do Tribunal de Contas da União
13
dão conta da
evolução das obras ao longo dos anos e apontam casos de irregularidades,
problemas de concepção de projeto, episódios de corrupção e pouca ati-
vidade de órgãos estaduais e municipais, responveis por contrapartidas
do PISF, sobretudo quanto a obras de saneamento básico.
11. A Companhia de Desenvolvimen-
to dos Vales do São Francisco e do
Parnaíba foi criada pelo governo federal,
com outro nome, em 1948. Desde então,
a Companhia tornou-se o principal órgão
executor das atividades relativas aos
recursos hídricos dessa bacia, execu-
tando diversos projetos e convênios em
parcerias com estados e municípios.
https://www.codevasf.gov.br/.
12. Informações sobre o PISF e outros
projetos de segurança hídrica do Mi-
nistério do Desenvolvimento Regional:
https://www.mdr.gov.br/seguranca-hi-
drica
13. Informações sobre os relatórios
do PISF realizados pelo Tribunal de
Contas da União: https://pesquisa.
apps.tcu.gov.br/#/resultado/acor-
dao-completo/PISF/%2520/%2520?-
ts=1594054831299&pb=acordao-com-
pleto
125
Malde de Souza
Bernardo Homan Versieux Nexo entre água, energia e alimento no contexto das mudanças do clima: o caso do Nordeste brasileiro
Relatórios de conjuntura produzidos pela ANA (2009-2019) listam
ações, projetos e programas, sobretudo a construção de açudes e adutoras
de longa extensão, a m de estabelecer a segurança hídrica no semiárido
ao longo das últimas duas décadas. Eles são os principais documentos
oficiais sobre os recursos hídricos brasileiros e abrangem: aspectos físicos
do ciclo hidrológico; questões socioeconômicas dos usos consuntivos e
não consuntivos da água; relação entre demandas e disponibilidade hí-
drica; organização legal e institucional da gestão dos recursos hídricos;
e outorga do direito de uso da água. Esses relatórios, sobretudo os publi-
cados em 2009, 2013 e 2017, que são relatórios base, permitem perceber o
amadurecimento das discussões do nexo WEF e das mudanças do clima
no Brasil. Neles as relações água-energia e água-alimentação e eventos
extremos são abordados, com variado nível de informações.
No relatório de 2009, o nexo água-energia aparece apenas pela re-
levância da hidroenergia para a matriz energética do país. O documento
mais recente relaciona o uso da água aos diversos setores da produção
industrial. Ademais, as barragens das usinas hidrelétricas são entendidas
e catalogadas como reservatórios de recursos hídricos. Para o nexo água-
-alimentação sempre houve mais informações. Se no relatório de 2009, a
maior parte das informações era sobre o volume captado para a irrigação
em geral, o relatório de 2017 contempla diferentes tipos de irrigação, dife-
rentes níveis de captação e de retorno da água por tipo de cultura ou pro-
dução animal. Percebe-se, portanto, renamento crescente na capacidade
de coleta e sistematização das informações sobre os recursos hídricos no
país, condição essencial para que as políticas públicas possam contemplar
os desaos do nexo WEF. Por outro lado, esses documentos são silentes
para o custo energético do bombeamento de água para os seus diversos
usos, como também para o nível de contaminação das águas em função
do uso de substâncias químicas na produção agropecuária.
Com relação aos eventos extremos no Brasil, sobretudo inundações
e secas intensas, percebe-se a evolução das informações contidas nesses
relatórios. Enquanto a publicação de 2009 é breve em suas considerações,
a publicação de 2017 dedicou uma seção inteira para a temática. O do-
cumento apresenta dados quantitativos e o impacto dos eventos extre-
mos para as atividades econômicas, bem como para o abastecimento dos
grandes centros urbanos. Essa seção também mostra a evolução das dis-
cussões sobre segurança hídrica, base do Plano Nacional de Segurança
Hídrica (PNSH), de 2019. Ressalta-se a relevância do Nordeste, sobretudo
a região do semiárido, como mais vulnerável à escassez hídrica em todos
os relatórios de conjuntura.
A partir desses documentos, identica-se o importante papel de-
sempenhado pela ANA para a compreensão do nexo WEF centralizado
nos recursos hídricos, em um contexto de aumento de eventos críticos,
seja pelas consequências das mudanças do clima ou pelo aumento da de-
manda por água. Além disso, no PNSH vericam-se esforços para maior
conhecimento e produção de informações sobre a escassez de água, com
impacto na segurança hídrica, na geração de energia e na produção de
alimentos (ANA, 2019), e nele são consideradas as dimensões humana,
econômica e ecossistêmica da segurança hídrica, além da capacidade de
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 112-130
resposta a situações de maior escassez. Contudo, e apesar dos diversos
esforços da ANA, o PNSH ainda trata supercialmente as MCs, e muito
pontualmente o nexo água-energia.
De toda maneira, o planejamento é condição fundamental para o
sucesso das políticas para a governança a partir do nexo WEF. Para tal,
os Estados são instados a produzir informões detalhadas sobre as dife-
rentes relações do nexo em âmbito local, de modo a elevar a capacidade
de projeção de cenários adequados de médio e longo prazos; a estabelecer
vínculos intersetoriais entre as áreas responsáveis pela gestão, tendo em
vista a promoção da coordenação política e a otimização dos recursos
investidos e aumentar o nível de participação social dos grupos interes-
sados no planejamento e na implementação das ações, com o objetivo de
estabelecer políticas mais adequadas e justas (EMBID; MARTIN, 2017).
Conclusão
Considerando a Figura 1, tendo em mente a síntese do PNA para
cada setor envolvido, e sendo os recursos de água doce o eixo central e as
mudanças climáticas o quadro de referência geral, conclui-se:
1. Quanto aos campos de ação:
a) Todos os setores tratam da sua relevância para o desenvolvimen-
to, considerando as necessidades da população; os recursos de água doce,
embora abundantes, devem estar ao alcance da população; a agricultura é
fundamental para a geração de emprego e renda e a política de segurança
alimentar e nutricional volta-se para o atendimento dos economicamente
mais vulneráveis da população brasileira.
b) As medidas previstas no PNA, no que diz respeito à gestão dos
setores face aos impactos das MCs, sugerem a necessidade de remodelar
sistemas de gestão, repensar políticas, melhorar o uso dos recursos natu-
rais, prevenir e evitar sua degradação.
c) Todos os setores discutem e indicam alternativas para a melhoria
dos serviços ecossistêmicos e elas são mais evidentes para os setores de
recursos hídricos e agricultura, provavelmente por sua maior vulnerabi-
lidade e dependência de tais serviços.
2. Quanto ao nanciamento: o PNA indica fontes de nanciamento e
informa que os recursos serão provenientes dos diversos órgãos envolvidos
com as temáticas setoriais, cujos recursos são oriundos do planejamento
público e fundos especialmente constituídos; outros instrumentos scais,
orçamentários e fundos devem ser buscados. O PNA também aponta para
a necessidade de fontes externas de nanciamento como o GEF.
3. Quanto à governança: percebe-se que o setor que expressa visão
integrada é o de recursos hídricos, ao sugerir um conjunto de medidas e
ajustes na PNRH, nos seus instrumentos de gestão, além de propor maior
integração entre as estruturas de gestão consideradas em suas intercone-
xões. O setor de agricultura apresenta algumas propostas dentro de uma
visão um pouco mais integrada. A perspectiva da segurança alimentar e
nutricional, embora toque em aspectos da agricultura e dos recursos de
água, não sugere alternativas para maior integração. O setor de energia,
recomenda a observância de maior consenso entre suas estruturas buro-
127
Malde de Souza
Bernardo Homan Versieux Nexo entre água, energia e alimento no contexto das mudanças do clima: o caso do Nordeste brasileiro
cráticas e sugere ponderar as interconexões entre energia, uso da terra
e biodiversidade. Considera-se, neste caso, que a alusão ao uso da terra
se relacione ao setor agrícola, mas, não necessariamente à produção de
alimentos, dado que a produção de biomassa é fundamental para a manu-
tenção de matriz energética limpa.
4. Quanto à inovação, o principal desao seria a inovação institucio-
nal e o PNA não parece apontar nessa direção.
Analisando a estrutura central proposta pela perspectiva do nexo
WEF, e a partir da sistematização das políticas previstas no PNA, enten-
de-se que, muito embora a PNRH possa ser adaptada, em razão de ter
sua concepção fundamentada em uma visão integrada, as políticas am-
bientais brasileiras foram formuladas setorialmente e suas estruturas de
gestão se desenvolveram nessa perspectiva. Ademais, muito embora este
artigo não tenha analisado o aparato organizacional criado para a gestão
ambiental no Brasil, pode-se armar que ele é gigantesco e extremamen-
te complexo. Além disso, ele se estrutura a partir de uma visão setorial.
Desse modo, pode-se inferir muitos limites e diculdades para se tratar
a questão ambiental a partir dos nexos WEF. Sem alterações mais subs-
tantivas na concepção das políticas ambientais, considera-se que adotar a
perspectiva do nexo geraria enormes problemas de coordenação entre os
três setores, numa visão macro, e entre as estruturas burocráticas de cada
um deles em seus diversos níveis – federal, estadual e municipal.
Pode-se admitir que, em alguns casos, tais mecanismos existem
– seriam basicamente os conselhos previstos em algumas políticas, cuja
composição permitiria incluir diversos setores, o que poderia promover
maior integração. Ainda assim, faltam estudos mais robustos sobre o seu
funcionamento, principalmente para se identicar problemas de coor-
denação, conitos entre burocracias e entre interesses diversos, am de
uma avaliação quanto ao acesso de stakeholders e possíveis desequibrios
de poder entre os diversos setores que os constituem.
Desse modo, embora a CEPAL possa ver no Brasil um bom exem-
plo para se alcançar a governança ambiental a partir do nexo WEF, tal
possibilidade ainda demanda grandes esforços no sentido de produzir
mudanças mais substantivas na concepção da política ambiental e pro-
mover ampla reforma dos diversos mecanismos operativos existentes e
que deveriam se adequar a essa nova concepção.
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