María del Pilar Ospina Grajales, Emiliano Nicolás Gissi Barbieri Debates y decisiones sobre migración en el Mercosur y en el TLCAN 1990-2019:
una reflexión desde la partcipación de Argentna y de México en procesos de integración regionales
Debates y decisiones sobre migración
en el Mercosur y en el TLCAN 1990-2019:
una reflexión desde la participación de
Argentina y de México en procesos de
integración regionales
Debates and decisions on migration in Mercosur and
NAFTA 1990-2019: a reflection from the participation of
Argentina and Mexico in regional integration processes
Debates e decisões sobre migração no Mercosur e na
TLCAN 1990-2019: uma reflexão desde a participação da
Argentina e o México nos processos de integração regionais
1. Doctora en Ciencias Sociales con
María del Pilar Ospina Grajales1
mención en sociología, Flacso México.
Emiliano Nicolás Gissi Barbieri2
Docente investigadora de la Universidad
Católica de Pereira, Colombia. pilar.
ospina@ucp.edu.co, orcid.org/0000-
0002-1529-0085
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2021v9.n2.p77
2. Dr. en Antropología. Docente-inves-
tigador Universidad de Chile. Santiago,
Recibido el 24 de febrero de 2020
Chile. ngissi@uchile.cl, orcid: https://
Aprobado el 24 de agosto de 2020
orcid.org/0000-0001-5059-7691
Resumen
Este artículo tiene como objetivo hacer una revisión sobre las migraciones en
perspectiva histórica y comparada entre 1990 y 2019, del Mercado Común del
Sur (Mercosur) y del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TL-
CAN). El Mercosur y el TLCAN son dos de los más importantes modelos de
integración regional en los que participan México y Argentina. Aunque estas
iniciativas han evolucionado de manera distinta, ambas se ajustan a lo que se
ha denominado integración económica en el marco del nuevo regionalismo,
producto de las transformaciones políticas y económicas globales de mitad de la
década de 1980. El contexto y el punto de partida de estos acuerdos son algunos
de los elementos que tienen en común, sin embargo, sus formas de abordar las
decisiones migratorias, han sido distintas. En el Mercosur, se fortaleció desde
el 2000 al 2015, la inclusión de decisiones sobre migración como parte de la
integración económica y política del bloque; al contrario, en el TLCAN, hay
una separación entre un acuerdo económico y un acuerdo migratorio; entre la
libre circulación de bienes y mercancías y la libre circulación de personas y de
trabajadores.
Palabras clave: Integración regional. Estado. Migración internacional. TLCAN.
Mercosur.
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Resumo
Este artigo tem como objetivo revisar as migrações, desde uma perspectiva his-
tórica e comparativa, entre 1990 e 2019, do Mercado Comum do Sul (Mercosul)
e do Acordo de Livre Comércio da América do Norte (Nafta). O Mercosul e o
Nafta são dois dos mais importantes modelos de integração regional de que par-
ticipam México e Argentina. Embora essas iniciativas tenham evoluído de forma
diferente, ambas conformam o que se denomina integração econômica no
marco do novo regionalismo, produto das transformações políticas e econômi-
cas globais de meados da década de 1980. O contexto e o ponto de partida Estes
acordos são alguns dos elementos que têm em comum, mas as suas formas de
abordar as decisões de imigração têm sido diferentes. No Mercosul, a inclusão
das decisões sobre migração como parte da integração econômica e política do
bloco foi fortalecida de 2000 a 2015; Ao contrário, no NAFTA, há uma separação
entre um acordo econômico e um acordo de imigração; entre a livre circulação
de mercadorias e mercadorias e a livre circulação de pessoas e trabalhadores.
Palavras-chave: Integração regional. Estado. Migração internacional. NAFTA.
Mercosul.
Abstract
This article aims to review migrations from a historical and comparative pers-
pective, between 1990 and 2019, of the Common Market of the South (Merco-
sur) and the North American Free Trade Agreement (NAFTA). Mercosur and
NAFTA are two of the most important regional integration models in which
Mexico and Argentina participate. Although these initiatives have evolved diffe-
rently, both conform to what has been called economic integration within the
framework of the new regionalism, a product of the global political and econo-
mic transformations of the mid-1980s. The context and the starting point These
agreements are some of the elements that they have in common, however, their
ways of approaching immigration decisions have been different. In Mercosur,
the inclusion of decisions on migration as part of the economic and political
integration of the bloc was strengthened from 2000 to 2015; On the contrary, in
NAFTA, there is a separation between an economic agreement and an immigra-
tion agreement; between the free movement of goods and merchandise and the
free movement of people and workers.
Keywords: Regional integration. State. International migration. NAFTA. Mercosur.
Introducción
Los mecanismos de integración regional son espacios políticos que ex-
tralimitan las fronteras de los Estados, son el resultado de acuerdos interesta-
tales y de la decisión voluntaria de los Estados de expandir la política nacional
y ampliar los marcos de decisión. El auge de los mecanismos de integración
regional se convierte en un elemento clave de la gestión de la política exterior
de México y de Argentina durante la década de 1990, tiempo en el que se
desarrollan las dos iniciativas de integración regional que analizamos en este
artículo y que vale la pena abordarlas luego de casi treinta años de existencia.
La integración regional se ha convertido en uno de los espacios de
despliegue de la política internacional de los Estados. Su evolución ha
consistido en innovaciones institucionales para la deliberación y la toma
de decisiones, así como en el avance de las agendas comunitarias. Las dis-
cusiones sobre la profundización de los vínculos interestatales, ha mar-
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una reflexión desde la partcipación de Argentna y de México en procesos de integración regionales
cado el debate en relación con los límites entre la integración económica
y la política y, uno de los asuntos que mejor da cuenta de esto y que más
controversias genera en los contextos regionales, es el tema migratorio.
La migración es uno de los fenómenos a través de los cuales se ex-
plicita la autonomía estatal y las facultades soberanas de los Estados. La
monopolización de los medios legítimos de la movilidad es el atributo que
detentan exclusivamente los Estados nacionales para regular y controlar
los flujos migratorios en sus fronteras (TORPEY, 2000). Esta capacidad es
una de las competencias de los Estados en la perspectiva de la soberanía
territorial y política.
En relación con esto, el centro de análisis de este artículo, es el ras-
treo de las características de los debates y las decisiones sobre el fenóme-
no migratorio en el Mercosur y en el TLCAN, particularmente desde los
aportes y posturas de México y Argentina respectivamente. La informa-
ción que se utilizó para el desarrollo de este estudio proviene de documen-
tos históricos y del repositorio normativo del TLCAN y del Mercosur, así
como declaraciones emitidas por actores gubernamentales sobre el tema
de interés, y algunas entrevistas de expertos en el lapso de 1990 a 2017, pe-
ríodo de desarrollo de la investigación a la que da lugar este artículo, pero
haciendo alusión a algunos acontecimientos hasta el año 2019 que resultan
significativos para el entendimiento del objeto de este estudio.
El TLCAN y el Mercosur: tensiones entre apertura económica e
integración profunda
La decisión de ser parte de procesos regionales de integración está
sujeta a la orientación de la política exterior de los Estados nacionales. La
iniciativa de sumarse a acuerdos asociativos responde a la necesidad de
los países de articularse con las dinámicas internacionales, asegurando
los intereses y las facultades domésticas. Mantener el respeto de la sobera-
nía se concreta en el modelo institucional del nivel regional, definido me-
diante los mecanismos para la toma e implementación de las decisiones.
La estructura institucional se consolida de acuerdo a los procedi-
mientos internos y a las instancias que se crean para articular los intere-
ses y las decisiones comunes de los Estados Parte. Tanto en el Mercosur
como en el TLCAN existe un modelo intergubernamental. Esta elección
se ha respaldado en el argumento de la soberanía y de la importancia de
mantener la autonomía.
Sin embargo, partiendo del hecho de que la integración regional
es un proceso que se desarrolla de acuerdo a las condiciones históricas
domésticas e internacionales y pese al entendimiento que promueven la
articulación de intereses interestatales, existen algunas agendas comunes
que resultan ser más controversiales que otras y que representan mayores
obstáculos para ser tratadas en el ámbito regional. Es el caso de la cues-
tión migratoria, un asunto que suele entenderse como el complemento
de los procesos de integración económica y el mejor indicador de la pro-
fundización política de las iniciativas regionales o, al contrario, una de las
decisiones más lesivas para la autonomía de los Estados y que deja en evi-
dencia las asimetrías de poder entre los socios de acuerdos de integración.
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Decisiones y debates sobre migración en el TLCAN: las posturas de
México
El TLCAN fue un acuerdo económico que no logró transitar hacia
la profundización de las agendas trilaterales. La defensa de un contrato
económico cerrado bloqueó las posibilidades de adherir asuntos regio-
nales como la migración laboral e irregular. Dentro del desarrollo del
Tratado y de la definición de su estructura institucional, no existió la po-
sibilidad de encaminar este acuerdo hacia soluciones que integraran a los
trabajadores migratorios como parte de los factores productivos, aspecto
también lejano dentro de los términos y contexto de negociación del nue-
vo Acuerdo Estados Unidos - México- Canadá (AEUMC).
El fenómeno migratorio en la región del Norteamérica es uno de
los más complejos a escala mundial. El flujo regular e irregular de per-
sonas desde y a través de México hacia los Estados Unidos y en menor
medida Canadá, es uno de los más importantes globalmente3. A pesar
3. Según la OIM se estima que apro-
ximadamente un millón de mexicanos
de los impactos demográficos, económicos y políticos de las migraciones
(documentados y no documentados)
internacionales entre los países del Norte, éste sigue siendo un asunto que
migran hacia Estados Unidos cada año.
Once millones de personas nacidas en
no logran coordinarse regionalmente y que, al contrario, se encuentra
México viven en ese país; y, en términos
hoy en una de sus peores crisis.
de la condición de país de tránsito,
aunque no existen datos oficiales, se
En el marco de las negociaciones del TLCAN, la cuestión migra-
calcula que alrededor de cuatrocientas
toria hizo parte de los más importantes debates académicos y políticos.
mil personas principalmente proceden-
tes de Centroamérica, cruzan la frontera
Los términos del acuerdo tuvieron como principio la no incorporación de
sur de México para llegar a Estados
decisiones relacionadas con la libre circulación de trabajadores ni con la
Unidos (OIM, 2014).
búsqueda de soluciones al tema de las migraciones irregulares. Uno de los
argumentos más fuertes para defender esta posición fue la naturaleza del
Tratado, negociado sobre la base de un contrato comercial que facilitara
las inversiones y el intercambio económico entre los países Partes.
Dentro del TLCAN se incorporaron medidas importantes para
normar el ingreso de personas a los territorios de los Estados Partes con la
intención de desarrollar actividades económicas referidas a los objetivos
del Tratado. En el artículo 1603 del TLCAN se regulaba el procedimiento
de entradas temporales, que consiste en la autorización del ingreso de
personas de negocios, siempre y cuando se cumpliera con todas las con-
diciones establecidas por las políticas y las autoridades migratorias. En el
desarrollo de estos procesos y procedimientos se respeta la discrecionali-
dad de cada Estado en esta materia.
Aunque las decisiones aplicarían para los tres países, estas consi-
deraciones responden a la adecuación de los requerimientos migratorios
de Estados Unidos para facilitar el movimiento del capital humano cali-
ficado para desarrollar las operaciones comerciales del Tratado. En otras
palabras, no se crean canales regionales para el desarrollo de la movilidad
laboral, sino que se les asigna un procedimiento especial dentro de las
categorías migratorias especializadas de la política de los Estados Unidos.
En síntesis, “El TLCAN avanza en la libre movilidad del capital, mercan-
cías, servicios, inversiones, personas de negocios, pero excluye la movili-
dad del factor mano de obra” (SANDOVAL, 2000, p. 64).
Para la coordinación de las cuestiones técnicas - migratorias se pro-
puso dentro del articulado del TLCAN la creación de un Grupo de Tra-
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una reflexión desde la partcipación de Argentna y de México en procesos de integración regionales
bajo, conformado por representantes de cada uno de los Países Partes,
incluyendo funcionarios responsables del tema migratorio. Uno de los
objetivos de este grupo sería la “elaboración de medidas que faciliten aún
más la entrada temporal de personas de negocios conforme al principio
de reciprocidad” (TLCAN, 1993, Artículo 1605).
Por entrada temporal se entenderá la entrada de una persona de
negocios de una Parte a territorio de otra Parte sin la intención de es-
tablecer residencia permanente; y por persona de negocios, se define
un ciudadano de alguno de los países miembros que participa en el co-
mercio de bienes, prestación de servicios, o en actividades de inversión
(TLCAN, 1993: Artículo 1608). La mención al asunto de la prestación de
servicios es importante en este tratado de libre comercio porque es el
elemento que permite la inclusión de la movilidad profesional como una
categoría ligada a la migración calificada o del tránsito de profesionales
(RODRÍGUEZ, 2013) que sirvió de insumo para la creación de la visa
4. Visa TN (Trade National).
TN4 o visa TLCAN.
Los servicios profesionales en el TLCAN se abarcan desde dos pers-
pectivas: 1) desde el comercio transfronterizo de servicios y 2) como par-
te de las categorías de entrada temporal de personas de negocios. Los
servicios profesionales se definen como la prestación de un servicio que
requiere educación superior especializada, cuyo ejercicio es autorizado o
restringido por los Países Partes (TLCAN, 1993, Artículo 1213).
Esta decisión se complementó con un apéndice (TLCAN, 1993,
Apéndice 1603.D.1) dentro del cual se enlistaron las profesiones que serían
tenidas en cuenta para el ingreso temporal de personas para la prestación
de servicios en algunas áreas específicas. Más de sesenta profesiones fue-
ron incluidas y se agruparon en cuatro secciones: científicos, profesio-
nales en general, profesiones médicas y profesores. Los requisitos para
acreditar la condición de profesional son la presentación del título y/o la
licencia profesional válida para el lugar donde sería ejercido el empleo
(RODRÍGUEZ, 2013, p. 202).
La determinación en relación con la migración calificada ajustó el
sistema estadounidense de visas para personas “no inmigrantes”. Las nue-
vas categorías promovidas por vía del TLCAN empezaron a hacer parte
del tráfico migratorio autorizado y regulado. “Las visas TN, creadas ex
professo para el TLCAN, que autorizan la ocupación temporal de profe-
sionales en las categorías ocupacionales enlistadas en el tratado y (…) las
visas E1 y E25 destinadas a actividades empresariales, comerciales y finan-
5. Esta visa ha existido antes que la
visa del TN, pero ha cumplido una
cieras respectivamente” (RODRÍGUEZ, 2013, p. 202).
función similar de coordinar el ingreso
La visa TN tiene la característica de ser otorgada a personas de Mé-
de personas procedentes de países con
los que Estados Unidos tiene acuerdos
xico o de Canadá con profesiones altamente calificadas y con una pro-
comerciales formales.
puesta laboral de tiempo completo o de medio tiempo de un empleador
en Estados Unidos. Los empleadores de trabajadores extranjeros deben
tener certificaciones laborales debidamente legalizadas y ser capaces de
demostrar la cualificación del postulante para el empleo y la no disponi-
bilidad de profesionales nacionales para cubrirlo. En síntesis, “El TLCAN
avanza en la libre movilidad del capital, mercancías, servicios, inversio-
nes, personas de negocios, pero excluye la movilidad del factor mano de
obra” (SANDOVAL, 2000, p. 64).
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Aunque los criterios de la visa se estandarizaron en el TLCAN,
existe un trato distinto para los ciudadanos mexicanos y los canadienses.
La visa TN se subdivide en TN-1 para Canadá y TN-2 para México. La
solicitud de la visa TN-2 desde México sigue varios procedimientos: 1)
es tramitada por los servicios consulares de Estados Unidos en México,
2) debe mantenerse dentro de las cuotas establecidas por este país (5.500
visas por año), criterio y límite cuantitativo que sólo estableció Estados
Unidos, y 3) debe contar con una invitación formal del empleador.
La ausencia de decisiones regionales sobre migración en el esce-
nario del TLCAN hace que este sea un asunto tratado por medio de las
relaciones bilaterales, más intensas con Estados Unidos, pero también con
ciertas particularidades con Canadá. Después de la puesta en marcha del
Tratado en 1994 se intensificaron los flujos laborales hacia Canadá, las pe-
ticiones de residencia permanente y temporal, así como las solicitudes de
refugio. Por esta razón, desde el año 2009 se empezaron a endurecer las
condiciones de entrada para los mexicanos y se impuso una visa para los
viajeros procedentes de México (VEREA, 2010). Esta medida caducó en el
año 2016, momento en el que el gobierno canadiense decidió la elimina-
ción de este requisito como un gesto del mejoramiento de las relaciones
bilaterales entre ambos países.
A pesar de que México accedió a la demanda de no incluir el tema
de la circulación de trabajadores, en la etapa de negociación inicial del
Tratado, hubo presiones internas desde el sector político parlamentario
para que esta cuestión se introdujera en las agendas junto con los temas
laborales y medioambientales, dos asuntos no considerados al principio,
pero incorporados posteriormente como acuerdos paralelos.
Sostenemos que los nuevos acuerdos deben incluir, adicionalmente a los aparta-
dos estrictamente comerciales (…), otros capítulos de importancia fundamental
para la defensa del interés nacional, especialmente en lo relativo a estándares am-
bientales y laborales (…) y un capítulo especial sobre regulaciones en materia de
migración, que permitiera sancionar, en un tratado internacional, los derechos
humanos, sociales y laborales de los mexicanos residentes en los E.U y facilitar
flujos migratorios con pleno respeto a las normas internacionales (CÁMARA DE
SENADORES DEL CONGRESO DE LA UNIÓN LV LEGISLATURA, 1992).
De acuerdo con lo anterior, no sólo se concibe la importancia de la
migración de trabajadores sino la movilidad regional en una perspectiva
amplia, que conforme al respeto de los derechos humanos y a las norma-
6. El 25 de mayo del 2011 se expide la
nueva ley de migraciones mexicana.
tivas internacionales resuelva la situación legal de los mexicanos indocu-
Dentro de las primeras disposiciones
mentados residentes en Estados Unidos, así como el emprendimiento de
preliminares hay un reconocimiento de
la importancia de atender de manera
mejores estrategias que permitan los flujos ordenados de personas en aras
integral y en todas sus modalidades el fe-
de fomentar una integración económica regional más profunda6.
nómeno migratorio. De la misma manera,
el respeto por los derechos humanos; el
Los debates propuestos sobre la ampliación de la agenda en la in-
principio de reciprocidad (garantizar los
tegración estaban sujetos a críticas que develaban cómo el acuerdo de-
mismos derechos que son reclamados
pendía de las voluntades de los tres gobiernos, y que pese a justificar su
para sus ciudadanos en el exterior); la
naturaleza exclusivamente económica, se habían adicionado temas que
corresponsabilidad consistente en la
vinculación de autoridades nacionales
no sólo tenían que ver con el comercio, los servicios y la inversión, sino
y extranjeras para la gestión de esta
que impactaban en las políticas sociales de los Estados miembros. De allí
cuestión; la facilitación de la movilidad
que desde los debates parlamentarios se expusiera la necesidad de tratar la
internacional de personas con orden y
seguridad; y la complementariedad de
problemática de millones de trabajadores migrantes como un asunto de
los mercados laborales en la región, son
índole económica, política, social y de responsabilidad bilateral y regio-
algunos de los asuntos más destacados.
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una reflexión desde la partcipación de Argentna y de México en procesos de integración regionales
nal (CÁMARA DE SENADORES DEL CONGRESO DE LA UNIÓN LV
LEGISLATURA, 1992), así como la inclusión de la circulación de trabaja-
dores como parte de los factores de producción y en consonancia con la
naturaleza económica del Tratado. La discusión sobre el asunto migrato-
rio al final se redujo a un problema de seguridad para los Estados Unidos
y como un asunto de responsabilidad de cada Estado.
Durante el gobierno de Fox se planteó la posibilidad de apertura
del Tratado para que permitiría articular las soluciones binacionales para
la migración regional. Un acuerdo migratorio integral con los Estados
Unidos requería de soluciones estructurales. Los principales elementos
que definían la propuesta de Fox eran: 1) regularización de migrantes me-
xicanos indocumentados, 2) acuerdos para trabajadores temporales, 3) se-
guridad en la frontera, 4) aumento de visas permanentes para mexicanos,
y 5) desarrollo económico y canalización de recursos a zonas expulsoras
(CASTAÑEDA, 2001).
Durante el gobierno de Fox se impulsó la idea de un acuerdo mi-
gratorio dentro del TLCAN, mediante la estrategia de un NAFTA plus,
que tenía como objetivo la profundización de la integración en varios
aspectos: a) expandir la libertad del comercio y la inversión a otras esfe-
ras; b) armonizar las políticas públicas con los objetivos del tratado; y c)
definir un acuerdo migratorio que regulara el movimiento migratorio de
trabajadores mexicanos hacia Estados Unidos y Canadá (NOVELO, 2004,
p. 226).
Estas iniciativas, impulsadas en los gobiernos de Fox y Bush, venían
tomando fuerza al punto que el presidente mexicano logró un espacio
en el Congreso de los Estados Unidos para exponer la necesidad de un
acuerdo migratorio para la regularización de los migrantes mexicanos en
territorio estadounidense. Las resistencias se manifestaron por parte de
sectores políticos y sociales conservadores de ese país. Los argumentos
principales en contra, redundaban en pronunciamientos xenófobos, racis-
tas y, en algunos casos, a la apelación de la naturaleza cerrada del Tratado
dentro del cual no se había considerado la ampliación de las libertades a
otros factores productivos más allá del comercio y la inversión (NOVE-
LO, 2004), argumentos vigentes en el marco del actual gobierno de Do-
nald Trump y que se reflejan en la gestión de medidas duras en contra de
los migrantes de origen latinoamericano.
La coyuntura del 11S, la resistencia de grupos políticos nacionales y
los obstáculos para la gestión multilateral de la migración, frustraron las
aspiraciones de Fox en esta materia. Dentro de la agenda de discusión de
los líderes del Norte la migración irregular no ha sido un tema central, a
causa de las controversias que genera y de los obstáculos que se producen
por la importancia que se le adjudica al asunto de la seguridad, aspecto
que termina direccionando la política migratoria estadounidense hacia la
securitización de las fronteras y el control militar de los flujos migratorios
irregulares (NOVELO, 2004; MENDOZA, 2005).
La más reciente discusión sobre el TLCAN y las migraciones se da
durante las elecciones presidenciales del 2016 con Donald Trump como
candidato republicano y luego presidente de los Estados Unidos. Uno de
los puntos centrales de los debates de la campaña fueron las propuestas en
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relación con las políticas migratorias que, continúan en la línea de la cri-
minalización y la seguridad. En referencia al TLCAN, se cuestionan los
alcances del acuerdo, se plantea una limitación al intercambio económico
entre los países, y, en consecuencia, el momento más actual del Tratado
aleja las posibilidades de dar pasos hacia las decisiones en torno a la mi-
gración regional de trabajadores y las soluciones políticas y consensuadas
(no militares y arbitrarias) a la migración irregular.
La propuesta de Trump de una reforma migratoria para los Estados
Unidos contiene: la eliminación del derecho de ciudadanía por nacimien-
to, el reforzamiento de la seguridad fronteriza, y el endurecimiento de los
requerimientos para las solicitudes de refugio (ROYO y UREÑA, 2015, p.
5). La retórica de Trump se ha caracterizado por argumentos de carácter
7. El día 27 de enero de 2017, el presi-
nacionalista, de una visión de las migraciones en una perspectiva de se-
dente Donald Trump emitió una decisión
ejecutiva dentro de la cual decretaba
curitización7 y la criminalización de inmigrantes de procedencia de países
el cierre de las fronteras de Estados
latinoamericanos y musulmanes. La idea de un país para los estaduniden-
Unidos para ciudadanos procedentes de
ses, de un gobierno que defienda los intereses nacionales, de la protección
países de mayoría musulmana y refugia-
dos. Los países afectados serían: Irán,
de los trabajadores y de la inversión norteamericana, son algunas de las
Sudán, Yemen, Siria, Libia e Irak. Esta
cuestiones que se exponen en sus discursos y en sus tempranas decisiones
decisión se respaldó en argumentos que
al frente del poder ejecutivo con repercusiones directas sobre la integra-
aparentemente defienden la seguridad
de los Estados Unidos citando en su
ción regional y la globalización.
discurso a las víctimas del atentado del
En el discurso público del presidente de los Estados Unidos se ha
11 de septiembre de 2001 (BASSETS,
2017). Esta medida fue finalmente blo-
hecho una explícita vinculación entre el TLCAN, la inmigración y la se-
queada por un tribunal de apelaciones
guridad fronteriza8 que pone trabas a las limitadas decisiones sobre mi-
de Estados Unidos, pero demuestra cla-
gración profesional y de negocios, y a las posibles aspiraciones de ampliar
ramente el tinte de la política migratoria
en este gobierno.
el alcance migratorio del Tratado y del reconocimiento de la importancia
de este fenómeno para la región.
8. “We’re going to start some negotia-
Una medida reciente, la renegociación del TLCAN acorde con su
tions having to do with NAFTA,” Trump
política proteccionista de la producción y de la inversión nacional esta-
said. “Anybody ever hear of NAFTA?”
he said. “I ran a campaign somewhat
dounidense, deja entrever la naturaleza de la gestión de las relaciones
based on NAFTA. But we’re going
regionales, el centralismo del discurso nacionalista en procesos de nego-
to start renegotiating on NAFTA, on
immigration, on security at the border.”
ciación trilateral es un aspecto que se profundiza con el gobierno actual
(BRADNER, 2017).
pero que ha estado latente en la relación de los países que conformaron el
TLCAN y que continúan asociados a través de un nuevo acuerdo comer-
cial revisado en algunos aspectos sustanciales, pero todavía más cerrado
a la disposición de una integración regional profunda.
Las políticas del Trump presidente han sido más explícitas aun que
las promesas de campaña del Trump candidato. Desapareció su populis-
mo económico de distribución y asumió un neoliberalismo hiper-reaccio-
nario de reconocimiento, respaldando jerarquías de estatus y prohibien-
do primero los viajes de nativos de siete países musulmanes (Siria, Iraq,
Irán, Libia, Somalia, Sudán y Yemen) y más tarde también de Venezuela,
políticas características de un nacionalismo étnico de sesgo excluyente
(FRASER, 2019).
La separación de las familias, la reclusión de adultos y niños en con-
diciones indignas en centros de detención de migrantes, las amenazas de
deportaciones masivas, las redadas en los hogares y lugares de trabajo, el
ensanche de la Border Patrol con más agentes y la expulsión del país de las
personas con casos pendientes por violación a la legislación migratoria,
han caracterizado su política migratoria. De hecho, 267.258 migrantes
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María del Pilar Ospina Grajales, Emiliano Nicolás Gissi Barbieri Debates y decisiones sobre migración en el Mercosur y en el TLCAN 1990-2019:
una reflexión desde la partcipación de Argentna y de México en procesos de integración regionales
fueron deportados durante el año 2019 por el Servicio de Inmigración y
Control de Aduanas (ICE, en inglés), que presume de haber duplicado el
número de familias expulsadas (SERNA, 2019).
Este endurecimiento de los controles migratorios se ha justificado
sosteniendo que los trabajadores inmigrantes poco calificados compiten
por los puestos de trabajo estadounidenses y provocan que los salarios
bajen para todos los empleados. Estas medidas han contado con el apoyo
de la institucionalidad estadounidense, como el Tribunal Supremo de Es-
tados Unidos, que ha permitido que se pongan en práctica normas que
prohíbe que los inmigrantes legales que reciban ayudas sociales, como
bonos de comida o asistencia gratuita médica, puedan optar a la residen-
cia permanente, la Green Card o “visado de diversidad”. También está por
saber qué sucederá con los más de 10 millones de extranjeros sin papeles
que residen en el país, la mitad de los cuales ha vivido en EE. UU. por más
de una década. El miedo y la crueldad han reemplazado el humanitaris-
mo, protección y reunificación de la familia. Un punto central han sido
los avances y retrocesos en el deseo de Trump de ampliar la construcción
del muro en la frontera sur (HINES, 2019).
9. Por la amplia información y docu-
Decisiones y debates del Mercosur en materia migratoria9: las posturas
mentación con la que se cuenta en el
de Argentina
Mercosur en este apartado se tendrán
únicamente en cuenta las decisiones
En el Mercosur, el Tratado de Asunción planteó las condiciones para
que en materia migratoria se han toma-
do desde el Consejo del Mercado Co-
la conformación de un mercado común que permitiera la libre circula-
mún (CMC), como parte de los acuerdos
ción de bienes, servicios y factores productivos mediante la eliminación de
emanados de la Reunión de Ministros
los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulación de
del Interior y de las recomendaciones
del Foro Especializado Migratorio.
mercaderías (ALFONSO, 2012). En esta primera etapa de negociación, la
movilidad estaba sujeta a la variable económica de factores de producción.
En 1992, mediante el Cronograma de Las Leñas, se introducen
algunos temas migratorios desde una perspectiva económica, laboral y
fronteriza. Este instrumento sirvió para establecer las condiciones de la
cooperación en materia civil, comercial, laboral y administrativa (CMC/
10. En adelante la referencia a las
DEC.005/92)10. En ese mismo año se inicia el debate sobre la integración
decisiones tendrán este formato CMC
fronteriza mediante la decisión CMC/DEC.9/92 para instrumentar los
que corresponde a Consejo del Mercado
controles integrados en la frontera que facilitara el libre flujo de bienes
Común.
y mercancías. Este fue un insumo importante para la formulación de la
primera versión del Acuerdo de Recife de 1993 (CMC/DEC.005/93).
En 1994 y tras la definición de la estructura institucional del Mer-
cosur (Protocolo de Ouro Preto), se conforma el subgrupo de trabajo 10
(SGT 10) responsable de los asuntos laborales, empleo y seguridad social.
Este espacio se caracterizó por moverse en un marco conceptual que no
consideró la inclusión de la libre circulación de personas como parte de
las negociaciones regionales, y sus aportes quedaron reducidos al estudio
de las condiciones de trabajo en las esferas nacionales y en las regiones de
frontera (PÉREZ VICHICH, 2007).
Un hecho importante que permitió el avance del abordaje comu-
nitario sobre la temática migratoria fue la creación de la Reunión de
Ministros del Interior (RMI) mediante la decisión CMC/DEC.007/96. El
objetivo central de este espacio era el avance del proceso de integración
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 2, (jul. 2021), p. 77-95
regional bajo la responsabilidad de funcionarios de nivel ministerial que
articularan mecanismos e intereses de su competencia, entre ellos los te-
mas de seguridad. Sin embargo, poco a poco se fue desarrollando en su
seno un amplio debate sobre la cuestión migratoria.
Las primeras propuestas en relación con el manejo de fronteras
tenían que ver con La Reglamentación del Régimen de Tránsito Veci-
nal Fronterizo (CMC/DEC.014/00), que Conforme a la decisión CMC/
DEC.15/00 y CMC/DEC.14/00 establecieron las bases para la implemen-
tación de ese régimen, exponiendo la voluntad de los Estados Partes para
acordar soluciones jurídicas y cooperar en torno a intereses referentes al
11. Las decisiones CMC/DEC.18/99 y
control migratorio en el Mercosur11. Coherente con la medida anterior,
CMC/DEC.19/99 y fueron los insumos
en el 2000 se revisa y se hacen ajustes al Acuerdo de Recife, con el fin
para las decisiones finales del año 2000.
de hacer más eficiente el flujo de bienes, mercancías y personas, estab-
leciendo procedimientos técnicos y operativos para la regulación de las
fronteras de los países signatarios. A este acuerdo se le hace una comple-
mentación en materia migratoria en el año 2012 y 2014 (CMC/DEC.07/12
y CMC/DEC.018/14).
De la mano con la propuesta de manejo integrado de fronteras,
también en el año 2000 se promueve la exención de traducción de docu-
mentos administrativos para efectos de inmigración (CMC/DEC.044/00);
la exención de visado para la permanencia hasta de noventa días en algu-
no de los Estados Partes (CMC/DEC.048/00); y la instalación de canales
privilegiados en los aeropuertos que permitiera un trato preferencial a los
ciudadanos del Mercosur (CMC/DEC.046/00 y CMC/DEC.047/00).
Como puede observarse hasta aquí, las principales decisiones en
materia migratoria en la primera década de operación del Mercosur se
desarrollaron con el propósito de facilitar la circulación de los factores
productivos (incluido el flujo de trabajadores) y la homologación de pro-
cedimientos administrativos y logísticos para el tratamiento del tema mi-
gratorio en cada uno de los Estados Partes. “El acuerdo Mercosur lo que
diseña es un mercado común, y entonces para una categoría de integra-
ción, mercado común, corresponde qué nivel de libertad de circulación
de trabajadores, no se hablaba de circulación de personas en general, sólo
de trabajadores, todavía como una categoría económica, puramente eco-
nómica” (PÉREZ, comunicación personal, mayo 2 de 2016).
Las declaraciones conjuntas de los países miembros sobre temas
tales como la Institución del Refugio y la Declaración de Asunción sobre
Tráfico de Personas en 2001, evidenciaron el compromiso del Mercosur
con la dimensión migratoria y la necesidad de articular intereses y esfuer-
zos comunes en esta materia12.
12. El 10 de noviembre del 2000 se
firma en Río de Janeiro la Declaración
Los Acuerdos de Residencia (CMC/DEC.028/02) inauguran una
sobre le Institución del Refugio que
etapa en el desarrollo del Mercosur y en el tratamiento de la variable
comprometía al Mercosur al tratamiento
de los refugiados conforme a la norma-
migratoria. Estos acuerdos se convirtieron en el medio que consolidó el
tividad internacional y a los Derechos
discurso y los instrumentos jurídicos para la facilitación de los trámites
Humanos.
migratorios y de la regularización de migrantes en los Estados Partes.
Esta decisión comunitaria permitió hacer una transición de la categoría
de movilidad laboral y cooperación administrativa, a una más amplia,
dentro de la cual el criterio de la ciudadanía es la variable que facilita la
circulación de personas entre los países del Mercosur.
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María del Pilar Ospina Grajales, Emiliano Nicolás Gissi Barbieri Debates y decisiones sobre migración en el Mercosur y en el TLCAN 1990-2019:
una reflexión desde la partcipación de Argentna y de México en procesos de integración regionales
Dos fueron los antecedentes más importantes para la formulación
de los Acuerdos de Residencia: 1) la presentación de un proyecto de am-
nistía migratoria por parte de la delegación de Brasil, en una reunión del
Grupo Migratorio del Mercosur en agosto de 2002, y 2) las iniciativas
que exponían la importancia del tratamiento diferencial favorable a los
ciudadanos del Mercosur en procesos de tramitación y regularización
migratoria en territorio de los países pertenecientes al Mercosur, sin que
existiera la obligación de egresar del país para la gestión de dichos trámi-
tes (ALFONSO, 2012, p. 49).
Tras la propuesta de la delegación brasileña, el grupo de trabajo
de la Argentina asume un liderazgo representativo para incentivar esta
13. Las decisiones y los debates sobre
iniciativa13. En la RMI del 30 de agosto del 2002 se planteó dentro de la
el tema migratorio en el Mercosur, ana-
agenda de discusión el asunto de la “Amnistía Migratoria”. La delegación
lizados desde la relación de la Argentina
de la Argentina propuso no hablar de Amnistía sino de Regularización,
con el bloque, genera elementos impor-
tantes para la definición de las políticas
término que permitía el planteamiento de una política menos coyuntural
migratorias de ese país y de su posición
y sin límites de tiempo (Memoria Institucional RMI, s.f, p. 27); en otros
sobre las migraciones internacionales
términos, sería una política permanente del bloque y de los países miem-
y regionales. La vinculación de la
Argentina al acuerdo de integración del
bros que logró consolidarse en el proyecto de los Acuerdos de Residencia,
Mercosur ha tenido impactos sobre la
presentado por ese país y aprobado posteriormente por el resto de los
estructura jurídica y la formulación de
miembros del bloque.
políticas públicas para el tratamiento
de las migraciones intrarregionales
Estos Acuerdos se justificaban como una decisión que aportaba al
(MAGUID, 2005). Ejemplo de esto fue
objetivo de la profundización del proceso de integración por medio de la
la firma de los Acuerdos de Residencia,
los cuales no sólo representaron una
implementación de un discurso y una política regional que abría el cami-
decisión fundamental para el tratamien-
no a la libre circulación de personas y a la regularización de migrantes,
to regional de la movilidad poblacional
temas que empezaban a tomar un impulso fuerte en la RMI.
(DOMENECH, 2007; MODOLO, 2012),
sino que se convirtieron en un insumo
En el Acuerdo de Regularización Migratoria en el Estado de Re-
de la nueva política migratoria de
sidencia ya no era el tipo de actividad que realizaba el solicitante la que
Argentina y del desarrollo del programa
determinaba el procedimiento para aplicar a ella, sino únicamente la
de regularización migratoria “Patria
Grande”.
nacionalidad. Además, los países se comprometían a asegurar el acceso
pleno a las mismas libertades y derechos civiles, sociales, culturales y eco-
nómicos que tienen los ciudadanos del país receptor.
En este contexto, las declaraciones de los gobiernos del Mercosur en
relación con los Acuerdos de Residencia redundaban sobre tres aspectos
fundamentales: la conformación de un espacio regional de libre circula-
ción, el trato a los migrantes conforme a los derechos humanos, y el respeto
14. En el artículo 3 de los Acuerdos de
por la legislación interna de los Estados receptores14. Así lo expresa Mónica
Residencia se defiende la idea según la
Elsa García, Directora de Migraciones Internacionales de la Argentina:
cual se deben respetar las categorías
Una gran diferencia, y es lo que para mí es un avance del Mercosur, es que en
migratorias establecidas en las legisla-
ciones nacionales, para determinar el
la Comunidad Andina las facilitaciones migratorias para sus miembros deben
proceso de concesión de residencia o
tener un criterio, por ejemplo, el tener un trabajo. En el acuerdo de residencia se
cualquier otro estatus migratorio.
eliminó ese requisito; ya no se necesita acreditar ser estudiante, ni ser rentista, ni
ser… simplemente ser nacional, o sea, es un avance porque se le otorga derechos
más allá de para qué va a ir a residir a alguno de estos países. Entonces, los avan-
ces en el ámbito del Mercosur son la base para avanzar en la incorporación de
otros derechos hacia la ciudadanía sudamericana hacia un concepto mucho más
amplio de lo que implica derechos ciudadanos; una participación política, tambi-
én es un… el acervo cultural común que existe. Se va avanzando, o sea, no hay
nada definido, pero se va avanzando paulatinamente en ese sentido (GARCÍA,
comunicación personal, mayo 30 de 2016)
Lo pactado en los Acuerdos de Residencia se ha presentado como
uno de los mayores logros del Mercosur; no sólo por haber logrado tran-
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sitar de las clasificaciones migratorias ordinarias a un único criterio uni-
versal otorgado por la nacionalidad, sino también porque esta fue una
propuesta que expuso el compromiso colectivo con los Derechos Huma-
nos y con el acceso a los derechos básicos por parte de los ciudadanos
“mercosureños”, en cualquiera de los países pertenecientes al bloque.
La Declaración de Principios Migratorios del año 2004 expone la
vocación y los propósitos del bloque relacionados con la temática migra-
toria y con los avances que los acuerdos del 2002 hicieron posibles. El diá-
15. En el año 2005 se hace la Decla-
logo multilateral, el respeto por los Derechos Humanos15, la importancia
ración de Montevideo contra la trata
de la regularización de los migrantes, la reciprocidad entre los Países Par-
de personas en el Mercosur y en los
tes y el reconocimiento de la migración como un fenómeno que enrique-
Estados Asociados.
ce el diálogo cultural, son menciones que ponen en evidencia el avance
discursivo del Mercosur sobre las migraciones internacionales y su rol en
el ámbito de la integración regional.
Luego del debate de esos años y de los Acuerdos de Residencia, la
más reciente decisión en materia migratoria en el Mercosur fue el Esta-
tuto de Ciudadanía formulado del 2010 (CMC/DEC. 64/10). Tuvo un pre-
cedente importante en la decisión CMC/DEC. 63/10, dentro de la cual se
hace una mención explícita de la intención de profundizar el proceso de
integración regional, mediante el impulso de la ciudadanía mercosureña
y el fomento de la identidad cultural entre los países del bloque.
Sin duda, todos y cada uno de los avances en materia migratoria
coinciden con el liderazgo de Argentina en el Mercosur y la postura parti-
cular de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner sobre los pro-
cesos de integración. Es durante el gobierno de Néstor Kirchner que se
impulsa el Mercosur, no sólo como iniciativa económica, sino también de
integración política. En palabras del mandatario: “Nuestra prioridad en
política exterior será la construcción de una América Latina políticamen-
te estable, próspera y unida con base en los ideales de democracia y jus-
ticia social” (KIRCHNER, 2003). Esto generó puentes que acercaron las
relaciones entre Brasil y Argentina, históricamente tensas, y fue la base
de propuestas latinoamericanas de integración que tomaron forma en el
2004, a través de la creación de la Unidad de Naciones Suramericanas
(UNASUR), iniciativa dentro de la cual el gobierno argentino asumió un
importante papel, así como en la ampliación de las agendas del Mercosur.
Al respecto Kirchner defendía que:
El Mercosur y la integración latinoamericana deben ser parte de un verdadero
proyecto político regional. Nuestra alianza estratégica con el Mercosur, que
debe profundizarse hacia otros aspectos institucionales que deben acompañar la
integración económica, y ampliarse abarcando a nuevos miembros latinoameri-
canos, se ubicará entre los primeros puntos de nuestra agenda regional (KIR-
CHNER, 2003).
El papel del Mercosur ocupó un lugar importante dentro de los
discursos presidenciales sobre política exterior. Para Néstor Kirchner la
integración, además de ser un instrumento estratégico para la inserción
económica mundial, era un espacio en el que debían entrelazarse las agen-
das domésticas con las decisiones y políticas de carácter regional. Para él,
todos los países pertenecientes al bloque tenían realidades y problemas si-
milares que atender: empleo, inclusión, medio ambiente, competitividad
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una reflexión desde la partcipación de Argentna y de México en procesos de integración regionales
internacional e inserción económica en el mundo; todos asuntos presen-
tes en las agendas nacionales, y que, a través de los esfuerzos regionales
articulados podrían atenderse de manera más efectiva.
El gobierno de Cristina Fernández de Kirchner (2007-2015) es un
continuum en muchos aspectos del gobierno que la precedió. En el ám-
bito de la política exterior esto se evidencia en el mantenimiento de
muchas de las agendas que se venían desarrollando, pero también en
la permanencia de los funcionarios encargados de las relaciones exte-
riores, principalmente en la ratificación del Canciller de la Nación. La
integración regional siguió jugando un papel clave dentro de las estra-
tegias de fortalecimiento de las relaciones con los países latinoameri-
canos. El Mercosur se mantuvo como la iniciativa a través de la cual se
gestionaban muchos de los intereses económicos del país, así como el
mecanismo que logró acercar a Brasil y Argentina como los dos socios
más importantes del bloque.
Los discursos sobre la integración regional en este gobierno y en
el anterior señalaron hacia dónde apuntaban los intereses económicos y
políticos de la Argentina. Aunque no existió una confrontación directa
con Estados Unidos, en efecto el Mercosur fue la decisión que reflejó la in-
clinación de la balanza geopolítica hacia América Latina y el alejamiento
de la alineación por la que había encaminado Menem al país. En palabras
de la Presidenta Cristina Fernández de Kirchner:
Por eso creo que es importante plantearnos hoy como punto de partida la necesi-
dad de construir un nuevo orden regional que dé cuenta de las transformaciones
de ese mundo que no volverá a ser el mismo. Y dar cuenta de esta transforma-
ción, significa saber que tenemos que relacionarnos, no desde la subordinaci-
ón, sino desde la colaboración y la cooperación. Asumir ese cambio, significa
comprender que el gran desafío es la integración y no la injerencia en los asuntos
internos de nuestros países violentando, muchas veces, nuestras soberanías
nacionales (FERNÁNDEZ DE KIRCHNER, 2009).
En la concepción de la presidenta, el esfuerzo de integración regio-
nal daba a los países miembros mejores posibilidades de negociación y
competencia en el mercado mundial. De allí que su apuesta por la coope-
ración Sur- Sur haya sido una de las principales banderas de su gobierno.
Durante los dos gobiernos de los Kirchner el asunto migratorio cobra
gran importancia. Durante el 2003 y 2004 se aprobó una nueva Ley Mi-
gratoria para el país con un enfoque en derechos humanos. Esta decisión
suma una nueva agenda en las relaciones internacionales en la cual la
temática consular y migratoria comienza a ser tema importante dentro
de la política exterior y regional del Mercosur.
La era Kirchner llegó a su final con el triunfo electoral de Mauricio
Macri en el 2015. Este cambio de liderazgo en la Argentina perfiló un ho-
rizonte distinto en la gestión de las relaciones exteriores del país. En rela-
ción con los vínculos regionales a través del Mercosur, se promovió desde
el discurso oficial la necesidad de mantener las relaciones con el bloque,
16. La cláusula democrática del Mer-
pero proponiendo algunos ajustes importantes. Para empezar, desde el
cosur se desarrolla en el contexto del
momento de la toma de posesión del nuevo presidente hay una crítica al
Protocolo de Ushuaia firmado en 1998
lugar que tiene Venezuela dentro de esta alianza y se cuestionan algunas
y en el que se establece la suspensión
de cualquiera de los miembros del
de las situaciones políticas de ese país, las cuales deberían, según Macri,
bloque, en caso de ruptura del orden
revisarse en el ámbito de las cláusulas democráticas del Mercosur16.
democrático.
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Las diferencias ideológicas del gobierno saliente y entrante se mani-
festaron en algunas de las discusiones en el Mercosur. Durante la gestión
de Cristina Fernández de Kirchner, la Argentina lideró la vinculación de
Venezuela como socio pleno del bloque. Dentro de los argumentos más
importantes, se expuso la importancia estratégica de un miembro que
contara con algunas ventajas en el sector energético. Sin embargo, detrás
de esto se podía evidenciar la afinidad política entre estos países y el dis-
curso compartido en torno a la integración latinoamericana.
Mauricio Macri expuso en la primera cumbre del Mercosur, en la
que participó el 21 de diciembre de 2015, que no pueden tolerarse viola-
ciones a la democracia o a las libertades por parte de ninguno de los países
del Mercosur, refiriéndose concretamente a Venezuela y a la situación de
algunos miembros de la oposición de ese país que se encuentran privados
de la libertad (MASTROPIERRO, 2016, p. 5). Por estas circunstancias, el
presidente argentino se opuso rotundamente a que Venezuela asumiera
la presidencia pro tempore del bloque en el segundo semestre del 2016, lo
cual desató una importante crisis interna en el Mercosur, que se tradujo
en la suspensión de ese país por el resto de los miembros del bloque, alu-
diendo incumplimientos técnicos y políticos. Pese a esta situación, Vene-
zuela asumió la presidencia del bloque en junio de 2016 (por primera vez
desde su vinculación plena en 2012) hasta diciembre de ese mismo año,
17. La rotación de la presidencia pro
cuando hace el traspaso a la Argentina17.
tempore del Mercosur se hace conforme
La participación temprana de Macri en el bloque dejó entrever la
al artículo 5 del Protocolo de Ouro Preto,
importancia que se le asignó al Mercosur por parte de este gobierno. Sin
según el cual, esta responsabilidad se
asumirá por períodos de seis meses y
embargo, el giro ideológico y el cambio de paradigmas en la Argentina,
siguiendo un orden alfabético.
pero también en otros países miembros como Brasil18, cuestiona el ca-
rácter y el rumbo que el proceso de integración tomará en los próximos
18. El 31 de agosto de 2016, Dilma
años. “Así se expresaba la canciller argentina al anunciar que el presidente
Rousseff fue destituida como presidenta
de Brasil a través de un proceso de
tenía claras intenciones de modificar la agenda argentina respecto a las
impeachment que duró aproximadamen-
relaciones con la región, un bloque más inclinado al libre comercio que lo
te ocho meses. El poder ejecutivo fue
propuesto por el Mercosur (MASTROPIERRO, 2016, p. 3).
asumido por Michel Temer Vicepresi-
dente, líder del impeachment, antes
En relación con lo anterior, uno de los principios de política exte-
aliado, ahora enemigo político de la
rior que se exponen como fundamentales para la gestión de las relaciones
expresidenta (Jiménez Barca, 2016).
económicas internacionales, es el acercamiento estratégico y no ideológi-
co a las agendas regionales y globales. Así ha sido expresado por Susana
Malcorra, Canciller de la Argentina. Durante el gobierno del presiden-
te Macri, dice ella, habrá que hablar de las relaciones exteriores como
políticas de Estado, desideologizando lo que se hace. Esto implicará que
todo lo que sea favorable a los intereses argentinos será tenido en cuenta
(DINATALE y LIOTTI, 2015). Siguiendo esta lógica, uno de los objetivos
expuestos por el gobierno de Macri en materia de política exterior es la di-
versificación de las relaciones, que implica el acercamiento a importantes
centros de poder como Estados Unidos y China, sin que esto implique el
deterioro de las relaciones regionales.
Sumado a lo anterior, con la llegada de Mauricio Macri a la Presi-
dencia, se han llevado a cabo algunas modificaciones a la ley 25.871 que
ponen en evidencia los posibles virajes de las concepciones sobre las mi-
graciones internacionales del Estado argentino. El decreto 70 de enero
de 2017 es la decisión oficial que da cuenta de los ajustes que se hacen a
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María del Pilar Ospina Grajales, Emiliano Nicolás Gissi Barbieri Debates y decisiones sobre migración en el Mercosur y en el TLCAN 1990-2019:
una reflexión desde la partcipación de Argentna y de México en procesos de integración regionales
la ley. Los argumentos que justifican la revisión de la política migratoria
argentina se basan en la retórica de la seguridad y la criminalización del
tema migratorio. En primer lugar, este decreto cita el derecho que tienen
los Estados nacionales para decidir sobre los criterios de admisión y ex-
pulsión de no nacionales al territorio (hecho que atenta contra los acuer-
dos comunitarios). Segundo, se hace una exposición de datos y cifras de
criminalidad que comprometen a ciudadanos extranjeros y que ayudan
a sustentar una visión de la política migratoria basada en la seguridad19.
19. El decreto 70 de 2017 menciona
que el total de población carcelaria
de origen extranjero es del 21,35%,
dato que según lo expuesto en esta
Conclusiones. Migración, integración y fronteras: las distintas vías del
decisión es una más de las razones que
TLCAN y del Mercosur
justifican la regulación inmediata de un
procedimiento especial para personas
Como se observó en las páginas anteriores, el desarrollo histórico
de nacionalidad extranjera.
del TLCAN y del Mercosur ha planteado caminos distintos en relación
con la incorporación del debate y las decisiones sobre migración en la
agenda política y económica regional. Aunque ambas iniciativas plantean
la cooperación en asuntos principalmente económicos, la variable de la
movilidad poblacional se ha abordado a través de enfoques diferentes.
En el Mercosur, la inclusión de la migración de trabajadores se jus-
tificó desde la liberalización de las barreras al comercio y a la inversión.
Es decir, el factor trabajo se empezó a considerar parte de los asuntos
económicos y una variable complementaria de integración económica.
En contraste, en el TLCAN los debates y las decisiones fueron operativas
y funcionales con la movilidad selectiva de “agentes del capital”. En las
últimas etapas del acuerdo, estas discusiones se expandieron hacia faci-
litar la movilidad de estudiantes y profesionales, pero lo acordado sigue
manteniéndose en el plano de una migración especializada.
De acuerdo con lo anterior y a pesar de las limitaciones de los al-
cances que han tenido las propuestas sobre movilidad laboral en el Mer-
cosur, la retórica que ha acompañado a esta agenda a través del tiempo (y
principalmente en los últimos años) se ha caracterizado por un enfoque
societal. Los procesos económicos son el producto de las relaciones entre
las personas, los recursos y las sociedades. Estas interacciones no pueden
entenderse al margen de la inclusión de variables culturales, políticas y
sociales como el trasfondo para el desarrollo de la reproducción del siste-
ma económico.
La ampliación de los debates regionales sobre las migraciones en
sus distintas dimensiones: laboral, profesional y libre circulación de per-
sonas, puede ser un importante indicador de la dialéctica entre lo nacio-
nal y lo regional. De estos debates se infieren algunas nociones sobre el
territorio y la población, que van desde concepciones tradicionales a una
idea de derechos y ciudadanía desnacionalizados y desarrollados en una
comunidad regional.
No obstante, al margen de una estructura institucional suprana-
cional, las retóricas sobre la comunidad regional, deja estos propósitos de
integración sin un soporte político administrativo, capaz de definir un
nivel regional autónomo de decisión independiente de la voluntad de los
Estados nacionales y en efecto, cambiante de acuerdo a los giros de las
políticas domésticas de los Estados Partes. El déficit de un marco institu-
91
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 2, (jul. 2021), p. 77-95
cional autónomo obliga a que la ejecución de lo decidido dependa de las
estructuras políticas y jurídicas nacionales
Lo anterior plantea una paradoja alrededor de los debates sobre los
temas migratorios en el Mercosur. Hay deliberaciones y medidas regiona-
les sobre el asunto, es decir, hay una desnacionalización de la construcción
retórica del tema migratorio. No obstante, la efectividad de lo acordado
depende exclusivamente de los niveles nacionales, los cuales para este
tema operarían tanto para la población nacional como para la extranjera.
Esto puede plantearse en el ámbito del Mercosur por la ampliación de la
agenda de integración y el protagónico papel que la cuestión migratoria
ha tomado en los últimos años. Esta situación fue distinta en el desarrollo
del TLCAN. El fenómeno migratorio ha tenido un cariz negativo en este
Tratado, que sobre la base de la defensa de una cooperación económica
justifica la exclusión de la movilidad de personas.
En el TLCAN siempre hubo una disociación entre lo económico y
lo político. Este fue el argumento sobre el cual se mantuvo por fuera la
ampliación de las agendas hacia aspectos más profundos, entre ellos la
movilidad de personas. Las políticas de migración se han interpretado
como uno de los marcos jurídicos dependientes del orden estatal y al mar-
gen de poderes externos. Hay una doble discursividad sobre este asunto
que deviene en contradicciones en torno a la soberanía. Se censuraron las
solicitudes de ampliación del TLCAN tendientes a la inclusión de la mi-
gración laboral y como puente para la solución de la migración irregular
de mexicanos hacia Estados Unidos; pero al mismo tiempo, se demandan
acciones bilaterales sobre la frontera para mejorar la seguridad de Méxi-
co, como estrategia de contención del flujo de personas cuyo destino es
Estados Unidos.
Las decisiones sobre la gestión de las fronteras no son el resultado
de políticas migratorias regionales. La jurisdicción e independencia de
cada uno de los países para la aplicación de leyes o normativas sobre mi-
gración se respalda en el respeto de la soberanía; pero México y Estados
Unidos, en sus papeles de expulsor, receptor y corredor de tránsito de
población migrante, se vinculan como actores de un proceso dentro del
cual las medidas unilaterales son poco eficientes. Sin embargo, el bilate-
ralismo en esta cuestión no ha servido para el equilibrio de las soberanías
legales de ambos países: los intereses estadunidenses centrados en la se-
guridad y en su postura hegemónica deslegitiman la posición de México
como interlocutor válido en este asunto.
La coyuntura política producida tras el arribo de Donald Trump
a la presidencia es un suceso que permite cuestionar las características
de la noción de región en el proceso de integración que los países del
Norte han fomentado a través del TLCAN. La estrategia de negocia-
ción de Estados Unidos con cada uno de los otros dos socios de manera
independiente reitera lo que ya se ha mencionado sobre este acuerdo y
su naturaleza bilateral. Las asimetrías de este bloque no logran supe-
rarse mediante la alianza estratégica de los dos socios más pequeños, al
contrario, cada uno busca formas aisladas de sobrevivencia ante el líder
hegemónico, hecho que se confirma tras las declaraciones del Primer
Ministro canadiense Justin Trudeau. El mandatario reconoció el vínculo
92
María del Pilar Ospina Grajales, Emiliano Nicolás Gissi Barbieri Debates y decisiones sobre migración en el Mercosur y en el TLCAN 1990-2019:
una reflexión desde la partcipación de Argentna y de México en procesos de integración regionales
fraterno con México, pero también el hecho de que una alianza con ese
país pondría en riesgo los intereses económicos de Canadá y las relacio-
nes bilaterales con Estados Unidos20.
20. Véase, Diario Excélsior del 25 de
En contraste, las relaciones de poder en el Mercosur actuales son mu-
com.mx/global/2017/01/25/1141936
cho más sutiles que las que se dan en la alianza económica del Norte y tra-
tan de ocultarse detrás de una estructura democrática para la toma de deci-
siones. Sin embargo, Brasil y Argentina lideran el desarrollo de las agendas
del bloque y su orientación ideológica. Lo interesante de esta cuestión es
que en la evolución de los últimos años se ha dado una sintonía política
entre ambos países. La era Kirchner coincidió con los estilos de liderazgo
de Lula Da Silva y de Dilma Rousseff, lo que permitió la consolidación de
un bloque político y el fortalecimiento del discurso en torno a la profun-
dización del proceso de integración regional, incluida la migración. En la
última etapa, Michel Temer-Jair Bolsonaro y Mauricio Macri, tienen afini-
dades frente al rumbo que debería tomar el Mercosur y en este sentido, los
dos países líderes de la alianza coinciden en volver a un acuerdo centrado
en los procesos económicos En el caso mexicano, las relaciones regionales
se encuentran en uno de sus momentos más tensos de toda la historia y, en
efecto, la migración y el manejo de las fronteras, son parte de las disputas
más significativas en las relaciones políticas de la región del Norte.
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