estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 2, (jul. 2021), p. 132-152
A mudança institucional da OTAN no pós-
Guerra Fria: uma análise da evolução do
Conceito Estratégico a partir do modelo de
Mahoney e Thelen
NATO’s institutional change in the post-Cold War: an
analysis on the evolution of the Strategic Concept in the
perspective of Mahoney and Thelen’s model
El cambio institucional de la OTAN en la era posterior a
la Guerra Fría: un análisis de la evolución del Concepto
Estratégico utilizando el modelo de Mahoney y Thelen
<?>. Doutorando no Programa de
Vlademir Monteiro1
Pós-Graduação em Ciência Política
da UFPE. Residente em João Pessoa,
Brasil. Membro do Núcleo de Estudos
Americanos e do Grupo de Pesquisa em
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2021v9.n2.p132
Estudos Estratégicos e Segurança Inter-
nacional. Áreas de interesse: Segurança
Internacional, Teoria das RI, Oriente
Recebido em: 29 de abril de 2020
0002-2800-6194
Aceito em: 12 de outubro de 2020
Resumo
Este artigo discute o impacto da reformulação, no pós-Guerra Fria, do Con-
ceito Estratégico no arcabouço normativo da OTAN. O Conceito Estratégico
prescreve as diretrizes e as práticas que norteiam a conduta da organização.
Desde o desmantelamento da ordem bipolar, foram elaborados três documen-
tos desse tipo - um em 1991, outro em 1999 e o mais recente em 2010 e cada
um deles introduziu novidades no tocante à função, o escopo e área de atuação
da Aliança Atlântica, enquanto também preservou outras regras. Diante do
exposto, pretende-se explicar esse processo sob a ótica do estudo de Mahoney
e Thelen acerca da mudança institucional. O objetivo é analisar como o CE
impacta a trajetória evolutiva da entidade e como os conflitos de interesses nos
quais sua elaboração se insere formatam o conteúdo de cada versão e o tipo de
mudança. Em termos metodológico, o trabalho se estrutura como um estudo
de caso único, que recorre ao exame de documentos oficiais e o uso de fontes
secundárias. Entre os resultados, se constata que a trajetória de mudança na
OTAN é marcada por revisões substanciais em suas atribuições funcionais e uma
dilatação de seu alcance geográfico.
Palavras-chave: Mudança institucional. OTAN. Conceito Estratégico.
Abstract
This article addresses the impact of the post-Cold War reformulation of the
Strategic Concept on NATO’s normative framework. The Strategic Concept
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Vlademir Monteiro A mudança insttucional da OTAN no pós-Guerra Fria: uma análise da evolução do Conceito Estratégico a partr do modelo de Mahoney e Thelen
prescribes the norms and practices that guide the organization’s conduct. Since
the dismantling of the bipolar order, three such documents have been drawn
up - one in 1991, another in 1999 and the most recent in 2010, and each of them
have introduced new features regarding the scope and area of action of the
Atlantic Alliance, while also preserving others rules. In view of the above, this
piece of work intends to explain this process from the perspective of Mahoney
and Thelen’s study about institutional change. The main purpose is to analyze
how the SC impacts the organization evolution and how the interests conflicts
shapes the SC content and type of the change. In methodological terms, the
work is structured as a single case study, which uses the examination of official
documents and the use of secondary sources. Among its findings, the article
finds out the NATO’s trajectory of chance is marked by the reformulations over
its functions and widening of its geographic reach.
Keywords: Institutional chance. NATO. Strategic Concept.
Resumen
Este artículo analiza el impacto de la reformulación del concepto estratégico
posterior a la Guerra Fría en el marco regulatorio de la OTAN. El Concepto
Estratégico prescribe las pautas y prácticas que guían la conducta de la organiza-
ción. Desde el desmantelamiento del orden bipolar, se han elaborado tres docu-
mentos de este tipo: uno en 1991, otro en 1999 y el más reciente en 2010, y cada
uno de ellos introdujo novedades sobre la función, el alcance y el área de ope-
ración de la Alianza Atlántica, al tiempo que también preservado otras reglas.
Dado lo anterior, intentamos explicar este proceso desde la perspectiva del estu-
dio de Mahoney y Thelen sobre el cambio institucional. El objetivo es analizar
cómo la CE impacta la trayectoria evolutiva de la entidad y cómo los conflictos
de intereses en los que se inserta su elaboración configuran el contenido de cada
versión y el tipo de cambio. En términos metodológicos, el trabajo está estruc-
turado como un estudio de caso único, que utiliza el examen de documentos
oficiales y el uso de fuentes secundarias. Entre los resultados, se puede ver que
la trayectoria de cambio en la OTAN está marcada por revisiones sustanciales en
sus atribuciones funcionales y una expansión de su alcance geográfico.
Palabras clave: Cambio institucional. OTAN. Concepto Estratégico.
Introdução
A derrocada da Guerra Fria engendrou intensos questionamentos
sobre a Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN). Os debates
pautavam o futuro da instituição, vis-à-vis um cenário em que a ameaça
soviética havia se extinguido. De um lado, se argumentava que ela estava
fadada a desparecer ou cair na insignificância, pois perdera sua utilidade
(MEARSHEIMER, 1994; WALTZ, 1979). De outro, sustentava-se que tal
conjuntura dificilmente se concretizaria, haja vista que os Estados euro-
peus apreciavam os bens públicos providos para a manutenção da esta-
bilidade e paz (MCCALLA, 1996). Transcorridas quase quatro décadas
desde então, a aliança continua de pé. No entanto, sua sobrevivência se
efetuou com o advento de funções e normas que, originalmente, não se
encontram previstas no documento fundador da organização, o Tratado
de Washington (TW).
O instrumento viabilizador dessa evolução foi o Conceito Es-
tratégico (CE). Este prescreve as diretrizes e as práticas que orientam
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a conduta da OTAN. Desde o término da Guerra Fria, foram elabora-
dos três documentos desse tipo - um em 1991, outro em 1999 e o mais
recente em 2010. A necessidade de formulá-los advém dos eventos que
transcorrem no ambiente internacional, cujos efeitos impõem desafios e
constrangimentos à segurança não apenas de alguns membros, mas da
aliança como um todo. Diante disso, torna-se imperativo à organização
revisar ou, inclusive, adotar preceitos para que possa continuar cumprin-
do com sua tarefa primordial: defesa coletiva. Do ponto de vista teórico,
tal processo pode configurar o que a literatura denomina de mudança
institucional. Um dos trabalhos mais profícuos sobre a temática foi de-
senvolvido por Mahoney e Thelen (2010). Seu modelo analítico identifica
como fatores indutores dessa dinâmica o contexto político em que ela
ocorre e as características da instituição (isto é, as regras). Ambos criam
condições suis generis das quais emergem categorias, também, particu-
lares de mudanças.
Ao se analisar as versões do CE introduzidas nas últimas quatro
décadas, fica evidente a adaptação tanto funcional quanto normativa da
OTAN, ainda que ela tenha preservado seu núcleo de princípios. O que
endossa essa constatação são dois aspectos: (1) a aliança arrogar para si
tarefas como prevenção de conflitos e gerenciamento de crises; (2) ex-
pandir sua atuação para fora de área euro-atlântica. Diante do exposto,
o artigo pretende explicar esse processo de transformação sob a ótica
do estudo de Mahoney e Thelen (2010). O objetivo é analisar a evolu-
ção da entidade, tendo como argumento que esse processo reproduz a
categoria que os autores designam conversion. Em um campo onde neor-
realistas e institucionalista ainda detém a hegemonia explicativa sobre
as instituições, estudos baseados em perspectivas não sistêmica podem
expandir e aprofundar a compreensão epistêmica desse fenômeno. Em
particular, este trabalho oferece um contraponto à tese realista de que
OTAN se tornaria inútil, salientando sua capacidade de adaptar-se e ino-
var normativamente.
O artigo se divide em três partes. Primeiro, abordarei os princípios
elementares do pensamento hegemônico das Relações Internacionais so-
bre cooperação e alianças na seara da segurança. Ainda que haja uma
divergência entre essas ideias e a construção teórica aqui empregada no
que diz respeito à problematização do fenômeno investigado, o exame
das primeiras faz-se imprescindível no intuito de demonstrar que suas
deficiências podem ser complementadas com alternativas. Em seguida,
apresentarei o modelo teórico de mudança institucional idealizado por
Mahoney e Thelen (2010). Não pretendo reproduzi-lo em sua íntegra.
Todavia, será dado foco aos tipos de transformação e suas respectivas
características. Depois, irei aplicar esse referencial ao caso em tela, anali-
sando as três versões do Conceito Estratégico lançadas desde a década de
1990. Partindo do pressuposto que elas promovem um conversion, busco
explorar seu impacto nas normas e como os conflitos de interesses que
permeiam a articulação de cada documento moldam o curso evolutivo.
Por fim, trarei as considerações finais.
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Vlademir Monteiro A mudança insttucional da OTAN no pós-Guerra Fria: uma análise da evolução do Conceito Estratégico a partr do modelo de Mahoney e Thelen
Visões hegemônicas sobre cooperação e alianças no campo de
segurança
No universo teórico das RI, as duas correntes mais proeminentes
apresentam pouca convergência - para não dizer nenhuma - quanto à
cooperação e o papel de instituições no campo da segurança. Embora
admita que os Estados possam ocasionalmente se unir em busca de obje-
tivos comuns, a literatura realista tende a nutrir uma visão pessimista a
respeito do fenômeno (GLASER, 1994; GRIECO, 1988; MEARSHEIMER,
1994). Quase sempre, os autores minimizam a probabilidade de sua ocor-
rência, ao passo que a tônica da política internacional, na visão deles, se
define pela competição entre as unidades. Contudo, esse quadro deriva
menos dos aspectos individuais dos Estados do que das feições que con-
figuram a arena onde eles atuam. Ou seja, a ausência de uma autoridade
superior no sistema internacional os impele a adotar um comportamento
de autoajuda, o que impõe constrangimentos na forma como eles intera-
gem. Nas palavras de Waltz (1979, p. 161) “a anarquia dessa ordem afeta
fortemente a possibilidade de cooperação, a extensão de acordos sobre
desarmamentos e a jurisdição das organizações internacionais”.
A realidade anárquica acaba inibindo os esforços cooperativo em
virtude das preocupações com os ganhos relativos e o risco de traição
(GLASER, 1994). No que diz respeito aos ganhos relativos, Waltz (1979)
lembra que é imperativo às unidades atentarem à distribuição dos benefí-
cios decorrentes das atividades associativas, haja vista que essa dinâmica
produz efeitos sobre sua posição no SI e, consequentemente, sua seguran-
ça. O acúmulo de ganhos por uma das partes eventualmente potencializa
suas capacidades e suscita posturas agressivas que podem se transformar
em ameaças aos demais. Grieco (1988, p. 498) consegue resumir a pro-
blemática nos seguintes termos: “the fundamental goal of states in any
relationship is to prevent others from achieving advances in their relative
capabilities”. Ao abordar a problemática da traição, Mearsheimer (1994)
salienta o peso desse fator sobre os cálculos dos Estados quando estes ava-
liam se engajar em negociações. Há sempre a suspeita de que eles podem
ser explorados por potenciais parceiros.
O mesmo ceticismo também permeia a leitura realista das insti-
tuições. Na verdade, os teóricos as visualizam a partir de uma ótica utili-
tarista: são produto da distribuição de poder no sistema e consistem em
instrumentos que as grandes potências empregam a fim de maximizar
seus interesses (SCHWELLER; PRIESS, 1997). De acordo com Mear-
sheimer (1994, p. 13), “os Estados mais poderosos [...] criam e moldam as
instituições para que eles possam manter sua parcela do poder mundial
ou até mesmo aumentá-la”. Disso se depreende que sua existência está
imbricada a power politics, de tal modo que sua sobrevivência é função da
configuração de poder.
Não obstante esse panorama pessimista, no qual o conflito dita os
rumos da política internacional, ocasionalmente as unidades se empe-
nham em torno de um pleito que sirva a seus interesses. Um exemplo de-
las se encontra na formação de alianças. Um dos trabalhos mais seminais
a respeito foi escrito por Stephen Walt (1987). Em The Origins of Alliances,
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o estudioso formula um esquema teórico no intuito de identificar e ex-
plicar as causas das coalizões estabelecidas pelos entes estatais. Segundo
sua tese, esse expediente associativo constitui uma estratégia reativa às
ameaças de natureza militar com que eles se defrontam, de modo que ele
se apresenta em duas variantes. Uma delas corresponde ao balanceamen-
to, no qual um Estado se vincula a outros a fim de enfrentar aquele que
impõe algum perigo a sua segurança.
A outra variante toma a forma de um bandwagoning. Num caso des-
ses, um Estado opta por garantir sua sobrevivência se juntando ao desa-
fiador do status quo. Walt (1987) aponta que a conduta é motivada pelo
desejo de apaziguar as aspirações expansionistas do contestador. Logo,
sua execução busca evitar um possível ataque. Outra razão para adoção
desse tipo de comportamento reside no interesse pelos espólios do con-
flito. Independentemente das idiossincrasias de cada estratégia, elas con-
vergem em certos pontos: as alianças possuem um valor instrumental,
ao passo que seu emprego se orienta por um cálculo puramente racional.
Além disso, é importante salientar seu caráter temporário no tocante à
duração. Parafraseando Mearsheimer (1994), os governantes enfrentam
dificuldades para criá-las e mais ainda para mantê-las.
A visão dos liberais - sobretudo dos expoentes da vertente insti-
tucionalista - contrasta substancialmente com a narrativa realista sobre
cooperação e instituições internacionais. A despeito desse antagonismo,
os neoliberais concordam com alguns aspectos do repertório ontológico
do realismo (JERVIS, 1999). Mais precisamente, admitem que a anarquia
é a força ordenadora do sistema internacional, a partir da qual derivam
um conjunto de constrangimentos à ação estatal. Por outro lado, entre
eles se constata uma rejeição à inexorabilidade que os realistas imprimem
a tal condição, como se as unidades não tivessem outra alternativa senão
se submeter fatalmente aos imperativos estruturais. Mesmo num cenário
hobbesiano, marcado pela ausência de uma entidade supranacional dota-
da de poderes coercitivos para punir transgressores, é possível atenuar o
ímpeto da anarquia. Então, se observa na política internacional, inúme-
ros casos em que os Estados adotam uma postura coletiva para lidar com
determinadas questões. Para Oye (1985)
[Dada a natureza do SI], a possibilidade de descumprimento de uma promessa
pode impedir a cooperação mesmo quando ela resulta em ganhos. No entanto,
em outros momentos, os estados realizam objetivos comuns através da coope-
ração, sob a anarquia. [Dessa forma] os governos frequentemente se vinculam a
cursos de ação mutuamente vantajosos (OYE, 1985, p. 1).
Segundo Keohane (1984), o emprego de estratégias cooperativas
pressupõe a falta de convergência entre as partes envolvidas. Dito de ou-
tro modo, suas atitudes não apenas seguem trajetórias antagônicas, mas
também produzem efeitos que não passam despercebidos a um ou outro,
dado que tais implicações colocam obstáculos na concretização de prefe-
rências. Em virtude disso, se instalam situações conflitivas, para cujo des-
fecho a cooperação se mostra como um dos, senão o instrumento mais
eficiente. “[Essa prática] não deve ser vista como a ausência de conflito,
mas sim como uma reação a conflitos ou conflitos em potencial. Sem o
espectro do conflito, não há necessidade de cooperar” (KEOHANE, 1984,
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Vlademir Monteiro A mudança insttucional da OTAN no pós-Guerra Fria: uma análise da evolução do Conceito Estratégico a partr do modelo de Mahoney e Thelen
p. 52). Deduz-se, então, que seu fim último consiste em promover a aco-
modação das divergências oriundas das posições opostas assumidas pelas
unidades. Isso configuraria o que Keohane (1984) define como coordena-
ção de políticas. Na prática, ao identificarem uma zona em que seus inte-
resses minimamente concordam, os Estados buscam fazer ajustes em sua
conduta, a fim de atenuar os constrangimentos que impedem a efetivação
de seus propósitos.
Uma das deficiências desse modelo reside em seu foco temático. Os
críticos apontam que a agenda de pesquisa se dedicou predominantemen-
te ao estudo da cooperação nas searas econômica e ambiental, enquanto
que os assuntos securitários não receberam a mesma atenção. Inclusive,
se argumenta que seu esquema ontológico nem se compatibiliza nem
se aplica ao universo da segurança internacional (JERVIS, 1999; MEAR-
SHEIMER, 1994). Do lado liberal, essas premissas se deparam com uma
veemente contestação. Os pesquisadores, além de julgarem inapropriada
a segmentação epistemológica em dois âmbitos, atestam ser totalmen-
te exequível articular entendimentos sobre as problemáticas securitárias
sob o prisma da cooperação. Nessa linha, Axerold e Keohane (1985, p.
226-227) dizem que “[embora] nota-se que assuntos militares apresentem
as características associadas mais com a anarquia do que os assuntos eco-
nômicos, [...] isso não significa que as análises desses dois conjuntos de
assuntos requerem duas analíticas distintas”.
Ao contrário de seus adversários realistas, os representantes do
pensamento liberal atribuem certa proeminência às instituições inter-
nacionais. Elas são consideradas essenciais num cenário colaborativo,
porque operam como facilitador ou potencializador desse tipo de expe-
diente. Endossando essa visão, Keohane e Martin (1995, p. 42) atestam
que as “instituições podem fornecer informações, reduzir os custos de
transação, tornar os compromissos mais credíveis, estabelecer pontos fo-
cais para a coordenação e, em geral, facilitar o funcionamento da reci-
procidade”. Até mesmo no campo da segurança, sua função não deve ser
subestimada, como a teoria realista o faz tão ferrenhamente. Mediante
esses arranjos, os países dispõem de um mecanismo mitigador de um dos
ditames mais intrínseco da ordem anárquica - a incerteza. Efetivamente,
graças às informações providos por eles, as intenções unitárias se tornam
transparentes e, ao mesmo tempo, ficam mais previsíveis, o que diminui,
portanto, as suspeitas hobbesianas (KEOHANE; MARTIN, 1995).
Mudança institucional: o modelo de Mahoney e Thelen
Além de ilustrar as concepções divergentes sustentadas por liberais
e realistas sobre a cooperação no âmbito da segurança, o quadro acima
demonstra que essa literatura cria uma dicotomia que resume o debate à
relevância ou não dos arranjos institucionais. Esse reducionismo oculta
sua deficiência de ferramentas analíticas para investigar as instituições de
dentro para fora. A consequência disso é que eles não conseguem forne-
cer uma compreensão mais robusta a respeito da evolução institucional,
sobretudo quando se manifesta paulatinamente. Por isso, há necessidade
de recorrer a uma agenda de pesquisa dedicada a esse fim.
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Uma possível alternativa seria lançar mão da literatura neo-institu-
cionalista. Contudo, esse arcabouço também se mostra limitado para a
empreitada. Embora não haja dúvidas de que a área desenvolveu um pro-
fícuo e vasto conhecimento sobre as instituições, suas leituras a respeito
da mudança nesses arranjos carregam compreensões semelhantes àque-
las das tradições teóricas das RI. Dito em outras palavras, a evolução de-
corre de externalidades, que imprimem “reconfigurações institucionais
radicais” (MAHONEY; THELEN, 2010, p. 2). A vertente sociológica, por
exemplo, apesar de seu potencial em explicar continuidades no âmbito
institucional, oferece poucas elucidações acerca das transformações en-
dogenamente causadas. Os adeptos da escolha racional também. Já os ins-
titucionalistas históricos aderem é condicionada pelas situações críticas,
responsáveis por oportunidades para Portanto, em virtude da carência
de estudos mais sofisticados, as três escolas do neo-institucionalismo ofe-
recem contribuições modestas no exame da problemática em tela, visto
que não propõem um “um modelo geral de mudança, particularmente
um que compreenda tanto as fontes exógenas e endógenas de mudança”
(MAHONEY; THELEN, 2010, p. 7).
Diante dessas circunstâncias, trabalhos como o de Mahoney e The-
len (2010) visam suprir as lacunas do campo. Na verdade, a fim evitar
os lapsos das correntes citados anteriormente, os autores formulam uma
abordagem que retira o foco causal de elementos externos e o situa na
dinâmica política. Seu modelo se constrói a partir de uma leitura dis-
tribucional das instituições. Ou seja, entende-se que elas estão inseridas
em disputas por recursos e essas circunstâncias as moldam como instru-
mentos alocativos. À luz disso, as regras assumem uma função estrutu-
rante, posto que são responsáveis por definir parâmetros de distribuição
e, como não são neutras, tampouco imparciais, podem favorecer alguns
autores em detrimentos de outros.
Embora consiga vincular as transformações a uma gênese endóge-
na, a perspectiva distribucional, segundo Mahoney e Thelen, necessita de
incrementos, visto que “[primeiro], não especifica os diferentes modos de
mudança que esse dinamismo [interno] permite ou desencadeia. [Segun-
do,] nem incorpora uma explicação para por que um tipo de mudança
ocorre em vez de outro” (MAHONEY; THELEN, 2010, p. 14). Tendo essa
carência em conta, seu modelo agrega o contexto político e as proprieda-
des da instituição como indutores da dinâmica transformacional. A con-
fluência dessas variáveis cria condições suis generis que geram categorias,
também, muito particulares de mudança. Esse processo pode se efetuar
através de três trajetórias causais (conforme ilustrado na Figura 1). Estas
são moldadas pela estrutura institucional e as circunstâncias políticas, que
não somente potencializam alguns agentes a engendrar uma guinada,
mas também operam como constrangimento na escolha das estratégias
empregadas para tal propósito. No entanto, o ponto central desse proces-
so é seu impacto sobre o acervo normativo institucional. A depender do
perfil do ator protagonista e do curso de ação que ele decida implementar,
as regras podem sofrer uma ampla variedade de consequências - desde
sua extinção até a assimilação de novas leituras.
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Figura 1 - Esquema explicativo dos tipos de mudança institucional
Fonte: adaptado de Mahoney e Thelen (2010)
Amparados nessas compreensões, os autores elaboram uma tipo-
logia para classificar as mudanças (a Figura 2 esquematiza esses tipos). A
primeira categoria engloba o displacement. Nele, observa-se a suplanta-
ção de antigas normas por novas. Normalmente, sua ocorrência tende a
ser brusca e repentina - não por acaso, ele corresponde à transformação
institucional ao redor da qual gravita a literatura hegemônica. A des-
peito desses aspectos, é possível também que seu desenvolvimento se
efetue sob um ritmo mais dilatado no tempo. Nesse cenário, as regras
existentes ainda persistem, ao passo que as instituições introduzidas não
as substituem de imediato, nem definitivamente a curto e médio prazo.
Pelo contrário, elas precisam competir com suas precursoras. Tal inicia-
tiva emerge do jogo entre as forças políticas dentro de uma determinada
ordem: quando a estrutura de um certo arranjo institucional não con-
segue atender a suas demandas, os agentes insatisfeitos emplacam pos-
turas revisionistas. Do outro lado da arena, os favoráveis ao status quo
dispõem de poucas capacidades para impedir a mudança. Então o ônus à
oposição se eleva, tornando irracional manter a resistência.
O segundo tipo abrange o layering, o qual instaura normas inéditas
acima ou em paralelo com as antigas. Nesse caso, sua introdução de-
sencadeia efeitos capazes de alterar o comportamento dos atores. Faz-se
necessário esclarecer que o layering não promove alterações e revisões
ao arcabouço em vigor. Porém, não se deve subestimá-lo, porque ele
provoca “mudança substancial se as emendas modificarem a lógica da
instituição ou comprometerem a reprodução estável do ‘núcleo origi-
nal’” (MAHONEY; THELEN, 2010, p. 17). Tal como no displacement, o
engendramento do layering situa-se no espaço político e, do mesmo jeito,
seus indutores são aqueles que não se sentem representados pela ordem
presente. Todavia, diante da impossibilidade de implantar uma estrutu-
ra que melhor espelhe seus interesses - tendo em vista que carecem dos
recursos para tal empreitada -, não lhes resta outra opção senão adotar
um roteiro intrainstitucional para alçar seus objetivos. Obviamente, os
partidários da conjuntura atacada buscam conservá-la em seu formato
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primitivo, afinal a desfiguração compromete sua posição. Em contra-
partida, sua atuação se defronta com limitações, beirando a impotência,
pois eles estão desprovidos de instrumentos através dos quais consigam
barrar emendas ou modificações.
A terceira classificação compreende o drift. Ele resulta de um con-
texto em que as normas permanecem as mesmas, entretanto, seu efei-
to se transmuta devido às variações no ambiente externo. “Quando os
atores escolhem não responder a tais mudanças ambientais, sua própria
inação pode causar mudanças no impacto da instituição” (MAHONEY;
THELEN, 2010, p. 17). Para demonstrar como isso acontece, eles mencio-
nam os efeitos da distribuição populacional sobre os resultados de elei-
ções democráticas e a representação política. Por exemplo, “no Japão, o
Partido Liberal Democrático consolidou e manteve seu domínio na po-
lítica eleitoral, em parte, negligenciando ativamente alocação dos assen-
tos da Dieta [o parlamento] para as cidades em resposta à urbanização”
(MAHONEY; THELEN, 2010, p. 17).
O último tipo acomoda o conversion. Nessa condição, as normas,
embora continuem intactas, incorporam compreensões diferentes da-
quelas que lhes foram previamente atribuídas. Não raro uma resposta
aos imperativos exógenos, essa manobra é articulada intencionalmente
por atores interessados nas ambiguidades entre o que diz as regras e o
entendimento do conteúdo delas. Essa falta de clareza e precisão ofere-
ce circunstâncias propícias para que os agentes com perfil revisionista
se empenham pela ressignificação das bases normativas. Nota-se então
que, mediante uma abordagem de dentro para fora, eles conseguem dar
outra roupagem a cada elemento da arquitetura das instituições. Na prá-
tica, elas abandonam as incumbências anteriores e são direcionados a as-
sumir “novos objetivos, funções e propósitos” (MAHONEY; THELEN,
2010, p. 17-18).
Entres os fatores responsáveis pelo conversion, Mahoney e Thelen
(2010) salientam o reordenamento de forças que ocorrem em duas con-
junturas específicas. Numa delas, a constelação de atores se expande
em razão da entrada de outros participantes, enquanto que em outra,
novas coalizões políticas são orquestradas, absorvendo mais poder. In-
dependentemente das particularidades de ambas, há uma preferência
pela preservação das antigas instituições a seu desmantelo. Imbuída de
uma lógica racional, a estratégia se revela totalmente coerente, quando
se consideram os altos custos de transação envolvidos na fundação de
novas instituições. Longe de esse mecanismo constituir uma conduta
intrínseca a agentes de maior peso, entes numa posição menos proe-
minente também podem fazer uso dele. Na verdade, analogamente ao
layering, esse expediente é eficiente para obter ganhos devido ao déficit
em ativos operacionais desses atores: “na falta de capacidade para des-
truir uma instituição, os contestadores institucionais podem explorar
suas ambiguidades inerentes de maneiras que lhes permitam redirecio-
ná-la para funções e efeitos mais favoráveis” (MAHONEY; THELEN,
2010, p. 18)
140
Vlademir Monteiro A mudança insttucional da OTAN no pós-Guerra Fria: uma análise da evolução do Conceito Estratégico a partr do modelo de Mahoney e Thelen
Figura 3 - Tipos de mudança gradual
Displacement
Layering
Drift
Conversion
Remoção das regras antigas
Sim
Não
Não
Não
Desprezo às regras antigas
-
Não
Sim
Não
Mudança no impacto das antigas regras
-
Não
Sim
Sim
Introdução de novas regras
Sim
Sim
Não
Não
Fonte: adaptado de Mahoney e Thelen (2010)
A aplicação do modelo: uma análise da evolução do Conceito
Estratégico da OTAN
Montado o referencial analítico, a tarefa agora será aplicá-lo ao
objeto em estudo. A questão central desse exercício consiste em com-
preender as implicações das três versões de Conceito Estratégico (CE)
adotadas desde 1991 ao acervo normativo e à evolução gradual da
OTAN ao longo de duas décadas. O argumento a ser desenvolvido nessa
sessão postula que a trajetória transformacional reproduz os predicados
de um conversion, sendo moldada pelos conflitos de interesses entre os
membros da entidade no que diz respeito às funções e à área de atuação
da organização.
O desencadeamento da mudança institucional
A elaboração do primeiro CE examinado se deu em uma conjun-
tura marcada por profundos eventos estruturais. À queda do Muro de
Berlim se seguiu o desmonte de vários elementos que até então confi-
guravam a Guerra Fria: o recuo do domínio da URSS sobre seus antigos
satélites; a dissolução do Pacto de Varsóvia; a reunificação alemã; a retira-
das das tropas soviéticas do Leste Europeu. No entanto, se, por um lado,
o iminente fim do conflito Leste-Oeste coroou a OTAN como vitoriosa,
por outro, desencadeou consequências sérias, com o desaparecimento da
ameaça a qual ela foi encarregada de combater, a ponto de emergir ques-
tionamentos sobre sua própria razão de ser (STROMSEHT, 1991). Dizia-
-se àquela altura que era apenas uma questão de tempo até incorrer sobre
ela o mesmo destino do Pacto de Varsóvia, ou, em caso de sobrevida,
seria um arranjo anacrônico, com pouco, para não dizer, nenhuma, utili-
dades aos desafios vindouros (MEARSHEIMER, 1990).
Além dessas dúvidas, com a evolução do ambiente sistêmico, sur-
giram também novas adversidades ao sistema transatlântico. Dadas as
reduzidas probabilidades de se concretizar, um ataque perpetrado pela
URSS deixou de ser a preocupação primordial. Em contrapartida, a insta-
bilidade crescente, gerada pela transição abrupta e as tensões étnicas em
ebulição, emergia como a principal fonte de ameaça à organização. En-
tendia-se que o panorama em construção incutiria outras características
nos desafios securitários, de modo que, em vez de ameaças aos moldes
mais convencionais, o perigo seria resultado colateral de uma combina-
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ção de fatores que impulsionam convulsões sociais e volatilidades políti-
cas fora das fronteiras da Aliança.
À luz da problemática institucional discutida por Mahoney e
Thelen, o documento deslancha a dinâmica transformacional. No
entanto, a tendência ainda não é clara naquele momento pelas próprias
características de um processo gradativo. A tônica presente nele indica
uma postura conservadora, que busca resguardar o status quo do fulcro
regulatório principal contra investidas reformistas. Esse movimento se
atesta com as várias referências aos princípios basilares da organização.
Isto é, o CE mais reitera do que sugere modificações ao núcleo normativo.
A título de ilustração, quando se fala da finalidade da OTAN, afirma-se
que o advento de novas circunstâncias - o fim da Guerra Fria - “não muda
a proposta ou funções securitárias da Aliança, mas ressalta sua validade
duradoura”. Portanto, “o escopo da Aliança assim como os direitos e as
obrigações no Tratado de Washington permanecem inalterados” (OTAN,
1991). Nesse mesmo teor, há um endosso ao preceito da segurança coletiva
resguardado no Artigo 5: “A segurança de todos os Aliados é indivisível:
um ataque a um é um ataque a todos” (OTAN, 1991).
O elemento crucial aqui é a revisão na leitura da entidade sob o ce-
nário da segurança internacional. O documento admite que a aderência
às compreensões tradicionais não se compatibiliza com os novos desafios
em virtude de sua orientação exclusiva à defesa, inspirada na lógica be-
licosa convencional. No entanto, as circunstâncias em tela colocam em
evidência que a instabilidade “tem elementos políticos, econômicos, so-
ciais e ambientais”. Reconhece-se, portanto, que, com o advento de um
ambiente global diferente daquele da ordem bipolar, o cumprimento 2da
tarefa primordial - a proteção territorial dos países-membros - deman-
dava uma flexibilização em sua leitura das dinâmicas securitárias. Entre
outros efeitos, esse processo promove um ajuste sutil no modus operan-
di, que incorpora um caráter mais político do que militar, visto que “as
oportunidades para alcançar os objetivos da Aliança por meios políticos
são maiores do que nunca” (OTAN, 1991).
Esse expediente não invoca uma ruptura, ou mesmo, supressão
com as normas pretéritas. Ele pretende uma atualização das práticas ins-
titucionais, dentro do que permite as balizas regulatórias em vigor. Des-
sa maneira, não acarreta, de imediato, em um desvio nas finalidades da
OTAN ou a suplantação das normas fornecidas pelo TW (indicando um
conversion ou layering, respectivamente), mas o acomodamento das pres-
crições às convenções já existentes. Frantzen (2005) consegue demostrar
essa particularidade ao tratar da assimilação do gerenciamento de crises
e prevenção de conflitos como atividades essenciais. Em seu artigo 31, o
CE expõe a relevância dessas ferramentas no contexto vindouro: “a paz
e guerra [na Europa] dependem ainda mais do que no passado da efeti-
vidade da diplomacia preventiva e do gerenciamento exitoso de crises
afetando a segurança de seus membros” (OTAN, 1991). Porém, deve-se
atentar a duas nuances disso. Primeiro, esses mecanismos ainda não esta-
vam vinculados ao apaziguamento de conflitos fora da zona euro-atlânti-
ca - como seria infundido pelos debates posteriores. Logo, sua aplicação
aqui se refere ao emprego das capacidades militares para fins dissuasórios
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Vlademir Monteiro A mudança insttucional da OTAN no pós-Guerra Fria: uma análise da evolução do Conceito Estratégico a partr do modelo de Mahoney e Thelen
contra ameaças estatais. Segundo, sob a ótica normativa, o significado
conferido a eles se embasa nas provisões do Artigo 5. Como se previa seu
uso para conter possíveis agressões, eles estavam, portanto, lastrados ao
princípio da defesa coletiva.
A prevalência dessa postura pode ser explicada à luz das variáveis
empregadas por Mahoney e Thelen. Ou seja, tanto as circunstâncias po-
líticas como as regras institucionais, sobretudo, aqueles referentes à to-
mada de decisão, inibiram um revisionismo mais radical das normas. O
ponto nevrálgico disso reside nas divergências entre os membros quanto
aos desígnios da OTAN no pós-Guerra Fria. Enquanto o governo Bush e
seus parceiros britânicos advogavam por uma reformulação que lhe con-
ferisse atribuições para além do conceito de defesa coletiva; outros países,
a exemplo da França e Espanha, defendiam sua preservação nos moldes
de sua missão primária (FRANTZEN, 2005; SMITH, 2000). O pano de
fundo dessas discordâncias é o desenho da arquitetura securitária da Eu-
ropa após a bipolaridade e o papel da Aliança nela. Do lado norte-ameri-
cano, fica evidente a preferência por um arranjo centrado na organização
transatlântica. No entanto, entre os parceiros europeus, havia certa resis-
tência à proposta, porque eles pretendiam vincular a defesa e segurança
ao aprofundamento da integração, almejando estabelecer uma estrutura
estratégica autônoma (BOZO, 1998; BURTON, 2018). Além disso, era do
interesse de Washington agregar tarefas não contempladas pelo Artigo 5
ao repertório de funções da OTAN. Para os parceiros continentais, essas
deveriam estar sob a alçada de outros organismos. A oposição se baseava
no entendimento de inadequação do organismo às demandas estratégicas
em ebulição: sendo derivada de uma configuração internacional muito
específica, ele carecia dos meios para lidar eficientemente como os novos
desafios (GHECIU, 2005). Ao fim, prevaleceu a posição do que eram favo-
ráveis ao status quo. Não por acaso, o texto de 1991 só apresenta menções
breves à participação da OTAN em tarefas não relacionadas ao Artigo 5,
muito aquém da moção anglo-saxônica de disponibilizar a infraestrutura
do organismo a operações de peacekeeping (FRANTZEN, 2005).
O êxito dos países antirrevisionismo reside na variável estrutural
mencionada por Mahoney e Thelen, precisamente, as normas do proces-
so decisório. Este expediente adota o consenso como princípio funda-
mental, o que significa que “não há votação na OTAN. As consultas ocor-
rem até que uma decisão aceitável para todos seja alcançada. Às vezes,
os países-membros concordam em discordar sobre um assunto” (OTAN,
1991). Depreende-se disso que a agenda norte-americana representava um
entrave ao processo deliberativos, em virtude das discordâncias suscita-
das. Logo, fazia-se necessário alcançar um denominador comum, para
que assim o CE recebesse o apoio absoluto. A julgar pelo conteúdo do CE
de 1991, pode-se induzir que a costura dessa resolução se efetuou com a
retirada da proposição pleiteada pelo governo norte-americano. Levan-
tar, na ocasião, assuntos controversos, como as operações não ancoradas
pela jurisprudência do Artigo 5, causaria fissuras, pondo em risco a coe-
rência e a própria existência da instituição. Kay (1995) lembra que seu
enfraquecimento não interessava aos estadunidenses, pois o esquema
euro-atlântico era instrumental a sua hegemonia mundial. Ainda assim,
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havia o temor nos círculos decisórios, em Washington, de que estruturas
alternativas dispersassem seus parceiros (NOETZEL; SCHREER, 2009).
Essas preocupações não eram totalmente infundadas, porque outras ini-
ciativas rivalizavam com a OTAN pela condição de centro da arquitetura
securitária do continente no pós-Guerra Fria, e alguns países, a exemplo
da França, sustentavam que a Organização para Cooperação e Segurança
da Europa assumisse tal incumbência (GHECIU, 2005).
O CE de 1999: a evidenciação do conversion
Além de prosseguir a tendência de mudança institucional, o CE de
1999 evidencia o tipo que está se delineando. Ou seja, ele imprime à traje-
tória predicados de um conversion. Contudo, muito embora este tenha ga-
nhado impulso a partir do texto do final do século XX, sua gênese remon-
ta ao início da década. Antes mesmo da derrocada da ordem bipolar, os
círculos decisórios já reconheciam a necessidade de, nas palavras do en-
tão secretário-geral Manfred Wöerner, “adaptar nossas políticas a novas
tarefas” (OTAN, 1989). A tônica predominante desse discurso enfatizava
a adoção de competências mais políticas do que militares como prevale-
cera ao longo da Guerra Fria. Para os defensores da medida, ainda que
tivesse sido desenhada com o intuito de cumprir uma missão beligerante,
a OTAN se mostrava apta a ampliar suas funções, sobretudo, naquele
momento em que se carecia de um agente estabilizador na transição em
curso na antiga esfera sob influência da URSS (GHECIU, 2005). Essa ên-
fase reformista já permeava o CE precedente. Ainda que ele não tenha
produzido nenhuma inflexão substancial dadas as dificuldades elencadas,
ele expôs a necessidade de se rever a postura da entidade no teatro global.
O eixo central do conversion reside nas discussões sobre o perímetro
operacional e o escopo funcional do arranjo euro-atlântico (out of area).
As cláusulas do TW, especificamente seu Artigo 5, trazem demarcações
muito precisas a respeito dessas questões. Primeiro, ele delimita a cober-
tura da organização ao espaço da América do Norte e da Europa Ociden-
tal. Segundo, estabelece que sua finalidade primária é nenhuma outra
senão a defesa coletiva. No entanto, o texto de 1999 abre brecha para o
relaxamento dessas duas premissas, o que cria as condições para um afas-
tamento em relação ao paradigma primário da OTAN. Dokos (2008) ar-
gumenta que esse desvio se ampara em uma leitura dicotômica que limi-
tava as escolhas da instituição a duas alternativas: expandir a latitude de
suas atribuições e a abrangência geográfica destas ou ficar fora dos negócios
(out of business). Em outras palavras, diante do esvaziamento da missão
original em virtude da desagregação da ameaça soviética, a reformulação
de seu alcance se coloca como imperativo para continuar sendo operante
e tendo relevância no cenário global, do contrário ela estaria fadada a se
tornar obsoleta.
Uma das consequências mais salientes disso se trata da relevância
conferida ao gerenciamento de crises e conflitos. Essa resolução se dis-
tingue daquilo disposto no documento de 1991, que, embora tenha o
inserido no catálogo de competências, não lhe confere tanta magnitude,
tampouco dilata sua performance para além das definições tradicionais,
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Vlademir Monteiro A mudança insttucional da OTAN no pós-Guerra Fria: uma análise da evolução do Conceito Estratégico a partr do modelo de Mahoney e Thelen
conforme já visto anteriormente. A despeito disso, à época, já se vis-
lumbra um reordenamento da Aliança para pacificação e estabilização
a fim de, nas palavras de seu principal dirigente, “contribuir com sua
logística, recursos de inteligência e até suas forças para missões de paz”
(SMITH, 2000, p. 134). Nesse quesito, se deve atentar a algumas nuan-
ces da incorporação dessa atividade. Primeiro, ela se constitui em uma
derivação da tarefa primária “segurança”. Segundo, se colocam critérios
para restringir seu emprego, de modo que seja ad hoc e não recorren-
te. Será visto mais adiante que esses aspectos apontam as divergências
entre os membros sobre a evolução da entidade. Ainda assim, segundo
Yost (2010, p. 491) “[a introdução do] gerenciamento de crises [...] consti-
tuiu um afastamento significativo das premissas da Guerra Fria quanto
ao papel da OTAN”.
A classificação desse fenômeno em um conversion se sustenta tam-
bém em seu efeito limitado sob o marco regulatório provido pelo TW.
Os esforços aplicados nesse sentido não lhe produziram atrofiamentos.
Na verdade, quando do surgimento dos debates a respeito do tema, sus-
tentava-se que a incorporação de competências podia prescindir modifi-
cações às normas (FRANTZEN, 2005). O processo recorreu a esse méto-
do, todavia infundindo nelas outro significado. Para isso, o expediente
respalda o nexo entre a segurança do sistema atlântico e as regiões fora
dele. A partir desse raciocínio se constrói uma descrição que retrata estes
lugares como fonte de conturbações: “alguns países dentro e em torno da
área euro-atlântica enfrentam sérias dificuldades econômicas, sociais e
políticas. Rivalidades étnicas e religiosas, disputas territoriais [...] podem
levar à instabilidade local e mesmo regional” (OTAN, 1999). Subestimar
a gravidade desses cenários seria um equívoco, tendo em conta que seus
efeitos dificilmente ficariam contidos às fronteiras do locus de origem. O
próprio CE ecoa essa leitura: “as tensões resultantes podem levar a crises
que afetam a estabilidade euro-atlântica, o sofrimento humano e os con-
flitos armados. Tais conflitos podem afetar a segurança da Aliança, trans-
bordando para os países vizinhos, incluindo países da OTAN” (OTAN,
1999). Portanto, conforme admite Wöerner, “noções como dentro ou fora
da área perderão cada vez mais sua relevância para lidar com os novos
tipos de crise e conflito” (SMITH, 2000, p. 134).
Na verdade, a constelação de riscos, com natureza distinta da tô-
nica da Guerra Fria, justificaria assumir outras incumbências, para a
Aliança continuar efetiva em seu desígnio de prover segurança aos países
membros. Sob essa perspectiva, as atividades mencionadas, tais quais o
controle de armas e, sobretudo, o gerenciamento de crises e conflitos, se
tornariam legítimas, pois seriam conduzidas em conformidade com a de-
fesa coletiva predicada no Artigo 5. É importante destacar que a conver-
são disso em uma diretriz se efetua sem emendas ao referencial norma-
tivo principal: não há, ao longo do material de 1999, uma monção sequer
sugerindo uma alteração do TW para acomodar as propostas. Em vez
disso, o conteúdo deste é objeto de uma interpretação que ressignifica
seu princípio basilar ao ponto de flexibilizar as amarras regimentais mais
ortodoxas. O expediente carrega um efeito prático, porque atenua po-
tenciais conflitos normativos e, mais importante, invalida controvérsias
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 2, (jul. 2021), p. 132-152
que possam surgir devido às aspirações extrarregionais. Segundo Whitt-
mann (2009), a efetivação dessa manobra se dá pelo emprego de uma lin-
guagem ambígua. Por exemplo, ao tratar dos limites geográficos, o mate-
rial de 1999 diz que o foco da Aliança é o espaço euro-atlântico entendido
como a Europa e sua periferia. Se, por um lado, isso veta as aspirações
globais pleiteada por Washington e seus apoiadores; por outro, não anula
a possibilidade de a entidade se engajar em missões transregionais, já que
não especifica as fronteiras de sua periferia, podendo estas cobrir desde o
Mediterrâneo até o Cáucaso.
A variável política é indispensável para compreender a viabiliza-
ção desse tipo de mudança, pois a fonte causal do conversion reside na
reverberação da Guerra da Iugoslávia no âmbito político da OTAN. O
conflito se mostra responsável por moderar a oposição, já registrada
aqui, de alguns membros à expansão funcional e a dilatação geográfica
da atuação do organismo. Esse desdobramento resulta da alavancagem
do capital político de Washington em razão de seu protagonismo na in-
tervenção militar (BURTON, 2018; GAREY, 2019). Tal proeminência se
deve à falta de coesão dos países europeus. Suas preferências divergiam
quanto à abordagem para resolver a crise e os mecanismos a serem mo-
bilizados para tal. Consequentemente, suas agendas dificultavam a cos-
tura de uma resposta comum (HENDRICKSON, 2004; MAULL, 1998).
Resistente a se envolver, a Casa Branca, tanto na administração Bush
quanto na Clinton, esperava que eles assumissem o gerenciamento das
tensões, em conformidade com suas pretensões de aprofundar a própria
atuação na segurança continental (DOVER, 2005; HENDRICKSON,
2004). No entanto, os constrangimentos materiais e as dificuldades de
articulação evidenciaram a imprescindibilidade dos Estados Unidos para
a preservação da estabilidade no Velho Mundo (BURTON, 2018; GA-
REY, 2019). Ao expor a contínua dependência da segurança continental
da grande potência atlântica, o episódio beligerante na Iugoslávia torna
as condições mais propícias ao conversion.
A despeito do reconhecimento coletivo da urgência em adaptar o
Conceito Estratégico, não havia consenso quanto à amplitude dessa re-
formulação. Pelo contrário, os interesses destoavam, prevalecendo in-
compatibilidades em questões fundamentais. Em linhas gerais, pode-se
segmentar as posturas em duas: uma a favor de uma revisão radical em
termos de escopo e alcance geográfico; outra aderente à centralidade da
defesa coletiva como missão e à restrição do perímetro de atuação. Em
outras palavras, os países se dividiam entre uma interpretação flexível
e uma compreensão ortodoxa do Artigo 5. Partidários da primeira, Es-
tados Unidos e Grã-Bretanha reivindicavam a transformação da OTAN
em uma espécie de polícia mundial, cujas responsabilidades não ficariam
confinadas ao espaço euro-atlântico, tampouco às tarefas tradicionais; já
a Alemanha e França subscreviam a visão mais conservadora: orientação
regional com Paris dentro de normativos (SCHNEIDER, 2000). Nota-se,
portanto, que duas concepções extremas concorriam: enquanto a coali-
zão sob tutela da potência atlântica preferia a implementação daquilo que
correspondia, de certa forma, a um displacement, seus opositores defen-
diam o status quo.
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Vlademir Monteiro A mudança insttucional da OTAN no pós-Guerra Fria: uma análise da evolução do Conceito Estratégico a partr do modelo de Mahoney e Thelen
Conforme se percebe pela descrição acima de alguns pontos do CE
de 1991, nenhuma dessas agendas conseguiu se sobrepor absolutamente a
outra, de modo que o texto é produto de uma balança entre as diferentes
exigências e pesam sob essa fórmula final os fatores normativos. Muito
embora as circunstâncias políticas decorrentes da intervenção na Bósnia
tivessem contribuído ao fortalecimento de sua posição, os EUA não po-
diam, no âmbito institucional, impor unilateralmente sua vontade, espe-
rando os demais membros avalizá-la de maneira passiva. E se o tentas-
sem, seria improvável colher algum êxito disso em virtude dos elementos
constrangedores presentes no expediente decisório. Esse arranjo investe
todos os participantes com poder de veto, consoante o que foi exposto.
Logo, qualquer iniciativa norte-americana que colidisse com os interes-
ses das outras partes, como era o caso, seria bloqueada. Nesse sentido,
recorrer ao conversion se mostra eficiente, na medida em que se consegue
atender algumas das demandas através de uma nova leitura das regras,
formatada em consonância com os objetivos pretendidos dos reformistas,
em vez da suplantação delas.
As reservas de atores como a França e a Alemanha aos planos do
governo Clinton envolviam questões distributivas. A reconfiguração fun-
cional da Aliança implicaria também a adequação de suas capacidades
materiais. Tarefas a exemplo do gerenciamento de crises e conflitos exi-
giam contingentes militares com perfil mais expedicionário, dos quais a
OTAN não dispunha em larga escala em decorrência de sua orientação
defensiva. Por conseguinte, uma estruturação com base nesses parâme-
tros necessitaria de um aporte significativo de recursos. Na ótica dos opo-
sitores à iniciativa, essa alocação geraria custos, os quais evitavam assu-
mir por causa das pressões sob os orçamentos nacionais. O contexto de
dificuldades econômicas, junto com os constrangimentos institucionais
advindos do processo de integração regional, tornava incompatível uma
expansão de despesas, sobretudo na área militar. Na verdade, a realidade
sugeria uma tendência continental de cortes nos gastos em defesa (DENI,
2007). À luz dessas considerações, é patente que a posição em prol do
status quo resguardava seus apoiadores de encargos. Mantê-lo assegura-
va a continuidade da divisão de trabalho que satisfazia seus interesses.
Consequentemente, a cautela diante das propostas estadunidenses se fa-
zia racional, pois estas fixariam, por tabela, uma nova equação distribu-
tiva que oneraria os europeus. Em suma, subjacente aos debates sobre se
a OTAN deveria ou não atuar fora do perímetro euro-atlântico e quais
incumbências deveriam ser de sua competência, há a problemática sobre
quem caberia o ônus desse tipo de empreitada.
O CE 2010: a sedimentação do conversion
O Conceito Estratégico “Engajamento Ativo, Defesa Moderna”, de
2010, não desviou a trajetória transformacional da OTAN dos rumos to-
mados quase duas décadas antes. Mesmo o CE de 2010 tendo reafirmado
a orientação definida em 1999, os mesmos conflitos de interesses de antes
permearam a formulação do texto. Passada quase uma década, os im-
passes a respeito da finalidade e da cobertura espacial ainda persistiam.
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Analogamente às deliberações pré-1999, não havia um respaldo unânime
em torno dessas problemáticas. Novamente, as opiniões se fragmenta-
vam em linhas revisionistas e conservadoras. A postura revisionista se
aportava no mesmo conteúdo de outrora: prescrevia à aliança um papel
securitário amplo, com um engajamento transcontinental. Por sua vez, a
leitura conservadora se ancorava na permanência do desenho original da
organização, centrado na defesa coletiva (YOST, 2010).
Aqui se repetia a mesma configuração de agentes vista anterior-
mente. Estadunidenses e britânicos, apoiados por dinamarqueses, holan-
deses e, até certo ponto, canadenses, patrocinavam a perspectiva globa-
lista. A postura também recorria ao argumento de que a relevância da
entidade dependia de sua projeção no cenário securitário internacional
(BUNDE; NOETZEL, 2010; MARRONE, 2011). Em razão disso, o for-
mato eurocêntrico e territorialista não se equacionava com esses impe-
rativos (NOETZEL; SCHREER, 2012). Franceses, alemães e espanhóis
encabeçavam a versão regionalista. As experiências pós-11 não deveriam
de parâmetros, como a exceção. Na opinião de um partidário dessa pers-
pectiva, fazia-se vital “retornar para casa [e] reconhecer que sua única ra-
zão de ser é a segurança europeia” (COOKER, 2008, p. 11). Essa posição
se tonificou, em parte, com a recomposição gerada pela entrada de novos
membros da Europa Central e do Leste Europeu. Motivados pelas amea-
ças inoculadas com a projeção da Rússia, a Polônia e os países do Báltico
se alinhavam com a inclinação defensiva. Na ótica desses países, era vital
priorizar a retomada do antigo foco estratégico (MACNAMARA, 2010;
MARRONE, 2011; YOST, 2010).
Segundo Marrone (2011), diante de agendas tão distingas, um dos
méritos do texto de 2010 reside na tentativa de buscar um meio-termo
que contemplasse os interesses dos envolvidos, afinal de contas, dadas as
regras que norteavam a tomada de decisão, havia poucas, para não dizer
nenhuma, chances dessas preferências serem aceitas em sua totalidade.
Por exemplo, se de um lado, há um endosso à defesa coletiva predicada
no Artigo 5, a qual permanece sendo uma das tarefas essenciais, esta
é vinculado às aspirações extrarregionais. Recorre-se, dessa maneira, a
mesma manobra do documento de 1999: em vez de revogá-la como seria
o caso em um displacement, submete-se a norma em tela a uma dilata-
ção de seu significado original. Sob esse prisma, não havia nenhuma in-
coerência com a obrigação tradicional atuar em conflitos distantes. Pelo
contrário, nas palavras do então secretário-geral Rasmussen, “a defesa
territorial muito frequentemente começa longe de nossas fronteiras”
(YOST, 2010). Esse tipo associação diluía as linhas conceituais entre as
responsabilidades fora e dentro da jurisdição do Artigo 5. Consequente-
mente, tarefas como o gerenciamento de crises e conflitos não mais esta-
riam em desacordo com esse princípio, mas se tornariam uma extensão
de sua versão ampliada.
Essas deliberações colocam ainda mais relevo no conversion, visto
que respalda as resoluções decidas em 1999 no tocante à abrangência in-
ter-regional. Em particular, ao tratar do gerenciamento de crises - ele-
vando à condição de tarefa primária - o documento não traz nenhuma
limitação espacial quanto à aplicação dessa ferramenta. Usando termos
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Vlademir Monteiro A mudança insttucional da OTAN no pós-Guerra Fria: uma análise da evolução do Conceito Estratégico a partr do modelo de Mahoney e Thelen
vagos, diz que se pode emprega-la quando os eventos em questão afe-
tem os interesses da Aliança, sem estabelecer parâmetros objetivos. Ou
seja, ele espalda o engajamento para além do teatro continental e, por
consequência, o perfil globalista advogados pelos membros reformistas.
Contribui com essa validação a narrativa que vincula a vulnerabilida-
de do regime euro-atlântico às instabilidades advindas de fora de suas
bordas. Nesse quesito, a linguagem do texto é, até mais, categórica, ao
afirmar que a “instabilidade ou conflito além das fronteiras da OTAN
podem ameaçar diretamente a segurança da Aliança”. O raciocínio por
trás disso se inspira em uma percepção menos rígida de ameaças. Dian-
te da natureza difusa e imprecisa destas, seu comportamento não pode
ser outro exceto “envolver [externamente], portanto, sempre que pos-
sível e quando necessário” (OTAN, 2010). A despeito de as expressões
“possível” e “necessário” sugerirem que a conduta não era de forma
alguma irrestrita, a ênfase a esses aspectos não denota somente o aco-
plamento deles ao DNA da organização, mas também a irreversibili-
dade do caráter expedicionário desta. Em resumo, essa edição do CE
demonstra que sua evolução como outcome resulta do acúmulo das de-
liberações prévias, que incrementavam o processo pouco a pouco. Mais
importante, essa transformação é empiricamente comprovada quando
se considera que a maioria das missões realizadas pós-2000 (ver Figura
3) nem apresenta uma natureza puramente defensiva, tampouco estão
dentro das fronteiras euro-atlânticas. Fica, portanto, patente que a enti-
dade assumiu mais a configuração dos reformistas do que a dos paladi-
nos do status quo.
Figura 3 - Lista de Operações da OTAN pós-2000
Nome da Operação
Período
Descrição
Tipo
Operação Active Endeavour
2001-2016
Contraterrorismo no Mar Mediterrânea
Segurança
Força Internacional de Apoio á Segurança
2003-2014
Estruturação do aparato de segurança do Afeganistão
Segurança
Operação Eagle Assistent
2001-2002
Patrulha do espaço aéreo norte-americano
Defesa Coletiva
Operação Essential Harvest
Segurança (gerencia-
Operação Amber Fox
2001-2003
Contenção das tensões étnicas na Macedônia
mento de crise)
Operação Allied Harmony
Operação Allied Provider
Out-Dez/2008
Contrapirataria na costa da Somália
Segurança
Operação Allied Protector
Mar-Aug/2009
Proteção das rotas marítimas no Chifre da África
Segurança
Operação Ocean Shield
2009-216
Contrapirataria no Chifre da África
Segurança
Segurança (gerencia-
Operação Unified Protector
2011
Derrubada do regime na Líbia
mento de conflitos)
Treinamento e assistência das forças de segurança do
Operação Resolute Support
2015
Segurança
Afeganistão
2016/em
Operação Sea Guardian
Substituta da Active Endeavour. Patrulha no Mediterrâneo
Segurança
curso
2018/em
Missão da OTAN no Iraque
Treinamento e assistência das forças de segurança do Iraque
Segurança
curso
Fonte: NATO, 2020.
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Considerações finais
As deficiências da literatura tradicional a incapacitam de explicar a
evolução institucional gradativa e motivada por variáveis endógenas. Ao
ancorarem suas formulações analíticas exclusivamente na força das exter-
nalidades sob o processo transformacional, tanto as abordagens teóricas
das Relações Internacionais quanto as diferentes vertentes do neo-insti-
tucionalismo estreitam o exame de um fenômeno complexo e multidi-
mensional. Essas limitações atestam a relevância do modelo proposto por
Mahoney e Thelen. Os autores conseguem inovar na análise da mudança
institucional, na medida em que, primeiro, a interpretam como um pro-
cesso dilatado e não abrupto, resultado do acúmulo de diversos elemen-
tos; segundo, lançam mão de variáveis inerentes ao funcionamento das
instituições para elucidar o objeto de estudo.
Esses referenciais permitem compreender a perenidade da OTAN.
Pelo que foi exposto, sua sobrevivência se deve à transformação ocorrida
ao longo de quase duas décadas. As evidências colhidas aqui apontam que
a organização de 2010 pouco se assemelha àquela que emergiu vitoriosa
em 1991 e inda sob a sombra da Guerra Fria. O cerne desse processo resi-
de nas normas. Longe de serem estáticas, passaram, segundo a lógica do
conversion¸ por uma reinterpretação. No entanto, isso não se constitui em
um fenômeno autônomo. Ele espelha os conflitos de interesses entre os
diversos membros da entidade. Estes se dividem em tornos de agendas
que pautam a finalidade e o alcance espacial da Aliança. Sob os resultados
dessas disputas pesam as variáveis adotadas por Mahoney e Thelen, as
quais atuam como constrangimentos no âmbito decisório. O contexto
político potencializa algumas reivindicações em detrimento de outras.
Porém, isso por si só não define os outcomes, sujeitos intensamente às re-
gras da tomada de decisão.
Essas particularidades são responsáveis por delinear a trajetória
evolutiva da OTAN. Um dos aspectos evidentes é seu caráter progressivo.
Cada CE incrementa essa tendência. Embora o CE de 1991 tenha trazido
à tona a necessidade de adaptação, as circunstâncias à época coibiam reso-
luções mais concretas. De todo modo, é inquestionável que ele semeia o
engendramento do conversion, Quase dez anos mais tarde, a reformulação
ganha ímpeto e se torna claro o direcionamento tomado pela entidade.
Ainda que a coalizão capitaneada por França e Alemanha se esforçasse
em preservar o status quo, era difícil refutar que a organização já não
mais se dedicava unicamente à defesa coletiva. Mesmo que fossem efe-
tuadas de maneira ad hoc, as atividades fora dos parâmetros originais
passaram a fazer parte do repertório funcional. Ou seja, a OTAN havia se
habilitado a elas formalmente. Por fim, o CE de 2010 confirma a mudan-
ça. Apesar de em suas tratativas se repetirem os mesmos dilemas, não há
recuos ou desmanche às deliberações prévias. Dificilmente, seria possível
isso, porque os textos pretéritos fixaram um curso de cujo desvio imputa-
riam elevados custos aos atores políticos. Por fim, é importante salientar
que a classificação do processo estudado em conversion não é arbitrária. As
revisões na função e no alcance geográfico seguem os mecanismos que
configura esse tipo. Obviamente, isso não descarta que outras categorias
150
Vlademir Monteiro A mudança insttucional da OTAN no pós-Guerra Fria: uma análise da evolução do Conceito Estratégico a partr do modelo de Mahoney e Thelen
se manifestam ou, mesmo, que se conteste esse argumento. Mas, cabe a
outras estudos empreender tal esforço para aprimorar agenda de pesquisa
sobre mudança institucional.
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