estudos internacionais
REVISTA DE RELAÇ ÕES INTERNACIONAIS
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MINAS GERAIS
Grão-Chanceler: Dom Walmor Oliveira de Azevedo
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Sérgio Gontijo do Carmo; Graduação - Maria Inês Martins;
Logística e Infraestrutura - Rômulo Albertini Rigueira; Pesquisa e
de Pós-graduação - Sérgio de Morais Hanriot; Recursos Humanos
- Sérgio Silveira Martins; Arcos - Jorge Sundermann; Barreiro -
Renato Moreira Hadad; Betim - Eugênio Batista Leite; Contagem
- Robson dos Santos Marques; Poços de Caldas - Iran Calixto
Abrão; São Gabriel - Alexandre Rezende Guimarães; Valle; Serro e
Guanhães - Ronaldo Rajão Santiago
EDITORA PUC MINAS
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Rodrigues de Barros; Flávio de Jesus Resende; Jean Richard Lopes;
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Lemos de Azevedo; Márcia Stengel; Mariana Teixeira de Carvalho
Moura; Meire Chucre Tannure Martins; Mozahir Salomão Bruck;
Pedro Paiva Brito; Sérgio de Morais Hanriot.
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REVISTA DE RELAÇ ÕES INTERNA CIONAIS
Pontifícia Universidade
Católica de Minas Gerais
Programa de Pós-Graduação
em Relações Internacionais
Belo Horizonte
ISSN: 2317-773X
v. 8 n. 3
setembro 2020
estudos internacionais
REVIS TA DE RELA Ç ÕE S IN TERN A CIONAIS
Conselho Executivo
Prof. Javier Alberto Vadell
Prof. Leonardo César Ramos
Estagiários
Ana Rachel Simões Fortes
Fabiana Freitas Sander
Juliana de Faria Campos
Victor de Matos Nascimento
Conselho Editorial
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Antonio Carlos Lessa (Universidade de Brasília UNB)
Atílio Borón (Universidade de Buenos Aires - Consejo Nacional deInvestigaciones Científicas y Técnicas)
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Científicas y Técnicas)
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Carlos S. Arturi(Universidade Federal do Rio Grande do Sul)
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Rafael Villa (Universidade de São Paulo)
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Renato Boschi (Universidade do Estado do Rio de Janeiro)
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Shiguenoli Myamoto (Universidade Estadual de Campinas - San Tiago Dantas)
Tullo Vigevani (Universidade Estadual Paulista)
Apoio
Departamento de Relações Internacionais da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC-Minas)
Chefe do Departamento: Chyara Salles Pereira
Dossiê Temático: China - Apresentação do Editor
7
Javier Vadell
Rule of law y rule by law: el caso de la inversión
extranjera en Guangdong y Jiangsu (China)
9
Rule of law and rule by law: case analysis of foreign
INVESTMENT in Guangdong and Jiangsu (China)
Rule of law e rule by law: análise de caso de INVESTIMENTO
estrangeiro em Guangdong e Jiangsu (China)
Mariano Mosquera
Las relaciones China - Rusia en la era de la
Iniciativa de la Franja y la Ruta: la mutua adaptación a la asimetría
28
China-Russia relations in the age of the Belt and Road
INITIATIVE: Mutual adaptation to asymmetry
Relações China - Rússia na era do INICIATIVA do Cinturão e
Rota: adaptação mútua à assimetria
Rubén Ruiz-Ramas
La subinformación en las manifestaciones pro-
democráticas de Hong Kong: una revisión desde
laprensa doméstica de China y Hong Kong
48
Subinformation in China-Hong Kong relationship: a REVIEW
from the domestic press of China and Hong Kong
A subinformação nas manifestações pro-democráticas de Hong Kong:
uma REVISÃO desde a impensa doméstica de China e Hong Kong
Sonia Evangelina Alcántar Jaime
Dinámicas de ciudades/región transfronterizas
en América del Norte y China: Tijuana-San
Diego y Zhuhai-Macao como casos de estudio
71
Cross-border city / region dynamics in North America and
China: Tijuana-San Diego and Zhuhai-Macao as case studies
Dinâmicas de cidades / regiões transfronteiriças na América do Norte
e China: Tijuana-San Diego e Zhuhai-Macau como estudos de caso
Daniel Morales Ruvalcaba
José de Jesús López Almejo
Geopolítica de la planeación del desarrollo: el Consejo
Suramericano de Infraestructura y Planeamiento
(COSIPLAN-UNASUR), en el Foro CELAC-China
91
Geopolitics of DEVELOPMENT planning: The South American Council for
Infrastructure and Planning (COSIPLAN-UNASUR), at the CELAC-China Forum
Geopolítica do planejamento do DESENVOLVIMENTO: o Conselho Sul-Americano
de Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN-UNASUL), no Fórum CELAC-China
Jaime Antonio Preciado Coronado
China’s economic presence in Mozambique
110
Presença econômica da China em Moçambique
Presencia económica de China en Mozambique
Francisco Proença Garcia
A Belt and Road Initiative namídia brasileira
128
The Belt and Road INITIATIVE in the Brazilian media
La INICIATIVA de la Franja y la Ruta en los medios brasileños
Ian Prates, Carolina Santos Lages, Vitor Matheus Oliveira de Menezes
Da ação à reação: o caso chinês na consolidação do monopólio de Elemen-
tos de Terras Raras à demanda na Organização Mundial do Comércio
152
From action to reaction: the Chinese case in the consolidation of the Rare
Earth Elements monopoly and the complaint at the World Trade Organization
De la acción a la reacción: el caso chino en la consolidación del monopolio de
elementos de tierras raras sobre la queja de la Organización Mundial de Comercio
Mércia Cristina Gomes de Araújo, Alexandre Cesar Cunha Leite, Elia Elisa Cia Alves
¿Nuevos acentos enla cooperación entre China y América Latina - Una
oportunidad para América Latina salir de la “trampa de desarrollo”?
174
New accents in cooperation between China and Latin America - An
opportunity for Latin America to get out of the „DEVELOPMENT trap“?
NOVOS sotaques na cooperação entre China e América Latina - Uma
oportunidade para a América Latina sair da “armadilha do DESENVOLVIMENTO”?
Klaus Bodemer
Forma de Estado y unidades sub-nacionales en Argentina y China. Marco de
análisispara entenderlas relaciones con el Área dela Gran Bahía
202
Form of State and sub-national units in Argentina and China. An analysis
framework for understanding relationship with the Greater Bay Area
Forma de Estado e subnacionais unidades na Argentina e China. Estrutura de
análise para entender as relações com a Área da Grande Baía
Eduardo Daniel Oviedo
Javier Vadell
Dossiê Temático: China - Apresentação do Editor
Dossiê Temático: China -
Apresentação do Editor
Javier Vadell1
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2020v8.n3.p7
1. Coordenador do Programa de Pós-
-graduação em Relações Internacionais
Recebido em 24 de novembro de 2020
da Pontifícia Universidade Católica
Aprovado em 24 de novembro de 2020
de Minas Gerais (PUC Minas). Possui
graduação em Licenciatura em Relações
Internacionais - Universidad Nacional
de Rosario (1989), mestrado em Ciência
A ideia deste número especial da Estudos Internacionais surgiu
Política pela Universidade Estadual
de Campinas (1997) e doutorado em
em 2019 no processo de organização do Congresso Internacional: “In-
Ciências Sociais pela Universidade Es-
novación y desarrollo em China: oportunidades para América Latina”,
tadual de Campinas (2002). Atualmente
organizado pelo Centro de Estudios Latinoamericanos da Escola de Estudos
é professor adjunto IV da Pontifícia
Universidade Católica de Minas Gerais.
Internacionais da Universidade Sun Yat-Sen, Zhuhai, República Popular
Bolsista de Produtividade em Pesquisa
da China, em 15 e 16 de novembro.
no CNPq, nível 2. Editor Chefe da Estu-
O comité organizador propôs iniciar um debate em relação às pos-
dos Internacionais, revista de relações
internacionais da PUC Minas. ORCID:
sibilidades de desenvolvimento e a cooperação internacional com foco
0000-0002-5398-6083. Contato: javier.
na inovação a partir de uma área geográfica determinada da República
Popular da China (RPC) conhecida como “Área da Grande Baia”, forma-
da por Hong Kong, Macau e a província de Guandong que envolve nove
cidades: Zhuhai, Guangzhou, Shenzhen, Foshan, Huizhou, Dongguan,
Zhongshan, Jiangmen y Zhaoqing. Esta região é fundamental para o
desenvolvimento econômico, tecnológico, científico e financeiro, assim
como para a projeção econômica global da China. A área da Grande Baia
tem uma importância estratégica crucial para a implementação da plani-
ficação do governo da RPC visando o desenvolvimento do país e da Ásia
por intermédio da Iniciativa do Cinturão e a Rota, conhecida em inglês
como Belt and Road Initiative.
Essa iniciativa está no seu começo e tem uma ambição global. A
pandemia da COVID 19 acelerou e diversificou os compromissos, além
dos assuntos econômicos, e reforçou os compromissos da cooperação sa-
nitária. A crise da globalização e do multilateralismo, a ausência de um
fornecedor de bens públicos globais, a inconsistência de líderes populis-
tas em Ocidente para enfrentar de maneira prudente e cientificamente
fundamentada a crise sanitária, as tendências protecionistas dos Esta-
dos Unidos, a fragilidade dos sistemas públicos de saúde em contextos
de crescente desigualdade social e a ‘guerra’ tecnológica e comercial de
Washington com Pequim são problemas que se revelaram diante da crise
sanitária. Com a irrupção da pandemia surgiu um grande obstáculo para
a economia global, produzindo uma aceleração dramática de dinâmicas
econômicas e políticas em crise, mas também abrindo a possibilidade à
criatividade por meio de novas formas cooperação que podem vir a forta-
lecer o multilateralismo numa Comunidade de Destino Comum.
7
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 7-8
Uma nova realidade pós-pandemia deverá inevitavelmente reto-
mar as problemáticas analisadas pelos colegas em esse número especial
dedicado à China. O conjunto de artigos apresentados possui uma rique-
za acadêmica ímpar e plural. Eles abordam uma problemática complexa,
cujo ponto focal é a China e envolvem atores diversos - além do clássico
estado nacional - numa perspectiva multidimensional e multitemática.
Nessa direção, o professorMarianoMosquera foca na questão do investi-
mento estrangeiro em duas regiões da China (Guangdong e Jiangsu) vis
a vis a problemática do direito. Rubén Ruiz-Ramas analisa a relação es-
tratégica entre a RPC e a Rússia na Iniciativa do Cinturão e a Rota. Sonia
Evangelina Alcántar Jaime faz uma leitura da relação China-Hong Kong
à luz das possibilidades de aprendizado para América Latina. DanielMo-
rales e José de Jesús López Almejo realizam uma interessante analise
comparativa da complexa relação fronteiriza, em clave sub-nacional, en-
tre uma região de América Latina: Tijuana-San Diego, e outra na China:
Zhuhai-Macao. O artigo de Jaime Antonio Preciado Coronado propõe
uma interpretação desde a geopolítica para entender o planejamento para
o desenvolvimento comparando o Conselho Sul-americano de infraes-
trutura e Planejamento (COSIPLAN-UNASUR) e o Foro CELAC-China.
Francisco Proença Garcia aborda a importante temática das relações Chi-
na-África a partir do casomoçambicano. Ian Prates, Carolina Lages e Vi-
torMenezes analisam a Iniciativa do Cinturão e Rota namídia brasileira.
A complexa relação entre o multilaterismo, via Organização Mundial do
Comércio, e consolidação domonopólio de um recurso estratégico para a
industria 4.0, as terras raras, é o foco do artigo de Alexandre Cesar Cunha
Leite,Mércia Cristina gomes de Araújo e Elia Elisa Cia Alves. Por sua par-
te, Klaus Bodemer apresenta uma janela de oportunidade no seu trabalho
ao apontar possibilidades de cooperação entre China e América Latina.
Serámesmo uma oportunidade para América Latina evitar a “armadilha
do desenvolvimento”? Finalmente, Eduardo Daniel Oviedo, em seu arti-
go, realiza uma pesquisa entre unidades estatais e subnacionais de caráter
comparativo entre a Argentina e a China com o intuito de entender as
relações com a área da Grande Baia.
Convido pessoalmente os leitores a desfrutar a leitura desses inte-
ressantes artigos que compõem o nosso número especial.
8
Mariano Mosquera Rule of law y rule by law: el caso de la inversión extranjera en Guangdong y Jiangsu (China)
Rule oflaw y rule bylaw: el caso dela
inversión extranjera en Guangdong y
Jiangsu (China)
Rule of law and rule by law: case analysis of foreign
INVESTMENT in Guangdong and Jiangsu (China)
Rule of law e rule by law: análise de caso de INVESTIMENTO
estrangeiro em Guangdong e Jiangsu (China)
1. Mariano Mosquera, investigador y
Mariano Mosquera1
profesor de la Universidad Sun Yat-sen
(R. P. China). Es Doctor en Ciencia
Política por la Universidad Nacional de
Córdoba (Argentina) y autor del libro
“China: Transparencia y pragmatismo”
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2020v8.n3.p9
0002-9037-545X
Recebido el 25 de noviembre de 2019
Aprobado el 23 de marzo de 2020
RESUMEN
¿Por qué provincias similares tienen distinta estabilidad en sus flujos de inversión
extranjera? La investigación compara las provincias de Guangdong y Jiangsu en
la República Popular China y discute porqué estas provincias de similares ca-
racterísticas en infraestructura e incentivos bajo el modelo de apertura chino se
diferencian enla estabilidad de los flujos de Inversión ExtranjeraDirecta (IED).
La hipótesis se centró en que la agenda legal en materia de inversión extranjera
presenta un punto de equilibrio más cercano al rule of law en Guangdong que
en Jiangsu. La investigación desarrolla una definición teórica sobre el punto de
equilibrio entre rule of law y rule by law en China y contrasta empíricamente,
con técnicas de minería de texto y procesamiento de lenguaje natural, la agenda
legal en materia de inversiones en las mencionadas dos provincias. Como
conclusión, la hipótesis se comprueba pero con el hallazgo emergente del factor
cultural en la Provincia de Guangdong. Es justamente este emergente el que
permite discutir el poder explicativo del rule of law sobre la estabilidad de los
flujos de IED.
Palabras clave: Estado de derecho. IED. Comunismo. China. Agenda.
ABSTRACT
Why similar provinces have different stabilityin their foreigninvestment flows?
The research compares the provinces of Guangdong and Jiangsu in the People’s
Republic of China and discusses why these provinces of similar characteristics
in infrastructure and incentives under the Chinese opening model differ in the
stability of the flows of Foreign Direct Investment (FDI). The hypothesis is that
the foreigninvestment legal agenda presents a balance point closer to the rule of
law in Guangdong than in Jiangsu. The research develops a theoretical definition
of the balance between rule of law and rule by law in China and empirically
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 9-27
contrasts-with text mining and natural language processing techniques- the
legal agenda for investments in the two provinces. In conclusion, the hypothesis
is proved but with the emerging finding of the cultural factor in Guangdong
Province. Itis precisely this emerging one that allows us to discuss the explana-
tory power of the rule of law over the stability of FDI flows.
Keywords: Rule of law. FDI. Communism. China. Agenda.
RESUMO
Por que províncias semelhantes têm estabilidade diferente em seus fluxos de
investimento estrangeiro? A pesquisa compara as províncias deGuangdong e
Jiangsu na República Popular da China e discute por que essas províncias de
características semelhantes em infraestrutura e incentivos sob o modelo de
abertura chinês diferem na estabilidade dos fluxos de Investimento Estrangeiro
Direto (IED). A hipótese é que a agenda legal do investimento estrangeiro apre-
senta um ponto de equilíbrio mais próximo do rule of law em Guangdong do
que em Jiangsu. A pesquisa desenvolve uma definição teórica do equilíbrio entre
rule of law e rule by law na China e contrasta empiricamente -com mineração de
texto e técnicas de processamento de linguagem natural- a agenda legal para
investimentos nas duas províncias. Em conclusão, a hipótese é provada, mas
com a descoberta emergente do fator cultural na província de Guangdong. É
exatamente esse emergente que nos permite discutir o poder explicativo do rule
of law sobre a estabilidade dos fluxos de IED.
Palavras-chave: Estado de direito. IED. Comunismo. China. Agenda.
Introducción
La presente investigación tiene como objetivo principal identificar
el equilibrio entre rule of law y rule by law en materia de inversión extran-
jera en las provincias de Guangdong y Jiangsu en la República Popular
China. La hipótesis de investigación es que la agenda legal en materia de
inversión extranjera presenta un punto de equilibrio más cercano al rule
of law en Guangdong que en Jiangsu. Si bien se trata de una hipótesis des-
criptiva, se busca discutir una posible explicación sobre el problema de los
diferentes niveles de estabilidad en las inversiones extranjeras entre regio-
nes con similares factores y stock de inversión extranjera directa (IED).
La investigación ha tenido que enfrentarse a numerosos desafíos
teóricos y empíricos para alcanzar conclusiones relevantes. Primero, se
tuvo que desarrollar una definición teórica -pero con posibilidades de ser
contrastada empíricamente- sobre el punto de equilibrio entre rule of law
y rule by law en China. Si bien diversos antecedentes académicos se han
preocupado por la distinción entre ambos conceptos, la articulación de
los mismos en un punto de equilibrio representa una novedad en esta
investigación. Segundo, se ha trabajado sobre una cuidadosa selección
de casos representativos para la comparación. Estos casos debían cum-
plir ciertas características similares de prosperidad económica -nivel de
Producto Bruto Regional (PBR) y PBR per capita- basada en el desarro-
llo de infraestructura clave para el modelo de apertura comercial chino
(infraestructura costera, sobre todo). Solamente a partir de similitudes
en factores y stock de IED ha sido posible plantear diferencias basadas
en las reglas de juego. Es importante destacar aquí que estudiar la IED
10
Mariano Mosquera Rule of law y rule by law: el caso de la inversión extranjera en Guangdong y Jiangsu (China)
en China permite interpretar los puntos de equilibrio entre rule of law y
rule by law de forma más precisa que en otros objetos de estudio. Esto es
así justamente porque la IED es sensible a condiciones de universalidad
-estandarización- y estabilidad propias del rule of law, sobre todo como
garantías de derechos en las condiciones de mercado. Tercero, y último,
metodológicamente se trabajó sobre el concepto de agenda para opera-
tivizar el punto de equilibrio institucional. Luego, diversas técnicas de
minería de texto y procesamiento de lenguaje natural fueron utilizadas.
En el primer apartado de la investigación se describen anteceden-
tes relevantes desde un punto de vista teórico. Se desarrolla aquí el de-
bate entre universalidad y particularidad y su relación con los estudios
que problematizan la distinción entre rule of law y rule by law. También
se trabajan investigaciones específicas -académicas y de organizaciones
internacionales- sobre las inversiones extranjeras en China.El segundo
apartado define de forma teórica el punto de equilibrio entre rule of law y
rule by law en China. Se articula, en este marco conceptual, lo que repre-
senta el equilibrio para el institucionalismo occidental y la perspectiva
filosófica-teórica china. En el tercer apartado, de tipo metodológico, se
presenta el caso de estudio comparado y se destaca su representatividad.
También se indican las técnicas utilizadas para la medición de la agenda
legal y de los atributos esperados. El cuarto apartado describe los resulta-
dos, presentando las características de la agenda en Guangdong y Jiang-
su. Finalmente, las conclusiones hacen alusión a los puntos de equilibrio
detectados, se realizan análisis comparados y, luego, se discute el posible
poder explicativo de la prueba empírica realizada.
Antecedentes
Existe una importante tradición de estudio que ha marcado las
diferencias entre el razonamiento occidental y el pensamiento oriental,
y en particular el chino (CREEL, 1953; FAIRBANK, 1967; WILHELM,
1979). Dentro de las diferencias más destacadas -para esta investigación-
se encuentra el debate entre universalidad y particularidad. Mientras la
filosofía, el razonamiento y, en definitiva, la ciencia occidental se centran
en la producción de leyes universales, el pensamiento chino se enfoca en
la diferencia y en la creación de “lo único” a partir de la particularidad
del contexto (COLEMAN, 1974; ZHAO, 2009). Es posiblemente el confu-
cianismo, como corriente de pensamiento, quien mejor sintetiza los ele-
mentos relevantes de la perspectiva china (BELL, 2008). En este sentido,
Chenyang Li (2006, 2014) nos dice que el concepto de armonía funciona
como idea central del pensamiento confuciano y que sus cinco caracte-
rísticas claves son:
1. Heterogeneidad: La armonía presupone dos o más partes en coexistencia.
Estas partes no son uniformes y poseen variadas disposiciones.
2. Tensión: Varias partes interactúan entre sí. La tensión en varios niveles surge
naturalmente de la diferencia.
3. Coordinación y cooperación: Si bien la tensión puede resultar en conflicto,
también establece restricciones a las partes en interacción y genera energía
para avanzar hacia la coordinación. En coordinación las partes toleran al otro y
preservan su particularidad.
11
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 9-27
4. Transformación y crecimiento: A través de la coordinación, la tensión es trans-
formada y el conflicto es reconciliado en un entorno favorable para que cada
parte prospere. En este proceso, las partes involucradas se someten a la mutua
transformación y forman relaciones armoniosas.
5. Renovación: La armonía no es alcanzada como un estado final, sino como
etapas de un proceso en marcha. Se admiten diferentes niveles. Una relación
armoniosa se mantiene con la renovación continua (LI, 2014, p. 9).
Los elementos mencionados por Li (2006, 2014) -diferencia, particu-
laridad, dinamismo y coordinación- serán trabajados en el marco teórico
de este artículo. Lo importante a destacar es que estas diferencias en-
tre el pensamiento occidental y el chino no son debates exclusivamente
teóricos, sino que tienen implicancias prácticas en el mundo moderno
( JACOBS; GUOPEI; HERBIG, 1995). Uno de los puntos relevantes y ac-
tuales es el conflicto sobre la definición de rule of law -desde la perspectiva
occidental- o rule by law -desde la perspectiva china-, tal como identifican
Brugger y Reglar (1994).
Entre los estudios relevantes que discuten el rule by law en China
podemos mencionar la perspectiva teórica e histórica de Leigh K. Jenco
(2010), quien analiza las diferencias y las posibles conexiones entre rule by
man, rule by law y rule of law. Este destacado antecedente refiere al paso de
una concepción autocrática de rule by man a una noción socialista de rule
by law en China. Jenco (2010) se centra en las diferentes conexiones entre
hombre y ley desde un lugar clave: la virtuosidad del hombre para esca-
par del condicionamiento estructural de las instituciones. Qué implica la
virtuosidad para el confucianismo, cómo se alcanza la virtud según los
preceptos marxistas en China y qué grados de libertad se suponen en la
vanguardia del Partido Comunista son debates propios del estudio que
aportan significativamente al marco teórico de este trabajo.
Realizar a partir del rule by law el pragmatismo particularista chi-
no ha sido identificado por autores como Wu (1913), quien ha resaltado
la relación entre la virtud ética y la norma instrumental o, en otras pa-
labras, entre la virtud y el poder como ejercicio coyuntural. Xu (1984)
observa, en este mismo sentido, que el rule by law está centrado en la
eficacia antes que en las características propias de un espacio que otorga
garantías y derechos.
Es importante destacar que la relación entre el confucianismo y el
marxismo en China ha propiciado una marcada especificidad en la defi-
nición del rule by law (OLLMAN, 2003). De la misma forma, el discurso
actual ha realizado adaptaciones (OVIEDO, 2014). Autores como Yang
(2006) destacan lo primero, mientras que conceptos recientemente po-
pularizados en la retórica económica china como el de innovación (ME-
NÉNDEZ, 2000; XI, 2014) han permitido justificar el enfoque actual del
rule by law.
De esta forma, el concepto de estado de derecho de características
chinas (LIU, 2017) tiene dos enfoques en los estudios filosóficos y teóricos,
aunque relacionados ambos. Por una parte, como rule by law, rule by man
o rule by virtue que se distancia y deconstruye el rule of law. Y, por otra
parte, como proceso que incluye la orientación cultural de la sociedad, la
libertad de la creatividad y el control top-down para producir una unidad
armoniosa de la nación (CPC, 2006; JENCO, 2010; XIA, 1981). En el marco
12
Mariano Mosquera Rule of law y rule by law: el caso de la inversión extranjera en Guangdong y Jiangsu (China)
teórico de este trabajo se desarrolla un esquema organizado de las ideas
del rule by law chino en su equilibrio con el rule of law occidental.
Por otra parte, hay numerosos estudios -académicos y de orga-
nizaciones internacionales- sobre las inversiones extranjeras en China
(LARDY, 1995; POMFRET, 1997). Muchos de estos estudios no se centran
en las reglas de juego, sino que proceden con explicaciones relativas a las
condiciones generales del ambiente de inversión donde el tipo de norma-
tivas y su enfoque se diluye. También muchos estudios presentan datos
sobre las inversiones en China sin diferenciar por regiones. En general,
diversos informes y reportes relevados (CEPAL, 2018; UNCTAD, 2018) en
este estudio se han identificado con una marcada deficiencia en la lectura
sobre el clima legal en China. En definitiva, se suele comentar como un
problema objetivo la falta de Estado de derecho o seguridad jurídica -ca-
rencia de marco sistemático y consistente de inversión o falta de apego a
los estándares internacionales- y no se suele problematizar un escenario
de rule by law ni las particularidades regionales y locales.
Diferentes teorías como el modelo Hechsher-Ohlin, el cliclo de
vida del producto o la teoría de la organización industrial ponen el acento
en diferentes determinantes de la inversión. Los que llamamos factores
en esta investigación. Wang (1997) destaca ciertos factores en China o en
sus diferentes regiones o sectores, estos son: los niveles de impuestos, el
volumen del mercado, el costo laboral, la infraestructura disponible y la
estabilidad política. Otro estudio muy importante es el trabajo de Ha-
rry G. Broadman (1995a; 1995b; 1996) y el que conjuntamente desarrollan
Broadman y Sun (1997) para el Banco Mundial. En las diversas investiga-
ciones de estos autores se destaca el rol de la IED en China desde las medi-
das de reforma y apertura de diciembre de 1978. Lo más relevante es que
en estos trabajos se realizan pruebas empíricas sobre la distribución de
IED entre provincias de China y se describen ciertos patrones (HUANG;
SAYURI, 1994). Los resultados arrojan que el PBR -como tamaño de mer-
cado-, la infraestructura, el nivel de educación y la ubicación costera -la
cual refleja altos incentivos fiscales dada la radicación de las denominadas
Zonas Económicas Especiales- influyen significativamente como factores
en la distribución geográfica de la IED en China. Broadman y Sun (1997)
encuentran -especialmente- altos índices de similitud en todas estas va-
riables en Guangdong y Jiangsu, ubicando ambas provincias en la misma
categoría de alto stock de IED. Se debe comentar que los autores no in-
cluyen el costo laboral, como Wang (1997), por considerarlo no influyente
dado su fácil acceso en toda China.
También es interesante observar que Broadman y Sun (1997) reco-
nocen dos cuestiones clave: que existe una amplia autonomía entre regio-
nes para definir políticas, pero no incluyen un análisis de políticas en sus
pruebas empíricas; y, por otra parte, que el nexo cultural puede jugar un
papel importante en el desarrollo de estas políticas. Otros estudios como
los de Kawaguchi (1994), Khan (1991) y Wei (1994) se encuentran en con-
sonancia con lo ya mencionado, identificando factores similares. Como
veremos en el apartado metodológico, nuestra selección de los casos de
las provincias de Guangdong y Jiangsu responde a la similitud de todos
estos factores que afectan el stock de IED con la excepción de la estabili-
13
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 9-27
dad política, que Wang (1997) considera y que no analizan Broadman y
Sun (1997). La variable de estabilidad política se encuentra relacionada
con el diferente punto de equilibrio entre rule of law yrule by law, tal cómo
fue planteado en nuestra hipótesis de investigación. Nosotros adoptamos
en este trabajo, y en base a Broadman y Sun (1997), que ciertos factores
determinan la similitud de stock de IED en Guangdong y Jiangsu, y cree-
mos que la estabilidad política regional no es condicionante del stock aun-
que sí influye en la estabilidad o inestabilidad de los flujos de IED.
Otro estudio, de Kevin Honglin Zhang (2001), se destaca por bus-
car la correlación -aunque no la causalidad- entre la IED, el crecimiento
económico chino y la mayor orientación de mercado. Este último punto
es de interés debido a que nuestra operativización de rule of law -aplicado
al estudio de IED- se caracteriza por las garantías de derechos sobre las
condiciones de mercado (ZHANG, 1993). Zhang (2001) considera que la
búsqueda por atraer IED requirió del desarrollo de instituciones de mer-
cado y observa que es necesario diferenciar entre provincias para poder
estudiar con precisión los patrones de IED en China. Sin embargo, Zhang
(2001) solamente diferencia entre provincias costeras y no costeras y su
prueba empírica no considera un objeto de políticas públicas. También
Zhang y Zhang (2000) resaltan teorías marxistas de la dependencia para
2. Actividades económicas a las cuales
China no otorga permisos de inversión
evidenciar el posible peligro de la IED sobre el desarrollo de China, sus
o no otorga tratamiento nacional por
valores y orientación económica.
tratarse de sectores sensibles o estraté-
De forma teórica, múltiples estudios han trabajado la relación más
gicos para el gobierno chino.
específica entre la calidad institucional y la IED. Se pueden mencionar los
estudios de Alfaro, Kalemli-Ozcan y Volosovych (2008) y Wei (2000), en-
tre otros. El trabajo de Chen (2011) destaca por resaltar ciertos contenidos
de libre mercado para las inversiones en China que son exigidos a este
país luego de su ingreso a la Organización Mundial de Comercio (OMC)
en el año 2001. En particular, se mencionan: el respeto a los derechos de
propiedad, la reducción de listas negras2, la simplificación de la burocracia
para la radicación de empresas o para la conformación de distintos tipos
de empresas, la transparencia de la información y el desarrollo de políti-
cas de competencia. Si bien Chen (2011) se centra en las normativas nacio-
nales chinas, las distintas interpretaciones que describe se relacionan con
las regiones en donde se aplican dichas normas. Como hemos anticipado
3. La denominada Nueva Economía
Institucional (NEI), sobre todo.
y veremos en el apartado metodológico, estos atributos de libre mercado
son considerados para la operativización y medición de contenido de rule
of law en la agenda legal.
Marco teórico
La universalidad se define a priori en el rule of law ofreciendo un
marco legal estable -y específico- de libertad social de mercado y de ren-
dición de cuentas sobre la elite gobernante en un entorno de democracia
pluralista (PEERENBOOM, 2002). En el institucionalismo3, el equilibrio
que se debe lograr es entre la estabilidad y la flexibilidad. Para esta co-
rriente teórica (NORTH, 1993; OLSON, 1993) es un típico equilibrio in-
cremental (ETZIONI, 1967) que supone cambios graduales e instrumen-
tales. Solamente cuando se dan dos circunstancias probadas se permite
14
Mariano Mosquera Rule of law y rule by law: el caso de la inversión extranjera en Guangdong y Jiangsu (China)
el cambio de mayor escala: que la decisión no esté siendo efectiva por
falta de coherencia interna o por la modificación del contexto (SPILLER;
TOMMASI, 2000; 2008). La segunda, en realidad, afecta a la primera por
un cambio excepcional en las condiciones económicas o en las preferen-
cias -culturales- de los actores afectados (SPILLER; STEIN; TOMMASI,
2008).
Por su parte, la idea del rule by law en China se asocia a un mayor
dinamismo -flexibilidad- de adaptación al contexto para lograr resultados
eficaces, sobre todo económicos (JIANG, 2006; YANG, 2006). Para desa-
rrollar este pragmatismo chino el enfoque debe ser particular -y no uni-
versal- y centrado en una mayor confianza en los liderazgos para guiar el
cambio. Estos son los dos elementos centrales del rule by law en China. Si
el contexto cambia, ¿cómo se adaptan las condiciones particulares si estas
son parte de una universalidad que las diluye?, ¿cómo se proponen cam-
bios si la universalidad legal se supone estable?, ¿cómo los líderes pueden
guiar el cambio si están condicionados por las propias leyes que deben ser
cambiadas? El modelo chino supone que si hay virtuosidad en el hom-
bre debe existir una mayor libertad y responsabilidad para este (BELL,
2008). Es decir, se debe permitir que el líder cambie las normas y adapte
el rumbo de la realidad particular hacia la prosperidad económica. La
virtuosidad, en la China moderna, se asocia a la posibilidad de escalar po-
siciones en el Partido Comunista dados ciertos mecanismos de educación
ideológica y práctica -como experiencias de gestión social- (KEITH, 1994).
Por lo tanto, el problema teórico de la vanguardia se encuentra re-
suelto en la China moderna con educación ideológica y práctica (ÁLVA-
REZ HUWILER; BONNET, 2018). Es decir, el líder es aquel que posibilita
la innovación del cambio particular para luego -a posteriori- equilibrar lo
particular con lo general. Lo general, por lo tanto, no es una universali-
dad a priori, es una armonía entre las diferentes partes particulares (XIA,
1981). La articulación en lo general funciona como un control de armonía
que se basa en la autoridad de la virtud antes que en la proyección de su
estabilidad. Además, la rendición de cuentas a la que está sometido el
líder se encuentra relacionada con la eficacia de su accionar particular-ge-
neral pero no a lo definido en ciertos marcos previos. Es por esto que la
virtud tiene doble función en Jenco (2010): para guiar el cambio y para
equilibrar la unidad. Es innovación y conservadurismo en justo equili-
brio. Lo primero es particular y lo segundo representa ciertos valores de
mayor escala nacional (CHOUKROUNE; GARAPON, 2007).
De esta forma, el equilibrio entre estructura y líder, entre estabi-
lidad y flexibilidad y, en definitiva, entre orden y cambio se supone de
forma distinta en China (SHIH, 2005; SU, 2017). Se trata de un equilibrio
donde el cambio no es excepcional. La lectura del contexto permite la in-
novación continua y a posteriori se produce control como coordinación.
Elmodelo occidental produce a priori orden estable y posibilita pequeños
cambios incrementales, instrumentales y conservadores. Solamente con
pruebas sobre la modificación del contexto se permite un cambio de ma-
yor escala y de forma excepcional. El modelo chino confía en los procesos
permanentes educativos de los cuadros del Partido Comunista para guiar
el cambio, y desconfía de los consensos estables -en instituciones univer-
15
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 9-27
sales- basados en la representación de la democracia pluralista (SCOTT,
1995). El equilibrio institucional chino, si bien aparece como inestable para
los estándares occidentales, se apoya en las propias estructuras que de-
construye (DERRIDA, 1998, 2002; LACLAU, 2007). Es decir, la particulari-
dad requiere de universalidad, y el cambio requiere de orden. Es por esto
que toda construcción particular supone una interpelación a universales
que estratégicamente se mantienen de forma contingente.
En definitiva, la virtuosidad, la cultura y la armonía confuciana son
traducidas por el marxismo chino como liderazgo, socialismo y nación.
4. Un marco habilitante tiene una forma
lygica “no-no” (no prohibir) mientras
El proceso moderno a nivel local, de regulaciones y políticas públicas,
que la especificidad en los marcos lega-
por ejemplo, incluye marcos culturales, innovación sobre estructuras ins-
les occidentales tienen forma lógica de
titucionales preexistentes, liderazgo de cuadros educados en el Partido
“si” o “no” (que permitir o que prohibir).
Comunista y coordinación regional y nacional.
Para introducir al siguiente apartado metodológico es importante
relacionar las características teóricas ya mencionadas con nuestro obje-
to de estudio en la presente investigación. En este sentido, es dificultoso
medir el rule by law chino a partir de las instituciones básicas. Las norma-
tivas nacionales son marcos culturales y habilitantes sin la especificidad
de occidente4, la función de estas instituciones es permitir la innovación
local-particular. Por el contrario, el rule by law requiere para su estudio de
un objeto particular como las regulaciones o las políticas públicas locales.
En el marco de lo particular es posible analizar la innovación, el cambio
y las estructuras que toda decisión local al mismo tiempo acepta y de-
construye. Además, no necesariamente a partir de los objetos particulares
será posible observar la coordinación a posteriori del rule by law chino. La
inclusión y la innovación particular -pensada para un efecto práctico- es
articulada con el resto de la nación por las jerarquías del Partido Comu-
nista. Por ejemplo, las regiones costeras -como Guangdong y Jiangsu- sue-
len ser denominadas como “ventanas de desarrollo” en el discurso chino
(XI, 2014). Esto significa que la riqueza generada en estas regiones debe
ser distribuida en el interior de China. Estas estrategias distributivas no
son observables en las regulaciones locales. Es decir, la informalidad de
la coordinación a posteriori y su pertenencia a jerarquías que no respon-
den al objeto de esta investigación hacen dificultosa su identificación. Por
este motivo no tomamos ni las regulaciones nacionales ni la perspecti-
va de coordinación como parte del objetivo de esta investigación y nos
centramos solamente en la agenda local (provincial). Por otra parte, para
operativizar el punto de equilibrio institucional necesitamos encontrar
dimensiones de rule of law en un objeto de estudio local de rule by law. A
continuación, presentamos el diseño metodológico de la investigación en
relación con el marco teórico propuesto, nos centramos en la represen-
tatividad del caso, definimos el enfoque de agenda y las dimensiones de
contenido (KRIPPENDORFF, 1990) a contrastar empíricamente.
Metodología
Como objeto de estudio comparado analizamos la IED en dos pro-
vincias de China: Guangdong y Jiangsu. Estas dos provincias son las más
prósperas de China con un PBR (2018) en Yuanes (RMB) de 8.970.523
16
Mariano Mosquera Rule of law y rule by law: el caso de la inversión extranjera en Guangdong y Jiangsu (China)
5. La población de Guangdong es de
y 8.586.976 millones y un PBR per capita de 80.932 y 107.1505, respecti-
111, 7 millones, mientras que la de
vamente. Esta prosperidad, en su estrecha vinculación con la inversión
Jiangsu es de 80,3 millones. Datos ofi-
extranjera, se apoya en dos elementos particulares de las provincias ana-
ciales del año 2018 del National Bureau
lizadas y en dos generales de China. Los primeros son el desarrollo de
stats.gov.cn/english/
la infraestructura y los incentivos impositivos. Los segundos son la po-
sibilidad de acceso a mano de obra barata y de acceso a grandes merca-
6. Las estrategias generales de la
dos de consumidores. Esto ha sido demostrado en los antecedentes de
reforma y apertura de diciembre de
1978 actúan como marco habilitante y
Broadman y Sun (1997). Estas similitudes en Guangdong y Jiangsu en
no como reglas particulares.
determinantes clave de IED -factores- nos permite observar diferencias
basadas en las reglas de juego particulares6 (WANG, 1997). Estas diferen-
7. La variación con respecto al año
cias se apoyan en un dato propio de la IED en las dos provincias: la estabi-
precedente permite centrarse en el
cambio inmediato propio del enfoque de
lidad-inestabilidad en los flujos de IED. ¿Porqué dos provincias similares
rule by law.
en factores y stock tienen distinta estabilidad en los flujos de inversiones
extranjeras?, ¿podemos relacionar los distintos niveles de estabilidad en
flujos de IED con la estabilidad o inestabilidad política? Estas preguntas
han inspirado nuestra hipótesis de investigación, que aunque fue defini-
da como descriptiva permitirá discutir sobre su posible influencia en los
flujos de IED. A continuación, se pueden observar los flujos de IED en
China y en las provincias de Guangdong y Jiangsu, medido a partir de la
variación porcentual inter-anual7.
Gráfico 1 - Flujo de IED a China, Guangdong y Jiangsu en variación porcentual
inter-anual (1997 a 2017)
8. Los datos oficiales de China sobre
IED contienen la distorsión del proceso
denominado “round-trip”, sobre todo
con Hong Kong. Sin embargo, conside-
ramos que esto no afecta un estudio en
el tiempo como el realizado aquí por ser
este proceso relativamente constante
desde 1990.
9. IQR (interquartile range) es el rango
inter-cuartil, una medida de variabilidad
robusta ante valores extremos.
Fuente: Elaboración propia en base a registros estadísticos oficiales de la República
Popular China (NBSC, 2018)8
La variación porcentual inter-anual en China tiene un valor de
interquartile range (IQR)9 de 0,125. Es superior el valor de IQR en Jiangsu
con 0,157 y bastante menor en Guangdong con 0,058. Suponemos, por
lo tanto, que la mayor estabilidad en los flujos de IED en Guangdong
17
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 9-27
-que en Jiangsu- se puede relacionar -como discusión- con una mayor
estabilidad política. En este sentido, nos centramos en observar si en
Guangdong existe un punto de equilibrio más cercano al rule of law
que en Jiangsu. Para la medición del contenido (KOLBE; BURNETT,
1991) de rule of law en un objeto de rule by law utilizamos un enfoque
de agenda. Esto significa que distintas dimensiones -atributos de agen-
da- relacionadas a la estandarización y a la estabilidad serán medidas
en la agenda de normativas locales -guías, regulaciones y políticas- de
las dos provincias.
El enfoque teórico de agenda (ARUGUETE, 2015; COHEN, 1993)
10. En el caso de las políticas especia-
les para la Provincia de Guangdong fue
puede definirse como la identificación de la prioridad de ciertos temas
factible relevar documentos entre los
en un contexto (DEARING; ROGERS, 1996; PASQUIER, 1994). Son los
años 2016 y 2018. En total se analizaron
36.200 tokens en el corpus de Guang-
estudios de la agenda pública aquellos que han tenido un mayor de-
dong y 18.900 tokens en el corpus de
sarrollo a nivel académico y, por lo tanto, quienes han impulsado las
Jiangsu.
definiciones que son aplicables a otros ámbitos de estudio. Esta inves-
tigación adapta conceptos de esta tradición de estudios en ciencias so-
ciales a nuestro objeto específico (WINTER; EYAL, 1981): las guías de
IED, las políticas especiales y regulaciones de los Departamentos de
Comercio de Guangdong y Jiangsu en el período comprendido entre
2008 y 201810. Kiousis (2004) destaca que un objeto en una agenda debe
ser evaluado en relación a los otros y, sobre todo, de acuerdo al cri-
terio de prominencia, que se define por la frecuencia de su aparición.
Un segundo tipo de análisis indica que los argumentos de una agenda
son convincentes (BANTIMAROUDIS; BAN; KIOUSIS, 1999) porque
la orientación se define en relación a cierta información previamente
existente en las audiencias (GHANEM, 2009). Es decir, la comunicación
puede orientar con frames (BROSIUS; KEPPLINGER, 1992) dado que
11. Goffman (1986) considera que estos
procesos de construcción de frames
estos encuadres tendrán una adecuada relación con aquellas etiquetas
son inconscientes mientras que Entman
de información que son más accesibles para las audiencias -los inverso-
(1993) los considera conscientes.
res extranjeros en este caso-. El supuesto es que la orientación estará
presente en la comunicación de una forma particular: estímulos que
12. Sobre el 40% de la distribución
superior de frecuencia léxica de las
favorecen la asociación semántica de conceptos (D’ADAMO; GARCÍA
entidades de la agenda (sustantivos
BEAUDOUX; FREIDENBERG, 2007). Esto es así ya que la accesibilidad
comunes) se aplica el software de con-
cordancia SCP y, luego, se construyen
por asociación es la más intuitiva. De esta forma, la construcción de
matrices simétricas de relaciones entre
frames que suponemos en la agenda legal se encuentra centrada en la
los elementos.
relación semántica de atributos para activar asociaciones en la memoria
de la audiencia11. Dados estos enfoques mencionados, utilizamos técni-
cas de frecuencia léxica y concordancia12 para identificar atributos de
rule of law y rule by law. Se utilizan herramientas de minería de texto y
procesamiento de lenguaje natural (LAO; SUBRAMANYA; PEREIRA;
COHEN, 2012), así como algoritmos de distribución para la interpreta-
ción espacial ( JACOMY; VENTURINI; HEYMANN; BASTIAN, 2014;
KLEINBERG, 1997).
Finalmente, queremos definir -operativizar- en este apartado me-
todológico las dimensiones de contenido -atributos- de rule of law y rule
by law que buscamos identificar con nuestra prueba empírica. Para esto
tomamos como fuente dos mediciones (The Heritage Foundation y PRS
Group) sobre las percepciones sobre las políticas de IED en China, cuyos
datos se comparten a continuación.
18
Mariano Mosquera Rule of law y rule by law: el caso de la inversión extranjera en Guangdong y Jiangsu (China)
Gráfico 2 - Índices de percepción HER y PRS sobre políticas de IED en China (1997 a
2017)
13. Es interesante observar que luego
del ingreso de China en la OMC -en
diciembre de 2001- los índices no
marcan mejorías y parecen decirnos
que se mantiene la inestabilidad en los
incentivos de políticas.
Fuente: Elaboración propia en base a The Heritage Foundation y PRS Group
Estos dos índices provienen de reconocidas fuentes e integran el ín-
dice de gobernanza -Worldwide Governance Indicators- del Banco Mundial
(KAUFMANN; KRAAY; MASTRUZZI, 2007). Si bien poseen escalas de
valoración distintas y sirven para medir una percepción general sobre Chi-
na13 ambos se centran exclusivamente en las políticas de implementación
de IED -no en normativas generales- en China. El HER Investment Freedom
busca identificar restricciones regulatorias de diferentes tipos: regulacio-
nes que no conceden tratamiento nacional -por sectores, por ejemplo-,
falta de transparencia, ineficiencia burocrática, limitaciones para adqui-
rir propiedades, facilidad de expropiación del gobierno, controles sobre el
movimiento de capital o de personas extranjeras. Por su parte el PRS In-
vestment Profile se centra en: falta de tratamiento nacional en temas imposi-
tivos o costos laborales, restricciones para operar y para el movimiento del
capital. Recordemos que el antecedente de Chen (2011) se había enfocado
en el necesario respeto a los derechos de propiedad, la reducción de listas
negras, la simplificación de la burocracia para la radicación de empresas o
para la conformación de distintos tipos de empresas, transparencia de la
información y el desarrollo de políticas de competencia. De esta forma,
nuestra investigación busca un tipo de contenido especial -inequívoco- de
rule of law en la agenda legal de Guangdong y Jiangsu. Se trata de un tipo
de atributo de libre mercado que ha sido identificado por organismos in-
ternacionales (OMC y Banco Mundial), poseen similitudes de enfoque y
las características esperadas de estandarización -internacional- y estabili-
dad del rule of law. Nos referimos a los derechos de propiedad y al reco-
nocimiento de la propiedad intelectual. Otro tipo de contenido como el
control burocrático general, las limitaciones de actividades sectoriales, las
19
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 9-27
políticas fiscales, las políticas de competencia e incluso la transparencia de
la información pueden ser muy variables en China y producir picos positi-
vos o negativos de IED. Por este motivo, estas últimas políticas las consi-
deramos atributos de rule by law en las provincias de Guangdong y Jiangsu.
Resultados
A continuación, presentamos la visualización resultante de la apli-
cación de la metodología. En primer lugar, el gráfico tres y cuatro se basan
en las guías de IED proporcionadas por los Departamentos de Comercio
de Guangdong y Jiangsu (en idioma inglés). El algoritmo de distribución
define la centralidad de los elementos (entidades de la agenda) de acuerdo
a los niveles (grados) de relacionamiento entre estos.
Gráfico 3 - Distribución de la agenda en Guía de IED de la Provincia de Guangdong
Fuente: Elaboración propia en base a documentos del Departamento de Comercio de
Guangdong, año 2018
Esta primer agenda en Guangdong resalta por identificar tres ejes. En
la distribución superior se observan las zonas especiales y las ciudades. Se
destacan, por lo tanto, las condiciones de infraestructura y los altos incenti-
vos fiscales como atributos de rule by law. La distribución inferior, ciertamen-
te alejada, se centra en identificar las bondades del sector servicios. Finalmen-
te, el puente entre ambas distribuciones resalta a Macao y a Hong Kong. Este
puente no es un punto menor debido a su condición en la distribución pero
también dado el significado de estos dos territorios. Se trata de un nexo histó-
rico-cultural explotado por Guangdong y por el gobierno central chino bajo
la estrategia de “un país, dos sistemas”. Macao y Hong Kong regresaron a
China en 1999 y 1997 luego del dominio colonial de Portugal y Gran Bretaña,
respectivamente. Sin embargo, China mantiene el orden político y capitalista
de ambos territorios bajo la forma de Regiones Administrativas Especiales
(RAE). La centralidad de estos territorios representa un eje de vinculación
20
Mariano Mosquera Rule of law y rule by law: el caso de la inversión extranjera en Guangdong y Jiangsu (China)
estratégico, histórico y cultural14, con sistemas institucionales de rule of law,
14. Las zonas económicas especiales
de Shenzhen y Zhuhai se crearon en
y como puente entre los incentivos de rule by law y el nuevo sector servicios.
las fronteras con Hong Kong y Macao
-respectivamente- para aprovechar
Gráfico 4 - Distribución de la agenda en Guía de IED de la Provincia de Jiangsu
la cultura de negocios cosmopolita y
preexistente.
Fuente: Elaboración propia en base a documentos del Departamento de Comercio de
Jiangsu, año 2018
La agenda de Jiangsu, mucho más simple que la de Guangdong,
muestra la centralidad del rule by law, destacando a las zonas especiales
-con sus incentivos impositivos- y, en la periferia, a las ciudades. Por otra
parte, el sector industrial tiene una marcada preponderancia.
A continuación, los gráficos cinco y seis se basan en las políticas
especiales y regulaciones específicas proporcionadas por los Departamen-
tos de Comercio de Guangdong y Jiangsu.
Gráfico 5 - Distribución de la agenda en políticas y regulaciones de la Provincia de
Guangdong
Fuente: Elaboración propia en base a documentos del Departamento de Comercio de
Guangdong, entre los años 2016 y 2018
21
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 9-27
La agenda de Guangdong en políticas y regulaciones tiene una
marcada complejidad. En su centro se observa a la inversión extranjera,
relacionada con términos del sector servicios e industria, en proporciones
similares. También, este núcleo central se relaciona con zonas especiales
(incentivos fiscales) y ciudades (políticas especiales). Luego, en los márge-
nes de la distribución destacan varios ejes. En la posición superior, la in-
vestigación y, en el sector superior a la derecha, el derecho a la propiedad
intelectual. En las posiciones inferiores de la distribución se observan -a
la derecha- una referencia a los servicios financieros y -a la izquierda- a las
autoridades gubernamentales chinas.
Gráfico 6 - Distribución de la agenda en políticas y regulaciones de la Provincia de
Jiangsu
Fuente: Elaboración propia en base a documentos del Departamento de Comercio de
Jiangsu, entre los años 2008 y 2018
La agenda de Jiangsu en políticas y regulaciones vuelve a mostrar
un patrón más simple que el de la provincia de Guangdong. El eje central
muestra la resolución o respuesta legal de casos de dumping en el comer-
cio exterior y ante las denuncias desde o hacia países extranjeros ( Japón
y los Estados Unidos, sobre todo). En general, no se trata de una agenda
provincial ya que estos elementos reproducen decisiones de organismos
nacionales. Luego, a la derecha de la distribución, se observa un eje dedi-
cado a las licencias de exportación.
Conclusión y discusión
La investigación comprueba la siguiente hipótesis descriptiva: la
agenda legal en materia de inversión extranjera presenta un punto de
equilibrio más cercano al rule of law en Guangdong que en Jiangsu. Esto
se observa en: (1) La presencia del derecho a la propiedad intelectual como
22
Mariano Mosquera Rule of law y rule by law: el caso de la inversión extranjera en Guangdong y Jiangsu (China)
eje destacado en las regulaciones y políticas de Guangdong y la ausencia
de este elemento en Jiangsu. (2) El hallazgo emergente del factor históri-
co-cultural (BROADMAN; SUN, 1997) de Macao y Hong Kong como vin-
culo de rule of law en la Guía de IED de Guangdong. Por lo tanto, y como
punto de equilibrio, la provincia de Guangdong combina elementos de
rule by law y rule of law, mientras que en Jiangsu solamente se observan
ejes de rule by law en la distribución de su agenda legal de IED.
A pesar de estas diferencias, hay puntos en común. Ambas provin-
cias ponen el acento en las zonas especiales y en las ciudades costeras
abiertas (ZHANG, 2001) que reflejan la política impositiva y la infraes-
tructura para el comercio exterior. También ambas agendas evidencian
el control final del gobierno, probablemente para demostrar que semini-
mizan efectos negativos de la IED (ZHANG; ZHANG, 2000).
Hay otra diferencia que no es relevante para la conclusión expues-
ta pero sí lo es para la discusión del siguiente apartado: existe un mayor
énfasis en el sector servicios, la innovación y la tecnología en Guangdong
que Jiangsu.
Para finalizar este trabajo, queremos -como apartado de discusión-
regresar a la pregunta que da origen a la hipótesis descriptiva: ¿por qué
provincias similares tienen distinta estabilidad en sus flujos de inversión
extranjera? Es decir, como objetivo secundario de esta investigación pre-
tendemos que la demostración de la hipótesis descriptiva permita discutir
una respuesta -aunque sea parcial- sobre la mayor estabilidad en los flujos
de IED en Guangdong que en Jiangsu. Se trata de una discusión sobre el
poder explicativo de nuestra prueba empírica, aunque esto se diferencia
de un trabajo de tipo empírico-explicativo.
En este sentido, una limitación metodológica de este estudio mere-
ce algunos razonamientos específicos. La mayor inestabilidad en el flujo
de IED de Jiangsu respecto a Guangdong fue identificada en un período
de veinte años (1997-2017). Sin embargo, nuestra prueba sobre la agenda
legal ha sido factible de estudiar en un período reciente y relativamente
más corto. Las guías de IED son actuales y las políticas especiales releva-
das tienen un desfasaje para la comparación entre Guangdong y Jiangsu.
De todas formas, hemos considerado que dichas condiciones de la agenda
legal aplican a todo el período de estabilidad o inestabilidad de los flujos.
Para aclarar este punto, cuando se comparan los resultados de la agenda
legal de Guangdong con el período específico de flujos de IED se observa
que coinciden con un pico positivo. Podemos suponer, entonces en este
caso, dos respuestas. Primero, que el equilibrio de mayor rule of law afectó
al período de veinte años pero no al pico actual -el cual creemos que vol-
verá a estabilizarse según la tendencia histórica-. En este sentido, el pico
positivo se debe a la presencia de atributos extraordinarios de rule by law.
Segundo, si justamente es la promesa de mayor rule of law la que disparó
el pico positivo actual se supone que en períodos anteriores no existió
este equilibrio de rule of law en políticas de Guangdong, pero en este caso
gana fuerza el hallazgo más cultural, centrado en la relación histórica
de Guangdong con Hong Kong y Macao. Es decir, de todas formas, sea
por razones de diseño de políticas públicas y/o sea por razones culturales
de rule of law es que se explica la mayor estabilidad en flujos de IED en
23
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 9-27
Guangdong. Un análisis de fuentes alternativas de información para dar
respuesta a este problema identificó que el pico de IED en Guangdong a
partir del año 2015 se produce por la inversión de grandes empresas del
sector tecnológico. Por lo tanto, se trata de un paso del sector industrial al
de servicios aprovechando las condiciones de rule of law prexistentes (de
políticas públicas y culturales), siendo los atributos excepcionales de rule
by law las propias condiciones que permitieron el paso de un sector a otro.
En el caso de Jiangsu el razonamiento es similar, la carencia de
atributos de estabilidad de rule of law han afectado de forma completa
al período de veinte años y no al escenario actual -el cual creemos que
volverá a desestabilizarse según la tendencia histórica-. En este caso, la
prueba empírica muestrala ausencia de rule of law en períodos inestables
y en otros más estables. Situaciones de estabilidad en contextos generales
de inestabilidad son explicados por la estabilidad coyuntural de políticas
inestables por naturaleza (atributos de rule by law).Es decir, en Jiangsu el
alto stock de IED que refleja una alta presencia de empresas extranjeras
no produce un cambio cultural de mercado que luego se exprese en un
mayor rule of law, a diferencia de lo que supone Zhang (2001).
A pesar de esta limitación metodológica -relativa a la comparación
de documentos de distintos períodos-, creemos que la demostración de
nuestra hipótesis descriptiva tiene una considerable fuerza para dar po-
sibles respuestas a la estabilidad de los flujos de IED en Guangdong. Los
hallazgos del factor cultural y del paso del sector industrial al sector servi-
cios representan en buena medida dicha fuerza. En este sentido, conside-
ramos que futuras investigaciones deben profundizar en pruebas de tipo
empírico-explicativas sobre la relación entre la estabilidad legal y la IED
en las regiones de China.
Referencias
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Las relaciones China - Rusia en la era de
la Iniciativa de la Franja y la Ruta: la mutua
adaptación a la asimetría
China-Russia relations in the age of the Belt and Road
INITIATIVE: Mutual adaptation to asymmetry
Relações China - Rússia na era do INICIATIVA do Cinturão e
Rota: adaptação mútua à assimetria
1. Rubén Ruiz Ramas es profesor en el
Rubén Ruiz-Ramas1
Departamento de Ciencias Políticas y de
la Administración de la UNED (Madrid,
España). En la actualidad es vicedecano
de Relaciones Internacionales y Eras-
mus de la Facultad de Ciencias Políticas
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2020v8.n3.p28
y Sociología de la UNED. Anteriormente
ha sido investigador senior en la Escue-
la de Estudios Internacionales de la Sun
Recibido el 29 de noviembre de 2019
Yat-sen University (Cantón, China), e
Aprobado el 30 de marzo de 2020
investigador asociado en el Departa-
mento de Política Internacional de la
City University of London. Ruiz-Ramas
es Licenciado en Historia por la Univer-
sidad de Zaragoza, Diploma en Estudios
RESUMEN
Políticos y Constitucionales en el Centro
El artículo analiza la naturaleza y alcance delas relaciones entre China y Rusia
de Estudios Políticos y Constitucionales
en la era de la Franja y la Ruta, coincidente en el tiempo con el lanzamiento de
(CEPC), Diploma de Estudios Avanzados
en Ciencia Política dentro del programa
la Unión Económica Euroasiática. Las principales conclusiones del estudio son
“Procesos políticos en Europa del Este y
tres. Por un lado, la voluntad de hacer progresar la “asociación estratpgica” de
Antigua Uniyn Soviética” de la UNED, y
gobernantes chinos y rusos, y en paralelo, de minimizarlas fuentes de conflicto,
finalmente, doctor en Ciencias Políticas
han devenido en un avance sustancial de su cooperación, aplicable tanto a acuer-
y de la Administración (Premio Extra-
dos bilaterales como regionales. Por otro lado, persiste un fuerte desequilibrio
entre el contenido de estos acuerdos y la retórica con que, especialmente Rusia,
org/0000-0003-1100-1132
proyecta sus relaciones con China. La tercera conclusión pasa por evidenciar
que la creciente asimetría entre China y Rusia no haimposibilitado profundizar
su “asociación estratpgica”. Un resultado favorecido por la mutua adaptación de
China y Rusia a una relación asimétrica entre dos estados con identidad de gran
potencia. Así, la dinámica de sus relaciones advierte un intercambio tácito por el
que Rusia asume que es China quien determina la política económica y comer-
cial de la integración euroasiática; mientras China se aclimata a las exigencias
narrativas de Rusia para sostener su relato de liderazgo político en Eurasia.
Palabras clave: Relaciones chino-rusas. China. Rusia. Iniciativa de la Franja y la
Ruta. Unión Económica Euroasiática.
ABSTRACT
This article analyses China-Russia relations since the launch of China’s Belt and
Road Initiative (BRI) regarding bilateral relations and the coordination of the
BRI and the Eurasian Economic Union (EEU) led by Russia. This study draws
three main conclusions. First, both Chinese and Russian leadership have made
efforts to advance the relationship between their countries and to minimise the
potential sources of conflict, which has led to real progressin the strategic asso-
28
Rubén Ruiz-Ramas Las relaciones China- Rusia en la era de la Iniciativa de la Franja y la Ruta: la mutua adaptación a la asimetría
ciation reaching not only bilateral but also regional cooperation. Second, there
is stillastrongimbalance between the actual content of the agreements and the
rhetoric employed, particularlyin Russia, to project this relationship. Third, a
growing asymmetry has not prevented the deepening of the strategic associa-
tion. There has been a mutual adaptation to an asymmetric relationship. Russia
has accepted that China determines the economic and commercial nature of
the Eurasian integration, whereas China has adapted to Russian narratives and
requirements to keep alive its role of political leadership in Eurasia.
Keywords: Sino-Russian Relations. China. Russia. Belt and Road Initiative.
Eurasian Economic Union.
Resumo
Este artigo analisa as relações China-Rússia desde o lançamento da Iniciativa
do Cinturão e Rota (ICR) da China em relação às relações bilaterais e à coor-
denação do ICR e da União Econômica da Eurásia (EEU) liderada pela Rússia.
Este estudo tira três conclusões principais. Em primeiro lugar, tanto a liderança
chinesa quanto a russa têm feito esforços para promover o relacionamento
entre seus países e minimizar as potenciais fontes de conflito, o que levou a um
progresso real na associação estratégica, alcançando não apenas a cooperação
bilateral, mas também regional. Em segundo lugar, ainda há um forte desequilí-
brio entre o conteúdo real dos acordos e a retórica empregada, especialmente na
Rússia, para projetar essa relação. Terceiro, uma crescente assimetria não impe-
diu o aprofundamento da associação estratégica. Houve uma adaptação mútua
a uma relação assimétrica. A Rússia aceitou que a China determina a natureza
econômica e comercial daintegração da Eurásia, enquanto a China se adaptou
às narrativas e aos requisitos russos para manter vivo seu papel de liderança
política na Eurásia.
Palavras-chave: Relações sino-russas. China. Rússia. Iniciativa do Cinturão e
Rota. União Econômica da Eurásia.
Introducción
En el debate sobre las relaciones entre China y Rusia, y en parti-
cular, acerca del alcance potencial de su “asociación estratégica”, la obra
de Bobo Lo (2008; 2017) y su concepto de “eje de conveniencia” es una
inevitable referencia. El escepticismo del autor respecto a la naturaleza y
sostenibilidad de la asociación estratégica entre las dos grandes potencias
descansa en tres elementos: la existencia de intereses contrapuestos en
el estricto ámbito bilateral, pero también entre los proyectos de integra-
ción regional liderados por China y Rusia; la divergencia en el diseño del
futuro orden internacional llamado a sustituir el “momento unipolar”
(KRAUTHAMMER, 1990) de supremacía estadounidense; y por último,
la creciente asimetría entre China y Rusia en términos económicos, ex-
tensible, salvo en el terreno militar, al resto de capacidades estructurales.
Este artículo parte de una revisión del debate sobre las relaciones
China-Rusia fundada en los tres aspectos arriba mencionados. A conti-
nuación, operando desde ellos, se analizan las relaciones China - Rusia
desde el lanzamiento por China en 2013 de la Iniciativa de la Franja y la
Ruta (IFR), tanto en lo respectivo a los acuerdos bilaterales, como en la
coordinación de la IFR con la Unión Económica Euroasiática (UEE) en-
29
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 28-47
cabezada por Rusia. Una etapa en las relaciones chino-rusas influida por
el deterioro de las relaciones entre Rusia y Occidente a raíz de la crisis de
Ucrania, el cual aceleró el previamente activado Pivot to Asia ruso. Este
hecho, sin duda, afectó al enfoque del Kremlin, inicialmente escéptico,
respecto al papel de Rusia en la IFR. No obstante, la crisis no solo ha pro-
visto incentivos a Rusia para modelar su relación con China. “Ucrania”
situó a Moscú ante la urgencia de sumar socios financieros y comerciales
alternativos a Occidente, viéndose acuciada a adaptarse a las exigencias
chinas en una relación económica asimétrica. Pero, en paralelo, el con-
flicto ha evidenciado que Rusia puede sostener en el tiempo una relación
económica asimétrica, también la suya con Occidente lo es, pero no así
la percepción de ser minusvalorada políticamente como actor regional y
global hasta ver amenazada su seguridad. China es tras “Ucrania” más
consciente de ello, produciéndose una mutua adaptación a la asimetría al
compatibilizar la asertividad en defensa de sus intereses económicos, con
la conformidad ante las condiciones impuestas por la derzhavnost rusa,
esto es, su identidad de gran potencia.
En cuanto a la estructura de este artículo, tras la introducción se
expone el debate académico sobre la naturaleza y alcance de las relacio-
nes China-Rusia partiendo de una revisión crítica de la obra de Bobo Lo
(2008; 2017). A continuación, en el tercer epígrafe, se analizan el origen y
primer desarrollo de las relaciones China - Rusia. En el cuarto epígrafe,
se examinan las relaciones entre China y Rusia desde el lanzamiento por
China de la Iniciativa de la Franja y la Ruta (IFR) coincidente con la crisis
de Ucrania, en lo respectivo a los acuerdos bilaterales. En el quinto, y úl-
timo apartado previo a las conclusiones, se analiza la coordinación de la
IFR con la Unión Económica Euroasiática (UEE) liderada por Rusia.
El debate sobre la naturaleza y alcance de las relaciones entre China y Rusia
Las relaciones entre China y Rusia, y en particular el alcance po-
tencial del acercamiento en ellas, plantean un debate que cuenta ya con
un desarrollo amplio en la literatura académica. Un punto de anclaje en
el seno de ese debate, generador de múltiples discusiones posteriores,
lo estableció Bobo Lo ya en 2008 con su concepto de “eje de convenien-
cia” [Axis of Convenience]. El autor exponía así su escepticismo respecto
a la verdadera naturaleza y durabilidad de la asociación estratégica en-
tre las dos grandes potencias (LO, 2008). Aun cuando el objetivo fuera
refutarlas, tres nociones de la aportación neorrealista inicial de Lo han
permanecido como ineludibles en su abordaje por los estudios sobre las
relaciones chino-rusas. En primer lugar, Lo destacaba aspectos esencia-
les de la relación bilateral en los que Rusia y China divergían, tanto
en términos de intereses — las consecuencias para la estrategia rusa
en Asia-Pacífico de la creciente asertividad china o el choque de ambas
potencias en Asia Central — o de coordinación en sus distintos proyec-
tos de integración regionales donde se solapan zonas de influencia. Una
oposición de carácter estructural que en opinión del autor dificultaría
invertir el clima histórico de desconfianza en el que las relaciones entre
China y Rusia se han desarrollado.
30
Rubén Ruiz-Ramas Las relaciones China- Rusia en la era de la Iniciativa de la Franja y la Ruta: la mutua adaptación a la asimetría
La segunda de esas ideas fuerza es que la asociación se sustenta-
ba en los beneficios que ofrece la cooperación en una coyuntura inter-
nacional específica: la de un orden internacional cuyas instituciones de
gobernanza global retienen lo fundamental del diseño original otorgado
por Occidente; y en el que la gestión de los Estados Unidos (EE.UU). de
su supremacía, inclinada al unilateralismo, era percibida como una ame-
naza por ambas potencias. En la medida en que tanto para Rusia como
para China los EE.UU. seguían siendo un socio preferencial, su propio
acercamiento tenía cimientos frágiles. Además, diferían, según Lo, en el
diseño del orden internacional llamado a sustituir lo que Krauthammer
(1990) denominó el “momento unipolar”. Según el autor, a pesar del dis-
curso oficial chino y ruso en favor del multipolarismo, la expectativa de
Vladímir Putin era tender hacia un “tripolarismo”, mientras el punto fo-
cal de China no era otro que el bipolarismo. La última de esas tres ideas
principales es la progresiva asimetría entre China y Rusia en términos
económicos, extendida, salvo en lo militar, al resto de capacidades estruc-
turales. Este desequilibrio más pronto que tarde afectará, en opinión de
Lo, la estabilidad de la asociación estratégica producto de una previsible
negativa de Rusia a contentarse con ser un “socio junior”.
En posteriores trabajos el propio Bobo Lo ha mitigado el grado de
escepticismo acerca del alcance de las relaciones entre China y Rusia. El
autor reconoce el avance de importantes acuerdos de cooperación, si bien
mantiene sus dudas, empleando el término de “asociación de convenien-
cia”, sobre la coincidencia de intereses a largo plazo más allá de contrar-
restar la hegemonía de los EE.UU. y su influencia global (LO, 2017).
A continuación se desarrolla una síntesis del debate internacional,
sin ánimo de exhaustividad, sobre las relaciones chino-rusas vertebrado
en torno a los tres elementos adelantados por Lo (2008). En relación con
la oposición de intereses bilaterales o regional-geopolíticos entre China y
Rusia, permanecen vigentes enfoques que entienden que esas contradic-
ciones antes o después supondrán un freno en la asociación estratégica
entre China y Rusia (BUSZYNSKI, 2010; CARLSSON et al., 2016; FREE-
MAN, 2018; WATTS et al., 2016; YUJUN, 2014). El núcleo potencial de ma-
yor tensión sigue siendo Asia Central, como un área en la que se solapan
intereses y expectativas de influencia de ambas potencias. No obstante,
algunos de los autores escépticos destacan elementos de avance en la coo-
peración, como Watts et al. (2016) en el ámbito militar, o Freeman (2018)
en el de la energía.
Otro grupo de autores interpretan, por el contrario, que se tiende
a exagerar las fuentes de rivalidad entre China y Rusia (DIESSEN, 2017).
Entre ellos, sobresalen investigadores influyentes en sus respectivos paí-
ses a nivel académico y político como Serguei Karaganov (2018), Alexan-
der Lukin (2016a, 2016b, 2018) en Rusia; y Zhang Wenmu (2012) o Yan
Xuetong (XUETONG, 2012, citado también en Kazak 2017 y Lukin 2018).
Lukin (2018, p. 163-169) habla directamente de dos mitos en este sentido:
el de la amenaza de la expansión demográfica china, en particular en el
Lejano Oriente Ruso, y el de la competición por influencia en Asia Cen-
tral. Aunque este grupo de autores también reconocen la existencia de
terrenos de potencial desacuerdo, llaman a no confundir la competición
31
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 28-47
económica, o las diferencias que no implican una amenaza, con la rivali-
dad geopolítica. Un tercer conjunto de especialistas, sin negar la presencia
de áreas de eventual disenso en las que los intereses de Rusia y China di-
fícilmente podrán coincidir, entiende que no comprometen per se la aso-
ciación estratégica ni la relevancia de su contenido (KACZMARSKI, 2015;
KUHRT, 2014; 2018; WISHNICK, 2017).
En cuanto a las perspectivas rusa y china de evolución del orden
internacional y de su estructura de gobernanza global, la hipótesis de
Lo (2008) del “eje de conveniencia”, o su versión actualizada de “asocia-
ción de conveniencia” (Lo, 2017), retiene el apoyo de parte de los espe-
cialistas (BUSZYNSKI, 2010; KEDI, 2016; WATTS et al., 2016). El propio
Dmitri Trenin, director del Carnegie Moscow Center, y uno de los más
reputados liberales rusos en el ámbito de las Relaciones Internacionales,
exponía con anterioridad a la crisis de Ucrania argumentos en esta línea
al entender que tanto Moscú como Pekín carecían de estrategias de largo
término que pudieran mantener los vínculos requeridos por una relación
estable (TRENIN, 2012).
Tras Ucrania, y a la luz de sus consecuencias y de las iniciativas de
fortalecimiento de las relaciones chino-rusas los planteamientos de Tre-
nin (2015; 2018) cambiaron sustancialmente. En palabras del autor: “lo
que fue originalmente un “matrimonio de conveniencia” con Pekín se ha
convertido en una asociación mucho más estrecha que incluye coopera-
ción en el comercio de energía, desarrollo de infraestructuras y defensa”,
si bien, “esto no presagia un nuevo bloque chino-ruso” (TRENIN, 2015,
p. 1). La persistencia de la presión de los EE.UU. sobre ambas potencias,
y en particular la vuelta de turca del pulso a China a partir de 2017 con
su designación oficial como “rival estratégico”, contribuyen a solidificar
la asociación estratégica (TRENIN, 2018). Con los matices introducidos
por cada autor, esos tres criterios son los predominantes en la literatura:
la profundización en el contenido de la asociación estratégica, una visión
común de la escena internacional y de sus amenazas por parte de Rusia
y China, todo ello unido a la salvaguarda de ver improbable el ascenso
de la relación al nivel de la alianza (BOLT; CROSS, 2018; BORDACHEV,
2016; CHASE et al., 2017; COX, 2016; GARVER, 2016; GELB; SIMES, 2013;
LUKIN, 2018; ROZMAN, 2010; STOKES, 2017; WISHNICK, 2017). Au-
tores como Rozman (2010), o Michael Cox (2016), alertan del error que
puede suponer para los EE.UU. y la UE esperar que la hipótesis del “eje
de conveniencia” se verifique. China y Rusia habrían adquirido “identi-
dades paralelas” (ROZMAN, 2010) en la posguerra fría y hoy serían “dos
potencias iliberales con ningún interés en sostener el actual orden liberal
internacional” (COX, 2016, p. 1). Muchos de los estos especialistas hacen
una referencia expresa al concepto acuñado por Lo (2008) para refutarlo,
pero es Wishnick (2017) quien mejor condensa la nueva realidad al hablar
de una “asociación de consecuencias”, relevantes cabría añadir. Finalmen-
te, aun cuando la anterior es la perspectiva más establecida, hay auto-
res que consideran existen mimbres para alumbrar una alianza omni-
comprensiva entre Rusia y China (DIESSEN, 2017; KARAGANOV, 2018;
MARTYNUK, 2014; SUSLOV, 2018; XUETONG, 2012, citado en KAZAK,
2017 y en LUKIN 2018; WENMU, 2012).
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Rubén Ruiz-Ramas Las relaciones China- Rusia en la era de la Iniciativa de la Franja y la Ruta: la mutua adaptación a la asimetría
Respecto a la asimetría entre China y Rusia, y sus consecuencias,
las aportaciones de los autores se pueden dividir en tres grupos. Uno pri-
mero se adhiere al escepticismo del autor australiano (BORDACHEV,
2017; BUSZYNSKI, 2010; CHASE et al., 2017; LARIN, 2014; WATTS et al.,
2016; YUJUN, 2014). Algunos autores chinos, como Yujun (2014), conside-
ran a Rusia un lastre llamado a limitar las decisiones tácticas más audaces
que China requiere para constituirse en una superpotencia global. No
obstante, el argumentomayoritario acerca de por qué la asimetría puede
debilitar la asociación entre ambas potencias afecta a Rusia. Una gran po-
tencia que se está mostrando incapaz de frenar el cambio de énfasis chino
en la asociación, desde lo bilateral a las iniciativas regionales y globales.
Un escenario en el que a Rusia le cuesta no caer en un seguidismo donde
la defensa de sus intereses se diluye (BORDACHEV, 2017; LARIN, 2014,
p. 185). Siendo Rusia una gran potencia asertiva en la defensa de sus inte-
reses, la asimetría contribuirá a debilitar la asociación.
En el otro extremo se posicionan varios autores rusos (KARAGA-
NOV, 2018; LUKIN, 2016a, 2016b, 2018). Para ellos, entre Rusia y China no
habría una asimetría de conjunto, a pesar de la superioridad económica
china, ya que Rusia contrarrestaría ésta con su primacía militar y de in-
fluencia política global. Desde su perspectiva, en términos bilaterales, es
prematuro situar el acento en la asimetría, pues lo correcto sería hablar de
complementariedad, la cual además contribuye a cementar la asociación.
La tendencia más asentada en este debate reafirma la existencia de
asimetría entre Rusia y China, pero subraya cómo la adaptabilidad a esa
situación, principalmente de Moscú, pero asistido por gestos de Pekín,
por el momento, no ha impedido profundizar en la asociación estratégi-
ca (BELLACQUA, 2010; KACZMARSKI, 2015; KUHRT, 2018; TRENIN,
2015; XUETONG, 2012; XUETONG citado en KAZAK 2012 y en LUKIN
2018; ZIEGLER, 2010). Cierto es que los postulados incorporan matices.
Kaczmarski (2015), considera que, precisamente, la asimetría impregna las
relaciones chino-rusas y explica en buena medida su dinámica, así como
alimenta el crecimiento de ésta. A mayor asimetría, mayor dependencia
rusa (BELLACQUA, 2010; ZIEGLER, 2010), la cual, no obstante, ayuda a
entender decisiones rusas para profundizar la asociación estratégica, no
para disminuirla. Kuhrt (2018) se suma a esa corriente con cautela, advir-
tiendo que la asimetría puede provocar problemas a medio plazo si no se
mantiene la voluntad de adaptación pragmática que se han demostrado
mutuamente Rusia y China. Trenin (2015), por su parte, se distancia de
Kaczmarski (2015) al afirmar contundentemente que Rusia no será domi-
nada por China. A pesar de la asimetría, el Kremlin sabrá articular una
“relación especial” con su socio de mutuo beneficio. El planteamiento de
Yan Xuetong (2012; citado en Kazak, 2017, y en Lukin, 2018) es más par-
ticular, pues identifica la asimetría hasta el punto de defender una orien-
tación bipolar del orden mundial, con los EE.UU. y China como únicas
superpotencias, juzga que la asociación estratégica entre Rusia y China
avanza a buen ritmo y debería escalar al grado de alianza.
Antes de cerrar el epígrafe conviene clarificar que existe una po-
sición oficial de cada una de las dos grandes potencias para cada uno de
estos debates exceptuando, pormotivos obvios de prudencia, el dela asi-
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 28-47
metría. Fu Ying, entonces viceministro de Asuntos Exteriores de China
y hoy a cargo del Comité de Asuntos Exteriores de la Asamblea Popular
Nacional de China, expuso a principios de 2016 en un artículo en Foreign
Affairs la visión de China que, en lo esencial, sería aplicable a la rusa. El
título con el que presentó su texto a las audiencias occidentales era explí-
cito en cuanto a su intencionalidad: “How China Sees Russia: Beijing and
Moscow are close, but not allies”. El diplomático chino, rechazando de par-
tida la idea de una alianza frente a Occidente, interpelaba directamente
a Bobo Lo (2008; 2017) de la siguiente manera: “La relación chino-rusa es
una asociación estratégica estable y de ningún modo un matrimonio de
conveniencia: es compleja, robusta y fuertemente enraizada. Los cambios
en las relaciones internacionales desde el fin de la Guerra Fría solo han
acercado más a los dos países” (YING, 2016, p. 96).
Origen y primer desarrollo dela “asociaciyn estratégica” entre China y Rusia
Entre 1992 y 1996, el enfoque de Andréi Kozyrev al frente del Mi-
nisterio de Asuntos Exteriores de Rusia se orientó hacia su integración en
Occidente, lo cual conllevó en paralelo la consideración de China en un
segundo plano. Un planteamiento con consecuencias tanto en la interpre-
tación del nuevo orden internacional, por la minusvaloración de China
en su condición de gran potencia, como en las relaciones bilaterales, desa-
tendiendo la línea roja que para Pekín supone las relaciones entre terceros
países y Taiwán (KUHRT, 2007, p. 9; LUKIN, 2018, p. 96-102). La llegada
de Yevgeni Primakov al cargo de ministro de Asuntos Exteriores impulsó
un enfoque “multivectorial” de política exterior. Esencia de la conocida
como “Doctrina Primakov”, el multivectorialismo suponía que Rusia,
manteniendo como prioritarias las relaciones con Occidente, se abría a un
acercamiento a los demás “polos de poder”, dentro de una interpretación
del sistema internacional ya entonces como multipolar. Ya en 1997, Boris
Yeltsin y Jiang Zemin firmarían el documento fundacional de esa nueva
relación: la “Declaración conjunta sobre un mundo multipolar y el estab-
lecimiento de un nuevo orden internacional”. Una propuesta glosada de
conceptos asociados con la versión westfaliana del Derecho Internacional
—como los principios de respeto mutuo, soberanía e integridad territo-
rial, no agresión, no injerencia en asuntos internos —, acompañados del
énfasis ruso en la multipolaridad y los mantras chinos de mutuo beneficio
y coexistencia pacífica (MORALES, 2017, p. 81).
El último periodo de Jiang Zemin como mandatario chino coin-
cidió con la llegada de Putin a la presidencia rusa, y en él se firmaron
nuevos acuerdos con la intención de, gradualmente, dotar de contenido
al acercamiento chino-ruso y generar confianza mutua. Bajo esa pers-
pectiva el documento base es el “Tratado de Buena Vecindad, Amistad
y Cooperación” de julio de 2001, que establecía una “asociación equitati-
va basada en la confianza y la cooperación estratégica, limitada a ciertos
asuntos de interés común” (MORALES, 2017, p. 81-82). El tratado, todavía
vigente, proporcionó el cuerpo normativo de la cooperación bilateral e
internacional sobre el que se ha construido la relación chino-rusa exis-
tente hoy. Pero si bien es cierto que el marco de asociación estratégica
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Rubén Ruiz-Ramas Las relaciones China- Rusia en la era de la Iniciativa de la Franja y la Ruta: la mutua adaptación a la asimetría
comenzó a tomar contenido, proyectando al mundo un compromiso para
su estabilización, todavía permanece distante de las obligaciones y debe-
res que implican una alianza económica, política o militar.
Los años transcurridos entre el tratado de 2001 y el inicio de la
“Gran recesión global” en 2008, fueron cursos tanto de un fuerte cre-
cimiento económico como de un avance en el posicionamiento global
de Rusia y China. En el ámbito internacional las dos grandes potencias
protagonizaron conjuntamente los lanzamientos de la Organización para
la Cooperación de Shanghái y del grupo de los BRICS. A pesar de que el
apoyo ruso a los EE.UU. en Afganistán preocupó a China, la interacción
chino-rusa se desarrolló en un marco de rechazo mutuo a la acción exte-
2. Sobresalen la celebración de diversos
rior de los EE.UU. — la invasión de Irak, las crisis nucleares en la penínsu-
programas para dedicar un año de
actividades para el conocimiento mutuo:
la de Corea en 2002-2003 y 2009, o en las “Revoluciones de colores” en el
2004 fue el “Año de la amistad entre
espacio postsoviético (DE ANDRÉS; RUIZ-RAMAS, 2016) —. Asimismo,
la juventud”, 2006 el “Año de Rusia
fue un periodo en el que, reteniendo siempre evidentes dosis de pragma-
en China”, 2007 el “Año de China en
Rusia”, 2009 el “Año de la lengua rusa
tismo y búsqueda del beneficio directo para cada socio, se experimentó
en China, y 2010 el “Año de la lengua
un marcado progreso en la cooperación bilateral. Se dieron pasos y acuer-
china en Rusia”.
dos de calado como los que pusieron fin a las disputas fronterizas en el
Lejano Oriente Ruso o la celebración de las primeras maniobras militares
conjuntas. Sin embargo, especialmente destacó el incremento de iniciati-
vas para fomentar el conocimiento y la confianza mutuas2.
La “Gran recesión global” actuó como catalizador de lo que se pue-
de considerar como un primer ensayo del Pivot to Asia [Povorot k Azii] de
Rusia. En 2009, los entonces presidentes Dmitri Medvedev y Hu Jintao se
reunieron en seis ocasiones, firmándose nuevos acuerdos de cooperación
energética y de seguridad — de especial calado el de septiembre de 2010
para “combatir el terrorismo, el separatismo y el extremismo”—. A pesar
de ello, China no sobresalió en su asistencia financiera a Rusia, prefirien-
do mantener los términos de cooperación económica en el intercambio
comercial, y desviar en todo caso el diseño de alternativas financieras
a los proyectos internacionales comunes como el grupo de los BRICS
(STUENKEL, 2013).
Con Putin de nuevo en la presidencia, el lugar y momento de pre-
sentar al mundo el Pivot to Asia no podía atesorar mayor simbolismo: el
Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC por sus siglas en
inglés) de 2012 celebrado en la principal ciudad del Lejano Oriente Ruso,
Vladivostok. A solo dos meses de haber renovado Putin y Hu Jintao los
términos de su asociación estratégica y un año después de que Barack
Obama ejerciendo de anfitrión en la edición de 2011 en Honolulu expu-
siera el contenido de su Pivot to Asia. Vladivostok 2012 fue un acto con
profundas aspiraciones performativas para situar a Rusia como potencia
euroasiática con autonomía estratégica hacia EE.UU. y China y capacidad
de liderazgo en Asia-Pacífico. Sin embargo, durante el siguiente año, la re-
tórica del Pivot to Asia ruso en Vladivostok no fue acompañada de manera
acorde por nuevos proyectos de cooperación económica con los países de
la APEC. La nueva política hacia Asia se mantuvo presente en los docu-
mentos y declaraciones que marcan la posición oficial rusa en materia de
política exterior, comenzando por el más relevante de todos, el Concepto
de Política Exterior aprobado en febrero de 2013. No obstante, en aquel
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 28-47
periodo incluso perfiles cercanos al oficialismo del Kremlin y favorables
al Pivot to Asia ruso, como el de Fiodor Lukianov, reconocían que era toda-
vía incierto y los pasos dados “un ritual, simbólicos” (LUKIANOV, 2013).
La primera puesta en escena del Povorot k Azii evidenció, como nunca an-
tes en las relaciones postsoviéticas entre Rusia y Asia-Pacífico, o más espe-
cíficamente con China, el desequilibrio entre la pompa y las aspiraciones
políticas frente a lo sustancial de los acuerdos alcanzados. Rompía a su
vez con la concertación y coordinación entre Rusia y China de un cierto
gradualismo en el ritmo de sus relaciones. Una dinámica de progreso con-
tenido, en la que la promoción de la confianza mutua era en sí un valor,
pero que dificultaba verificar o refutar de forma contundente las hipótesis
esenciales en el debate académico sobre las relaciones ruso-chinas.
Las relaciones y acuerdos bilaterales entre China y Rusia en la era del
IFR y la crisis de Ucrania
En otoño de 2013 coincidió la presentación oficial de la IFR con
el inicio de las protestas del Maidán en Kiev que derivaron en la crisis
de Ucrania, la cual ha acelerado la acción exterior rusa hacia Asia, y en
particular su acercamiento a China. El deterioro de las relaciones con
Occidente, la mutua imposición de sanciones, unido a los problemas de
desarrollo y modernización de la economía rusa, alzaron la relevancia
estratégica que Pekín poseía para Moscú. La primavera de 2014 marcó un
punto sin retorno, vigente hasta la fecha, en las relaciones entre Occiden-
te y Rusia. Tras la firma el 18 de marzo de los acuerdos de adhesión a la
Federación de Rusia de la República de Crimea y la ciudad de Sebastopol,
entre abril y junio acontecía la primera fase de la guerra del Donbass, un
periodo de expansión de las milicias rebeldes apoyadas por Rusia en las
regiones de Donetsk y Lugansk. En paralelo, junto a otros mecanismos
de apoyo a las nuevas autoridades ucranianas, los EE.UU. y la UE res-
pondían a la anexión de Crimea con la primera ronda de imposición de
sanciones (RUIZ-RAMAS; MORALES, 2016, p. 127-155). En ese contexto,
en los días 19 y 20 de mayo, Putin y Xi Jinping se reunieron en Shanghái
en una cumbre previamente programada para tratar acuerdos bilaterales.
El encuentro quedó fagocitado por la agenda internacional y Rusia lo pre-
sentó como el auténtico arranque del Pivot to Asia.
Rusia llegaba a la cumbre bilateral con la necesidad política de exhi-
bir socios alternativos que acentuasen su independencia estratégica. Para
lo cual debía dar salida a acuerdos relevantes de ámbito económico y co-
mercial. La principal negociación, y la que marcaría el éxito o fracaso
de la reunión, afectaba al sector energético. Un macrocontrato entre las
principales empresas energéticas de cada país, Gazprom y China Natio-
nal Pretroleum Corporation (CNPC), ambas de titularidad pública, para
suministrar gas natural ruso a China durante treinta años por valor de
400.000 millones de dólares. Tras una primera jornada marcada por el
rechazo a las condiciones de la parte rusa, largamente negociadas en los
años previos, China conseguía una reducción del precio del 14%. Más
importante aún es que China consiguió reproducir con Rusia, salvando
igualmente reticencias de años, el modus operandi habitual de sus grandes
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Rubén Ruiz-Ramas Las relaciones China- Rusia en la era de la Iniciativa de la Franja y la Ruta: la mutua adaptación a la asimetría
corporaciones en proyectos desarrollistas en el extranjero: tomar el con-
trol de la construcción de las infraestructuras y que éstas se sufraguen
con deuda china. En esta ocasión, unos 50.000 millones de dólares servi-
rán para construir el gaseoducto principal y ejecutar los pozos de extrac-
ción en Siberia y el Lejano Oriente Ruso. Meses después, en febrero de
2015, el viceprimer ministro ruso Arkadi Dvorkovich anunció que Rusia
se abría a la venta a compañías chinas de activos en yacimientos estratégi-
cos de gas y petróleo (GORDEYEV, 2015). Desde entonces se han produ-
cido distintas y relevantes operaciones, destacando el posicionamiento de
CNPC en el desarrollo del gas natural licuado ruso, con apoyo financiero
del China’s Silk Road Fund en el proyecto Yamal LNG (FORBES, 2015),
y del Banco de Desarrollo Chino en el futuro Arctic-LNG I y II (LNG
WORLD NEWS, 2017). Un tipo de operaciones que hasta entonces Rusia
había bloqueado a la participación de socios chinos. Para Rusia, la aper-
tura a China del sector energético y de infraestructuras ruso ha sido una
decisión dolorosa, y que en todo momento previo ha tratado de evitar.
Muestra de ello son los documentos de Estrategia de Seguridad Nacional,
que han definido recurrentemente como potenciales amenazas la persis-
tencia del subdesarrollo de Siberia y el Lejano Oriente Ruso, la dependen-
cia de las exportaciones dematerias primas y la pérdida del control sobre
sus recursos naturales.
Los acuerdos en el sector de la energía son útiles para identificar
cinco patrones presentes en los acuerdos bilaterales entre China y Rusia
en la era de la IFR tras la crisis de Ucrania. En primer lugar, en los secto-
res tradicionales de intercambio y cooperación comercial el ritmo de los
acuerdos, y la envergadura de su contenido, se ha visto incrementado.
Se ha hablado del gas, pero siendo las exportaciones de petróleo las prin-
cipales en la cartera rusa hacia China, cabe destacar que, desde que en
2015 superase a Arabia Saudí, Rusia es el mayor proveedor de petróleo del
mercado chino. Siendo cierto lo anterior, como segundo patrón, se ha de
reiterar que mucha de la solemnidad comercial refiere en realidad a con-
venios no vinculantes, que incluyen directivas cuyos criterios de imple-
mentación son vagos y prolongados en el tiempo. En la cumbre de mayo
de 2014 se firmaron otros cuarenta y seis acuerdos y memorandos, si bien
lamayor parte de ellos no eran vinculantes. Almargen delmacrocontrato
de gas “los resultados económicos de la cumbre fueron en el mejor de los
casos modestos” (GABUEV, 2014).
En tercer lugar, en no pocos contratos de calado la urgencia rusa
en lamesa de negociaciones se ha traducido en el traspaso de líneas rojas
previas. En una coyuntura en la que los efectos de la asimetría entre es-
tas potencias se ven amplificados, Rusia ha accedido a los requerimientos
sectoriales chinos. A los ejemplos en la industria de la energía se le suman
varios en otro sector estratégico como es el de la venta de armas y equi-
pamiento bélico. Tradicionalmente, dentro del mercado asiático, Rusia
vendía su más avanzada tecnología exclusivamente a la India. Una políti-
ca que conscientemente desplazaba a China del equipamiento de última
generación, y defendida por Putin aun en 2013 (BLANK, 2013). Única-
mente tras la crisis de Ucrania Rusia aceptó vender a China la tecnolo-
gía más sofisticada, a pesar de temer por las consecuencias de que China
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 28-47
pudiera aplicar ingeniería inversa y replicar sus avances. En el otoño de
2014 se firmó un contrato para vender a China sistemas de misiles tierra
aire S-400 cuyo valor se estimó en 1.900 millones de dólares. En 2015,
Rusia también accedió a la la entrega de veinticuatro cazas Sujoi Su-35
que se han ido entregando a partir de 2017. El cambio en la política de
ventas es difícil de argumentar desde un enfoque puramente económi-
co. El mercado asiático es casi tan nuclear para el sector armamentístico
ruso, concentrándose allí el 70% de su exportación; como el sector lo es
para el mercado asiático, aglutinando un 43% de las armas importadas en
la región (CONNOLLY; SENDSTAD, 2017, p. 11). Siendo así, los nuevos
contratos no introducen otro elemento diferencial que soliviantar a otros
socios tradicionales como, en particular, la India. La cesión rusa se com-
prende mejor si se integra en un marco de relaciones, con contrapresta-
ciones cruzadas, en el que se quiere impulsar un salto cualitativo.
En relación con este último detalle figura el cuarto de los patrones
presentes en los acuerdos bilaterales entre Rusia y China tras la crisis de
Ucrania. Mientras China mantiene una estricta preocupación por los con-
tenidos y términos de cada acuerdo, Rusia asume concesiones contrac-
tuales, pero en compensación capitaliza en mayor medida la dimensión
política del vigor en la asociación estratégica.
Como última pauta, se ha de constatar que, ni en la actualidad, ni
en un plazo razonable que quepa recoger en un trabajo académico, cífrese
en veinte años, China puede sustituir a la UE como principal socio co-
mercial de Rusia, ni a Occidente en general como socio inversor, sin que
los intereses rusos se vean intensamente dañados. Regresando al sector
del gas natural, China solo recibe un 25% del volumen que Rusia sumi-
nistra a la UE. Además, el proyectado crecimiento del suministro chino
no implica que no ocurra lo propio en el suministro hacia la UE, donde
se debate todavía el North Stream-2, y el porcentaje de gas ruso en el pool
europeo se ha incrementado desde el 30% al 37% desde la anexión de
Crimea. Con toda la infraestructura gasística apuntando hacia Europa, y
contando el mercado asiático con más competidores, actores relevantes
del sector ruso tienen claro que diversificar no es sinónimo de reorientar.
Siendo Rusia dependiente de sus exportaciones de materias primas,
principalmente hidrocarburos, es lógico que lo que ocurre en el sector
gasístico encuentre reflejo en las cifras del comercio en su conjunto. El
volumen en euros de los flujos comerciales entre la UE y Rusia comenza-
ron un descenso acusado en 2012 y se mantuvieron hasta 2016. Es decir,
comenzaron antes de la crisis de Ucrania y la imposición de sanciones y se
han comenzado a revertir antes de que éstas se eliminen. En los cursos de
2017 y 2018 Se ha dado un crecimiento sostenido de en torno al 20% en las
exportaciones rusas a la UE y de un 7.5% en sentido inverso (THOMAS,
2018). Para la UE, Rusia sigue siendo el tercer destino mundial para sus
exportaciones, pero la UE es el primero para Rusia. En el mismo periodo,
China se ha consolidado como segundo socio comercial de Rusia solo por
detrás de la UE. Pero la evolución del tráfico comercial no ha sido la pro-
yectada en los memorandos firmados por sus gobernantes. Ya en junio de
2011, Hu Jintao y Medvedev acordaron en Moscú aumentar el comercio
bilateral a 100.000 millones de dólares en 2015 y 200.000 en 2020. El pri-
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Rubén Ruiz-Ramas Las relaciones China- Rusia en la era de la Iniciativa de la Franja y la Ruta: la mutua adaptación a la asimetría
mer objetivo no se cumplió, e implicó que Putin y Xi volvieran a fijar el
umbral de 100.000 millones como novedoso para diferentes anualidades.
Según las estimaciones, la cifra psicológica se habría alcanzado en 2018,
siendo prácticamente imposible doblar ese volumen en 2020. La acelera-
ción del Pivot to Asia a causa de la crisis en Ucrania no habría tenido toda-
vía un impacto apreciable en el comercio ruso-chino. La tendencia de cre-
cimiento del comercio bilateral precisamente se estancó en 2014, cuyas
cuotas solo se recuperaron en 2018 (LUKIN, 2018, p.142-145). Tanto en los
flujos comerciales hacia la UE como hacia China, las causas de los altiba-
jos son variadas, y salvo en sectores específicos, como las exportaciones
alimentarias hacia Rusia, el impacto de las sanciones y el Povorot k Azii son
difíciles de medir. Se requieren análisis con una serie temporal mayor y
que incluyan variables de control tales como las reacciones a las diversas
crisis, globales o específicas, como la desaceleración china en 2015 o las
devaluaciones del rublo; las variaciones en el precio de los hidrocarburos;
la entrada de Rusia en la Organización Mundial del Comercio (OMC) en
2012, o la mayor presencia en el conjunto del comercio global de China,
también por ejemplo en la UE.
Pero si había un sector que preocupaba a Rusia a consecuencia de
las sanciones occidentales, y las posibilidades de encontrar sustitutos en
los mercados internacionales, ese era el financiero. El cual es clave tanto
en los flujos de asistencia financiera como en los de la inversión extran-
jera directa. Respecto a la inversión exterior china en Rusia, los analistas
coinciden en que las cifras oficiales chinas y rusas no son fiables. Los datos
del Banco de Rusia exceden a los de la Oficina Nacional de Estadísticas
de China en varias anualidades hasta en veinte veces. La principal ra-
zón es que gran parte de la inversión china en Rusia proviene de capital
que no está situado en China, sino en otras jurisdicciones fiscales, inclui-
dos paraísos fiscales (KASHIN, 2017; LUKIN, 2018). Datos desagregados,
recabados en las empresas chinas o por las administraciones regionales
rusas indican que las inversiones desde 2014 han aumentado, teniendo
en cuenta que se venía de niveles muy bajos, pero que se concentran en
el sector de la energía y en sus infraestructuras. E incluso en esos sec-
tores algunas de las inversiones anunciadas más suntuosamente se han
quedado por el camino. Como la venta de un paquete de acciones de la
petrolera Rosneft al conglomerado energético chino CEFC, o el tren de
alta velocidad, denominado Eurasia para unir Pekín y Berlín a través de
Moscú, cuya construcción se ha suspendido tras declararla infructífera
(FINANZ.RU, 2018).
En cuanto a la asistencia financiera, los bancos chinos han estado
muy lejos de proveer el crédito suficiente como para aliviar los efectos de
las sanciones occidentales. Según Zhao Huaseng (2016), “Rusia presionó
enfáticamente para obtener resultados rápidos, esperando el suministro
de amplias cantidades de capital chino (…) Cuando los mercados rusos no
recibieron el esperado volumen de capital chino, los expertos rusos vie-
ron razones políticas tras ello”. En opinión de Zhao no había motivo para
ello, ya que sí se dio un incremento de las inversiones y crédito, pero los
proyectos de gran envergadura tardan en proveer resultados. El autor chi-
no recuerda que en la política exterior china la afinidad política tiene sus
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límites frente al pragmatismo económico: “no es realista esperar que Chi-
na invirtiera ciegamente grandes cantidades sin pensar en el beneficio”.
En una síntesis sujeta a los debates expuestos en el segundo epígra-
fe, la crisis de Ucrania ha estimulado la cooperación bilateral económica
entre Rusia y China, pero solo se puede hablar de un impacto notable
cuantitativo y cualitativo en aquellos sectores en los que China posee
mayor interés. Además, el contexto de la actual fase del Povorot k Azii
ruso, caracterizado por la búsqueda de socios alternativos a Occidente
por Moscú, ha impregnado los términos de los acuerdos. La sobrevenida
necesidad rusa constituye, junto a la capacidad y modernización de sus
economías, otro elemento de asimetría en la relación chino-rusa al debi-
litar su posición en la mesa de negociaciones.
La Iniciativa de la Franja y la Ruta y la Unión Económica Eurasiática:
acomodar la asimetría
Xi Jinping anunció la IFR en el otoño de 2013, no por casualidad,
en sendas visitas oficiales a Indonesia y Kazajstán. Pocos meses después,
los presidentes de Rusia, Kazajstán y Bielorrusia firmaron el Tratado de la
Unión Económica Eurasiática (UEE), el 29 de mayo de 2014, el cual entró
en vigor el primero de enero de 2015. El escenario se prestaba a que los
autores que planteaban que Rusia y China tenían intereses contrapuestos
en Eurasia y Asia Central vieran sus hipótesis confirmadas. Atendiendo
a los objetivos de las dos iniciativas de integración económica en Eurasia,
la competencia chino-rusa podía ser de ardua conciliación. En mayo de
2015, durante una visita oficial de Xi a Putin, se presentó una declaración
conjunta por la que se comunicaba la voluntad de combinar los proyectos,
así como la creación de un mecanismo formal para su coordinación. Un
año después, en el Foro Económico Internacional de San Petersburgo del
18 y 19 de junio, Putin se refería por vez primera a la propuesta rusa de
“gran asociación Euroasiática”, posteriormente conocida como la “Gran
Eurasia”. La idea plantea la evolución de la coordinación entre la IFR y la
UEE hacia una fórmula de integración euroasiática abanderada por Ru-
sia. Un proyecto ambicioso al que le restan varios estadios de implemen-
tación para ser una realidad objetiva evaluable (RUIZ-RAMAS, 2020, p.
180-184); pero que, en cualquier caso, plantea un viraje vectorial de Ru-
sia desde la Gran Europa — Greater Europe, (MORALES, 2020; SAKWA,
2020) — al de la Gran Eurasia — Greater Eurasia —.
Aunque la IFR fue lanzada meses antes de la firma del Tratado de
la Unión Económica Euroasiática, para entonces el proyecto liderado por
Rusia estaba ya avanzado, con la Unión Aduanera Euroasiática entre Ru-
sia, Kazajstán y Bielorrusia activa desde el 1 de enero de 2010. Más tarde
se sumarían Kirguistán, Tayikistán y Armenia. El proyecto estandarte de
la presidencia de Xi Jinping programa la construcción de infraestructu-
ras para mejorar la conectividad de China con sus mercados y posee dos
componentes principales: la “Franja Económica de la Ruta de la Seda” y la
“RutaMarítima del Siglo XXI”. A ellas habría que añadir otros programas
de ámbito regional, entre los que aquí cabe destacar la llamada “Ruta
de la Seda sobre hielo” que atravesaría el océano Ártico. El objetivo del
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Rubén Ruiz-Ramas Las relaciones China- Rusia en la era de la Iniciativa de la Franja y la Ruta: la mutua adaptación a la asimetría
diseño tanto de las rutas terrestres como de la marítima es alcanzar el
continente europeo, pero son las dos ramificaciones principales terrestres
las que incorporan a Eurasia como área geográfica esencial en la inicia-
tiva. La IFR proyecta las prioridades y la preferencia de organización de
las relaciones chinas en el espacio euroasiático: liderar la financiación y
construcción de las infraestructuras de transporte; limitar las barreras
al comercio, acomodarse o circunvalar potenciales proyectos de integra-
ción y cooperación económica que pudieran obstaculizar su penetración,
así como bosquejar una formula replicable de cooperación con estados
necesitados de estrategias desarrollistas. Aun cuando incorpora un me-
canismo de financiación multilateral, el Banco Asiático de Inversión en
Infraestructuras — junto a otro enteramente unilateral chino, el Fondo
de la Ruta de la Seda —; la IFR funciona en lo institucional como un vehí-
culo conducido unilateralmente por China en el que se desarrollan pro-
yectos bilaterales entre China y cada uno de los Estados participantes. La
IFR es tácticamente vaga en su definición y por tanto flexible para acoger
como resultado propio cualquier acción bilateral china exterior tenga o
no que ver con las comunicaciones. Pero sea como sea, a la capacidad de
inversión y financiación de China va asociada una ganancia de influencia
política de ámbito regional y bilateral. No obstante, la preocupación pri-
mera china es de índole económica: mantener la apertura de los mercados
exteriores a su expansión económica que permita la exportación de su
sobreproducción y exceso de capitales.
La celeridad con la que fue implementado el proyecto de integra-
ción euroasiático liderado por Rusia — con los establecimientos de la
Unión Aduanera Euroasiática en 2010, el mercado único del Espacio Eco-
nómico Euroasiático en 2012, y la UEE en 2015— evidencia una urgencia
que traspasaba el marco de las necesidades de cooperación económica
mutuas entre los países implicados. Hacia el oeste, Rusia se veía en la
obligación de plantear una alternativa de integración a los estados de la
Asociación Oriental, tentados por la UE para firmar respectivos Acuerdos
de Asociación. Hacia el este, Rusia recelaba de la penetración económica
de China en Asia Central, intranquilizando sobremanera el escenario de
un proyecto regional chino que desafiase el liderazgo ruso en la Eurasia
postsoviética. La UEE se ha consolidado en una importante estructura
dentro de la política exterior rusa, no solo como un área de libre comercio
sino como un bloque de relevancia geopolítica. No obstante, el progreso
de la UEE se ha visto dificultado por disputas internas — desacuerdos so-
bre la normativa de comercio han derivado en breves guerras comerciales
— y por un escaso impacto exterior al ser ignorada como un socio inte-
gral tanto por la UE como por las principales potencias asiáticas, incluida
China (WOLCZUK; DRAGNEVA, 2017).
En dicho contexto, la primera reacción rusa al anuncio de Xi Jinping
en 2013 del lanzamiento de la IFR fue de cautela (GABUEV, 2017). La
entrada masiva de inversiones y financiación, útil para obtener cambios
normativos de apertura demercados, amenazaba per se el ya frágil predo-
minio económico ruso en Eurasia. Si además la relación entre la IFR y la
UEE era una de competencia, el liderazgo político regional ruso quedaba
desafiado en el medio plazo. La crisis de Ucrania y sus consecuencias,
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nuevamente, impulsaron un cambio en la predisposición del Kremlin ha-
cia la participación de Rusia en la IFR. El 8 de mayo de 2015, Putin y Xi
firmaban en Moscú la declaración política para “alinear” la IFR y la UEE
— sopryazhenie, traducible también como conjugar o ligar—. El concepto
posee mayor peso simbólico, apuntando hacia un nivel de relaciones su-
perior a la mera cooperación, que contenido, dejando abiertos la forma y
ritmo en que los acuerdos se desarrollarían.
En los dos primeros años de experiencia, de los cuarenta proyec-
tos para mejorar las conexiones entre China y Europa planteados des-
de la UEE, casi todos por empresas rusas, Pekín no aceptó invertir en
uno solo de ellos, argumentando modelos de financiación insostenibles
y perspectivas de retorno imprecisas. Un problema de raíz es que no hay
acuerdo sobre hacia qué dirección se deben dirigir esas infraestructuras
de transporte. La atención de China se centra en el corredor este-oeste,
mientras Rusia busca desarrollar el eje norte-sur desde el Lejano Oriente
Ruso hacia Asia. En ese mismo periodo, entre 2015 y 2017, China man-
tuvo su insistencia en la liberalización de mercados de manera bilateral,
pero también a través de la APEC, la OCS, así como en el marco de la
nueva relación entre la IFR y la UEE. Rusia evitó posicionarse durante
un tiempo. Finalmente, estimulados a su vez por el derrumbe del rublo,
decidió entablar negociaciones en 2016 sobre una asociación económica
y comercial integral con China en el marco de la UEE. Eso sí, Moscú in-
tegraba el acercamiento en un plan equivalente y que incorporaba a un
total de doce estados (PANOV, 2016).
En paralelo, China ha seguido trabajando en infraestructuras de
transporte y energéticas en Uzbekistán, Kazajstán y Tayikistán en el mar-
co de la IFR pero producto de acuerdos bilaterales, siendo éste un ries-
go identificado previamente por algunos autores rusos (BORDACHEV,
2015). De este modo, se puede concluir que el compromiso inicial para
vincular la IFR y el UEE se sostuvo en mayor medida por sus implicacio-
nes indirectas que sobre la base de los resultados directos. Moscú, necesi-
tado de asistencia financiera y socios internacionales que contradijeran el
relato del aislamiento y fortalecieran el del Povorot kAzii, aceptaba partici-
par en la IFR y asumía el rol proactivo de China en Eurasia. China, reco-
nocía a la UEE como un socio equivalente en rango a su IFR, sin implicar
modificar sus planes originales, a la que mantenía el pulso de su proyecto
estrella, incorporando a una gran potencia a la IFR y asegurando su de-
sarrollo pacífico en Eurasia.
Conclusiones
El estímulo de la asociación estratégica entre China y Rusia desde
el otoño de 2013 y la primavera de 2014, periodos de impulso de la IFR y
estallido de la crisis de Ucrania, es apreciable tanto en el contenido, con
la firma de nuevos acuerdos e iniciativas de cooperación, como en la for-
ma, con un salto cualitativo performativo en la proyección global de su
acercamiento. Este cambio de ritmo espolea dinámicas latentes en las re-
laciones chino-rusas, lo que ha de servir para esclarecer las prioridades e
intereses de ambas potencias en sus relaciones y ámbitos de cooperación.
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Rubén Ruiz-Ramas Las relaciones China- Rusia en la era de la Iniciativa de la Franja y la Ruta: la mutua adaptación a la asimetría
Un escenario de mayor fertilidad empírica en el que los argumentos e hi-
pótesis presentes en el debate académico ganarán en precisión, alejándose
de los elevados niveles de especulación que lo han caracterizado.
En lo concerniente a la proyección política global de la asociación
estratégica, los últimos años respaldan las hipótesis que afirman su pro-
fundización, sin promocionar por ello esta relación al nivel de alianza.
Ambas potencias han exhibido, en mayor comunión si cabe, su disenso
con el orden internacional liberal bajo hegemonía estadounidense. Pu-
tin se encuentra en mejor sintonía con Xi, quien llegó al poder en 2013,
al enfrentar el unilateralismo de los EE.UU., que esconde, bajo su pers-
pectiva, una estrategia de “doble contención” verificable en la política de
sanciones a Rusia y la reciente guerra comercial con China. Principios del
Derecho Internacional asociados a la soberanía, como el de no injerencia,
tienen una presencia constante en el vocabulario diplomático de Moscú y
Pekín, percibiendo como una amenaza existencial los procesos de “cam-
bio de rpgimen” auspiciados por Occidente.
Siendo esto así, se ha consolidado una disociación de prioridades,
estrategias discursivas y estilos de policymaking en la política exterior de
Rusia y China. Si China orienta el conjunto de su política exterior a con-
cluir con éxito su proceso de desarrollo y modernización interior, Rusia
dedica su experiencia internacional y sus mejores recursos a su reconoci-
miento como actor global, a asegurarse un lugar como gran potencia de
ámbito global en el orden internacional que viene. En el terreno de los re-
latos, compartir el esfuerzo performativo de un orden multipolar implica
para Rusia y China representar roles bien distintos. Mientras Rusia aspira
con cada actuación a elevar su estatus global, China se esfuerza por conte-
nerlo. Incluso Xi, más asertivo que sus predecesores respecto a la posición
internacional que ha de corresponder a China, se mantiene fiel a las nar-
rativas del teatro multipolar. Finalmente, Rusia se muestra más asertiva y
cómoda en el conflicto, reclamando presencia en todos aquellos foros en
las que se trate una resolución de crisis internacional. Sin embargo, Chi-
na fuera de su área de vecindad rehúye la confrontación y no le importa
permanecer en un segundo plano, aun cuando posea intereses directos.
Las enmiendas compartidas por Rusia y China respecto al modelo
de gobernanza global y sus distintas prioridades en política exterior fa-
vorecen que, a pesar de divergir en sus enfoques, se complementen en el
terreno de la política internacional. Más complicado debiera ser identifi-
car esta complementariedad de mutuo beneficio en el ámbito económico.
Mientras China es un entusiasta promotor de la globalización económica,
si bien domesticada, Rusia aboga por un enfoque proteccionista basado
en la substitución de importaciones. Hasta 2013, este antagonismo no
había dificultado ni intervenido seriamente en la cooperación chino-ru-
sa ni a nivel bilateral, ni en los proyectos de integración regional cuya
membresía compartían. Pero la apuesta de Xi por liderar proyectos de
expansión económica y comercial fuera de sus fronteras, en particular
con la IFR, dificultaba a Rusia converger hacia espacios de complementa-
riedad. China ha tendido a ofrecer concesiones a Rusia en la cooperación
política, no importándole participar de la teatralización esbozada por Ru-
sia de equivalencia entre las dos potencias. Pero se ha mantenido como
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un duro negociador para Rusia tanto en sus acuerdos comerciales bilate-
rales como en la conciliación de intereses en sus proyectos económicos
exteriores. La experiencia vivida para compatibilizar la IFR con la Unión
Económica Eurasiática confirma que China hace valer sus intereses eco-
nómicos aprovechando la asimetría existente, mientras Rusia se adapta a
esos intereses buscando capitalizar políticamente los pactos alcanzados,
hasta ahora con la anuencia de Pekín.
Recapitulando, las principales conclusiones del estudio se sintetizan
en tres argumentos. Por un lado, la voluntad de hacer progresar la aso-
ciación estratégica de gobernantes chinos y rusos, y en paralelo, de mini-
mizar las fuentes de conflicto entre ambas potencias, han devenido en el
avance sustancial de su cooperación. Una conclusión aplicable tanto a los
acuerdos bilaterales como de integración regional. Por otro lado, siendo
cierto lo anterior, persiste un fuerte desequilibrio entre el contenido real
de estos acuerdos y la retórica con que, especialmente Rusia, proyecta sus
relaciones con China. La tercera conclusión pasa por evidenciar que la
asimetría entre China y Rusia, a pesar demantenerse en aumento, no ha
imposibilitado profundizar en la asociación estratégica. Un resultado fa-
vorecido por lamutua adaptación de China y Rusia a una relación asimé-
trica entre dos estados con identidad de gran potencia. Así, la dinámica de
sus relaciones advierte un intercambio tácito por el que Rusia asume que
es China quien determina la política económica y comercial de laintegra-
ción euroasiática; mientras China se aclimata a las exigencias narrativas
de Rusia para sostener su relato de liderazgo político en Eurasia¸ el cual,
a su vez, es condición necesaria para postularse como polo de un mundo
multipolar. Una tolerancia a los anhelos geopolíticos rusos que no todos
en China ven con buenos ojos. No olvidan que el relato ruso contiene una
vocación performativa, esto es, que el acto lingüístico produzca realidad.
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pro-democráticas de Hong Kong: una
revisión desde la prensa doméstica de
China y Hong Kong
Subinformation in China-Hong Kong relationship: a REVIEW
from the domestic press of China and Hong Kong
A subinformação nas manifestações pro-democráticas de
Hong Kong: uma REVISÃO desde a impensa doméstica de
China e Hong Kong
1. Maestra en estudios del Desarrollo
Sonia Evangelina Alcántar Jaime1
Global y doctoranda en la Universidad
Autónoma de Mexico.
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2020v8.n3.p48
Recibido el: 17 de deciembre de 2019
Aprobado el: 11 de mayo de 2020
RESUMEN
La subinformación es la sustracción de datos esenciales en noticias publicadas por
la prensa, misma que dificulta la construcción de un panorama íntegro sobre un
acontecer político. A diferencia de la desinformación, la cual tergiversa intencio-
nalmente información con el fin de engañar y confundir a la audiencia, la subinfor-
mación encubre datos importantes sin atención a las características de factualidad
e imparcialidad, propias del ejercicio periodístico. En esta distinción conceptual,
el presente artículo sostiene que la prensa publica mayor subinformación que
desinformación, pero que ambas tienen un impacto similar enla opinión pública
relativo a temas políticos particulares. Como caso paradigmático, el objetivo de
este ejercicio es exponer la relación de la subinformación entre la República Popu-
lar China y la Región Administrativa Especial de Hong Kong, con el fin de conocer
cuál es elimpacto subinformativo dela prensa enla opinión pública regional sobre
las protestas de Hong Kong en 2019. A través de un análisis cualitativo y cuantita-
tivo de los titulares noticiosos de la prensa más influyente en ambas regiones, se
recopilan sugerencias útiles en la alfabetización mediática sobre los procesos en lo
relacionado a las últimas protestas políticas y su mediación enla prensa.
Palabras clave: Subinformación. Prensa. Protestas. Hong Kong. China.
ABSTRACT
Subinformation is the subtraction of essential data published in news by the
press, which makes difficult the construction of a complete picture from a politi-
cal event. Unlike disinformation, which intentionally misrepresents information
in order to deceive and confuse the audience, sub-information concealsimpor-
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Sonia Evangelina Alcántar Jaime La subinformación en las manifestaciones pro-democráticas de Hong Kong:
una revisión desde la prensa doméstica de China y Hong Kong
tant data without attention to the characteristics of factuality and impartiality,
typical of the journalistic exercise. In this conceptual distinction, this article
argues that the press publishes more subinformation than disinformation, but
also that both have a similar impact on public opinion regarding political affairs.
As a paradigmatic case, the aim of this exercise is to expose the relationship of
the subinformation between the People’s Republic of China and the Special
Administrative Region of Hong Kong, in order to know what the subinforma-
tiveimpact of the press is in regional’s public opinion about the Hong Kong
protests in 2019. Through a qualitative and quantitative analysis of the most
influential news headlines in both regions, useful suggestions are gatheredin
media literacy on subinformative processes in relation to latest political protests
and mediation in the press.
Keywords: Subinformation. Press. Protests. Hong Kong. China.
RESUMO
A subinformação é a subtração de dados essenciais nas notícias veiculadas pela
imprensa, o que dificulta a construção de um panorama completo de um acon-
tecimento político. Ao contrário da desinformação, que intencionalmente detur-
pa as informações a fim de enganar e confundir o público, a subinformação
oculta dados importantes sem levar em conta as características de factualidade
eimparcialidade típicas do jornalismo. Nessa distinção conceitual, este artigo
argumenta que a imprensa publica mais subinformação do que desinformação,
mas que ambas têm impacto semelhante na opinião pública em relação a ques-
tões políticas específicas. Como um caso paradigmático, o objetivo deste exercí-
cio é expor a relação de subinformação entre a República Popular da China e a
Região Administrativa Especial de Hong Kong, a fim de saber qual é o impacto
subinformativo daimprensa na opinião pública regional sobre os protestos em
Hong Kong em 2019. Por meio de uma análise qualitativa e quantitativa das
manchetes daimprensa mais influente em ambas as regiões, sugestões úteis
são reunidas na educação midiática sobre os processos relacionados aos últimos
protestos políticos e sua mediação na imprensa.
Palavras-chave: Subinformação. Imprensa. Protestos. Hong Kong. China.
La subinformación en las manifestaciones pro-democráticas de Hong
Kong: una revisión desde la prensa doméstica de China y Hong Kong
Alrededor de las 6 de la tarde del sábado 2 de noviembre de 2019, un
joven fue herido de gravedad al explotarle una granada de gas lacrimóge-
no lanzada por la policía de Hong Kong. El incidente ocurrió cerca del Ti-
mes Square en Causeway Bay, durante la semana 22 de protestas antiguber-
namentales consecutivas. La detonación de la bomba causó una herida
profunda en la parte superior izquierda de la espalda de la víctima, quien
participaba como voluntario socorrista de las manifestaciones en Hong
Kong Island. Después de brindarle los primeros auxilios, fue trasladado
inmediatamente al Hospital Ruttonjee para ser atendido (Anexo 1). Me-
dios de comunicación locales como el Ming Pao News y el City Broadcasting
Channel cubrieron la noticia (明報新聞網 MING PAO NEWS NET, 2019;
城市廣播 CITY BROADCASTING CHANNEL, 2019), pero los medios
tradicionales chinos centraron su atención en otro informe.
Aquella misma tarde, un grupo de manifestantes radicales vandali-
zaron las oficinas de la agencia de noticias Xinhua, en el distrito Wan Chai
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de Hong Kong Island. Los agresores lanzaron bombas de pintura, quebra-
ron los vidrios de la entrada principal, grafitearon las paredes, y prendie-
ron fuego al lobby del edificio, además de dañar otros espacios públicos
( JIM; KWOK, 2019). El tratamiento de la cobertura mediática fue distinto:
por un lado, el portal web oficial de Xinhua Agency enfocó sus titulares en
los actos vandálicos de los protestantes a su oficina central en Hong Kong,
el arresto de 200 personas y las 188 bombas de gasolina decomisadas (XI-
NHUA, 2019). Asimismo, The South China Morning Post centró su atención
en la agresión de los protestantes radicales con el titular: “El caos y la
violencia descienden nuevamente en las calles de Hong Kong a medida
que las tácticas policiales agresivas no logran detener a los manifestantes
radicales” (SOUTH CHINA MORNING POST REPORTERS, 2019).
Además de las diferencias en el enfoque de las noticias entre ambos
grupos de prensa, los primeros -hongkoneses independientes- publicaron
los dos incidentes en sus sitios web, mientras que los segundos -tradicio-
nales, uno de China y otro de Hong Kong- no compartieron información
sobre el estudiante herido de la Shue Yan University, pese a que la noticia
representa una de las lesiones físicas más graves a un civil durante las pro-
testas en Hong Kong y de la cual las autoridades policiales no emitieron
declaraciones durante los días siguientes (SHUE…, 2019). ¿Es este un caso
de desinformación? ¿O es subinformación?
En el cambio de las estructuras de consumo informativo a nivel glo-
bal, la prensa tradicional pierde credibilidad frente a la prensa independien-
te, sobre todo en lo relacionado a la desinformación o fake news. Sin em-
bargo, en el entendido de que la desinformación se define como el proceso
intencional de tergiversar una noticia con intereses particulares, ninguno
de los medios anteriormente mencionados deformó, alteró o falseó los
hechos; empero, ocultaron ciertos acontecimientos y tomaron enfoques
editoriales distintos. A este fenómeno se le conoce como subinformación
(SARTORI, 2015). De este planteamiento surgen las siguientes preguntas:
¿cuánto del contenido publicado por la prensa es desinformación y subin-
formación?, ¿cuál es el impacto de la subinformación en la opinión pública?
En ese contexto, el objetivo de este artículo es exponer la relación
2. Las protestas de Hong Kong son cata-
logadas como pro-democráticas en este
subinformativa entre la República Popular China y la Región Adminis-
artículo porque así asumen su identidad
trativa Especial de Hong Kong (HK), con el fin de conocer la correlación
(HK DEMOCRACY M., 2019), y así los
clasifica la prensa internacional.
entre trato subinformativo de la prensa y la opinión pública de ambas re-
giones, y posteriormente extraer aprendizajes útiles para la alfabetización
mediática subinformativa. Este texto sostiene que la prensa publica mayor
subinformación que desinformación, pero que ambos casos comparten un
3. Este estudio omite The Standard y
City Broadcasting Channel por la natura-
impacto similar en la opinión pública. Debido a la compleja dinámica en el
leza distinta de contenido.
trato informativo respecto a los temas políticos de coyuntura, este escrito
referencia como caso paradigmático inductivo la interacción mediática en
cinco de las protestas pro-democráticas2 más representativas en la escalada
de violencia durante los primeros cincomeses del inicio formal delasma-
nifestaciones de Hong Kong (16 de junio, 1 y 21 de julio, 12 de agosto y 20
de octubre de 2019). Para ello se recurre al análisis de discurso titular de
los sitios de noticias más influyentes en ambas regiones con líneas edito-
riales disímiles: Central China Television, Xinhua Agency, China Daily, Hong
Kong Free Press, Radio Television Hong Kong y South China Morning Post3.
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Sonia Evangelina Alcántar Jaime La subinformación en las manifestaciones pro-democráticas de Hong Kong:
una revisión desde la prensa doméstica de China y Hong Kong
Para acompañar cualitativamente las exposiciones de la prensa so-
4. Los dos protestantes solicitaron
el uso de sobrenombres por temor a
bre el acontecer político de Hong Kong, este ejercicio se complementa
represalias.
con trabajo in situ y entrevistas a expertos, presentando aquí las visiones
de tres distintos actores presenciales de las protestas: el Dr. Allan Au, de
la Chinese University of Hong Kong (CUHK), experto teórico y empírico en
medios de comunicación en China y Hong Kong; Sheeper y Jing, dos pro-
fesionistas y participantes activos de las protestas4.
El desarrollo de este artículo está dividido en cuatro apartados: la
primera sección explora y define teóricamente el concepto de subinfor-
mación y su relación con el quehacer de la prensa contemporánea. En la
segunda parte se explica la situación política de Hong Kong con relación
a las protestas a partir de junio 2019 y los procesos de comunicación a tra-
vés de los medios masivos tradicionales e independientes, incorporando
los puntos de vista académicos y activistas de los entrevistados. En un
tercer apartado se exponen los hallazgos cuantitativos y cualitativos del
análisis de contenido sobre los enfoques titulares de la prensa online se-
leccionada. Finalmente, la última sección del artículo presenta una breve
lista de sugerencias para aminorar los efectos de la subinformación.
Este documento está dirigido a la comunidad académica interesada
en profundizar en los conceptos descriptivos de los fenómenos sociales en
torno a los procesos de comunicación einformación a través de la prensa.
Asimismo, las conclusiones y sugerencias pretenden inquietar la revisión,
rescate y búsqueda de nuevos conceptos aplicados en la compleja diver-
sificación discursiva de la prensa contemporánea, en lo relacionado a la
política local y regional.
¿Qué es la subinformación?
El concepto subinformación nace de las disciplinas informáticas
computacionales y es definida como la sustracción de cierta información
codificada en un aparato tecnológico A, lo cual dificulta que el aparato
tecnológico B complete una tarea. Cuando hay insuficiencia de informa-
ción codificada, los algoritmos del aparato tecnológico B conjeturan la in-
formación faltante: entre más información falta, más complejo es calcular
la información carente y, por ende, completar una tarea. Definida así, la
subinformación se relaciona con la Teoría Matemática de la Comunica-
ción, propuesta por Shannon (1948), en donde el proceso de comunicación
es completo cuando la información pasa íntegramente de un punto A al
punto B. Pese a que actualmente los estudios sobre la prensa son más com-
plejos que un proceso lineal básico, no puede ignorarse que del consumo
informativo emanan el conocimiento y los saberes sociales (MACHLUP,
1962; LIPPMANN, 2013; SCHILLER, 1973); por tanto, dar seguimiento al
proceso de producción y consumo de información a través de la prensa
explica en parte la opinión pública sobre aconteceres de interés público.
La subinformación no es un concepto utilizado en el campo de
las Ciencias de la Comunicación, pero su práctica ha sido abordada por
varias teorías como la instrumentalista, la teoría del agenda settings o la
teoría del gatekeeper, aunque con otros nombres. En el plano periodístico
comúnmente se homologa con el término desinformación porque su raíz
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etimológica puede entenderse como “la ausencia de información” o “lo
contrario a la información”. Empero, desde la academia, la construcción
conceptual de la desinformación concluye que ésta se relaciona a la in-
tención de tergiversar información y publicar noticias falseadas que pro-
voquen engaño a la audiencia (PONSONBY, 1928, 1986; RODRÍGUEZ,
2018; SARTORI, 2015; JACQUARD, 1988; FOX, 1983). De tal forma, la
subinformación deriva a ser un concepto que puede ser estudiado como
una subrama de la desinformación, pero también como una categoría
analítica independiente con especial énfasis en la comunicación política.
La diferencia entre desinformación y subinformación radica en que
esta última es “una información totalmente insuficiente que empobrece
demasiado la noticia que da, o bien, el hecho de no informar, la pura y
simple eliminación de nueve de cada diez noticias existentes (...) por tan-
to, subinformación significa reducir en exceso” (SARTORI, 2015, p. 88).
En términos generales, la agencia subinformativa se refiere a la mues-
tra reducida de información fundamental para comprender un aconteci-
miento político, a través de los procesos de la producción y distribución
de noticias. Al igual que en las disciplinas informáticas, entre más infor-
mación falta por parte de la prensa, mayor complejidad de interpretación
del acontecer político tendrá la audiencia. Así, la subinformación no signi-
fica la falsedad de una noticia, sino su reducción en exceso; este fenómeno
puede ser también deliberado o no, en dependencia de intereses políticos,
líneas editoriales determinadas, la naturaleza del ejercicio periodístico,
ignorancia de un acontecimiento, o falta de recursos para reportear.
Origen del concepto: de adjetivo a verbo
A diferencia de las nociones subinformativas de las disciplinas infor-
máticas computacionales y las discusiones académicas actuales en torno al
significado de la subinformación (SARTORI, 2015), este concepto fue de-
sarrollado por la teoría crítica latinoamericana de los años 70 y 80, definido
como una condición propia de América Latina. El término fue propuesto
por el periodista y académico venezolano Eleazar Díaz Rangel en la pu-
blicación Pueblos Subinformados (1976), donde denunció que: 1) las agencias
internacionales de noticias mantienen subinformada a una población local
al describir los acontecimientos políticos internos desde una visión exter-
na, fomentando a ignorancia de su identidad y realidad cotidiana; 2) el
gobierno local no se preocupa por transparentar la producción y difusión
de información, y; 3) en consecuencia, el gobierno local obstruye que un
pueblo cambie situaciones políticas locales que les son desfavorables.
El escenario latinoamericano ha cambiado desde entonces. Actualmen-
te existen agencias locales, estatales y regionales, con propias líneas editoria-
les;por consiguiente, el concepto primario deDíazRangel(1976)no aplica en
totalidad al contexto actual. Asimismo, tres décadas más tarde, el académico
y periodista José Marques de Melo (2009) retomó el concepto subinformati-
vo aplicado a las desventajas que provienen de la existencia de una la brecha
digital en América Latina. Para Marques (2009), al igual que para Díaz (1976)
la subinformación es una condición que deriva de las desventajas latinoameri-
canas en la producción y distribución de noticias, cuyas causas son múltiples.
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Sonia Evangelina Alcántar Jaime La subinformación en las manifestaciones pro-democráticas de Hong Kong:
una revisión desde la prensa doméstica de China y Hong Kong
En este marco, ambos autores utilizaron el concepto de subinfor-
mación como un adjetivo calificativo para América Latina. Sin embargo,
al retomar y verbalizar el concepto, la subinformación pasa a ser la acción
de producción y distribución de un “nuevo recurso nacional” (KROLOFF;
COHEN, 1977) que se relaciona directamente con la movilización de la
opinión pública, más allá de la condición estática de una región. Si bien, el
discurso internacionalmente consensuado promueve la democratización
de la información a través del desarrollo tecnológico (HUMAN RIGHTS
ACTION, 2003), la prensa, las brechas digitales, la alfabetización mediáti-
ca, las decisiones políticas sobre internet, entre otras variables, condicio-
5. Cabe hacer una aclaración conceptu-
nan los nuevos procesos de subinformación. Si el participio “subinforma-
al: un medio de comunicación no es la
prensa; pero la prensa sí es un medio de
do” se verbaliza, la prensa es solo un actor más en el complejo entramado
comunicación, porque el primer concep-
de subinformar. Así que, en el panorama actual, la acción subinformativa
to “abarca todo tipo de manifestaciyn
de la prensa responde a momentos y características políticas específicas de
cultural presente en el espacio público,
como telenovelas y películas, por ejem-
una región; sin embargo, al articularse particularidades y propiedades res-
plo, en tanto que el segundo se refiere
pecto a la producción, distribución y consumo informativo, pueden iden-
a la producciyn de noticias” (PENA DE
OLVERA, 2009, p.33).
tificarse características subinformativas compartidas en distintasregiones.
La subinformación puede ser apreciada como un adjetivo, pero tam-
bién como un verbo. Como adjetivo, la audiencia es el actor subinformado;
como verbo, la prensa5 es uno de los múltiples actores que subinforman.
Definir qué es lo que debe informarse a través de la prensa es una tarea
subjetiva, de la que Sartori (2015) traza un camino: “las noticias que vale
la pena publicar son aquellas que construirán una opinión pública sobre
problemas públicos de interés público” (p. 88). Por tanto, la prensa es parte
actoral de la compleja estructura que decide el contenido noticioso y brin-
da los recursos informativos para la construcción de la opinión pública.
¿Cómo se subinforma?
En el entendido de que la prensa tiene sus limitantes informativas,
es necesario comprender que la objetividad del ejercicio periodístico no
radica en el producto sino en el proceso de producción de noticias. Es
decir, la producción de noticias objetivas debe cumplir con los requisitos
mínimos de factualidad e imparcialidad (LIPPMANN, 2013; WESTERS-
TÅHL, 1983). Asimismo, es importante destacar que las perspectivas del
concepto subinformativo propuestos por Díaz Rangel (1976), Marques de
Melo (2009) y Sartori (2015) en el campo de las Ciencias Sociales, aluden a
la cantidad y calidad informativa exclusivamente de temas políticos pro-
ducidos y distribuidos por prensa local y extranjera.
Sin hacer alusión al concepto subinformativo, la teoría que ha abor-
dado la práctica de subinformación como una rama del quehacer perio-
dístico con especial énfasis en el ocultamiento de información es la teoría
instrumentalista. Ésta afirma que “las noticias sirven objetivamente a
determinados intereses políticos” (PENA DE OLVERA, 2009, pág. 158).
Según la clasificación de Perseu Abramo respecto a esta teoría (PENA DE
OLVERA, 2009), existen cinco estrategias para distorsionar noticias. Las
primeras tres pueden relacionarse a la desinformación: modelo de inver-
sión, modelo de inducción, modelo global; y las últimas dos a la subin-
formación: modelo de ocultación, referido a la ausencia de hechos reales
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en la producción de la prensa; y el modelo de fragmentación, donde los
acontecimientos están divididos y desconectados entre sí, de modo que se
evita conciencia crítica del contexto (ibid, 2009, p. 159-160).
Figura 1 - Modelo básico de características de la presentación de la noticia: informa-
ción, desinformación y subinformación
Fuente: Elaboración propia basada en las características de la noticia de Lippmann,
W. (2013) y los elementos de la distorsión en la teoría instrumentalista de Perseu
Abramo referido por Pena de Olvera (2009).
Cuando la prensa oculta excesivamente información valiosa o la
fragmenta de tal modo que no se perciben relaciones entre las nociones
del acontecer político, entonces el ejercicio periodístico subinforma a la
audiencia. Al subinformar, la prensa no procura distribuir información
falsa, sino que, a través de la descripción de acontecimientos verídicos, se
concentra la atención en ciertos actores y hechos que ignoran la procura-
ción de una versión más íntegra del hecho político.
Tratamiento de la prensa en la relación China-Hong Kong
La Región Administrativa Especial de Hong Kong (HKSAR, por sus
siglas en inglés) se encuentra en el proceso de renacionalización, el cual
hace referencia al curso de reintegración política, económica y cultural a
la República Popular China, después de haber sido colonia inglesa de 1841
a 1997. Con el fin de realizar la transición del sistema político occidental al
comunismo chino, la Declaración conjunta del Gobierno del Reino Unido
de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y el Gobierno de la República Popular
China sobre la cuestión de Hong Kong, aplicada el 1 de julio de 1997, esta-
blece las pautas de las leyes básicas para la construcción de la relación entre
la HKSAR en la procuración de mantener la doctrina de Deng Xiaoping
“un país, dos sistemas”, en el cual discursivamente el sistema socialista y
sus políticas no deben ser practicadas en HKSAR durante 50 años y cuyo
previo sistema capitalista y estilo de vida permanecerán sin cambios hasta
1947 (CONSTITUTIONAL AND MAINLAND AFFAIRS BUREAU, 2007).
A principios de los 80, en el plan del diseño la Sino-British Joint De-
claration, el gobierno chino comenzó a cooptar élites locales para facilitar
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Sonia Evangelina Alcántar Jaime La subinformación en las manifestaciones pro-democráticas de Hong Kong:
una revisión desde la prensa doméstica de China y Hong Kong
la transferencia del poder y conformar la HKSAR. Algunas de estas élites
fueron dueños de medios de comunicación, entre ellos Louis Cha, quien
en su momento fue el dueño de Ming Pao y Sally Aw, dueño de Sing Tao
Group (CHAN; LEE, 2007, p. 49). De este modo la cooptación es un medio
por el cual el gobierno central chino ejerce influencia política a cambio
de beneficios económicos entregados alosmiembros de losmedios de co-
municación y a sus negocios personales, los cuales ascienden a más de la
mitad de los periódicos locales de Hong Kong (p. 50). La prensa vinculada
a los medios centrales de comunicación o con vínculos empresariales con
China continental, rara vez presentan fuertes críticas a las políticas del go-
bierno chino. Sin embargo, debido a la estrecha relación que Hong Kong
conformó entre la comunicad internacional, los valores occidentales de la
prensa relacionados al estado de derecho, derechos humanos, libertades,
democracia y economía han permanecido, conflictuando la renacionali-
zación; aunque cada vez más, los periodistas de Hong Kong expresan una
creciente percepción del gobierno central chino en instituciones claves
como los medios masivos de comunicación (WEISENHAUS, 2014, p. 3).
La diferencia en el trato informativo en ambos sistemas es eviden-
te; por un lado, los medios de comunicación en la República Popular Chi-
na son controlados por el Partido Comunista de China, mientras en Hong
Kong, además de los medios cooptados por el poder central, existen me-
dios independientes, es decir, aquellos que son libres de control o inter-
vención gubernamental y grupos de interés en su contenido. La indepen-
dencia y la libertad de prensa corresponden a dos tópicos distintos pero
relacionados en la misión del periodismo; por un lado, la prensa obtiene
libertad al informar y opinar sin traba alguna; independencia cuando la
opinión expresada es propia de la prensa y no de terceros; a estas dos con-
diciones se le suma la característica de honestidad para “usar esa libertad
e independencia en la búsqueda de la verdad y de acuerdo a un profundo
sentido de responsabilidad” (MIRÓ QUESADA, 1986, p. 7).
Cabe destacar que las condiciones de libertad, independencia y hones-
tidad son principios fundamentales de las democracias, puesto que la idea de
la prensa independiente “puede ser y debería ser el instrumento más vital y
efectivo que demuestre una sociedad democrática para su propio avance y
protección” (BOWELS, 1906). La libertad de prensa que es asociada a la in-
dependencia de ésta se establece en el Art. 19 de la Declaración Universal de
los Derechos Humanos (1948). Por tanto, en la herencia periodística de Hong
Kong aún se conservan valores del pensamiento occidental respecto a la li-
bertad de expresión y, en algunos casos, de independencia. El valor de esta li-
bertad es fundamental en la región de hongkonesa, al ser parte de su sistema
democrático actual, pues busca la circulación de noticias, información, ideas,
comentarios y opiniones bajo la propia autoridad del medio de comunica-
ción (WEISENHAUS, 2014). En este sentido, en la Declaración conjunta del
Gobierno del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y el Gobier-
no de la República Popular China sobre la cuestión de Hong Kong enfatiza
en el punto 5 del apartado 3 que actual sistema social y económico en Hong
Kong permanecerá sin cambios durante los 50 años de transición, así como
su estilo de vida, derechos y libertades, incluyendo los de expresión y prensa
(CONSTITUTIONAL AND MAINLAND AFFAIRS BUREAU, 2007).
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 48-70
Hong Kong mantiene una postura de internacionalización occiden-
talizada respecto a lo que se cree del ejercicio periodístico, considerándolo
objetivo, parte de la esfera pública y observador de las decisiones guberna-
mentales, al grado de ser considerado como una “función de democracia
sustituta”, complementaria a la democracia en las instituciones políticas
formales que están en la observancia del gobierno chino (CHAN; LEE,
2007, p. 52-54). De este modo, los medios de comunicación en Hong Kong
se entienden como la “relación entre la renacionalización, internaciona-
lización y localización”. Al ser oficialmente un territorio bilingüe, cuen-
ta con la producción y consumo de medios de comunicación en inglés y
chino, siendo este último el idioma proliferante en la prensa (GRUNDY,
2018). En esta región circula prensa local (que puede o no estar al servicio
del poder central chino), la cual puede ser tradicional o independiente, y
también prensa originaria de China continental, como el China Daily News
y el Global Times. Por el contrario, en China difícilmente se accede a la in-
formación de la prensa local de Hong Kong. Las noticias que se consumen
en China continental sobre Hong Kong provienen de los corresponsales
de la propia prensa estatal al servicio del Partido Comunista chino.
La escalada de violencia en las protestas pro-democráticas de HK
A partir de junio 2019, los periódicos impresos y digitales, los canales
televisivos, radiofónicos y livestreams en plataformas digitales viraron sus
noticias al acontecer político de las protestas antigubernamentales en Hong
Kong. Las marchas que al inicio solicitaban el retiro del proyecto de Ley
de Extradición a China se intensificaron gradualmente hasta convertirse
en el movimiento social más grande de Hong Kong desde el Movimiento
Paraguas del 2014, cuyo sentir sobre la intervención de China continental
en asuntos políticos y mediáticos aumentó desde 2018 (PEI, 2020). A la exi-
gencia se añadieron nuevas demandas y acusaciones en contra del gobier-
no, las cuales fueron compartidas en inglés y en chino a través del portal
web oficial de las protestas, todas ellas con evidencia probatoria (HONG
KONG… 2019). Al menos una vez a la semana, jóvenes manifestantes sa-
lieron a las calles principales de Kowloon y HK Island con los emblemáti-
cos gritos de protesta “Fight for freedom, stay with Hong Kong” y “Five
demands, no one less”. Las cinco demandas específicas fueron:
1) Retirada absoluta del proyecto de Ley de Extradición (pasado a
revisión el 4 de septiembre y retirada el 23 de octubre 2019).
2) Retracción de la designación “disturbios” a las protestas.
3) Amnistía para todos los manifestantes arrestados.
4) Establecimiento de una comisión independiente de investigación
sobre la conducta policial.
5) Doble sufragio universal para las elecciones del Jefe Ejecutivo y
el Consejo Legislativo.
La ausencia de un liderazgo aparente hizo notoria la diferencia en-
tre dos grupos manifestantes: pacíficos y radicales. Ambos grupos ves-
tían de negro y portaban máscaras para cubrir parte de su rostro; pero,
mientras los primeros limitaron sus acciones a cantos, marchas, gritos
y colocaron carteles en espacios públicos, los radicales rayaron paredes,
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Sonia Evangelina Alcántar Jaime La subinformación en las manifestaciones pro-democráticas de Hong Kong:
una revisión desde la prensa doméstica de China y Hong Kong
obstruyeron el paso de avenidas principales, incendiaron múltiples veces
6. La prensa tradicional que migra a los
espacios digitales sigue considerándo-
entradas de las estaciones del metro, e incluso llegaron a romper los vi-
se como “periodismo tradicional”. La
drios de cadenas comerciales chinas, entre otros actos vandálicos.
prensa independiente que migra a los
medios de comunicación tradicionales
La mayoría de la información producida y distribuida en China y
sigue considerándose independientes
Hong Kong sobre las protestas fue a través de la prensa tradicional, aunque
por la naturaleza de su origen, más allá
esta última región pudo hacerlo también a través de la prensa independien-
de su tratamiento tecnológico.
te6. De acuerdo con el periodista y académico Allan Au (2019), los sitios de
noticias que más influyen en China y Hong Kong se leen en los espacios
digitales y no en los periódicos o televisión pues “la competencia está en
los periódicos digitales y lo que se comparte por internet” (AU, 2019).
Cuadro 1 - Administración de la principal prensa en China y Hong Kong en relación
con las protestas del 2019
Nombre
Fundación
Administración
Tipo
Sitio oficial de internet
China Central Television (CCTV)
1958, Pekín
Partido Comunista de China
Tradicional
China Daily
1981, Pekín
Partido Comunista de China
Tradicional
City Broadcasting (CBC)
2014, Hong Kong
City University of Hong Kong
Independiente
Students’ Union
Hong Kong Free Press (HKFP)
2015, Hong Kong
Independiente: Hong Kong Free Press
Independiente
Radio Television Hong Kong
1928 y 1948,
Oficina de Comercio y Desarrollo
Tradicional
(RTHK)
Hong Kong
Económico
South China Morning Post (SCMP)
1903, Hong Kong
Alibaba Group
Tradicional
Xinhua News Agency
1931, Pekín
Partido Comunista de China
Tradicional
Fuente: Elaboración propia basado los datos proporcionados en la página web oficial
de cada medio.
Los sitios de noticias mencionados en el cuadro 1 fueron los más
consumidos para conocer el desarrollo de las protestas, según las apre-
ciaciones del Dr. Allan Au (2019), las cuales coinciden con los activistas
Sheeper (2019) y Jing (2019). Au (2019), al igual que el 51.9% de los perio-
distas de Hong Kong, considera que existe un nivel de censura en los
medios de comunicación derivados de la relación con el poder central
de China (CHAN; LEE, 2007, p. 50), pero algunos medios de informa-
ción mantienen una sólida autonomía de incertidumbre hacia el futuro
de la prensa local, en especial la Radio Television Hong Kong (RTHK), la
plataforma para la que trabajó por más de 20 años. Los resultados de los
estudios en el Centro de Comunicación y Opinión Pública de la Chinese
University of Hong Kong, los hongkoneses se informan a través de los
medios tradicionales aún rebasan el 90%, aunque con una reducción del
6.2% en el consumo televisivo entre el 2010 y el 2016; entre esas mismas
fechas, el consumo de los medios de comunicación a través de internet
incrementó en alrededor del 15% (CENTER FOR COMMUNICATION
AND PUBLIC OPINION SURVEY, 2016). Esto indica que el consumo de
los medios de comunicación masiva tradicionales ha bajado respecto a
la plataforma de consumo, pero solo para trasladarse a las plataformas
online pues “lamayoría de las personas comienzan a informarse porme-
dio de las plataformas digitales, seanmedios consolidados o nuevos” (AU,
2019), incluyendo la prensa tradicional y emergente (independiente o no).
57
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 48-70
Los manifestantes entrevistados insisten en que la prensa tradi-
cional no ha perdido valor informativo en las plataformas tradicionales
(impresión periódica, radio y televisión) u online, pero no todos son con-
fiables (JING, 2019). Por ello, expresan que los medios de información
entre los manifestantes y jóvenes menores de 30 años prefieren las redes
sociales como medios informativos, y aunque se usan Facebook y YouTu-
be como las redes más utilizadas, entre ellos mismos prefieren los chats
privados y los sitios oficiales de la información, especialmente la Hong
Kong Free Press (STATISTA, 2020; SHEEPER, 2019).
Uno de los objetivos secundarios de los protestantes era que la si-
tuación política local pudiese ser leída por países occidentales para atraer
la atención internacional a sus demandas, pero están conscientes de que la
prensa proveniente de China y aquella cooptada por el poder central chino
en Hong Kong intervienen en la narrativa y limitan la visibilidad de sus
narrativas locales (Anexo 2). Esto se debe a gran medida, de que los periódi-
cos locales están escritos en chino, y representa para ellos un impedimento
de sus discursos, pues “es necesario que más prensa local esté escrita en
inglés para que otros países puedan leer lo que sucede” (SHEEPER, 2019).
Desafortunadamente solo hay dos periódicos -de impacto- publicados en inglés
en Hong Kong: el SCMP y The Standard; sin embargo, ambos son sesgados.
HKFP es una buena elección (...) También puedes leer RTHK, habían sido presio-
nados por el grupo pro-Beijing durantemucho tiempo para cerrar su labor. Pero
RTHK ha seguido mostrando lo que debería ser una verdadera organización de
7. Este artículo no toma como referen-
medios de comunicación. (SHEEPER, 2019)
cias los artículos de opinión de las edi-
toriales de la prensa seleccionada, pues
procura centrarse en la subinformación
de la nota periodística como noticia.
Análisis cualitativo y cuantitativo de los titulares sobre protestas en HK
Localizar la subinformación en la prensa es una tarea compleja,
pues pueden articularse distintas aristas por ejes temporales, temáticos
o editoriales. Como un primer ejercicio de identificación subinformativa,
en este escrito se contrastan los titulares de los sitios de noticias tradicio-
nales e independientes de Hong Kong y China respecto al desarrollo de
las manifestaciones los primeros cinco meses de protesta7. Para ello se
toman como referencia cinco acontecimientos coyunturales que definen
parte del desarrollo de las protestas en Hong Kong:
• Domingo 16 de junio. La marcha más grande registrada en la
historia de Hong Kong, con la participación de 2 millones
de personas, lo que representa más de un cuarto de la pobla-
ción hongkonesa que es de casi 7.5 millones. El reporte de la
policía de HK registró la presencia de 338 mil manifestantes
(VIDAL LIY, 2019).
• Lunes 1 de julio. Manifestantes irrumpen el Consejo Legislati-
vo el día de la Conmemoración del traspaso de Hong Kong a
China (WESTCOTT, 2019).
• Domingo 21 julio. Ataque en la estación del metro Yuen Long,
donde al menos 45 personas fueron heridas. Los manifestan-
tes aseguran la existencia de un vínculo entre la policía y los
agresores, pues los oficiales policiacos tardaron su interven-
ción (BLANDÓN RAMÍREZ, 2019).
58
Sonia Evangelina Alcántar Jaime La subinformación en las manifestaciones pro-democráticas de Hong Kong:
una revisión desde la prensa doméstica de China y Hong Kong
• Lunes 12 de agosto. Toma del aeropuerto y cancelación de vue-
los. El día 13 de agosto se cancelaron más vuelos que el día
anterior, pero este ejercicio toma como referencia el primero
de los días para conocer la difusión inmediata del aconteci-
miento (PROTESTAS…, 2019).
• Domingo 20 de octubre. El camión antidisturbios de la Policía
de HK lanza líquido azul a la mezquita y otros recintos reli-
giosos. La policía aseguró que fue contra manifestantes, pero
después reconoció que fue un error (VIDAL LIY, 2019).
La CCTV, China Daily y la Xinhua Agency, pertenecientes al Partido
Comunista de China, son los espacios online que representan de la visión
gubernamental de China en la producción y distribución de noticias al
interior y exterior de su territorio. En Hong Kong puede accederse libre-
mente a estos sitios de internet en todas sus versiones de traducción lin-
güística. En cambio, no es posible consultar desde China continental los
8. Esto ocurre en sus buscadores en
sitios del City Broadcasting Channel cuya plataforma oficial es a través de
chino, inglés y español de los mismos
sitios de noticias.
Facebook, ni hay acceso a los sitios del Hong Kong Free Press, Radio Television
Hong Kong, South China Morning Post, ni a The Standard; por tanto, la infor-
9. Los titulares están en inglés para
mación (o subinformación) que se consume al interior de China se reduce
reducir al mínimo las diferencias en
a la información permitida por el muro de fuego chino.
traducción, pues la prensa señalada de
HK es originalmente inglesa y la prensa
Gracias al almacenamiento digital en los portales web oficiales de
china ofrece también la opción, aunque
la prensa, hoy es posible hacer una revisión de las notas archivadas para
con menos información. En el caso de la
prensa china se buscó la información en
realizar una lectura sobre las nociones de corte político a disposición de
ambos idiomas: se marca la diferencia
consulta. Al buscar información sobre Hong Kong desde China conti-
con EN (English) o CN (Chinese) la
nental, los buscadores online China Daily News y Xinhua Agency bloquean
secuencia del idioma en los titulares.
las páginas específicas a las fechas de protestas masivas como la del 16 de
junio, desplegando un mensaje que dice “error en la búsqueda”, “no hay
10. La Televisión Central de China limita
la búsqueda de noticias sobre HK en el
información disponible” o “la búsqueda contiene palabras sensibles”8.
portal chino. Solamente permite el acce-
so hasta 30 páginas de búsqueda de las
Cuadro 2 - Titulares de distintos diarios sobre algunas manifestaciones
noticias más recientes. En su portal en
pro-democráticas en HK9
inglés hay más contenido.
Sitios web abiertos China continental
Sitios web cerrados en China continental
Fecha
CCTV10
China Daily
Xinhua
HKFP
RTHK
SCMP
16 de
• EN. HKSAR chief
• No hay informa-
• CN. Hong Kong Kam
Public anger seethes
• Carrie Lam’s
• As it happened: A
junio
executive annou-
ción disponible en
Tin Mural Village: 200
in Hong Kong ahead of
apology not enough,
historic day in Hong
nces suspension
el portal chino ni en
nominal paintings of love
another anti-extradi-
protesters say
Kong concludes pea-
of fugitive law
el portal inglés. El
paintings
tion law rally
• CE says sorry over
cefully as organizers
amendments, pro-
portal suprime las
• All areas of life in Hong
Hong Kong protesters
extradition saga
claim almost 2 million
mises to continue
fechas: pasa del 15
Kong support the Hong
occupy roads around
• We must fight
people came out in
explanation
de junio al 17 de
Kong SAR Government
Gov’t HQ again, as
for our rights, says
protest the fugitive bill
junio
to suspend the revision
huge anti-extradition
Dennis Kwok
of the Fugitive Offenders
law rally escalates
• Banners appear on
Ordinance
Hong Kong leader
hills in Kowloon and
Carrie Lam apologizes
HK Island
over extradition row,
• Ronny Tong
as crowds occupy
laments justice has
roads demanding her
lost to politics
resignation
• ‘Loyal’ officers
unfairly smeared:
police union
59
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 48-70
Sitios web abiertos China continental
Sitios web cerrados en China continental
Fecha
CCTV
China Daily
Xinhua
HKFP
RTHK
SCMP
1 de
• EN. Hong Kong
• EN. Lam vows to
• EN. Hong Kong celebra-
• ‘Free Hong Kong’:
• Govt, allies
• A day of unpreceden-
julio
marks anniversary
give HK a new start
tes 22nd anniversary of
Thousands rally for
condemn ‘violent,
ted violence in Hong
of return with tech
• Massive rally in
return to motherland with
democracy, as anti-
radical protesters’
Kong as protesters
support of Hong
various activities
-extradition protesters
• UK’s Hunt stresses
storm the Legislative
Kong police
• CN. Creativity Trend
occupy roads, clash
Joint Declaration,
Council and police fire
• 165,000 rally for
Music Carnival” opens in
with police
Hong Kong auto-
tear gas
city police
Hong Kong to showcase
• Hong Kong
nomy
• CN. Hong Kong
Hong Kong achievements
protesters occupy le-
• HKU poll ends on
celebrates 22nd
• Yaoxiang Jiang Huan
gislative chamber after
a low for Carrie Lam
anniversary of
Ching Chung City Achie-
smashing windows,
• Police say ‘unk-
reunification flag-
vements Hong Kong 22nd
vandalizing corridors
nown’ fluid hurled at
-raising ceremony
Anniversary Celebration
• Organizers say
officers
Series Released
550,000 attend annual
• Protesters walked
• Hong Kong citizens
July 1 democracy
into a police trap:
launch rally to support
march as protesters
lawmaker
police enforcement
occupy legislature
• Police fired tear
• Hong Kong K celebrated
gas in Legco clearan-
the ceremony and the
ce operation
reception of the flag to
celebrate the 22nd anni-
versary of the return to the
homeland
• Five thousand citizens
spelled “I love Hong
Kong” and sent a blessing
to love for SAR’s birthday
21 de
• EN. Residents of
• 316,000 rally in
• EN. Residents of China’s
• Hong Kong braces
• Tens of thousands
• Third major march
julio
China’s Hong Kong
HK in support of
Hong Kong rally to appeal
for fresh anti-gov’t
join new extradition
against extradition
rally to appeal for
police, seek end to
for peace, stability
march amid increased
bill march
bill turns Hong Kong’s
peace, stability
violence
• CN. Hong Kong SAR
security measures
• Freedom, demo-
financial district into
• HKSAR gov’t
government spokesman
• Hong Kong activists
cracy still the goals:
battleground, sparks
strongly condemns
strongly condemns radical
hurl eggs, ink balloons
Chu Hoi-dick
violent attacks on
protesters’ storming
protesters to attack cen-
at top China office,
• Security beefed-up
protesters by mob in
of liaison office of
tral government agencies
after huge anti-extra-
ahead of Sunday’s
Yuen Long
China’s central gov’t
in Hong Kong
dition law demo
rally
• Protesters vandalize
• Hong Kong anti-
• Marchers ignore
Beijing’s office in Hong
-gov’t protesters occu-
police, head towards
Kong after hundreds of
py roads and swarm
Admiralty
thousands attend third
around legislature,
• Riot police,
major march against
police HQ and China’s
protesters play cat
extradition bill
top office
and mouse
• As it happened: Hong
• Hong Kong police
• Yuen Long MTR
Kong police fire rounds
deploy tear gas, rubber
Station closed after
of tear gas in heart of
bullets against pro-
violent attacks
city, while violence
testers as gov’t slams
breaks out in Yuen Long
‘direct challenge to
• Rod-wielding mob
national sovereignty
dressed in white storms
Hong Kong’s Yuen
Long MTR station,
attacks protesters and
passers-by
60
Sonia Evangelina Alcántar Jaime La subinformación en las manifestaciones pro-democráticas de Hong Kong:
una revisión desde la prensa doméstica de China y Hong Kong
Sitios web abiertos China continental
Sitios web cerrados en China continental
Fecha
CCTV
China Daily
Xinhua
HKFP
RTHK
SCMP
12 de
• EN. Stephen
• Passengers
• EN. Hong Kong police
• Cathay Pacific warns
• Hong Kong airport
• Hong Kong leader
agosto
Perry on current
stranded at Hong
arrest 149 people during
staff of dismissal for
closure casts pall
Carrie Lam fights back
situation in HK
Kong International
protests in last few days
participating in Hong
over markets
tears as she warns
• The real truth
Airport
• Liaison office of China’s
Kong ‘illegal protests’
• MTR stations
protesters, they are
behind “PEACEFUL”
• 149 arrested for
central gov’t in Hong Kong
• ‘Cruel to both sides’:
back to normal after
pushing city ‘into an
HK protests
illegal protests,
condemns radical, illegal
Hong Kong protests
violent clashes
abyss’
• Hong Kong
violence over
atrocities
divide neighborhood with
• Woman’s eye
• Canada’s Justin
celebrities vow to
weekend
• Smoothly functioning
police families
ruptured during TST
Trudeau extremely
protect Chinese flag
• Hong Kong
commerce in Hong Kong
• Hong Kong police
clashes: sources
concerned about Hong
citizens denounce
“fundamentally important”:
make bloody arrest,
• Beijing likens
Kong, urges China to be
violent protests
AmCham China
assisted by officers sus-
extradition protests
careful
• HK airport
• Hong Kong airport resu-
pected to be undercover
to terrorism
• Political solution only
authority cancels
mes operations with over
as protesters
Trapped travelers
way to return Hong
all flights for rest
200 flights still cancelled
• Hong Kong police
scramble for new
Kong to peace and
of day
• All flights in and out Hong
shoot projectiles at
plans
stability
• Opposition camp
Kong airport cancelled again
close range in Tai Koo, as
• North Korea offers
condones violence
• One police officer serious-
protester suffers ruptured
support for Beijing over
so as to paralyze
ly injured by gasoline bombs
eye in TST
Hong Kong protests,
Hong Kong
in Hong Kong
• China slams Hong
condemning ‘foreign
• HK govt outraged
• CN. A spokesman for
Kong protest violence as
forces’
by violence over the
the HK and Macao Affairs
‘terrorism’ as People’s Ar-
• Stranded passengers
weekend
Office of the State Council
med Police drive through
at Hong Kong Interna-
severely condemned the
neighboring Guangdong
tional Airport
attack of a gasoline pump
• All flights cancelled
• Flights out of Hong
by a handful of mobs in
out of Hong Kong as
Kong International
Hong Kong
thousands of protesters
Airport cancelled as
• HK Liaison Office:
besiege airport over
anti-government pro-
Severely condemns extreme
police violence
testers occupy terminal
illegal violence
• Hong Kong police
building
• Ministry of Foreign
top brass face barrage
Affairs: urges the United
of questions over use
States to stop intervening in
of weapons, injuries,
HK affairs immediately
undercover tactics
20 de
• CN. Hong Kong
• Lam’s 3rd Policy
• EN. China urges U.S. to
• Hundreds of thou-
• Spraying of water
• Hong Kongleader
octubre
trains on the main-
Address is inter-
stop interfering in Hong
sands defy protest ban
at Kowloon Mosque
Carrie Lam pledges other
land are temporarily
rupted
Kong affairs
in Hong Kong amid
an ‘accident’
options if police conduct
suspended today
• Hong Kong rioters
• Rioters firebomb police
tear gas, vandalism
• MTR services to
probe cannot quell public
• EN. New Beijing
go on vandalism
station, vandalize facilities
and Molotovs, as
again end at 10 pm
anger at force handling of
airport open to
spree
in renewed violence in
mosque hit by water
on Sunday
anti-government protests
international flights
Hong Kong
cannon dye
• Universal suffrage
• Rampaging mobsstage
• Hong Kong police need
• Hong Kong police
the only solution:
an arson spree in Hong
to use appropriate force
accused of targeting
Kwok Ka-ki
Kong setting mainland
in response to violence:
mosque with water
• MTR says more
Chinese-linked shops and
HKSAR chief executive.
cannon blue dye as
stations to close
metro stations ablaze and
communities conduct
after attacks
hurling petrol bombs at
clean-up
• Police seize petrol
police
bombs, two arrested
• Political strategist
• Tear gas, water
Lynton Crosby says Hong
cannon deployed at
Kong government must
Tsim Sha Tsui
deal with issues head on
to resolve crisis
• Arrest and detention
of children over Hong
Kong’s anti-government
protests raise questions
on police treatment and
legal process
Fuente: Elaboración propia con la base de datos online de los sitios de noticias de China y Hong
Kong (CHINA CENTRAL TELEVISION中国中央电视台, 2019; CHINADAILY, 2019; HONG
KONG FREE PRESS HKFP, 2019; RADIO TELEVISION HONG KONG 香港電台網站, 2019;
SOUTH CHINA MORNING POST SCMP, 2019; XINHUA NEWS AGENCY 新华通讯, 2019). La
búsqueda de información se realizó en octubre y noviembre 2019 desde China y Hong Kong.
61
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 48-70
El cuadro 2 expone las diferencias en el trato informativo de un
acontecimiento en el plano descriptivo de la noticia. Ninguno de los en-
cabezados es falso cualitativamente, pues todos pueden ser comproba-
dos con noticias publicadas por la prensa local e internacional. En esta
búsqueda pueden identificarse, al menos, seis tipos posiciones desde los
cuales narrar la noticia: 1) ciudadanos hongkoneses a favor de la paz y
acciones policiacas; 2) participantes de protestas pacíficas; 3) participantes
de protestas radicales y sus afectaciones públicas; 4) agresiones policiales
y de mafias en contra de protestantes; 5) declaraciones gubernamentales
específicas sobre las protestas, y; 6) aquellos pronunciamientos de otros
gobiernos y empresas sobre temas relacionados a las protestas. En la Ta-
bla 1 se resume cuantitativamente el contenido de los titulares de noticias
según el enfoque designado en las notas periodísticas.
Tabla 1 - Análisis cuantitativo de enfoques noticiosos de la prensa china y hongkonesa
Fuentes
Fuentes
CCTV
CD
Xinhua
HKFP
RTHK
SCMP
chinas
hongkonesas
Temas tratados
#
%
#
%
#
%
%
#
%
#
%
#
%
%
Hongkoneses en petición por
1
11.1
4
33.3
3
15.8
20.1
0
0.0
0
0.0
0
0.0
0.0
paz y apoyo a la policía
Protestas pro-democráticas
0
0.0
0
0.0
0
0.0
0.0
4
19.0
2
7.1
1
6.3
10.8
pacíficas
Protestas pro-democráticas ra-
2
22.2
4
33.3
4
21.1
25.5
6
28.6
11
39.3
4
25.0
31.0
dicales y afectaciones públicas
Agresiones policiales y mafias
0
0.0
0
0.0
0
0.0
0.0
6
28.6
2
7.1
6
37.5
24.4
contra protestantes
Declaraciones gubernamentales
2
22.2
2
16.7
4
21.1
20.0
3
14.3
9
32.1
1
6.3
17.6
y de la policía sobre protestas
Declaraciones de gobierno,
policiales y empresariales
1
11.1
2
16.7
1
5.3
11.0
2
9.5
4
14.3
4
25.0
16.3
relacionadas a las protestas
Otros temas
3
33.3
0
0.0
7
36.8
23.4
0
0.0
0
0.0
0
0.0
0.0
TOTAL
9
100
12
100
19
100
100
21
100
28
100
16
100
100
Fuente: Elaboración propia con la base de datos del cuadro 2.
Los hallazgos expuestos en la Tabla 1 exponen que los sitios de no-
ticias CCTV, China Daily y Xinhua Agency etiquetan a todas las manifes-
taciones como radicales y causantes de perjuicio de los espacios públicos,
al hacer uso de los adjetivos calificativos “vandalismo” y “violencia” en
sus titulares. El 40% del contenido expone que la población y gobierno
hongkonés, al igual que el gobierno chino, están en contra de la “violen-
cia”, por tanto, de las manifestaciones en general, pues en el 25% de su
contenido refuerzan discursivamente que las manifestaciones están rela-
cionadas a un nivel de agresividad. Además, en los titulares ignoran los
métodos policiales antidisturbios y en un 23.4% comparten otras noticias
sobre Hong Kong no relacionadas a las protestas.
62
Sonia Evangelina Alcántar Jaime La subinformación en las manifestaciones pro-democráticas de Hong Kong:
una revisión desde la prensa doméstica de China y Hong Kong
Por otro lado, los medios locales hongkoneses -dos de ellos tradi-
cionales y uno independiente-, lejos de favorecer con titulares a las ma-
nifestaciones pacíficas, ocupan un 31% de su contenido en los actos de
violencia y vandalismo de los protestantes radicales, un 6% más que los
medios de China continental. Sin embargo, equilibra la descripción de ac-
tos por parte de los manifestantes radicales con las agresiones de la policía
y otros actores como la mafia en Yuen Long en contra de los protestantes
en casi el 25% de sus titulares. Y, a diferencia de los medios chinos, la
HKFP, RTHK y SCMP muestran declaraciones gubernamentales sobre
las protestas en Hong Kong de posturas a favor y en contra de la lucha
antigubernamental (ver cuadro 2).
Los titulares aquí presentados tienen sustento y congruencia con
otras fuentes informativas, es decir, la descripción de los acontecimientos
es acertada y no desinformada. En la estricta definición académica, los
titulares no desinforman, pero unos subinforman más que otros en la
11. Este medio es identificado por los
versión de los participantes de este acontecimiento político.
manifestantes entrevistados como
pro-Beijing.
Relación subinformativa entre los titulares y la opinión pública
hongkonesa
Los resultados aquí presentados coinciden con la opinión pública
sobre las manifestaciones: el 90% de los chinos continentales rechaza las
protestas en Hong Kong ( JOV, 2019), por la supuesta “única versión” de
la historia que se comparte en China. A diferencia de esta explicación,
una publicación del SCMP11 señala que el rechazo de la población china
hacia las manifestaciones no deriva de la versión de los medios de comu-
nicación sino de una conciencia cultural que procura evitar la violencia
(YI, 2019). Desde esta perspectiva, China no tiene problemas por “falta
de información”, pues existe la conciencia de que hay una censura12, pero
12. La subinformación no es sinóni-
mo de censura, pero puede ser una
también conocen losmedios para evadir elmuro de fuego digital, además
subrama.
de que existen múltiples sitios de internet para informarse, pero el princi-
pal problema es la barrera lingüística (YI, 2019).
Por otro lado, según el estudio del Centre for Communication and Pu-
blic Opinion Survey (2019), el 39% de los hongkoneses están en acuerdo con
los manifestantes radicales, además de que el 70% está en desacuerdo con
el uso de la fuerza policial en contra de estos protestantes. El estudio lide-
rado por Francis Lee de la Chinese Hong Kong Univeristy revela que los pro-
pios manifestantes reconocen que las protestas iniciadas en junio tenían
la intención de mantenerse pacíficas, pero las manifestaciones radicales
son a las que el gobierno de HK presta atención (LEE et al. , 2019). Esto
concuerda con el comentario de uno de los manifestantes entrevistados
al decir: “Yo no participo los actos vandálicos, pero… No puedo decir
nada, estoy de acuerdo con ellos -protestantes radicales-. De otro modo el
gobierno no quiere escuchar” (JING, 2019).
Los hallazgos aquí expuestos a través del análisis discursivo coinci-
den con la opinión pública de ambas regiones; por ende, lo subinforma-
do a través de la prensa refleja y refuerza la opinión pública. Con estos
resultados no se pretende caer en un determinismo periodístico, ya que
el fenómeno social de informarse es aún más complejo. El “ser informa-
63
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 48-70
do”, según la apreciación de Sartori (2015), requiere un esfuerzo del suje-
to individual; sin embargo, los recursos disponibles de información son
importantes en la construcción de la opinión pública porque el conoci-
miento de un acontecer político es el resultado de haber sido informado
(MACHLUP, 1962; LIPPMANN, 2013; SCHILLER, 1973). La incorpora-
ción del concepto subinformación en las teorías de la comunicación evita
el maniqueísmo información/desinformación, y propone la designación
de nuevos conceptos que describan la complejidad del fenómeno social
respecto a los procesos informativos en distintas regiones del mundo, sin
dejar de lado las particulares del periodismo en de cada zona.
Primeras lecciones sobre la subinformación
Los resultados de este análisis confirman la estrecha correlación
entre la práctica subinformativa de la prensa y la opinión pública, dife-
renciadas en dos regiones polarizadas en el trato de la información. Es
así como la relación de subinformación entre la Región Administrativa
Especial de Hong Kong y la República Popular China sugiere una pizarra
de aprendizaje respecto a la subinformación sobre movimientos sociales.
Los aconteceres políticos en distintos Estados, cada uno con sus particula-
ridades se encamina a la tendencia de virar hacia las plataformas digitales
como principales medios de información, propiciando escenarios férti-
les para la alfabetización mediática sobre política local y regional pues,
en ocasiones, al igual que en China, las líneas de internet son cerradas
(DÍAZ, 2019) y la prensa tradicional suele mantener una línea editorial
que discrimina información importante para entender la complejidad de
un acontecimiento político.
Las protestas en Hong Kong, y el trato subinformativo en ambos sis-
temas políticos, sugieren: 1) enfoques en la escalada de violencia, 2) noticias
sobre población local en acuerdo o desacuerdo con las protestas, 3) líneas
editoriales distintas de la prensa, 4) distribución de productos periodísticos
locales estatales y privadas, y 5) el uso de las redes sociales como alterna-
tiva informativa. Derivado de la relación discursiva de subinformación de
los titulares de la prensa china y hongkonesa, estas son algunas lecciones
para la alfabetización mediática Latina respecto a la subinformación:
1. La prensa no siempre desinforma, mayormente subinforma. Con el
desmoronamiento de la credibilidad de los medios de comuni-
cación masiva tradicionales, existe una tendencia a etiquetarlos
como medios de “desinformación” sin atender al marco con-
ceptual de la palabra. Si bien es cierto que hay evidencia de fake
news a través de estos medios tradicionales, también la hay en
los medios alternativos; por tanto, la confirmación de informa-
ción a través de la contrastación de fuentes siempre es la mejor
recomendación para ambos casos. La alfabetización mediática
consiste en comprender que cada medio tendrá una línea edito-
rial que en ocasiones servirá a ciertos intereses políticos como lo
estima la teoría instrumentalista del periodismo, pero parte de
su contenido sigue los lineamientos éticos de la construcción de
la noticia: factualidad e imparcialidad.
64
Sonia Evangelina Alcántar Jaime La subinformación en las manifestaciones pro-democráticas de Hong Kong:
una revisión desde la prensa doméstica de China y Hong Kong
2. “Ser informado” conjunta un verbo para convertirse en adjetivo. “Ser
informado” requiere un esfuerzo por parte de la audiencia, no es
trabajo delegado a una prensa mediática. Independientemente de
la cantidad de prensa consultada, es importante reconocer:
a) La naturaleza de la labor periodística subinforma en un primer ni-
vel. La producción y distribución de noticias es compleja y no
todo puede ser informado a través de un solo medio; horarios
televisivos, espacios en papel, recursos humanos y problemas
técnicos en lo digital son algunos de las restricciones que su-
binforman a priori.
b) Tomar en consideración, al menos, dos líneas editoriales. La lec-
tura de líneas editoriales radicalmente distintas enriquece las
perspectivas y marcos referenciales, incluso si la audiencia no
simpatiza con ellas. Así también se reconocen las limitantes de
contenido de cada prensa.
c) Definir actores y perspectivas. De este modo será más fácil
identificar a quiénes se les da más voz en el espacio y sobre
quiénes se subinforma.
d) Leer prensa local e internacional sobre el tema de interés. La prensa
internacional tiene puntos de vista en la descripción de un he-
cho noticioso, que en ocasiones no son percibidos por la prensa
local y sus líneas editoriales (ver sugerencia 5).
3. Virar a las plataformas online de prensa libre. Por su naturaleza, la
prensa que pertenece a un medio masivo de comunicación está
supeditada a las prácticas lucrativas de la “gran agencia”, pues no
solo se dedican a producir información sino entretenimiento. Las
plataformas de información no lucrativas relativas al periodis-
mo 3.0 comúnmente procuran mantener una línea de periodis-
mo crítico que sirva a la ética primaria del ejercicio periodístico
(Pena de Olvera, 2009). Por tanto, y como este ejercicio comprue-
ba, el periodismo independiente suele mantener un equilibro en
la presentación de los acontecimientos, dando voz a la mayoría
de los actores involucrados en el acontecer político; aunque gene-
ralizar sería erróneo.
4. Participar en los foros de discusión y crear aplicaciones alternativas.
Los manifestantes y periodistas de Hong Kong sugieren que uno
de los medios más efectivos para adquirir información es a través
de foros de discusión online y utilizar menos las redes sociales -en
especial evitar Facebook-, pues éstos últimos solomuestran infor-
mación sugerida para el perfil y no las noticias queles pueden ser
útiles. “Estudios muestran que el uso de Facebook para mantener-
se informado y comunicado en las manifestaciones es la peor es-
trategia”(AU, 2019), por ello “esmejor crear las propias fuentes de
información, puedes mantenerte informado con las fuentes tradi-
cionales, pero es más importante que todos conozcamos la infor-
mación que consumimos” (SHEEPER, 2019). En consecuencia, la
sugerencia es crear y promover canales propios de comunicación
a través del espacio digital en el que se discuta la opinión pública
después de la lectura de prensa tradicional e independiente.
65
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 48-70
5. Superar la barrera lingüística. Desde la perspectiva de Ren Yi (2019),
pese a la gran muralla de fuego digital en China, existen canales
online para obtener información a través de otros medios de lo
que a modo superficial se encuentra en la red. De acuerdo con el
sitio Internet World Stats (2017), el total de contenido en internet
es en 53.1% en inglés y solo un 5% en español. Esto significa que
es posible encontrar contenido de calidad sobre el acontecer local
desde la prensa internacional (o, al menos, perspectivas y ejem-
plos que ayuden a entender realidades locales).
Estas sugerencias reinciden en la importancia de la alfabetización
mediática en términos tecnológicos -en la creación de apps y búsqueda
foros de discusión- y en la interpretación de la noticia -análisis de discurso
y debate en los foros de discusión-, con el fin de enriquecer el proceso del
ser informado en la conciencia de la posición activa de la audiencia. Los
hallazgos de este ejercicio y las lecciones sugeridas son el primer acerca-
miento al campo fértil para la academia en la incorporación de conceptos
que diversifiquen la posición maniqueísta información/desinformación
sobre el ejercicio periodístico de la prensa tradicional e independiente,
adaptada a regiones específicas.
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68
Sonia Evangelina Alcántar Jaime La subinformación en las manifestaciones pro-democráticas de Hong Kong:
una revisión desde la prensa doméstica de China y Hong Kong
Anexo 1
Tweet de HK Democracy Now de Hong Kong donde se dan cono-
cer las imágenes del socorrista que fue herido de gravedad en la espalda
al explotarle una bomba de gas lacrimógeno durante las manifestaciones
del 2 de noviembre 2019 (CHAN, 2019; @hkdnow1, 2019):
69
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 48-70
Anexo 2
Fotografía capturada por la autora durante las protestas en sep-
tiembre del 2019. Los carteles “Thank you for supporting Hong Kong!”
agradecen a los individuos y grupos que apoyan su causa de diversas ma-
neras en Hong Kong y fuera de su territorio.
70
Daniel Morales Ruvalcaba, José de Jesús López Almejo Dinámicas de ciudades/región transfronterizas en América del Norte y China:
Tijuana-San Diego y Zhuhai-Macao como casos de estudio
Dinámicas de ciudades/región
transfronterizas en América del Norte y
China: Tijuana-San Diego y Zhuhai-Macao
como casos de estudio.
Cross-border city / region dynamics in North America and
China: Tijuana-San Diego and Zhuhai-Macao as case studies
Dinâmicas de cidades / regiões transfronteiriças na
América doNorte e China: Tijuana-San Diego e Zhuhai-
Macau como estudos de caso
1. Es Doctor en Ciencias Socia-
Daniel Morales Ruvalcaba1
les (Universidad de Guadalajara),
José de Jesús López Almejo2
profesor-investigador en el Centro
de Estudios Latinoamericanos de la
Sun Yat-sen University en China
(中山大学) e investigador nivel 1 del
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2020v8.n3.p71
Sistema Nacional de Investigadores
(México). Adicionalmente forma parte
la REDCAEM (Red China y América
Latina: Enfoques Multidisciplinarios) e
Recibido el 04 de diciembre de 2019
participa del Comité Editorial de varias
Aprobado el 18 de mayo de 2020
revistas especializadas en Relaciones
Internacionales. Contacto: morales@
orcid.org/0000-0002-4304-3831.
RESUMEN
El objetivo general de este trabajo es contrastar dos casos paradigmáticos de
2. Es Doctor en Ciencias Sociales (Uni-
ciudades/región transfronterizas que se desenvuelven en contextos geográficos
versidad de Guadalajara) einvestigador
nivel 1 del Sistema Nacional de Inves-
y administrativos distintos, pero que permiten explicar otras realidades trans-
tigadores (México). Adicionalmente es
fronterizas, más allá de los modelos de las eurociudades; nos referimos a los
miembro de asociaciones internaciona-
casos de Tijuana-San Diego en América del Norte y Zhuhai-Macao en el sur de
les, tales como la Asociación Mexicana
China. Sostenemos que las características principales de las dinámicas transfron-
de Estudios Internacionales (AMEI), de
terizas en los casos analizados son la proximidad geográfica, los flujos econó-
la International Studies Association
mico-comerciales y circularidad migratoria masiva, más que la cooperación
(ISA-USA), y de The Indian Global Re-
transnacional totalmente institucionalizada. En esta investigación encontramos
search Forum on Diaspora and Transna-
que las intensas interacciones socioeconómicas que tienen lugar en los espacios
tionalism [GRFDT-India]. Colabora como
analista con el programa de radio ‘Sin
transfronterizos que estudiamos cuestionan fuertemente las lógicas de las fron-
Censura con Vicente Serrano’ (Chicago,
teras westfalianas, sometiendo a crisis la concepción clásica del Estado-nación.
EE.UU.) y con la cadena internacional
de televisión ‘HispanTV’ (Tehrán, Irán).
Palabras clave: Fronteras. Territorio. Ciudad/región. Cooperación transfronte-
riza. Relaciones internacionales.
5006-8842.
ABSTRACT
The general objective of thisworkis to contrast two paradigmatic cases of
cross-border cities / regions that develop in different geographical and admi-
nistrative contexts, but that allow us to explain other cross-border realities,
beyond the models of Eurocities; we refer to the cases of Tijuana-San Diego in
North America and Zhuhai-Macao in southern China. We argue that the main
characteristics of the cross-border dynamics in the cases analyzed are geogra-
71
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 71-90
phic proximity, economic-commercial flows, and massive migratory circularity,
rather than fully institutionalized transnational cooperation. In this research we
find that the intense socioeconomic interactions that take place in the cross-bor-
der spaces that we study, strongly question the logic of Westphalian borders,
subjecting the classic conception of the nation-state to crisis.
Keywords: Borders. Territory. City/region. Cross-border cooperation. Interna-
tional relations.
RESUMO
O objetivo geral deste trabalho é contrastar dois casos paradigmáticos de cida-
des / regiões transfronteiriças que se desenvolvem em contextos geográficos
e administrativos distintos, mas que nos permitem explicar outras realidades
transfronteiriças, para além dos modelos das Eurocidades; referimo-nos aos
casos de Tijuana-San Diego na América do Norte e Zhuhai-Macao no sul da
China. Sustentamos que as principais características das dinâmicas transfrontei-
riça nos casos analisados são a proximidade geográfica, os fluxos econômico-co-
merciais e a circularidade migratória massiva, e não a cooperação transnacional
plenamente institucionalizada. Nesta pesquisa constatamos que as intensas
interações socioeconômicas que ocorrem nos espaços transfronteiriços que
estudamos questionam fortemente a lógica das fronteiras westfalianas, subme-
tendo à crise a concepção clássica de Estado-nação.
Palavras-chave: Fronteiras. Território. Cidade / região. Cooperação transfron-
teiriça. Relações Internacionais.
Introducción
Históricamente, el Estado-nación westfaliano había fungido como
el principal garante del orden social y político, ejerciendo para ello una
jurisdicción determinada por fronteras rígidas. Sin embargo, la masifi-
cación o “democratización” de las telecomunicaciones y los medios de
transporte ha brindado la posibilidad a múltiples actores sociales -indivi-
duos, empresas, asociaciones religiosas, organizaciones no gubernamen-
tales y agencias gubernamentales de distintos niveles- de trascender las
fronteras nacionales contrarrestando con ello el control que el Estado-na-
ción ejerce sobre sus fronteras y, por ende, en sus territorios nacionales:
estas dinámicas han detonado procesos de globalización e intensificado
los de regionalización. Ambos procesos no sólo han provocado una cre-
ciente permeabilidad en las fronteras estatales westfalianas, también han
reestructurado las articulaciones entre lo local y lo internacional median-
te la creación de espacios transfronterizos.
Al abordar el tema de las fronteras, se pueden mencionar dos situa-
ciones diacrónicas: la primera se refiere a las fronteras duras westfalianas
y rígidas, las cuales contribuyeron a la consolidación de los Estados nacio-
nales, pues fueron “usadas como trincheras de contención que garanti-
zaban la exclusión de aquellas variables exógenas -económicas, políticas,
sanitarias, ideológicas e identitarias- consideradas lesivas a los sistemas
nacionales” (DILLA; BRETON, 2018, p. 2); la segunda, corresponde a las
fronteras flexibles o dinámicas, a las cuales desborda la globalización y
las reduce a “líneas que cruzan los factores del intercambio económico -
mercancías, capitales, personas, informaciones- al calor de los avances de
72
Daniel Morales Ruvalcaba, José de Jesús López Almejo Dinámicas de ciudades/región transfronterizas en América del Norte y China:
Tijuana-San Diego y Zhuhai-Macao como casos de estudio
la mundialización capitalista” (DILLA; BRETON, 2018, p. 2). Desde esta
segunda situación, la función de la frontera es la de unificadora social de-
bido a la afinidad multidimensional que los actores colindantes compar-
ten y que los acerca más entre sí, que a ellos con el resto de sus respectivas
naciones. En este contexto, lo intrínseco de la frontera se asienta en su
flexibilidad y dinamismo, pero es, sobre todo, la proximidad geográfica
el factor que otorga una funcionalidad distinta al espacio, debido a que
cataliza lo transfronterizo.
Como parte de dicha situación diacrónica, en pleno siglo XXI,
se observan políticas orientadas al fortalecimiento de la nación en sus
formas westfalianas y las tendencias hacia la refronterización (teniendo
como casos paradigmáticos la Administración Trump en Estados Unidos
o el Brexit con el Reino Unido) que, simultáneamente, van acompañadas
de procesos tendientes hacia una dinamización más intensa de los espa-
cios urbanos que pertenecen a dos Estados nacionales distintos y están
divididos por fronteras.
Al respecto, en las últimas décadas, los estudios sobre fronteras se
han centrado mayoritariamente en la cooperación transfronteriza, to-
mando como caso paradigmático las llamadas eurociudades. Un aspecto
que distingue a las eurociudades de otros modelos es la fuerte institucio-
nalización de las dinámicas de la cooperación (GUEREÑO-OMIL; HAN-
NAM; ALZUA-SORZABAL, 2014; LOIS, 2013). Por ello, cabe destacar
que el modelo europeo dominante de transfronterización -sobre todo el
que tiene lugar dentro del marco de la Unión Europea- se da en un esce-
nario en el que las fronteras casi han desaparecido. Debido a esto, dichos
modelos eurocéntricos no serían del todo representativos como objetos
de estudio para explicar aquellos casos de fronteras rígidas en los que el
fenómeno de lo transfronterizo ocurre, que es casi todo el mundo. Justo
por ello es relevante plantear, ¿cuáles son las características de la trans-
fronterización en ciudades o regiones donde la cooperación transfron-
teriza es informal o carente de institucionalización por la rigidez de las
fronteras que las separan?
Para abordar dicha cuestión, proponemos como objetivo general
de este trabajo contrastar dos casos paradigmáticos de ciudades/región
transfronterizas que se desenvuelven en contextos geográficos y admi-
nistrativos distintos pero que podrían arrojar datos que expliquen otras
realidades transfronterizas alrededor del mundo: el primero corresponde
a Tijuana-San Diego en América del Norte, con una frontera que ope-
ra bajo lógicas westfalianas, pero que es extraordinariamente represen-
tativa de lo “binacional” y transfronterizo (ciudades/región dividas por
una frontera internacional); el segundo corresponde a Zhuhai-Macao en
el Sur de China, un caso sui generis, cuyas fronteras responden a lógicas
postwestfalianas bajo el esquema de “un país, dos sistemas” (ciudades/
región dividida por una frontera nacional). Al contrastar casos disimi-
les, buscamos observar cómo la cooperación transfronteriza encuentra
su principal motivación más en razones de proximidad geográfica en el
marco de la globalización, de la que se derivan las dinámicas económicas
y comerciales, así como la circularidad migratoria masiva, que en nacio-
nalismos tradicionales.
73
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 71-90
Para abordar nuestros casos de estudio presentamos, brevemente,
algunas reflexiones en torno a la ontología de las fronteras, la transfron-
terización y la ciudad/región transfronteriza. En esa lógica, organizamos
este trabajo de la siguiente manera: en la primera sección, discutimos un
marco conceptual sobre la transfronterización y las “ciudades/regiones
transfronterizas”. En la segunda parte de la investigación, analizamos el
caso norteamericano de Tijuana-San Diego, el cual destaca no sólo por
tratarse de una de las ciudades/región más dinámicas del mundo, sino
también por ser un punto de encuentro geoestratégico entre México y
Estados Unidos. En la tercera sección, exponemos el caso Zhuhai-Macao,
ciudad/región que se ubica al sur de China en la desembocadura del río
Perla, y destaca por la proyección que el gobierno chino ha dado a esta
área como punto de encuentro con el mundo. En la última parte, a modo
de conclusión, presentamos un balance general de estas ciudades/región
transfronterizas.
Transfronterización y ciudad/región transfronteriza
Una de las características principales de la globalización y la regio-
nalización es que no sólo han provocado una creciente permeabilidad en
las fronteras estatales en términos westfalianos, sino que también ha lle-
vado a diversas ciudades a la reestructuración de las articulaciones entre
lo local y lo internacional, a través de lo que ha sido denominado como
espacios transfronterizos. Esto significa que alguna parte de las dinámi-
cas citadinas cotidianas no sólo tienen lugar en el ámbito de lo local, sino
que también se relaciona con lo internacional: esto adquiere especial rele-
vancia en las ciudades transfronterizas.
En ese orden de ideas, entendemos como transfronterización al
conjunto de procesos y dinámicas que se originan en un punto geográfico
y concluyen en otro, en los que se diluye o flexibiliza una frontera y en los
que se generan un tipo de gobernanza que rebasa la frontera. Así, la trans-
fronterización o lo transfronterizo hace referencia a los procesos que han
mutado de los espacios como lugar a los espacios como flujos (BLATTER,
2004), pues a pesar de las diferencias identitarias de los sujetos que habitan
las zonas fronterizas, se generan -a partir de la proximidad geográfica y
la interconexión cotidiana- ciertas dinámicas que desdibujan las fronteras
westfalianas (sin anularlas) para dar origen y reforzar el fenómeno de lo
transfronterizo.
Los procesos de globalización y regionalización no sólo han trans-
formado las funciones de las fronteras, sino que también han planteado
enormes desafíos para su entendimiento y análisis, motivando en las Cien-
cias Sociales los llamados estudios de frontera o limología (KOLOSSOV,
2006; LAINE, 2015; MEDINA, 2006, TAPIA, 2017). A finales del siglo XIX
e inicios del XX se establecieron las bases de la nueva disciplina. Después
de la II Guerra Mundial se observó un avance importante en ella, bajo el
llamado enfoque tradicional, el cual “comprendió las fronteras como una
realidad preocupándose por su permeabilidad” (TAPIA, 2017, p. 64). Fue a
partir del fin de la Guerra Fría cuando los estudios transfronterizos logra-
ron un despegue a través del desarrollo de perspectivas posmodernas, las
74
Daniel Morales Ruvalcaba, José de Jesús López Almejo Dinámicas de ciudades/región transfronterizas en América del Norte y China:
Tijuana-San Diego y Zhuhai-Macao como casos de estudio
cuales han destacado “que todo el territorio estatal inmerso en intercam-
bios económicos intensivos con otros países [y] las regiones fronterizas
pueden convertirse en motores del crecimiento económico y centros de
innovación” (KOLOSSOV, 2005, p. 622).
A lo largo de las dos primeras décadas del siglo XXI, los estudios
transfronterizos han logrado consolidar importantes espacios de inter-
cambio académico y difusión en revistas como Journal of Borderlands Stu-
dies (Canadá), “Si Somos Americanos” (Chile), “Estudios Fronterizos”
(México), “Migraciones Internacionales” (Mpxico) o “Frontera Norte”
(México), por mencionar algunas de las más difundidas. Los análisis ahí
publicados muestran cómo los estudios fronterizos se han vuelto cada
vez más multidisciplinarios, lo cual permitiría apuntar que lo cross-boun-
dary (transfronterizo) ha incentivado los entendimientos cross-disciplinary
(transdisciplinarios). Pero, ¿en qué cuestión se centra la literatura sobre
transfronterización?
Según Heraldo Dilla, “las fronteras son crecientemente un asunto
urbano” (DILLA, 2015, p. 16). Efectivamente, una de las manifestaciones
más visibles de lo transfronterizo se observa en las aglomeraciones urba-
nas que se extienden en ambos lados de una frontera. Dichas localidades
han sido analizadas bajo las etiquetas de ciudades transfronterizas, me-
trópolis transfronterizas o, de manera más amplia, regiones transfronte-
rizas (BLATTER, 2004; DALL SCHMIDT, 2005; DILLA; BRETON, 2018).
En el contexto de las ciudades y procesos transfronterizos, uno
de los temas que ha despertado mayor interés se refiere a la coopera-
ción transfronteriza (GONZÁLEZ; GUALDA, 2020; HATALEY; LEU-
PRECHT, 2018; MEDINA, 2017). El principal referente empírico en el
tema se encuentra en la Unión Europea, la cual se caracteriza por una
fuerte institucionalización y por tener fronteras físicas sólo simbólicas.
Sin embargo, la cooperación transfronteriza no se encuentra restringida
o condicionada por la institucionalización, sino que ésta puede desenvol-
verse a nivel societal e, incluso, privado. Para observar este tipo de diná-
micas -donde cooperación transfronteriza responde a lógicas distintas-
proponemos estudiar los casos de Tijuana-San Diego y Zhuhai-Macao
que se presentan como paradigmas de ciudades/región transfronterizas
en contextos de fronteras rígidas (westfalianas y postwesfalianas). ¿A qué
responde nuestra estrategia metodológica?
Primero, Tijuana-San Diego y Zhuhai-Macao son casos paradigmá-
ticos, pues el primero, corresponde a una de las fronteras más rígidas,
vigiladas y fortificadas del mundo que, sin embargo, no ha logrado dete-
ner la integración económica, ni el flujo migratorio; mientras que, en el
segundo caso, hablamos de una frontera que divide temporalmente los
territorios de una potencia emergente (China) y una de sus regiones autó-
nomas (Macao) bajo el esquema de “un país, dos sistemas”. Ambos casos
son relevantes para el análisis debido al volumen de interacción multies-
calar, multifactorial y multisectorial entre las sociedades cuyas fronteras
unen y separan al mismo tiempo.
Segundo, dada la naturaleza de los casos analizados, el concepto
que mejor engloba y expresa la complejidad del fenómeno en cuestión es
el de ciudad/región transfronteriza, en tanto que refiere a “agregaciones
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 71-90
de ciudades, suburbios y sus alrededores que [están] organizadas como
sistemas integrados compuestos por redes de comunicación de infraes-
tructuras” (PEZZOLI; MARCIANO; ZASLAVSKY, 2001, p. 4). Entende-
mos a la ciudad/región transfronteriza como un subsistema de ciudades
que trasciende las fronteras estatales y se ubica espacialmente entre dos o
más Estados. Al respecto, sostenemos la hipótesis de que los procesos de
transfronterización que caracterizan a los casos de Tijuana-San Diego y
Zhuhai-Macao, tienen su principal motivación en razones de proximidad
geográfica, dinámicas económico-comerciales y circularidad migratoria
masiva, más que en las lógicas de cooperación transnacional totalmente
institucionalizada.
Ciudad/región transfronteriza en América del Norte: Tijuana-San Diego
En esta sección demostramos que, a pesar de los nacionalismos tra-
dicionales, la construcción de Tijuana-San Diego como ciudades/región
transfronterizas ha sido posible debido a la proximidad geográfica de Ti-
juana y San Diego, así como a la circularidad migratoria masiva, propia
de la región y, en general, por las dinámicas económicas y comerciales
mexicano-estadounidenses.
En el caso de Tijuana y San Diego, gracias al dinamismo comercial
y económico que ronda el millón de dólares la hora, y a la circularidad
migratoria (180 mil cruces al día) en las dos direcciones se vuelven com-
plementarias. Y es que, a pesar de la existencia de una frontera rígida,
tecnológica y policial, los individuos de un país trabajan en una ciudad
y duermen en la otra; desayunan en una ciudad y almuerzan en la otra;
poseen una casa en una ciudad y vacacionan en la otra los fines de sema-
na (ORRACA, 2019). Esto genera que la relación de complementariedad
entre ambas ciudades se vuelva pragmática y rompa significativamente
con la narrativa nacionalista que históricamente las distancia. Por ejem-
plo, el número de trabajadores transfronterizos tijuanenses en San Diego
“ascendió de 21,463 en el año 2000 a 21,873, para el año 2015” (ORRACA,
2019, p. 456).
La relación transfronteriza de Tijuana-San Diego no se entendería
sin la integración económica, comercial y migratoria más amplia que se
da en el nivel binacional entre México y Estados Unidos, países que com-
parten una frontera física de más de 3,200 kms2 de longitud (MENDOZA,
2006). Para ponerlo en contexto, es importante destacar que México es el
primer socio comercial de Estados Unidos -por encima de Canadá y Chi-
na (año 2019)- y que la interacción del comercio bilateral fue de US$ 670
mil millones de dólares (2018), lo que se traduce en un comercio diario
promedio de US$ 1,500 millones, es decir, de US$ 62.5 millones de dóla-
res cada hora o poco más de US$1 millón por minuto (BORDER TRADE
ALLIANCE, 2019).
La ciudad/región Tijuana-San Diego hace parte medular de una re-
gión más amplia también conocida como Cali-Baja, la cual se compone
de los condados (municipios en la equivalencia mexicana) de San Diego e
Imperial county del lado californiano, mientras que del lado mexicano se
incluye a seis municipios del estado de Baja California: Tijuana, Rosari-
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Daniel Morales Ruvalcaba, José de Jesús López Almejo Dinámicas de ciudades/región transfronterizas en América del Norte y China:
Tijuana-San Diego y Zhuhai-Macao como casos de estudio
to, Mexicali, Tecate, Ensenada y San Felipe. Esta región binacional de 58
mil kilómetros cuadrados concentra a 7.1 millones de habitantes (de los
cuales 3.8 millones se consideran fuerza de trabajo activa) y cuenta con 90
universidades y 80 centros de investigación científica (lo que la hace atrac-
tiva como clúster educativo mundial). Cali-Baja, una de cuatro regiones
de anclaje en las dinámicas económicas mexicano-estadounidenses (LEE;
WILSON, 2014, p. 4-15), tiene además una infraestructura de comunica-
ción de 6 puntos fronterizos (4 en Tijuana, 1 en Tecate y 1 en Mexicali), 3
aeropuertos internacionales (San Diego, Tijuana y Mexicali), así como 2
puertos marítimos (San Diego y Ensenada).
En ese contexto, la proximidad geográfica y la capacidad de consu-
mo que existe en ambos lados de la frontera amplía las oportunidades de
inversión, turismo, apertura de negocios y de emigración (MENDOZA,
2006). Ello genera que la narrativa nacionalista que aboga por fortalecer
las fronteras rígidas, tanto del lado estadounidense, como del lado mexi-
cano, sin eliminarse, pase a un segundo término almomento de interac-
tuar; es decir, está presente, pero no como un impedimento para la inte-
racción, sino como un rasgo distintivo. La misma región Cali-Baja que
fue creada para potenciar cinco industrias estratégicas en ambos lados
de la frontera -tales como la manufactura avanzada, los agronegocios, la
biotecnología aplicada, tecnologías limpias y la logística eficiente- es una
muestra de lo anterior (LEE; WILSON, 2014, 55).
Para ilustrar el proceso de transfronterización, presentamos a con-
tinuación algunos indicadores de la circularidad migratoria (la migración
temporal de ida y vuelta) que permite observar de manera más amplía
por qué la ciudad/región Tijuana-San Diego es un caso paradigmático de
los estudios fronterizos en el plano de lo transfronterizo:
• De manera combinada, 4 puertos fronterizos (2 en San Ysi-
dro, 1 en el aeropuerto binacional CBX y 1 en la mesa de
Otay) registraron cerca de 69.4 millones de cruces en 2018
(COMMITTEE ON BINATIONAL REGIONAL OPPORTU-
NITIES, 2019, p. 31), cual lo cual convierte a esta región fron-
teriza en la más dinámica del mundo, con un promedio de
180 mil cruces al día.
• Inaugurado en 2015, el puente Cross Border Xpress hace del
aeropuerto internacional de Tijuana, el primero binacional
en todo el mundo. Desde entonces, los cruces fronterizos
por el aeropuerto se han incrementado notablemente: en
2016 fueron 1.35 millones, en 2017 de 1.92 millones y en 2018
de 2.26 millones de personas (COMMITTEE ON BINATIO-
NAL REGIONAL OPPORTUNITIES, 2019, p. 35).
• En 2018, alrededor de 1.2 millones de estadounidense se
desplazaron a Tijuana para contratar servicios médicos,
una dinámica generó una derrama económica estimada en
US$1,400 millones de dólares (BROOKS, 2019)
• Entre 2012 y 2018, el 63% de la inversión extranjera directa
que recibió Baja California provino de Estados Unidos (SAN
DIEGO REGIONAL EDC, 2017, p. 5)
Cabe agregar que el fenómeno creciente de trabajadores y estudian-
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 71-90
tes transfronterizos se ha convertido cada vez más en una característica
presente en Tijuana-San Diego. De los casi 10,500 estudiantes transfron-
terizos tijuanenses que estudian en el condado de San Diego 75 % po-
seen la nacionalidad estadounidense, pero viven en Tijuana. En términos
generales, ellos provienen de hogares con altos ingresos y sus padres, o
cuentan con la nacionalidad estadounidense también, o son trabajadores
transfronterizos que viven en Tijuana y trabajan en San Diego (ORRA-
CA; ROCHA; VARGAS, 2017).
Otro factor que permite la integración transfronteriza permanente
entre ambas ciudades son las organizaciones económicas privadas. El es-
tudio de Jorge Mendoza ha encontrado que, si bien la cooperación trans-
fronteriza impulsada por las organizaciones económicas privadas locales
ha generado importantes logros, ésta ha sido históricamente contralada
por organizaciones estatales y federales de ambos lados de la frontera, de
tal forma que “la perspectiva de mejorar el desarrollo económico en gran
medida depende tanto de la posibilidad de una mayor participación de
los gobiernos federales como del impulso creciente de las organizaciones
regionales” (MENDOZA, 2017, p. 44).
Dinámicas transfronterizas en Tijuana e implicaciones para México
La historia de Tijuana es relativamente corta, pues se fundó el 11 de
julio de 1889 y para estos años apenas contaba sólo con alrededor de 250
pobladores (RUIZ, 2009). En realidad, Tijuana surgió como ciudad duran-
te el siglo XX de manera vertiginosa pues “mientras la población nacional
se quintuplicó de 1930 hasta 1990, la población de la [región fronteriza de
norte de México] RFNM se multiplicó casi quince veces […y…] Tijuana
en el mismo lapso multiplicó su población 66 veces” (ZENTENO, 1993,
p. 106).
Las principales razones que impulsaron el crecimiento poblacional
toda la región fronteriza del norte de México y, por ende, también de Ti-
juana, fueron “el auge económico de sus zonas agrícolas, el establecimien-
to del Programa de Braceros (1942-1964) entre los gobiernos de México y
Estados Unidos, y la reactivación económica estadounidense después de
la Segunda Guerra Mundial” (ZENTENO, 1993, p. 106). Aunado a ello, la
Ley Volsteid, que durante la Gran Depresión en Estados Unidos prohibió la
venta del alcohol en ese país, produjo en las ciudades fronterizas mexica-
nas una alta demanda de servicios turísticos que incluía, principalmente,
eso mismo que allá se prohibía. Por tal motivo, “entre 1933 y 1935, el go-
bierno mexicano aprobó la creación del Régimen de Perímetros Libres, y
Franjas y Zonas Libres fronterizas para los municipios de Tijuana, Ense-
nada, Mexicali y Tecate” (BARAJAS, 2017, p. 14).
Ante las importantes restricciones al consumo de alcohol en Cali-
fornia y a otros servicios de entretenimiento (bares, restaurantes, night
clubs) que demandaban los estadounidenses en Tijuana por sus costos
bajos, “el turismo tomó un nuevo y fuerte impulso con la apertura del
complejo turístico ‘Agua Caliente’ en 1928 y la inauguración de un nuevo
hipódromo en 1929. ‘Agua Caliente’, símbolo ostentoso de la época, dio
empleo a más de 2 mil trabajadores y albergó en sus aposentos a lumina-
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Daniel Morales Ruvalcaba, José de Jesús López Almejo Dinámicas de ciudades/región transfronterizas en América del Norte y China:
Tijuana-San Diego y Zhuhai-Macao como casos de estudio
rias de la política, la mafia y la cinematografía estadunidense” (ZENTE-
NO, 1993, p. 109).
La ciudad de Tijuana, con 1.8 millones de habitantes en 2017 (COPLA-
DE, 2017, p. 3), representa aproximadamente el 50 % de la población total de
Baja California. En 2020, Tijuana es la sexta ciudad más poblada de México
y la mayor de Baja California. Además, es la ciudad más grande de la RFNM
y como parte del área conurbada transfronteriza de Tijuana-San Diego, re-
sulta la aglomeración binacional de mayor importancia para México.
De acuerdo con el censo poblacional de Baja California, el 97.8%
de la población tijuanense está alfabetizada y su nivel de escolaridad es
de 10 años; es decir, 2.5 años más que el promedio nacional. El 57.4 % de
su población es clasificada como económicamente activa, de la cual más
del 96 % es ocupada y menos del 4 % desocupada (COPLADE, 2017, p.
7). Estos datos han convertido a Tijuana en una ciudad atractiva para la
población del centro y sur de México como ciudad de destino, a diferencia
de lo que sucedía antes de 1980, cuando sólo se veía como pivote geográ-
fico para migrar a Estados Unidos.
En 2017 el Producto Interno Bruto de dicho municipio represen-
tó el 48.5% de la producción total de Baja California, lo cual significa el
1.75% a nivel nacional (MARTÍNEZ, 2017). De manera más específica, el
sector aeroespacial en la ciudad cuenta con 53 empresas que generan más
de 17 mil empleos (55% son estadounidenses); en el sector de productos
médicos tiene 47 empresas, las cuales generan más de 43 mil empleos
(75% son estadounidenses); el sector electrónico cuenta con 141 empresas,
las cuales generan 55 mil empleos (55% son estadounidenses); el sector au-
tomotriz con 55 empresas genera 23 mil empleos; y el turismo tiene una
derrama económica anual de 2 mil millones de dólares (SECRETARÍA
DE DESARROLLO ECONÓMICO, 2018).
Con estos indicadores se comprueba que Tijuana se ha convertido
en la locomotora que arrastra a la economía de Baja California, un estado
que comienza a ser reconocido como de los más desarrollados de México.
Los indicadores muestran también la razón por la que Tijuana se convirtió
en una ciudad atractiva para la inversión estadounidense y, sobre todo, en
una ciudad estratégica para la población y los empresarios de San Diego,
pues en Tijuana hallaron una ciudad en la que encuentran lo que buscan a
precios más baratos que en otras ciudades estadounidenses, relativamen-
te, cercanas. De ahí que, a pesar de que ambas ciudades se encuentran físi-
camente cruzadas por una frontera tecnológicamente fortificada y partida
por un muro físico, digno de cualquiera de la época de la Guerra Fría, ello
no disminuya la interacción económica y social de ambas ciudades.
Dinámicas transfronterizas en San Diego e implicaciones para Estados Unidos
Aunque los orígenes de San Diego como una pequeña villa españo-
la pueden remontarse al siglo XVI, su importancia como ciudad estadou-
nidense relevante se puede observar hasta los inicios del siglo XX. Una
variable que ha influido en ello, en parte, es la construcción en la Bahía de
San Diego de la base militar para la Armada estadounidense y la impor-
tancia de ésta en el contexto de la Segunda Guerra Mundial y las batallas
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 71-90
libradas por Estados Unidos en las guerras de Corea y Vietnam. La Base
Naval de San Diego es la segunda más grande de la Marina de ese país y
el principal puerto de origen de la Flota del Pacífico, la cual consta de más
de 50 barcos y más de 190 navíos rotativos. En ella viven cerca de 24 mil
marinos y más de 10,000 civiles (NAVAL BASE SAN DIEGO, 2019).
Con una población estimada en 1.4 millones al año 2018, San Die-
go es la octava ciudad más grande de Estados Unidos y la segunda más
poblada de California, después de Los Ángeles (UNITED STATES CEN-
SUS BUREAU, 2019). El condado de San Diego (municipio), de más de 4
millones de habitantes, representa el 10 % del total de la población del
estado de California (Ídem). No obstante, uno de los aspectos más rele-
vantes de San Diego se encuentra en los altos ingresos y la elevada calidad
de vida que existe en dicha ciudad.
Según los datos estadísticos generados por Data USA, el producto
interno bruto del condado de San Diego es de US$ 270 mil millones de
dólares anuales. Sin embargo, en lo que refiere al ingreso anual de los
hogares en San Diego éste ronda los US$77 mil dólares (muy por encima
del promedio nacional que apenas rebasa los US$60 mil dólares) y su va-
lor sigue incrementándose, pues en 2017 reportó un crecimiento de 7.6 %
anual. Además, el valor medio de la propiedad es de US$ 563 mil dólares
(2.59 veces más que el resto de ese país), la tasa de pobreza se coloca en
13% y la edad promedio de sus habitantes ronda los 35 años (DATA USA,
2019). Debido a estos indicadores, el sitio web financiero WalletHub califi-
có en 2019 a San Diego como la cuarta mejor ciudad para vivir de Estados
Unidos, sólo por debajo de Virginia, Austin y Seattle (MCCANN, 2019).
De ese grado es la importancia de una ciudad como San Diego para el
estado de California, el cual a su vez es la locomotora económica que
arrastra a toda la economía estadounidense. No obstante, el éxito de San
Diego difícilmente se explicaría sin su posición geográfica fronteriza y sin
los beneficios materiales que le representa la ciudad de Tijuana.
Como parte del área conurbada transfronteriza de Tijuana-San
Diego, es la segunda aglomeración binacional más grande entre Estados
Unidos y un país fronterizo, detrás de la región Detroit-Windsor, la cual
conecta Michigan con Ontario, Canadá. No obstante, las dinámicas co-
merciales y migratorias de Tijuana-San Diego superan a cualquier otra
en su tipo, tanto en la frontera norte, como en la sur. De acuerdo con la
metodología del censo poblacional estadounidense, el 45% de la pobla-
ción de San Diego es blanca, 34% hispana o latina y 12% asiática (DATA
USA, 2019; UNITED STATES CENSUS BUREAU, 2019). Además, aunque
la población de San Diego nacida en el extranjero fue de 774mil personas
en 2017 (lo cual representa el 23% de la población total), la cantidad de ha-
bitantes que habla idiomas distintos al inglés presenta poco más del 40%,
de los cuales 37 mil personas usan el chino (mandarín y/o cantones) como
su lengua, 45 mil personas hablan tagalo y 305 mil personas se comunican
en español (Data USA 2019).
En un país como Estados Unidos, que cuenta con importantes res-
tricciones al consumo de alcohol y otros servicios antes de los 21 años
de edad; con inversionistas que necesitan mano de obra barata para la
construcción y el campo, aunque ésta no sea calificada; con pensionados y
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Daniel Morales Ruvalcaba, José de Jesús López Almejo Dinámicas de ciudades/región transfronterizas en América del Norte y China:
Tijuana-San Diego y Zhuhai-Macao como casos de estudio
jubilados que pueden ahorrar dinero adquiriendo bienes materiales (apar-
tamentos y casas); se generan entre San Diego y Tijuana dinámicas de
consumo y demanda de servicios que representan una válvula de escape
para poblaciones de ambas ciudades, pues a los estadounidenses de San
Diego, Tijuana les permite satisfacer sus demandas con mayor facilidad
que otras ciudades en Estados Unidos y a los tijuanenses, San Diego les
ayuda a captar ingresos directamente en dólares. Ante estas complejas
dinámicas socioeconómicas que se observan en la zona -al igual que en
otros lugares del mundo- ha surgido la necesidad de generar estrategias y
mecanismos de gobernanza transfronteriza (HANSEN 2019).
En el caso Tijuana-San Diego la gobernanza transfronteriza está
sujeta, por una parte, al efecto westfaliano de la refronterización que tie-
ne lugar desde 1997 con la administración Clinton, que se reforzó de facto
con los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 y que se ha con-
solidado con Donald Trump en el contexto del discurso anti-inmigrante;
y, por otra parte, al aumento de la integración económica como efecto
directo del TLCAN. En ese contexto, “tanto las organizaciones guberna-
mentales como civiles tienen que lidiar con el control de flujo restrictivo
de la frontera que ha limitado los intercambios económicos, sociales, me-
dioambientales y culturales” (MENDOZA, 2017, p. 37). Esto, aunque no
detiene, sí ralentiza las dinámicas transfronterizas de esta ciudad/región.
Justo para revertir los efectos de la refronterización, organizaciones loca-
les privadas articulan estrategias de colaboración en aras de mantener un
equilibrio entre la normatividad nacional y el pragmatismo que la proxi-
midad geográfica incentiva.
Entre las principales organizaciones civiles enfocadas en estrechar
los vínculos de Tijuana-San Diego, Jorge Mendoza identifica a la Smart
Border Coalition, Mexico Business Center of San Diego Regional Chamber of
Commerce, el Consejo de Desarrollo Económico de Tijuana (CDT), la San
Ysidro Chamber of Commerce y la Economic and Industrial Development of Ti-
juana (MENDOZA, 2017, p. 37). A las iniciativas que promueven estas
organizaciones sin fines de lucro, se suman también las de aquellas alian-
zas de los gobiernos locales, siendo las más importantes: la San Diego As-
sociation of Governments (SANDAG), Asuntos Binacionales del Estado de
Baja California y los Asuntos Binacionales-XX Ayuntamiento de Tijuana
(MENDOZA, 2017, p. 39).
De manera conjunta, organizaciones civiles y gubernamentales lo-
cales han avanzado gradualmente en la consolidación de los procesos de
integración transfronteriza. Una muestra de ello lo representa la firma,
por parte de los alcaldes de ambas ciudades, Arturo González y Kevin
Faulconer, de la Carta Acuerdo entre Tijuana y San Diego en el Campo
de la Planificación y Coordinación, que tuvo lugar en Tijuana en enero de
2020 (SAN DIEGO GOV, 2020). Dicho acuerdo reafirma las cartas compro-
miso que los alcaldes de ambas ciudades han firmado desde el año de 1993
para “promover una visión compartida de una mega región binacional
económicamente vibrante y desarrollar planes de trabajo en conjunto que
promuevan cruces fronterizos más eficientes” (SAN DIEGO GOV, 2020).
A continuación, abordaremos nuestro segundo caso de estudio, el
cual está conformado por las ciudades/región transfronteriza ubicadas
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 71-90
en el Área de la Gran Bahía en el sur de China. De este caso, señalamos
al inicio de este trabajo, que era un ejemplo de fronteras sui generis que
responden a lógicas postwestfalianas bajo el esquema de “un país, dos
sistemas” (ciudades/región dividida por una frontera nacional).
Ciudad/región transfronteriza en el Área de la Gran Bahía de China:
Zhuhai-Macao
No se puede comprender la importancia de las dinámicas trans-
fronterizas que se desenvuelven en el Área de la Gran Bahía de China, sin
dimensionar el peso específico de Guangdong en la historia milenaria y
reciente de China. Por ello, en la siguiente sección, presentamos algunos
elementos y principales características de dicha provincia.
Si bien los primeros asentamientos cantoneses datan de aproxi-
madamente hace 7,000 años, fue a lo largo del XVI, cuando Guangdong
amplió y consolidó sus nexos con el mundo. Debido a su dinamismo,
la ciudad de Guangzhou y sus alrededores se convirtieron en un pun-
to neurálgico para el comercio entre la población china y los mercantes
europeos quienes, después de navegar cruzar Estrecho de Malaca, llega-
ban a las costas del Mar de China Meridional. De hecho, las ambiciones
imperialistas de los países europeos por tener un mejor acceso al merca-
do chino llevaron al establecimiento de asentamientos coloniales en las
costas de Guangdong: Portugal lo hizo con Macao en 1557, Gran Bretaña
exigió los territorios Hong Kong después de la Primera Guerra del Opio
(1839-1842) y Francia comenzó a arrendar Zhanjian a partir de 1898. Inclu-
so, durante la II Guerra Mundial -cuando Hong Kong y Shanghái fueron
invadidos- el puerto de Guangzhou siguió abierto al mundo. Ha sido de
tal importancia el rol de esta zona para la vinculación entre China y el
resto del mundo que el académico William Boltz nombró a Guangzhou,
metafóricamente, como la Sevilla de China (BOLTZ, 1967).
Durante la época de la Revolución Comunista, las políticas de au-
tosuficiencia económica restaron importancia a la vinculación de Guang-
dong con el mundo. No obstante, con las reformas de apertura econó-
mica implementadas por Deng Xiaoping hacia finales de los 70’s, esta
provincia “se convirtió en el terreno experimental de China hace dos dé-
cadas cuando su gobierno central decidió reformar el sistema económico
y abrir su puerta a los inversores extranjeros” (LI; YANG, 2003, p. 208). Si
bien Guangdong puede ser considerada como una de las provincias más
avanzadas de la economía china, su proceso de desarrollo ha sido gradual
y es posible identificar tres momentos o etapas (ZHANG, 2003): en la pri-
mera, de 1979 a 1984, Guangdong pasó de ser una economía esencialmen-
te agrícola (excepto Guangzhou) a una industrializada, teniendo su pun-
tal en la producción de textiles, aparatos eléctricos, juguetes y calzado;
en la segunda, de 1984 a 1992, las actividades industriales continuaron,
pero éstas se vieron potenciadas por las grandes inversiones en autopistas,
líneas de metro, plantas de energía, ferrocarriles y otras infraestructuras
complementarias; en la tercera, de 1992 a 2003, Guangdong caracterizó
por la alta industrialización económica y el desarrollo del sector terciario.
A partir de la década de los 10’s del siglo XXI, habría iniciado una cuarta
82
Daniel Morales Ruvalcaba, José de Jesús López Almejo Dinámicas de ciudades/región transfronterizas en América del Norte y China:
Tijuana-San Diego y Zhuhai-Macao como casos de estudio
etapa, la cual se caracterizaría por el impulso de una economía basada
en el conocimiento, en tanto que “los gobiernos dedican esfuerzos sus-
tanciales a promover grupos geográficos de tecnología y actividades in-
tensivas en conocimientos. Se han establecido parques de alta tecnología,
zonas de desarrollo industrial y ciudades universitarias en las principales
ciudades y zonas de desarrollo designadas para actividades basadas en el
conocimiento, formando nuevas concentraciones de los sectores emer-
gentes” (CHENG et al., 2013, p. 264).
Actualmente, Guangdong no sólo posee una economía diversa y
dinámica que lo ha convertido en un modelo de desarrollo económico
en China (MARUYA, 1991), sino que además representa la provincia de
mayor tamaño demográfico y económico, pues -de acuerdo con cifras
de 2018- su población era de 113.5 millones de personas y su producto
interno bruto fue de cerca de US$1.47 billones. Por tal motivo, si se pu-
diera hacer una comparación entre las provincias de China y los estados
de Estados Unidos, se podría decir que Guangdong sería la California de
China. Ahora bien, de la misma forma en que el Área de la Bahía de San
Francisco es el principal núcleo en producción tecnológica e innovación
para California, Guangdong posee un área que concentra su mayor po-
tencial en el mismo rubro: la llamada Guangdong-Hong Kong-Macau Greater
Bay Area (粤港澳大湾区) o simplemente Área de la Gran Bahía (AGB).
Si bien la zona económicamente más productiva de la AGB se en-
cuentra en su Costa Este, la principal vinculación en términos sociocultu-
rales con el mundo se ha desarrollado en la Costa Oeste, específicamente en
la ciudad/región transfronteriza de Zhuhai-Macao. Esta importancia fue
incluso reconocida en el Plan Quinquenal 2016-2020, en el que el Gobierno
de China estableció: “apoyaremos aMacao en convertirse en [...] una plata-
forma de servicios para el comercio y la cooperación entre China y los paí-
ses de habla portuguesa, desarrollando activamente sus industrias en áreas
como convenciones y exposiciones, comercio y comercio” (CENTRAL
COMMITTEE OF THE COMMUNIST PARTY OF CHINA, 2016, 152).
Dinámicas transfronterizas en Macao e implicaciones para China
Si bien Macao es mundialmente conocida por su elevada renta per
cápita (según estimaciones del Banco Mundial fue de US$81,000 en 2018),
por ser la ciudad más densamente poblada del mundo (con 21,340 per-
sonas por kilómetros cuadrado) y por ser un destino turístico de clase
mundial por sus casinos, en siglos anteriores su relevancia obedeció a
factores geopolíticos y geoeconómicos, pues fue un sitio estratégico en
las recurrentes aspiraciones imperialistas de las potencias europeas en el
Este de Asia.
El origen y primeros desarrollos en Macao estuvieron profunda-
mente ligados a lo que actualmente corresponde a la provincia de Guang-
dong: sus primeros asentamientos se remontan a cerca de cinco mil años
atrás; luego, al inicio, de nuestra era formó parte del Panyu; y más tarde,
dependió administrativamente de Xiangshan (香山县). Si bien Macao es-
tuvo inmerso en el circuito de comercio del Sureste Asiático durante la
China Imperial, fue desde tiempos muy antiguos que atrajo la presencia
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de piratas y propició actividades ilícitas en el estuario del Río Perla y sus
alrededores (ANTONY, 2017). Fue con el establecimiento formal de los
portugueses en 1557 que Macao revolucionó su alcance geoeconómico y
proyección geopolítica.
Gracias a su privilegiada situación, Macao alcanzó sus años de
esplendor entre 1560 y 1640 y muy pronto devino, por un lado, en una
primigenia ciudad de alcance global, pues fungió como un nodo en el
comercio intra-asiático (en la ruta Guangdong-Macao-Nagazaki), el co-
mercio euro-asiático (en la ruta Lisboa-Malaca-Goa-Macao) y el nuevo
comercio asiático-americano (al articularse a la trayectoria de la Nao de
China o Galeón de Manila en la ruta México-Manila-Macao-Guangdong);
pero también, Macao evolucionó pronto en una ciudad transfronteriza,
pues no sólo fue el punto donde China y Occidente se vincularon por
primera vez, sino que también desarrollo gradualmente una identidad
propia y única en el mundo como resultado de las dinámicas transfron-
terizas en su entorno (ANTONY, 2017; BERLIE, 2002; CHENG; BLATT,
2001; MAXWELL, 1999; MORAIS, 2014).
A partir de la segunda mitad del siglo XVII, Macao entró en una lar-
ga fase de declive que se prolongó hasta el siglo XX, la cual fue provocada
por el gradual debilitamiento de Portugal, la apertura de otros puertos en
China para el comercio con extranjeros durante los años del Emperador
Kangxi (1661-1722), la creación de nuevas rutas para el comercio intra-a-
siático y, finalmente, la creciente inestabilidad en el Imperio Chino. No
obstante, como expone Rubén De Hoyos, esta ciudad “pasó de ser igno-
rada, despreciada, menospreciada, sospechada, asaltada y hostigada por
toda clase de personas, de piratas a competidores comerciales, a ser envi-
diada por sus progresos y realizaciones, y a convertirse en paradigma de
éxitos envidiables” (DE HOYOS, 2006, p. 96). Efectivamente, la ciudad de
Macao es percibida en la actualidad como un destino mundial de espar-
cimiento, “shopping”, turismo, shows y exquisiteces gastronómicas, pero
donde el juego resulta la motivación primaria de sus visitantes (ZENG;
PRENTICE; KING, 2014): de ahí que esta ciudad sea conocida como el
“Monte Carlo de Oriente” o “Las Vegas del Este”.
Las comparaciones entre Macao y otras ciudades del AGB son ine-
vitables -especialmente con la otra Región Administrativa Especial que
es Hong Kong (MENDES, 2014; WORDIE, 1999)- pero los mayores con-
trastes que se observan entre ellas son de tipo poblacional, territorial y
de concentración de riqueza: el PIB per cápita de Macao es el más grande
de las 11 ciudades de la AGB y casi 10 veces mayor que el de Zhaoqing;
la inversión extranjera directa que recibe Macao es muy similar a la que
atraen Shenzhen o Guangzhou; su economía se encuentra totalmente
volcada a los servicios pues el sector terciario ocupa el 92% de su econo-
mía, mientras que sus actividades secundarias representan casi el 8% y las
primarias son prácticamente inexistentes (en parte, por debido a la falta
de espacio en la ciudad); y las estadísticas del gobierno de Macao han mos-
trado anualmente hay decenas de millones de visitantes, en un turismo
muy relacionado con los casinos y la industria del juego.
Cabe señalar que la importancia de los juegos y las apuestas para
Macao no es nueva. Estas actividades se remontan al siglo XVI y fue du-
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Daniel Morales Ruvalcaba, José de Jesús López Almejo Dinámicas de ciudades/región transfronterizas en América del Norte y China:
Tijuana-San Diego y Zhuhai-Macao como casos de estudio
rante casi 300 años que los portugueses intentaron sin éxito erradicarlas.
Fue en 1849, con las licencias de Fan-tan (番摊), que el gobierno macaense
logró mayor control; luego, en 1930 y 1937, le fue concedido el monopolio
de todas las modalidades de juego a las compañía Hou Heng y Tai Heng
respectivamente, las cuales siendo ambas innovadoras en su gestión; lue-
go, en 1961, Portugal autorizó a Macao como una “región permanente
de juego”; y finalmente, con el Decreto de Ley N° 16/2001, la industria
inició su mayor crecimiento cuando se estableció el marco legal para la
liberalización de los casinos y el juego, mismo que comenzó a operar
en 2002. Desde entonces, la liberalización de los juegos ha atraído fuer-
tes inversiones que han permitido el desarrollo de grandes casinos, pero
también ha planteado problemas de uso de tierra y de sostenibilidad para
la ciudad (SHENG; TANG; GRYDEHØJ, 2017; WAN; PINHEIRO, 2011).
Es, principalmente a partir de este problema, que adquiere significativa
relevancia la ciudad vecina de Zhuhai.
Debido a los problemas relacionados con el uso de tierra y el coste
de vida, amplios sectores de la población macaense han optado por vivir
en Zhuhai que goza de mayores espacios y precios más asequibles. Más
aún, de acuerdo conWerner Breitung, fue “como resultado de la apertura
de China en 1979, el posterior establecimiento de la Zona Económica Es-
pecial de Zhuhai, y la entrega de Macao en 1999, [que] los contactos trans-
fronterizos y la integración han crecido a nuevas dimensiones” (BREI-
TUNG, 2009, p. 109). Esta situación ha sido aprovechada por el gobierno
chino, el cual ha buscado promover un desarrollo vigoroso y equitativo
en esta ciudad/región transfronteriza.
Dinámicas transfronterizas en Zhuhai e implicaciones para China
Con un área de 1,736.5 kilómetros cuadrados y una población de
1’891,000 en 2018 (pero que se proyecta en 5 millones para 2030), Zhuhai
se ubica al sur de la Costa Oeste de la GBA. Aquí ocupa un lugar privi-
legiado por estratégico, pues se encuentra perfectamente articulada con
China y con sus dos regiones administrativas especiales (RAE): por un
lado, Zhuhai cuenta con 7 puertos, 2 autopistas de la red nacional, 2 líneas
de transporte férreo y 5 aeropuertos en un radio de 150 km (entre ellos, el
aeropuerto de la ciudad que se localiza en el Distrito de Jinwan); pero, al
mismo tiempo, en octubre de 2018, Zhuhai pasó a convertirse en la única
ciudad conectada directamente con las RAE gracias la puesta en funciona-
miento del Hong Kong-Zhuhai-Macau Bridge (VALENCIA; LEÓN, 2019).
Todo ello se encuentra potenciado, por un lado, gracias al status de
Zona Económica Especial que Zhuhai goza desde 1979 y, por otro, a la
participación de esta ciudad en el GuangDong Free Trade Zones (GDFTZ),
un triángulo de zonas económicas especiales pensadas tanto como un
programa piloto para la apertura de China, como un importante nodo de
la Ruta Marítima de la Seda del siglo XXI. Pero ¿de qué forma se vincula
Zhuhai con Macao?, ¿cuáles son las dinámicas transfronterizas que se de-
senvuelven en esta ciudad/región?
Bajo la noción de “un país, dos sistemas”, Macao comparte con
China una frontera internacional dinámica, flexible y con características
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 71-90
postwestfalianas pues: primero, dicha “frontera” no tiene estatus de fron-
tera nacionales y su peculiar soberanía no se encuentra disputada por
ninguna de las partes; segundo, se trata de una frontera interna, pero
al mismo tiempo se encuentra fuertemente controlada; y, tercero, dicha
frontera no es permanente sino que tiene “fecha de expiración” (BREI-
TUNG, 2009, p. 102).
Cabe mencionar que antes de su retorno a China, los controles
fronterizos entre Zhuhai y Macao relativamente laxos y poco desarrol-
lados; sin embargo, esta urbe transfronteriza cuenta en ahora con cuatro
puestos de control muy dinámicos y modernos: el Puerto de GongBei
(拱北), el Parque Industrial Transfronteiriço Macau-Zhuhai
(跨境工業區工業大樓), el Puesto Fronterizo de Cotai-Hengqin
(路氹邊檢大樓 - 橫琴口岸) y el Puente Hong Kong-Zhuhai-Macao
(港珠澳大桥).
Si bien existe actualmente una estrecha articulación física entre
Zhuhai y Macao, ésta fue creada para facilitar las intensas dinámicas so-
ciales y económicas que han tenido lugar en la zona desde fines del siglo
XX. En otras palabras, no ha sido la cooperación transfronteriza la que ha
detonado el crecimiento de esta urbe transfronteriza sino, más bien, el
crecimiento económico y la circularidad migratoria en la zona ha exigido
de nueva infraestructura física y nuevos marcos legales transfronterizos.
De hecho, los esfuerzos por potenciar los vínculos entre Macao y
Guangdong a través de Zhuhai se observan a lo largo de las dos primeras
décadas del siglo XXI, pues han quedado plasmados en documentos trascen-
dentales para la gobernanza y desarrollo de esta ciudad/región como son
el “Esquema del Plan para la Reforma y Desarrollo del Delta del Río Perla
(2008-2020)” (THE NATIONAL DEVELOPMENT AND REFORM COM-
MISSION, 2008), el “Acuerdo Marco de Cooperación entre Guangdong y
Macao” (PEOPLE’S GOVERNMENT OF GUANGDONG PROVINCE &
THE GOVERNMENT OF THE MACAO SAR, 2011) y el “Acuerdo Mar-
co para la Profundización de la Cooperación Guangdong-Hong Kong-Ma-
cao en el Desarrollo del Área de la Gran Bahía” (NATIONAL DEVELOP-
MENT AND REFORM COMMISSION, 2017). A partir de estos esfuerzos
institucionales de estrechar aún más los vínculos y la infraestructura en la
zona, el papel de estratégico de Zhuhai se ha visto fortalecido y potenciado.
A modo de conclusión
Como pudimos demostrar a lo largo de este trabajo, tanto en los
casos de Tijuana-San Diego, como de Zhuhai-Macao, se confirma la hi-
pótesis de que los procesos de transfronterización tienen su principal mo-
tivación más en razones de proximidad geográfica, dinámicas económi-
co-comerciales y circularidad migratoria masiva, que en las lógicas de
cooperación transnacional institucionalizada westfaliana. Justo por ello
sostuvimos la pertinencia de plantear un estudio como el presente, que
fuera más allá de modelos eurocéntricos, porque se necesitaba observar
y explicar aquellos casos de fronteras rígidas en los que los fenómenos
transfronterizos ocurren condicionados por la regionalización y la globa-
lización, a pesar de las resistencias de los gobiernos nacionales que apelan
al fortalecimiento de las fronteras, según los cánones westfalianos.
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Daniel Morales Ruvalcaba, José de Jesús López Almejo Dinámicas de ciudades/región transfronterizas en América del Norte y China:
Tijuana-San Diego y Zhuhai-Macao como casos de estudio
Al elegir dos casos de estudio disímiles entre sí -el de una frontera
que opera bajo lógicas westfalianas, representativa de lo “binacional” y
de ciudades/región dividas por una frontera internacional; y, el de otro
caso, cuyas fronteras responden a lógicas postwestfalianas bajo el esque-
ma de un país, dos sistemas- pero que resultan paradigmáticos en lo to-
cante a ciudades/región transfronterizas no europeas, arrojamos luz so-
bre la cuestión de las características de la transfronterización en ciudades
o regiones donde la cooperación transfronteriza tiene distintos grados de
formalidad, si bien no en su totalidad, pero es consistente.
El estudio nos arroja que en Tijuana-San Diego hay un grado relati-
vamente mayor de formalidad en la cooperación transfronteriza, debido
a que se trata de dos ciudades que pertenecen a dos países diferentes, cuya
cooperación e integración económica se ve condicionada por acuerdos
internacionales, pero también por acuerdos locales que responden a las
necesidades de la región. Estos factores no sólo potencian la transfron-
terización de las ciudades Tijuana-San Diego, sino, además, la vuelven
permanente, aunque no en su totalidad, como sostenemos en la hipótesis.
En el caso de Zhuhai-Macao, la informalidad de la cooperación trans-
fronteriza (en parte porque ambas pertenecen al mismo país) no impide
la dinámica interacción de las poblaciones de ambas ciudades. A esto nos
referimos cuando denominamos este caso como postwesfaliano: un país,
dos sistemas.
Como pudo apreciarse a lo largo del trabajo, las ciudades/región
transfronterizas que aquí estudiamos articulan sus prácticas con lógicas
nacionales, pero su localización geográfica les permite cierta autonomía
allende las fronteras.
El caso Tijuana-San Diego es paradigmático como objeto de estu-
dio de lo transfronterizo por la intensa relación que existe entre los diver-
sos sectores de la sociedad de una ciudad y otra, en un contexto nacional
más amplio de integración, interdependencia y asimetría económica. A
pesar de las narrativas nacionalistas y practicas westfalianas de los go-
biernos de Estados Unidos y México, la realidad de la región se impone
por la proximidad geográfica, permitiendo e incentivando, de la mano
de los marcos normativos nacionales, que lo transfronterizo haga de esta
ciudad/región la más dinámica del mundo.
En el caso de Zhuhai-Macao, esta ciudad/región transfronteriza ha
sido proyectada por el gobierno chino como punto clave para su entendi-
miento y vinculación con elmundo debido a su ubicación geoestrátegica,
pero también para ser el pilar que compita en los mercados mundiales.
Efectivamente, en la segunda década del siglo XXI Zhuhai ha asumido el
liderazgo en la promoción de negocios, inversiones, cultura, deportes y
turismo, y para ello, Macao ha sido indispensable por el dinamismo eco-
nómico que le imprime a la población de Zhuhai.
Finalmente, a partir del análisis de ambos casos hemos podido ob-
servar que los discursos nacionalistas son rebasados por las fuertes inte-
racciones socioeconómicas que ahí tienen lugar y que cuestionan fuer-
temente las lógicas de las fronteras westfalianas, sometiendo a crisis la
concepción clásica del Estado-nación, el cual nos remite a los principios
westfalianos de cómo y para qué fue creado.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 71-90
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Geopolitics of DEVELOPMENT planning: The South American
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UNASUR), at the CELAC-China Forum
Geopolítica do planejamento do DESENVOLVIMENTO: o
Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento
(COSIPLAN-UNASUL), no Fórum CELAC-China
1. Profesor Investigador del Departa-
Jaime Antonio Preciado Coronado1
mento de Estudios Ibéricos y Latinoa-
mericanos. Actualmente, Coordinador
del Doctorado en Ciencia Política.
Universidad de Guadalajara, México,
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2020v8.n3.p91
agradece el apoyo de Mar Rojas para la
realización de este trabajo.
Recibido el 09 de febrero de 2020
Aprobado el 25 de mayo de 2020
RESUMEN
En Política Internacional, se debate si la planeación del desarrollo nacional y
supranacional está recobrando vigencia frente al mito del mercado autoregu-
lado. Ante el retorno del enfoque estadocéntrico, situamos cuatro escenarios
geopolíticos: 1) la globalización neoliberal corporativa, donde permanece una
retórica de planeación que es débil y fragmentada; 2)la antiglobalización nacio-
nalista conservadora, opuesta a cualquier regulación estatal del mercado; 3) la
apuesta euroasiática fortalecedora de capacidades reguladoras estatales, y 4) una
geopolítica Sur-Sur, todavía subalterna, con experiencias mixtas entre planeaci-
ón del desarrollo, reformas de mercado y una integración regional autónoma
incipiente. Analizamos si el llamado Consenso Asiático, particularmente dela
planeación china de la Franja yla Ruta(BRI),influye en ALYC a través delos
proyectos de interconectividad nacional-regional-global. También se analiza si la
experiencia planificadora del COSIPLAN, cuya labor ejecutiva estuvo vinculada
con la UNASUR, está presente en el Foro CELAC-CHINA y si ello amplía már-
genes de gobernanza para la integración regional autónoma. Transversalmente,
se documenta una geopolítica profesional, gubernamental y privada relaciona-
da con la interconectividad regional; una geopolítica práctica que interviene en
la operación política de acciones regionales para el “desarrollo”, y una geopolí-
tica popular, que implica la aceptación o resistencias de la población afectada o
beneficiada frente a la planeación del desarrollo.
Palabras clave: Geopolítica. Planeación del Desarrollo. Integración regional
autónoma. Cooperación Sur-Sur, Diálogo y concertación Política.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 91-109
ABSTRACT
In International Politics, itis debated whether national and supranational de-
velopment planning is regaining validity against the myth of the self-regulated
market. Faced with the return of the state-centric approach, we place four geo-
political scenarios: 1) corporate neoliberal globalization, where planning rheto-
ric remains weak and fragmented; 2) conservative nationalist anti-globalization,
opposed to any state regulation of the market; 3) the Eurasian commitment
to strengthen state regulatory capacities, and 4) a South-South geopolitics, still
subordinate, with mixed experiences between development planning, market re-
forms and incipient autonomous regional integration. We analyze whether the
so-called Asian Consensus, particularly Chinese Belt and Road Initiative (BRI),
influences ALYC through national-regional-globalinterconnectivity projects.
Like the planning experience of COSIPLAN, whose executive work was linked
to UNASUR, is present in the CELAC-CHINA Forum and whether this expands
margins of governance for autonomous regional integration. Transversally are
documented: professional geopolitics, governmental and private related to
regional interconnectivity; practical geopolitics that intervenes in the political
operation of regional actions for “development”, and popular geopolitics, whi-
ch implies the acceptance or resistance of the affected or benefited population in
the face of development planning.
Keywords: Geopolitics.Development Planning. Autonomous Regional Integra-
tion. South-South Cooperation. Dialogue and Political Coordination.
RESUMO
Na Política Internacional, discute-se se o planejamento do desenvolvimento
nacional e supranacional está recuperando sua validade diante do mito do mer-
cado autorregulado. Diante do retorno do enfoque estadocêntrico, colocamos
quatro cenários geopolíticos: 1) a globalização neoliberal corporativa, onde per-
manece uma retórica do planejamento fraca e fragmentada; 2) anti-globalização
nacionalista conservadora, oposta a qualquer regulação estatal do mercado; 3) o
compromisso eurasiano com o fortalecimento das capacidades regulatórias do
Estado; e 4) uma geopolítica Sul-Sul, ainda subalterna, com experiências mistas
entre planejamento do desenvolvimento, reformas de mercado e uma incipiente
integração regional autônoma. Analisamos se o chamado Consenso Asiático,
particularmente o planejamento do Iniciativa do Cinturão e Rota(BRI),influen-
cia o ALYC por meio de projetos de interconectividade nacional-regional-global.
Analisa também se a experiência de planejamento do COSIPLAN, cujo trabalho
executivo estava vinculado à UNASUL, está presente no Fórum CELAC-CHINA
e se isso amplia as margens de governança para a integração regional autônoma.
Transversalmente, estão documentadas: uma geopolítica profissional, governa-
mental e privada relacionada à interconectividade regional; uma geopolítica prá-
tica que intervém no funcionamento político das ações regionais de “desenvol-
vimento”, e uma geopolítica popular, que implica na aceitação ou resistência da
população afetada ou beneficiada frente ao planejamento do desenvolvimento.
Palavras-chave: Geopolítica. Planejamento de Desenvolvimento. Integração
Regional Autônoma. Cooperação Sul-Sul, Diálogo e Acordo Político.
Introducción
Un debate muy actual en la política internacional, es sobre la capa-
cidad de regulación económica estatal, los términos del desarrollo nacio-
nal y la manera en que se vinculan los asuntos políticos domésticos con
las políticas exteriores, su repercusión en la configuración geopolítica de
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Jaime Antonio Preciado Coronado Geopolítica de la planeación del desarrollo:
el Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN-UNASUR), en el Foro CELAC-China
las relaciones internacionales y el rol articulador de las políticas públicas
del Estado sobre las agendas del desarrollo nacional. La herencia de las
economías centralmente planificadas, que tienen su pivote en un enfoque
estadocéntríco, compite con la herencia liberal que privilegia al merca-
do. Aunque el llamado “desarrollo estabilizador”, correspondiente a los
primeros treinta años de la posguerra, recurrió a diversas formas de pla-
neación y de regulación económicas para sostener al Estado de Bienestar.
Durante la Guerra Fría coexistieron diversos grados de planeación
del desarrollo entre el campo socialista, con enfasis estatal, y Occidente,
con énfasis mercantil. Pero el Estado regulador occidental entró en crisis
frente al ascenso neoliberal de los 70-80, mientras que el campo socialista
perdió a la Unión Soviética y a partir de los 90 mutaron las condiciones
internas y externas del desarrollo en Vietnam, Cuba, Corea del Norte y
muy especialmente en China, donde su desarrollo interno implica una
proyección global que se sustenta en la planeación de políticas públicas
de Estado, cuya manifestación más contundente se cristaliza en la lla-
mada “Iniciativa de la Franja y la Ruta” (Belt and Road Initiative, BRI) que
ofrece un “estilo” de desarrollo (FALETTO; BAÑO, 1992), multipolar de
alianzas multilaterales que interpela al Orden Mundial atlantista unipo-
lar dominante.
Más allá de las rivalidades entre capitalismo y socialismo, la Pos-
guerra Fría enmarca tres escenarios geopolíticos que compiten entre sí:
1) la proyección atlantista con la hegemonía unipolar de Estados Unidos
bajo la conducción liberal corporativa transnacionalizada, cuya unidad se
cuestiona actualmente por el lado del nacionalismo proteccionista impul-
sado por el gobierno de Donald Trump; 2) la proyección euroasiática don-
de Beijing marca la agenda global y de cierto Consenso Asiático y en la
que Rusia y en menor grado India están relanzando su proyección global,
y 3) la proyección Sur-Sur, o Meridional, donde se intersectan aspiracio-
nes nacionales de integración regional autónoma, con instancias intergu-
2. El término BRIC surge en el año
bernamentales que incluyen vínculos con el escenario Euroasiático, y con
2001, siendo acuñado por Goldman
Sachs para hacer referencia a aquellas
movimientos sociales que demandan un orden mundial alternativo. A
economías emergentes, que previsible-
partir de esos tres escenarios encontramos diversos regímenes de planea-
mente marcarían el devenir económico
ción del desarrollo nacional. Aunque la narrativa dominante pretende le-
y político del siglo XXI. La coordinación
entre Brasil, Rusia, India y China (BRIC)
gitimar que la mejor planeación dentro del mercado es la que no se hace.
se inició de manera informal en 2006,
La relación de China con América Latina y el Caribe se ha intensi-
con una reunión de trabajo entre los
ficado desde inicios del siglo XXI (UGARTECHE; OCAMPO, 2019), me-
cancilleres de los cuatro países al
margen de la Asamblea General de
diante un amplio intercambio comercial, de servicios, de cooperación in-
las Naciones Unidas. En 2011 se suma
ternacional y especialmente de concertación política, con el surgimiento
Sudáfrica (BRICS) y desde entonces
del bloque Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica (BRICS)2. Paralelamen-
cobró protagonismo mundial hasta que
el gobierno de Donald Trump declaró
te, Latinoamérica y elCaribe experimentaron un ciclo de gobiernos “pro-
la guerra comercial contra China y se
gresistas” desde finales del siglo pasado hasta 2015, los cuales generaron
eligieron gobiernos conservadores en
Argentina y en Brasil, lo que debilita la
amplios debates sobre las agendas del desarrollo, la integración regional y
integración suramericana.
la regulación que está vinculada con ello.
Esos debates (ESCOBAR, 2005) se decantaron entre el neolibera-
lismo ortodoxo del “desarrollismo” que no deja lugar a la planeación; y
las propuestas “neodesarrollistas” de los gobiernos progresistas y, dentro
de ellas, los matices introducidos por las propuestas contrahegemónicas
que encabezó Venezuela. Los gobiernos progresistas, en sus distintas ver-
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tientes, adoptan la planeación del desarrollo como una forma de políticas
de Estado que regulan los formatos de integración regional y de interco-
nectividad con los que fundamentan la proyección geopolítica de países
y grupos de países asociados regionalmente. Cabe preguntarse si la pro-
yección euroasiática de China, incluida su experiencia en la planeación
del desarrollo y de la integración regional, amplía o limita los márgenes
autonómicos relativos a la planeación pública del desarrollo nacional y
regional que se impulsan a través de la Comunidad de Estados Latinoa-
mericanos y Caribeños, CELAC, desde 2010, año de su aprobación por
parte de todos los países del continente y del Caribe, sin la presencia de
Estados Unidos y Canadá.
3. Así lo define la Misión del COSI-
PLAN: “El Consejo Suramericano
Particularmente, interesa analizar si hay una influencia de la expe-
de Infraestructura y Planeamien-
riencia china en la planeación del desarrollo y de la interconectividad re-
to (COSIPLAN) es la instancia de
discusión política y estratégica para
gional a través del Foro China-CELAC, nacido en 2015, el cual ha logrado
planificar e implementar la integración
un amplio espectro de institucionalización y, asimismo, saber si ese Foro
de la infraestructura de América del Sur,
recoge la experiencia suramericana heredada por las políticas públicas
en compromiso con el desarrollo social,
económico y ambiental. Está integrado
planificadas que impulsó el Consejo Suramericano de Infraestructura y
por las Ministras y los Ministros
Planeamiento (COSIPLAN) -antes conocido como la Iniciativa para la In-
de las áreas de infraestructura y/o
tegración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA). Si bien el
planeamiento o sus equivalentes
designados por los Estados Miembros
COSIPLAN puede concebirse como el brazo ejecutivo de alcance regional
de UNASUR.“
de la UNASUR3, no es evidente que esa experiencia se haya trasladado a la
CELAC. Nos interesa saber si la experiencia planificadora del COSIPLAN
está presente en el Foro CELAC-CHINA y si hay una influencia positiva
del llamado Consenso Asiático en ALYC y la manera como los proyectos
de planeación regional transforman las redes del poder global y sus para-
digmas referentes a la Cooperación, el diálogo y la concertación política,
y la ampliación de los márgenes de gobernanza para la integración regio-
nal autónoma. Desde un enfoque geopolítico crítico (TUATHAIL, 2005),
se documentará la geopolítica profesional gubernamental y privada que
concibe y dirige la proyección geopolítica; la geopolítica práctica que
ejecuta la operación política de los proyectos de acción regional para el
“desarrollo” y la geopolítica popular, que implica aceptación o resisten-
cia de la población afectada frente a los proyectos de desarrollo regional
ideados dentro del Foro CELAC-China.
Megaproyectos y geopolítica del desarrollo
Hay una gran paradoja en la escala global: la financiarización como
eje de la acumulación capitalista crea tensiones con la esfera productiva
que a su vez genera una re-primarización o un neo-extractivismo econó-
mico que tiene impactos negativos sobre la relación entre sociedad, po-
lítica y naturaleza (LEFF, 2003). El crecimiento del PIB a ultranza, sigue
dominando los conceptos centrales de un desarrollo que se homologa con
productivismo, competitividad, consumismo y primacía del mercado. El
modelo de acumulación capitalista es parte de la crisis global y sistémica
que presenta cada vez mayores obstáculos para la regulación estatal de las
actividades económicas y sus impactos sobre la desigualdad social, de gé-
nero y la depredación ambiental son crecientes. Si entendemos el Sistema
Mundo Moderno (WALLERSTEIN, 2015) como proceso histórico que se
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Jaime Antonio Preciado Coronado Geopolítica de la planeación del desarrollo:
el Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN-UNASUR), en el Foro CELAC-China
enmarca en una civilización en crisis, podemos constatar que la acumu-
lación capitalista busca salidas frente a esas crisis que desembocan en una
desigual división internacional del trabajo con desarrollos geográficos o
geopolíticos desiguales (HARVEY, 2006) en los modos y regímenes de
regulación estatales (BOYER, 2018) incluidas las políticas de desarrollo.
Actualmente coexisten cuatro condicionantes geopolíticas al desar-
rollo (Ver Carta 1):
1) el Atlantismo, dominante hasta la llegada al gobierno de Donald
Trump, pugnaba por la globalización corporativa y el predomi-
nio de las instituciones financieras internacionales, como sucede
en la Unión Europea y como lo visualiza la mayor parte del Par-
tido Demócrata en Estados Unidos, defienden el multilateralis-
mo y la propagación de tratados comerciales desarrollistas. Los
megaproyectos estadounidenses que se proponía el gobierno de
Barack Obama fueron sepultados por su sucesor Donald Trump,
quien derogó en sus primeros días de gobierno el Acuerdo Trans-
pacífico de Cooperación Económica (TPP) con el que se preten-
día frenar la influencia china en el Pacífico Asiático, y el Tratado
Transatlántico de Comercio e Inversiones (TTIP) que buscaba
nexos económicos y comerciales entre la Unión Europea y Esta-
dos Unidos con el objetivo de contener a Rusia.
2) el Nacionalismo Conservador Anti Globalización, que está
impulsando Donald Trump bajo relaciones bilaterales asimétri-
cas favorables al hegemón: First America... Make America Great
Again... cuyo enfoque estadocentrista busca alianzas con parti-
darios del Brexit, o con gobiernos conservadores, como el de Jair
Bolsonaro en Brasil, Mauricio Macri en Argentina, Viktor Orban
en Hungría y otros gobiernos conservadores que tomaron bríos
en el mundo en años recientes, aunque las elecciones europeas y
en algunos de sus países muestran que el conservadurismo está
reculando. Bajo esta geopolítica hay una deslocalización del de-
sarrollo y no se contemplan megaproyectos que planteen forma
de vinculación política para diseñar políticas de desarrollo. Se
evitan acciones que impliquen negociaciones multilaterales.
3) el Euroasianismo, con China y Rusia disputando el liderazgo,
propugnan por el multipolarismo y la revisión del llamado orden
mundial. Sin embargo, sus efectos en la región latinoamericana y
caribeña muestran claroscuros: por un lado, fortalecen políticas
exteriores favorables a la no intervención y la autodeterminación,
incluso sirviendo de contrapeso a la política interamericana in-
tervencionista de Washington en Cuba, Venezuela y Nicaragua,
pero por otro lado impulsan la reprimarización y la financiariza-
ción del sistema bancario financiero internacional, que impulsa
implica el modelo extractivista. Inquietudes que surgen en torno
del megaproyecto Franja y Ruta de China.
4) el “Meridionalismo” o Geopolítica Sur-Sur, que está atrave-
sando por un ciclo descendente en las relaciones internacionales
a partir de 2017: el bloque BRICS, prácticamente está desactiva-
do; la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), está siendo
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4. “El 13 de marzo [2019], Ecuador se
desmantelada a instancias de Argentina, Brasil, Ecuador, Para-
sumó a la decisión de otros siete países
guay; la Alternativa Bolivariana de los Pueblos de Nuestra Amé-
latinoamericanos y se retiró de la Unión
de Naciones Suramericanas (Unasur),
rica - Tratado de Comercio entre los Pueblos (ALBA-TCP), que
creada en 2008 por doce naciones
fundara el gobierno de Hugo Chávez, está asediada por Estados
de la región. Hoy en la Unasur solo
Unidos y sus aliados en el “Grupo de Lima” y su proyecto atlan-
quedan Uruguay, Bolivia, Surinam,
Guyana y Venezuela. […] En respuesta
tista el “PROSUR”, un organismo regional que pretende sustituir
a la notoria decadencia de la Unasur,
UNASUR y MERCOSUR4. Además, la experiencia de integración
que integra la lista de los numero-
autónoma más importante de la época reciente, la CELAC, se
sos proyectos regionales en América
Latina, un grupo de países —Argentina,
está vaciando de contenidos y está en la inacción, dada la po-
Brasil, Chile, Colombia, Ecuador,
larización ideológica de los gobiernos en la región. Añadamos
Guyana, Paraguay y Perú— decidieron
[…] crear el Foro para el Progreso y
que el Frente Amplio perdió la presidencia en Uruguay y que el
Desarrollo de América Latina (Prosur)”,
golpe de Estado contra Evo Morales en Bolivia implicó un de-
versión en español del The New York
terioro político del proyecto progresista. Hay, empero, ciertas
nytimes.com/es/2019/03/29/prosur-
esperanzas en la esfera intergubernamental que se fundan so-
-america-latina/ consultado el 26 de
bre la llegada de Andrés Manuel López Obrador en México, y de
octubre de 2019.
Roberto Fernández en Argentina y sobre la crisis en la que están
los gobiernos conservadores, Brasil, Ecuador, Chile o Haití, don-
de la resistencia anticapitalista crece y se perfilan horizontes de
cambio. Crecen las diferencias entre conservadurismo, neolibe-
ralismo y progresismo en torno de las políticas de desarrollo, y
no hay unanimidad en Latinoamérica y el Caribe en torno de los
megaproyectos de interconectividad como detonantes de creci-
miento econónomico.
De acuerdo con Vadell, Secches y Burger (2019), la nueva fase de la
globalización capitalista implica megaproyectos de interconectividad en-
tre regiones y países, lo cual provoca una reconfiguración espacial de las
políticas de desarrollo. Así se puede apreciar en la Iniciativa de la Franja y
la Ruta, que tiene implicaciones directas en el Sur Global: “El proceso de
reproducción del capitalismo no congela la ‘supraterritorialidad’, la absor-
be y la adapta en una nueva interconectividad geográficamente localiza-
da en inversiones de infraestructura, transporte y energía, ampliación de
redes comerciales y finanzas al servicio de estas inversiones” (VADELL;
SECCHES; BURGER, 2019, p. 49). Esos megaproyectos, sin desafiar direc-
tamente al modelo rentista y financiarizado liderado por Occidente, influ-
yen sobre el capitalismo global a través de “una superestructura institucio-
nal paralela, principalmente financiera por medio de las iniciativas multi-
laterales y plurilaterales: Banco Asiático de Inversiones en Infraestructura
(BAII), Nuevo Banco de Desarrollo (NBD), Acuerdo de Reservas de Con-
tingencias (ARC) y el Fondo de la Ruta de la Seda (FRS).” (VADELL; SEC-
CHES; BURGER, 2019, p. 49) Cabe preguntarse si ello desemboca en un
nuevo régimen de cooperación internacional hasta alcanzar una “globali-
zación inclusiva”, que se apoya “en la interconectividad, las inversiones en
infraestructura y una superestructura institucional financiera controlada
por los Estados.” (VADELL; SECCHES; BURGER, 2019, p. 49)
Es fuerte el contraste entre la globalización capitalista y la apues-
ta China por megaproyectos articuladores de interconectividad. Pues
las narrativas de las reformas centradas en el mercado, se dividen entre
Geopolíticas Profesionales del nacionalismo conservador anti globali-
zación proteccionista, que cancelan cualquier tipo de política pública que
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se fundamente sobre la planeación del desarrollo y en el multilateralis-
mo, y del otro lado, las “reformas estructurales” atlantistas que conceden
o reconocen ciertos espacios autónomos frente al mercado, que incorpo-
ran parcialmente la planeación pública del desarrollo e impulsan el mul-
tilateralismo. El caso chino cuestiona el atlantismo del (post)Consenso
de Washington, así como a las tendencias proteccionistas nacionalistas,
al proponer otra narrativa del desarrollo que se funda sobre la planea-
ción pública del desarrollo local, subnacional, nacional, supranacional
regional y global. China, con su Franja y Ruta, ofrece un contexto que
cuestiona las redes de poder global, neoliberales y conservadoras, en los
campos de la Cooperación Internacional, Ayuda Oficial al Desarrollo,
concertación política y modelos alternos de desarrollo encuadrados en
el multilateralismo.
La Franja y la Ruta no está exenta de dificultades, pues en su Geopo-
lítica Práctica las operaciones políticas impactan negativamente el tejido
estatal de regiones y países, incluidos en su proyección geopolítica, ante
un heteregéneo mosaico de regímenes políticos y estados con distintos
grados de autoritarismo, cuyas alianzas con el megaproyecto chino no se
pueden procesar sin tomar en cuenta resistencias y oposiciones internas y
externas frente a sus proyectos de interconectividad. Ante la magnitud y
extensión geopolítica de este megaproyecto de interconectividad global,
la visión occidental de las Relaciones Internacionales cuestiona la legiti-
midad del proyecto global en el que se inscribe la Franja y la Ruta, para el
fortalecimiento del poder global de China que debilita un orden mundial
todavía protagonizado por Estados Unidos.
Desde una evaluación positiva, Chen (2019), destaca que Christine
Lagarde, directora gerente del Fondo Monetario Internacional, ve que
Beijing influye positivamente sobre la sostenibilidad de la deuda “en res-
puesta a las críticas internacionales de la Iniciativa de la Franja y la Ruta
[ya que] La ayuda y las finanzas chinas pueden no mejorar la gobernanza
en el mundo en desarrollo, pero tampoco está claro que lo empeoren”
(Chen, 2019, p. 97). Además, hay requisitos que se norman para que las
empresas chinas reduzcan los efectos negativos de las inversiones en las
comunidades locales, por lo que no se apoyan proyectos suntuosos que
no promuevan el desarrollo social. Si bien el gobierno chino no condi-
ciona su megaproyecto al tipo de régimen político, la negociación de las
obras destinadas a la interconectividad si impone condiciones respecto a
la transparencia en el manejo de los recursos en juego y la rendición de
cuentas. No obstante, la cara oscura de la globalización en Estados Uni-
dos y Europa respecto de los déficits comerciales presenta una reacción
violenta que, entre otras cosas, ha convertido a China en un blanco para
hacer resurgir el nacionalismo. Chen (2019, p. 101) ve que “Muchos políti-
cos, especialmente aquellos que de otra manera apoyan el libre comercio,
han encontrado conveniente atacar a China”.
El sentido de la Geopolítica Profesional que inspira la proyección
del poder de China en el mundo, se establece en la política que elabora el
Partido Comunista Chino y en la difusión de su discurso que está funda-
do sobre la seguridad y la prosperidad compartidas. Alonso (2017, p. 82)
destaca que
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El documentobásico para entenderlaNueva Rutade la Seda,Visionand Actions
on Jointly Building Silk Road Economic Belt and 21st-CenturyMaritime Silk
Road, señala que sus principios coinciden conlosde la cartadeNaciones Unidas
[en] cinco principios: coexistencia pacífica: respeto mutuo a la soberanía de cada
uno y a su integridad territorial, pacto mutuo de no agresión, no interferencia
en los asuntos internos de otro estado, equidad y beneficiomutuo y coexistencia
pacífica.
Sin embargo, hay focos de tensión geopolítica donde el discurso gu-
bernamental chino enfrenta conflictos, los cuales se operan por un con-
junto organizado de instituciones dedicadas a la Geopolítica Práctica.
Algunos conflictos (ALONSO, 2017; CHEN, 2019) que muestran interfa-
ces gubernamentales también registran desencuentros con geopolíticas
populares no gubernamentales; entre ellos destacan:
• En el Mar del Sur de China, Beijing ha ampliado artificial-
mente las islas para apoyar capacidades militares avanzadas y
ha reclamado el derecho a pescar y extraer petróleo y gas, lo
que ha provocado resentimiento y protestas contraChina en
Filipinas y Vietnam.
• A través de la Organización de Cooperación de Shanghái.
(OCS),China busca reforzar loslazos de seguridad conlos ve-
cinos centroasiáticos. Aunque Rusia también forma parte de
la OCS, China desempeña el papel protagonista (ALONSO,
2017). Queda el desafío de sincronizar la OCS con la Unión
Económica Eurasiática (UAUE), protagonizada por Rusia y el
Cinturón Económico de la Franja y la Ruta.
• No hay conflicto en las relaciones bilaterales de China con
cada una de las cinco naciones centroasiáticas ligadas con el
BRI, salvo la región interna de Sinkiang, donde la minoría
uigur sostiene demandas autonómicas que afectan la comu-
nidadmusulmana (CHEN, 2019) y en Hong-Kong, donde hay
masivos reclamos autonómicos.
• La OCS acentúa la seguridad nacional y la lucha contra el
terrorismo y los separatismos, para ganar estabilidad políti-
ca, por lo que el crecimiento del Ejército chino serviría “no
solo para proteger la extensión de sus redes más allá de sus
fronteras actuales e incrementar las misiones de paz que ya
desarrolla fuera de su continente […] sino también para hacer
frente en caso necesario a los contenciosos que tiene con ter-
ritorios que ellos consideran […] legítimamente chinos como
son el Tíbet o Taiwán, las disputas en el Mar del Sur de China
o los territorios fronterizos en disputa con la India” (ALON-
SO, 2017). Asimismo, no hay que olvidar las inversiones ya
efectuadas por China que tienen en la mira los hidrocarburos
de Turkmenistán, Kazajstán y Uzbekistán.
En su mayoría las decisiones sobre tales megaproyectos de interco-
nectividad recaen sobre la Comisión de Desarrollo Nacional y Reforma
de China (la antigua Comisión de Planificación Estatal), incluyendo la
Geografía de la Interconectividad que el megaproyecto de la Franja y la
Ruta concibe para favorecer al interior, sin embargo, casi toda la infraes-
tructura carretera y ferroviaria está concentrada en la costa oriental de
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China, lo que contrasta con el casi vacío en las regiones del interior y
occidentales.
La operación de la Geopolítica Práctica de la iniciativa BRI enfren-
ta diferencias con la Unión Europea (ALONSO, 2017), organismo que in-
siste en el cumplimiento de compromisos sobre sostenibilidad medioam-
biental, agendas sociales, licitaciones equitativas e imparciales y el asunto
de la copropiedad. Temas que contrastan con el acercamiento sino-ruso
en la Unión Económica Euroasiática, que reduce las barreras comerciales,
facilita los intercambios, propicia el desarrollo industrial, pero sin que la
agenda ambiental aparezca nítidamente. Otro tema complicado se refiere
a la gestión del agua, el cual debe ser abordado demaneramultilateral en
dinámicas nacionales regionales y supranacionales.
Foro CELAC - China
Desde inicios del Siglo XXI se intensifican las relaciones internacio-
nales e intercambios comerciales entre China y ALYC. Decio Machado
(2019), plantea que “A partir de 2003 las economías de América Latina y el
Caribe tienen a China como principal cliente en el ámbito de la exporta-
ción de commodities. China Development Bank y Export-Import Bank of
China han financiado iniciativas de infraestructura, energía, transporte
y logística en el subcontinente”. Además de corredores de interconecti-
vidad para el suministro de petróleo, minerales y soja hacia Asia y de la
modernización de instalaciones portuarias en la costa latinoamericana
del Pacífico. El papel que China otorga a la región latinoamericana y ca-
ribeña se hace patente, pues entre 2012 y 2018, el presidente Xi Jinping
realizó cuatro giras por América Latina, visitando 12 países; más que las
realizadas por Barack Obama y Donald Trump durante la última década.
Para Pastrana (2018) la visión de China privilegia una perspectiva
interregional, que concibe a ALYC como un todo, referido a un tipo de
actor unitario. Como lo muestran sus documentos sobre política regio-
nal para ALYC: “’Documento de política China sobre América Latina y
el Caribe’ (2008), el ‘1+3+6’ -marco para la cooperación económica con
ALYC- (2014) y, […] el ‘Documento de Política China para América Latina
y el Caribe’ (2016)” (Pastrana, 2018, p. 50)
Es clave que en 2018 el volumen del comercio bilateral entre China
y América Latina alcanzó una cifra de 307.400 millones de dólares, un au-
mento del 18,9% respecto de 2017. China es ya el principal socio comercial
de la región, pero la relación es notablemente asimétrica: la mayoría de
los países latinoamericanos y caribeños mantiene déficits comerciales con
China; y escasos superávits dadas las ventas de productos primarios, ade-
más, las manufacturas chinas han desplazado a las latinoamericanas tanto
en su comercio intraregional como en terceros mercados. Las exportacio-
nes de América Latina a China alcanzan un 70% de bienes primarios y un
25% de manufacturas que procesan recursos naturales de bajo valor agre-
gado. ALYC importa un 41% de manufacturas de alta tecnología y un 27%
de manufacturas de tecnología media de China. Machado (2019), resalta
que “Panamá, su centro de comercio y logística para América del Norte
y del Sur, ha firmado en menos de año y medio 47 acuerdos comerciales”.
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5. Este Foro tiene una página Web
En el ámbito de la diplomacia, Beijing con su política ‘Una sola Chi-
donde pueden consultarse programas
na’ ha atraído a Costa Rica (2007), Panamá (2017) y República Domini-
y acciones específicas de manera
cana (2018) para que rompan relaciones diplomáticas con Taiwán. Ante
chinacelacforum.org/esp/zyjz_2/zylyflt/
tal dinamismo económico, comercial y diplomático, el Foro China-Co-
kjcxlt/ consultada el 3 de noviembre de
munidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños, CELAC (abreviado,
2019.
FCC5) se estableció el 17 de julio del 2014 durante la reunión de líderes
chino latinoamericanos y caribeños en Brasilia, ciudad donde se aprobó
la Declaración Conjunta de la Reunión de Líderes de China y los Estados
Latinoamericanos y Caribeños. El foro tiene el propósito de establecerse
como una plataforma de cooperación intergubernamental dirigida por
los ministros de relaciones internacionales de China y los de los 33 países
que pertenecen a la CELAC
Sus ejes rectores, establecidos en el acuerdo de Beijing, son el respe-
to, la igualdad, la pluralidad, el beneficio mutuo, la cooperación, la aper-
tura y la inclusión; cuenta con cuatro mecanismos fundamentales:
1. La reunión ministerial: cada tres años (desde el 2015), establece
los planes y acuerdos ministeriales.
2. El dialogo de ministros de relaciones exteriores: se han cele-
brado 5 rondas.
3. Reunión de Coordinadores nacionales: en la que cada país or-
ganiza su programa de trabajo, supervisa la implementación de
los programas y evalúa resultados.
4. Subforos en áreas específtcas: Desde el 2015 a la fecha se han
realizado ocho subforos, en materia de Agricultura, Innovación
Ciéntifico-Tecnológica, cumbres empresariales, reunión de po-
líticos jóvenes, intercambio de Think Tanks de ambas partes.
También se da lugar a reuniones de partidos políticos y espacios
de amistad China CELAC. Uno de los ámbitos de mayor aten-
ción, que cada vez está más relacionado con “La Ruta y la Fran-
ja”, es el de Cooperación en Infraestructura.
Primera reunión ministerial China- CELAC 2015
Se llevó a cabo en enero del 2015 en la ciudad de Beijing. La Reunión
adoptó la Declaración de Beijing de la Primera Reunión Ministerial del
FCC, el Plan de Cooperación China-CELAC (2015-2019) y las Disposicio-
nes Institucionales y Reglas de Funcionamiento del FCC. El Plan de Coo-
peración China- CELAC (2015-2019) fija las áreas y medidas concretas de
la cooperación en conjunto entre China y la región: política y seguridad,
asuntos internacionales, comercio, inversión y finanzas, infraestructuras
y transportes, energía y recursos naturales, agricultura, industrias, cien-
cia y tecnología, cooperación aeroespacial, educación y capacitación de
recursos humanos, cultura y deportes, prensa, medios de comunicación,
turismo, protección ambiental, gestión del riesgo de desastres y mitiga-
ción de calamidades naturales, eliminación de la pobreza, salud y amistad
popular. Es importante resaltar que el FCC ha abierto un nuevo escenario
para la política internacional, ya que las relaciones exteriores que aquí se
proponen no están dominadas por el comercio y la inversión sino que se
incluyen actividades en los ámbitos, sociales, culturales, finanzas interna-
100
Jaime Antonio Preciado Coronado Geopolítica de la planeación del desarrollo:
el Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN-UNASUR), en el Foro CELAC-China
cionales, migraciones y trata de personas, desarrollo sostenible, energía,
minería, seguridad alimentaria, nutrición y erradicación del Hambre.
Indudablemente que el FCC impulsa lo que Vadell (2019) llama
Geografía de la Interconectividad, pues desde este Foro se impulsa la
construcción conjunta de parques industriales, ciencia y tecnología, zo-
nas económicas especiales y parques de alta tecnología. Asimismo, entre
el 2015 y el 2019, la parte china otorgó 6000 becas gubernamentales a los
Estados miembros de la CELAC, 6000 plazas para recibir capacitación
en China y 400 plazas de maestrías profesionales. Una estrategia de “po-
der inteligente” (Smart Power) que está vinculada con la creación de los
Institutos Confucio, como lo hace notar Ayala (2019) pues el despliegue
cultural a nivel global, “China lo inició en 2004 con la apertura de los
primeros Institutos Confucio, para la enseñanza y difusión de su lengua
y cultura. [En 2018, China] tiene 548 institutos repartidos en el mundo, de
los cuales 126 están en Asia (Hanban, sede central de los institutos, indica
que existen 54 centros en África, 173 en Europa, 21 en Oceanía, 160 en las
Américas y 126 en Asia)”.
Segunda reunión ministerial China- CELAC 2018
La segunda reunión ministerial se llevó a cabo en enero del 2018 en
la ciudad de Santiago de Chile. En esta reunión se presentó oficialmente
el proyecto “La Franja y la Ruta” como un proyecto de cooperación entre
China y los países de la CELAC y el Plan de Acción Conjunto de Coope-
ración en Áreas Prioritarias CELAC-China (2019-2021) donde destacan los
siguientes puntos:
1. Promover, en conformidad con los planes de desarrollo de infraes-
tructura de los Estados miembros de la CELAC, la cooperación
y/o la inversión en sectores como: ferrovías, carreteras, puertos,
aeropuertos, sistemas logísticos, telecomunicaciones, tecnologías
de la información y comunicación (TICs), radio y televisión, agri-
cultura, energía eléctrica y urbanización, entre otros.
2. Fortalecer las ventajas que ofrece el paquete de financiamiento
chino hacia los países de la CELAC para el desarrollo socioeconó-
mico de la región. La Parte china otorgará partidas de cooperación
orientadas al crecimiento socioeconómico en los países de Améri-
ca Latina y el Caribe, con énfasis en los Pequeños Estados Insula-
res en Desarrollo y Países en Desarrollo de Zonas Costeras Bajas,
de los países del istmo centroamericano de la CELAC; además es-
tará dispuesta a colaborar con ellos en la generación de programas
integrales, así como en la planificación y en el estudio de viabilidad
de los proyectos vinculados con sus planes de desarrollo.
3. Se puede notar que el FCC desde la concepción china reconoce
la realidad de la regionalización en ALYC (PASTRANA, 2017),
ya que su política exterior hace un acercamiento subregional a
nivel macro y meso a través de la cooperación con diversas orga-
nizaciones subregionales y la regionalización de proyectos para
mejorar las políticas de coordinación con los actores de ALYC
(ver Carta 2).
101
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 91-109
El rol del COSIPLAN en el Foro China - CELAC
No es explícito el rol que juega COSIPLAN en los foros CELAC-
6. Hay que añadir un reciente logro en
-China, ya que los avances de la cooperación entre China y ALYC (PAS-
la proyección global de China pues el
TRANA, 2017), también incluyen organizaciones regionales, como la Co-
4 de noviembre de 2019 quince países
de Asia concluyeron en Bangkok las
misión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), el Banco
negociaciones para constituir lo que
Interamericano de Desarrollo (IDB por sus siglas en inglés) y el Banco de
promete ser la mayor zona de libre
Desarrollo de América Latina (CAF). Además,
comercio del mundo y que se ratificará
el año próximo: La RCEP,
Durante la últimadécada, Beijing y ALYC han ampliado suagenda de relaciones
Asociación Económica Integral Regional,
económicas y de cooperación. China actualmente es un observador en la Orga-
es un proyecto promovido principalmen-
nización de Estados Americanos (OEA), miembro del IDB, un consultor para
te por Pekín, que
MERCOSUR, un observador de la Alianza del Pacífico (AP), miembro del Foro
se negociaba desde 2012 y que no
de Cooperación Asia oriental-AméricaLatina (FEALC, por sus siglas en inglés) y
incluye a Estados Unidos.
otros organismos extra-regionales, como APEC, en el cual converge con algunas
economías latinoamericanas6 (PASTRANA, 2017, p. 49).
El COSIPLAN, es un organismo creado en el marco de la Unión
de Naciones Suramericanas-UNASUR en 2009, como continuación de la
Iniciativa para la Integración Regional Suramericana- IIRSA, la cual sur-
gió como un mecanismo de coordinación de los países suramericanos
para impulsar la Geografía de la Interconectividad desde la integración de
infraestructura en transporte, energía y comunicaciones, en la primera
reunión de Presidentes Suramericanos en 2000. Diversas reformas consti-
tucionales realizadas durante el ciclo de gobiernos progresistas en ALYC
(1998-2015), posibilitaron planteamientos para establecer una gobernan-
za multinivel con participación de gobiernos nacionales del Cono Sur y
de las regiones supranacionales de integración que comparten autoridad
en la instrumentación de políticas económicas. Ello supuso reforzar la
construcción de infraestructura regional y mezo regional mediante la
creación de bancos regionales, que se apoyaron en las instituciones finan-
cieras internacionales. Una de las instituciones financieras más importan-
tes con las que contó el COSIPLAN fue el Banco Nacional de Desarrollo
Económico y Social (BNDES) de Brasil. Decaído luego de la crisis guber-
namental de 2017 luego prolongada por la elección de Jair Bolsonaro. Lo
cual ha limitado los alcances del COSIPLAN desde 2018.
Las estrategias del COSIPLAN buscan fomentar la cooperación en-
tre territorios competitivos y la conformación de cadenas sino-latinoame-
ricanas de valor mediante el diseño de corredores de interconectividad.
Una estrategia que la CELAC también comparte en el Foro Unión Euro-
pea América Latina y el Caribe (CARRIZO; GUGLIEMI; MARCUZZI,
2017). Para el año 2015, el COSIPLAN diseñó nueve Ejes de Integración y
Desarrollo en la región, los cuales son (ver CARTA 3):
1) El Eje del Amazonas
2) El Eje Andino
3) El Eje deCapricornio
4) El Eje del Escudo Guayanés
5) El Eje de la Hidrovía Paraguay-Paraná
6) El Eje Interoceánico Central
7) El Eje MERCOSUR-Chile
8) El Eje Perú-Brasil-Bolivia
9) El Eje delSur
102
Jaime Antonio Preciado Coronado Geopolítica de la planeación del desarrollo:
el Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN-UNASUR), en el Foro CELAC-China
De acuerdo con Carrizo Gugliemi y Marcuzzi (2007, p. 13) el pro-
yecto de mayor interés para el gobierno chino, “es el denominado ‘Dos
Ejes Horizontales y Dos Verticales’ (en chino, ‘siheng liangzong’)”, el cual
consiste en varios ejes integradores con varios megaproyectos de infraes-
tructura. Los ejes delineados por el COSIPLAN en el año 2015 coinciden
con la estrategia territorial del gobierno chino en torno de los ejes Ca-
pricornio, Interoceánico Central y Perú-Brasil-Bolivia delineados por el
COSIPLAN (ver CARTA 3 y 4). Para China, el Eje Vertical incluye los
siguientes ejes de interconectividad:
• Brasil (Campos) - Perú (Bayovar);
• Brasil (Santos) - Bolivia - Perú (Iloilo);
• Brasil (Paraná melón) - Paraguay - Argentina - Chile (Antofagasta);
• Argentina (Buenos Aires) - Chile (Valparaíso).
En el Eje Horizontal, se incluyen:
• Brasil (Rio Grande) - Brasil (Belem);
•Argentina (Buenos Aires) - Bolivia (Santa Cruz).
En 2015, el gobierno chino publica un documento denominado “Vi-
sión y acciones para la construcción conjunta del Cinturón Económico de
la Ruta de la Seda y la Ruta de la Seda Marítima del siglo XXI”, que no
menciona a Suramérica, aunque si se reitera el compromiso de China por
mejorar la integración en infraestructura de todo el mundo. Vadell (2018),
registra que China reúne en la categoría de asistencia externa tanto lo que
se refiere al concepto de Ayuda Oficial al Desarrollo, como el apoyo para
el desarrollo económico que está conectado con las agendas comerciales
y de inversiones. Por lo que la ayuda externa incluye: “1) la provisión de
bienes y materiales de diversos tipos; 2) la cooperación técnica; 3) coo-
peración en desarrollo y recursos humanos; 4) voluntarios médicos; 5)
ayuda humanitaria y; 6) reducción y perdón de deudas” (ver Cuadro 1
y Cuadro 2). Un conjunto de políticas que tienden a profundizar la Coo-
peración Sur-Sur, junto con la consolidación de los sistemas multilate-
rales de comercio; la reforma del sistema de gobernanza global, dirigida
a reformar las Instituciones Económicas Multilaterales de Crédito (FMI,
y Banco Mundial). Así, China trata de construir un sistema económico
abierto, como lo señaló el discurso de Xi Jinping en Davos [Suiza] en 2017
(VADELL, 2018).
No obstante, la apertura e inclusividad de la política exterior china
que incluye diversas metodologías de evaluación y de gestión territorial,
incluida la ambiental, enfrenta cuestionamientos sociales a los gobiernos
sudamericanos por la debilidad de sus estudios de impacto ambiental y so-
cial, pues los megaproyectos emprendidos por la COSIPLAN tienen una
evaluación negativa por su apego al modelo económico neoextractivista
que ni siquiera puede cumplir con las políticas ambientales y sociales de
los bancos tradicionales, como el Banco Mundial, lo que dificulta cumplir
con los objetivos del desarrollo nacional de los países involucrados (CAR-
RIZO; GUGLIEMI; MARCUZZI, 2017). De acuerdo con Tzili Apango
(2019). La inversión y asistencia que brinda China obtiene buenos resul-
tados en Asia Central, donde contribuye a la provisión de bienes públicos
globales por medio del financiamiento en infraestructura, mientras que
la provisión de bienes públicos globales logrados por China en la región la-
103
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 91-109
tinoamericana enfrenta la privatización y la corrupción pública y privada,
las cuales deforman los alcances incluyentes de la Cooperación Sur-Sur.
Enmarcada en una interpretación dependentista, Svampa y Slipak
(2015) remiten a la idea de transición hegemónica, en la que las relaciones in-
ternacionales van adoptando una configuración que denominan como neo-
dependentismo o nueva dependencia, la cual se ubica en “un contexto de in-
tensificación de las exportaciones de commodities que debe insertarse [en]
la discusión sobre la nueva dependencia y el rol de China en América Latina
[…]”. Pues hay una brecha considerable entre la situación dependentista que
produce la exportación de commodities y la producción de bienes públicos
globales que supone la Franja y la Ruta y la manera en que ésta se concretiza
en el Foro CELAC-China y en los megaproyectos del COSIPLAN.
Conclusiones
El proyecto de la Franja y la Ruta expresa el fortalecimiento de Chi-
na como potencia global, mediante el impulso de una Geografía de la
Interconectividad que promueve comunicaciones terrestres y marítimas
que vinculan lugares con inversiones en infraestructura y actividades eco-
nómicas que favorecen ese rol de potencia mundial. Todo ello vinculado
con el ejercicio de un “socialismo de regulaciones” a la china, tendiente a
programar (planear) negociaciones de agendas relativas al desarrollo, la
seguridad y la cooperación globales en los cinco continentes.
A partir del BRI, China opta por relaciones bilaterales en el espa-
cio euroasiático, mientras que Rusia impulsa una suerte de minilateralis-
mo y regionalización mediante la Unión Económica Euroasiática (UEE).
Un espacio de rivalidades no antagónicas que encuentra consensos en el
Acuerdo de Cooperación de Shanghai, donde se dirimen los conflictos y
se identifican amenazas comunes para el espacio euroasiático por el que
compiten Rusia y China.
Desde que China invita a América Latina y el Caribe a formar parte
del BRI, en la reunión Ministerial del Foro China-CELAC realizada en
Santiago de Chile, en enero de 2018, las implicaciones de la Cooperación
Sur-Sur toman un giro decisivo para la política y las relaciones internacio-
nales, en la medida que cuestionan el papel protagónico de las reformas
de mercado, cuya narrativa cancela cualquier regulación estatal que altere
el predominio del libre comercio, incluya algún tipo de planeación del de-
sarrollo o que fundamente una política industrial y refuerce mecanismos
para combatir la crisis ambiental climática. Además, la importancia que
toma China para América Latina y el Caribe, representa un fuerte con-
trapeso para las políticas interamericanas que comanda Estados Unidos.
Es contrastante la planeación del desarrollo en megaproyectos de in-
terconectividad regional de China y las políticas de desarrollo regional del
Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN).
Mientras el primero explicita políticas planificadas elaboradas por la Co-
misión de Desarrollo Nacional y Reforma de China (la antigua Comisión
de Planificación Estatal), el caso del COSIPLAN, que únicamente atiende
a Surámerica, por lo que quedan fuera México, Centroamérica y el Caribe,
no se constituye en el brazo ejecutivo del Foro CELAC-China. No obstan-
104
Jaime Antonio Preciado Coronado Geopolítica de la planeación del desarrollo:
el Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN-UNASUR), en el Foro CELAC-China
te, China concibe al BRI desde una visión regional integral y diseña sus
relaciones bilaterales con cada uno de los 33 países que conforman la CE-
LAC. De cualquier forma, una pregunta pendiente de responder se refiere
al resultado de las relaciones bilaterales y del Foro CELAC-China en cuan-
to a la producción de bienes públicos globales en América Latina, ya que
la dispersión de inversiones en un marco de privatización y desregulación
no contribuyen a una conectividad programada en un conjunto regional.
El Consenso de Beijing o el Consenso Asiático, tiene una proyec-
ción global que impacta distintos órdenes geopolíticos. La “Iniciativa de
la Franja y la Ruta” (Belt and Road Initiative, BRI) se enmarca en la pla-
neación pública de una estrategia mundial que repercute en el imaginario
global del orden mundial, tanto como en su orden geopolítico interno
nacional y subnacional. La planeación del Área de la Bahía de Guangdon-
7. Este megaproyecto representa una
g-Hong Kong-Macao ejemplifica el megaproyecto de interconectividad
pieza protagónica de la Franja y la Ruta,
por la fuerza que toma la geografía dela
regional más importante de la Franja y la Ruta; articulado con seis corre-
interconectividad regional supranacio-
dores transnacionales que prevén impulsar la exportación (going out) y la
nal, nacional y subnacional.
reconversión interna regional (bringing in), crea un modelo que impulsa
la conectividad (smart plug in) y los corredores terrestres y maritimos de
la principal región continental de China. Esta planeación regional cuen-
ta con una política industrial que fomenta clústeres, servicios de tercera
generación, la economía digital de la información y del conocimiento,
además del turismo, aunque no dispone de una política energética, ni
alimentaria, ni de producción de commodities7.
En contraste, son limitadas las potencialidades de la planeación re-
gional supranacional, nacional y subnacional, de la instancia dedicada a
la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), que
impulsó la Unión Suramericana de Naciones (UNASUR), en 2000 y que
desde 2009, como parte de una estrategia anticrisis global se denomina: el
Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN).
Su ámbito de acción ejecutiva es de orden intra continental, marginal-
mente para el desarrollo costero y con un proyecto de interconectividad
que vincula los Oceános Pacífico y Atlántico. Son megaproyectos dedica-
dos a la conectividad (smart plug in), a la realización de ejes carreteros,
proyectos de electrificación, presas hidroeléctricas, obras hidráulicas y
planeación urbana concertada, que coincidieron con proyectos de inter-
conectividad regional incluidos en la Franja y la Ruta. Sin embargo, la
cancelación en los hechos de la UNASUR y por lo tanto del COSIPLAN,
a partir de 2017, aunada al debilitamiento actual del MERCOSUR deja
huérfana la experiencia planificadora en ALYC.
En coincidencia con Vadell, Secches y Burger (2019, p. 51) “La hege-
monía de la globalización basada en la ‘supraterritorialidad’ no puede re-
producirse sin su componente de capital anclado en territorios, moldeando
la geografía y geopolítica del globo. China lidera este proceso de contra-
-movimiento a partir de un conjunto de respuestas económicas y políticas
a la crisis”, que están incluidas en el BRI. El mito neoliberal del mercado
atorregulado queda desnudado frente al caos y crisis del capitalismo.
La geopolítica profesional dominante implementa reformas cen-
tradas en el mercado; su geopolítica práctica está operada por políticas
públicas principalmente orientadas hacia la exportación de commodities
105
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 91-109
propia del neoextractivismo, que impide una política industrial generadora
de cadenas de valor, sin una geografía de la interconectividad planificada.
Sus límites están determinados por la financiarización mundial a través del
Banco Interamericano de Desarrollo, BID y del Banco Mundial. Probable-
mente, la ampliación de las relaciones entre China y ALYC, dará nuevas pis-
tas autonómicas para llevar a cabo las acciones derivadas de la planeación
pública del desarrollo. Resta, sin embargo, una geopolítica popular que
resiste los embates del neoextractivismo y de la Geografía de la Interconec-
tividad no planificada, lo cual alienta la acumulación capitalista por des-
posesión y la depredación de la biodiversidad e impulsa la crisis climática
ambiental, donde la incrementada persistencia de movimientos socioam-
bientales en América Latina y el Caribe se resiste frente a la dominación.
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ANEXOS
Carta 1 - Cuatro geopolíticas que cruzan América Latina y el Caribe
107
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 91-109
Carta 2 - Ejes de interconectividad COSIPLAN en la “Franja y la Ruta” BRI
Fuente: Elaboración propia con base COSIPLAN
Carta 3 - Ejes de interconectividad COSIPLAN y vision china desde la “Franja y la
Ruta” BRI
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Jaime Antonio Preciado Coronado Geopolítica de la planeación del desarrollo:
el Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN-UNASUR), en el Foro CELAC-China
Cuadro 1 - Obras relacionadas com inversión o prestamos o empresas Chinas em
América Latina del 2000 al 2018
Fuente: Elaboración propia con base en The Dialogue: Leadership for the Americas
(2018)
Cuadro 2 - Inversiones y prestamos chinos en Amética Latina del 2000 al 2018
Fuente: Elaboración propia con base en RED ALC-CHINA Red Académica de América
Latina y el Caribe sobre China
109
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 110-127
China’s economic presence
in Mozambique
Presença econômica da China em Moçambique
Presencia económica de China en Mozambique
1.Professor Associado com Agregação,
Francisco Proença Garcia1
Instituto de Estudos Políticos da
Universidade CatólicaPortuguesa e
Instituto Universitário Militar. https://
orcid.org/0000-0002-7605-1336
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2020v8.n3.p110
Received in: April 13, 2020
Accepted in: June 22, 2020
ABSTRACT
Our study aims to analyse the Chinese economic presence in Mozambique
during the second decade of the 21st century. This objective emerged from the
observation of the visible presence in Mozambique of several Chinese com-
panies that intervene in different sectors. The choice of this period of analysis
is mostly related with thelack of systematized studies about this topic, taking
also into consideration that, during this period, Mozambique faced an economic
and financial crisis that resulted from a high debt and that led to the interven-
tion of theinternational community. In order to achieve this goal, a central
question arises: what are the characteristics of the Chinese economic presence
in Mozambique during the second decade of the 21st century? The first part,
the framework, briefly describes the Chinese presence in the African continent;
in the second part, we will address the relationship between Mozambique
and China and will describe spectrally the economic and financial situationin
Mozambique; in the third we attempt to estimate the volume of trade between
both countries;in the fourth, we analyse China-Mozambique cooperation and
China’s Official Development Assistance to Mozambique, and; in the fifth, we
analyse China’s current foreign direct investment in the country.
Keywords: China. Africa. Mozambique. Trade Relations. Cooperation. Foreign
Direct Investment.
RESUMO
O nosso estudo procura identificar uma caracterização para presença económi-
ca chinesa em Moçambique na segunda década do século. Assim, organizámos
a nossa análise em cinco pontos fundamentais. No primeiro, efetuamos uma
breve descrição da presença chinesa no continente africano; no segundo aborda-
mos as relações entre Moçambique e a China e descrevemos a situação econó-
mica e financeira de Moçambique; em terceiro lugar procuramos quantificar
as relações comerciais entre os dois países e, num quarto ponto analisamos a
cooperação e a ajuda pública para o desenvolvimento efetuada pela China em
Moçambique, para, num quinto ponto analisarmos qual o atual investimento
direto efetuado pela China naquele país africano.
110
Francisco Proença Garcia China’s economic presence in Mozambique
Palavras-chave: China em África. Moçambique. Relações comerciais. Ajuda
Pública aoDesenvolvimento. InvestimentoDireto Estrangeiro.
RESUMEN
Nuestro estudio busca identificar una caracterización de la presencia económica
china en Mozambique en la segunda década del siglo. Porlo tanto, organizamos
nuestro análisis en cinco puntos fundamentales. En el primero, proporciona-
mos una breve descripción dela presencia china en el continente africano; en el
segundo, abordamos las relaciones entre Mozambique y China y describimos
la situación económica y financiera de Mozambique; en tercer lugar, buscamos
cuantificar las relaciones comerciales entre los dos países y, en el cuarto punto,
analizamos la cooperación y la ayuda pública para el desarrollo llevada a cabo
por China en Mozambique, de modo que, en un quinto punto, analicemos la
inversión directa actual realizada por China en ese país africano.
Palabras-clave: China en África. Mozambique, Relaciones comerciales. Asisten-
cia pública para el desarrollo. Inversión extranjera directa
Introduction
China is now the second largest economy in the world and it pro-
jects considerable power--including economic, military, diplomatic, te-
chnological, and sharp power--on a global scale. China’s rise is causing
substantial shifts in the international order, largely in illiberal and non-
-democratic directions. Analysis of the nature and implications of China’s
increasingly assertive activities on the global stage is now one of the most
significant contemporary topics for the study of International Relations.
The goal of this study is to identify and analyse China’s economic
and financial presence in Mozambique, with special focus on the second
decade of the 21st century. We chose this topic due to the visible increase
in the number of firms operating in Mozambique in several sectors, and
to the unusual and interesting presence of Chinese personnel in cooper-
ation projects funded by the Chinese state. We chose this specific period
because of the scarcity of data and lack of systematic studies on the topic,
but also because during this period, Mozambique has had to deal once
2. There is now a range of authors:
again with political and security instability, a debt-driven economic ex-
Alden (2006); Jiang (2009); Mohan
(2013); Besada and O´Bright (2017).
pansion and a financial crisis that required intervention from the interna-
tional community.
This paper offers a rigorous, empirically-grounded case study of
China’s involvement in Mozambique. But the relevance of the study is
not limited to Mozambique alone. By a careful analysis of the case of Mo-
zambique, the larger aim is to contribute to our understanding of China’s
growing presence and influence on the continent of Africa, more broadly.
While there are many academic studies on Chinese-African rela-
tions2, and although generic data on the economies of African countries
is available from accessible and credible sources, studies on Mozambique
and specifically on the Chinese involvement in the country are scarce. A
thorough review of the literature revealed little documentation in Por-
tuguese and English, and what little does exist is scattered across differ-
ent sources, such as the World Bank (2018), United Nations Conference
111
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 110-127
on Trade and Development (UNCTAD, 2018), the Statistical Yearbook of
macauhub.com.
Mozambique (INE, 2018), the Forum on China-Africa Cooperation website
(FOCAC, 2019) and the Macauhub website3.
The first major systematic description of the relations between
China and Mozambique can be found in a book coordinated by Sérgio
Chichava and Chris Alden (2012), A Mamba e o Dragão - Relações Moçam-
bique-China em Perspectiva [TheMamba and the Dragon - An Outlook on
Mozambique-China Relations]. The book was published in 2012 by the
Institute of Social and Economic Studies (IESE) and the South African Insti-
tute of International Affairs.
Additionally, several sectoral studies have been conducted, address-
ing areas such as the Chinese presence in Mozambique’s agriculture4 and
forests5, the diplomatic relations between China and Mozambique6, the
Chinese investment in the country7, Official Development Assistance
(ODA), the economy and trade8, the impact of FOCAC9, and labour rela-
tions between Chinese companies and Mozambican workers10.
To achieve the research goal, it was necessary to answer the follo-
4. Chichava (2010; 2014).
wing research question: What are the characteristics of the Chinese econo-
mic presence in Mozambique during the second decade of the 21st century?
5. Muianga and Norfolk (2017);
Macqueen (2018).
China’s economic presence, which we will attempt to quantify, can
6. Taylor (2009)
be felt in three broad overlapping areas: the first is trade; the second co-
vers both cooperation and ODA and includes cooperation initiatives and
7. Liu (2009).
projects in various areas; the third area consists of FDI (Foreign Direct
Investment) by a considerable number of Chinese companies operating in
8. Ilhéu (2010); Roque (2009).
Mozambique. First, we tried to identify the economic and societal impact
of the Chinese presence in areas such as employment and socioecono-
9. Hon, Jansson, Haifang, Burke and
mic development. However, we found that the lack of reliable data, the
Kiala (2010).
different methodologies used to obtain these data, and the contrasting
10. Feijó (2012); Wethal (2017).
conclusions of the sectoral studies made it impossible to establish a re-
11. We used a descriptive approach
in the sense defined byGratton and
liable metric to assess that impact. Therefore, we decided to focus only
Jones (2010), in that we collected data
on identifying the areas where the Chinese government has intervened,
that describes facts about the links
providing specific figures when possible.
between Mozambique and China, and
an exploratory approach in the sense
The research question immediately raised several subsidiary ques-
used by Chui (2007), in as much as we
tions: What are the trade links between China and Mozambique? What
explored the relations between China
and Mozambique to collect knowledge,
characterises China-Mozambique cooperation? How does China provide
ideas and facts about the research
Official Development Assistance to Mozambique? In what sectors? What
problems and to identify variables
is China’s FDI in Mozambique and where is it used?
associated with those problems.
Mlambo et al. (2016) used the same
We used an essentially descriptive and exploratory methodological
methodologies in their article on China-
approach11 which consisted of analysing data from secondary sources (pu-
Africa relations.
blished studies and documents issued by government sources and Inter-
national Organizations). The study is organized in five parts, where we
attempt to answer the above questions. In the first, which introduces and
contextualises the issue, we briefly describe the Chinese presence in the
African continent; in the second, we discuss the relations between Mo-
zambique and China and describe Mozambique’s economic and financial
situation; in the third, we attempt to assess the volume of trade between
the two countries; in the fourth, we analyse China-Mozambique coope-
ration and the ODA China has made available, and in the fifth we analyse
China’s current foreign direct investment in this African country.
112
Francisco Proença Garcia China’s economic presence in Mozambique
China in Africa
org/eng
China’s current presence in Africa has been widely documented,
especially since the creation of the FOCAC in 2000. The FOCAC websi-
13. The statement of the FOCAC
Beijing Summit held in September
te describes this forum as a “platform established by China and friendly
2018 reads: “Africa, being part of
African countries for collective consultation and dialogue and a coopera-
the historical and natural extension
tion mechanism between the developing countries, which falls into the
of the Belt and Road, has been an
important participant in this initiative.
category of South-South cooperation” (FOCAC, 2019). Fifty-three African
The cooperation between China and
countries are members of this platform12.
Africa under the Belt and Road Initiative
The last FOCAC summit, the seventh since the forum was created,
will generate more resources and
means, expand the market and space
was held in Beijing on 3th and 4th September 2018. The conference aimed
for African development, and broaden
to develop the Forum’s work and deepen the strategic and cooperative
its development prospects. We agree
to form a strong synergy between the
partnership between China and Africa. To achieve this goal, the forum
Belt and Road Initiative and the 2030
adopted by consensus the Beijing Declaration “Toward an Even Stron-
Agenda for Sustainable Development
ger China-Africa Community with a Shared Future”. During the sum-
of the United Nations, Agenda 2063
of the African Union (AU), as well as
mit, the Chinese President stated that “Africa’s infrastructure is seeing
the development strategies of African
improvements thanks to these cooperation plans, which are expected to
countries. The closer connectivity in
bring the continent 30.000-km of highways, 85-million-tonnes per year
policy, infrastructure, trade, finance and
people-to-people ties, strengthened
of harbour capacity, over 9-million-tonnes per day of water-cleaning ca-
industrial capacity cooperation under
pacity and about 20.000-megawatt power generating capacity, together
the Belt and Road Initiative, and
with creating some 900.000 jobs.” Also during the summit, an action plan
greater cooperation in the planning of
African infrastructure and industrial
was defined for 2019-2021 (FOCAC, 2019). With the implementation of
development will lend new impetus to
the Belt One Road Initiative, China’s presence on the African continent is
the win-win cooperation and common
expected to become increasingly visible13.
development between China and
Africa”(FOCAC, 2019).
China’s importance to Africa has also been addressed in official
Chinese documents such as the African Policy Papers of 2006 and 2015.
14. Among other aspects, the document
In its second Policy Paper (2015), the Chinese government stated that it
explains that this cooperation will
wished to clarify its determination and goodwill to develop friendly and
entail: “1. Enhancing political mutual
cooperative relations with the African continent (CHINA.ORG, 2015)14.
trust; 2. Deepening cooperation in
international affairs; 3. Deepening
China’s interest in the continent is also reflected in the number of visits
economic and trade cooperation; 4.
by senior Chinese officials to African countries. Between 2008 and 2018,
Strengthening development cooperation
there were 79 visits to 43 different countries15.
between China and Africa; 5. Deepening
and expanding cultural and people-to-
China is in Africa to gain access to its markets, natural resources,
people exchanges; 6. Promoting peace
investment, and political and diplomatic support16, as well as to project
and security in Africa; 7. Strengthening
exchanges and cooperation in consular,
military power; in other words, it is defending its own interests.
immigration, judicial and police areas”
China projects military power through the forces it deploys to Uni-
(CHINA.ORG, 2015)
ted Nations peacekeeping missions, the most significant being the mission
to South Sudan, to which it has committed over one thousand personnel.
15. The Global Sentinel website has
This is a form of power projection and a way to gain access to local oil17.
detailed information on these visits,
China also has forces in Djibouti, where it has established its first military
including locations, and dates and the
names of visiting officials (GLOBAL
base outside the South China Sea. In addition to China, six other powers
SENTINEL, 2018).
(USA, France, United Kingdom, Japan, Italy and Saudi Arabia) have bases
in the country. From there, China can control the entire Bab el-Mandeb
16. A study by Mlambo et al. (2016)
strait and help protect the region’s shipping routes.
identifies four key elements of China’s
The relationship betweenAfrica and China is one ofmutual depen-
goals in Africa: access to resources;
political support; access to markets;
dence. Africa needs China’s assistance to spur its socioeconomic growth
investment opportunities. Another study
and development, as well as to gain access to the Chinese markets, in-
by Haroz (2011) identifies three priorities
vestments, loans, ODA programmes and technology18. Another equally
in China’s investment in Africa: strategic
diplomacy, ideological values and
important factor is what we can call mutual political trust, since some
commercial benefit.
113
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 110-127
17. By May 2019, China had committed
African political elites find China’s government model more appealing
2443 personnel to United Nations
than that of Western liberal democracies, as well as less intrusive regar-
missions, 1041 of whom were deployed
to the South Sudan mission. For more
ding domestic issues when granting loans and making investments (BE-
information on the Chinese blue helmets
SADA; O´BRIGHT, 2017).
in South Sudan, see (UNITED NATIONS
The Chinese presence in Africa has elicited different reactions and
PEACEKEEPING, 2019).
In the first 10 months of 2013 alone,
arguments from the general public, political elites, and even academi-
Chinese companies invested more than
cians. According to Afrobarometer (2016), a survey conducted in 36 Afri-
US$20 billion in Sudan’s oil sector and
can countries revealed that, when asked how they evaluated the Chinese
imported 1.9 million tons of oil from
South Sudan (BESADA; O´BRIGHT,
influence in their countries, 63% of respondents rated China’s economic
2017).
and political influence as positive. However, some view China as a new
-
neo-colonial power (CLINTON, 2011) that drains countries of their re
18. For Haroz (2011), Africa has six
sources and contributes to underdevelopment and deindustrialisation
interests that drive its partnership with
China: infrastructural development;
(DE GRAUWE; HOUSSA; PICILLO, 2012), while preventing the world’s
direct investment; favourable loan
most vulnerable countries from having control over strategic sectors of
terms; debt relief; expanding trade
their economies (ABODOHOUI; SU; DA SILVA, 2018). Other arguments
and sustaining growth rates; access
to technology and professionalised
are that investing in authoritarian countries only benefits corrupt politi-
training.
cal elites and that there have been reports of Chinese firms not complying
with local labour laws (ABODOHOUI; SU; DA SILVA, 2018).
Despite this, some researchers describe the Sino-African rela-
tionship as multifaceted and mutually beneficial (FANTU; CYRIL, 2010)
and view China as a partner for African development in areas such as en-
trepreneurship, education and culture, pointing to numerous benefits in
terms of infrastructures, job creation, increased productivity and higher
living standards (ABODOHOUI; SU; DA SILVA, 2018), while others argue
that if these investments are only benefitting the political elites and not
the general population, the blame should not fall solely on the Chinese
side but also on the shoulders of African leaders. (MLAMBO et al., 2016).
Quantifying China’s ODA to Africa is not a straightforward task.
First, as we mentioned earlier, the information on the topic is scarce and
difficult to access. Second, it is not easy to distinguish ODA from FDI in
the territory because a large part of this investment is conducted through
Chinese state-owned enterprises that “should ideally help the States to
fully play its national sovereign functions” (ABODOHOUI; SU; DA SIL-
VA, 2018, p. 131). After analysing several sources, Besada and O’Bright
(2017) suggest a value of US$75.4 billion between 2000 and 2011; on the
other hand, Mlambo et al. (2016) propose rather different figures (over a
very different period), identifying a total of US$37.7 billion in aid between
1950 and 2009. What these different analyses have in common is that the
amounts are always significant, which points to a strong relationship bet-
ween China and Africa.
China also aims to promote integration in the African continent
by supporting cross-border projects and agreements with African sub-re-
gional organizations and continental financial organizations such as the
African Development Bank. In a symbolically charged investment, China
financed the construction of the new headquarters of theAfrican Union.
The beginning of the 21st century saw a tremendous increase in
trade between China and the African continent. The statistics show that
the volume of trade increased by 1000% between 2001 and 2008 (MLAM-
BO et al., 2016). By 2010, it had reached US$114.18 billion, making China
114
Francisco Proença Garcia China’s economic presence in Mozambique
Africa’s largest trading partner. In 2014, this value increased to US$221.5
billion, corresponding to US$105.8 billion in imports from China and
US$115.7 billion in exports, or an increase of 75% in trade volume in only
four years (BESADA; O’BRIGHT, 2017)
Africa mainly exports natural resources, especially oil (China im-
ports about 23% of its crude oil from Africa), and imports machinery,
transport equipment and manufactured goods. However, that trade is
quite concentrated, with 60% of Chinese exports going to six countries
(South Africa, Egypt, Nigeria, Algeria, Morocco and Benin) and 70% of
Chinese imports coming from only four countries (Angola, South Africa,
Sudan, and Democratic Republic of the Congo) (RENARD, 2011). These
data confirm what we already knew: that any studies on Africa should be
mindful of the fact that Africa is not a homogeneous entity, but one that
comprises 54 countries with distinct economic, financial, sociocultural
and religious realities and very different regimes and systems of govern-
ment. Thismeans that global approaches do not reflect countries’ indivi-
dual realities, often leading to unfounded generalisations.
China’s FDI in Africa seems to relate to trade and ODA, but its
value is minimal when compared to China´s total FDI. This form of in-
tervention in Africa was greatly encouraged by the Chinese government
during the last decades of the 20th century as part of an internationalisa-
tion strategy to support growth and economic reform in China.
By 1991, China’s FDI in Africa was US$1.5 million, representing
0.2% of the country’s total FDI; in 2007, it had increased to US$4.46 bil-
lion, or 5.9% of the total FDI) (RENARD, 2011). China increased its FDI
again in 2016, when it reached US$7 billion, which was still only 4.4%
of the China´s total FDI. However, in 2017 there was a drastic reversal,
mainly due to policies to contain capital outflows, and the Chinese FDI
19. The National Endowment for
in Africa fell to US$1 billion or 0.6% of China’s total FDI (HUANG, 2018).
Democracy’s / International Forum for
Democratic Studies coined the term in
A significant part of Chinese investments is made through large
a December 2017 report “Soft Power’to
state-owned enterprises that receive state subsidies or loans, whose ac-
‘Sharp Power’: Rising uthoritarian
tivities focus on natural resource exploitation and services such as the
Influence in the Democratic World”͘
In the report “what we have to date
building of infrastructures. These large companies, as well as all their
understood as authoritarian “soft
capital goods and labour, are imposed on African governments in return
power” is better categorized as “sharp
for loans and grants (ILHÉU, 2010). It should be stressed that these invest-
power” that pierces, penetrates, or
perforates the political and information
ments are welcomed by African governments due to their positive impact
environments in the targeted countries.
on the local economy and development but also to China’s use of “soft
In the new competition that is under
power” (NYE, 1990) or even “sharp power” (NED, 2017)19. Moreover, Chi-
way between autocratic and democratic
states, the repressive regimes’ “sharp
na does not impose the strict rules required by organizations such as the
power” techniques should be seen as
European Union or the World Bank.
the tip of their dagger - or indeed as
their syringe”.
Currently, about 2200 Chinese companies continue to invest in the
African continent despite numerous risks and challenges (ABODOHOUI;
SU; DA SILVA, 2018).
Mozambique and China
The two countries have a longstanding relationship. The first re-
cords of Chinese presence in Mozambique date back to the late 19th
century, when Chinese emigrants settled in the then city of Lourenço
115
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 110-127
Marques. They were well received because they provided a cheap skilled
workforce (an alternative to the more expensive European workers), whi-
ch the country needed to build infrastructure such as public buildings,
railways and seaports (MEDEIROS, 2007).
This community was mainly based in Beira and Lourenço Mar-
ques. From the 1950s onwards it began to settle there with small indus-
trial manufacturing units, and the younger generations, who had atten-
ded the official schools, began to take on public roles and jobs in private
institutions (MEDEIROS, 2007).
The relations between the new Government installed after the 1975
Wars of Independence (particularly FRELIMO) and the People’s Republic
of China date back to the early 1960s, when China provided training to
FRELIMO guerrillas (GARCIA, 2003). After Mozambique became inde-
pendent, these relations were maintained and strengthened, with both
countries formalising their diplomatic relations and establishing techni-
cal and even financial support and cooperation agreements. The relations
between the two countries naturally changed as the international con-
text evolved. While the bond between them was essentially ideological in
the past, today, more than forty years after Mozambique’s independence,
it is mainly economic. Chris Alden and Sérgio Chichava (eds.) provide a
detailed account of this evolution in the book China and Mozambique:
From comrades to capitalists (CHICHAVA; ALDEN, 2014).
Paula Roque and Chris Alden (2014) describe the relations between
the two countries as prudent and committed but also collaborative. The-
se characteristics also describe the relationship between China and other
African countries. The authors argue that Mozambique is still under
strong influence by the Bretton Woods Institutions, international donors,
western NGOs and local civil society. Furthermore, the activities of the
Mozambique Liberation Front (FRELIMO) greatly influence and limit
the economic policies of the Mozambican government, and the authors
add that more than 50% of the Mozambican state budget comes from
foreign financial aid (ROQUE; ALDEN, 2014).
Mozambique is one of the poorest countries in the world. Accord-
ing to data from the United Nations Development Programme (UNDP),
it was ranked 180th in the Human Development Index in 2018, which
means it has very low scores in socioeconomic indicators. More than
62.9% of the population lives on less than US$2 a day (UNITED NA-
TIONS DEVELOPMENT PROGRAMME, 2018).
In the first decade of the 21st century, Mozambique had an aver-
age growth of 8% per year, mainly due to the funding of megaprojects
and international assistance. From 2006 onwards the country’s econom-
ic growth was sustained by significant investments in coal mining, the
agricultural industry, construction sector services and in other indus-
tries(ROQUE 2009).
The World Bank has stated that the country is currently recovering
from the recent episode of macroeconomic volatility and is having trou-
ble achieving economic growth. After the remarkable growth of the last
decade, the growth rate fell to 3.8% (less than half) in 2016. In 2017 there
was another slight decrease to 3.7%, and in 2018 the growth rate was a
116
Francisco Proença Garcia China’s economic presence in Mozambique
mere 3.3%, with the economy still struggling to cope with the downturn
that followed the debt crisis of 2016 (WORLD BANK, 2018).
The economy has slowed down due to a series of shocks, which in-
cluded political and internal security instability, the decrease in the price
of raw materials and adverse weather conditions. Another noteworthy
factor was the “suspension of external support to the State Budget and
the Balance of Payments by cooperation partners and the suspension of
the International Monetary Fund programme for Mozambique follo-
wing the discovery of undisclosed government debt” (BANK OF MO-
ZAMBIQUE, 2016).
In addition to this weak growth, Mozambique is burdened by pu-
blic debt, which rose from 40% to 115% of the GDP between 2006 and
2015 (BRANCO, 2017), reaching 128.3% in 2016 (INTERNATIONAL
MONETARY FUND, 2008) and 111.9 % in 2017, corresponding to a public
debt of US$10.3 billion (MACAUHUB, 2018a).
In 2012, China increased its financing by 160% compared to pre-
vious years, becoming the largest lender to Mozambique. In 2014, Mo-
20. Mozambique’s largest lender is the
zambique’s total debt to China was US$886 million (MACQUEEN, 2018).
International Development Association
(IDA), a World Bank organization that
Following the FOCAC summit of 2000, China announced the cancella-
has loaned the country a total of US$2.5
tion of US$22 million of Mozambique’s external public debt, and cancelled
billion (MACAUHUB, 2018a).
another US$52 million between 2001 and 2007, which corresponds to all
accumulated debt between 1980 and 2005 (MUIANGA; NORFOLK, 2017).
At the 2015 FOCAC summit, China announced another cancella-
tion of non-overdue interest until that year and a downward revision of
interest rates on credits to be allocated in the coming years. Despite these
relief and debt cancellation policies as a form of aid to Mozambique, in
2017 China remained Mozambique’s second largest individual creditor20.
According to the Report and Opinion of the Administrative Court on
the 2017 State General Account, Chinese loans totalled US$1.8 billion,
corresponding to 38.3% of Mozambique’s total debt to third States. The
document also states that, between December 2016 and December 2017,
the country’s debt to China increased by US$200 million, which did not
include the debt incurred with the construction of Xai-Xai airport. The
cost of facilities such as the Zimpeto National Stadium, the new Mavala-
21. The following agreements were
ne airport, the new Presidency building, the Circular Road, the Maputo-
signed: 2001 - agreement on trade;
agreement on the promotion and
-Katembe bridge, and the migration of the television and radio networks
reciprocal protection of investments;
from analogue to digital were the main causes of the spike in public debt
2002 - agreement on human
from only US$342 million in 2012/2013 (MACAUHUB, 2018a).
resources development, agriculture
and environmental protection; 2004 -
economic and technical cooperation
Trade relations between China and Mozambique
agreement for agriculture, health,
education and mining; 2007 - agreement
to strengthen bilateral trade and
The ties between the two countries were renewed at the beginning
economic relations for the period 2008-
of the 21st century. In 2001, an Economic and Trade Joint Committee was
2009; 2007 - protocol of cooperation on
military assistance; 2014 - cooperation
established, followed by several important bilateral agreements21. Also
agreement between the Bank of
important was the founding, in 2003, of a Forum for Economic and Tra-
Mozambique and the People’s Bank
de Cooperation between China and Portuguese-speaking countries. The
of China. For more on this topic see:
Macqueen (2018).
Forum, with headquarters in Macau, was created on China’s initiative to
promotetrade relations betweenitsmember countries, as well asto deve-
lop and implement common projects in various domains (ILHÉU, 2010).
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 110-127
The economic involvement between the two countries is reflected
in increased trade ties. According to data from the Statistical Yearbook
(INE, 2018), China is the fifth largest market for Mozambican exports. In
2017, exports from Mozambique to China reached US$252,608 million,
corresponding to 5.35% of all exports, and the economic growth rate
was 3.7% per year. In the fourth quarter of 2018 alone, these exports to-
talled US$164,544 million, corresponding to 12.29% of total exports, and
the main exports were timber, natural sands, titanium ores, and seeds
(INE, 2018). In 2011, the export volume reached US$167,692 million, or
4.7% of all exports.
Meanwhile, in 2017, imports totalled US$493,355 million, or
22. A 2012 report by the Environmental
Investigation Agency states that
8.59% of the total. In the fourth quarter of 2018, the import volume was
“Chinese customs statistics show the
US$187,837 million, or 10.22% of the total, and the main imports were pe-
import of 230.000 cubic meters of logs
from Mozambique in 2011; conversely,
troleum oil, tyres and vehicles (INE, 2019). As we mentioned earlier, this
Mozambique’s data shows just 36.000
value amounted to US$374,659 million in 2011, or 5.9% of total imports
cubic meters of logs being shipped
(INE, 2012).
to China that year. This indicates
widespread mis-declaration at the
The specific case of timber exports is worth examining more close-
point of export, with containers of
ly. Mozambique is one of the largest exporters of timber to China and
logs banned from export being falsely
China “is the destination for approximately 93 per cent of all Mozam-
described as sawn timber” (EIA, 2012)
bique’s timber exports” (MACQUEEN, 2018, p. 8). About 50% of this
wood is illegally exported22. Illegal logging has been widely discussed and
23. The ExIm Bank requires that the
buildings for which the loans are
studied due to concerns over its impact on the environment and on the
intended be built by Chinese companies.
sustainable development of the forest and its populations (MACQUEEN,
2018; MUIANGA; NORFOLK, 2017; ROQUE; ALDEN, 2012).
Cooperation and Official Development Assistance in Mozambique
Estimating the Chinese ODA to Mozambique is not an easy task
due to the reasons already mentioned in this study - it is difficult to dis-
tinguish ODA from what is in fact FDI. For example, in 1997-1998, the Ex-
port-Import Bank of China (ExIm Bank)23 created a fund of US$20 million
to encourage Chinese companies to do business in Mozambique “(…) and
to build a new embassy and a commerce centre administered by the Eco-
nomic and Commercial Counsellor’s Office in downtown Maputo (…)”
(ROQUE; ALDEN, 2012, p 14).
With the end of the Civil War in Mozambique, China’s aid in-
creased. This financing helped build the new Parliament, the Ministry
of Foreign Affairs, the Joaquim Chissano Conference Centre, as well as
to build military housing for soldiers. The aid also came in the form of
donated military equipment and training (ROQUE; ALDEN, 2012).
China and Mozambique have bilateral cooperation agreements in
areas such as health, education, agriculture, infrastructure, and securi-
ty and defence. This support consists of grants, technical assistance, and
interest-free or low-interest loans (CHICHAVA, 2012). The list provided
here is not comprehensive and includes only those which we considered
to be the most significant.
The Umbeluzi Agricultural Institute, the first pilot project for agri-
cultural technology cooperation, was established in the wake of FOCAC
2006. That same year, a soft loan of US$50 million was granted to build
118
Francisco Proença Garcia China’s economic presence in Mozambique
three processing plants and to import agriculturalmachinery and tech-
nology (EKMAN, 2012).
This bilateral cooperation was further strengthened with President
Hu Jintao’s visit to Mozambique in 2007. President Hu Jintao pledged an
additional US$170 million in loans and cooperation in the areas of agricul-
ture, technology, education, health, the economy, and natural resource
exploration. During the visit, China granted Mozambique a concessional
loan of about US$40 million for the construction of three buildings for
the Attorney General’s Office and a concessional loan of US$15.4 million
to build a national stadium in Maputo with the capacity to hold 42 thou-
sand people (CORREIA, 2010).
That same year, an agreement was signed with the Eduardo
Mondlane University to conduct research on rural development and ag-
riculture (ROQUE; ALDEN, 2012). China also contributes to the tour-
ism sector by listing Mozambique as a tourist destination for Chinese
citizens. Mozambique is one of the African countries classified as a “rec-
ommended” destination for Chinese tourists. The Chinese Government
also increased the number of Mozambican duty-free products from 190
to 442 (CORREIA, 2010). In terms of military cooperation, a military
assistance protocol was signed between the Armed Forces General Staffs
of both countries and the Chinese Government also granted US$1.5mil-
lion to refurbish several departments of the Mozambican armed forces
(ROQUE; ALDEN, 2012).
In 2008, both countries signed a Cooperation Agreement on Scien-
tific and Technological Innovation. The agreement had three main goals:
to increase agricultural research activities by financing the Centre for
Agricultural Research and Technology Transfer in the district of Boane
and the Moamba Technological Park; to create a health science centre
for research in infectious diseases; and to train Mozambican staff in Mas-
ters and PhD programmes in China (CORREIA, 2010). That same year,
a group of about 100 Chinese experts, which included a team from the
Hunan Hybrid Rice Institute, arrived in Mozambique to support the irri-
gation channel network project (MACAUHUB, 2008).
Sérgio Chichava (2010) lists several grants to Mozambique between
2007 and 2012. China provided assistance to flood victims (US$400 thou-
sand) and funded the construction of four schools in Maputo, Gaza, Nam-
pula and Niassa (about US$3million) and a Centre for the Prevention and
Treatment of Malaria in Maputo. This centre, and the centre in Boane
mentioned above, were part of a list of Chinese promises to African coun-
tries at FOCAC 2006. Earlier 2019, China announced that it had granted
36 scholarships for first degree students and 5 scholarships for Master’s
students in the 2019/2020 school year (MACAUHUB, 2019).
China’s FDI in Mozambique
In 1999, the Chinese Ministry of Foreign Trade and Economic Co-
operation invested US$12 million to establish the Centre for Investment Pro-
motion Development and Trade of China (CPIDCC) in Maputo, one of eleven in-
vestment promotion centres set upin Africa by the Chinese government.
119
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 110-127
The centre works with the CPI to facilitate Chinese investment in Mo-
zambique (HON et al., 2010).
24. The four investment projects are: an
Africa Great Wall Cement Manufacturer
According to a report by the Centre for Chinese Studies of the
plant in Marracuene; a CIF MOZ cement
Stellenbosch University, data from the CPI shows that between 1990 (the
factory in Matutuine; the Hong &
Binga Development Fishery Company,
year China started investing in Mozambique) and 2007, China’s FDI in
which operates in industrial fishing
Mozambique was US$148 million, of which US$69 million were invested
and shipbuilding, among other areas;
after 2003 (HON et al., 2010). The following year (2008), China invested
and the Henan Haode Mozambique
Industrial Park, which aims to develop
US$76.8 million in the territory, becoming the second largest investor af-
a textile and clothing industry in
ter South Africa (HON et al., 2010).
Marracuene district.
During the first decade of the 21st century, 80% of China’s FDI in
Mozambique went to four investment projects, three in the industrial
sector and one in the aquaculture and fisheries sector24 However, despite
these significant figures, during the first decade of the century the Chi-
nese investment in Mozambique represented only 2% of the total FDI,
which amounted to US$10.6 billion (CHICHAVA, 2010).
Until 2012, much of China’s investment was concentrated in the
manufacturing sector (77%), followed by aquaculture and fisheries (12%)
and agriculture, agroindustry and construction (4%) (CHICHAVA, 2010).
The projects funded by these investments were mainly based in Maputo.
Today, the Chinese FDI in Mozambique focuses on building infrastruc-
ture and on the forestry, agriculture and mining sectors.
This investment in infrastructure has helped to build several
government buildings and renew the road network. There are several
Chinese construction companies which regularly outbid other foreign
companies in the international tenders issued by the Government or
the World Bank (ROQUE; ALDEN, 2012). Thanks to their competi-
tive prices, Chinese companies are responsible for carrying out more
than one third of the country’s road construction and are involved in
the rehabilitation of urban water supply systems in Maputo, Beira and
Quelimane. This state of affairs has been widely protested by compa-
nies with Mozambican capital, who complain of unfair competition
(NIELSEN, 2012). Moreover, there have been numerous reports of la-
bour disputes in Chinese companies (BUNKENBORG, 2012; FEIJÓ,
2012; WETHAL, 2017).
In 2006, the Mozambican government loaned US$2.3 billion from
the ExIm Bank to build the Mphanda Nkuwa Dam on the Zambezi Riv-
er, US$300 million to build the Moamba-Major Dam, US$100 million
to build three sports stadiums (CORREIA, 2010), and took out another
smaller loan to refurbish the capital’s airport (ALVES, 2005).
During Prime Minister Aires de Aly’s visit to China in 2010, the
Chinese government declared its intention to fund several projects in
Mozambique, for a total of about US$172 million in the form of grants,
interest-free loans and low-interest loans (CHICHAVA, 2010). Later, in
August 2011, during Mozambican President Armando Guebuza’s visit to
China, an agreement on financial cooperation was signed with the Chi-
na Development Bank (CBD). The agreement aimed to introduce trade
credits for the private sector in Mozambique, as well as to fund public
investment, which implied greater involvement of the CBD in the Mo-
zambican financial sector (ROQUE; ALDEN, 2012).
120
Francisco Proença Garcia China’s economic presence in Mozambique
In 2011, the Mozambican government compiled a list of projects
to be developed in cooperation with the People’s Republic of China. Of
these, twenty were deemed priorities in alleviating the infrastructure
deficit (valued at US$1.398.2 million). The list was submitted to the Chi-
nese government for consideration, and the approved projects were fund-
ed through concessional loans from the ExIm Bank. More than 60% of
these projects are in the infrastructure sector (refurbishment and mod-
ernisation of the Maputo International Airport; construction of 900Km of
power lines; construction of the new building of the Council of Ministers;
construction of housing for officers of the State’s Intelligence and Security
Services; construction of sports infrastructures, etc.) (CHICHAVA, 2010).
As part of this investment, in 2012 the ExIm Bank began financing the cir-
cular road project in Maputo (US$400 million) and the Maputo-Katembe
Bridge (US$1.1 billion), which was inaugurated in June 2018.
Withmillions of hectares of arable land (36million), 19million hec-
tares of productive forest land and a vast river network, Mozambique has
a remarkable agricultural potential. This potential has attracted Chinese
FDI, which focused on logging projects in the first decade of the 21st cen-
tury. During this period, four of the eight projects approved by the CPI
were in logging and timber trade and two were in the food production
sector. This investment represented only 4% of the total Chinese invest-
ment for the same period (CHICHAVA, 2010).
Of over 700 forestry companies operating in Mozambique, more than
200 have Chinese capital, and of the 289 forest concessions we identified,
60 have been awarded to Chinese investors (CHICHAVA, 2010). To address
the lack of standardised practices among these companies and concessions
and encourage sustainable investment, the Chinese government issued a
document titled “Guidelines for Sustainable Trade and Investment for For-
est Products for Chinese Overseas Enterprises” (MACQUEEN, 2018).
In 2009, as part of its effort to support agricultural investment in
the Zambezia Province, the ExIm Bank granted a loan of US$50 million
to the Cabinet Planning for the Development of Zambezi Valley for agri-
cultural projects in the valley. The funds were used to purchase agricul-
tural machinery (US$20 million) and in industrial units in Tete, Zambeze
and Manica (US$30 million) (ILHÉU, 2010).
FDI in Mozambique has focused on these mega projects. In the mi-
ning sector, Brazil and India have made significant investments in the
Moatize Coal mines, while the heavy sands mines in Moma (Angoche)
are largely funded by Korean money. However, China did not invest hea-
vily in mining during the first decade of the century, with only a few
private mining companies operating in the gold mining and trading sec-
tor. It was only in 2012 that Chinese companies began to show interest
in the coal industry in Tete, with the China Kingho group and WISCO
committing to initial investments of US$5 billion and US$800 million,
respectively (CHINA DAILY, 2010). The China Kingho Group has also
shown interest in research and exploration of oil, natural gas and other
mineral resources (ILHÉU, 2010).
The latest statistics issued by the Industrial and Commercial Bank
of China show that 70% of Chinese FDI in Mozambique is allocated to
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natural resources, including gas and oil (AFRICAN DAILY VOICE, 2019).
In 2010, the Daqing Oilfield Drilling Engineering Company won an in-
ternational tender to drill for natural gas in Mozambique (MACAUHUB,
2010). Finally, the Africa Great Wall Cement Manufacturer was granted
a license to mine for limestone and heavy mineral sands in the Angoche
district (CHICHAVA, 2010).
These recent investments in the mining, oil and gas sectors constitu-
te a significant change in the patterns of Chinese FDI in Mozambique, whi-
ch has not only increased but also becomemore geographically disperse.
In 2014, Chinese FDI had a significant impact on the industrial sec-
tor with the inauguration of a car assembly plant in Maluana by Matched-
je car, a company valued at US$50 million. The company eventually went
bankrupt in 2018.
The Chinese FDI in Mozambique has grown noticeably, and there
are over 100 Chinese companies operating in a variety of areas, such as
energy, agriculture, fisheries, real estate, construction materials, tourism,
transport, telecommunications, infrastructure and trade. According to
data from the Chinese Embassy in Maputo, the accumulated Chinese
FDI in the territory was already approaching US$6 billion by March 2017
(MACAUHUB, 2017a) and would reach US$173 million in the first half of
2017 (APIEX, 2017).
In 2018, the total FDI in Mozambique was US$2.3 billion, which
marked a sharp decrease (26%) when compared to 2017. This indicator
has been declining since 2013, when FDI in the country reached US$6.175
billion. However, projects in the oil, natural gas and coal exploration sec-
tors are beginning to attract Chinese investors and this indicator is expec-
ted to recover in the medium to long term (UNCTAD, 2018).
Despite this sharp downturn in foreign investment, China conti-
nues to invest in the territory. Holding 20% of the South Coral explora-
tion project, the China National Petroleum Company is the second largest
shareholder in the natural gas sector. This project has received US$4.8
billion in funding from several organizations, including the ExIm Bank
(MACAUHUB, 2017b). The Chinese ambassador in Maputo, JSu Jian, rei-
terated China’s intentions to continue investing and recalled that there
are several other projects in a list compiled by the Mozambican gover-
nment in a memorandum of understanding signed in 2017. This memo-
randum covers several priority areas (industrial parks, roads, agriculture,
exploration of natural and energy resources and ports) (MACAUHUB,
2018b).
The China Railways International Group is also expected to finish
building a cabotage port in Chongoene and railway links to the Limpopo
Corridor in Macarretane, as well as extensions to important projects such
as the Chibuto heavy sands exploration project in Gaza and the Janga-
mo project in Inhambane, which are valued at about US$3 billion (MA-
CAUHUB, 2018c). The company will also build the new Save River Bridge
in Inhambane province, which represents an investment of about US$100
million (MACAUHUB, 2018d). Mozambique is currently negotiating fi-
nancing to build a vocational and technical training institute in Gorongo-
sa (MACAUHUB, 2018e). In 2016, at the Beijing Business Forum, the Mo-
122
Francisco Proença Garcia China’s economic presence in Mozambique
zambican president challenged Chinese entrepreneurs to invest in four pi-
25. On 2nd September 2018, the
portuguese newspaper Expresso
votal areas: agriculture, energy, tourism and infrastructure (NYUSI, 2016).
reported that “In the infrastructure
On 2nd September 2018, on the eve of the seventh FOCAC Sum-
sector, memoranda were signed for
the construction of a road between
mit, the President of the Republic of Mozambique, Filipe Nyusi opened a
Niassa province, in the far northwest
business forum in Beijing, during which Mozambique and China signed
of the country, and Tanzania, and
eight memorandums of understanding on infrastructure, industry, tele-
for the repair of National Road
Number Six, linking the city of Beira,
communications, agriculture and financial services25.
in Sofala, to the border village of
In a clear demonstration of mutual interest in cementing the rela-
Machipanda in Manica province.
tions between the two countries, Filipe Nyusi, attended the One Belt One
Another memorandum between the
National Road Administration of
Road Conference hosted by Beijing on 25th and 26th April 2019. On this oc-
Mozambique and the China Road
casion, Nyusi assured the Chinese President that he was personally inves-
and Bridge Corporation includes the
ted in the success of the initiative and highlighted the need to exchange
construction of a road section between
Pambara, in Vilanculos district, and
experiences on governance (DIÁRIO DE NOTÍCIAS, 2019).
Mangungumete, in Inhassoro district,
in the southern province of Inhambane.
Another document outlines the
Conclusion
construction of an integrated transport
system between the Limpopo Valley
China has made use of different instruments of power, such as mili-
and the Chongoene port in southern
Gaza province. Industrial parks in
tary power projection and the FOCAC, to defend its interests in Africa. In
Boane and Marracuene, in the Maputo
order to achieve its goals, China has strengthened its diplomatic ties, expo-
province, are part of the memorandum
nentially increased its trade volume, provided ODA and facilitated coope-
signed between the Mozambican
Ministry of Industry and Trade and the
ration, and focused its investments in the exploration of natural resources.
China Civil Engineering Construction
However, the Chinese presence is not evenly distributed across the
group. The Ministry of Agriculture
continent. Africa is an entity that represents multiple countries, therefo-
and Food Security of Mozambique
signed a memorandum with the China
re, global approaches do not reflect countries’ individual realities, which
Railway 20 Bureau Group Corporation
often leads to unfounded generalisations. For example, China maintains
and the Northwest University. In the
trade relations with only half a dozen countries, and the Chinese FDI for
telecommunication’s technology sector,
Chinese company Huawei signed
the entire continent, albeit very significant (US$7 billion), represents only
a memorandum of understanding
4.4% of the total Chinese FDI in 2016.
with Mozambique Mobile, while in
the financial area Mozambican bank
Much of China’s ODA and FDI is channelled through large state-ow-
Millennium Bim signed a memorandum
ned enterprises, which are imposed on African governments with all their
with UnionPay, a leading Chinese
capital goods and labour in return for loans and grants. It should be stres-
electronic payment systems company.”
(EXPRESSO, 2018).
sed that China’s use of “soft power”, or even “sharp power”, is welcomed
by African governments, mainly due to its impact on the economy and
local development, but also because China does not impose the strict rules
required by organizations such as the European Union or the World Bank.
Based on this analysis, we can conclude that, today, the relations
between China and Africa are multifaceted and mutually beneficial. On
the one hand, in terms of socioeconomic development, African countries
greatly benefit from a strong and growing Chinese presence. On the
other, China needs Africa’s markets, resources and political and diploma-
tic support.
Mozambique, one of the countries with the lowest socioeconomic
indicators in Africa, is currently coping with a strong debt burden and an
economic downturn. By 2017, China had invested an accumulated value
of over US$6 billion in the territory, becoming one of the country’s main
economic partners and its second largest individual lender.
Mozambique currently views the longstanding relations between
the two territories as cautious but both countries have committed to
strengthening their bilateral economic cooperation ties.
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These economic and trade links have gained new momentum in
the current century. China is now the fifth largest market for Mozam-
bican exports, and in 2017 it was the largest (legal and illegal) export
market for Mozambican timber. That same year, China was also the
country’s third largest importer, with a share of about 9% of all Mozam-
bican imports.
With the end of the Mozambican Civil War, China increased its
ODA to Mozambique and signed cooperation agreements in areas such
as health, agriculture, infrastructure, and security and defence. This
assistance consists of grants, technical training (civilian and military),
interest-free or low-interest loans and significant funding for public in-
frastructures. China also provides funding for science and technology
through scholarships and research and technology transfer centres, parti-
cularly in the agriculture and health sectors.
Chinese investment in the country dates back to the 1990s and has
been growing exponentially since. Alarge part of thisinvestment is chan-
nelled through large state-owned enterprises, which mainly focus on
manufacturing, natural resource exploration (minerals, agriculture and
forest resources) and services such as facilities construction. The Mozam-
bique government has made several investment requests to the Chinese
state, which are compiledin a list of projects that have been submitted for
consideration (totalling over €1 billion).
Despite the sharp decline in FDI since 2017, China continues to in-
vest in Mozambique. However, the investment trend shows a transition
from the industrial and agricultural sectors to the mineral resources and
natural gas sector, significantly changing the geographical distribution of
Chinese investments, which are moving from the south of the country to
the centre and north of the territory, with all the socioeconomic and even
security implications this entails.
The preceding study of China’s economic involvement in Mo-
zambique provides a set of data and framework of analysis that may as-
sist in understanding how China gains and projects power in other re-
source-rich African countries with similar political regimes, as in the case
of Angola. That said, this study is essentially focused on economic rela-
tions. And, of course, not all power is merely economic. What is now
required is a more comprehensive analysis of the nature and dynamic
of politico-diplomatic relations, and the role of economic ties therein, be-
tween African states and China.
In conclusion, today, the Chinese presence in Mozambique is the
result of a multifaceted and mutually beneficial economic relationship.
Mozambique benefits from Chinese trade, investment and ODA, which
have an important impact not only on its socioeconomic growth and
development but also on making the country less dependent on tradi-
tional donors, whereas China draws important diplomatic and economic
benefits from its relationship with a country rich in natural resources.
Furthermore, Mozambique holds an important geostrategic position and
exerts a powerfulinfluence throughout the entire east Africa region, con-
trolling not only the Mozambique Channel but also all points of entry
into the countries of the Southern Hinterland.
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127
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 128-151
A Belt and Road Initiative
na mídia brasileira
The Belt and Road INITIATIVE in the Brazilian media
La INICIATIVA de la Franja y la Ruta en los medios
brasileños
1. Doutor em Sociologia pela Universi-
Ian Prates1
dade de São Paulo (USP). Pesquisador
do Centro Brasileiro de Análise e Pla-
Carolina Santos Lages2
nejamento (CEBRAP) e Research Fellow
Vitor Matheus Oliveira de Menezes3
na Social Accountability International.
9147-7116.
2. Mestranda em Economia Internacional
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2020v8.n3.p128
pela Peking University Business School.
Especialista em Políticas Públicas e
Gestão Governamental do Governo de
Recebido em: 04 de dezembro de 2019
Aceito em: 13 de julho de 2020
org/0000-0002-5182-4451.
3. Doutorando em Sociologia pela Uni-
versidade de São Paulo (USP). Bolsista
RESUMO
do Conselho Nacional de Desenvolvi-
mento Científico e Tecnológico (CNPq).
Este artigo apresenta uma avaliação da percepção da Belt and Road Initiative
(BRI) na mídia brasileira. Essa avaliação é relevante diante do movimento de
3076-0815.
aproximação entre os países e da especulação da entrada do Brasil na BRI,
embora o país tenha mantido uma distância deliberada da iniciativa. Nesse
contexto, o sucesso de uma possível adesão ao BRI pelo Brasil - uma democra-
cia pluralista e multipartidária - depende emlarga medida do grau de consenso
em torno dos temas, seja nas arenas formais de decisão, seja junto à opinião
pública. O trabalho analisou 266 artigos/reportagens/colunas de opinião dos
principais veículos de comunicação brasileiro entre 2017 e 2019. Concluímos
que, atualmente, há um elevado grau de desconhecimento sobre a BRI e que o
assunto é tratado de forma ainda bastante superficial pela mídia brasileira. Esse
fato configura uma especial oportunidade para iniciativas que busquem moldar
aimagem da BRI entre os setores da sociedade brasileira - empresariado, toma-
dores de decisão, academia, membros do governo, classe política, sociedade civil
e opinião pública. Por outro lado, deve-se ter em mente que o grau de polariza-
ção social e ideológica no Brasil torna a construção de consensos especialmente
desafiadora.
Palavras-chave: Belt and Road Initiative; China; Brasil; mídia.
ABSTRACT
This paper presents an assessment of the perception of the Belt and Road
Initiative (BRI)in the Brazilian media. This assessment is relevant inlight of the
movement between countries and the speculation concerning Brazil’s entry into
the BRI, even if the country has kept a deliberate distance from the initiative. In
this context, the success of a potential adhesion to the BRI by Brazil - a pluralist
and multiparty democracy - largely depends on the degree of consensus on the
issues at play. This consensus encompass formal decision-making arenas as well
128
Ian Prates, Carolina Santos Lages, Vitor Matheus Oliveira de Menezes
A Belt and Road Initiative na mídia brasileira
as public opinion. We analyzed 266 articles/ news reports/opinion columns
in the main Brazilian media vehicles between 2017 and 2019. We arrived at the
conclusion that there is currently a high degree of unfamiliarity about the BRI
and that the subject is reported in a very superficial way by the media. This pres-
ents a special opportunity for initiatives that seek to shape BRI’s image among
sectors in Brazilian society - business, decision makers, academia, members of
government, the political class, civil society, and public opinion. Nevertheless,
we should bear in mind that the current elevated social andideological polariza-
tion in Brazil makes consensus building especially challenging.
Keywords: Belt and Road Initiative. China. Brazil. Media.
RESUMEN
Este paper presenta una evaluación de la percepción de la Iniciativa dela Franja
y la Ruta (BRI) en los medios brasileños. Esta evaluación es relevante en vista
del movimiento hacia lazos más estrechos entre países y las especulaciones
sobrela entrada de Brasil en el BRI, aunque el país ha mantenido una distancia
deliberada de la iniciativa. En este contexto, el éxito de una posible adhesión al
BRI de Brasil - una democracia pluralista y multipartidista - depende en gran
medida del grado de consenso en torno a los temas, ya sea en los foros formales
de decisión o conla opinión pública. El trabajo analizó 266 artículos / reportajes
/ columnas de opinión de los principales medios de comunicación brasileños
entre 2017 y 2019. Concluimos que en la actualidad existe un alto grado de
desconocimiento sobre el BRI y que el tema todavía es tratado de manera muy
superficial por los medios brasileños. Este hecho representa una oportunidad
especial para iniciativas que buscan moldear la imagen del BRI entre los sectores
de la sociedad brasileña: empresarios, tomadores de decisiones, academia,
miembros del gobierno, clase política, sociedad civil y opinión pública. Por otro
lado, debe tenerse en cuenta que el grado de polarización social e ideológica en
Brasil hace que la construcción de consensos sea especialmente desafiante.
Palabras clave: Belt and Road Initiative. China. Brasil. Medios de comunicación.
Introdução
Devido à sua dimensão geográfica e implicações políticas, a Belt and
Road Initiative (BRI) é o principal projeto chinês de cooperação interna-
cional. Ele inaugura uma nova era de globalização e sela de vez o papel
da China como uma potência mundial. A época do seu lançamento, por
exemplo, foi recorrentemente comparada ao Plano Marshall, devido ao
seu potencial impacto econômico e político (SHEN; CHAN, 2018). Com
cinco áreas prioritárias de cooperação (coordenação de políticas, conecti-
vidade de infraestrutura, facilitação de comércio, cooperação financeira
e laços interculturais), os investimentos apresentarão relevantes impactos
econômicos e sociais aos países que aderirem à iniciativa.
A incorporação do Brasil à BRI poderia ajudar a superar as dificul-
dades que o país - e o restante da América Latina, de um modo geral
- enfrenta para realizar os investimentos adequados nas áreas de infraes-
trutura, energia, tecnologia e inovação (ARBACHE, 2019). O Brasil é es-
pecialmente interessante para a China, devido à vantagem competitiva
das suas empresas, que têm desenvolvido ao longo dos últimos anos um
avançado know-how e conhecimento tecnológico nessa área (CENTRO
BRASILEIRO DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS, 2019). No campo
129
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 128-151
4. Todavia, uma longa e polêmica
energético, as oportunidades se abrem a partir da combinação entre a
discussão acerca da segurança da
variedade de recursos presentes no território brasileiro e o seu ambiente
tecnologia oferecida pela China, cujo
produto é o melhor custo-benefício do
regulatório. Já a cooperação em Inteligência Artificial, Machine Learning,
mercado, atrasa a implantação do 5G
Internet of Things e internet de alta velocidade - áreas em que a China
no Brasil. Esse é apenas um dos pontos
exerce uma proeminência global - se mostra imprescindível para alavan-
envolvidos na disputa da liderança
tecnológica mundial entre os Estados
car o desenvolvimento do país. Nesse contexto, vale reforçar que a dis-
Unidos eChina.
ponibilização de internet 5G no país é especialmente importante para
5. O Debt-Trap Diplomacy é o nome
viabilizar a criação e o aprimoramento de negócios4.
dado à política externa chinesa de
Há, contudo, alguns receios. Do ponto de vista econômico, a ma-
intencionalmente conceder crédito
leabilidade da BRI (seja com respeito aos objetivos esperados, seja com
excessivo a um país, fragilizando suas
finanças, e, então, obter concessões
respeito aos mecanismos de cooperação e governança), bem como as pos-
econômicas e políticas do devedor.
sibilidades de endividamento que podem culminar no chamado debt-trap5,
são os aspectos mais ressaltados (PIRES, 2019; CENTRO BRASILEIRO
DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS, 2019). No campo diplomático, há
o receio de uma possível reação negativa de Washington, no contexto do
acirramento da rivalidade entre Estados Unidos e China. E, por fim, no
âmbito interno, destacam-se as (in)capacidades do Estado brasileiro em
estabelecer arranjos institucionais de longo prazo que permitam ao país
superar suas históricas deficiências estruturais (HIRATUKA, 2018).
Entretanto, é importante refletir não apenas sobre como os espe-
cialistas têm discutido os potenciais pontos positivos e negativos da BRI,
mas também sobre como tem sido moldada a percepção da sociedade
brasileira sobre o tema. Este artigo pretende justamente contribuir com
esse tema, ao abordar a cobertura da BRI entre alguns dos principais veí-
culos de mídia do Brasil. Ao fazê-lo, pretendemos chamar atenção para a
imagem da BRI fora dos meios especializados e acadêmicos. Afinal, seja
através da BRI ou de outros mecanismos, as relações entre Brasil e China
têm se aprofundado e se estreitado consideravelmente, e seus impactos
na sociedade brasileira vão muito além das questões macroeconômicas.
Elas simbolizam a conexão do país com o oriente, sendo que o estrei-
tamento dessas relações aproxima uma realidade cultural e política que
pode suscitar novas discussões e moldar o comportamento da sociedade
brasileira. Essas mudanças potenciais cobrem um espectro amplo, desde
hábitos de consumo, como a indústria do skincare, até o questionamen-
to ou releitura de máximas ocidentais de liberdade e democracia. Justa-
mente por isso, uma primeira aproximação da imagem que a sociedade
brasileira tem da BRI joga luz sobre um tema que exige o mínimo de
consenso entre os decisionmakers do país, desde governo ao empresariado,
algo cada vez mais difícil num contexto de crescente polarização social e
ideológica.
Além desta introdução, o artigo se divide da seguinte forma. A pró-
xima seção apresenta uma contextualização das relações diplomáticas,
comerciais e de investimento entre Brasil e China nas últimas décadas. A
seção 2 apresenta uma breve contextualização da BRI e como ela se insere
na relação entre Brasil e China. A seção 3 apresenta a metodologia e a se-
ção 4 os principais resultados. Ao final, apresentamos algumas indicações
com o intuito de contribuir, no que se refere à RBI, com uma cooperação
saudável entre os dois países.
130
Ian Prates, Carolina Santos Lages, Vitor Matheus Oliveira de Menezes
A Belt and Road Initiative na mídia brasileira
Diplomacia, comércio e investimento na relação Brasil-China
A relação China-Brasil se fortaleceu ao longo dos últimos vinte anos
e, apesar da crise desencadeada pela pandemia do Covid-19 e das questões
comerciais entre EUA-China, a expectativa é que ela se intensifique ain-
da mais. Sua relevância no cenário internacional também é ascendente
(ZHIWEI, 2019). Os interesses estratégicos comuns têm impulsionado a
relação bilateral nos campos da política, economia, comércio e cultura.
A relação diplomática entre o Brasil e a República Popular da China
foi estabelecida em agosto de 1974, após uma mudança na abordagem di-
plomática brasileira, de “fronteiras ideológicas” pró-EUA para um “prag-
matismo responsável” mais amplo. Posteriormente, em 1993, foi estabele-
cida uma parceria estratégica que reconheceu interesses mútuos entre os
países (ZHIWEI, 2019), indicando uma elevação no status diplomático. O
Brasil foi o primeiro país a ter esse tipo de relacionamento com a China.
Outro fato relevante foi o estabelecimento da Comissão Sino-Bra-
sileira de Alto Nível de Concertação e Cooperação (COSBAN) para apro-
fundar a relação bilateral, em maio de 2004. Esse é um dos mecanismos
brasileiros de coordenação bilateral mais abrangentes. Nele, foram de-
finidos comitês diversos, como no tocante à política, economia, comér-
cio, ciência, tecnologia, aviação, cultura, agricultura, energia, minerais e
educação, com a finalidade de impulsionar a cooperação entre os países
(ZHIWEI, 2019). Em 2015, os dois governos elegeram a tecnologia como
prioritária no Plano de Ação 2015-2021, e incorporaram no acordo inicia-
tivas de silvicultura, astronomia, meteorologia e prevenção e mitigação
de desastres naturais.
A importância da cooperação Brasil-China vai além da relação bi-
lateral per se. Ela inspira e reforça outras cooperações sul-sul, ao integrar
dois dos maiores países em desenvolvimento. Tal característica faz deles,
6. A reinvindicação do grupo por maior
junto com a Rússia, os principais representantes dos BRICS, grupo que
participação levou a alteração da
equação societária das instituições per-
não apenas amplia a cooperação entre os países em desenvolvimento,
tencentes ao acordo de Bretton Woods.
mas também têm um papel importante no esforço de construção de uma
Com isso, hoje o BRICS possui “16,52%
nova ordem mundial com maior equilíbrio político (CENTRO BRASI-
dos votos nos foros decisórios do FMI
(contra 14,28% dos EUA) e 13,08% nos
LEIRO DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS, 2019).
do Banco Mundial (contra 15,68% dos
Embora os trabalhos do BRICS sejam lentos, o compromisso dos
Estados Unidos)” (CENTRO BRASILEIRO
países membros com o fortalecimento e concretização do grupo é per-
DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS, 2019,
p. 56).
manente. Dois resultados se destacam: o aumento da representatividade
dos países em foros decisórios relevantes, como o Fundo Monetário In-
ternacional e Banco Mundial6, e a consolidação do New Development Bank
(CENTRO BRASILEIRO DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS, 2019).
A relação comercial Brasil-China também sofreu uma transforma-
ção considerável. Os números brasileiros de exportação e importação
com EUA, região do Euro e China ilustram essa mudança. Por mais de
sete décadas, os EUA foram o maior parceiro comercial do Brasil. Essa
hegemonia terminou em março de 2009, com a substituição dos EUA pela
China (ZHIWEI, 2019). Em 1999, os EUA, a região do Euro e a China
eram o destino de 22%, 25% e 1% das exportações brasileiras, respecti-
vamente. Em 2018, os números respectivos foram de 12%, 15% e 26%.
Já em 1999, 24% das importações brasileiras provinham dos EUA, 26%
131
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 128-151
da região do Euro e 2% da China. Vinte anos depois, essa distribuição se
reequilibrou, e os números respectivos foram de 16%, 16% e 19%. Assim,
chama atenção que a parceria comercial brasileira se deslocou dos norte-
-americanos e europeus para os chineses (CYSNE, 2019).
No entanto, se por um lado a China contribuiu para um maior
equilíbrio comercial entre os parceiros brasileiros, a relevância comercial
do Brasil para a China é pequena: em 2019, apenas 3,6% dos produtos im-
portados pela China eram brasileiros. Além disso, as exportações chine-
sas para o Brasil correspondem a 1,3% do total exportado. Vale ressaltar
que, em 1999, esses números eram de 0,4% e 0,6%. Outro ponto relevante
é o tamanho da economia de ambos os países. O Produto Interno Bruto
(PIB) brasileiro é inferior a um sétimo do PIB chinês, o que certamente
influencia o poder de negociação na relação comercial (CYSNE, 2019). Os
gráficos abaixo resumem esses números:
Gráficos 1 e 2 - Importação e exportação - Brasil e China, 1999 - 2018
B R A Z I L I M P O R T , 1999 - 2018
B R A Z I L E X P O R T , 1999 - 2018
China
USA
Euro area
China
USA
Euro area
30
30
25
26
26
25
25
24
22
20
20
19
15
15
16
15
16
12
10
10
5
5
2
1
0
0
1999
2018
1999
2018
Fonte: elaboração própria a partir de Cysne (2019).
Essa tendência deve se intensificar com a escalada da guerra comer-
cial EUA-China, uma vez que o Brasil está entre os paísesmais beneficia-
dos. Depois que Pequim anunciou um imposto punitivo de 25% sobre os
EUA, as exportações americanas de soja se reduziram pela metade, e o
produto brasileiro compensou grande parte dessa redução (REN, 2019).
O agronegócio corresponde a cerca de 60% das exportações brasileiras
para a China, sendo a soja o principal produto, representando 70% do to-
tal da produção do agronegócio (CONSELHO EMPRESARIAL BRASIL
CHINA, 2017).
As características dos produtos comercializados constituem o se-
gundo aspecto de relevo do comércio internacional, principalmente no
que diz respeito à diversificação e ao valor agregado. Nesse caso, o Brasil
exporta para a China essencialmente produtos básicos, enquanto importa
semimanufaturados e manufaturados (CYSNE, 2019). Essa questão con-
tribui para o receio dos empresários brasileiros, e leva algumas indústrias
a associarem o atual processo de desindustrialização que o Brasil vem
sofrendo à relação comercial com a china. Além disso, o tópico é recor-
132
Ian Prates, Carolina Santos Lages, Vitor Matheus Oliveira de Menezes
A Belt and Road Initiative na mídia brasileira
rente em discussões oficiais e acadêmicas, intitulado “Ameaça à China”
(ZHIWEI, 2019).
O Investimento Direto Estrangeiro (IDE) chinês no Brasil também
desempenha um papel importante na relação bilateral, e foi impulsiona-
do pelo bem-sucedido programa chinês Going Global, lançado em 1999.O
programa assumiu como um dos seus objetivos estimular empresas chi-
nesas a explorar mercados globais e direcionar sua economia, hoje orien-
tada para o investimento em inovação.
A partir de 2007, a China começou a operar como um grande inves-
tidor estrangeiro no Brasil.Nesse ano, seuinvestimento foiinferior a US$
700 milhões. Todavia, como demonstra o gráfico abaixo, os investimen-
tos anunciados e confirmados passaram de US$ 14,5 bilhões em 2010 para
mais de US$ 19 bilhões em 2017.
Gráfico 3 - Investimentos chineses no Brasil, 2010 - 2017 (US$ em bilhões)
Anunciados
Confirmados
20.0
18.0
8.8
16.0
13.3
14.0
8.7
12.0
10.0
7.6
8.0
6.9
6.0
4.0
3.1
8.6
2.5
1.8
2.0
4.2
0.4
0.02
0.1
0.4
1.6
1.2
0.4
0.4
0.3
0.0
0.01
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Fonte: Elaboração própria baseado nos dados de KUPFER, D.; ROCHA, F. (2018),
CONSELHO EMPRESARIAL BRASIL CHINA (2013) e CONSELHO EMPRESARIAL BRASIL
CHINA (2018).
7. Em 2018, dentre todos os bens expor-
Nos últimos 10 anos, as características desses investimentos vêm
tados do Brasil para a China, 45% foram
soja, 21.5% petróleo, e 16.6% minério
mudando, tanto quantitativamente quanto qualitativamente. Além da
de ferro. (Fonte: Ministério da Indústria,
variação quantitativa mostrada acima, a análise do Conselho Empresa-
Comercio Exterior e Serviços)
rial Brasil China (CEBC) (2012-2018) classifica os investimentos em quatro
8. “As Central SOE’s representam um
períodos diferentes. Primeiro, em meados de 2000, quando o investimen-
conjunto de 123 grandes corporações,
to chinês passou a ser relevante para o Brasil, o setor de commodities era
pertencentes a setores estratégicos da
economia chinesa e que estão sob a
o principal destino, com destaque para o petróleo, a soja e o minério de
supervisão direta do governo central.
ferro. Esses ainda são os principais produtos importados pela China até
Esta supervisão é feita pela Stated-Ow-
agora, considerados essenciais para manter o intenso crescimento econô-
ned Assets SUPERVISION and Admi-
nistration Commission (SASAC), que
mico chinês7 (CENTRO BRASILEIRO DE RELAÇÕES INTERNACIO-
consiste em uma instituição com status
NAIS, 2020). Ademais, mais de 90% do investimento realizado em 2010
de ministério, autorizada pelo Conselho
veio de empresas estatais centrais (State-Owned Enterprises - SOE)8, o que
de Estado a assumir a responsabilidade
de investidor do patrimônio estatal nas
evidencia um interesse direto e de longo prazo do governo chinês.
Central SOE’s.” (CEBC, pag. 7, 2012)
133
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 128-151
A segunda fase teve início em 2010, com maior ênfase na explo-
ração do mercado consumidor brasileiro e uma relativa diversificação
de produtos. Os chineses investiram principalmente no setor industrial,
como nos ramos automotivo, eletrônico, de equipamentos e máquinas
(CONSELHO EMPRESARIAL BRASIL CHINA, 2018).
Por sua vez, a terceira fase se iniciou em 2013. Uma série de inves-
timentos no setor de serviços passou a ganhar espaço, principalmente na
área financeira, com a entrada de vários bancos chineses no país. Além
disso, os investidores chineses fizeram um progresso notável na produ-
ção e transmissão de eletricidade. Empresas como State Grid e China Three
Gorges Receberam importantes ofertas para a construção ou aquisição de
usinas hidrelétricas e linhas de transmissão no país. O setor de agronegó-
cio também desfrutou de investimentos significativos de empresas chi-
nesas, principalmente por meio de aquisições globais. Pela primeira vez,
as empresas privadas superam o investimento das públicas (CONSELHO
EMPRESARIAL BRASIL CHINA, 2018).
Por fim, na fase mais recente, iniciada em 2015, houve uma con-
centração de investimentos em energia, infraestrutura e agronegócio,
especialmente em grandes empresas chinesas que consolidaram sua
presença no mapa energético brasileiro. As empresas públicas desem-
penham agora um papel decisivo, com 87% do valor investido (CON-
SELHO EMPRESARIAL BRASIL CHINA, 2018). Os investimentos em
energia e infraestrutura merecem atenção especial, devido à importân-
cia estratégica dos setores para a soberania do país. A forma como esses
investimentos são regulados pode implicar ganhos ou perdas de autono-
mia ou soberania no Brasil.
Nota-se, pelo cenário descrito acima, que o IDE da China está de-
sempenhando papel importante no desenvolvimento econômico brasi-
leiro, devido i) ao crescente montante de investimentos em um contexto
de escasso recurso público9; e ii) aos setores estratégicos em que vem
sendo empregado (energia e infraestrutura). Todavia, tais motivos tam-
bém contribuíram para o aumento da vigilância sobre esses investimen-
tos por parte do governo e empresas, e há uma crescente pressão para o
9. A taxa de investimento público (em %
endurecimento da proteção de indústrias estratégicas (ZHIWEI, 2019).
do PIB) em 2017 foi a menor desde de
Já as motivações chinesas para o IDE vêm i)da arena política, no
1947 (PIRES, 2018).
sentido de fornecer à China bens que o governo considera estratégicos
para o seu desenvolvimento econômico, assim como para garantir a
segurança energética e impulsionar a internacionalização do yuan; e
ii)de fatores microeconômicos, com motivações econômicas devido à
grande expertise chinesa em determinados setores. Tais investimen-
tos buscam retornos financeiros e oportunidades competitivas de in-
vestimento.
Dessa forma, considerando o histórico de constante aproximação,
a incorporação do Brasil à BRI parece quase uma extensão natural da
relação entre os países. Entretanto, a complexidade inerente da BRI, a
dinâmica político institucional brasileira e as mudanças na ordem mun-
dial causadas pela ascensão da China colocam desafios que merecem ser
explorados. As seções seguintes apresentam como esses desafios são abor-
dados no contexto da mídia brasileira.
134
Ian Prates, Carolina Santos Lages, Vitor Matheus Oliveira de Menezes
A Belt and Road Initiative na mídia brasileira
China, Brasil e a Belt and Road Initiative
O governo chinês define a BRI como “uma política transcontinen-
tal de longo prazo e um programa de investimento que visa o desenvolvi-
mento de infraestrutura e a aceleração da integração econômica dos paí-
ses localizados ao longo da histórica Rota da Seda” (BELT AND ROAD
INITIATIVE, 2019, tradução nossa). Criada em 2013, ela é considerada o
mais ambicioso plano de cooperação da China, assim como ummarco na
transição do país para se tornar um ator ainda mais relevante na econo-
mia internacional (CENTRO BRASILEIRO DE RELAÇÕES INTERNA-
CIONAIS, 2019).
O objetivo inicial era fortalecer grandes corredores econômicos.
Esses corredores, inspirados na milenar Rota da Seda, incluíam Ásia do
Leste, Central e Sul, assim como Europa e parte da África. Atualmente, o
programa extrapola as dimensões geográficas da Rota da Seda, sendo que
71 países participam da BRI e já foram fechados acordos de cooperação
intergovernamental com 143 países. Na América do Sul, Chile, Uruguai,
Peru, Equador, Venezuela, Suriname, Guiana, Bolívia já participam do
Programa (BELT AND ROAD PORTAL, 2019).
Além de promover conectividade física entre os países membros
por meio de obras de infraestrutura, a BRI estabelece e fortalece parce-
rias em todas as dimensões, com objetivos econômicos e geopolíticos. As
cinco prioridades de cooperação são a coordenação de políticas, a conecti-
vidade de infraestrutura, facilitação de comércio, a cooperação financeira
e os laços interculturais (BELT AND ROAD INITIATIVE, 2019).
A título de ilustração da plasticidade do programa, diante da pan-
demia do COVID-19, o termo Health Silk Road, como uma extensão da
BRI, vem sendo usado para designar as intensas ações bilaterais de ajuda
médica aos países membros da iniciativa. Vale notar que esse termo já foi
utilizado pelo governo chinês em 2017, estabelecendo que um dos objeti-
vos do BRI seria melhorar a saúde pública dos países participantes. Uma
iniciativa similar já evocou a Digital Silk Road para o setor de tecnologia
(COUNCIL ON FOREIGN RELATIONS, 2019).
Se por um lado a definição ampla do escopo do programa e sua
constante revisão, sempre com uma linguagem singular, permite a ab-
sorção e ajustes de várias agendas, por outro, esse é justamente um dos
motivos quemantêm alguns países reticentes ao Programa, como ocorre
no caso brasileiro.
Embora ambiciosa, a Iniciativa sofre críticas e questionamentos. As críticas
são direcionadas, em sua maioria, à condução e gestão dos principais riscos da
Iniciativa,entre eles: (i)a governançadecisória dos investimentos, (ii) os níveisde
endividamento dos países receptores e (iii) os impactos ambientais e sociais. Tais
riscos são exacerbados pela limitada transparência da Iniciativa e pela frágil estru-
tura de governança dos principais países membros. (CENTRO BRASILEIRO DE
RELAÇÕES INTERNACIONAIS, 2019, p. 27)
Cabe ressaltar que a BRI ainda é um tema bastante incipiente entre
os pesquisadores brasileiros, especialmente porque, até o ano de 2018, a
iniciativa chinesa era vista como restrita à região da Eurásia, despertando
pouco interesse entre os acadêmicos e os demais atores que pautam o
debate sobre a relação China-Brasil. Foi somente depois que o então Pri-
135
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 128-151
meiro Ministro Chinês, Wang Yi, convidou os países latino-americanos
a integrarem as iniciativas do BRI, durante o segundo Fórum China-CE-
LAC, que a BRI começou a ser de fato debatida.
O documento “45 anos de Relações Diplomáticas Brasil-China”,
que sintetiza as discussões do evento comemorativo realizado pelo CE-
BRI e Embaixada da China no Brasil, apresenta as perspectivas de ambos
os países em relação ao BRI. Segundo o documento, a China “vê com
bons olhos a participação do Brasil e da região na Iniciativa Cinturão
e Rota” (CENTRO BRASILEIRO DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS,
2020, p. 7), e destaca a importância da parceria tanto para a retomada de
investimentos no país, quanto para o fortalecimento e defesa dos arran-
jos multilaterais (CENTRO BRASILEIRO DE RELAÇÕES INTERNA-
CIONAIS, 2020). Já na ótica brasileira, a relação bilateral é vista como
madura e estável. Diante da ascensão da China como uma potência
mundial, o país deverá traçar uma visão estratégica para guiar o apro-
fundamento dessa relação.
A Belt and Road InitiatiVe na mídia brasileira
A BRI ainda desperta pouco interesse no Brasil. O Google Trends,
por exemplo, mostra que entre os principais países Latino-Americanos
(Brasil, Argentina, Chile e México), o Brasil é o que menos realizou bus-
cas sobre o tema. México e Chile são, de longe, os países com maior nú-
mero de buscas, seguidos por Argentina e Brasil, comoilustra oGráfico 4.
Gráfico 4 - Google Trends sobre as buscas “One Belt one Road”, “Nova rota da
seda”, “um cinturão uma rota” e “franja y ruta” no Brasil, Argentina, Chile e México,
01/2017 - 09/2019
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Brazil Argentina Chile México
Fonte: Google Trends (2019)
Para analisar como a BRI foi abordada pela mídia brasileira, ado-
10. Selecionamos as reportagens que
tamos os seguintes procedimentos. Na primeira etapa, coletamos todos
contivessem alguma referência aos ter-
os artigos/reportagens/colunas de opinião, entre os principais veículos
mos “rota da seda” e “um cinturão uma
rota” (em português), ou “one belt one
de mídia do país, que tenham realizado alguma referência à BRI entre
road” e “belt and road” (em inglês).
2013 (ano em que o projeto veio a público pela primeira vez) e julho de
201910. Esses veículos foram divididos de acordo com o pertencimento a
136
Ian Prates, Carolina Santos Lages, Vitor Matheus Oliveira de Menezes
A Belt and Road Initiative na mídia brasileira
um dos seguintes grupos: i) veículos de massa; ii) mídia especializada; e
iii) mídia estrangeira.
Para o primeiro grupo, foram selecionados os dois principais veí-
culos de massa com ampla circulação nacional, o jornal Folha de S. Paulo
e o jornal O Globo, pois constituem os dois jornais de maior circulação no
país. Na mídia especializada, selecionamos o jornal Valor Econômico, que
é o mais prestigiado e antigo veículo especializado em economia no país,
e o Nexo Jornal. Lançado em 2015, o Nexo vem sendo reconhecido e pre-
miado por sua excelência e formato moderno. Para a mídia estrangeira,
selecionamos as reportagens veiculadas pela BBC Brasil, El País Brasil e Le
Monde Diplomatique Brasil, representando os principais jornais estrangei-
ros com cobertura brasileira.
O gráfico 5 apresenta a distribuição das reportagens por ano e por
veículo, sendo que foram coletadas ao todo 364 reportagens. O interesse
pelo tema é crescente até 2015, quando cai em 2016. A partir de 2017, con-
tudo, tem subido vertiginosamente e, como se pode observar, o número
de reportagens até julho de 2019 (96) já é quase o mesmo do relativo ao
longo do ano de 2018 (106), sendo razoável supor que será ainda maior
ao final de 2019. Com respeito à veiculação do tema, vê-se que ele se con-
centra principalmente no Jornal Valor Econômico e nos jornais de grande
mídia como Folha de São Paulo e O Globo, que juntos, são responsáveis por
318 (87%) das reportagens.
Gráficos 5 e 6 - Evolução do número de reportagens com referência à BRI e veículo
publicado, 2013 - 2019*
NUMBER OF NEWS, PER MEDIA VEHICLE
13 6
106
1413
96
56
143
64
45
23
19
11
119
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019*
Valor Economico Folha de S. Paulo O Globo BBC Brasil El Pais Br Le Monde Diplomatique
Nexus
*Até julho/2019
Fonte: Elaboração própria.
Num segundo momento, realizamos uma análise preliminar das
reportagens. Neste ponto, pudemos constatar que a maioria das reporta-
gens veiculadas antes do ano de 2017 tratava do tema a partir do turismo
pela antiga Rota da Seda. Ou, em algumas oportunidades, em referências
ainda esparsas à iniciativa. Dessa forma, considerando que o volume de
reportagens cresce a partir de 2017 após o Primeiro Fórum da BRI em
Pequim, optamos por realizar uma análise aprofundada das reportagens
veiculadas entre janeiro de 2017 e julho de 2019, somando um total de
266 reportagens. A análise do conteúdo das reportagens foi realizada por
meio do software Iramuteq, a partir do método conhecido como Classifica-
ção Hierárquica Descendente (CHD) (RATINAUD, 2018). Este permite,
137
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 128-151
através de sucessivas bipartições do corpus, agrupar as palavras segundo
sua co-ocorrência vocabular, enquadrando os discursos em quadros mais
amplos de descrição e valoração (MENEZES, 2019).
Resultados da análise de conteúdo
Como resultado, a CHD analisou 7.394 segmentos de texto, dos
quais 87.57% foram aproveitados, com um total de 21.875 formas voca-
bulares e 264.104 ocorrências. Foram criadas ao todo 6 classes, conforme
pode ser visto no dendograma e na tabela abaixo (figura 1). O dendograma
apresenta a frequência e a proximidade das classes de palavras, ao passo
que a tabela apresenta as principais palavras por ordem de importância.
O primeiro aspecto a se destacar é a característica principal dos
grupos e como eles se aproximam. O principal assunto daClasse 4(13,4%
das palavras) é a caracterização geral da BRI, enquanto a Classe 1 (23,3%
das palavras) trata das questões relativas à economia. A proximidade des-
sas duas classes no dendograma sugere que os assuntos costumam estar
associados, como era de se esperar.
Já as classes 2 (18,4%) e 3 (21,0%) lidam com questões internacio-
nais, mas de forma distinta. A Classe 2 é claramente voltada para assuntos
relacionados à disputa de poder internacional, enfatizando o modo pelo
qual a BRI se insere nesse contexto. Já a Classe 3 se dirige à política inter-
nacional em um sentido mais amplo. Essas duas classes estão fortemente
conectadas. Associada a elas, mas em menor grau, se encontra a Classe
5 (12,4%), que lida de forma específica com a política brasileira e suas re-
lações internacionais. Finalmente, a Classe 6 (11,5%), a menor dentre as
classes, se mostra mais dispersa e isolada do que as demais, por tratar es-
pecificamente dos assuntos internos à China, como aqueles relacionados
à província de Xinjiang e Hong Kong.
138
Ian Prates, Carolina Santos Lages, Vitor Matheus Oliveira de Menezes
A Belt and Road Initiative na mídia brasileira
Figura 1 - Dendograma e tabela: Frequência e associação das classes de palavras e
principais palavras em cada classe
Classe 4
Classe 1
Classe 6
Classe 2
Classe 3
Classe 5
13.4
23.3
11.5
18.4
21.0
12.4
Classes de palavras - Principais tópicos identidicados e palavras mais frequentes
Classe
Classe 4
Classe 1
Classe 6
Classe 2
Classe 3
Classe 5
Tópico e
Caracterização
Questões
Geopolitica e
A economia do
R elações
Política
palavras
e descr ição do
internas
r elação de
B.R .I .
internacionais
brasileira
principais
B.R .I .
Chinesas
poder
1
R ota
Empresas
Hong Kong
Coréia do Norte
Global
Hamilton Mourão
2
Seda
Mercado
Muçulmano
Guerra
Liderança
Presidente
3
Infraestrutura
Débito
X injiang
Estados Unidos
Política
Jair Bolsonaro
4
Cinturão
Energia
Mao Zedong
Donald T rump
Economia
Visita
5
Initiativa
Exportação
Uighurs
Rússia
Universidade
Encontro
6
Projeto
Produto
Pessoas
Americanos
Poder
Reunião
7
Estrada
Crescimento
Protesto
Militar
I nternational
Ministro
8
T rem
Banco
Mesquita
Aliança
Mundo
Relação
9
Porto
Setor
Mulher
Japão
Sistema
Cosban
10
África
Gás
Minoria
Nuclear
Governança
Chanceler
11
Ásia
Crédito
Religião
Comercial
Reforma
Oficial
12
Notícia
Financeiro
Família
Ameaça
Soft Power
Angela Merkel
13
Investmentos
Produção
Revolução
Europe
Cenário
Kim Jon Um
14
Construção
Vendas
Partido
Sanção
Nacional
Comissão
15
Autoestrada
Investmentos
I slamismo
T ensão
Breton Woods
Vladimir Putin
16
Marítimo
Importação
Étnico
Moscou
Defesa
Viajar
Direitos
17
BRI
Reservas
Sul
Definir
Entrevista
Humanos
18
Europa
T axa de juros
Política
Rivalidade
Globalização
Macron
19
Finança
Preço
Raça
Austrália
Vácuo
Dilma
20
Ambicioso
Consumo
I legal
União
Muro
Panamá
21
Inglês
Fiscal
T errorismo
Otan
Congresso
Argentina
22
Desenvolvimento
Redução
Noroeste
Huawei
Ideologia
Índia
23
Programa
Aquisição
Extremismo
Mar
Comunismo
Brasília
Fonte: elaboração própria
139
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 128-151
A nuvem de palavras abaixo (Figura 2) permite uma visualização
complementar das classes, dando-lhes maior sentido interpretativo. Em
primeiro lugar, é importante ressaltar que o tamanho da “nuvem” não
diz respeito exatamente ao tamanho da classe. Vê-se, por exemplo, que
apesar da classe 6 (rosa) ocupar o maior tamanho na nuvem, ela é a menor
de todas as classes, com apenas 11,5% das ocorrências. Por outro lado,
a classe 2 (cinza) que ocupa o menor espaço na nuvem de palavras, é a
terceira maior classe, com 18,4% dos casos. Isso significa que a classe 2 é
muito mais homogênea internamente do que a classe 6.
Figura 2 - Nuvem de palavras geradas a partir das reportagens com referência à BRI
Fonte: Elaboração própria.
140
Ian Prates, Carolina Santos Lages, Vitor Matheus Oliveira de Menezes
A Belt and Road Initiative na mídia brasileira
Classes 4 e 1: Caracterização e descrição da BRI
A classe 4 trata principalmente da descrição da BRI, considerando
suas principais características, um pouco do histórico e alguns dos países
e projetos que já fazem parte da iniciativa. As principais palavras destaca-
das, “iniciativa”, “Rota da seda” e “projeto” se encontram exatamente no
meio do espaço gráfico, dividindo outros dois grupos de palavras. Mais
acima, ganham destaque as regiões e os países onde a BRI já possui ações
efetivas, como por exemplo, “África”, “Ásia”, “Europa”, “Cazaquistão”,
“Etiópia”. E logo abaixo, palavras que estão semanticamente ligadas à pa-
lavra “infraestrutura”, como “transporte”, “aeroporto”, “investimento”,
“porto”, “projeto” e “desenvolvimento”. Esta Classe de palavras informa
que a imprensa brasileira apresenta o BRI como um “ambicioso” proje-
to de infraestrutura, com destaque especialmente à área de transporte
e logística. Por outro lado, chama atenção como nenhuma outra forma
de infraestrutura é citada em tais relatos, como se a BRI se limitasse a
construir estradas, linhas de trem e aeroportos. A passagem abaixo é um
típico exemplo desse grupo:
Está se lançando em um ambicioso projeto, de dimensões planetárias, a chamada
Nova Rota da Seda, que terá trens de alta velocidade ligando a China à Europa,
portos modernos e novas rotas marítimas ligando a costa da Ásia à África, depois
chegando à Europa e às Américas (pelo Atlântico e pelo Pacífico)” (MEDEIROS
FILHO, 2018).
Em forte associação com a Classe 4, encontra-se a Classe 1. Mas se a
Classe 4 se refere principalmente a uma descrição básica da BRI, a Classe
1 apresenta um conteúdo mais analítico, com destaque para três temas
em especial.
O primeiro deles se refere ao chamado debt-trap diplomacy, ecoando
as inúmeras críticas realizadas por especialistas, chefes de estado e minis-
tros de países do Ocidente, principalmente, mas também de outros países
(CARMINATI, 2019). Nesse sentido, sugerem que a BRI representa uma
estratégia para obter influência política em países economicamente vul-
neráveis, através de empréstimos que são impossíveis de serem quitados.
Como não poderia deixar de ser, o caso do porto de Hambantota em Sri
Lanka é o mais emblemático, e sempre é citado como uma justificativa
para a necessidade de cautela para a incorporação dos países à BRI. A pas-
sagem abaixo é bastante ilustrativa de como esse tema aparece na mídia
brasileira.
Osmais críticos da iniciativa falam da armadilha do endividamento como algo
intrínsecoà BRI como sea Chinadesejasse transformar os parceiros em devedo-
res com o objetivo deliberado de exercer maior influência sobre eles. […] Para
além da questão da influência política, analistas se preocupam com a falta de
transparência dos projetos relativos à Belt And Road Initiative e o alto endivida-
mento que geram. Segundo algumas avaliações,isso tornauma sériede países,
especialmente nações pequenas, sem acesso ao sistema internacional de crédito
praticamente reféns de dívidas milionárias com a China. Isso porque os projetos
são geralmente financiados por empréstimosjunto ao Estado chinês ou a insti-
tuições semi-estatais chinesas. […] Paramuitos países isso tem a ver com uma
avaliação do endividamento e da sustentabilidade dessas dívidas. E aí não fica tão
claro se há um benefício líquido para alguns países. Praticamente todo o finan-
ciamento da BRI é feito por empréstimos e não por ajuda financeira, e não está
claro no caso de muitos países se eles têm a capacidade para assumir tais dívidas,
141
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 128-151
explicou. Djibuti, por exemplo, viu sua dívida externa pública aumentar de 50
para 85 do PIB em dois anos, segundo o FMI. A maior parte dessa dívida é com o
China Exim Bank. A China ainda pretende construir no país africano um porto,
um terminal petrolífero e uma estrada ligando Djibuti a Addis Abeba, na Etiópia.
Uma das nações mais pobres da Ásia, apesar do crescimento de em média 8 por
ano na última década, o Laos tem quase metade do seu PIB US 6 bi empenhada
numa ferrovia que o liga à China. No Paquistão, 80 dos US 62 bilhões do custo
estimado para o CEPC são financiados pela China. Devido ao alto endividamen-
to, o país já cancelou projetos ligados ao BRI e pediu créditos ao FMI. Em 2011, a
China concordou em perdoar uma parte da dívida do Tadjiquistão em troca
de uma área de 1.158 km² em território disputado. Autoridades do país asiático
dizem que cederam apenas 5,5 das terras que Pequim queria. O Sri Lanka con-
traiu uma dívida de US 8 bilhões a uma taxa de juros de 6 para a construção do
porto de Hambantota. Em julho de 2017, Pequim concordou em fazer um swap
(troca) da dívida com um contrato de arrendamento de 99 anos para administrar
o porto (VILA NOVA, 2019)
Essa visão, contudo, é por vezes contrastada com o fato de que
a China tem reconhecido que ela mesma pode se tornar vítima do seu
próprio debt. Portanto, também tem sido destacado, embora em menor
escala, os ajustes que o governo chinês pretende fazer de modo a evitar
esse problema. O principal argumento exposto é o de que quanto mais a
China investe em um determinado país, menor será o seu poder de bar-
ganha, aumentando a pressão por renegociação por parte do país credor.
Como essas empresas são controladas pelo governo da China, podem acumular
dívidas enormes sem medo de quebrar. Isso, porém, está começando a mudar e
de forma que pode afetar os investimentos na BRI. Em maio, Pequim deu prazo
até 2020 para que as empresas da Sasac reduzam os percentuais da dívida em
relação aos ativos. Analistas dizem que isso provavelmente implicará num maior
foco na qualidade dos projetos de investimento no exterior. [...] Isso significa que
a [questão da] sustentabilidade da dívida será observada cada vez mais de perto,
particularmente nos países de alto risco ao longo da Nova Rota da Seda. Alguns
investimentos na BRI considerados demasiado arriscados podem ser abando-
nados, e o volume de novos investimentos pode diminuir, segundo disse a alta
autoridade chinesa (KYNGE, 2018)
Por fim, ainda nesse quesito, ganham ênfase os investimentos e as
oportunidades em energia da BRI. Por um lado, dá-se muito menos des-
taque ao acordo entre China e Rússia com respeito à Usina Yamal LNC, e
como este configura um exemplo da participação chinesa na distribuição
de energia pelo globo. Por outro, embora em menor escala, discute-se que
a participação do Brasil na BRI poderia alavancar a utilização de energia
renovável no Brasil, área em que a China exerce uma liderançamundial.
Em síntese, pode-se perceber que a mídia brasileira tende a realizar
uma apresentação bastante descritiva e neutra da BRI, destacando um
pouco do seu histórico e das principais iniciativas em curso até o momen-
to. Logo após, busca-se uma visão com características mais analíticas, que
reverbera a visão de especialistas sobre o tema e, em alguns momentos,
também da imprensa internacional - em especial da imprensa ocidental.
Nesse caso, o tema do debt-trap aparece como a principal crítica e um pos-
sível ponto negativo, embora seja ressaltado que a própria China tem to-
mado iniciativas demodo a evitar que essa visão se difunda e se cristalize
entre os possíveis parceiros. Por fim, destaca-se como, além dos investi-
mentos em infraestrutura, os investimentos em energia - especialmente
em energia renovável - constituem um aspecto através do qual o Brasil
poderia se beneficiar caso aderisse à BRI.
142
Ian Prates, Carolina Santos Lages, Vitor Matheus Oliveira de Menezes
A Belt and Road Initiative na mídia brasileira
Classes 3 e 2: A política da BRI - relações internacionais e conflitos de poder
As Classes 2 e 3, que juntas são responsáveis por aproximadamen-
te 40,0% das referências, lidam com questões relativas à política da BRI,
sendo que a primeira se atém aos temas mais relacionados à disputa de
poder pela hegemonia da ordem mundial, e a segunda à descrição da BRI
dentro do quadro mais geral das relações internacionais.
As principais palavras da Classe 2 são bem elucidativas: “guerra”,
“Estados Unidos”, “Donald Trump”, “Rússia”, “aliança” e “militar”. Vale
notar que a Classe 2 (cinza) ocupa um espaço bastante reduzido na nuvem
de palavras, embora represente 18,4% das ocorrências. Isto sugere que
a abordagem do tema é bastante homogênea, com poucos dissonantes
de significado. Basicamente, trata-se de enquadrar a BRI na geopolítica
mundial, mas destacando também como a iniciativa está intimamente
relacionada à distribuição de poder no mundo, seja econômico, político
ou militar. Nesse caso, vale a pena ressaltar que, com base nas palavras
mais frequentes, a mídia brasileira ressalta o fato de que a BRI está longe
de ser apenas um projeto econômico.
O principal ponto de destaque neste grupo se refere ao modo como
a BRI faz parte do movimento de aproximação entre Rússia e China, em
oposição aosEstados Unidos, tanto no que diz respeito à esfera econômi-
ca quanto no que diz respeito à cooperação militar e aeroespacial. Nesse
caso, faz-se muita referência ao fato de que a aproximação é também um
resultado indireto da política externa errática dos Estados Unidos, com
crítica especial à figura de Donald Trump. A BRI é vista, assim, como
um projeto que se beneficia largamente da inclinação protecionista e da
posição antiglobalização do presidente norte americano.
A segurança e a luta contra o terrorismo islâmico na Ásia Central, região que a
China prevê como uma das grandes áreas de expansão de seu ambicioso plano
de infraestrutura conhecido como Nova Rota da Seda, compõem outro eixo das
conversaçõesbilateraisdos doislíderes edasmultilaterais noforo, doqualpar-
ticiparão os chefes de Estado ou deGoverno dos principais países dessa região.
Em sua reunião formal, XI e Putin assinaram acordos de cooperação, entre eles
o estabelecimento de um fundo de investimento industrial dotado de 1 bilhão
de dólares(3,7 bilhõesde reais) ea construção,pelos russos, de quatro centrais
nucleares em território chinês. Os dois países querem estimular também sua
relação comercial, que ainda estámuito longe de alcançar ameta oficial de 200
bilhões de dólares (742 bilhões de reais) para 2020. A lógica do comércio mundial
é a cooperação conjunta, disse o presidente chinês. Desta vez, suas palavras não
foram dedicadas a seu amigo. Era uma mensagem dos dois a Trump. Acordos,
acordos e mais acordos. Os acordos firmados pelos dois presidentes se estende-
ram também à agricultura, tecnologia e aeronáutica (LIY, 2018)
Ainda nesse quesito, a questão militar aparece como uma estraté-
gia latente da BRI, independente da aliança com a Rússia. Para alguns
analistas, os portos no Sri Lanka e no Paquistão, os oleodutos e gasodutos
que atravessam a Ásia Central e a base militar instalada no Djibouti são
iniciativas que se enquadram na estratégia de afirmação da China en-
quanto potência geopolítica e militar.
Essabase no Djibouti representa a extensão naturaldos interesses em expan-
são e damissão de segurança da China na região e sinaliza as cada vez maiores
ambições globais chinesas. Pode ser compreendida no contexto da chamada
estratégia do colar de pérolas: o estabelecimento de uma rede deativosmilitares
143
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 128-151
e comerciais ao longo do Oceano Índico de modo a projetar poder no exterior
o que eventualmente pode gerar tensões com a Índia, cujas disputas fronteiriças
com a China, no Himalaia, estão ocupando as notícias internacionais. Em um pa-
noramamaisamplo, ainstalação noChifredaÁfrica tambémpode ser entendida
no quadro da iniciativa chinesa One Belt, One Road [um cinturão, uma rota] ou
a nova Rota da Seda, a criação de eixos de infraestrutura terrestre emarítima da
Ásia ao Mediterrâneo (CHARLEAUX, 2017).
Como pode ser visto na nuvem de palavras, as classes 2 e 3 estão
muito próximas uma da outra. A principal diferença entre elas reside
no fato de que a Classe 3 lida mais com a questão do arranjo da ordem
mundial em si mesma, sem tantas menções à questão militar. Nesse pon-
to, fica muito claro como a imprensa brasileira percebe o avanço chinês
como preenchendo um certo vácuo deixado pela política protecionista
de Donald Trump. Mais do que isso, há uma visão generalizada de que,
apesar de um sistema socialista, a China é hoje o principal defensor do
liberalismo no comércio internacional.
Pequim avança para ocupar a lacuna que o novo protecionismo norte america-
no deixará. Em uma das últimas atividades do Governo chinês antes da pausa
para o Ano Novo lunar, o primeiro ministro, Li Keqiang, falou por telefone
com a chanceler alemã AngelaMerkel. Amensagem: que ambos os países
devem garantir a estabilidade do sistema econômico internacional diante dos
atuais momentos de incerteza no mundo. Tempos que se precipitaram com
a chegada à Casa Branca de Donald Trump e que abriram uma oportunidade
para que Pequim se posicione como baluarte da ordem mundial. O presidente
Xi Jinping já tinha assentado as bases, em seu discurso em Davos apenas três
dias antes da posse de Trump em Washington, quando lançou uma defesa
acalorada da globalização econômica, do livre comércio e da luta contra a
mudança climática. E o próprio Li defendeu, em um artigo para a Bloomberg
Businessweek, que a China oferece uma âncora de estabilidade e crescimen-
to com sua mensagem consistente de apoio às reformas, abertura e livre
comércio. Continuamos convencidos de que a abertura econômica beneficia
a todos, em casa e no exterior. Durante seu mandato, Xi Jinping se tornou um
dos líderes chineses quemais viajou na história recente do país. Em momentos
em que a ONU pareceu desgastada, ofereceu apoio, financiamento e tropas.
Foi anfitrião da reunião anual do G 20, propôs novos acordos comerciais, criou
um novo banco de desenvolvimento o BAII e quer desenvolver uma rede de
infraestrutura que conecte a China ao Ocidente (LIY, 2017).
Há, entretanto, grandes ressalvas quanto ao fato de que a China
ainda representa algo “desconhecido” para o Ocidente, uma visão, por
sinal, bastante difundida no Brasil. Isso causa uma certa suspeição com
respeito às reais intenções da China, tanto quanto potência global, em
sentido amplo, como também no que diz respeito à BRI, mais especifica-
mente. A passagem abaixo, de março de 2019, é bastante ilustrativa:
Mas talvez amaior dificuldadeque os chineses têm à frente seja a de lidar,
especialmente fora de sua área de influência imediata, com a resistência ao
desconhecido, com o desconforto com o diferente e com a desconfiança em
relação às intenções chinesas e ao modo de a China operar. A realidade é que o
mundo ainda está se adaptando à emergência da China como potência mundial,
como pólo alternativo de poder. Esse possivelmente é o principal desafio para as
ambições globais da BRI. Os objetivos da diplomacia econômica chinesa se asse-
melham aos das potências tradicionais, como EUA e União Européia, em relação
aos quais a resistência costuma ser muito menor. Naturalmente, a China tem sua
própria visão de mundo, tem sua maneira de atuar o que não é ruim em si, mas
é distinto eisso causa suspeição. Apesar do rápido avanço da BRI, ainda está em
cursoamissão de convencer omundo de que a iniciativa interessa efetivamente
aos parceiros, e não apenas à China (PRAZERES, 2019).
144
Ian Prates, Carolina Santos Lages, Vitor Matheus Oliveira de Menezes
A Belt and Road Initiative na mídia brasileira
Classe 5: A BRI na política brasileira
Dentre as reportagens analisadas, a primeira vez que a BRI foi apon-
tada como um projeto do qual o Brasil poderia participar foi em uma ar-
tigo publicado pelo Le Monde Diplomatique Brasil em 12 de junho de 2017,
intitulado “A nova rota da seda e o Brasil”. O artigo limita-se a descrever
a BRI, mas já antevê como o Brasil poderia se beneficiar no futuro.
No mínimo, é fundamental que atores brasileiros acompanhem de perto os
debates e as iniciativas associadas. Mas um engajamento mais institucionalizado
e estratégico daria ainda mais peso a essa participação. Uma comissão intermi-
nisterial, com representantes dediversos órgãosque lidam com planejamento
econômico e de política externa, ajudaria a garantir a presença brasileira e a
fortalecer a participação substantiva nos principais debates acerca do Obor.
Por meio do Novo Banco do Brics ou se vier a tornar se sócio do AIIB, o Brasil
tambémdeve participar dos debates normativosacerca da iniciativa edomodelo
de desenvolvimento que ela busca promover. Damesma forma, a sociedade civil
deve engajar se nas discussões, fomentando pesquisas e debates sobre o assunto
através do setor privado, de centros de pesquisa e de ONGs. Em ummundo cada
vez maismultipolar, o Brasil não pode se dar ao luxo de ficar de fora das princi-
pais discussões e iniciativas geopolíticas (ABDENUR;MUGGAH,2017).
O tema não continuou chamando muita atenção da mídia brasilei-
ra até janeiro de 2018, quando, por ocasião do Fórum China-CELAC, em
Santiago do Chile, foi formalizado o convite para que os países latino-a-
mericanos integrassem a BRI. Entretanto, o convite chinês não despertou
muito interesse nem dos países latino-americanos (PIRES, 2019) nem da
imprensa brasileira.
Foi somente em maio de 2019, durante a visita à China do vice-
-presidente brasileiro Hamilton Mourão, que o tema de fato ganhou os
jornais. Não por acaso, é possível ver que a Classe 5 de palavras tem o
nome do vice como a mais recorrente, seguida pelo nome do próprio
presidente, Jair Bolsonaro.
No Brasil, a visita do vice-presidente foi considerada como uma im-
portante tentativa de minimizar os efeitos das polêmicas declarações do
Presidente Jair Bolsonaro, então candidato, durante a campanha presi-
dencial de 2018. Naquele contexto, com um discurso fortemente inclina-
11. Dumping China, whom Bolsonaro
do a um populismo nacionalista de direita, Bolsonaro afirmou diversas
once described as an exceptional part-
vezes que a China não estava comprando do Brasil, mas sim “comprando
ner, may serve some specific political
purpose. But the economic cost can be
o Brasil”, e que as relações bilaterais entre os dois países precisavam ser
backbreaking for the Brazilian economy,
revistas (SPRING, 2018).
which has just emerged from its worst
As declarações do presidente com relação à China causaram
recession in history.
apreensão, seja por parte dos analistas econômicos, que reconhecem a
enorme importância da China para a economia brasileira, seja por parte
dos setores que exportam para a China, especialmente os representantes
do agronegócio. Não por acaso, o editorial do China Daily “No reason
for ‘Tropical Trump’ to disrupt relations with China”, em 29 de outubro
de 2018, causou grande alarde no Brasil. Naquela ocasião, a mensagem de
Pequim soou como um claro e ameaçador recado às intenções do presi-
dente eleito em seguir a linha radicalizada de Donald Trump:
Boicotar a China, que Bolsonaro descreveu como um parceiro excepcio-
nal, pode servir a algum propósito político específico. Mas o custo eco-
nômico pode ser difícil para a economia brasileira, que acaba de emergir
de sua pior recessão da história11 (CHINA DAILY, 2018, tradução nossa).
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 128-151
O fato é que a visita de Hamilton Mourão à China e o encontro
com o Presidente Xi Jinping em maio de 2019 parece ter retomado a nor-
malidade e melhorado as perspectivas das relações entre os países. Mais
simbólico do que efetivo do ponto de vista da assinatura de acordos (CA-
RIELLO, 2019), o encontro serviu para preparar o terreno para uma fu-
tura visita do presidente Jair Bolsonaro, ainda em 2019, para reativar a
COSBAN, suspensa desde 2016.
Nesse encontro, a China oficializou o convite para a integração
brasileira à BRI, e foi a partir daí que o tema de fato passou a despertar
interesse como algo que possa afetar o Brasil diretamente. Desde então, a
imprensa brasileira tem tratado do tema com cautela e, embora destaque
as oportunidades que possam surgir de um possível acordo, ressalta dois
pontos em especial. O primeiro é que a BRI tem inclinações geopolíticas e
o Brasil deve estar atento para este fato, especialmente considerando sua
posição de proximidade com os Estados Unidos. O segundo atenta para
o fato de que a adesão do Brasil à BRI não significa, automaticamente,
receber um “cheque em branco” de investimentos.
Setores no Brasil notam que uma participação brasileira não significaria ganhar
um cheque a ser descontado logo para investir em infraestrutura. O programa
temmotivações geopolíticas e econômicas. Omais importante é a parte política,
com Pequim querendo dar demonstração de força e influência, como ocorreu ao
obter a entrada da Itália o primeiro país, neste caso, do G7, grupo dos maiores
industrializados , o que causou divisão entre os europeus. Para certos observa-
dores da cena bilateral, com ou sem Nova Rota da Seda, o investimento chinês
continuará a tomar o rumo do Brasil quando Pequim identificar oportunidades
no país. Em setores da academia no Brasil, uma participação brasileira na Nova
Rota da Seda é vista de forma favorável, para maior integração do país no exte-
rior e sem alterar a relação com Washington. Fontes do segmento notam que o
Brasil precisa estar atento também à participação no programa americano pelo
qual a Casa Branca tenta se contrapor à iniciativa chinesa. Xi Jinping promove
uma visão mais assertiva da China e, no cenário de um novo padrão de cresci-
mento global menor, busca conquistar mercados para seus produtos de consumo
e reduzir o excesso de capacidade industrial do país. (MOREIRA, 2019).
Vale destacar, por fim, uma entrevista concedida pelo Vice Presi-
dente Hamilton Mourão ao jornal Valor Econômico, logo após a sua via-
gem oficial à China, em maio de 2019. Nessa oportunidade, Mourão re-
velou que a prioridade da viagem foi reativar a COSBAN, mas também
revelou sua visão sobre a “agressividade chinesa” nos negócios.
Primeiro que a Cosban [Comissão SinoBrasileira de Alto Nível de Concertação e
Cooperação] voltasse a funcionar, porque estava háquatro anos parada. Aideia
é realmente colocá-la como mecanismo demais alto nível, em que haja um filtro
de todo esse relacionamento, porque os chineses sãomuitoagressivos. Eles vão
em governo estadual, vão emministério emuitas vezes a gente não tem controle
e não sabe o que está acontecendo (ARAÚJO; RITTNER; MURAKAWA, 2019).
Posteriormente, quando indagado se o Brasil iria aderir à BRI, vol-
tou a demonstrar certo incômodo com a agressividade chinesa, mas des-
tacou que o Brasil considera aderir à BRI desde que se encaixe nas suas
prioridades e necessidades.
Os chineses hoje estão muito impositivos em cima dessa questão da Belt And
Road Initiative [conhecida também como Nova Rota da Seda]. É quase uma la-
çada que eles te dão para te deixar, vamos dizer assim, alinhados às necessidades
chinesas. A orientação do presidente era que a gente não desse um sinal positivo,
ficasse com um sinal de que nós consideramos a Belt And Road ,mas queremos
que ela se adapte às nossas necessidades, e não única e exclusivamente às da Chi-
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Ian Prates, Carolina Santos Lages, Vitor Matheus Oliveira de Menezes
A Belt and Road Initiative na mídia brasileira
na. Em uma guerra comercial,a gente tem que explorar as oportunidades, temos
que ser flexíveis e pragmáticos (ARAÚJO; RITTNER; MURAKAWA, 2019).
Um último ponto da entrevista que merece ser mencionado é quan-
do ele foi indagado sobre como o Brasil poderia participar da BRI sem cair
no debt-trap. Nesse ponto, o vice-presidente destacou que
O que a gente tem que evitar é o seguinte: quero emprego gerado aqui, não
aquele [projeto] que o cara traz 100mil chineses para trabalhar no Brasil. O que
queremos nessa questão? Vamos falar especificamente de investimento. Nós
precisamos de investimento em infraestrutura. Aquilo que for de infraestrutura e
que vai beneficiar o comércio com a China é um investimento bom que atende o
interesse dos dois países (ARAÚJO; RITTNER; MURAKAWA, 2019).
Desde então, o tema da BRI tem aparecido pouco namídia brasilei-
ra ou, quando muito, como algo relacionado à guerra comercial entre a
China e os Estados Unidos. Apesar do tema ter voltado à pauta após os en-
contros oficiais agendados entre o Presidente brasileiro Jair Bolsonaro e o
Presidente chinês Xi Jinping - um em outubro de 2019 na China e o outro
em novembro de 2019 no Brasil, durante a Cúpula dos BRICS - pouco se
avançou nessa discussão.
Síntese dos resultados
A mídia brasileira ainda tem uma visão relativamente neutra, em-
bora positiva, com relação à BRI. De modo geral, tende a descrevê-la
como um grande projeto de infraestrutura que se insere no quadro das
ambições chinesas de afirmação enquanto potência mundial. Ao mesmo
tempo, reverbera parte das críticas que ecoam na imprensa internacional
ocidental, especialmente aquelas que dizem respeito ao debt-trap. É inte-
ressante observar, contudo, a ausência de outro ponto de vista bastante
presente nas análises internacionais, qual seja, a de que a BRI nada mais é
do que uma estratégia Chinesa para garantir o fluxo de recursos naturais
para o seuterritório.
Quanto à possível incorporação do Brasil à BRI, a imprensa man-
tém a inclinação positiva, conquanto cautelosa. Além das críticas mais
gerais ao projeto, o fator geopolítico e o posicionamento do Brasil frente
à disputa pelo poder internacional entre Estados Unidos e China são os
principais temas abordados.
Discussão
As análises apresentadas no presente trabalho demonstram que,
embora haja uma inclinação para uma visão positiva da BRI, a iniciativa
chinesa ainda não é muito conhecida no Brasil. Na mídia, o interesse vem
crescendo,mas é ainda tratado de forma superficial e sem explorar todo o
seu potencial - na maioria das vezes, as reportagens se limitam a descre-
ver a BRI como um pacote de investimentos em infraestrutura.
Por se tratar de uma democracia pluralista e multipartidária, o su-
cesso de grandes iniciativas no Brasil depende em larga medida do grau
de consenso em torno dos temas, seja nas arenas formais de decisão, seja
junto à opinião pública. O elevado grau de desconhecimento sobre a BRI,
portanto, configura uma especial oportunidade para iniciativas que bus-
147
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 128-151
quem moldar a imagem da BRI entre os setores da sociedade brasileira
- empresariado, decisionmakers, academia, membros do governo, clas-
se política, sociedade civil e opinião pública. Por outro lado, deve-se ter
em mente que o grau de polarização social e ideológica no Brasil torna a
construção de consensos especialmente desafiadora.
Essa mudança, entretanto, requer um esforço institucional por
parte da China com relação a três dimensões em especial. Em primeiro
lugar, maior clareza quanto aos reais objetivos da BRI do ponto de vista
das relações bilaterais. Em segundo, maior transparência quanto aos me-
canismos de governança e decisão. Em terceiro e, especialmente, deixar
mais claro que a BRI não se resume a um pacote de investimentos, mas
que consiste em uma ampla iniciativa que pretende estreitar os laços eco-
nômicos, sociais e culturais entre as nações.
Vale ressaltar que tal estratégia deve ser deliberadamente direcio-
nada e customizada para os países da América Latina, devido às suas es-
pecificidades institucionais e culturais. Nesses países, dentre eles o Bra-
sil, a China ainda é largamente vista como um país distante, não apenas
geograficamente, mas também do ponto de vista cultural e dos costumes,
como um lugar exótico e cuja aproximação enfrenta obstáculos. Não obs-
tante, é interessante notar a percepção dos brasileiros com relação à Chi-
na. A avaliação negativa declinou de 28.0% para 23.5% entre 2005 e 2018,
ao passo que a avaliação “muito positiva” subiu de 9.4% para 17.6%, de
acordo com dados do Latinobarômetro.
Esses fatores não devem ser subestimados. No plano institucional,
mais especificamente, destaca-se o fato de que as estruturas estatais e o
setor privado são deficientes para articular estratégias de longo prazo e
sinalizar às empresas chinesas as ações necessárias para a coordenação de
grandes projetos de cooperação, tal como a BRI (CENTRO BRASILEIRO
DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS, 2018, p. 11). Justamente por isso, o
papel da China também reside no esforço de suprir esta parcial ausência
de know-how institucional.
Por outro lado, o Brasil tem um arcabouço regulatório maduro e
12. Segundo declaração do governador
dispõe de mercado de capitais robusto o suficiente para torná-lo menos
de São Paulo em agosto de 2019, “São
dependente de financiamento externo, diferentemente de boa parte dos
Paulo reúne condições para se tornar
países que já aderiram à BRI até o momento. Isto configura uma exce-
um ponto de vanguarda da Nova Rota
da Seda, o movimento de abertura e
lente oportunidade para que a China apresente ao resto do mundo a BRI
integração promovido pelo governo do
como uma forma de parceria equilibrada, indo de encontro às três prin-
presidente Xi Jinping (DÓRIA, 2019).
cipais críticas que a iniciativa tem sofrido: ser um mecanismo de subor-
dinação econômica através do debt-trap; incapacidade na coordenação de
arranjos de governança complexos; e impactos socioambientais negativos
(CENTRO BRASILEIRO DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS, 2019).
Destaca-se, ainda, o fato de que, embora a BRI deva se efetivar pri-
meiramente a partir da adesão em nível nacional, a eventual ausência
de uma efetiva coordenação federal não impede os estados brasileiros de
propor e executar acordos de cooperação internacional. Isso, de fato, já
vem ocorrendo, em grandemedida no que tange às relações entre Brasil e
China, especialmente nos estados do Nordeste brasileiro (MELLO, 2019).
A incorporação à BRI pode potencializar ainda mais este arranjo, ideia
que já foi inclusive aventada pelo governador de São Paulo12.
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Ian Prates, Carolina Santos Lages, Vitor Matheus Oliveira de Menezes
A Belt and Road Initiative na mídia brasileira
Em princípio pode parecer, a olhos incautos, que a adesão à BRI de-
pende apenas de que o Brasil aceite o convite chinês. É certo que o Brasil
ainda precisa definir melhor as suas prioridades e os seus interesses no
processo de estreitamento das relações com a China (NEVES, 2019), des-
tacando-se aí o lugar a ser ocupado na BRI. Porém, o sucesso da parceria
também depende do esforço da China em mostrar à sociedade brasileira
o que tem a oferecer. Feito isso, a BRI tem tudo para se consolidar como
um canal promissor de cooperação entre os países.
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151
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 152-173
Da ação à reação: o caso chinês
na consolidação do monopólio de
Elementos de Terras Raras à demanda na
Organização Mundial do Comércio
From action to reaction: the Chinese case in the
consolidation of the Rare Earth Elements monopoly and
the complaint at the World Trade Organization
De la acción a la reacción: el caso chino en la
consolidación del monopolio de elementos de tierras raras
sobre la queja de la Organización Mundial de Comercio
1. Bacharelanda em Direito (UFPB),
Mércia Cristina Gomes de Araújo1
Mestre em Relações Internacionais
(UEPB), João Pessoa/PB, Brasil.
Alexandre Cesar Cunha Leite2
Elia Elisa Cia Alves3
2. Docente do Programa de Pós-Gradua-
ção em Relações Internacionais da Uni-
versidade Estadual da Paraíba (PPGRI/
UEPB) e do Programa de Pós-Graduação
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2020v8.n3.p152
em Gestão Pública e Cooperação
Internacional da Universidade Federal
da Paraíba (PGPCI/UFPB), João Pessoa/
Recebido em: 29 de novembro de 2019
PB, Brasil. Orcid: orcid.org/0000-0002-
Aceito em: 04 de março de 2020
0209-2717.
3. Docente do Programa de Pós-Gradua-
ção em Gestão Pública e Cooperação
RESUMO
Internacional da Universidade Federal
da Paraíba (PGPCI/UFPB), João Pessoa/
Qual a estratégia da China em mercados de recursos naturais em que tem
PB, Brasil. Orcid: orcid.org/0000-0002-
grande participação na oferta? A partir de um estudo de caso eminentemente
0434-7656.
qualitativo, mas com ferramentais quantitativos, tais como índice de poder
de monopólio do mercado de Elementos de Terras Raras (ETR), mostramos
como a China consolidou-se como monopolista e como reagiu às acusações no
sistema internacional de comércio. Os ETR não são terras e tampouco raras,
mas caracterizam um importante insumo da cadeia produtiva comercial global,
destacando-se, majoritariamente, nos sistemas de controle de mísseis, de defesa
e de comunicação. Afinal, qual o interesse da China em obter o controle sobre a
cadeia produtiva desse setor? Como o país alcançou isso e quais instrumentos de
política industrial e comercial foram empregados? Qual a reação dos outros ato-
res nesse mercado? Sugere-se que o objetivo de monopolizar a cadeia produtiva
dos recursos naturais estratégicos de ETR foi em consolidar o poder econômico
chinês. Mostramos como a China ocupou uma posição privilegiada no setor,
galgando a posição de maior exportador destes elementos e forte poder de mo-
nopólio, calculado através de índices de elasticidade-preço da demanda e como
foi seu posicionamento no litígio internacional.
Palavras Chave: China. Elementos de Terras Raras. Poder Econômico.
Monopólio.
152
Mércia Cristina Gomes de Araújo, Alexandre Cesar Cunha Leite, Elia Elisa Cia Alves Da ação à reação: o caso chinês na consolidação do monopólio de
Elementos de Terras Raras à demanda na Organização Mundial do Comércio
ABSTRACT
What is Chinese strategy in natural resource markets with a large supply partici-
pation? From an eminently qualitative case study, but with quantitative tools such
as monopoly power index of the Rare Earth Elements (REE) market, we show
how China has consolidated as a monopolist and howit has responded to the ac-
cusations in the international trading system. REEs are neither rare nor land, but
they characterize animportantinput of the global trade supply chain, standing
out mainly in missile control, defense and communication systems. After all,
whatis China’s interest in gaining control over its production chain? How did the
country achieve this and what instruments of industrial and trade policy were
employed? What is the reaction of other actors in this market? It is suggested
that the goal of monopolizing the supply chain of strategic RREs natural resour-
ces was to consolidate Chinese economic power. We show how China occupied
a privileged position in the sector, reaching the position of largest exporter of
these elements and strong monopoly power, calculated through price elasticity
indices of demand and howitwas positioned in the international dispute.
Keywords: China. Elements of Rare Earths. Economic Power. Monopoly.
RESUMEN
¿Cuál es la estrategia de China en los mercados de recursos naturales donde
tiene una gran participación en el suministro? A partir de un estudio de caso
eminentemente cualitativo, pero con herramientas cuantitativas como el índice
de poder de monopolio de mercado de Elementos de tierras raras (ETR), mos-
tramos cómo China se ha consolidado en la posición de monopolio y cómo ha
respondido a las acusaciones en el sistema de comercio internacional Los ETR
no son raros ni terrestres, pero caracterizan un aporteimportante de la cadena
de suministro del comercio mundial, destacando principalmente en los sistemas
de control de misiles, defensa y comunicación. Después de todo, ¿cuál es el in-
terés de China en obtener el control de su cadena de producción? ¿Cómo logró
el país esto y qué instrumentos de política industrial y comercial se emplearon?
¿Cuál es la reacción de otros actores en este mercado? Se sugiere que el objetivo
de monopolizarla cadena de suministro delos recursos naturales estratégicos
ETR era consolidar el poder económico chino. Mostramos cómo China ocupó
una posición privilegiada en el sector, alcanzando la posición de mayor expor-
tador de estos elementos y un fuerte poder de monopolio, calculado a través
de los índices de demanda de elasticidad de precios y cómo se posicionó en la
disputa internacional.
Palabras clave: China. Elementos raros de la Tierra. Poder Económico. Mono-
polio.
4. Um recurso natural estratégico é
aquele que “é a chave do funcionamen-
to do sistema capitalista de produção e/
Introdução
ou para a manutenção da hegemonia re-
gional e mundial” (RAMOS et al., 2010,
Desde a década de 1970, o campo teórico das Relações Internacio-
p. 32). À medida que uma matéria-prima
passa a ser potencialmente vital para
nais (RI) tem cedido importante espaço à interdependência e complexi-
o desenvolvimento de atividades
dade dos problemas estatais. Ainda assim, em contraste com questões
econômicas, a sua escassez traz à tona
referentes aos jogos de poder entre os Estados, noções de soberania,
um componente conflitivo da geopolítica
em função da própria assimetria de sua
instituições internacionais e relações comerciais, a disputa por recursos
dotação (SENHORAS, MOREIRA, VITTE,
naturais não constitui o foco prioritário da área (FUSER, 2010). Grande
2009).
parte da literatura apresenta recursos naturais estratégicos4 como fator
condicionante à configuração do poder bélico (KLARE, 2000; KREMER,
2012), mesmo quando diante do mesmo objeto desse trabalho (MELO;
HAMANA, 2015).
153
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Não obstante, esse trabalho busca desvencilhar-se de uma pers-
pectiva militarizada dos recursos naturais. Do ponto de vista econômi-
co, Oliveira (2010) salienta as alterações do sistema econômico mundial
desde o pós 2ª Guerra Mundial, apontando a disputa pelo controle dos
principais mercados do mundo, dentre os quais destacam-se as maté-
rias-primas. Segundo esse autor, o crescimento econômico de países em
desenvolvimento impulsionou a busca por uma maior projeção política
de coparticipação nos processos decisórios internacionais. Nesse sentido,
Ramos et al. (2018) destacam a maior articulação institucional da China,
especialmente no que tange à busca por consolidar uma agenda de gover-
nança econômica paralela à dirigida pelos países desenvolvidos.
Leite (2011) destaca o dinamismo econômico chinês na esfera do co-
mércio internacional, seja atuando como polo exportador, importador ou
como investidor estrangeiro em grande escala. Alinhando seus interesses
nos ambientes doméstico e internacional, no ano de 1978, sob orientação
de Deng Xiaoping, a China seguiu rumo a uma economia voltada para o
5. Terras raras (TR) ou Elementos de
Terras Raras (ETR) compreendem uma
mercado (WALL, 1996; EGLIN, 1997). Consequentemente, a emergência
série de elementos químicos que se
chinesa alterou as estruturas produtivas globais. Particularmente, no se-
encontram na tabela periódica entre
o Lantânio (La;57) e o Lutécio (Lu;71).
tor primário, ao criar dinâmicas que impulsionaram uma grande deman-
Somados a essa série estão os metais
da de recursos naturais, a China assumiu o posto de responsável pela alta
Escândio (Sc;21) e Ítrio (Y;39). Os ETR
dos preços internacionais de commodities, lugar que terminou por estabe-
caracterizam-se como um importante
insumo da cadeia produtiva comercial
lecê-la como motor da expansão industrial extrativa em nível mundial
global, e destacam-se, majoritariamen-
(MORENO, 2015).
te, nos sistemas de controle de mísseis,
Diante disso, o artigo tem por objetivo analisar os recursos natu-
de defesa e de comunicação (ROCIO; da
SILVA; de CARVALHO; CARDOSO, 2013,
rais estratégicos sob uma perspectiva da Economia Política Internacional
LEITE; ARAÚJO, 2015). Além disso, os
(EPI), buscando compreender os Elementos de Terras Raras (ETR/TR)5
ETR são utilizados desde a composição
empregados como um recurso de poder econômico pelo Estado chinês.
de imãs, lasers, radares, lentes de
câmeras, motores elétricos de auto-
Apesar do reducionismo das análises de EPI focarem nas relações entre
móveis até nas blindagens de reatores
Estado e Mercado, conforme aponta Gonçalves (2005), esse é um tema
nucleares e em materiais usados no
refino do petróleo.
que perpassa toda a agenda dos estudos da área, seja por uma perspecti-
va mais liberal-institucional (FRIEDEN E LAKE, 2000) ou mais crítica.
Diante desse quadro, busca-se compreender o interesse da China no con-
trole sobre a cadeia produtiva dos ETR, sugerindo-se que, o controle das
reservas, depósitos e do consumo de alto valor adicionado em produção
de tecnologia high tech, confere à China maior poder de barganha, refleti-
do no seu aumento de poder econômico. A China é o país ofertante desse
recurso com maior importância no mercado, influenciando variáveis cha-
ve no funcionamento do mesmo, tais como preço e volume negociado.
Sobre esse tema Wubbeke (2013) bem como Kalantzakos (2018) des-
tacam que os controles de exportação de ETR implementados pela China
não podem ser analisados isoladamente e sugere que a explicação geopolí-
tica, que vê os recursos naturais como instrumentos da política de poder,
só pode ser parcialmente atribuída às políticas chinesas de ETR. Segundo
o autor, é preciso considerar as demandas domésticas emergentes sobre a
dimensão ambiental e de desenvolvimento industrial. Do ponto de vista
metodológico, tal problemática será observada através do estudo do caso
da estratégia de inserção monopolista chinesa nesse mercado, a partir da
restrição da produção, com o ápice através da abertura de um painel na
Organização Mundial do Comércio (OMC) em 2012 (OMC, 2015).
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Mércia Cristina Gomes de Araújo, Alexandre Cesar Cunha Leite, Elia Elisa Cia Alves Da ação à reação: o caso chinês na consolidação do monopólio de
Elementos de Terras Raras à demanda na Organização Mundial do Comércio
A pertinência temática somada ao caráter atual do trabalho perpas-
sa inúmeras questões. Primeiramente, conforme já mencionado, grande
parte da produção acadêmica no Brasil sobre ETR é instrumentalizada
pela análise militar-estratégica ou geopolítica (REIS, 2017). Em segundo
lugar, há que se ressaltar que a escalada das disputas comerciais entre
os EUA e a China, desde 2017, revela uma resposta à uma estratégia que
vinha sendo construída pela potência emergente paulatinamente e con-
solidada desde o início dos anos 2000. Finalmente, ainda que não tenha
a mesma ênfase que algumas commodities minerais mais conhecidas, as
ETR têm amplo destaque nos meios relacionados às atividades minerado-
ras de pesquisa, exploração, produção, assim como de comercialização.
Para isso, o artigo está dividido em quatro partes, incluindo essa
seção introdutória. Na seção 2, busca-se situar o debate do ponto de vista
teórico e descrever como o país conseguiu se projetar no setor de ETR
como grande monopolista, posição identificada a partir do cálculo de sa-
liência das relações comerciais. Na seção 3, discute-se o caso de disputa na
OMC, ilustrando como esse espaço foi instrumentalizado pelo país para
consolidar sua estratégia. Finalmente, a seção 4 traz considerações finais.
O mercado de Terras Raras e a ascensão chinesa nos anos 2000
Os ETR foram descobertos em território chinês no final da década
de 1920, no distrito de Bayan Obo, cidade mineira localizada no oeste da
Mongólia Interior. Até esta data (ou esta descoberta), sua produção era
majoritariamente estadunidense. O interesse chinês em influir sobre os
ETR era inexistente até meados da década de 1960. Esse cenário foi al-
terado no governo de Deng Xiaoping, particularmente a partir de 1986.
Desde então, a China optou por uma estratégia de longo prazo, envol-
vendo desde o domínio da extração até a produção e rotas de distribuição
(CARDOSO; PAZETTI; SANTOS, 2014).
6. Com início em meados de 2003, a
Nos anos 1980, a China promoveu uma redução de preço para pro-
produção no país estruturou-se em
dois grupos, o primeiro compreendendo
mover a desmobilização da extração dos insumos no resto do globo. Des-
as províncias de Mongólia Interior,
tarte, países como os EUA e o Japão optaram por não produzir e passa-
de Gansu e de Sichuam, e com uma
ram a importar a matéria-prima da república asiática.
produção centrada em minérios
detentores de bastnasita. O segundo
A estratégia chinesa pode ser analisada em três momentos distintos
grupo compreendendo as províncias de
(LEITE; ARAÚJO, 2015):
Guangdong, Human, Jiangxi e Jiangsu,
com uma produção voltada para argilas
(i) Aumento da demanda: ao formar grandes e atrativos estoques
enriquecidas com elementos pesados de
após a queda nos preços dos minerais no final da década de 1990;
TR (LEITE; ARAÚJO, 2015).
entre os anos 2000 e 2009. Nesse ponto, “a China tornou-se um
mercado atrativo para importação de matérias de terras-raras”6
(ROCIO; da SILVA; de CARVALHO; CARDOSO, 2013);
(ii) Restrição da oferta: após estabelecer planos de redução de quota
de exportação em 2010, entre 2011 e 2013, a China aumentou
a sua quota de produção de 89,20 toneladas métricas em 2010
para cerca de 93,80 toneladas métricas em 2011, um aumento
de cerca de 5%. Além disso, o Estado chinês impôs tarifas de
exportação de 25% sobre determinados produtos, enquanto que
os outros estariam sujeitos a uma tarifa de 15% (LIMA, 2011.
LEITE; ARAÚJO, 2015);
155
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 152-173
(iii) Explosão do aumento dos preços dos insumos que, segundo
Serra (2011), multiplicaram-se por 10.
Kay (2009) salienta que o poder econômico tem respaldo no po-
der de monopólio ou no monopsônio, ou seja, na existência de um único
vendedor de um bem ou serviço particular ou na existência de um único
comprador para esse bem. De acordo com Strange (1994), “p impossível
ter poder político sem o poder de compra, para comandar a produção e
mobilizar o capital. E é impossível ter poder econômico sem a sanção da
autoridade política, sem a segurança jurídica e física. Isso só pode ser for-
necido pela autoridade política” (STRANGE, 1994, p. 25).
Essa definição de poder econômico é particularmente importante.
Isso porque, atentando-se para a definição de poder voltada para o con-
trole sobre recursos naturais, existe uma crescente valoração histórica
de sua geopolítica. Na medida em que a abundância de recursos em um
território contrasta com a escassez em outro, dá-se início a uma natureza
iminentemente conflitiva. Desse modo, no campo econômico, o poder de
monopólio e o poder de produção distinguem os atores do sistema com
mais ou menos poder frente aos demais.
Entretanto, segundo Nye (2012), a escassez de recursos em um de-
terminado Estado não é indício de baixo poder econômico. Esse autor sa-
lienta que, sem uma parcela significativa de recursos naturais, no século
XX o Japão alcançou o patamar de segunda maior economia do mundo.
Por outro lado, países favorecidos de petróleo permaneceram fracos por
não conseguirem transformar seu recurso em poder nacional ou riqueza.
Destaca-se que concepção de poder como a capacidade de um ator usar
seus recursos materiais convertendo-os e levando outros atores a fazerem
o que eles não fariam em outra situação tem sido amplamente operacio-
nalizada na política internacional.
A competição em torno do acesso às fontes de recursos valiosos
acompanha a trajetória da humanidade desde a pré-história (KLARE,
2000; YERGIN, 2014). A esse respeito, Gilpin (1981) aponta que o efeito da
lei dos retornos decrescentes, responsável pelo funcionamento econômi-
co em qualquer sociedade e em qualquer período de tempo, impulsiona a
disputa entre os atores pela posse de recursos valiosos. Observa-se, assim,
que os recursos essenciais e difíceis de substituir, tornam-se sujeitos a cer-
to grau de risco de seu fornecimento. Logo, entende-se que a geopolítica
dos recursos naturais estratégicos está diretamente ligada a cinco fatores
principais: “1. ao valor das commodities no mercado internacional, 2. às
taxas de crescimento dos países que compõem o Sistema Internacional, 3.
à escassez da mercadoria, 4. à sua utilidade e 5. à inelasticidade do bem”
(MACHADO, 2012, p. 18).
Collier e Hoeffler (2004) “argumentam que a alta volatilidade dos
preços internacionais de commodities faz com que os países importadores
sejam confrontados com choques de preços internos” (LEITE; ARAÚJO,
2015), que impactam a economia doméstica dos Estados e requerem es-
tratégias de gerenciamento adequadas, nem sempre aplicadas. A esse res-
peito, Peters (2004) argumenta que a perspectiva da emergência de confli-
tos relacionados com a escassez de recursos naturais somente despertou
a atenção dos teóricos em 1973, a partir do primeiro choque do petróleo.
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Mércia Cristina Gomes de Araújo, Alexandre Cesar Cunha Leite, Elia Elisa Cia Alves Da ação à reação: o caso chinês na consolidação do monopólio de
Elementos de Terras Raras à demanda na Organização Mundial do Comércio
Nota-se, portanto, que o controle de um recurso valioso pode se
traduzir em poder. Segundo Strange (1994), o poder estrutural é com-
posto por quatro subestruturas independentes e complementares. Nesse
caso, salienta-se a importância da estrutura de produção para construção
e/ou projeção de um poder econômico sólido. Essa estrutura de produ-
ção refere-se ao índice dos arranjos do Estado que determina os termos
do que deve ser produzido, por quem e para quem. Logo, definir o que,
como e para quem se produz é fundamental para o Estado que almeja
deter poder na economia mundial.
Conforme o gráfico 1, as reservas de ETR encontram-se dispostas
em diferentes regiões do globo, como nos Estados Unidos (EUA), na Eu-
ropa, no Canadá, na Austrália e, principalmente, em solo chinês, com
39% das reservas globais.
Gráfico 1 - Disponibilidade de Reservas de Elementos de Terras Raras (Em milhões de
toneladas)
Fonte: Elaboração própria com base em USGS (2019). Atualizado de (LEITE; ARAÚJO,
2015).
Apesar de importante, um país pode possuir uma vasta reserva e
optar por não explorá-la, mas importar ETR, considerando altos custos
de produção, transporte e impacto ao meio-ambiente (JHA, 2014). Até a
década de 1980, EUA, Brasil, Índia, Austrália e África do Sul concentra-
vam a atividade de mineração e respondiam por mais de 60% da produ-
ção mundial de ETR. Dentre estes, apenas os EUA possuíam uma cadeia
de suprimentos integrada, ou seja, produziam além dos minérios, óxidos,
imãs e outros produtos com a presença dos elementos. Os demais eram
responsáveis apenas pela exportação dos minérios e seus concentrados de
baixo valor adicionado para a Europa Ocidental e o Japão (MEDEIROS E
TREBAT, 2017). Em 2018, a China respondia pela produção em toneladas
de 120.000, seguida da Austrália com 20.000, EUA com 15.000 e Brasil
com apenas 1.000, conforme pode ser visto no gráfico 2:
157
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Gráfico 2 - Produção de ETR em 2018 - Dados em toneladas
Fonte: Elaboração própria com base em USGS (2019).
Até o início da década de 1990, o principal processo de agregação
de valor em óxidos e metais puros era feito em países desenvolvidos, e
com baixa perspectiva de competição internacional (Cornell, 1993). Esse
cenário foi alterado pela China, a partir de seus avanços na capacidade
de processamento e refino dos ETR. Nessa época, a exploração de ETR
tornou-se um setor oficialmente protegido e estratégico na China, com
a proibição total do investimento estrangeiro na mineração dos elemen-
tos no país. Sendo assim, empresas estrangeiras só poderiam investir na
separação, fundição e processamento dos ETR através de joint ventures
com empresas chinesas aprovadas pela Comissão Nacional de Desenvol-
vimento e Reforma (NDRC - sigla em inglês) e pelo Ministério do Co-
mércio (MOFCOM - sigla em inglês) (JEPSON, 2012). Em 2010, a China
já era praticamente monopolista na oferta de ETR, com aproximadamen-
te 90% da produção mundial (LAPIDO-LOUREIRO, 2013; USGS, 2013;
SANTOS, 2014).
Conforme Rocio et al. (2013), a inserção da China no mercado in-
ternacional resultou de uma estratégia de longo prazo sistematizada após
uma queda nos preços dos minerais no final da década de 1990. Desde
então, a China aumentou sua produção em 450%, saindo de 16.000 tone-
ladas métricas para 73.000 toneladas métricas. Nos anos seguintes, a pro-
dução chinesa ampliou-se gradualmente, chegando a 2010 com 120.000
toneladas métricas (TSE, 2011), embora o consumo chinês tenha perma-
necido relativamente estável no período (TSE, 2011; MASSARI E RUBER-
TI, 2012). Consequentemente, olhando pelo lado da oferta do mercado,
além de se tornar o maior produtor, a China adquiriu o papel de maior
exportador mundial de ETR, conforme o gráfico 3.
158
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Elementos de Terras Raras à demanda na Organização Mundial do Comércio
Gráfico 3 - Principais países exportadores em 2017
Fonte: Elaboração própria com base em OBSERVATORY of Economic Complexity (2017).
Com a concorrência entre as empresas e os governos locais que
dependiam dos produtores para fornecer emprego e gerar receita para a
economia local, a produção real da China excedeu o objetivo de produ-
ção do governo (CHINA STATE COUNCIL, 2006). Já nos anos 2000, os
produtores chineses e o governo discutiram formas de controlar a produ-
ção e as exportações dos ETR, sob o discurso de conservar os recursos e
proteger o meio ambiente. Nesse sentido, o governo intensificou a regu-
lamentação e decretou o encerramento do funcionamento de minas ile-
gais dispostas em determinadas províncias, de modo que a produção de
ETR permaneceu estável entre 2007 e 2011 (TSE, 2011). Em 2006, a China
passou a instituir uma taxa de licenças para a exportação dos insumos, o
que aumentou em 13% seus preços e reduziu a competitividade dos de-
mais estados (MORRISON; TANG, 2012), conforme a Tabela 1. Em 2009,
a China já possuía grandes estoques (ROCIO et al., 2013).
Tabela 1 - Produção, consumo e cotas de produção e exportação de terras raras na
China, 2001- 2011 (dados em toneladas)
Ano
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
MIIT
119.500
110.700
89.200
NI
Cotas de
Produção
MLR
55.000
NI
NI
NI
NI
NI
86.620
87.020
90.180
87.620
89.200
NI
Produção
(est.)
73.000
81.000
88.000
92.000
98.000
119.000
133.000
12.000
125.000
129.000
120.000
NI
Consumo
(est.)
19.000
20.000
22.000
30.000
34.000
52.000
63.000
73.000
67.700
73.000
77.000
NI
Produtores
Cotas de
Domésticos e
47.000
45.000
NI
40.000
45.000
48.010
45.000
43.574
34.156
31.310
22512**
14.446***
Exportação
Comerciantes*
Joint-ventu-
res estrangei-
NI
NI
NI
NI
NI
17.570
16.070
16.069
15.834
16.845
7746****
NI
ras*
* Cotas de exportação em peso bruto de elementos Terras-raras a partir de 2005.
Englobam produtores e comerciantes nacionais e estrangeiros;
** Total da cota de exportação para 22 produtores domésticos e comerciantes;
*** A cota de exportação para 2011 é para a primeira parcela de 31 produtores
domésticos e comerciantes estrangeiros e Joint- VENTURES estrangeiras;
**** Total de cotas de exportação para produtores; NI: Não informado.
Fonte: Elaboração própria com base em Tse (2011).
159
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7. Tendo início ainda na década de
Desde 2000, as cotas de produção passaram a ser adotadas. No pe-
1990, o desenvolvimento de planos
ríodo indicado, as cotas maiores referem-se ao biênio 2008-2009. No se-
de produção para os ETR, que incluem
desde as cotas de produção globais
gundo semestre de 2009, o Ministério Chinês da Indústria e Tecnologia
até as cotas para províncias individuais
da Informação (MIIT)7 informou a exportação de cinco tipos de ETR seria
era de responsabilidade do Minis- tério
restringida, até 2014, embora tal ação não havia sido aprovada pelo Con-
da Terra e Recursos da China (MLR,
sigla em inglês). Até então, era função
selho de Estado Chinês (LEKOVITZ, MUSTAFAGA, 2010; REPORTLIN-
dos governos provinciais gerir e atribuir
KER, 2016). Como resultado, exportação de ETR caiu de 50.150 tonela-
cotas de produção a empresas
das, em 2009, para 30.250 toneladas em 2010 (ANDREWS-SPEED, 2012).
mineradoras individuais. Todavia, uma
quantidade excessiva da produção foi
Uma nota divulgada em 2011 pelo Wall Street Journal, de Xangai
feita por mineiros que trabalharam sem
salientava que:
licenças, utilizando tecnologia obsoleta
e causando dados ambientais signifi-
A China está acumulando reservas estratégicas de metais de terras raras, uma ini-
cativos (TSE, 2011). Em virtude disso,
ciativa que pode dar ao governo chinês ummaior poder de influenciar os preços
em 2008, a responsabilidade sobre os
e ofertasmundiais de um setorque ele já domina [...]. AChina não é a únicaa
ETR foi transferida para o Ministério da
procurar estocar terras raras.Mas o país parece estarà frente dos outros países
Indústria, Informação e Tecnologia do
[...] (WSJ, 2011).
Estado (MIIT, sigla em inglês) que pas-
sou a emitir uma cota de produção para
O Gráfico 4 traz a evolução dos países na produção mundial até o
o país maior do que a que era então
ano de 2013.
definida pelo MLR. A alteração na cota
de produção ocasionou uma confusão
Gráfico 4 - Produção de compostos de TR (em toneladas de teor óxido)
entre os produtores dos ETR no final de
2010, isso porque ambos os Ministérios
passaram a estabelecer a mesma cota
de produção de terras raras.
Fonte: GEOLOGY.COM (2015).
Humphries (2013) salienta que, como resposta a esse movimento,
entre 2010 e 2011 houve um aumento no preço dos óxidos e metais de TR
decorrente da restrição das exportações chinesas e da falta de capacidade
de outros Estados de produzirem internamente o que antes importavam.
Resultante desse cenário, e afetada pelo controle governamental sobre a
exploração, a produção de ETR diminuiu nos anos seguintes, chegando
em 83.400 toneladas em 2013, com uma queda de aproximadamente 16%
160
Mércia Cristina Gomes de Araújo, Alexandre Cesar Cunha Leite, Elia Elisa Cia Alves Da ação à reação: o caso chinês na consolidação do monopólio de
Elementos de Terras Raras à demanda na Organização Mundial do Comércio
em relação a 2012. Em relatório do Ministério da Economia, Comércio e
8. A informação sobre o preço rela-
cionado ao ano de 2011 foi retirado
Indústria (METI) do Japão nota-se que os preços de alguns ETR aumenta-
do Relatório CRS R42510 - Regime de
ram drasticamente no país após a redução da cota de exportações chine-
Indústria e Exportação de TR da China:
Economia e Implicações comerciais
sa. O preço do disprósio subiu de US$ 250/kg em abril de 2010 para US $
para os Estados Unidos, por Wayne M.
2.840/kg em julho de 2011, enquanto o preço do neodímio aumentou de
Morrison e Rachel Y. Tang. Os preços
US $ 42/kg em abril de 2010 para US $ 334/kg em julho 20118.
referentes ao ano de 2012 e 2013
foram obtidos da Lynas Corp. Relatório
O gráfico 5 ilustra as tendências da série histórica de preços, indi-
Trimestral, junho de 2013.
cando, porém, que após esses picos, os preços caíram no primeiro semes-
tre de 2012 e continuaram a cair no segundo semestre de 2013.
Gráfico 5 - Preços selecionados de óxido de terras raras entre 2009 e 2013. Dados em
U$/Kg
Fonte: Lynas Corporation (2013).
Diante do cenário sobre a trajetória da oferta mundial de ETR, a
análise realizada indica o panorama da demanda de ETR. A gráfico 6
elenca os principais países importadores.
Gráfico 6 - Importação bruta de compostos de terras raras da China por país - dados
de 2017
9. Conforme Schmid (2019), destaca-se
que desde então, o Japão tem tentado
ativamente garantir seu suprimento
fora da China, a fim de reduzir sua
dependência. Com base em uma
análise da evolução do mercado e das
atividades do Japão nos últimos anos, o
autor sugere algumas lições aprendidas
são aplicadas aos EUA, que atualmente
enfrentam incertezas semelhantes.
Fonte: Elaboração própria com base em Observatory of Economic Complexity (2017).
Nesse contexto, nota-se que o Japão e os EUA importavam, juntos,
aproximadamente 70% dos compostos de TR chineses9. Segundo Gam-
161
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 152-173
bogi (2015), os principais destinos dos ETR importados da China pelos
EUA estão direcionados para a produção doméstica estadunidense de ca-
talisadores (60%); aplicações e ligas metalúrgicas (10%); ímãs permanen-
tes (10%); polimento de vidro (10%); e outros (10%). Nesse sentido, é possí-
vel compreender a lógica da estratégia chinesa em investir na capacidade
de processamento, refinação e fabricação de produtos finais para atender
a demanda crescente do comércio internacional (HUMPHRIES, 2013).
Após consolidada a estratégia de exportar matéria prima, a China pas-
sou a outra fase na tentativa de agregar valor à sua pauta de exportação
(MELO, 2017). Todos os projetos que envolviam a mineração e fundição
dos ETR, independentemente do tamanho, passaram a exigir a aprova-
ção da Comissão de Desenvolvimento e Planejamento do Estado (SDPC,
sigla em inglês). Como afirma Leite et al. (2017) a política externa chinesa
no que concerne à posse e gestão dos ETR apresentou um viés mais prag-
mático. O abastecimento do mercado foi subordinado aos interesses do
desenvolvimento industrial doméstico e a uma posição mais assertiva no
mercado internacional.
De acordo com Coppel (2011), a situação norte-americana consistia
em uma dependência das aquisições de metais derivados de ETR para o
fornecimento de insumos essenciais para sua industria bélica. Com efei-
to, observa-se a situação norte-america agravar-se com sua maior vulne-
rabilidade resultante da dependência da oferta destes insumos, principal-
mente, após o anúncio de restrição às exportações feito pela China. Vale
mencionar, entretanto, que o reflexo da ação chinesa não atingia unica-
mente o setor de defesa dos EUA. Assim como no setor industrial chinês,
estes insumos são de extrema importância para os setores industriais de
alta tecnologia, influenciando países como EUA, Japão, e alguns países da
UE. Logo, não apenas criam vulnerabilidade a países que demanda estes
insumos, como EUA, Japão, paises da UE, como também colocam em
risco o desenvolvimento produtivo do setor de maior valor adicionado
destes países (LEITE; ARAÚJO, 2015).
Para além da demanda externa, há que se considerar a demanda
da própria economia chinesa. O crescimento da China no setor tecnoló-
gico com a utilização dos ETR promoveu o crescimento do país no setor
científico e tecnológico, criando novos negócios com implicações impor-
tantes para o aumento da produtividade (IEDI, 2011). A demanda interna
de ETR tem evidenciado que as políticas adotadas obtiveram êxito no
estímulo ao crescimento da produção de alto valor agregado. Ao se lançar
no mercado das TR, a China se expôs a maiores riscos e acentuou alguns
pontos de vulnerabilidades próprias, dentre as quais destaca-se a questão
da poluição ambiental e os altos custos sociais, econômicos e políticos
decorrentes dessa.
Agora, passando para as relações entre oferta e demanda, busca-se
caracterizar o tipo da relação comercial existente entre a China e seus
parceiros comerciais a partir do cálculo de um indicador de interdepen-
dência. De acordo com Keohane e Nye (1989), para mensurar uma relação
de interdependência econômica, o grau de sensibilidade comercial é o
principal meio para quantificar o quanto um determinado ator sofre de
imediato com os custos de uma alteração no comportamento de seu par-
162
Mércia Cristina Gomes de Araújo, Alexandre Cesar Cunha Leite, Elia Elisa Cia Alves Da ação à reação: o caso chinês na consolidação do monopólio de
Elementos de Terras Raras à demanda na Organização Mundial do Comércio
ceiro comercial. No caso dos ETR, a intensidade comercial estabelecida
entre a China e os principais demandantes dos recursos naturais estra-
tégicos pode ser calculada a partir da variação percentual da quantidade
importada de ETR sobre a variação percentual dos preços dos elementos.
Aqui, quanto maior o valor, maior será o grau de sensibilidade na relação.
O cálculo da elasticidade preço da demanda pode corroborar a po-
sição de monopolista de ETR assumida pela China.
Segundo o relatório Research in China (2014), em 2009, a média de
preço de oito elementos de terras raras esteve em volta de US$127,44,
e nesse período a China foi responsável pela exportação de aproxima-
damente 50.150 toneladas métricas. Já no ano seguinte, em 2010, a mé-
dia de preços aumentou 47%, chegando a US$188,13 e a exportação caiu
cerca de 39,68%, chegando a 30.250 toneladas métricas. Nesse período, a
elasticidade preço da demanda, tem-se que entre 2009 e 2010, a demanda
mundial correspondeu a |-0,83|, sendo, portanto, inelástica, ou seja, o
mercado consumidor não tinha tantas alternativas para responder com
redução na demanda proporcional ao aumento de preço.
O caso do Japão é ilustrativo. Em valores estimados pelo Observatory
of Economic Complexity (OEC), o governo japonês pagou por sua importa-
ção de ETR U$65,1 milhões, em 2009 e S$148 milhões em 2010, ao passo
que o volume de suas importações só aumentou 1%, conforme o gráfico
7. No caso dos EUA, em 2009 pagaram U$3,72 milhões à China por 72%
dos ETR que importaram. Em 2010, um aumento de mais de 250% no
valor de importações (de US$3,72 milhões para US$13,3 milhões), corres-
pondente a, apenas, 17% de aumento na quantidade percentual importa-
da (72% para 84%). No tocante ao bloco europeu, dados sobre os valores
pagos pelas importações de ETR não se encontram disponíveis no OEC
(2016). Todavia, estima-se que a quantidade importada dos elementos chi-
neses pelo bloco, em 2009, correspondeu a cerca de 80%, enquanto em
2010, a quantidade importada pelo bloco aumentou para 87,1%.
Ainda de acordo com o Research in China (2014), nos anos seguintes,
entre 2010 e 2011, o preço dos ETR no comércio internacional disparou,
chegando a US$ 921,01 em junho de 2011, um aumento de 92,10% em
relação ao ano anterior. O relatório salienta que a quantidade estimada
para exportação chinesa em 2011 se assemelhava ao ano anterior, repre-
sentando cerca de 30.260 toneladas métricas, considerando que, em 2011,
pela primeira vez seriam incluídas as ligas de ferro na cota de exportação.
Paralelo a esse cenário, houve uma redução de 50% na quantidade
exportada em relação a 2010, chegando a 15.000 toneladas métricas. A
explosão dos preços dos insumos foi resultado do aumento da demanda
mundial e das restrições à exportação adotadas pelo governo chinês. Nes-
se caso, a elasticidade-preço da demanda mundial correspondeu a |-0,12|,
altamente inelástica. De acordo com o OEC (2016), o governo japonês
pagou aproximadamente $573 milhões pelas importações de ETR da Chi-
na, enquanto a quantidade importada foi reduzida de 81% em 2010 para
78% em 2011. Com os EUA a situação não foi muito diferente. Pagando
163
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 152-173
em 2011 aproximadamente $50,6 milhões, os norte-americanos viram a
quantidade importada diminuir de 84% em 2010 para 75% em 2011.
Por seu turno, os europeus também sentiram o peso da redução
da cota de exportações da China, em dados do OEC (2016) a quantidade
importada pelo bloco correspondeu a 46%, uma diferença de aproxima-
damente 40% em relação ao ano anterior. Entre 2011 e 2012, houve um
relaxamento nas medidas restritivas à exportação. O ano de 2012 come-
çou com os preços dos ETR estabilizados em 531,92 US$, uma redução
de 38,91% em relação ao ano anterior. Já a quantidade exportada para
o globo correspondeu a aproximadamente 16.300 toneladas métricas no
mesmo ano. Nesse cenário, os cálculos realizados apontam uma deman-
da inelástica ainda pouco sensível à variação dos preços. Em números
exatos, essa demanda mundial correspondeu a |-0,20| (RESEARCH IN
CHINA, 2014).
Em 2012, o Japão pagou pelas importações de ETR menos da me-
tade do valor pago em 2011. Em valores exatos os japoneses importaram
76% de seus elementos oriundos da China pelo preço de $235 milhões,
enquanto que os norte-americanos importaram 84% dos elementos pelo
valor de $18,1 milhões. Já os europeus continuaram diversificando as fon-
tes de exportação dos ETR, reduzindo, consequentemente, a quantidade
importada da China para apenas 18,7% em 2012 (RESEARCH IN CHI-
NA, 2014).
Por fim, os últimos dados disponibilizados pelo relatório em ques-
tão se referem ao ano de 2013 quando houve uma queda de 14,02% nos
preços dos ETR em relação ao ano anterior, chegando a 391,7 US$. Por
seu turno, a quantidade exportada pela China teve um aumento consi-
derável em relação a 2012, chegando a 22.500 toneladas métricas. Nesse
cenário, a demanda continuou apresentando sinais de inelasticidade, cor-
respondendo a |-0,001|, ou seja, a variação no preço não afetou em quase
nada a quantidade demandada nesse período (OEC, 2016; RESEARCH IN
CHINA, 2014).
O Japão seguiu o exemplo europeu e pagou menos pelas impor-
tações dos ETR oriundos da China, chegando a aproximadamente $106
milhões, enquanto a quantidade importada pelo país também foi reduzi-
da para 51%. Os EUA não ficaram atrás na busca pela diversificação das
exportações dos minérios estratégicos. Em 2013 os norte-americanos pa-
garam cerca de $5,06 milhões pelas importações, enquanto a quantidade
importada correspondeu a apenas 44%. Não obstante, nesse último ce-
nário os europeus voltaram a aumentar a cota de importações dos ETR,
chegando a 21,1%, um aumento de 2,4% em relação ao ano anterior (RE-
SEARCH IN CHINA, 2014).
O gráfico 7 ilustra a evolução dos valor e quantidade de importa-
ções de ETR chinês pelo Japão e EUA e a tabela 2 traz os cálculos dos
índices de elasticidade-preço de Japão e EUA, indicando a vulnerabilidade
desses países mediante os aumentos de preço.
164
Mércia Cristina Gomes de Araújo, Alexandre Cesar Cunha Leite, Elia Elisa Cia Alves Da ação à reação: o caso chinês na consolidação do monopólio de
Elementos de Terras Raras à demanda na Organização Mundial do Comércio
Tabela 2 - Cálculo do Indicador Elasticidade-preço demanda
Ano
2009
2010
2011
2012
2013
Valor Importações da China (em milhões de dólares)
65,1
148
573
235
106
Japão
Volume percentual de suas importações provenientes da China (em %)
80
81
78
76
51
Elasticidade-preço da demanda
-
0,008
-0,010
0,034
0,455
Valor Importações da China (em milhões de dólares)
3,72
13,3
50,6
18,1
5,6
EUA
Volume percentual de suas importações provenientes da China (em %)
72
84
75
84
44
Elasticidade-preço da demanda
-
0,047
-0,032
-0,140
0,579
Fonte: Elaboração própria.
Gráfico 7- Evolução de valor de importações preço da demanda dos ETR entre 2009 e
2014
Fonte: Elaboração própria.
Da ação à reação: o caso das ETR na OMC
Com omonopólio demuitosminérios estratégicos, aChina passou
a ser vista como uma eminente ameaça comercial a muitos outros paí-
ses, desenvolvidos ou em desenvolvimento. O poder de barganha logrado
pela China ao possuir o controle dos recursos estratégicos tornou-se alvo
de discussões e de um painel no Órgão de Solução deControvérsias(OSC)
da Organização Mundial do Comércio (OMC). A dinâmica dos preços dos
insumos, particularmente daqueles cuja demanda tende a ser constante,
associada à política de controle e restriçõs praticada pela China, fez com
que o ex-presidente norte-americano, Barack Obama, declarasse, em um
discurso oficial em meados de 2014, que os produtores chineses estariam
obtendo vantagens competitivas no mercado internacional. Este se daria
por meio da utilização da criação de poder de monopólio de insumos e
165
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 152-173
pelo uso de uma política de competição injusta, trazendo perdas ao setor
produtivo norte-americano. Ainda segundo Barack Obama (SANTOS,
10. Medidas antidumping têm como
objetivo neutralizar os efeitos danosos
2014), que não cita o termo poder de monopólio, estaria ocorrendo con-
à indústria nacional causados por
centração dos ganhos por parte da China em detrimento de setores pro-
determinadas importações, por meio de
alíquotas específicas.
dutivos norte-americanos (LEITE; ARAÚJO, 2015).
Além do Estados Unidos, intensificaram-se as pressões de países
como o Japão contra a restrição voluntária às exportações dos elemen-
tos de terras raras. Nessa conjuntura de renascimento do protecionismo
seletivo chinês, destacam-se medidas de caráter excepcional e discrimi-
natório previstas na adesão da China à OMC (2001), a exemplo da possibi-
lidade de aplicar salvaguardas especiais contra as exportações, ou prorro-
gar a não aplicação da economia de mercado em processos antidumping10.
Considera-se, de fato, que a política praticada pela China é semelhante
a outros casos históricos de potências emergentes na proteção de suas
atividades nacionais.
Mesmo assim, o tema das ETR foi levado à OMC. A acusação feita à
China no âmbito da OMC “p que o país tem tentado manter a condição de
dependência e carência dos elementos nos países que precisam dele para
manter e dar continuidade a seus parques industriais” (LEITE; ARAÚJO,
2015). Segundo França (2012), e como já ressaltado acima, para os EUA
estes metais são recursos críticos para setores industriais estratégicos:
o setor de alta tecnologia e a industria de defesa. Portanto, a preocupa-
ção derivada da restrição à compra destes insumos torna-se mais agu-
da quando se observa a cadeia de produção dependente destes insumos.
Além disso, de acordo com a European Commission (2011), diferente do que
ocorre com matérias-primas que são comercializadas na bolsa de valores
de Londres, os ETR não são comercializados dessa forma, o que torna a
negociação do bloco europeu com o principal ofertante das commodities
menos transparente.
A China apresentou à época uma contestação à demanda encabeça-
da por EUA, Japão e países da UE. Seu argumento foi fundamentado em
uma política ambiental e na proteção de seus recursos naturais. Usou-se
na construção da contra-argumentação que a China buscava migrar para
um modelo de desenvolvimento sustentável, logo sua política de restrição
às exportações de ETR estaria associado a uma guinada para um desen-
volvimento “limpo”. Conforme consta no documento de 2012 (CHINA,
2012), não houve “má fp” por parte da China e de seus representantes po-
líticos, notadamente seu Primeiro Ministro, e qualquer medida tomada
possuía a “intenção de proteger as indústrias dompsticas em detrimento
dos seus compromissos com comércio exterior” (LEITE; ARAÚJO, 2015).
A abordagem utilizada por Beijing para a regulamentação interna-
cional dos recursos estratégicos de TR deve ser entendida no contexto da
experiência da China no direito internacional, uma vez que intuindo pro-
teger seus recursos, ao mesmo tempo em que desenvolvia internamente
sua indústria, a China estabeleceu mediante um documento que entrou
em vigor em 1º de agosto de 2002 que o estabelecimento de empresas
estrangeiras para mineração dos insumos seria proibido.
Hurst (2010) sustentava que o objetivo da política implementada
pela China consistia em expandir, integrar e desenvolver a industria do-
166
Mércia Cristina Gomes de Araújo, Alexandre Cesar Cunha Leite, Elia Elisa Cia Alves Da ação à reação: o caso chinês na consolidação do monopólio de
Elementos de Terras Raras à demanda na Organização Mundial do Comércio
méstica que possuía como insumo os ETR. A tendência, mantida esta
meta era, além de exercer controle da oferta de insumo e da produção de
mercadorias de alto valor adicionado, mas também gerar um mecanis-
mo de inserção internacional na industria dos insumos e de mercadorias
produzidas com base na sua farta disponibilidade destes recursos. Assim,
torna-se possível para a China atrair investidores externos para construir
fábricas no país. Estas já no perfil “desenvolvido” de industria, contro-
lando parte significante do processo produtivo e gerando mercadoria de
melhor condições no mercado internacional e para o desenvolvimento
produtivo chinês. A estratégia de atração de investidores estrageiros para
a produção de derivados dos ETR foi direcionada para três setores: pro-
cessamento intensivo, novos materiais e produtos aplicados (GERALDO,
2012. LEITE;ARAÚJO, 2015).
Desse modo, o que se inicia como um planejameto de desenvolvi-
mento doméstico de um setor industrial sustentado na abundância de um
tipo específico de recurso natural (ETR) resultou na criação e desenvolvi-
mento de uma complexa e integrada cadeia produtiva de desdobramentos
que influenciaram o mercado internacional. A China passou então a con-
trolar as exportações de terras raras. Em meados de 2011 observou-se uma
redução mais acentuada das exportações, estratégia iniciada no ano de
2005. A redução na cota de exportações desde meados de 2005, indica uma
“estratpgia de barreiras à exportação visando, de acordo com a narrativa
adotada pelo Estado” (LEITE; ARAÚJO, 2015), “j garantia de suprimento
estável, ainda que a um alto custo relativo de produção” (LIMA, 2011).
Santos (2014) ressalva que o controle dos insumos de ETR pelo go-
verno chinês tende a gerar implicações de ordem econômica, política e de
segurança, tomando simultaneamente os ambientes doméstico e interna-
cional. Santos (2014) corroborando o entendimento dos autores deste arti-
go, ressalta a importância dos insumos derivados de ETR para inúmeros
projetos de defesa e segurança nacional. Isso seria uma política estratégica
de projeção de poder, não uma questão apenas de cunho comercial. A es-
tratégia deu-se com o “pressuposto de que a China não era só responsável
pela concentração de reservas de terras raras, mas também detém total
domínio do processo de manufaturamento, com importantes repercus-
sões para a indústria bplica” (LEITE; ARAÚJO, 2015; ROBINSON, 2011).
Consequencia da postura adotada pela China é a oscilação de preços
provocada pela alteração na cota de exportação para os países consumidores
dos insumos. Dada a estratégia adotada pela China, observa-se o aumento
da dependência e carência dos países, especialmente os desenvolvidos, e
seus centros industriais da importação dos recursos (insumos) essenciais
para manutenção de suas indústrias militares e dos setores de produtos fi-
nais de alta tecnologia (base do desenvolvimento destas economias). Logo
observou-se mudanças expressivas na configuração das agendas nacionais
de países que não possuem reservas ou possuem reservas não exploradas.
Este processo teve como resultado as reclamações destes países
junto à OMC via OSC (OMC, 2015).
Em março de 2012 foi proposta uma disputa na OMC contra a China.
Os demandantes alegaram que a China descumpriu os artigos VII, VIII, X
e XI do GATT 1994, além dos parágrafos 2(A)2, 2(C)1, 5.1, 5.2, 7.2, 8.2 e 11.3
167
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 152-173
da Parte I do Protocolo de Acesso da China à OMC, bem como das obriga-
ções firmadas no parágrafo 1.2, Parte I do mesmo Protocolo (REIS, 2017).
Segundo relatório (OMC, 2015), o litígio proposto por EUA, União
Europeia e Japão contra a China dizia respeito as restrições impostas pela
última à exportação de ETR. De acordo com os demandantes, o objetivo
da China ao reduzir significantemente a cota exportada dos elementos
nada mais era do que privilegiar o fornecimento exclusivo dos insumos
para suas próprias indústrias, de modo que essas poderiam usar tal vanta-
gem para produzir bens tecnológicos, angariando, por conseguinte, uma
maior competitividade no mercado internacional dos elementos. A China
se defendia com o argumento de que as restrições eram necessárias para
conservar seus recursos não-renováveis, e reduzir os efeitos colaterais
causados pela exploração dos elementos em seu solo (OMC, 2015).
As conclusões do painel, em 2014 podem ser traduzidas da seguinte
forma:
(i) Deveres de Exportação: Sob seu Protocolo de Adesão à OMC China
tem o direito de aplicar direitos de exportação para apenas os 84 pro-
dutoslistados em um anexo ao protocolo. Estes materiais não estavam
nessa lista. Por isso a China não pode invocar o artigo XX do GATT
(Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio) para estes materiais sob quais-
quer condições;
(ii) Quotas de Exportação: Quotas de exportação da China não podem ser
justificadas sob o Artigo XI: 2 (a) do GATT como sendo aplicadas tem-
porariamente para aliviar uma escassez crítica de produtos alimentares
ou outros produtos essenciais. Nem poderiam ser justificadas as quotas
nos termos dos artigos XX (b) ou XX (g), que se referem, respectivamen-
te, para a necessidade de “proteger humana, animal ou vegetal vida ou
a saúde” e à “conservação dos recursos naturais não renováveis, se tais
medidas são feitas aplicadas juntamente com restrições à produção ou
consumo interno” (ANDREWS-SPEED, 2012, p. 1, tradução nossa).
Em 2015, um novo relatório foi emitido sobre a situação dos ETR
no mundo. A atualização desse relatório salientava o texto introdutório
do artigo XX advertindo que medidas restritivas no comércio internacio-
nal não devem constituir “ummeio de discriminação arbitrária ou injus-
tificável entre países” (OMC, 2015). Logo, os argumentos apresentados
pela maior ofertante e réu do painel, a China, foram refutados pela OMC
e a tríade encerrou o painel como vencedora da lide.
Todavia, reforçando sua preponderância no setor, a China conti-
nuou buscando ultrapassar com sucesso os países mais avançados da in-
dústria das commodities estratégicas (MANCHERI, 2014). Como salienta
Melo (2017, p. 236), a derrota chinesa no painel da OMC e o redução das
restrições às exportações impostas pela China impactaram na redução
dos preços após seu período de pico (2011). Contudo, não se espera que
este preço caia mais vistoa tendência mundial de elevação do consumo
destes insumos. O cenário ficamais incerto quando se insere na equação
de análise a guerra comercial entre EUA e China, intensificada em 2019.
Naturalmente, a postura chinesa produziu uma série de efeitos co-
laterais. Após anunciar e aplicar as restrições sobre a cota de exportação,
a China despertou a desconfiança de seus principais demandantes de ma-
térias-primas. Até que ponto ainda era confiável manter-se dependente
das importações chinesas?
168
Mércia Cristina Gomes de Araújo, Alexandre Cesar Cunha Leite, Elia Elisa Cia Alves Da ação à reação: o caso chinês na consolidação do monopólio de
Elementos de Terras Raras à demanda na Organização Mundial do Comércio
Sobre esse questionamento, não se pode negar que a derrota da
China no painel da OMC sobre os ETR gerou sérias discussões sobre te-
mas importantes, como soberania e independência dos países membros
da organização no tocante ao uso de seus recursos naturais. Ademais,
essa resposta tornou-se ainda mais clara a partir da própria reação do co-
mércio internacional, quando os atores, antes dependentes integralmente
das exportações chinesas, passaram a diversificar suas fontes. Logo, além
de inédito no comércio internacional dos ETR, esse processo de readap-
tação pode ser observado também por uma ótica estratégica para as rela-
ções internacionais.
Por seu turno, ainda em dezembro de 2014, China e EUA chegaram
a um acordo sobre o caso dos ETR, com a primeira se comprometendo
a reformar sua política para o setor até maio de 2015. Essa mudança de
posicionamento adotada pela China representou um passo na direção do
encerramento do conflito. Ainda assim, à época, analistas salientaram
que, apesar da mudança acordada entre ambos os Estados, a China iria
seguir exercendo um intenso controle sobre o mercado dosmetais estra-
tégicos, administrando-o conforme seus interesses.
Curiosamente, apesar de ter se comprometido a encerrar as restri-
ções até maio de 2015, em janeiro de 2015 a China confirmou a eliminação
das restrições à exportação dos 17 elementos estratégicos. Essa medida foi
anunciada após uma disputa que durou dois anos na OMC. Consequente-
mente, embora a China continue mantendo seu controle sobre o mercado
dessas commodities, o Estado se comprometeu a não limitar o volume
das exportações (LEITE; ARAÚJO; PAUTASSO, 2017).
Contudo, após a disputa na OMC houve o florescimento de um ro-
bustomercado clandestino dos ETR. De fato, é provável que as restrições
chinesas tenham contribuído para tal cenário. Todavia, desde meados de
2014, pormeio demedidas anunciadas pelo governo, a China já demons-
trava a intenção de aumentar seu controle sobre o mercado através de
uma maior concentração no setor. Era incerto, entretanto, qual seria o
impacto dessa política chinesa sobre o mercado das commodities e sobre o
conjunto de reações da política internacional nos anos seguintes.
Com as retaliações por parte dos países demandantes do painel da
OMC, e de teor igualmente crítico, a China, ao distanciar-se do cenário
analisando-o de forma estratégica, aprimorou a ideia de, quando necessá-
rio, mudar suas jogadas no tabuleiro geopolítico, adequando-se ao cená-
rio imposto. A partir de uma releitura de um cenário que se encontra em
constante mutação, a China concebeu e implementou ao longo do recorte
temporal e para além dele, um plano estratégico que tem levado o país a
controlar o atualmercadomundial deminérios estratégicos de terras ra-
ras, embora, conforme Schimd (2019) mostre, seus maiores importadores
tem buscado desenvolver alternativas ao fornecimento chinês.
Considerações Finais
O caso das ETR é emblemático na estratégia chinesa em traduzir
sua ascensão econômica em geopolítica, ancorada em sua política indus-
trial e comercial. Embora a China esteja consolidada como o país que
169
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 152-173
mais ampliou o grau de atração de investimentos diretos estrangeiros,
desde os anos 1990, o investimento agregado no país no setor de explora-
ção e refino das commodities ainda é maciçamente doméstico.
A utilização dos ETR como instrumento de poder econômico da
China pode ser justificada com base em três posicionamentos do próprio
Estado, quais sejam: 1. Sua preocupação pertinente com o meio ambien-
te, justificada pelos altos índices de poluição e de enfermidades acometi-
das decorrentes dessa; 2. O viés econômico oriundo da comercialização
dos elementos em sua forma final, como produtos altamente tecnológicos
- a China deixaria de ser exportador primário, e passaria a comercializar
produtos com porcentagens dos elementos em seu molde final, e; 3. O
viés político resultante desse protecionismo, variável importante no que
diz respeito ao poder de barganha oriundo da monopolização dos ETR e
o uso dos mesmos como moeda de troca. Em suma, deter o monopólio e
a produção dos ETR mostrou-se como o melhor procedimento a ser ado-
tado para exercer poder promovendo uma influência real sobre o com-
portamento dos demais Estados que dependem das exportações chinesas
dos metais estratégicos.
Essa visão longínqua tem produzido resultados para a indústria
chinesa. Todavia, o maior desafio a ser enfrentado hoje pela China ainda
é conseguir penetrar nos mercados mais sofisticados de eletrônicos, ener-
gia verde, defesa e outros setores estratégicos. Observa-se que em alguns
casos isso já aconteceu mediante o progresso alcançado nos setores de
computação e nomercado de energia eólica, onde o controle chinês sobre
o fornecimento de TR tem oferecido vantagens corporativas. Destarte,
outros progressos ainda dependem da tendência tecnológica chinesa, e, o
mais importante, de como o resto do mundo lidará com essa tendência.
Até porque, assim como o Estado chinês tem buscado aproveitar sua base
de matérias-primas de terras raras para promover o avanço técnico em
setores estratégicos, os países dependentes de terras raras têm buscando
fontes não-chinesas e investindo em tecnologias menos dependentes de
terras raras. Após o anúncio das restrições, o Japão, por exemplo, passou
a dedicar um enorme esforço para abrir novas fontes de fornecimento
contra a contingência chinesa (SCHIMID, 2019).
O resultado desse cenário é que com as retaliações por parte dos
países demandantes do painel da OMC, e de teor igualmente crítico, a
China distanciou-se do cenário, analisando-o de forma estratégica. A par-
tir de uma releitura de um cenário que se encontra em constante mu-
tação, a China concebeu e implementou um plano estratégico que tem
levado o país a controlar o atual mercado mundial de minérios estraté-
gicos de terras raras e continuar estável em seu posto de monopolista na
exportação dos elementos.
Curiosamente, embora o quadro ambiental chinês aponte para uma
reversão do modelo de desenvolvimento, a China tem buscado avançar
na superação das contradições ambientais que as circundam. Entretanto,
nessa perspectiva a dinâmica do desenvolvimento e a imprevisibilidade
do progresso tecnológico com vistas à inversão de habilidades recomen-
dam certa cautela no desenho de um cenário ambiental sombrio para os
próximos anos.
170
Mércia Cristina Gomes de Araújo, Alexandre Cesar Cunha Leite, Elia Elisa Cia Alves Da ação à reação: o caso chinês na consolidação do monopólio de
Elementos de Terras Raras à demanda na Organização Mundial do Comércio
Destaca-se, assim, que a China perseguiu uma estratégia clássica
de desenvolvimento pioneira de outras grandes potências industriais, não
tem se limitando a exportações de recursos naturais, visando ampliar seu
poder econômico e geopolítico, buscando obter vantagens competitivas
em indústrias de alto valor agregado. Nesse cenário, as divergências com
outras potências têm sido habilmente manobradas, uma vez que o Estado
vem arquitetando estratégias de adaptação às transformações geopolíti-
cas inerentes a conjuntura apresentada - na qual se inclui um investimen-
to considerável por parte de outros Estados que possuem reservas de ETR
em sua exploração e comercialização, ainda que essa medida demande
um planejamento de longo prazo por parte destes.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 174-201
¿Nuevos acentos en la cooperación entre
China y América Latina - Una oportunidad
para América Latina salir de la “trampa
de desarrollo”?
New accents in cooperation between China and Latin
America - An opportunity for Latin America to get out of
the „DEVELOPMENT trap“?
NOVOS sotaques na cooperação entre China e América
Latina - Uma oportunidade para a América Latina sair da
“armadilha do DESENVOLVIMENTO”?
1. Prof.Dr., politólogo, Ex-Director del
Klaus Bodemer1
GIGA Instituto de Estudios Latinoameri-
canos en Hamburgo, desde 2018 Inde-
pendent Scholar, Berlin, Número ORCID:
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2020v8.n3.p174
Recebido em: 26 de novembro de 2019
Aceito em: 27 de julho de 2020
RESUMEN
Partiendo del nuevo mapa geopolítica y - económica mundial, el artículo pre-
gunta si la creciente cooperación entre China ylos países al Sur del Rio Grande
ofrece a la región la oportunidad salir de la trampa de desarrollo de su modelo
extractivista, vigente desde la época colonial hasta la presente, e insertarse más
activamente en la economía y política mundial. Recapitulamos por este fin en
una primera parte el auge espectacular de China desde el aislamiento en la era
Mao Tsetung hasta el “opening up”. En la segunda parte analizamos con más
detalle el cambio de rumbo de la estrategia de desarrollo bajo la presidencia de
Xi Jinping y sus reflejos en las relaciones con América Latina, en un contexto
hemisférico, caracterizado por un creciente desinterés del gobierno norteame-
ricano en la región. Finalmente discutimos las consecuencias de la oferta china
para América Latina y su inserción internacional bajo el el hilo conductor de
un desarrollo sustentable. Desde el punto de vista teórico recurrimos a plantea-
mientos del inter- /transregionalismo, del neo-realismo, el social-constructivismo y
el concepto del two level game.
Palabras clave: Globalismo descentrado. Consenso de commodities. Estrategias
de desarrollo chinas. Relaciones chino-latinoamericanas.. Trampa de desarrollo.
ABSTRACT
Based on the new geopolitical and economic map of the world, the article asks
if the growing cooperation between China and the countries south of the Rio
174
Klaus Bodemer
¿Nuevos acentos en la cooperación entre China y América Latina- Una oportunidad para América Latina salir de la “trampa de desarrollo”?
Grande offers the region the opportunity to get out of the development trap of
its extractive model, in force since colonial times until the present, and to insert
itself more actively in the world economy and politics. To this end, in the first
part we recapitulate the spectacular rise of China from its isolation in the Mao
Tsetung era to the „opening up“. In the second part, we analyze in more detail
the change of direction of the development strategy under the presidency of
Xi Jinping and its reflections on relations with Latin America, in a hemispheric
context characterized by a growing disinterest of the U.S. government in the
region. Finally, we discuss the consequences of the Chinese offer for Latin
America anditsinternational insertion under the thread of sustainable develo-
pment. From the theoretical point of view, we resort to approaches of inter/
transregionalism, neo-realism, social-constructivism and the concept of the
two level game.
Keywords: Decentralized Globalism. Commodity consensus. Chinese develop-
ment strategies. Chinese-Latin American relations. Development Trap
RESUMO
Partindo do novo mapa do mundo geopolítico e econômico, o artigo pergun-
ta se a crescente cooperação entre a China e os países ao sul do Rio Grande
oferece à região a oportunidade de sair da armadilha do desenvolvimento de
seu modelo extrativista, em vigor desde a época colonial até o presente, e de
se inserir mais ativamente na economia e na política mundial. Para este fim, a
primeira parte deste relatório resume a espetacular ascensão da China do iso-
lamento na era Mao Tsetung para a„abertura“. Na segunda parte, analisamos
com mais detalhes a mudança de direção da estratégia de desenvolvimento sob
a presidência de Xi Jinping e suas reflexões sobre as relações com a América La-
tina, num contexto hemisférico caracterizado por um crescente desinteresse do
governo dos EUA na região. Finalmente, discutimos as conseqüências da oferta
chinesa para a América Latina e sua inserção internacional sob o fio do desen-
volvimento sustentável. Do ponto de vista teórico, recorremos a abordagens de
inter/transregionalismo, neo-realismo, sócio-construtivismo e ao conceito de
jogo de dois níveis.
Palavras-chave: O globalismo fora do centro. Consenso sobre as mercadorias.
Estratégias de desenvolvimento chinesas. Relações entre a China e a América
Latina. Armadilha de desenvolvimento
Introducción: la emergencia de múltiples centros de poder sin un
liderazgo global
Somos hoy testigos de un vertiginoso proceso de cambios en el
ámbito internacional, caracterizado por la emergencia simultanea de
múltiples centros de poder con aspiraciones regionales y globales y de
la falta de un liderazgo global (STEWART, 2014, pp 5 y s). Vivimos,
siguiendo a Ian Bremmer, ni en el mundo G8, ni G20, sino más en el
mundo G-Zero (BREMMER, 2013, p.5). Estamos asistiendo al inicio de
una nueva época, de carácter más expoliador en términos de derechos
y en la que se abre un nuevo escenario a escala regional y global, más
atomizado e imprevisible. Es, parafraseando el título de un libro de Ian
Bremmer: “Every Nation for Itself ” (BREMMER, 2012) - un “mundo no
gobernado” (Unruled World) (STEWART, 2014). El centro de gravedad de
poder mundial se traslada, paulatinamente, del Oeste al Este o, más
175
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 174-201
concreto, del triángulo, formado por los EE.UU, la UE y Japón a los
poderes emergentes del Sur, en primer lugar China y - con distancia -
India, Brasil y África del Sur y algunos países de “segunda línea” como
Indonesia, Turquía, México, Colombia y Argentina (entre otros). Como
resultado de este proceso, la brecha de poder que ha servida durante
siglos como el fondo para un orden internacional “centro - periferia”
se está achicando y va a ser paulatinamente reemplazado por un or-
den descentrado, en el cual ninguna potencia - y eso es un fenómeno
nuevo - o red de potencias es preeminente. Este nuevo mundo tiene
el efecto que las diferencias ideológicas entre las grandes potencias se
están reduciendo cada vez más y la brecha entre centro y periferia se
está achicando (BUZAN, LAWSON, 2014, p. 72). La falta de una alter-
nativa más allá del capitalismo lleva con sigo una cierta convergencia
entre los grandes rivales, lo que significa, por ejemplo, que China es en
los hechos ni un enemigo ni un amigo de Estados Unidos, la potencia
durante décadas dominante, más bien ambas cosas: económicamente
un socio y competidor, políticamente un rival. Eso es, siguiendo otra
vez a Buzan y Lawson, un buen mensaje. Lo menos positivo es por otro
lado el hecho de que, si bien los Estados se apoyan en recursos de poder
comparables, estos están incrustados en un amplio espectro de estruc-
turas de gobernanza, lo que coloca en el centro de atención la pregunta
cómo se puede gestionar las relaciones entre los cuatro diferentes tipos
de gobernanza capitalista: el liberal, el socialdemócrata, el autoritario
competitivo y el autoritario estatal (BUZAN, LAWSON, 2014,72). Se tra-
ta de una diferenciación de tipo- ideal que se manifiesta en la realidad
más bien como un continuum, porque la mayoría de los Estados son en
la realidad híbridas, formas mezcladas. La consecuencia del globalismo
descentrado en un mundo de un capitalismo universalizado es que no
existe una visión única sobre la combinación de sus tres componentes:
el capitalismo industrial, los Estados racional-burocráticos y las ideo-
logías de progreso. Cada de las cuatro variantes de capitalismo ofrece
otras respuestas y cada variante tiene ventajas y desventajas/debilida-
des con respecto a los objetivos perseguidos: eficiencia, bienestar con
equidad, estabilidad política, y cohesión social (véasen los detalles al
respecto en BUZAN, LAWSON, 2014, pp.78-83). La mayoría de las agen-
cias multilaterales, también aquellas bajo leyes internacionales, carecen
de poder real para forzar el cumplimiento con decisiones colectivas. Lo
que vale como gobernanza es, por lo tanto, un grosero patchwork de
instituciones formales e informales.
Las dinámicas principales en el orden mundial emergente de un
globalismo descentrado son el relacionamiento entre formas compe-
titivas de gobernanza capitalista y la reconfiguración del Sur Global
(WOERTZ, 2016). Puesto que todas las potencias capitalistas tienen el
interés que la economía mundial sigue funcionando, sus relaciones mu-
tuas van a ser tanto cooperativas como competitivas. En las palabras de
Buzan y Lawson. “While capitalism has become the only game in town,
no single form of capitalism has sufficient legitimacy or power to assert
hegemony. Indeed, any attempt to do so is likely to see everyone lose”
(BUZAN, LAWSON, 2014, p. 91).
176
Klaus Bodemer
¿Nuevos acentos en la cooperación entre China y América Latina- Una oportunidad para América Latina salir de la “trampa de desarrollo”?
Enfoques analíticos
Partiendo del posicionamiento de América Latina como actor co-
lectivo en este contexto internacional, preguntamos en los párrafos si-
guientes si la creciente cooperación entre China y América Latina, fru-
to del auge del dragón asiático en las últimas décadas y sus cambiantes
estrategias de desarrollo, ofrecen a la región la oportunidad salir de la
trampa de desarrollo de su modelo extractivista, vigente desde la época
2. Un análisis detaillado de la coopera-
colonial hasta la presente, e insertarse más activamente en la economía y
ción chino con los países particulares en
América Latina excedería el marco de
política mundial. Recapitulamos por este fin en una primera parte este-
este artículo.
nográficamente el auge económico espectacular de la potencia asiática en
las últimas décadas. Un interés particular merece al respecto el cambio
de rumbo de la estrategia de desarrollo interno bajo la presidencia de Xi
Jinping y sus reflejos en las relaciones con América Latina en un contexto
hemisférico, caracterizado por un creciente desinterés del gobierno nor-
teamericano en la región. En estas relaciones multiniveles nos interesa
en primer lugar aquellas de tipo inter- o transregional, documentadas
y divulgadas en diferentes strategy papers por el gobierno chino2. Final-
mente discutimos las consecuencias estratégicas de la oferta multinivel
y multisectorial china para América Latina y su inserción internacional
activa bajo el hilo conductor de un desarrollo sustentable.
3. Este enfoque es más idóneo para
Desde una perspectiva teórica nos sirven en primer lugar variables
el análisis del comportamiento de un
sistema centralista y autoritario como el
de cuatro ofertas analíticas de la subdisciplina Relaciones Internacionales:
chino que para regímenes democráticos
el neorealismo que parte del supuesto de un sistema internacional anár-
con su pluralismo de actores políticos y
quico y de juego de suma cero, donde las unidades de acción son esta-
VETO players.
dos nacionales soberanos cuyos objetivo general es el mantenimiento de
seguridad, tanto militar, como económica y social (como instrumentos
de poder blando, soft power) y cuyos principios de acción son caracteriza-
dos por la perspectiva de poder, los intereses nacionales y el equilibrio,
la competencia, la formación de bloques y conflictos económicos (MOR-
GENTHAU,1948; WALTZ, 1979)3. El segundo enfoque es el inter- o trans-
regionalism, una forma específica del bi-regionalismo, que puede cubrir
diferentes formas de política exterior de un régimen regional (véanse al
respecto HÄNGGI, 2006, pp.1-62). En nuestro caso interesa la variante de
cooperación de América Latina como actor colectivo (Comunidad de Es-
tados Latinoamericanos y Caribeños / CELAC y el Foro China-CELAC),
un grupo de países (por ejemplo Mercosur, la Alianza del Pacífico, AP)
o el mecanismo de Cumbres con una potencia externa, en nuestro caso,
China. Un tercer concepto valioso para comprender mejor el objeto de
nuestro estudio es el social constructivismo que comprende la realidad
internacional, en nuestro caso, las relaciones entre América Latina y Chi-
na, como una construcción social, como un proceso contingente, abierto
a la transformación. El concepto parte del presupuesto que lo que com-
prendemos como “realidad” no se manifiesta por su misma, es más bien
siempre construida por la manera como actuamos con otros, cuales son
percepciones comunes sobre el mundo y como experimentamos nuestro
ambiente. Relaciones internacionales son, por lo tanto, según este enfo-
que en gran parte constituidas más allá de factores materiales por factores
inmateriales como ideas, normas, identidades, son procesos comunicati-
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vos, caracterizados por discursos y convicciones (WENDT, 1999; ONUF,
1989; MÜLLER, 1994)
Los cuatros conceptos analíticos no son excluyentes, iluminan y
hacen comprender más bien diferentes aspectos de la realidad que anali-
zamos. El interregionalismo es, por ejemplo, como Gilson ha subrayado,
una construcción sociopolítica, constituida por interacciones interregio-
nales desarrolladas a través de la comunicación mutua y la percepción del
“otro” (GILSON, 2005) Los argumentos realistas y neorealistas se centran
4. Sé que la calidad de América Latina
como actor colectivo en el ámbito inter-
en el poder y el equilibrio como características esenciales de las relaciones
nacional, su actorness, es muy reducida
inter - y transregionales. El enfoque constructivista busca, finalmente, los
y se restringe en gran parte al nivel
discursivo y simbólico. Sin embargo,
efectos indirectos, el aprendizaje institucional y los factores cognitivos
los diferentes poliy papers del gobierno
que explican la construcción de la identidad del actor colectivo y de su
chino, que describen la estrategia
contraparte y sus proyecciones exteriores.
china hacia América Latina se dirigen
a América Latina como región. Actores
latinoamericanos de peso que disponen
El posicionamiento actual de América Latina en el ámbito internacional
realmente sobre los recursos materiales
e inmateriales necesarios para actuar
globalmente son de hecho en América
Tomando en cuenta la geografía política y económica, anteriormen-
Latina solo Brasil y México (al respecto
te esbozada, ¿Dónde se encuentra América Latina?4 No hay dudas que la
véase BODEMER, 2019).
región ha consolidado durante los últimos quince años su posición en un
escenario internacional caracterizado por la crisis o el estancamiento de las
economías más industrializadas y el auge de los países emergentes del Sur.
El Leitmotiv de esta etapa es el llamado “Consenso de Commodities”, percibi-
do como una alternativa al “Consenso de Washington” de Estados Unidos
(RAMO, 2004) y basado en la exportación de bienes primarios a gran esca-
la. El interés de China se concentró al respecto en megaproyectos extracti-
vos (mega-minería, explotación petrolera), la construcción de mega-repre-
sas y el nuevo capitalismo agrario con su combinación de transgénicos y
agro-tóxicos, entre otros. La capacidad de crecimiento de América Latina
es hoy condicionada por una restricción externa derivada de las limitacio-
nes para financiar la inversión y recurrentes crisis de balance de pagos.
La participación de la región en las exportaciones mundiales de bienes y
servicios y las cadenas de valor permanece estancada y su cuota en los in-
tercambios de bienes de alta tecnología y servicios modernos sigue siendo
reducida. A pesar de ciertos logros que se observan respecto al contenido
de tecnología y conocimiento de las exportaciones, estos avances no alcan-
zan para permitir acortar las brechas de productividad que separan a las
economías de la región de los mercados más competitivos (KACEF, BAL-
LESTRY, 2014). La integración regional, tanto de los regímenes tradicio-
nales (Mercosur, Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América
/ALBA; Comunidad Andina), como el llamado “regionalismo autónomo
latinoamericano” o “regionalismo desafiante” (CELAC, Unión de Estados
Suramericanas /UNASUR) (PRECIO CORONADO, 2013) está estancada
o en plena crisis. Los nuevos gobiernos de centro-derecha o derecha prio-
rizan, como el actual gobierno norteamericano, el bilateralismo. En resu-
men, una presencia regional coherente y concertada de América Latina en
la arena internacional (y hacia China) parece hoy más lejana que nunca.
Plataformas de concertación como la CELAC y el Foro China-CELAC son
intentos para corregir estos déficits, sus alcances, sin embargo, frente a la
creciente fragmentación de la región más bien modestos.
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Klaus Bodemer
¿Nuevos acentos en la cooperación entre China y América Latina- Una oportunidad para América Latina salir de la “trampa de desarrollo”?
El auge espectacular de China - del aislamiento al “opening up”
Uno de los fenómenos geopolíticos y geoeconómicos más espec-
taculares de las últimas décadas es sin duda el auge de China. Podemos
distinguir al respecto desde el cambio del siglo y siguiendo a Myers, tres
5. Hoy, empresas privadas chinas
etapas (MYERS, 2016, p. 28; GALLAGHER, 2017 distingue 5 fases). La pri-
generan en la “economía socialista de
mercado de rasgos chinos” el 60% del
mera comienza con la post-Mao agenda, llamada “reforma y apertura” (“re-
output económico (FUNDACIÒN BBVA,
form and opening up)” que fue implementada en el año 1978/79 por Deng
2010).
Xiaoping e incluyó la introducción incremental de principios de mercado
y un (aún moderado) compromiso internacional. Durante las cuatro dé-
cadas antes de Deng, la República Popular de China fue, vista desde afue-
ra, prácticamente inexistente. Su output económico fue más modesto que
aquel de países mucho más pequeños, por ejemplo España o los Países
Bajos. Empresas privadas fueron prohibidas en la economía, centralmen-
te planificada antes de 19785. Deng inició una serie de profundas reformas
económicas, sociales y políticas y lanzó su programa de las Cuatro Moder-
6. La provincia de Guangdong fue la que
nidades (Agro, Defensa Nacional, Industria y Ciencia y Tecnología). Las
implementó la mayor parte de estas
zonas. Shenzen, Zhuhai, Shantou y
unidades productivas ganaron mayor autonomía y el sistema de termi-
Xiamen surgieron como proyectos piloto
nación de precios mayor flexibilidad. Ambos factores fueron claves para
para la reestructuración controlada de
el incremento de los niveles de productividad de la industria en China.
la economía china y su transición de una
economía planificada a una economía
Las medidas de reforma fueron acompañadas por una creciente apertura
del mercado (PAPP, 2013).
comercial y la creación de zonas económicas exclusivas en el este del país,
las llamadas Zonas Económicas Especiales (ZEE). Estas zonas recibieron be-
neficios como exención de impuestos en las producciones destinadas a
la exportación, alquiler de terrenos estatales, facilidades para importar
subproductos así como garantías de que estar provistos de mano de obra6.
Como efecto, las grandes transnacionales globales emitieron importan-
tes flujos de IED hacia estas zonas yaqué encontraban convenientes su
radicación allí por los bajos costos laborales. El gobierno chino exigió de
los inversionistas extranjeros como contraparte la conformación de joint
ventures con empresas estatales y una gradual transferencia de tecnología
hacia grandes empresas de capital local. Paralelamente, el gobierno chino
llevó la reducción de aranceles de un 56% en 1981 hasta un 11% para 2003
(SHIRK, 2007).
Las reformas de Deng llevaron a incrementos de productividad la-
boral por encima de los salarios durante más de 30 años y grandes superá-
vits comerciales, altas tasas de ahorro, una agresiva política de inversión
en diferentes regiones del globo e incluso a ser prestamista de muchos
países de África y América Latina.
Con los pasos valientes de Deng comenzó el milagro chino. La po-
lítica de atracción de inversión extranjera se amplió durante los años 90
hacia otras zonas del país con el resultado que en 2015 se encuentra ya
en 500 ciudades del país (SEVARES, 2015, p.26). Como consecuencia, la
economía china experimentó un crecimiento de dos dígitos durante tres
décadas e incluyó la introducción incremental de principios de mercado
y un (todavía moderado) compromiso internacional. Deng utilizó la frase
de “lo chino para la esencia, lo occidental para lo práctico”.
La medidas denguistas - reformas macroeconómicas, desregu-
lación de mercados internos y la apertura a mercados internacionales -
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fueron promovidas después por los sucesores de Deng, Jiang Zemin y
Zhu Rongij con el objetivo principal conseguir divisas para financiar el
programa de desarrollo económico. Las reformas fueron radicalizadas
bajo el lema de una “economía de mercado socialista”. La cantidad de
7. Siguió en 2009 la adhesión del país
al Banco Inter-Americano de Desarrollo
empresas estatales se redujo sustancialmente, los impuestos a importa-
(BID) lo que le ha posibilidado invertir en
ciones bajaron. En 1999 fue promulgado la estrategia “going out”, apun-
grandes proyectos regionales de infra-
estructura (BIBLIOTECA DEL CONGRESO
tando a responder a la creciente demanda interna de recursos naturales,
NACIONAL DE CHILE, 2009).)
establecer nuevos mercados externos y fortalecer la competitividad de las
empresas chinas. Como consecuencia de estas innovaciones estratégicas,
las relaciones económicas birregionales expandieron considerablemente
durante las décadas 90 y 2000 (detalles en CEPAL, 2008).
La llegada del siglo XXI llevó una serie de cambios y cuestiona-
mientos sobre el papel que China desempeña. Un dato remarcable en este
camino fue la adhesión de China a la OMC en 20017 con la cual el país
adquirió un mejor acceso a los mercados occidentales. Adicionalmente,
la demanda china por productos básicos desde América Latina y otras
regiones subió cuando nuevas políticas económicas y sociales llevaron
a un boom en el área de construcción y la migración masiva de migran-
tes rurales hacia los centros urbanos. Como consecuencia, el porcentaje
de China en las exportaciones latinoamericanas creció de 1% en 2000 a
7.6% en 2009 (ROSALES; KUWAYAMA, 2012. MOURON el al., 2016). Las
cifras absolutas del avance fueron aún más impresionantes: Mientras el
comercio total entre China y América Latina en 2000 va a 10 mil mil-
lones de dólares, ascendió a 267 mil millones de dólares en 2013, lo que
correspondió a un ascenso de 2600% (HEINE, 2017). La otra cara del ac-
ceso a la OMC fue, sin embargo, que el dragón asiático debía resignar
paulatinamente muchos programas de intervención que había utilizado
por décadas y adaptarse a las reglas del mercado privado. China se com-
prometió, en un primer escalón a abrir su sector de servicios y el agrícola
a la competencia externa y luego el sector manufacturero. Los efectos
de la nueva membrecía de China a la OMC tenían para América Latina
efectos ambivalentes. Fue, por un lado, la precondición para el auge es-
pectacular del comercio bilateral que llenó las cajas públicas de los países
latinoamericanos, ricos en recursos naturales, con divisas, perjudicó, por
otro lado el sector manufacturero de estos países que fueron inundados
por mercancías chinas baratas. Victimas al respecto fueron en primer lu-
gar Chile, Argentina y México, tres países con un sector manufacturero
relativamente avanzado.
Los cambios estructurales del desarrollo chino desde los años 90
son un ejemplo elocuente de la interrelación estrecha entre política in-
terna y externa, objeto del concepto analítico “ juego de doble nivel” (double
level game,) arriba mencionado.
El creciente interés de China por América Latina y su reflejo en las
estrategias institucionales hacia la región
Desde la adhesión china a la OMC, América Latina,una región rica
en recursos naturales comenzó a interesar cada vez más a líderes políticos
y empresarios chinos, a pesar de su gran distancia geográfica. La crecien-
180
Klaus Bodemer
¿Nuevos acentos en la cooperación entre China y América Latina- Una oportunidad para América Latina salir de la “trampa de desarrollo”?
te importancia de China como potencia emergente en la arena global fue,
por otro lado, percibida al otro lado del pacífico por muchos países lati-
noamericanos como una oportunidad para contra-balancear la influencia
norteamericana después de una década de reformas neoliberales basadas
en el Consenso de Washington que han llevados a resultados desastrosos.
El momento fue oportuno. El nuevo viento en América Latina desde
2003 en adelante, la toma del poder de gobiernos de centro-izquierda e
una izquierda populista y la creciente crítica de Estados Unidos a ellos
facilitaron maniobras políticas chinas en la región al sur del Rio Grande,
permitieron inversiones de transnacionales chinas, abrir canales de coo-
peración financiera y profundizar el intercambio económico tanto a tra-
vés de canales oficiales como comunidades chinas en la región. Mientras
los latinoamericanos registraron con mucha atención que los chinos han
demostrado gran capacidad de implementación de políticas y remarcables
éxitos en la distribución de ingresos y la lucha contra la degradación del
medio ambiente, los chinos, por su parte, tenían una demanda sin prece-
dentes por recursos naturales y extractivos para mantener las altas cuotas
de crecimiento de los últimos años. Sus dirigentes fueron interesados por
lo tanto en un acceso amplio a los recursos naturales, minerales y petró-
leo, de los cuales América Latina dispone ampliamente. Esta constelación
de complementariedad entre las dos regiones fue percibida por ambas
partes como una situación win-win (CESARIN, 2011, pp.17y s). China in-
virtió cada vez más en América Latina, aumentó su balance comercial po-
sitivo y su influencia en el ámbito internacional, si bien hasta la asunción
de Xi Jinping en 2012/13 con un perfil más bien bajo, como Deng ya ha
recomendado dos décadas atrás. La estrategia económica hacia afuera fue
centrada a aquellos países, que, de acuerdo con la “Tesis de los Tres Mun-
dos” pertenecen al Tercer Mundo, es decir Asia, África y América Latina.
Según la retórica oficial, el creciente compromiso en los países al sur del
Rio Grande fue meramente un asunto económico sin pretensiones políti-
cas, si bien los líderes chinos vendieron almismo tiempo elmilagro chino
como un ejemplo para el mundo subdesarrollado.
El hambre china por materias primas catapultó los precios de mu-
chos de estos productos exportados por la región y revirtió la vieja mal-
dición de la deterioración de los términos de intercambio, según la cual
los precios de las importaciones de manufacturas aumentan siempre más
que los de las exportaciones de materias primas. China se convirtió desde
la segunda mitad de la primera década del siglo XXI en el primer y segun-
do destino de exportaciones y origen de importaciones de muchos paí-
ses latinoamericanos. Como resultado, el país asiático es hoy el principal
consumidor mundial de productos exportados por América Latina, como
trigo, soja, arroz y carne y el segundo consumidor del maíz. Se trata de
una demanda que no es coyuntural porque China tiene solo el 7% de su
superficie cultivable, lo cual lo convierte en un demandante estructural y
de largo plazo de alimentos. (XINHUA, 2019).
La baja del crecimiento en China desde mediados de la segunda
década de este siglo y nuevos acentos en la estrategia de desarrollo chino
no significaron que las exportaciones latinoamericanas tradicionales no
encuentran un mercado en China pero su importancia está perdiendo
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 174-201
peso. Una nueva y creciente clase media china está cambiando el perfil
del consumo e importaciones. Paralelamente al comercio, los créditos y
las inversiones chinas en la región crecieron desde el comienzo del siglo
en forma exponencial. A las expectativas económicas se agregaron gran-
des expectativas estratégicas porque la potencia asiática fue considerada
en las capitales latinoamericanas una aliada de los países periféricos, un
contrapeso de frente a las potencias occidentales, en primer lugar Estados
Unidos, y líder del Sur Global y sus relaciones con América Latina como
parte de la cooperación Sur-Sur.
El parte de aguas en las relaciones entrela potencia asiática yAmé-
rica Latina se gestó en el año 2004 con una visita histórica del presidente
Hu Jintao a Brasil, Chile, Argentina y Cuba. Como resultado de esta vi-
sita, el gobierno chino firmó un memorando de entendimiento con cada
uno de estos países, en el cual las naciones sudamericanas le reconocen el
estatus de economía de mercado. El impacto de este paso para los países
latinoamericanos fue, como Oviedo ha subrayado con razón, ambivalen-
te. Abrió a los países visitados, por un lado, la colocación de sus productos
primario-extractivos al mercado chino, basada en el principio chino de
“equilibrio positivo”; y como resultado recibir un alto volumen de divi-
sas, también positivo; representó, sin embargo, también “el fracaso de
la diplomacia multilateral del Mercosur, el alejamiento del protocolo de
adhesión de China a la Organización Mundial de Comercio y la ideología
del multilateralismo” (OVIEDO, 2006).
El apetito chino por materias primas para sostener el boom económi-
co y alimentar su población tenía impactos fuertes en algunas economías
latinoamericanas. China fue, por ejemplo, ya a mediados de la segunda
década de este siglo el segundo mayor mercado de exportaciones de Chile
(hoy el primero); el país asiático importó un quinto de su cobre y el 45%
de su vino y sus frutas. Solo Brasil entregó el 45% de las importaciones
chinas de soja. Ya en 2005, el 80% de las importaciones chinas de harina
de pesca vino de Perú y Chile (ARNSON; MOHR; ROETT, 2011, p.1). Las
reservas chinas de monedas extranjeras fueron ya en 2006 las mayores
del mundo. En 2010, China adelantó a Japón y fue de aquí en adelante la
segunda economía más fuerte en el mundo. Gracias al aumento espec-
tacular del crecimiento, millones de chinos y chinas mejoraron sus con-
diciones de vida y un grupo significativo y creciente pasó a formar una
nueva clase media y un núcleo de millonarios se insertó cómodamente en
el sistema gobernado por el Partido Comunista. El creciente compromiso
chino en la región fue, por otro lado, también una importante arma de
coerción para el reconocimiento del estatus que Beijing ha reclamado con
respecto a Taiwán y el carácter asimétrico de las relaciones mutuas.
La creciente cooperación entre China y los países de América Lati-
na y el Caribe ha pasado desde la mitad de la primera década de este siglo
por una serie de hitos o fases que caracterizan las estrategias chinas perse-
guidas hacia la región, expresión de un nuevo inter-o transregionalismo.
Documentos institucionales al respecto son: (1) el primer “Libro Blanco”
de las relaciones bilaterales en 2008; (2) el Informe sobre Desarrollo Susten-
table de las Empresas Chinas en Ultramar en 2015; (3) el Plan de Cooperación
2015-2019, propuesto por Xi Jinping en 2014 durante la Primera Cumbre de
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Klaus Bodemer
¿Nuevos acentos en la cooperación entre China y América Latina- Una oportunidad para América Latina salir de la “trampa de desarrollo”?
Líderes deChina y América Latina y elCaribe celebrada en Brasil y adoptado
en 2015 durante la Primera Reunión Ministerial del Foro de China-CELAC, ce-
lebrada en Beijing; (4) el segundo “ Libro Blanco” en 2016; (5) La Iniciativa
Franja y Ruta (FyR).
El primer “Libro Blanco”
En 2008, año de los juegos olímpicos en Beijing, el gobierno chi-
no publicó un documento conocido como el Libro Blanco de las Políticas
de China hacia América Latina en el cual esbozó su estrategia hacia la re-
gión, subrayando la multipolaridad y el desarrollo pacífico y definiendo
las áreas prioritarias de cooperación. El documento retoma los “Cinco
Principios de la coexistencia pacífica” que caracterizan tradicionalmente las
relaciones chinas con otros países y consisten en el respeto por la sobe-
ranía e integridad territorial, la no-agresión mutua, la no-intervención
en los asuntos internos de ambos lados, igualdad y beneficio mutuo y la
coexistencia pacífica.
Desde la divulgación de este documento se intensificaron las giras
de altos dirigentes chinos a la región, creció la cantidad de memorandos
de entendimiento, el comercio, las inversiones y créditos como los acuer-
dos de cooperación en materia científica, cultural y otras áreas entre Bei-
jing y países latinoamericanos.
El creciente compromiso internacional y global de la potencia asiá-
tica fue vendida bajo los lemas de reciprocidad, el beneficio mutuo y la
cooperación Sur-Sur e intentó con eso diferenciarse de las relaciones je-
rárquicas Norte-Sur de las potencias tradicionales del Norte (MINISTE-
RIO DE RELACIONES EXTERIORES, 2008).
Un rebalanceo del modelo de desarrollo vigente - De la “nueva normalidad” al
Informe sobre “Desarrollo Sustentable de las Empresas Chinas en Ultramar”.
Con la asunción de Xi Jinping en marzo 2013 y sus iniciativas do-
mésticas e internacionales comenzó una nueva era en la política económi-
ca y exterior de China y un rebalanceo de su modelo de desarrollo. Ya la
crisis financiera de 2008/09 ha descubierto las debilidades del modelo de
desarrollo chino. La fijación extrema a las exportaciones se mostró ahora
como el canal central de transmisión de la crisis. (SCHÜLLER; SCHÜL-
LER-ZHOU, 2009, 167). El crecimiento bajó a finales de 2008 a solo alrede-
dor de 6% como consecuencia de la decreciente demanda mundial. Xi se
despidió como primer paso del decision making consensual de Deng, con-
centró todo poder político en sus propias manos y abandonó la política
exterior de bajo perfil en favor de una que es muy ambiciosa y expansiva.
El nuevo líder promulgó en noviembre de 2013 un amplio progra-
ma de reformas económicas que incluyó prácticamente a todos los secto-
res y significó la despedida delmodelo de desarrollo, vigente durante tres
décadas. Los crecientes costos de trabajo y la revaluación del Yuán han
puesto en riesgo la competitividad de la industria china y motivado a los
líderes políticos reemplazar modelo de crecimiento vigente hasta ahora,
basada en exportaciones y empujado por grandes inversiones, por una es-
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trategia que apunta a productos con mayor valor agregado, más servicios
y una mayor demanda interna.
Temporalmente, estas correcciones estratégicas de la cúpula chi-
na fueron iniciados cuando América Latina vivió el fin del llamado “su-
perciclo” de altos precios de los commodities que prevalecieron en la
mayor parte del período comprendido entre 2003 y 2011/12. Los países
emergentes, ricos en recursos naturales, entre ellos latinoamericanos,
perdieron progresivamente posiciones en el mercado mundial. El mo-
delo de su desarrollo, basado en ventajas comparativas tradicionales -
recursos naturales sin transformar - el cual ha posibilitado un boom eco-
nómico, amplias políticas sociales y una política exterior pronunciada,
no pareció servir más a la región como hilo conductor hacia el futuro.
El cambio de rumbo, promovido por Xi Jinping figuraba bajo el
lema de la nueva normalidad (new normal). y circunscribe el proceso de
una profunda transformación socioeconómica, la cual tenía el objeti-
vo implementar una ambiciosa agenda de desarrollo para mantener y
profundizar el liderazgo en la segunda fase de desplazamiento de la ri-
queza mundial. Esa estrategia supone una transición de un crecimiento
hacia afuera - rasgo que fue iniciado por las reformas de Deng y sus
dos seguidores y profundizado desde el comienzo de este siglo- hacia
un crecimiento basado en un mayor consumo interno, en el contexto
del envejecimiento demográfico, la consolidación de una clase media
urbana y un desplazamiento hacia el sector de servicios e industrias
intensivas en conocimiento y tecnología. La idea básica fue que China
necesita, en lugar de depender de las exportaciones y una economía
intensiva de capital, la cual fue acompañada por las distorsiones y de-
sequilibrios, participar en la búsqueda de nuevos “motores” de creci-
miento en el contexto de un comercio mundial más balanceado, lo que
implica ahorrar menos y gastar más en consumo. (ARBACHE, 2019).
El documento Informe sobre Desarrollo Sustentable de las Empresas
Chinas en Ultrarmar de 2015 describió en detalle la nueva estrategia de
cooperación externa y mostró que las autoridades chinas están crecien-
temente conscientes de los impactos medioambientales y sociales cau-
sados por mega-proyectos, por ejemplo, en el sector energético. Para
hacer sus inversiones sustentables, el informe exhorta a las empresas
chinas a desarrollar corporate social responsability en aquellos países don-
de poseen inversiones. (CHINESE ACADEMY, 2015)
Las nuevas prioridades de desarrollo interno surtían también
efecto en las relaciones con América Latina, una región, para la cual
el nuevo enfoque de desarrollo chino, centrado en la innovación, sig-
nificó tanto un desafío como una oportunidad. Tradicionalmente,
las relaciones bilaterales entre China y los países de la región fueron
marcadas por productos básicos. Con la innovación como centro de la
nueva estrategia, este eje podría verse superada o, mejor dicho, com-
plementado por “emprendimientos compartidos” ( joint ventures) más
propios del siglo XXI, donde la interacción digital abre nuevos hori-
zontes de acción conjunta y permite explorar desarrollos científicos y
tecnológicos a distancia y compartir coordinaciones en servicios (RE-
YES MATTA, 2017, p.1).
184
Klaus Bodemer
¿Nuevos acentos en la cooperación entre China y América Latina- Una oportunidad para América Latina salir de la “trampa de desarrollo”?
El Plan de Acción Quinquenal de China con la región 2015-2019 - La
parte operativa de la nueva estrategia
No hay duda, que China esperaba una respuesta integrada de su
socio latinoamericano a la nueva estrategia, fue al respecto, sin embargo,
más bien frustrado. A pesar de varios intentos profundizar la integración
regional, América Latina no dispuso de una agenda regional concertada
a pesar de la creación de CELAC en 2010 y cuatro años más tarde del Foro
China-CELAC. En el Primer Encuentro de este Foro en enero de 2015 en
Brasilia, ambos lados aprobaron el Plan de Acción Quinquenal de China con
la región 2015-2019, presentado por Xi Jinping, denominado “1+3+6” (POR-
TELLES, 2015). El Plan fu promovido en primer lugar por los esfuerzos
de los altos mandos chinos en coordinación con la CEPAL y no por un
compromiso serio y concertado del lado de los participantes latinoameri-
canos (REYES MATTA, 2017, p.4). Los tres números “1+3+6” significan
un plan, tres motores y seis áreas. Los tres motores son comercio, inver-
siones y finanzas. En comercio se apunta a elevar el comercio bilateral en
10 años a US$500 mil millones (2015: 262,2 mil millones) y el stock de in-
versiones directas a US$ 250 mil millones (en 2015: US$ 86 mil millones).
Las seis áreas privilegiadas son (1) energía y recursos naturales, (2) in-
fraestructura, (3) agricultura, (4) manufacturas, (5) innovación científica
y tecnológica y (6) tecnologías de información (FORO CHINA- CELAC,
2015). Fueron creados para cualquier de estos sectores fondos especiales
de muchos millones de dólares. El documento propuso además fortalecer
el intercambio con los gobiernos, parlamentos, partidos políticos y auto-
ridades locales por un sistema de becas, visitas e intercambios. Finalmen-
te, el Plan propuso fortalecer la colaboración sobre temas globales en la
ONU, la OMC, APEC y el G-20 y subrayó fomentar las relaciones a través
del Foro China - CELAC, así como entablar relaciones con organizacio-
nes regionales y subregionales.
Ambos lados parecieron haber encontrado en la CELAC, que ex-
cluye expresamente a EEUU, y el Foro China-CELAC por primera vez
plataformas y mecanismos de concertación y coordinación subcontinen-
tal que permiten que ambos lados se relacionen a través de Cumbres
y encuentros entre políticos de alto nivel con otras regiones y foros in-
ternacionales con una agenda común - un paso adelante hacia la trans-
formación de América Latina en un actor colectivo y la profundización
del interregionalismo. Sin embargo, frente al hecho de que la CELAC
careció, a diferencia de la OEA, como plataforma hemisférica de una es-
tructura estable y ha entrado como otros regímenes de integración re-
gional como ALBA y Mercosur en años recientes en una profunda crisis,
el tipo predominante de relacionamiento entre China y América Latina
fue y sigue quedando por lo tanto el bilateralismo en base de intereses
nacionales. Su principal característica es según la nueva estrategia china
la asociación, que se diferencia en diferentes status que jerarquizan y por
lo tanto diferencian el nivel del vínculo con los socios externos en fun-
ción de los intereses perseguidos por Beijing en cada caso. Los tipos de
asociación tienen por lo tanto un fuerte valor simbólico. Según un aná-
lisis del Consejo Argentina de Relaciones Internacionales (CARI) en Buenos
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Aires, la diplomacia china está diferenciando entre unos catorce status de
asociación, los cuales otorga a los países y organizaciones internacionales
que considera amigos en el sistema internacional (RAMON BERJANO,
2015, pp. 12-27). En América Latina, por ejemplo, las relaciones con Chile
tienen el status de una “Asociación Estratpgica”, aquellas con Argentina,
Brasil, México, Perú y Venezuela el de una “Asociación Estratégica Inte-
gral”, y las con la CELAC el de una “Asociación Cooperativa” (RAMON
BERJANO, 2015, p.15)
Si bien el núcleo duro de la cooperación bilateral entre China y
América Latina es económico, ella va más allá de esa e incluye también el
área de la cultura y política. Como testigo de esta ampliación puede ser
8. Alicia Bárcenas, Secretaria Ejecutiva
de la CEPAL, mencionó como prioridades
citado, según la CEPAL, el Primer Ministro Li Keqiang quién propuso en
temáticas la Agenda de Desarrollo post
su visita en la sede de la CEPAL en junio 2015 que ambas partes exploren
2015, el futuro régimen multilateral de
un nuevo modelo de cooperación, llamada “3+3”, es decir, la construc-
cambio climático así como la reforma
del sistema monetario internacional
ción conjunta de tres grandes vías, a) la logística, el área energética y la
(CEPAL, 2015)
informática; b) la interacción virtuosa entre las empresas, la sociedad y
el gobierno; y c) la ampliación de los tres canales de financiación (fondos,
créditos, seguros). China y la contraparte latinoamericana tendrían que
fortalecer además según la voluntad de sus líderes su cooperación y con-
certación en los foros internacionales en temas claves de la agenda global
- una propuesta que la CEPAL compartió plenamente8.
El nuevo Libro Blanco de 2016
Un nuevo paso importante en el camino hacia una adaptación de la
estrategia de desarrollo y de cooperación con América Latina a los nue-
vos tiempos fue en 2016 la publicación de una nueva versión del “Libro
Blanco” de 2008 con el título “Documento sobre la Política de China hacia
América Latina” que manifiesta los objetivos de la política china hacia
América Latina y el Caribe y plantea los principios rectores de esa coope-
9. Un anális detallado de las estrategias
institucionales de China hacia Latinoa-
ración en las diversas áreas (MINISTRY OF FOREIGN AFFAIRS, 2016).
merica, canalizado por el Foro China-
El documento contenía tanto elementos viejos como nuevos, mantiene
CELAC y basado en las dos versiones
del Libro Blanco (2008 y 2016) y la de la
el reconocimiento de la importancia estratégica de América Latina para
UE por el Foro CELAC- Union Europea se
el propio proceso de desarrollo y “vende” las relaciones mutuas como
encuentra en MOSQUERA; MORALES;
una situación win-win para ambos lados. El texto subraya además que la
RUCALVABA, 2018.
asociación de cooperación integral es caracterizada por tres principios
institucionales: flexibilidad, no condicionalidad y multiplicidad, agrega
los principios de igualdad, beneficio recíproco y desarrollo compartido
y apunta a una alianza global y cooperativa, llevando a las dos partes a
una comunidad de futuro compartido9. Elementos nuevos son: Primero,
el documento toma ahora en cuenta el rol de EE.UU, destacando que las
amplias relaciones entre China y la región ni están dirigidas contra, ni
excluyen otra potencia. No hay duda que la mayoría de los socios lati-
noamericanos comparten esa constatación, argumentando que China es
lo más tarde desde la crisis financiera de 2008 un socio complementario
y no alternativo a Estados Unidos que está ayudando al crecimiento eco-
nómico de la región y al fortalecimiento de su competitividad a través de
inversiones en la infraestructura y la cooperación científica-tecnológica.
Segundo, el documento incluyó por primera vez aspectos del desarrollo
186
Klaus Bodemer
¿Nuevos acentos en la cooperación entre China y América Latina- Una oportunidad para América Latina salir de la “trampa de desarrollo”?
sustentable y respuestas comunes al cambio climático. En el área de la
seguridad fue incluido, tercero, la seguridad cibernética - un tema de gran
peso también en las relaciones entre EEUU y China - y subraya el interés
chino incluir América Latina en el sistema de gobernanza del internet.
((MINISTRY OF FOREIGN AFFAIRS, 2016).
La nueva versión del Libro Blanco es con respecto a sus mensajes
centrales muy concordante con el “Plan de Cooperación 2015-2019”, estab-
lece metas cuantitativas en el área de comercio e inversiones y líneas de
trabajo de alto interés para América Latina, como “intensivar la colabora-
ción para promover la industrialización de productos de valor agregado
en los Estados miembros de la CELAC” (FORO CHINA- CELAC, 2019).
El documento invita a los países latinoamericanos acompañar a China en
una política internacional conjunta, en promover la multipolarización, la
democracia y el estado de derecho en las relaciones internacionales y au-
mentar la representación y la voz de los países en desarrollo. Estas líneas
generales son especificadas en detalle en las áreas políticas, económicas,
culturales, sociales, de paz, seguridad y justicia (VALENCUELA ÁLVA-
REZ, 2017, pp.128)
El mega proyecto “Franja y Ruta” (FyR) - cooperación Sur-Sur o otra
versión de la cooperación Norte-Sur?
Un pilar adicional de la nueva estrategia china hacia América Latina y
con respecto a su dimensión seguramente el más importante es la Iniciativa
“Franja y Ruta” (FyR) - en inglés “One Belt One Road”,OBOR - que incluye el
land-looked “Centurón Económico de la Ruta de Seda” - en inglés Silk Road Econo-
mic Belt (SREB) y la “Nueva Ruta de la seda Marítima” - el “Maritime Silk Road”
del siglo XXI, un cluster de rutas marítimas que conecta la costa de China
al Mar Mediterráneo atravesando por el océano pacífico e india y al lado
de una parte de África. Ambas iniciativas fueron anunciadas por Xi Jinping
ya en 2013 en Kazajistán, pero oficialmente publicadas en mayo de 2017 en
Beijing con la presencia de 27 Jefes y Jefas de Estado. Asistieron de América
Latina en este evento el presidente de Argentina, Mauricio Macri, y la pre-
sidente de ChileMichelle Bachelet. El proyecto retoma la antigua ruta de la
Seda del siglo I a.C. en tiempos de la dinastía Hanson y es un ejemplo más
de la diplomacia proactiva y emprendedor de Xi en un mundo multipolar,
globalizado y focalizado al desarrollo. El objetivo general es la construcción
de nuevos corredores económicos y zonas de libre comercio que se orien-
tarán a largo plazo a estándares chinos (MINISTERIO DE RELACIONES
EXTERIORES, 2015). Los chinos nunca han definido que la Iniciativa FyR
realmente incluye, pero esa falta de precisión es una característica de la polí-
tica china en general. Un listado, presentado en el marco del Segundo Foro
de FyR en abril 2019 en Beijing, menciona, demostrando sus éxitos, temas
tan diferentes como coordinación política, infraestructura, integración fi-
nanciera y contactos inter-personales. No existe un mapa FyR oficial. En pro-
nunciamientos y declaraciones oficiales se encuentra, sin embargo, un lugar
para casi cada país con la excepción de EE.UU., lo que no sorprende frente al
conflicto creciente entre las dos potencias hegemónicas y la reacción sensible
de Washington al reclamo chino de ser reconocido como un líder global.
187
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 174-201
La FyR plantea generar oportunidades en varios sectores, no obs-
tante, su núcleo son proyectos de infraestructura de gran escala para co-
nectar Asia, Europa y África con el fin de impulsar el crecimiento econó-
mico y la cooperación internacional. La parte operativa contempla gran-
des corredores, la construcción de carreteras, líneas de ferrocarril, oleo-
ductos y puertos. Se establecerán, además, rutas aéreas y se fomentará la
cooperación en temas de economía digital, inteligencia artificial, compu-
tación en la nube y ciudades inteligentes para crear una Ruta de Seda digi-
tal. La Iniciativa se financiará a través de un Fondo de la Ruta de Seda, con
el apoyo del Banco de Desarrollo de China, el Banco de Exportaciones e
Importaciones de China, el Banco Asiático de Inversión en Infraestruc-
tura y el Banco de Desarrollo de los países BRICS (Brasil, Rusia, India,
China y Sudáfrica), entre otras instituciones (CEPAL, 2018, p. 16).
No hay duda que la Iniciativa FyR constituye, por lo menos en los
papeles, una ambiciosa estrategia de desarrollo liderada por el gobierno
chino para promover el comercio y la integración económica entre los
países participantes a lo largo de rutas marítimas y terrestres, diseñada
para mejorar el flujo de factores económicos y la asignación eficiente de
recursos. Si bien América Latina no formaba al comienzo explícitamente
parte de esa iniciativa, la intención de la política exterior china en Amé-
rica Latina es que esta región soporte la agenda de reforma económica y
social de Beijing. La estrategia es, por lo tanto, otro ejemplo de la estre-
cha vinculación causal entre procesos socio-económicos internos y estra-
tegias de desarrollo exteriores, de un “juego de dos niveles” (“two level
game”). Las turbulencias económicas en Estados Unidos y Europa han
conducido a una decreciente demanda por mercancías chinas a la cual el
gobierno Xi respondió con una nueva concentración al fortalecimiento
del consumo interno. Objetivo a largo plazo es bajo el lema de la “nueva
normalidad” un crecimiento estable e sustentable. El megaproyecto FyR
sirve para compensar las sobrecapacidades internas a través de nuevos
megaproyectos en otros países y explorar nuevos mercados para produc-
tos chinos. Desde el punto de vista geoestratégico, Bejing reduce a través
de la construcción de nuevas vías de transporte terrestres su vulnerabi-
lidad que podría resultar de un posible bloqueo marítimo o el control de
las agujas marítimas de las rutas de Malakka y Hornús. Instrumentos
centrales de FyR son los programas 1+3+6 y 3+3, arriba mencionados.
Ambos sirven al “upgrade” industrial por estimular un mayor involucra-
miento de empresas públicas y privadas chinas en sectores “high tech” y
manufactureras en América Latina, como, por ejemplo, telecomunicacio-
nes, logística, construcción de trenes y astillero. Los líderes chinos ven
estas iniciativas como aportes tanto a sus propios objetivos de desarrollo
como a las necesidades de infraestructura en América Latina (MYERS,
2016, p. 32).
Hasta la presente (finales de 2019) ya 19 de 33 países de la región se
han incorporado en el megaproyecto y han firmado acuerdos de coope-
ración con China que podrían favorecer una redirección de la IED hacia
las infraestructuras en la región y aportar a un aumento de la producti-
vidad, la transferencia de tecnología y el comercio en aquellas empresas
y sectores donde se ha implantado (TIMINI; EL-DAHRAW; SÁNCHEZ-
188
Klaus Bodemer
¿Nuevos acentos en la cooperación entre China y América Latina- Una oportunidad para América Latina salir de la “trampa de desarrollo”?
-ALBORNOS, 2019, p. 4). La centralidad que goza la infraestructura en las
actividades de la FyR no es casual porque, primero, las empresas chinas
han adquirido a lo largo de los 40 años de la reforma y apertura una rica
experiencia en la construcción de infraestructuras, abarcando diversos
campos, como gasoductos, centrales eléctricas, carreteras, dragado de
puertos, túneles, viviendas, instalaciones de comunicación y ferrocarri-
les; y segundo, porque la estructura de las exportaciones latinoamerica-
nas con el foco en recursos naturales, productos mineras, petróleo y gas
exigen una adecuada infraestructura de transporte. Al lado latinoameri-
cano se espera que la cooperación en el marco de FyR va a promover su
desarrollo y levantar la cooperación a un nuevo nivel. Es por eso que los
presidentes de Argentina y Chile, Mauricio Macri y Michelle Bachelette,
participaron en el Foro de FyR en mayo de 2017 en Beijing y muchos
países de la región han firmado entre tantos acuerdos de cooperación in-
dustrial con el país asiático.
Según un balance de los tres años de vigencia de la FyR por Wang
Yi, los resultados de la Iniciativa FyR ya son respetables. Tuvieron lugar
17 subforos para promover la cooperación mutua en 10 áreas. Los meca-
nismos de diálogo e intercambio fueron reforzados. Más que 80 proyectos
fueron financiados en más que 20 países. Con respecto a la ruta marítima,
Beijing ya ha comprado, construido o gestionado 42 puertos en 34 países
del mundo, ha invitado más que 800 líderes de partidos políticos y 200
jóvenes líderes de países latinoamericanos a visitar China; ha proporcio-
nado aproximadamente 400 becas para entrenamiento y 200 puestos para
el programa master on the job. Fueron además implementados el “Partne-
riado China- América en Ciencia y Tecnología” y el “Programa de Intercambio
China- América Latina de Jóvenes Científicos” (YI, 2018). La conectividad,
uno de los objetivos primarios de la FyR fue también valorado positiva-
mente por varios expertos latinoamericanos y la CEPAL, cuya Secretaria
Ejecutiva, Alicia Bárcenas, la interpretó como un ejemplo de cómo am-
pliar la conectividad entre ambos lados con una “visión profunda” y el
apoyo de la potencia asiática a la región (FRANJA Y RUTA, 2019). Empre-
sas latinoamericanas pueden participar como socios locales en proyectos
chinos en la medida que sus gobiernos forman parte como accionistas,
por ejemplo, del AIIB, empresas brasileras porque el gobierno de su país
es accionista del Banco de los BRICS (SCHUSTER, 2017, p.3).
Desde el despegue de la Iniciativa FyR, ese proyecto fue acompaña-
do también por voces críticos. Los casos más espectaculares afuera de
América Latina fueron ellos de Malaysia y Sri Lanka.
También en América Latina surgió en los últimos años un debate
sobre la presencia de China en la región en general, sobre los efectos de la
Iniciativa FyR en particular. Este debate tiende a polarizarse entre, por un
lado, la mayoría de los gobiernos y los grandes grupos económicos, que
ven la oferta china como una oportunidad, una demostración de solidari-
dad y de profundización de la cooperación Sur-Sur y, al otro
lado, movimientos sociales, ONGs ambientalistas, pueblas indíge-
nas y pequeños empresarios, que ven en todo ello la repetición de la ac-
tuación condicionada de EE.UU. y la Unión Europeaen el continente. Los
primeros subrayan sobre todo el aporte de la FyR al crecimiento econó-
189
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 174-201
mico registrado gracias a las exportaciones de materias primas, la llegada
de capitales abundantes y rápidas para infraestructuras y la reducción de
la dependencia del mercado norteamericano, así como el hecho de que
China no impone, como por ejemplo la UE y EEUU. condiciones políticas
y parece, respetando la soberanía no tener interés en cuestionar el orden
político de los países de la región. Adriana Erthal Abdenur y Danilo Mar-
condes de Souza Neto mencionaron ya en 2013 cuatros riesgos políticos
del creciente compromiso económico de China en América Latina: cam-
bios de prioridades temáticas, desplazamiento de donantes, exclusión de
la sociedad civil y fragmentación regional (ABDENUR; MARCONDES
DE SOUZA NIETO, 2013, p.70). Como efectos negativos son mencionados
también la destrucción de la pequeña industria local debido a la compe-
tencia de la mano de obra china y la invasión de sus productos a bajo cos-
to, que acelera procesos de desindustrialización; la profundización de la
especialización tradicional en productos exportadores, es decir, materias
primas y con eso el mantenimiento de una estrategia que se ha mostrado
10. Casos emblemáticos son al respecto
la represión contra poblaciones perua-
cada vez más como una trampa de desarrollo; el gran costo ambiental, re-
nas que se levantaron contra proyectos
sultado, por ejemplo, de las desforestaciones; gases de efecto invernadero
mineros y en Nicaragua grupos de
y uso de grandes cantidades de agua que representan muchos proyectos
protesta contra lo planes de un nuevo
canal interoceánico.
de infraestructura. Efectos dañosos y por eso objeto de crítica son además
la acumulación de altas deudas por los créditos chinos; el aumento del
cultivo de productos transgénicos y el uso de insumos tóxicos. Voces crí-
ticas se refieren también a un aumento considerable de la represión, que
ejercen los gobiernos sobre aquellos que cuestionan los proyectos chinos,
se movilizan contra ellos y arriesgan ser difamados como “enemigos de
la patria” y actuar en contra del bienestar del país10. Finalmente se critica
en América Latina que los chinos contratan en primer lugar trabajadores
chinos en sus proyectos, exportan muchas veces sobrecapacidades de la
propia industria de hierro y cemento y que sus proyectos son muchas
veces sobredimensionados (NIETO PEREIRA, 2015; RADUNSKI , 2019).
Evaluando la importancia de la FyR para la región después de tres
años de su despeje, se puede decir con Adrian Erthal Abdenur y Arie
González Levaggi que esa iniciativa es mucho más que una táctica de
la política exterior china o una estrategia puramente comercial. Tiende
más bien a una conectividad de múltiples tipos y en varias áreas, como ha
expresado la Declaración Final del Foro FyR en 2017. Su importancia para
América Latina es, por lo tanto, también multi-dimensional e incluye tan-
to las áreas de comercio, inversiones, cooperación económica, financia-
miento y seguridad como el de alianzas políticas, intercambios científicos
y culturales (ABDENUR; GONZALEZ LEVAGI, 2018, p. 8.). La Iniciativa
FyR vendida por China como Cooperación Sur - Sur parece a abrir un ca-
pítulo nuevo del Consenso de Beijing y tiende a ser cada vez más una plata-
forma normativa de cooperación económica, trasciende las instituciones
establecidas como la OMC y puede llevar tanto a nuevas alianzas como
nuevas fracturas. La Iniciativa sirve a los líderes chinos también como
instrumento para fortalecer, tanto la Regional Comprehensive Partnership
(RCE), una respuesta china a la Alianza del Pacífico (AP), como para ampliar
el campo de sus relaciones bilaterales con aquellos países que reconocen
su “Política Una China” (ABDENUR; GONZALEZ LEVAGI, 2018).
190
Klaus Bodemer
¿Nuevos acentos en la cooperación entre China y América Latina- Una oportunidad para América Latina salir de la “trampa de desarrollo”?
El efecto dela administración Trump enlas relaciones entre China y
América Latina
Con la asunción de Donald Trump al comienzo de 2017, su estrate-
gia “America First” su estrategia de ensimismamiento y su distanciamiento
de América del Sur surgió la pregunta si China podría suplir este vacío y
apoyar a la región a aumentar su competitividad y mejorar su inserción en
la economía internacional. Hay, sin duda, desarrollos que van en esta direc-
ción. Un ejemplo es la política proteccionista, implementado por Trump.
Su objetivo central es dejar de vender dentro de Estados Unidos a través
de la colocación de un arancel significativo para frenar las exportaciones
de China y México hacia Estados Unidos. Esta medida es en realidad un
doble autogol. Tiene, por un lado, el efecto del desvío de rutas comerciales,
en el caso de la soja, por ejemplo, en favor de Brasil, Argentina y Uruguay.
Perjudica, segundo, en primera instancia a las empresas transnacionales
- en su mayoría norteamericanas- que son aquellas que establecieron el
outsourcing y losmecanismos de comercio bilateral que acabaron en trata-
dos liberales de libre comercio (UGARTECHE, 2016). Tiene, finalmente,
el efecto aumentar los precios para los consumidores norteamericanos.
Un segundo ejemplo: La retirada de Estados Unidos del TPP ha lle-
vado a que el presidente chino reafirmó en la reunión del APEC en Lima
su llamamiento a impulsar la construcción de una Área de Libre Comer-
cio de Asia-Pacífico, compuesto por 27 países en lugar de 12 del TPP. Este
esquema es mucho más ventajoso para los países latinoamericanos que
el TPP porque no utiliza el CIADI como el mecanismo de resolución de
controversias y no prorroga las marcas y patentes. Tampoco se introdu-
cen temas de seguridad en este tratado.. La propuesta de Xi fue aclamada
por los participantes y especificada en el documento final de la reunión,
la Declaración de Lima. (APEC, 2016).
El interés primordial de América Latina en la relación triangular
es como Noesselt y Solis Landivar han constatado con razón, intentar
reducir su sobredependencia de EEUU y de sus socios de comercio tradi-
cionales a través de la creación de nuevas instituciones y organizaciones
regionales y transregionales que facilitan el pooling de conocimientos y
recursos y la reducción de costos de transacción. No obstante, este desar-
rollo no indica la sustitución de un socio de cooperación (Estados Unidos)
por un otro (China), demuestra más bien, que América Latina está adap-
tando un enfoque multiangular, manteniendo relaciones con una multi-
tud de actores para proteger su autonomía recuperada. Tanto en el caso
de China, como de América Latina (ni hablar de EEUU) las interacciones
con socios externos son conducidas por intereses nacionales de desarrol-
lo, en el caso de China de acceso a recursos naturales y apoyo para sus
intereses en instituciones internacionales, en el caso de América Latina
de acceso a créditos, proyectos comunes de infraestructura y transferen-
cia de tecnología, en el caso de EEUU para el objetivo global (y difuso) de
su presidente “Make America great again”. Si bien los proyectos chinos no
afectan directamente a intereses de terceros países, la nueva presencia de
compañías e inversores chinos enciende la competencia por mercados y
recursos (NOESSELT; SOLIS LANDIVAR, 2013, p.5).
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 174-201
Es evidente, por otro lado, que China todavía necesita a Estados
Unidos y está consciente que (todavía) no puede asumir el rol global de
Estados Unidos. El país necesita además la globalización para que pueda
financiar su crecimiento económico y mantener la estabilidad política en
casa, una de las preocupaciones primordiales de la cúpula política china.
Xi Jinping se ha presentado en el Foro de Davos en febrero 2017 no en úl-
tima instancia por eso como nuevo defensor ferviente del libre comercio.
En la realidad, sin embargo, China es con sus mercados semi-cerrados
todo menos que un modelo del libre comercio y mercado, si bien hay
indicios fuertes de una creciente apertura de la economía china a inver-
siones y co-participaciones extranjeras, también en el sector financiero
(REUTERS, 2018).
Una segunda arena en la cual los líderes chinos pueden sacar pro-
vecho es el medio ambiente donde Trump está haciendo el trabajo para
ellos.Estados Unidos no sigue siendo como durante el gobierno de Barak
Obama un promotor al respecto, sino ha dejado este rol justamente a
China y con eso a un país que fue considerado durante mucho tiempo
como uno de los mayores pecadores del medio ambiente. Liu Zhenmin,
embajador chino en las Naciones Unidas ha subrayado la cooperación in-
ternacional de su país en estamateria en la Cumbre sobre el clima enMa-
rakesch y reforzado la lealtad de China al acuerdo de Paris. Parece, por lo
tanto, un mundo paradojo: China, uno de los países más contaminantes
del mundo se está transformando en el protagonista para la salvación del
clima, o, como Li Shuo, experto en energía de Greenpeace ha dicho: “Chi-
na: from cero to hero” (HECKING, 2016).
Una tercera área donde China persigue una política ofensiva con
efectos por lo menos indirectos a América Latina y sus relaciones con su
socio tradicional Estados Unidos se refiere a la geopolítica. Mientras la po-
tencia líder en Asia fue hasta la presidencia de Xi Jinping más bien caute-
11. China ocupa, por ejemplo, el
segundo lugar en aportes financieros al
losa en reclamar un rol de liderazgo internacional, este comportamiento
sistema de las NU, ha apoyado entre
cambió paso por paso bajo el liderazgo de Xi Jinping. Así, Xi formuló en
2000 y 2018 no menos que 182 de 190
2015 el programa industrial “Made in China 2025” con el objetivo, llevar
resoluciones de las NU y lidera cuatro
suborganizaciones de las NU (KAMP,
al país a la punta del avance tecnológico en el mundo, y promulgó en
2020, p.3)
febrero 2017 por primera vez una política del “doble liderazgo”: Más allá
de su liderazgo tecnológico su país “debería conducir la comunidad inter-
nacional en la construcción común de un ordenmundialmás justo ymás
sensato” (GIESSEN; STRITTMATTER, 2017). En su búsqueda de un rol
más protagónico en el ámbito internacional, la potencia asiática se hace
cargo además cada vez más responsabilidad en la arena internacional11.
América Latina, durante más de un siglo el patio trasero “natural”
de EE.UU. y bajo su tutela, es vista hoy de Xi como un socio en este cami-
no hacia un “doble liderazgo”, porque es parte del Sur Global. El momen-
to parece oportuno al respecto porque la región pudo ampliar su margen
de maniobra internacional desde la asunción de Trump que ha mostrado
poco interés en la región al sur del Rio Grande con la excepción de Mé-
xico (migración, USMCA) y el llamado Triángulo del Norte (Guatemala,
El Salvador y Honduras, por las migraciones), Venezuela (por el tipo de
régimen, el petróleo y el desastre económico-social) y Colombia ( tráfico
de drogas). Este desinterés de la Casa Blanca se articula paradójicamente
192
Klaus Bodemer
¿Nuevos acentos en la cooperación entre China y América Latina- Una oportunidad para América Latina salir de la “trampa de desarrollo”?
en una coyuntura política donde la ola de gobiernos de centro - izquierda
o izquierda que han dominado una década la arena política latinoameri-
cana ha llegada desde los años 2013/14 a su fin y fue reemplazada mayo-
ritariamente por gobiernos de centro-derecha y derecha que apuntan a
relaciones más estrechas con los países del Norte que sus antecesores, se
ven, sin embargo, frustrados por las medidas proteccionistas de Trump y
su amplio desinterés en la región .
Mientras las relaciones de América Latina con Estados Unidos que-
dan llenas de interrogantes y estratégicamente hasta ahora más bien con-
fusas, la subregión puede esperar durante los años venideros tanto conti-
nuidad como cambios en sus relaciones con el gigante asiático. La región
al sur del Rio Grande va a mantener, por un lado, su rol como destino
de exportaciones manufactureras, inversiones directas y líneas de crédi-
tos de China y sigue sirviendo como proveedor importante de materias
primas. A pesar del actual debilitamiento de crecimiento en la economía
china - en 2019 alrededor del 6% - este país permanezca la fuerza impul-
sora dominante por detrás de la creciente demanda energética y por pro-
ductos agrícolas. Sin embargo, como consecuencia de la “transformación
económica” en marcha en China, el traslado de grandes complejos de su
industria manufacturera a otros países su demanda por ciertos recursos
naturales va a bajar, por otros va a subir como consecuencia de un mayor
poder de compra en el mercado interno chino y del desplazamiento cre-
ciente de la industria a la provisión de servicios y alta tecnología. Como
consecuencia, empresas chinas van a invertir, más allá de los sectores mi-
nería, hidrocarburo y agricultura cada vez más en sectores industriales
high tech y servicios (ESPINAZA; MARCHAN; SUCRE, 2015).
Mayores inversiones en ciencia e innovación como requisitos de un
buen aprovechamiento de la cooperación china
Frente a este rediseño de la estrategia china hacia América Latina
surge la pregunta, si su contraparte latinoamericano está realmente pre-
parado al respecto. En un estudio de 2016 el BID ha indagado sobre el
impacto de la innovación en tratados comerciales entre China y diez paí-
ses, tres de ellos latinoamericanos (Chile, Costa Rica y Perú) (CHELALA,
2016). La interconexión entre tratados de comercio e innovación se con-
creta según este estudio, principalmente en las áreas de cooperación téc-
nica; transferencia de tecnología; investigación, desarrollo e innovación;
patentes y propiedad intelectual., Las cifras del BID indican claramente
para estas áreas un impactomodesto de esos tratados de comercio en los
diez países seleccionados. Eso tiene que ver con el atraso de la región en
éstas áreas y el hecho de que como consecuencia de eso la participación
de América Latina en las cadenas globales de valor es sustancialmente
inferior que la de otras regiones. Por lo tanto, cerrar la brecha tecnoló-
gica no será fácil para los gobiernos de la región, pero no parecen haber
otra alternativa. Con respecto a la diversificación comercial, sólo Chile,
Colombia y Costa Rica están a la altura de China, mientras que el capital
de innovación en América Latina es mucho menor que el de la OCDE.
Según la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI), de una
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 174-201
clasificación que integran 128 países, liderada por Suiza, Suecia y el Reino
Unido, sólo un país latinoamericano figuraba, en 2016, entre los primeros
cincuenta: Chile, en el puesto 46, seguido por Costa Rica, en el 53; Méxi-
co, en el 58. Les siguen Panamá (63), Colombia (65), Uruguay (67), Brasil
(69), Perú (70) y Argentina (76). Bolivia, el último país latinoamericano en
el ranking, se sitúa en el lugar 106 (AGENCIA EFE, 2017). En contraste,
China se ha convertido en la novena edición del Índice Mundial de Innova-
ción en el primer país de ingresos medios en entrar al selecto grupo de ve-
inticinco países que encabezan (AGENCIA EFE 2017). Aún más elocuente
es otro ranking: el de Start Ups. Entre los 494 Start Ups con un valor más
que 1 mil millones de dólares, 206 tienen su sede en China, en Estados
Unidos 203. En la punta se encuentra Ant Financial, el brazo financiero
de Alibaba, en el segundo lugar también un Start Up chino, Bytedance, con
su servicio Alipay. Entre 2010 y 2013 fueron constituido cada año solo un
Start Up (GIESEN, 2019).
Tomando en cuenta el atraso tecnológico de los países latinoameri-
canos y la muy modesta participación de sus empresas en la cadenas glo-
bales de valor, el cambio de rumbo de la estrategia china hacia América
Latina, su priorización de nuevas áreas, más allá del comercio tradicional
- recursos naturales versus manufacturas - puede, una vez implemen-
tado, ayudar a los socios latinoamericanos salir de la trampa de la mal-
dición de recursos naturales, diversificar su economía y participar más
activamente en el comercio internacional. Una condición irrenunciable
es al respecto, sin embargo, un sistema educativo y científico altamente
desarrollado en ambas áreas claves, Los países de la región son al respecto
muy atrasados. Como señala el último informe de la OCDE, basado en
los datos de los 64 países participantes en el Programa para la Evaluación
Internacional de los Alumnos (PISA, por sus siglas en inglés), la región está
abajo de los estándares globales de rendimiento escolar. Sólo México y
Argentina superan el promedio en la relación entre la situación econó-
mica y rendimiento escolar. Comparando la educación escolar de Amé-
rica Latina con la de China, las diferencias son remarcables en muchos
aspectos, en favor del último (VÉLEZ BUSTILLO, 2017). Para mejorar
esta situación deplorable, el informe sugiere políticas públicas, como la
creación de entornos de aprendizaje exigentes, la participación de padres
y comunidades locales, alentar a los alumnos a que aprovechen al máxi-
12. Scimago Institutions Ranking - Latin
mo las oportunidades educativas y ofrecer un apoyo focalizado para los
scimagojr.com/countryrank.php?regi-
estudiantes (CEPAL, 2016).
on=Latin America
Otro indicador que tiene que ver con el tema de la competitividad
es la producción científica de un país. Esa ha, sin duda, crecida durante
los últimos años en la región y sigue creciendo, pero continúa rezagada
con respecto al promedio mundial, de acuerdo con el Scimago Institutions
Rankings (SIR) de España que mide la producción científica, tasas de co-
laboración internacional, impacto y porcentaje de artículos publicados
en revistas de prestigio internacional de las IES de América Latina y el
Caribe, España y Portugal12. La investigación sigue concentrada en unas
pocas universidades, tiene el segundo crecimiento más rápido del mundo
después de Asia - aún sigue siendo solo un cuarto por ciento del total
mundial. La tasa de impacto de la mayoría de las investigaciones produ-
194
Klaus Bodemer
¿Nuevos acentos en la cooperación entre China y América Latina- Una oportunidad para América Latina salir de la “trampa de desarrollo”?
cidas en la región está también por debajo del promedio mundial y la vi-
sibilidad de la producción científica todavíamodesta. Una de las razones
por las cuales la producción científica de la región es escasa es que la co-
munidad de investigadores activos internacionalmente es relativamente
pequeña, como también es el porcentaje del PIB dedicado a la investiga-
ción (CEPAL, 2016a).
Conclusiones
Hay pocas dudas que la emergencia de un nuevo orden mundial,
la globalización descentrada; el auge de la región Asia-Pacífico y el sur-
gimiento de una serie de mega-acuerdos de comercio van a tener impac-
tos en la política de regionalización latinoamericana y reconfigurar las
coaliciones de política económica dentro de cada uno de esos países y
entre ellos. Sobre sus resultados se puede actualmente solo espectacular.
Evidente es, por otro lado, que la mayoría de los gobiernos de la región,
hoy de vertiente centro-derecha, están muy interesados en fortalecer la
reinserción de sus países en la economía internacional después de años
de economías más cerradas bajo sus antecesores del centro-izquierda e
izquierda. Como en los primeros años de la década de 90, la apertura
económica, la inversión extranjera y los mercados de capitales volverían
a hegemonizar en este caso las estrategias de inserción internacional de
la región. Eso pasa paradójicamente en un momento histórico, donde el
gran hermano del Norte se distancia cada vez más del credo liberal, se ha
despedido de su rol como motor y garante del orden económico multila-
teral y en Europa crece también la fracción anti-globalización.
Todavía es una cuestión abierta si China va a abrir realmente, es
decir, más allá de pasos simbólicos sus mercados, es decir, renunciar en
el futuro a aranceles proteccionistas y medidas dumping en el sector ex-
portador. Un rol decisivo al respecto va jugar sin duda el tipo de salida de
la guerra comercial entre EEUU y China donde hay muy recientemente
señales de un cierto descongelamiento (LANZ, 2019). Aún más relevante
va ser en el futuro como los líderes chinos van a ser capaz responder de
manera constructiva a sus problemas estructurales internas, entre ellos
un endeudamiento enorme, el envejecimiento de su población (véase al
respecto LEE; MYERS; WU; FU, 2019), grandes ineficiencias y asignacio-
nes equivocadas de recursos, causadas por la ausencia de un sistema de
checks and balances por instituciones independientes.
La reacción de los gobiernos latinoamericanos a la victoria de
Trump y al galanteo de China fue naturalmente heterogénea y refleja
diferencias entre ellos en materia económica, política e ideológica y en el
grado de ser afectados por las medidas proteccionistas norteamericanas y
las ofertas del dragón asiático. Son en primer lugar los países del Cono Sur
que se están viendo obligados a recalcular su política exterior y estrechar
sus lazos con países como China que se ha transformado en su discurso
oficial en el gran defensor del libre comercio y la globalización (a pesar
de sus prácticas proteccionistas) y menos decididamente con Europa, es-
perando al mismo tiempo que esto no implica resignar su vínculo privi-
legiado con Washington. El rediseño hacia una triangulación equilibrada
195
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 174-201
entre la región, Estados Unidos y China es más fácil para países como
Chile y Perú, que ya tienen acuerdos bilaterales de comercio con Estados
Unidos que para Brasil y Argentina que lo mismo quieren, se ven, sin em-
bargo, impedidos por el Protocolo de Ouro Preto que prescribe que tratados
de libre comercio deben ser negociados por el organismo Mercosur y no
por sus países miembros en particular. Si agregamos la fracción de países
del eje bolivariano (Venezuela, Bolivia) con un sentimiento antinortea-
mericano profundo es claro que no se puede esperar a corto y mediano
plazo una estrategia de inserción internacional coherente de la región- en
una o otra dirección. Para invertirmás en educación, desarrollo tecnoló-
gico e innovación faltan a los gobiernos latinoamericanos en el contexto
actual de bajo crecimiento global, el retiro de capitales del Norte de la
región y bajos precios de materias primas los recursos y muchas veces
también la voluntad política. En una región, caracterizado por un alto
grado de fragmentación, la unificación de posturas comunes sigue bril-
lando por su ausencia. Declaraciones conjuntas contrarias en el marco
de la CELAC son, como Alejandro Frenkel ha destacado con razón, al
respecto más bien manifestaciones de deseos que la articulación de una
política unificada (FRENKEL, 2017, p.6).
Todo eso pasa en un contexto geoeconómico, donde el proceso
de acumulación se desplace hacia la región Asia-Pacífico, el peso econó-
mico y político de China en la arena internacional sigue creciendo, está
emergiendo un sistema tributario chino que socava el pluralismo de las
relaciones económicas internacionales y donde Estados Unidos, durante
décadas líder del mundo occidental y del orden liberal mundial está per-
diendo bajo la presidencia desastrosa de Donald Trump cada vez más en
el juego de poder. El mundo G-0, diagnosticado ocho años atrás por Ian
Bremmer y citado en nuestra introducción parece hacer lugar a una nue-
va constelación de potencias, cuyo perfil todavía no es claro, si bien China
debería ocupar sin duda una posición destacada en ella. El nuevo contex-
to geoeconómico va a producir cambios en la competitividad relativa de
los eslabones de las cadenas de producción, en los cálculos de rentabilidad
de los diferentes sectores de la economía y en los patrones de inserción
internacional de las naciones.
América Latina debe optar si la región o por lo menos algunos de
sus miembros van a sacar provecho de este desarrollo y progresar hacia
una inserción más activa en la economía internacional y un desarrollo
sustentable o otra vez quedarse en su rol tradicional como oferente de
materias primas que se está evidenciando cada vez más como una trampa
de desarrollo. Para que lo primero pasa, es necesario repensar la política
comercial en el sentido que esta política debería ser menos ideológica,
más realista y pragmática y los perdedores ser identificados y compensa-
dos adecuadamente. Pero eso no alcanza. Para aprovechar al máximo la
transformación de China y sus ofertas de cooperación, la región debería,
más allá del sector educativo, invertir sustancialmente en innovación, en
la calidad y la adecuación de las competencias y en subsanar las deficien-
cias en infraestructura y logística. Necesarias son, además, mejoras regu-
laciones, instituciones y capacidades de gobierno para desarrollar proyec-
tos rentables, sustentabilidad medioambiental y un mayor compromiso
196
Klaus Bodemer
¿Nuevos acentos en la cooperación entre China y América Latina- Una oportunidad para América Latina salir de la “trampa de desarrollo”?
con la transparencia y la buena gobernanza. Los gobiernos tienen que
crear mecanismos de cooperación estrecha entre el sector productivo y
los centros de investigación con apoyo del Estado. Finalmente, las políti-
cas comerciales tienen que ser compatibles con otras políticas y marcos
de referencia, internacionalmente acordados como la Agenda de Trabajo
Decente de la OIT, la Agenda de Desarrollo Sostenible de 2013 y el Acuerdo de
Paris (SCHILLINGER, 2016).
América Latina como elmundo entero se encuentra en años recien-
tes en una fase de transición profunda sin tomar hasta ahora un rumbo
claro. Los acontecimientos globales y regionales recientes, la caída brus-
ca de los precios internacionales de materia primas, el fin del ciclo pro-
gresista en la región, el estancamiento económico, las nuevas coaliciones
regionales e interregionales como BRICS, MIKTA y l la G 20, y las nego-
ciaciones de nuevos megaacuerdos comerciales son señales de un nuevo
período y dividen aguas en los intereses regionales, aumentan la frag-
mentación intraregional y dificultan estrategias comunes hacia afuera.
Estos cambios abren, sin embargo, también nuevas oportunidades, como
muestra el documento “Horizonte 2030” de la CEPAL (CEPAL, 2016a).
Si los gobiernos de la región están dispuestos seguir las líneas di-
rectrices de este documento y tienen la voluntad política y la capacidad
técnico-administrativa y financiera para implementarlas (los desafíos al
respecto discuten BATTACHARYA, et al, 2016), la región podría hacer no
solo un paso importante hacia una cultura de igualdad y un desarrollo
sostenible, sacar provecho duradero de la cooperación estrecha Sur-Sur
con su socio China sino también ganar más peso en la arena internacional.
Las nuevas prioridades en la estrategia institucional de cooperación
de la potencia asiática con América Latina pueden ayudar a la región pro-
gresar en este camino, pero eso solo si los proyectos tomen en considera-
ción también las voces críticas en los estados y sociedades latinoamerica-
nos participantes, y estén basados en los principios de respeto mutuo, la
transparencia y ventajas compartidas.
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Forma de Estado y unidades sub-
nacionales en Argentina y China. Marco de
análisis para entender las relaciones con el
Área de la Gran Bahía
Form of State and sub-national units in Argentina
and China. An analysis framework for understanding
relationship with the Greater Bay Area
Forma de Estado e subnacionais unidades na Argentina e
China. Estrutura de análise para entender as relações com
a Área da Grande Baía
1. Eduardo Daniel Oviedo, investigador
Eduardo Daniel Oviedo1
principal del CONICET y profesor titular
ordinario de la cátedra de Historia de
las Relaciones Internacionales Contem-
poráneas, Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Univer-
DOI: 10.5752/P.2317-773X.2020v8.n3.p202
sidad Nacional de Rosario, Argentina.
7580-0203
Recebido el 29 de noviembre de 2019
Aceito el 15 de agosto de 2020
RESUMEN
Esta investigación se enfoca en los macro-factores que condicionan las acciones
de las unidades sub-nacionales en Argentina y China, con el objeto de enten-
der los límites y potencial vinculación entre el Area de la Gran Bahía y el país
sudamericano. La hipótesis principal afirma que las absolutas diferencias de
regímenes políticos, formas de Estado, estados del desarrollo político, niveles de
distribución poblacional, económica y financiera entre Argentina y China no son
obstáculos para demostrar identidades en las acciones externas de las unidades
sub-nacionales de ambos países. Esta afirmación también es específicamente
verificada cuando se comparan las implicancias de las dos formas de Estado en el
primer nivel de unidades sub-nacionales; pues la aplicación factual del unitarismo
en China y el federalismo en Argentina se ajela de las cláusulas constitucionales
y plasma la identidad de funciones y acciones de estas sub-unidades en el plano
internacional. Finalmente, el estudio presta atención a los aspectos más sobresa-
lientes a considerar en la relación entre Argentina y el Área de la Gran Bahía.
Palabras clave: Régimen político. Federalismo. Unitarismo. Relaciones Internaciona-
les. Paradiplomacia.
ABSTRACT
This research focuses on the macro-factors that condition the actions of sub-
-national units in Argentina and China, to understand the limits and potential
linkage between the Great Bay Area and this Latin American country. The main
202
Eduardo Daniel Oviedo Forma de Estado y unidades sub-nacionales en Argentina y China. Marco de análisis para entender las relaciones con el Área de la Gran Bahía
hypothesis affirms that the absolute differences of political regimes, forms of
State, states of political development, levels of population, economic and finan-
cial distribution between Argentina and China, are not obstacles to demonstrate
identities in the external actions of the sub-national units of both countries.
This assertion is also verified when the implications of the two forms of state
in the first level of sub-national units are specifically compared; since the factual
application of unitary form in China and federalism in Argentina moves away
from the constitutional clauses and reflects the identity of functions and actions
of these sub-national units at theinternational level. Finally, the study pays at-
tention to the most outstanding aspects to consider in the relationship between
Argentina and the Great Bay Area.
Keywords: Political regime. Federalism. Unitary State. International relations.
Paradiplomacy.
RESUMO
Esta pesquisa enfoca os macro-fatores que condicionam as ações das unidades
subnacionais na Argentina e na China, a fim de compreender oslimites e a liga-
ção potencial entre a “Great Bay Area” e o país da América do Sul. A hipótese
principal afirma que as diferenças absolutas de regimes políticos, formas de
estado, estados de desenvolvimento político, níveis populacionais, distribui-
ção econômica e financeira entre Argentina e China não são obstáculos para
demonstrar identidades nas ações externas das unidades subnacionais de ambos
os países Esta afirmação também é verificada especificamente quando compa-
radas as implicações das duas formas de estado no primeiro nível de unidades
subnacionais; já que a aplicação factual do unitarismo na China e do federalismo
na Argentina se afasta das cláusulas constitucionais e reflete a identidade das
funções e ações dessas subunidades no nível internacional. Por fim, o estudo
presta atenção aos aspectos mais destacados a serem considerados no relaciona-
2. Las unidades sub-nacionales de
mento entre a Argentina e a “Great Bay Area”.
primer nivel incluyen a las provincias y
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Palavras-chave: Regime político. Federalismo. Unitarismo. Relações Internacio-
en Argentina; mientras que en China
nais. Paradiplomacia.
refieren a las provincias, regiones
autónomas, regiones administrativas
especiales y las ciudades directamente
administradas por el Estado.
Introducción
El presente estudio examina las unidades sub-nacionales chinas de
primer nivel en comparación con las argentinas, con especial atención al
Área de la Gran Bahía2. El propósito es identificar los factores que inciden
estructuralmente sobre el accionar externo de dichas unidades. En parti-
cular, las conexiones causales entre las macro-variables, el nivel de auto-
nomía real y la capacidad de proyección de las unidades sub-nacionales en
el plano internacional.
El Área de la Gran Bahía involucra a nueve ciudades de la provincia
de Guangdong y dos zonas especiales chinas (Hong Kong y Macao), con
diferente nivel jerárquico institucional. Por lo tanto, es necesario enten-
der el marco político, jurídico y económico en donde dichas unidades
encausan sus relaciones con Argentina y sus unidades sub-nacionales. En
China, dicho marco está prescripto en la Constitución de 1982 y sus en-
miendas; mientras que la Constitución de 1853 y sus reformas, particular-
mente la realizada en 1994, cumplen idéntica función en Argentina.
Como se sabe, los análisis comparados en ciencia política tienden a
observar aspectos comunes o diferencias entre unidades políticas. El mé-
203
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 202-227
3. El término Estado se escribe con
todo de la semejanza estudia “las similitudes entre aquellos casos en los
mayúscula siempre que refiere a la
que se presenta un idéntico resultado” (LLAMAZARES VALDUVIECO,
unidad política conformada por territo-
rio, población y poder, para distinguirlo
1996, p. 283). No obstante, esta investigación está basada en este tipo de
del término estado, que se escribe con
análisis comparado, pero a la inversa. La idea es partir de dos casos si-
minúscula, y que refiere a la situación
milares (Estados3), con macro-factores disímiles, para observar si existen
que está una persona o cosa.
identidades en las funciones y acciones de las unidades sub-nacionales en
el plano internacional. Cabe aclarar que los resultados de este estudio se
limitan a los dos casos analizados, sin pretender alcance universal.
Los factores disímiles vienen dados por los regímenes políticos,
formas de Estado, estados del desarrollo político, niveles de distribución
poblacional, económica y financiera en Argentina y China. Estos factores
amplían o restringen las facultades externas de las unidades sub-naciona-
les, aunque sujetas a la política exterior, la cual es conducida por el poder
central. Por otra parte, en ambos países existe identidad en la evasión de
la práctica sub-nacional respecto de las normas constitucionales, creando
formas de Estado impuras.
La hipótesis que guía esta investigación afirma que el accionar ex-
terno de las unidades sub-nacionales depende de las políticas exteriores
de los gobiernos centrales o, al menos, de cierta convergencia entre los in-
tereses de las unidades locales con la política exterior del Estado, así como
de las facultades otorgadas a las unidades sub-nacionales por el marco
jurídico-político y la autonomía económico-financiera para el despliegue
de sus acciones en el plano interno e internacional.
En general, los estudios académicos comparan a los Estados federales
entre sí y opuestos a los Estados unitarios, haciendo una clara distinción
entre ambas formas de Estado a partir de las normas estatuidas en las cons-
tituciones respectivas. Sin embargo, las prácticas históricas del federalismo
en Argentina y el unitarismo en China imprimieron a ambas formas una
dinámica distinta a las nominadas en las constituciones, a pesar que éstas
instituyen la configuración del poder político en el derecho de los países.
Aquí surge una segunda hipótesis, la cual asevera que la aplicación
nominal del unitarismo en China y el federalismo en Argentina plasma
una identidad de funciones y acciones de las unidades sub-nacionales de
primer nivel de los dos países en el plano internacional. Esto es conse-
cuencia del apartamiento de la praxis argentina del federalismo en di-
rección hacia el unitarismo; mientras que las unidades chinas se alejan
del unitarismo en dirección al federalismo, encontrándose en un punto
equidistante entre ambas formas de Estado que influye en el accionar ex-
terno sub-nacional. Si bien estas funciones y acciones están regladas por
la Constitución Nacional en Argentina y en China son el resultado de la
descentralización de funciones del poder central hacia las unidades sub-
-nacionales, la fuerte historia de autonomía provinciales en China y de
centralización en Argentina crea formas de Estado impuras, consideradas
“federalismo de facto” en China (ZHENG, 2007) y “unitarismo solapado”
en Argentina (BIDART CAMPOS, 1989).
El presente artículo se estructura en cuatro partes. La primera
compara las diferencias políticas entre Argentina y China para compren-
der los macro-factores que inciden en las unidades sub-nacionales. La se-
gunda parte describe los niveles de distribución económica y poblacio-
204
Eduardo Daniel Oviedo Forma de Estado y unidades sub-nacionales en Argentina y China. Marco de análisis para entender las relaciones con el Área de la Gran Bahía
nal en Argentina y China, los cuales también afectan al despliegue de las
unidades en el plano internacional. La tercera analiza las implicancias de
4. Estas ciudades son: Guangzhou,
las dos formas de Estado en el primer nivel de unidades sub-nacionales.
Shenzhen, Zhuhai, Dongguan, Huizhou,
Zhongshan, Foshan, Zhaoqing y
Finalmente, la cuarta parte concentra el estudio de los aspectos más so-
Jiangmen.
bresalientes a tener en cuenta en la relación entre Argentina y el Área de
la Gran Bahía.
Presentación del Área de la Gran Bahía
El Área de la Gran Bahía es una región formada por Hong Kong,
Macao, y nueve ciudades de la provincia de Guangdong situadas alrede-
dor del delta del río de las Perlas, en el sur de China4. En 2017, albergaba
alrededor de 70 millones de personas.
Gráfico 1 - Área de la Gran Bahía de Hong Kong, Macao y Guangdong
Fuente: Official Website of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area, 2020.
El Área busca posicionarse como cluster de ciudades globales,5 apro-
5. Para mayor comprensión de los
estudios sobre ciudades globales en
vechando la proximidad geográfica (factor espacial) y cierta división del
la política internacional ver el artículo
trabajo, donde Guangdong aporta su desarrollo industrial, comercial y
publicado por Robert Kissack (2014).
financiero; Hong Kong su carácter de centro financiero y marítimo inter-
nacionales; y Macao su desarrollo turístico (factores no espaciales).
Para alcanzar tal finalidad, el 1º de julio de 2017, las autoridades de
6. Las áreas claves de cooperación son:
promover la conectividad de infraestruc-
la Comisión Estatal de Reforma y Desarrollo de China -en representación
tura; mejorar el nivel de integración del
del Estado chino- y de los gobiernos de la provincia de Guangdong y de
mercado; construir un centro global de
las zonas de administración especial de Hong Kong y Macao firmaron
tecnología e innovación; construir un
sistema moderno de industria a través
el «Acuerdo Marco para Profundizar la Cooperación entre Guangdong,
del desarrollo coordinado; construir con-
Hong Kong y Macao en el Desarrollo del Área de la Gran Bahía». (NA-
juntamente un círculo de vida de calidad
TIONAL DEVELOPMENT AND REFORM COMMISSION…, 2017)
para proporcionar un lugar ideal para
vivir, trabajar y viajar; cultivar nuevas
Sus objetivos principales consisten en aprovechar las ventajas in-
fortalezas en la cooperación internacio-
tegradas de la región; profundizar la cooperación; mejorar el papel de
nal; aprovechar el establecimiento de
grandes plataformas de cooperación.
liderazgo en el desarrollo económico de la nación y la apertura integral;
así como impulsar el desarrollo económico y mantener la estabilidad y
prosperidad a largo plazo de Hong Kong y Macao. El acuerdo también
7. Los arreglos institucionales son:
mejorar el mecanismo de coordinación;
establece los fines, objetivos y principios de la cooperación; sus áreas cla-
mejorar el mecanismo de implementaci-
ves,6 y los llamados arreglos institucionales7.
ón; y ampliar la participación pública.
205
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 202-227
Dentro de estos últimos, el Cuarteto (tal como comúnmente se de-
nomina a los firmantes del acuerdo) formulará el plan de desarrollo y
celebrarán reuniones de consulta anuales para coordinar y resolver los
principales problemas y temas (art. 11). La Comisión de Reforma y De-
sarrollo del gobierno de Guangdong, el Buró de Asuntos Continentales
y Constitucionales de Hong Kong y la Oficina del Jefe del Ejecutivo de
Macao coordinan la profundización del plan, a través del uso del enlace y
la cooperación. (art. 12)
Dos años después, en febrero de 2019, el Consejo de Estado publi-
có el «Esquema del Plan de Desarrollo para la Gran Área de la Bahía de
Guangdong, Hong Kong y Macao» (NATIONAL DEVELOPMENT AND
REFORM COMMISSION OF PEOPLE’S REPUBLIC OF CHINA, 2019).
Se trata de un documento programático de cooperación y desarrollo que
8. El gobierno chino se comprometió a
mantener el estatuto de ambas ciuda-
plantea dos instancias temporales: en el corto plazo, hasta 2022 y, en el
des-estados por cincuenta años en las
largo plazo, hasta el año 2035.
declaraciones conjuntas chino-británica
y chino-portuguesa para la retrocesión
Así, el gobierno chino busca posicionar al Área de la Gran Bahía
definitiva de Hong Kong y Macao.
como polo científico-tecnológico, industrial, financiero y turístico de ni-
vel global, similar a Silicon Valley, Nueva York, Tokio y otros cluster de
ciudades en el mundo. Al mismo tiempo, es una estrategia para profundi-
zar el desarrollo e integrar económicamente a la más pujante región del
país, tendiente a asimilar a Hong Kong y Macao al seno de la Gran China,
con miras al ejercicio pleno y definitivo de su soberanía en Hong Kong,
en 2047, y Macao, en 2049.8
El Área de la Gran Bahía se suma a otras iniciativas chinas de cluster
o grupos de ciudades dentro del territorio nacional, como son los pla-
nes de megalópolis Beijing-Tianjin; del delta del río Yangtzé; Chongqing-
-Chengdu; del curso medio del río Yangtzé; de la Planicie Central (sobre
el cursomedio del río Amarillo); de la Planicie Guanzhong (con eje a la
ciudad de Xian), entre otros.
Análisis comparado de las diferencias políticas
La historia de China está signada por regímenes autoritarios. El
9. La región este abarca las provincias
de Jiangsu, Zhejiang, Anhui, Fujian,
Celeste Imperio consolidó la autocracia de origen divino por más de dos
Jiangxi, Shandong y la ciudad de
milenios. Luego, la revolución de 1911 dio paso a la instauración de la
Shanghái.
República de China, devenida en régimen totalitario bajo las autocracias
de Yuan Shi Kai (1912-1916), Puyi (1917) y Jiang Kai-shek (1927-1975). Tras
la revolución de 1949, la República Popular China adoptó el régimen tota-
10. La región centro-sur comprende las
provincias de Henan, Hubei, Hunan,
litario de partido único comunista.
Guangdong, Hainan, la región autónoma
Estas tres configuraciones políticas tuvieron en común la centrali-
de Guangxi, y las regiones especiales de
zación del poder y el rechazo a la fórmula federal. Desde su comienzo, la
Hong Kong y Macao.
República Popular China adoptó el sistema unitario; con desconcentra-
ción económica y alta participación de las provincias de las regiones este9
y centro-sur10 en el Producto Interno Bruto (PIB) chino, las cuales repre-
sentaron 66,2% en el año 2017, sin incluir Hong Kong y Macao. (National
Bureau of Statistics of China, 2018).
En cambio, el régimen político argentino es representativo, repu-
blicano y federal, instituido en el artículo 1º de la Constitución Nacional
de 1853. Dicha institucionalidad es copia de la Constitución de Estados
206
Eduardo Daniel Oviedo Forma de Estado y unidades sub-nacionales en Argentina y China. Marco de análisis para entender las relaciones con el Área de la Gran Bahía
Unidos, y su práctica se impuso entre 1860 y 1930; de forma intermitente
entre 1930 y 1983 (cuando autócratas castrenses usurpaban recurrente-
mente el poder político); y desde 1983 a la actualidad. La fórmula federal
también es réplica de la constitución estadounidense, la cual, con algunos
cambios realizados en 1994, se mantiene vigente hasta el presente. Por
su parte, la economía nacional está concentrada en la región pampeana,
representando 71,3% del PIB argentino en el año 2016.
El estado del desarrollo político también es disímil en ambos paí-
ses. Según Helio Jaguaribe (1972, p. 36), el desarrollo político es entendido
con la clásica fórmula de modernización política más institucionalización
política (DP =M + I). Lamodernización es el aumento de la variable de
funcionamiento del sistema político, que abarca la orientación racional,
diferenciación estructural y capacidad; mientras que la institucionaliza-
ción es el aumento de la variable de participación, que comprende la mo-
vilización, integración y participación políticas (JAGUARIBE, 1972, p. 36).
Al aplicar la fórmula al estudio de ambos casos, China emerge
como Estado modernizado, con amplia expansión de la capacidad de fun-
cionamiento del sistema político, pero con mengua de la variable de par-
ticipación, pues la movilización y participación políticas están cercenadas
por el poder político y la integración es impuesta. Aunque autores como
Townsend, citado por Almond, considera que en el caso de China “el con-
trol político dependía menos del terror que de la persuasión y la organi-
zación” (ALMOND, 1999, p. 113). En cambio, Argentina manifiesta la ex-
pansión de la institucionalización, con integración de base consensual y
extensión de la movilización y participación políticas; sin modernización.
Entonces, la modernización ha sido consolidada en China sin institucio-
nalización política; mientras que en Argentina existe institucionalización
política sin modernización. Por lo tanto, siguiendo el criterio de Jaguari-
be (1972), ninguno de los dos Estados ha alcanzado el desarrollo político.
Tabla 1 - Régimen político, forma de Estado y distribución económica
en Argentina y China
Régimen político
Forma de Estado
Desarrollo político*
Distribución económica
Modernización sin
China
Totalitario
Unitaria
Concentrada
institucionalización
Institucionalización sin
Argentina
Democrático
Federal
Desconcentrada
modernización
Fuente: Elaboración propia. * Clasificación proveniente de Jaguaribe (1972)
La modernización china es un proceso iniciado en 1949, con avan-
ces y retrocesos, cuyo impulso más reciente parte desde fines de la década
del setenta. Fue diseñado y conducido por la élite del Partido Comunista
China (PCC) y la etnia Han, sobre la base de una estrategia industrial,
orientada a la exportación, con gradual liberalización de las fuerzas pro-
ductivas, apertura económica al mundo y base maltusiana.
En cambio, el último régimen autoritario argentino (1976-1983) fra-
casó en la modernización económica y la derrota militar en la guerra
de Malvinas (1982) condujo a la transición del régimen autoritario a la
reinstauración democrática. Desde 1983, la alta participación política no
207
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 202-227
fue acompañada del crecimiento económico, acentuando la decadencia
estructural e incremento de la asimetría económica -y por ende políti-
ca- respecto de otros actores internacionales. Desde entonces, Argentina
afronta el desafío de modernizar su economía para fortalecer las bases
materiales de su democracia.
En conclusión, Argentina y China cuentan con diferentes regíme-
nes políticos, formas de Estado y niveles de desarrollo político.
Niveles de distribución económica y poblacional en Argentina y China
En materia económica, aplicando la regla del 80/20 de Wilfredo Pa-
reto (1946) a los casos de estudio, es decir, la afirmación de que el 80% del
PIB está en manos del 20% de las provincias, se podría observar la forma
de distribución regional del PIB en cada Estado. Este óptimo paretiano no
implica la distribución equilibrada de la producción, tal como se observa
en la línea de perfecta igualdad del índice Gini, pero detecta mayor o me-
nor grado de concentración entre las dos unidades.
En el caso de Argentina, 5 de 24 distritos equivalen alrededor de
20% de las unidades, las cuales debería concentrar 80% del PIB argenti-
no. En 2004, seis provincias (Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba, Mendoza,
Neuquén y Entre Ríos) y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA)
representaron 80,9%; mientras que en 2016 se requirió de una octava uni-
dad (Chubut) para alcanzar 79,5%. Esto muestra una leve tendencia a la
desconcentración económica entre 2004 y 2016. Similar propensión se ob-
serva en los cuatros distritos principales de la región pampeana (Buenos
Aires, CABA, Santa Fe y Córdoba), los cuales representaron 71,5% del PIB
en 2004 y pasaron a significar 67,4% en 2016, con una caída de 4,1%. La
provincia de Buenos Aires y la CABA generaron 53,6% y 51,4% del PIB en
los dos respectivos años. Es decir, si bien Argentina se acerca al óptimo
paretiano, la centralización económica es la característica, con leve ten-
dencia a la desconcentración.
11. No existe en Argentina una serie
Tabla 2 - Argentina - Porcentaje del PIB por unidad sub-nacional de primer nivel11
anual y continua de estadísticas sobre
Comparación entre 2004 y 2016
Producto Geográfico Bruto (PGB).
Solamente se han detectado dos
estadísticas anuales. Una, sobre PIB
Unidad sub-nacional de primer nivel
2004*
2016**
por provincias, publicada por el INDEC
Buenos Aires
35,0
32,3
en base al Valor Bruto de Producción,
Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA)
18,6
19,1
a precios básicos, en miles de pesos y
referida al año 2004 (INDEC, 2004). La
Santa Fe
9,8
8,3
segunda, es elaborada por la consultora
Córdoba
8,3
7,7
Federico Muñoz & Asociados, en base
al Indicador Sintético de Actividad de
Mendoza
4,0
3,7
las Provincias (ISAP) correspondiente al
Neuquén
2,7
3,1
año 2016, publicados en El Economis-
Entre Ríos
2,5
3,1
ta (2017). Al ser estadísticas de dos
instituciones distintas, una pública y
Chubut
2,1
2,2
otra privada, los resultados comparables
Tucumán
1,7
2,1
son estimaciones sumamente relativas,
Salta
1,6
2,0
aunque ilustran al lector sobre la partici-
pación aproximada de las provincias en
San Luis
1,4
1,0
el PIB de Argentina.
Santa Cruz
1,4
1,7
Río Negro
1,2
1,8
208
Eduardo Daniel Oviedo Forma de Estado y unidades sub-nacionales en Argentina y China. Marco de análisis para entender las relaciones con el Área de la Gran Bahía
Unidad sub-nacional de primer nivel
2004*
2016**
Chaco
1,2
1,7
Misiones
1,2
1,5
Santiago del Estero
1,0
1,1
San Juan
1,0
1,3
Corrientes
1,0
1,4
Tierra del Fuego
0,8
1,0
La Pampa
0,8
0,8
Jujuy
0,8
1,1
Catamarca
0,7
0,8
La Rioja
0,7
0,6
Formosa
0,5
0,8
Fuente: Elaboración propia en base a datos del * INDEC (2004) y **Federico Muñoz &
Asociados (2017).
Similar concentración ocurre con la población. El 62,5% de los 36
millones de habitantes registrados en el Censo Nacional de 2001 vivían en
las provincias de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y la CABA; mientras
que, el 62,4% de los 40millones informados en el Censo Nacional de 2010
residían en dichas cuatro unidades políticas, manteniendo casi invariable
la concentración humana en esos distritos.
En el caso de China, 5 de un total de 31 unidades sub-nacionales de
primer nivel (excluidas Hong Kong, Macao y Taiwan) representan aproxi-
madamente 20% de unidades paretianas. En 2004, las primeras seis pro-
vincias (Guangdong, Shandong, Jiangsu, Zhejiang, Henan y Hebei) signi-
ficaron 46,9% del PIB de China. Esto implica menor centralización econó-
mica que Argentina, en la medida que para alcanzar 79,8% del PIB chino
se requirieron de 13 provincias (Liaoning, Sichuan, Hubei, Fujian, Hunan,
Heilongjiang y Anhui, además de las ya mencionadas) y dos ciudades di-
rectamente administradas por el Estado (Shanghai y Beijing). En 2017, seis
provincias (Guangdong, Shandong, Jiangsu, Zhejiang, Henan y Sichuan)
representaron 46,2% y se necesitaron 16 unidades de primer nivel para al-
canzar el óptimo paretiano (80,9% del PIB chino). Es decir, para alcanzar el
80% de Pareto se requirió 51,6% de las provincias, superando ampliamente
el 20% de unidades paretianas. A diferencia de Argentina, la desconcentra-
ción económica es estable, con marcado auge de algunas provincias o ciu-
dades (por ejemplo, Guangdong, Jiangsu, Beijing, Tianjin o Chongqing), así
como abruptas caídas de otras en la participación del PIB chino (por ejem-
plo, en Heilongjiang, Liaoning, Hebei, Shanghai, Shandong o Zhejiang).
Tabla 3 - China - Porcentaje del PIB por unidades sub-nacional de primer nivel
Comparación de los 2004 y 2017
Unidad sub-nacional de primer nivel
2004
2017
Guangdong
9,93
10,87
Shandong
9,59
8,80
Jiangsu
9,54
10,41
Zhejiang
6,96
6,27
Henan
5,46
5,40
209
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 202-227
Unidad sub-nacional de primer nivel
2004
2017
Hebei
5,43
4,12
Shanghai
4,61
3,71
Liaoning
4,25
2,83
Sichuan
4,06
4,48
Hubei
3,90
4,30
Fujian
3,74
3,90
Hunan
3,47
4,11
Heilongjiang
3,28
1,92
Anhui
2,98
3,27
Beijing
2,65
3,39
Jiangxi
2,16
2,42
Guangxi
2,05
2,24
Shanxi
1,88
1,88
Jilin
1,83
1,81
Yunnan
1,83
1,98
Jiangxi
1,78
2,65
Mongolia Interior
1,68
1,95
Chongqing
1,65
2,35
Tianjin
1,58
2,24
Xinjiang
1,36
1,31
Guilin
0,98
1,64
Gansu
0,96
0,90
Hainan
0,47
0,54
Qinghai
0,28
0,31
Ningxia
0,28
0,41
Tíbet
0,13
0,15
Fuente: Elaboración propia en base a datos del National Bureau of Statistics of China
12. Cabe aclarar que los datos estadís-
(2018).12
ticos de China han sido severamente
cuestionados cuando la provincia de
En 2001, la población china ascendió a 1.265 millones de habitan-
Liaoning, la región de Mongolia Interior,
la ciudad de Tianjin y otros gobiernos
tes. Las cuatro provincias más pobladas (Henan, Shandong, Guangdong
locales reconocieron falsedad en la
y Sichuan) representaron 27,9% del total; mientras que dichas provincias
elaboración de los datos de sus PBG. El
alcanzaron 28,1% respecto de una población estimada en 1.390 millones
artículo de Zheng Yong Nian (2018), titu-
lado ¿A dónde irán las relaciones entre
de habitantes en 2017, conforme al National Bureau of Statistics of Chi-
poder central y los podereslocales de
na (NBSC). Si bien estas cuatro provincias están superpobladas (dos de
China?, es esclarecedor de este tema.
la cuales, Guangdong y Shandong, superan 100 millones de habitantes);
existe gran diferencia con la alta concentración de Argentina, ya que los
cuatro principales distritos argentinos duplican el porcentaje de las cua-
tro provincias chinas respecto de la cantidad de habitantes. Por supuesto,
esta situación relativa se observa en base a la superpoblación china y la
escasa población argentina sobre la dimensión de sus extensos territorios.
En conclusión, existen desequilibrios regionales en los dos países,
pero Argentina supera ampliamente a China en cuanto a la concentración
regional del PIB y la población. La centralización económica de Argenti-
na tiene leve tendencia a la desconcentración, manteniendo casi invaria-
ble la concentración humana en cuatro distritos. En términos relativos,
China cuenta con mayor desconcentración en la distribución geográfica
del Producto Interno Bruto (PIB) y de la población que Argentina.
210
Eduardo Daniel Oviedo Forma de Estado y unidades sub-nacionales en Argentina y China. Marco de análisis para entender las relaciones con el Área de la Gran Bahía
Implicancias de las diferentes formas de Estado
Distintas formas de Estado en Argentina y China -federal en la prime-
ra, unitaria en la segunda- producen diferencias en materia de organización
político-territorial; tipos y niveles de instituciones locales; procedimientos en
la designación de las autoridades; relaciones entre poderes centrales y locales;
delimitaciones de las esferas funcionales entre ambos; niveles de descentra-
lización financiera y, fundamentalmente, facultades en el manejo de las re-
laciones externas, entre otras. A continuación, se detallan cada una de ellas:
a) Organización político-territorial. El sistema federal argentino
está integrado por el gobierno central, 23 provincias y la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires. Esta última cuenta con un régimen especial de autonomía,
sin llegar a ser provincia. Bajo jurisdicción de cada provincia existen depar-
tamentos como divisiones territoriales de segundo nivel, excepto en la pro-
vincia de Buenos Aires que, por razones históricas, se denominan partidos.
Luego, como tercer nivel, aparecen los municipios y comunas.
Por su parte, el sistema unitario chino comprende el poder central
y cinco niveles locales. En estricto sentido, la Constitución establece solo
tres divisiones administrativas: de primer nivel o provincial
（一级行政区）; de segundo nivel o de prefectura （地级行政区）; y de
tercer nivel
o distrital县级行政区）, también llamado de condado. Luego, siguen
dos niveles de facto. El cantón （乡级行政区）es el cuarto nivel, también
llamado de poblado. Este nivel constituye la unidad básica de la adminis-
tración china y se ha desarrollado al ritmo de la expansión de las ciudades
chinas desde el inicio de la Reforma y Apertura. Por último, la
villa（村级政区）es un quinto nivel, también denominado de aldea. Es la
última unidad y está administrada por un Comité de Aldeanos.
Tabla 4 - Estructura jerárquica de la división administrativa de China
Nivel provincial
Nivel de prefectura
Nivel de condado
Nivel de cantón
Nivel de villa
Prefectura autónoma de
Distrito
nivel sub-provincial
Ciudad de condado
Ciudad-prefectura
Condado
Región autónoma
Prefectura autónoma
Condado autónomo
Bandera
Región
Bandera Autónoma
Liga
Sub-distrito
Pueblo
Ciudad de nivel sub-pro-
Distrito
Aldea
vincial
Ciudad comunitaria
Distrito Especial
Aldea étnica
Comité barrial
Ciudad-prefectura
Ciudad de condado
Pueblo controlado por
Comité de villa
Prefectura autónoma
Condado
distritos
Provincia
Condado Autónomo
Cantón
Región
Cantón étnico
Ciudad de nivel de sub-prefectura
Shennongjia (distrito forestal)
Nueva área sub-provincial
Ciudades Directa-mente
Distrito
Administra-das por el Estado
Condado
Región Administrativa
Distrito
Especial
Fuente: Traducción propia de Wikipedia en chino.
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13. Incluye Taiwan.
El primer nivel comprende a veintitrés provincias,13 cinco regiones
autónomas (Guangxi, Mongolia interior, Ningxia, Tibet y Xinjiang);14 cua-
14. Las regiones autónomas son
tro ciudades directamente administradas por el Estado (Beijing, Shanghái,
divisiones territoriales semejantes a
las provincias, aunque gozan de mayor
Nanjing y Chongqing); y dos regiones especiales (Hong Kong y Macao).
autonomía. En ellas habitan minorías
Estas últimas no aparecen en la división administrativa establecida por la
étnicas que representa una parte impor-
tante de la población de dicha región.
Constitución, pero su artículo 31 establece que, en caso de ser necesario,
Por ejemplo, la etnia Zhuang en Guan-
el Estado instituye zonas administrativas especiales.
gxi; los mongoles en Mongolia interior;
El Área de la Gran Bahía, entonces, está formada por dos adminis-
la etnia Hui en Ningxia; los tibetanos en
el Tíbet; y los uigures en Xinjiang.
traciones de primer nivel (que son las regiones de administración especial
de Hong Kong y Macao) y nueve de segundo nivel, genéricamente deno-
minadas ciudades. En estricto sentido, se trata de una capital de provincia
(Guangzhou); una ciudad sub-provincial (Shenzhen); y siete ciudades-pre-
fecturas (Dongguan, Fushan, Huizhou, Jiangmen, Zhaoqing, Zhongshan
y Zhuhai). En el Acuerdo Marco firmado en 2017, este colectivo de nueve
ciudades está representado por la provincia de Guangdong, que es, tam-
bién, una administración de primer nivel.
b) Instituciones locales. Las provincias argentinas son pre-existen-
tes a la República y gozan de autonomía. Según la Constitución Nacional,
crean sus instituciones locales y dictan su propia constitución, respetando
la forma representativa y republicana de gobierno, la autonomíamunici-
pal y la administración de justicia (art. 5 y 123). La estructura de poder
está constituida por el ejecutivo provincial (gobernador), el poder legisla-
15. La sección 5ª de la Constitución de
1982 regula las asambleas y gobiernos
tivo (unicameral o bicameral) y la corte suprema de justicia y tribunales
populares locales de las provincias y
inferiores.
ciudades directamente administradas
En China, la Constitución establece que las unidades de primer ni-
por el Estado. La sección 6ª establece
las instituciones de autogobierno en las
vel y niveles inferiores hasta cantón instituyen Asambleas de Representa-
regiones autónomas de China.
ción Popular y Gobiernos Populares (art. 95). Las regiones autónomas y
sus niveles inferiores gozan de mayor autonomía que las provincias y las
ciudades directamente administradas por el Estado, dado que la Constitu-
ción establece organismos autónomos (asambleas y gobiernos populares),
cuya organización y procedimientos son determinados por ley, conforme
a los principios instituidos en la Constitución.15
Los gobiernos locales de los diversos niveles “son los órganos ejecu-
tivos de los órganos locales del Poder del Estado; son organismos adminis-
trativos locales del Estado a los diversos niveles” (art. 105). Con excepción
de Hong Kong y Macao, las administraciones de primer nivel cuentan
con Asamblea de Representación Popular y su Comité Permanente como
legislativo; Gobierno Popular como administrativo; Alta Corte de Justicia
y tribunales inferiores; Procuraduría Popular y Comité de Supervisión.
Sin embargo, a diferencia de Argentina, la relación entre las asambleas
locales y los gobiernos locales son de institución generadora a generada,
de decisión y ejecución, de control y controlado, y no de autonomía o
división de poderes, ni de mutuo control (XIE, 1991, p. 282).
Las instituciones de Hong Kong y Macao están reguladas por las
llamadas leyes básicas. La Ley Básica de Hong Kong fue promulgada por
el gobierno chino en 1990 y la Ley Básica de Macao tres años después.
Estas son conocidas como mini-constituciones, cuya última interpreta-
ción corresponde al Comité Permanente de la Asamblea Popular Nacio-
nal de China. Ambas fueron redactadas en concordancia a los acuerdos
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Eduardo Daniel Oviedo Forma de Estado y unidades sub-nacionales en Argentina y China. Marco de análisis para entender las relaciones con el Área de la Gran Bahía
firmados por el gobierno chino con los gobiernos del Reino Unido y Por-
16. La estructura de gobierno de Hong
Kong, por ejemplo, cuenta con poder
tugal, por lo que gozan de estatuto particular y alto grado de autonomía,
ejecutivo, legislativo y judicial. El Jefe
mayor que las provincias, regiones autónomas y ciudades administradas
Ejecutivo es elegido por el Comité
Electoral y gobierna apoyado por el
por el Estado.16 En 2020, la reglamentación del artículo 23 de la Ley Básica
servicio civil. El Consejo Legislativo es
por parte del gobierno central17 desató controversia sobre el cumplimien-
unicameral y cuenta con 70 miembros
to por parte de China de la Declaración Conjunta chino-británica (1984),
elegidos la mitad por sufragio directo
y la otra mitad por representación fun-
ya que su texto prevé ser promulgado por Hong Kong.
cional. El sistema judicial se conforma
c) Autonomía y dependencia del poder central. En Argentina, las
desde el Tribunal de Apelación Final
provincias son autónomas y mantienen todas las facultades no delegadas
hasta los tribunales de distrito. Por
su parte, la estructura del gobierno
al gobierno central (art. 121). A su vez, deben respetar la autonomía mu-
de Macao sigue a la de Hong Kong,
nicipal, y le corresponde “el dominio originario de los recursos naturales
dado que la Declaración Conjunta con
existentes en sus territorios” (art. 124). Sin embargo, la concentración del
Portugal (1987) fue firmada en 1999,
dos años después de la firmada con el
poder político y económico en Buenos Aires hace que la forma de Estado
Reino Unido. Sólo difiere en el número
sea de facto un “unitarismo solapado”, un federalismo que fue adquirendo
de miembros del Comité Electoral y la
Asamblea Legislativa.
niveles crecientes de centralización funcional. (BIDART CAMPOS, 1989)
En cambio, este proceso se da a la inversa en China. Al ser China
un Estado totalitario, unitario y centralizado, esta naturaleza política de-
17. El artículo 23 expresa: “La Regiyn
Administrativa Especial de Hong Kong
termina de manera distinta la relación entre poder central y los poderes
promulgará leyes por sí sola para prohi-
locales, aunque las unidades sub-nacionales presionan hacia el federalis-
bir cualquier acto de traición, secesión,
sedición, subversión contra el Gobierno
mo. La fórmula unitaria aparece en el artículo 3 de la Constitución de
Popular Central o robo de secretos de
1982, cuando establece dos principios indisolubles: 1) garantizar la direc-
Estado, para prohibir que organizacio-
ción unificada de las autoridades centrales y, 2) hacer que las autoridades
nes u organismos políticos extranjeros
realicen actividades políticas en la
locales pongan en pleno juego su iniciativa y actividad.18
Región y prohibir que las organizaciones
El punto 1) está relacionado con garantizar la dirección unificada
políticas u organismos de la Región
del gobierno central a través del Partido Comunista Chino y evitar el
establezcan vínculos con organizaciones
u organismos políticos extranjeros.”
separatismo. Este liderazgo del Partido se garantiza por medio del centra-
lismo democrático, a partir de la subordinación de todo el Partido al Co-
18. El artículo 3 de la Constitución de
mité Central y de los niveles inferiores a los niveles superiores. También,
1982 establece: “La divisiyn de atribu-
el liderazgo se lleva a cabo a nivel del Estado. Los gobiernos populares de
ciones entre los organismos centrales y
los locales del Estado se realizará con
las provincias están subordinados a las directivas del gobierno popular
sujeción al principio de hacer que las
central e informan al Consejo de Estado. (XIE, 1991, p. 297-298) Este úl-
autoridades locales pongan en pleno
timo tiene poder de cambiar o retirar una orden o decisión no adecuada
juego su iniciativa y actividad bajo la
dirección unificada de las autoridades
de los gobiernos provinciales. (XIE, 1991, p. 298) A su vez, los gobiernos
centrales.”
provinciales lideran a los gobiernos populares inferiores. (XIE, 1991, p.
297-298) Además, la Constitución china claramente establece:
los gobiernos populares locales de los diversos niveles responden y rinden cuen-
tas de su gestiónante los organismos administrativos del Estado del nivel inme-
diato superior. Los gobiernos populares locales de todo el país son organismos
administrativos del Estado que se encuentran bajo la dirección única del Consejo
de Estado y se subordinan a él. (art. 110 in fine)
El punto 2) refiere a la descentralización del poder central hacia el
poder local, la cual ha variado en el tiempo. En la época imperial, el em-
perador no se inmiscuía en la administración directa de las unidades sub-
-nacionales, con excepción de la designación de funcionarios y los asuntos
militares, mediante los cuales ejercía control (XU, 2009, p. 13). Después
de la revolución de 1949, la importación del régimen de economía cen-
tral planificada de la Unión Soviética, requirió alta especialización de la
economía y desató conflicto con los gobiernos locales, haciendo que Mao
Zedong delinee la consigna de “caminar con las dos piernas”, base teórica
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del “Gran Salto Adelante” y el “Movimiento de las Comunas Populares”
(XU, 2009, p. 13). Ambos representan la primera ola extremista de descen-
tralización, seguida por la “Revolución Cultural”, considerada la segunda
ola de descentralización extrema (XU, 2009, p. 14).
Así se destruye la falsa idea centrada en que los gobiernos centrales
imponen unilaterales medidas a los gobiernos locales en un régimen
totalitario de partido único. (BERGSTEN; FREEMAN; MITCHELL,
2009, p. 75) Si bien la Constitución china no plasma el federalismo, en
diferentes ámbitos las unidades sub-nacionales cuentan con “poder real”
mayor que el otorgado por la mayoría de los sistemas federales del mundo
(XU, 2009, p. 11). Sin embargo, otros autores consideran que la República
Popular China (RPCH) transitó de asfixiar a los gobiernos locales du-
rante la época de Mao Zedong, en donde toda decisión debía pasar por
los órganos centrales, a una mayor libertad de acción en época de Deng
Xiaoping y Zhao Ziyang. Precisamente, durante el denguismo se inicia el
debate sobre el federalismo en China, detenido por la crisis de la Plaza de
Tiananmen (1989), al considerar que la idea de mayor descentralización
pondría en peligro de desintegración a la RPCH, tal como sucedió en la
Unión Soviética. El debate quedó pospuesto y se comenzó a fundamentar
porqué China necesita la centralización del poder.
d) Delimitación de las esferas de poder. En Argentina, la Cons-
titución delimita las facultades del poder central y de las provincias y,
en aquellos asuntos en donde existan controversias, la Corte Suprema
de Justicia de la Nación dirime los contenciosos entre las partes. En cam-
bio, según el artículo 89, inciso 4 de la Constitución china, el Consejo de
Estado tiene la atribución de “delimitar concretamente la competencia
de los organismos administrativos estatales del Gobierno Central, de las
provincias, de las regiones autónomas y de los municipios directamente
subordinados al Poder central”. También, aprueba la división administra-
tiva de las unidades de primer nivel; así como “la institución y la división
administrativa de las prefecturas autónomas, de los distritos, de los distri-
tos autónomos y de los municipios” (art. 89, inc. 15).
e) Designación de autoridades. El artículo 101 de la Constitución
china fija que los gobernadores de provincias, los intendentes y otras au-
toridades locales son designados y removidos por la Asamblea de Repre-
sentación Popular del mismo nivel. Sus responsabilidades son personales
(art. 105). En la práctica, el gobernador es el número uno （第一把手）del
gobierno provincial, pero el número dos （第二把手）de la provincia, ya
que el secretario general del Partido Comunista provincial es el número
uno; comúnmente designado por el Comité Central del PCCH. Ambos
gozan de rango ministerial.
La clave del sistema unitario radica en que el gobierno central ad-
ministra de forma directa a los cuadros directivos de los gobiernos de
primer nivel (XIE, 1991, p. 384). Por ejemplo, los cuadros directivos de
las provincias son designados por el gobierno central y, siguiendo una
estructura escalonada de arriba hacia abajo, se extiende hacia el nivel de
aldea. También existe el sistema de rotación de funcionarios, es decir, un
funcionario de nivel de provincia o ciudad puede ser trasladado hacia otra
provincia o ciudad (XU, 2009, p. 9).
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Eduardo Daniel Oviedo Forma de Estado y unidades sub-nacionales en Argentina y China. Marco de análisis para entender las relaciones con el Área de la Gran Bahía
Este sistema de estímulo y control de autoridades locales es lo que
se considera como condición fundamental de la diferencia entre la des-
centralización en China y el sistema federal (XU, 2009, p. 9). O, como lo
expresa Xie (1991, p. 382), la designación del personal jerárquico es tema
19. En 2017, el Comité Electoral estuvo
principal en la relación entre el poder central y los poderes locales en
conformado por 1.200 miembros, de los
cuales 300 miembros provenientes del
China. Así, el poder organizacional del personal y el futuro político de
sector industrial, comercial y financie-
los funcionarios locales están en manos del gobierno central (XU, 2009,
ro; 300 miembros profesionales; 300
p. 14-15). En cambio, las autoridades locales en Argentina son elegidas
miembros de sindicatos, organizaciones
religiosas, etcétera; 300 miembros
directamente por los cuerpos electorales de cada jurisdicción. Como con-
provenientes del Consejo Legislativo,
secuencia, las responsabilidades son hacia los órganos políticos superiores
de los consejos de distrito, de Heung
en el caso de China; mientras que las autoridades locales son responsables
Yee Kuk (organización de los Nuevos
Territorios que agrupan a comités
políticamente hacia los ciudadanos locales en Argentina. Por su parte,
rurales), diputados de Hong Kong ante
Hong Kong y Macao tienen regímenes especiales. El Jefe Ejecutivo de
el Congreso Nacional del Pueblo de
China y representantes de miembros
Hong Kong es elegido por el Comité Electoral19 y designado por el Conse-
de Hong Kong del Comité Nacional de
jo de Estado de China. Similar situación ocurre con Macao.
la Conferencia Consultiva Política del
f) Niveles de descentralización ftnanciera. Según Zheng (2007),
Pueblo Chino.
el sistema unitario se refleja en el nivel político, pero es federal en el nivel
económico. Para el autor del libro titulado Federalismo de facto en China, la
base del poder político local proviene del poder central, pero éste depende
económicamente del poder local (ZHENG, 2007). En política, los gobier-
nos locales son solo las agencias ejecutivas del gobierno central, pero en
la economía, los gobiernos locales tienen una gran autonomía (ZHENG,
2007). En igual sentido, Jae Ho Chung (2016) habla de Imperio Centrífugo
para explicarla relación defuerza entre lo central y lo local en China.
Esta situación de poder fue modificada tras la Reforma de Distri-
bución de Impuestos de 1994, cuando el poder central logró la centrali-
zación política y económica (ZHENG, 2007), entendida como re-centra-
lización del poder económico, y como ejercicio de mayor control sobre
las provincias en aras del mayor equilibrio entre las regiones (ZHENG,
2007). En efecto, la reforma ocasionó el paso de la descentralización, ini-
ciada en 1978, a la centralización financiera, donde retorna el rol de re-
caudación de impuesto al poder central (BERGSTEN; FREEMAN; MIT-
CHELL, 2009, p. 76-77).
Tabla 5 - Ingreso y egreso de los gobiernos locales en China - 1978-1995
En ciento de millones de renminbi
Fuente: National Bureau of Statistics of China (2018).
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 202-227
Desde 1980 a 1993, el sistema de contratación fiscal （财政包干制）
constituyó el mecanismo de distribución de los ingresos en materia im-
positiva. Mediante este sistema, los gobiernos locales pagaban una suma
20. Para tener una idea, en 1993 (es
decir, en la víspera de la reforma del
fija anual por impuestos al gobierno central, situación reiterada con las
sistema de distribución de impuestos),
empresas. Bajo este mecanismo, los gobiernos locales disminuían o exi-
los ingresos fiscales del gobierno
central fueron 22% del total, y el de los
mían del pago de impuestos a las empresas, con el objetivo de beneficiar
gobiernos locales 78%; mientras que
a las mismas y promover el desarrollo local. Según la afirmación de di-
el gasto fiscal del gobierno central fue
versos economistas, este sistema generó inflación en la década de 1980
28,3% del total, y el de los gobiernos lo-
cales 71,7%, según el China Statistical
y crisis en las finanzas del gobierno central, al punto de endeudarse dos
Yearbook publicado por National Bureau
veces con los gobiernos locales. Por eso, desde el inicio del sistema has-
of Statistics of China (2014).
ta 1993, los gobiernos locales fueron los beneficiarios del sistema, siendo
alrededor del 70% de los ingresos del presupuesto asignados a los gobier-
nos locales y 30% al poder central (ver Tabla 6).20 En este periodo, los go-
biernos locales alcanzaron superávits anuales o mantuvieron equilibrio
financiero, según Tabla 5.
Tabla 6 - Participación del gobierno central y los gobiernos locales en los ingresos del
presupuesto nacional - 1978-2017
Fuente: National Bureau of Statistics of China (2018).
La reforma de 1994 modificó el sistema de contratación fiscal por
el sistema de reparto tributario （分税制）
( JIN; QIAN; WEINGAST,
2004, p. 3; WHITING, 2007, p. 3;). El nuevo sistema reasignó los impues-
tos percibidos por el gobierno central, los gobiernos locales y aquéllos
compartidos entre ambos. La reforma incrementó los recursos finan-
cieros del poder central en desmedro de los presupuestos provinciales,
sin eliminar el problema del déficit, que fue traspasado a los gobiernos
provinciales. A diferencia del porcentaje 70/30 anterior a la reforma, los
ingresos del poder central ronda 50% de los ingresos totales del Estado,
como muestra la Tabla 6.
216
Eduardo Daniel Oviedo Forma de Estado y unidades sub-nacionales en Argentina y China. Marco de análisis para entender las relaciones con el Área de la Gran Bahía
Tabla 7 - Sistema de Reparto Tributario (desde 1994)
Finanzas centrales
Finanzas locales
Impuesto interno al consumo
Impuesto a la construcción
Impuesto al valor agregado de importaciones
Impuesto al uso a la tierra en ciudades y poblados
Aranceles aduaneros y compra de vehículos
Impuestos a los contratos
Impuesto a los sellos sobre actividades bursátiles
Parte del impuesto a las ventas
Parte del impuesto a las ventas
25% del IVA
75% del IVA
40% del Impuesto a las ganancias de empresas
60% del Impuesto a las ganancias de empresas
40% del Impuesto a las ganancias personales
60% del Impuesto a las ganancias personales
Fuente: Yang Fan y Wang Shizong, 2015, p. 15.
Este cambio en la distribución de la percepción de impuestos generó
distorsión entre recursos y gastos locales. Además, la reforma descentrali-
zó la responsabilidad sobre diversas áreas y prestaciones que hicieron más
pesada las cargas de los gobiernos locales. Cabe recordar que las unidades
sub-nacionales de primer nivel tienen facultades en materia económica,
educación, ciencia y tecnología, construcción urbana y rural, salud, de-
porte, etcétera. Por eso, para mitigar el impacto de los crecientes déficits,
las provincias expandieron sus recursos mediante la explotación de tier-
ras, provocando el desarrollo de la construcción y el alza de los valores de
propiedades y alquileres. En síntesis, desde la reforma de 1994, los gobier-
nos locales vieron menguados sus ingresos financieros, expandieron sus
egresos, con la consecuente perdida de autonomía. China ha pasado de la
descentralización financiera de facto a la re-concentración financiera.
Tabla 8 - Ingreso y egreso de los gobiernos locales en China - 1978-2017
En ciento de millones de renminbi
Fuente: National Bureau of Statistics of China (2018).
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 202-227
En cambio, la Constitución delinea la distribución de los ingresos
entre Nación y provincias en Argentina. Las provincias tienen la compe-
tencia para establecer impuestos directos; mientras que la Nación solo
puede fijar impuestos directos en concurrencia con las provincias, por
tiempo determinado y en situación de emergencia (LECHTER; STRA-
DA; 2016). En el caso de los impuestos indirectos, tanto la Nación como
las provincias tienen, en forma concurrente, la potestad tributaria de im-
ponerlos en cualquier momento (LECHTER; STRADA; 2016).
La Ley de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales de 1988 es-
tablece que 42,34% de los mismos corresponden a la Nación y 56,66% a las
provincias; 2% para el recupero de las provincias de Buenos Aires, Chubut,
Neuquén y Santa Cruz; y 1% para el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional
a las provincias. A su vez, de los recursos de la Nación se destinan 0,7% a
la provincia de Tierra del Fuego y 1,4% a la CABA. El artículo 7 de la Ley
de Coparticipación Federal garantiza que el monto a distribuir a las pro-
vincias no podrá ser inferior a 34% de los recursos tributarios de la Nación.
Tabla 9 - Distribución de Recursos Fiscales en Argentina
Jurisdicción
Porcentaje
Nación
42,34
Provincia de Tierra del Fuego
0,70
Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA)
1,40
Provincias
56,66
Recupero de provincias (Buenos Aires, Chubut, Neuquén y Santa Cruz)
2,00
Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias
1,00
Fuente: República Argentina, Ley Nº 23.548 - Coparticipación Federal de Recursos
Fiscales, 1988.
Desde la sanción de la ley en 1988 hasta el presente, la Nación ha
realizado transferencias de responsabilidades (en materia previsional,
educacional, salud pública, entre otras) y asignaciones de recursos (Fondo
Federal Solidario, Fondo Nacional de Vivienda, Fondo del Conurbano Bo-
naerense, Fondo Solidario de la Soja, etcétera) a través de “leyes especia-
les” que modificaron la distribución de ingresos, manteniendo la garantía
del 34% a las provincias, excepto en los años 2001 y 2002. (LECHTER;
21. El presidente ejerce la represen-
tación de la República Popular China,
STRADA; 2016) Además, la reforma constitucional de 1994 estableció que
acepta a los diplomáticos extranjeros y,
el Congreso debe sancionar una nueva ley de coparticipación de recursos
de acuerdo con las decisiones del Comi-
té Permanente de la Asamblea Popular
antes de 1996, la cual requiere aprobación de todas las provincias (art. 75,
Nacional, envía o retira a los represen-
inc. 2). Aún así, continúa vigente la Ley de Coparticipación Federal de
tantes plenipotenciarios de la Nación
Recursos Fiscales de 1988 y está pendiente su modificación.
en otros Estados y ratifica o anula los
tratados y los acuerdos importantes
Según el Instituto Argentino de Análisis Fiscal (IARAF), en 2018 el
concluidos con Estados extranjeros (art.
conjunto de las provincias alcanzó superávit primario equivalente al 0,4%
81). El presidente no participa del traba-
del PIB, situación que no se veía desde 2014 (IARAF, 2019). No obstante,
jo administrativo del Estado y, dado que
sus atribuciones consisten en ejecutar
el resultado financiero, que a diferencia del resultado primario tiene en
las decisiones del Comité Permanente
cuenta los intereses de deuda dentro de las erogaciones, registró en 2018
de la Asamblea Popular Nacional, no
un déficit equivalente al 0,3% del PIB (IARAF, 2019).
está sujeto a una responsabilidad indivi-
dual, sino colectiva. A su vez, el Consejo
g) Las acciones externas. Conforme a la Constitución china, el go-
de Estado negocia los asuntos exterio-
bierno central monopoliza la política exterior21 y no establece facultad al-
res y concluye tratados y acuerdos con
guna a las administraciones locales en asuntos extranjeros. Sin embargo,
el extranjero (art. 89, inciso 9).
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Eduardo Daniel Oviedo Forma de Estado y unidades sub-nacionales en Argentina y China. Marco de análisis para entender las relaciones con el Área de la Gran Bahía
el poder central, a través del gobierno central o el PCC, descentralizó de
facto acciones políticas y económicas externas no previstas en la Constitu-
ción para las unidades sub-nacionales de primer nivel. Así como el Estado
central emplea a las Empresas de Propiedad Estatal (EPE) como actores en
el plano económico externo; las regiones, provincias y las ciudades cons-
tituyen “agentes políticos del gobierno central” (CHEN; JIAN, 2009, p. 6)
en el plano internacional, con facultades delegadas sobre asuntos consu-
lares, chinos de ultramar, recepción de dignatarios extranjeros o trabajos
operativos del gobierno central. También, cumplen acciones económicas,
como promover las exportaciones, atraer inversiones extranjeras o reali-
zar ayuda externa; quedando vedada las facultades diplomáticas, aunque
puede operar como facilitadores de relaciones con países con los cuales
China no mantiene relaciones diplomáticas. Por eso, se coincide con Da-
vid Lampton (2001), cuyas palabras siguen vigentes cuando afirma:
Más allá de la profesionalización y la pluralización, una tercera tendencia
importante enla formulación de políticas ha sido la descentralización gradual
del poder (ocasionalmente en la formulación de políticas ymás amenudo en la
implementación) tanto dentro de las burocracias centrales como desde Beijing
hasta el resto del país. La descentralización ha sidomás evidente en el ámbito
económico internacional y menos en el manejo de la diplomacia de alto nivel y la
estrategia de seguridad nacional. La descentralización y la pluralización están, de
22. Para mayor detalle sobre las
hecho, íntimamente relacionadas, en la medida en que la delegación de autoridad
acciones de unidades sub-nacionales en
a los actores de nivel inferior (por ejemplo, provincias) y la tolerancia de una ini-
el plano internacional ver el trabajo de
ciativa cada vezmayor por parte de ellos da lugar al creciente número de actores
Niño Pérez (2014).
que influyen en la política exterior china. (LAMPTON, 2001, p. 19)
De esta manera, China despliega una política exterior donde el poder
central conduce y ejecuta, y las provincias solo ejecutan las acciones políti-
cas, económicas y culturales delegadas por el poder central, sea el gobierno
central o el PartidoComunista Chino. Bajo el liderazgo de las autoridades
provinciales, las oficinas de asuntos exteriores, las comisiones de coopera-
ción económica y comercio exterior, y las oficinas de los chinos de ultra-
mar ocupan un lugar central en las acciones externas de las provincias.22
En Argentina,la política exterior es conducida por el Poder Ejecuti-
vo Nacional, el cual es unipersonal y recae en el presidente de la Nación.
Las provincias podrán “celebrar convenios internacionales en tanto no
seanincompatibles con la política exterior de laNación y no afectenlas fa-
cultades delegadas al Gobierno Federal o el crédito público de la Nación;
con conocimiento del Congreso Nacional” (art. 124 C.N.). Cabe destacar
que, mucho antes de promulgar este artículo en la reforma de 1994, diver-
sas constituciones provinciales ya reconocían cierta capacidad de acción
internacional en diversos ámbitos de las relaciones internacionales (ZU-
BELZÚ, 2004). También las provincias conservan el poder no delegado a
la Nación (art. 121); no ejercen el poder delegado a la Nación; y no pueden
celebrar tratados parciales de carácter político (art. 126).
Es decir, por más que se está en presencia de dos formas de Estados
distintas, las macro-variables analizadas generan acciones externas de facto si-
milares en las unidades sub-nacionales de ambos países. La descentralización
en China es económica, baja en términos políticos, pero no financiera, funda-
mentalmente después de la re-centralización impuesta por la reforma de 1994.
Ahora bien, dentro de la delegación de facultades, la promoción de las relacio-
nes económicas externas han sido una de las principales, obviamente acotan-
do las de contenido político y estratégico, aunque no dejándolas de lado.
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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 202-227
Argentina y el Área de la Gran Bahía
Conforme a la legislación china, el Acuerdo Marco firmado en 2017
aúna las voluntades del poder central (a través de la Comisión Estatal
de Reforma y Desarrollo de China) y de tres unidades sub-nacionales de
primer nivel (Guangdong, Hong Kong y Macao) en desarrollar el Área de
la Gran Bahía. Además, exhibe diversidad de actores gubernamentales de
diferentes naturaleza e idéntica jerarquía, al ser un acuerdo entre una co-
misión del Consejo de Estado con rango ministerial, una provincia y dos
regiones de administración especial. Cabe recordar que los gobernadores
y los jefes de las regiones administrativas especiales también gozan de ese
rango. Por eso, la acción externa del Área es una de las modalidades de la
acción política, a la cual Juste (2018) refiere con el controvertido concepto
de “gestión internacional”, coordinada entre ambos niveles de gobierno
(nacional y sub-nacional) que, a través de la formación de un cluster, mejo-
re la inserción internacional de estas unidades sub-nacionales.
El Área de la Gran Bahía es un nuevo actor sub-nacional creado en la
RPCH. Por lo tanto, al ser una unidad sub-nacional, la relación con el país
sudamericano se enmarca en el vínculo interestatal y, por lo tanto, la inte-
racción entre el cluster y Argentina y sus unidades sub-nacionales dependerá,
en principio, de las relaciones políticas entre ambos países. No obstante, las
unidades sub-nacionales chinas pueden ejercer acciones políticas delegadas,
como el establecimiento de hermanamientos o cuando accionan en algunos
países con los cuales China no mantiene relaciones diplomáticas, tal como
se refirió ut supra. Al mismo tiempo, las provincias argentinas gozan de la
misma facultad, pero estipuladas por la Constitución Nacional. Sin embar-
go, ambas están limitadas de facto por la orientación política del Estado.
Esta última es fundamental para guía de su accionar. Por ejemplo,
la aprobación de la Ley de Protección de la Seguridad Nacional de Hong
Kong en julio de 2020 generó la reacción adversa de varios países, entre
ellos Alemania, Australia, Canadá, Estados Unidos, Nueva Zelanda y Rei-
no Unido, los cuales suspendieron sus tratados de extradición con Hong
Kong. En cambio, Argentina cuenta con el Tratado de Extradición firma-
do con la República Popular China en 2013 y el Acuerdo de Asistencia
Legal Mutua en Materia Penal (2015) desde 2015 con Hong Kong, en cuyo
prefacio menciona que su gobierno ha “sido autorizado por el Gobierno
Central Popular de la República Popular China”. Si bien Argentina carece
23. La ocupación portuguesa de Macao
data desde 1557, durante la dinastía
de tratado de Extradición con Hong Kong, hasta fines de 2020 la admi-
Ming; mientras que la ocupación
nistración del presidente Alberto Fernández no ha manifestado ningún
británica de Hong Kong desde la firma
signo de suspender cualquiera de ambos tratados. Como se observa, el
del Tratado de Nanjing de 1842, durante
la dinastía Qing.
accionar diplomático del Estados constriñe o amplia el ámbito de acción
de las unidades sub-nacionales.
Guangdong, Hong Kong y Macao realizan esfuerzos para unificar
una acción política hacia el mundo; dado que los Estados y actores sub-
-nacionales extranjeros poseen una percepción fragmentada del cluster.
Hong Kong, como excolonia inglesa, y Macao, como excolonia portugue-
sa, tuvieron vidas separadas de China desde larga data23 y consolidaron
la imagen de ciudades-Estados quasi-independientes. Desde Argentina, el
Área de la Gran Bahía se percibe como una entidad que trata de unir tres
220
Eduardo Daniel Oviedo Forma de Estado y unidades sub-nacionales en Argentina y China. Marco de análisis para entender las relaciones con el Área de la Gran Bahía
partes de una región fragmentada: Hong Kong, Macao y nueve ciudades
cantonesas. Por ejemplo, tanto el Anuario de Comercio Exterior como en
el boletínmensual INDEC Informa del Instituto Nacional de Estadísticas
y Censos de Argentina registran, por separado, los datos del intercambio
comercial con Hong Kong yMacao, sin especificar la provincia de Guang-
dong, incluida en las cifras correspondientes al Estado chino.
Hasta fines del siglo pasado, los comerciantes argentinos preferían
intermediar sus relaciones con China vía Hong Kong pues, a pesar del cos-
to adicional a sus productos, facilitaba el contacto con empresas de China
continental. Con la apertura de China al mundo, el empresario argentino
perdió temor al contacto con empresas chinas y, paulatinamente, fue des-
plazando a los traders hongkoneses dedicados a la intermediación comer-
cial, quedando plasmado el vínculo directo entre empresarios argentinos
24. Repasando los diversos volúmenes
y chinos. Este contacto directo no ha mitigado la importancia comercial
de la Memorias del Ministerio de
Relaciones Exteriores y Culto de princi-
de Hong Kong (como se observa en la Tabla 10), y aporta a eliminar la ima-
pios del siglo XX, éstas sólo registran
gen fragmentada del Área, aunque debido a los estatutos de Hong Kong y
la creación, en el año 1919, de un
Macao, resulta aun difícil que desaparezca por completo en el corto plazo.
viceconsulado en Hong Kong, durante
la presidencia de Hipólito Yrigoyen.
Conforme a las declaraciones conjuntas chino-británica (1984, art. 3) y
(OVIEDO, 2010, p. 53).
chino-portuguesa (1987, art. 2), estas dos unidades gozan de alta autonomía
para desarrollar vínculos directos con Argentina, “excepto en materia de
asuntos exteriores y defensa”. Así lo viene haciendo Hong Kong, desde la fir-
ma de los Acuerdos de Madrid de 1990, los cuales, pusieron fin al estado de
beligerancia entre Argentina y el Reino Unido.24 Cabe recordar que Argenti-
na cesó la acreditación de su Consulado General en la colonia de Hong Kong
tras la retrocesión de la soberanía el 1º de julio de 1997, el cual pasó a estar
acreditado ante la República Popular China. El acuerdo, firmado mediante
canje de notas el 31 de enero de 1997, reconoció el traspaso de la soberanía
y significó la continuidad de los vínculos consulares conforme a la Conven-
ción de Viena sobre Relaciones Consulares de 1993 (ACUERDO, 1997). Por
su parte, el canje de notas del 11 de julio de 1999, amplió la circunscripción
del Consulado General en la Región Administrativa Especial de Hong Kong
a la Región Administrativa Especial de Macao desde el momento de la retro-
cesión de la soberanía china sobre esta última (ACUERDO, 1999).
Desde el plano institucional, Argentina cuenta con Consulado Ge-
neral en HongKong y, desde 2009, acredita Consulado General en Guan-
gzhou; mientras las relaciones con Macao están bajo jurisdicción del pri-
mero. Dada la proximidad entre ambos, de lograr el Área de la Gran Bah-
ía mayor integración, el Ministerio de Relaciones Exteriores de Argentina
podría adoptar la decisión de suprimir uno de los consulados generales
y acreditar uno sólo para toda el Área, como proceso de racionalización
de la estructura geográfica de distribución de consulados en el mundo,
reasignando personal y recursos a otras áreas de China que no estén debi-
damente cubiertas por otras Representaciones. Sin embargo, esta no es la
tendencia de la política exterior de la administración Fernández, habida
cuenta que se desea potenciar la relación con China con la propuesta de
apertura de un consulado en Chengdu o Chongqing (NG, 2020).
La provincia de Guangdong lidera la participación de las unidades
sub-nacionales de primer nivel en el PIB de China, al igual que la provin-
cia de Buenos Aires lo hace en Argentina. Ambas difieren en el porcen-
221
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 202-227
taje que representan, pues, debido a la desigual distribución económica
regional de ambos países, en 2017 Guangdong significó 10,8% del PIB
chino; mientras que en 2016 Buenos Aires alcanzó 32,3% de la econo-
mía nacional. Cabe destacar que el producto bruto geográfico (PBG) de
Guangdong en 2017 fue similar al PIB de Australia y Corea del Sur, y tres
veces superior al PIB de Argentina. Ese mismo año, conforme a datos del
Banco Mundial (2019), Hong Kong y Macao se ubicaron como la 36ª y 83ª
economía del mundo, respectivamente. Las tres unidades están posicio-
nadas en la zona más dinámica de crecimiento de China: la región este.
El comercio entre Argentina y los miembros del Área tiene marca-
das diferencias. Con Hong Kong es escaso para el nivel de ambas econo-
mías, aunque muestra una tendencia creciente, particularmente en 2017
y 2018 cuando casi duplicó el intercambio de 2016, según se observa en
la Tabla 10. Tendencia alterada en 2019 por los problemas políticos en la
Región Administrativa Especial. El comercio total pasó de U$S 317 mil-
lones en 2010 a U$S 528 millones en 2018, cayendo a U$S 242 millones al
año siguiente. Predominaron las exportaciones argentinas sobre las im-
portaciones, con constantes superávits argentinos, los cuales decrecieron
abruptamente en 2017 y 2018, llegando el intercambio a una situación de
equilibrio. Al año siguiente, hubo fuerte caída de las importaciones, las
cuales fueron casi inexistentes, mientras se mantuvo el nivel de exporta-
ciones, con amplio superávit. Aun así, Hong Kong “sigue siendo un im-
portante puerto para el comercio con China y para el transbordo a otros
países de la región.” (FERRARI FREYRE, 2019) Por su parte, el comercio
con Macao es insignificante, habida cuenta que el INDEC no registra da-
tos específicos y coloca al mismo en el rubro “otros países asiáticos”.
Tabla 10 - Comercio de Argentina con Hong Kong - 2010-2019
En millones de dólares estadounidenses
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Total
345
369
355
379
386
246
250
520
529
242
Exportaciones
317
331
324
351
353
213
235
267
271
235
Importaciones
28
38
31
28
33
33
15
253
258
7
Saldo
289
293
293
323
320
180
220
14
13
227
Fuente: Elaboración propia en base a INDEC Informa, 2011-2020.
El comercio con Guangdong cuadruplica al intercambio con Hong
Kong y posee características distintas. El volumen total decreció de U$S
2.670 millones en 2011 a U$S 1.666 millones en 2014, para alcanzar U$S
2.480 millones en 2017. Dentro del intercambio, existe marcada y cons-
tante disminución de las ventas argentinas, paralelo al incremento de las
compras desde la provincia china. Las exportaciones argentinas disminu-
yeron desde U$S 900 millones en 2010 a U$S 351 millones en 2018; mien-
tras que las importaciones desde Guangdong pasaron de U$S 1.369 en
2010, a U$S 2.019 millones en 2018.
Las exportaciones de Guangdong hacia la Argentina son cuantiosas por los productos
provenientes de Shenzhen, especialmente de lamano de Huawei y de ZTE. También
influyen Midea de Guangzhou y otras empresas especialmente textiles, de indumen-
taria,electrodomésticos, y electrónica engeneral. (FERRARI FREYRE, 2019)
222
Eduardo Daniel Oviedo Forma de Estado y unidades sub-nacionales en Argentina y China. Marco de análisis para entender las relaciones con el Área de la Gran Bahía
De esta manera, la provincia china consolidó un superávit crónico,
con abrupto aumento, pasando U$S 469 millones en 2010, a U$S 1686 mil-
lones en 2017, disminuyendo al año siguiente a 1.317 millones. En nueve
años, Argentina transfirió U$S 9.667 millones a Guangdong vía déficit
comercial, según versa en la siguiente Tabla 11.
Tabla 11 - Comercio de Argentina con Guangdong - 2010-2018
En millones de dólares estadounidenses
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Total
2270
2624
2106
2032
1666
2547
1993
2482
2019
Exportaciones
900
886
659
582
312
492
452
398
351
Importaciones
1369
1737
1447
1450
1354
2055
1541
2084
1668
Saldo
-469
-851
-788
-862
-1042
-1563
-1089
-1686
-1317
Fuente: Elaboración propia en base al Guangdong Statistical Yearbook
广东统计年鉴, 2012-2019.
25. ATACALAR es un organismo de
integración sub-nacional transfronteriza
compuesto por las provincias argentinas
Otra acción llevada a cabo por las unidades sub-nacionales es la “di-
de La Rioja, Catamarca, Tucumán, San-
plomacia de la hermandad”, la cual asocia a provincias y ciudades chinas
tiago del Estero, Córdoba y Santa Fe; y
con sus contrapartes extranjeras. Por ejemplo, existe acuerdo entre las
la región chilena de Atacama.
ciudades de Guangzhou y Buenos Aires desde 2012, mientras las provin-
cias de Guangdong y Mendoza lo suscribieron en 2013. En junio de 2019,
durante la visita de funcionarios de Shenzhen a la provincia de La Rioja,
se propuso abrir la “Casa de ATACALAR” en esa ciudad china (EL IN-
DEPENDIENTE, 2019). De ser factible, ésta constituye una experiencia
innovadora entre el Área y una unidad sub-nacional transfronteriza.25
Finalmente, otros aspectos de interés es lamigración china a laAr-
gentina, la cual presenta peculiar característica. En efecto, a pesar de tener
acreditado consulados generales en Guangzhou y Hong Kong, la mayoría
de los inmigrantes chinos provienen de la provincia de Fujian, “siendo
escasa la demanda de habitantes de Guangdong que solicitan visas para
residencias permanentes en Argentina”. (FERRARI FREYRE, 2019)
Reflexiones finales
Argentina y China tienen marcadas diferencias en cuanto a regíme-
nes políticos, formas de Estado, desarrollos políticos, distribución de sus
PIB y poblaciones. Sin embargo, a pesar de estas diferencias, hay situacio-
nes comunes entre las provincias argentinas y las unidades sub-nacionales
de primer nivel enChina. La clave radica en queArgentina esun estado fe-
deral nominal, con unitarismo encubierto; mientras China es un régimen
unitario con amplia descentralización. Es decir, la convergencia del unita-
rismo y el federalismo nominales generan una forma impura de autono-
mía que incide sobre el accionar sub-nacional en el plano internacional.
Bajo esta premisa, varios especialistas en el tema mencionan la cen-
tralización política y desconcentración económica en China, comúnmen-
te denominada federalismo de facto. Sin embargo, la tendencia reciente
en China viene dada por la re-concentración del Estado en el ámbito im-
positivo y la descentralización de acciones externas en materia político-
223
estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 8, n. 3, (set. 2020), p. 202-227
-comercial. La pérdida de autonomía financiera parte de la reforma de
1994, como consecuencia de los sucesos de la Plaza de Tian An Men y los
temores del Partido Comunista Chino al separatismo político. Al mismo
tiempo, también es un hecho concreto que el gobierno y el partido des-
concentraron funciones políticas y comerciales en el plano internacional
y, como parte de la asignación de mayores funciones a las unidades sub-
-nacionales, crecieron las actividades de las provincias chinas en el exte-
rior. No obstante, asegurar el liderazgo unificado del gobierno central
es una condición sine qua non e indelegable de la dirigencia política y los
principios organizativos del Partido Comunista Chino.
La descentralización e internacionalización de las unidades de pri-
mer nivel han llevado a ver a las provincias de la región costera (incluida
Guangdong) como verdaderas unidades sub-nacionales autónomas del
gobierno central, aunque la re-centralización de 1994 mitigó dicha ten-
dencia. Sin embargo, en los últimos años, se observa una política bifron-
te, donde Estado central y unidades sub-nacionales actúan sobre diversos
proyectos, como el desarrollo del Área de la Gran Bahía.
Este nuevo actor sub-nacional de China posee una historia común,
aunque sus componentes gozan de diferentes status constitucionales e
instituciones. Dentro del sistema unitario chino, Hong Kong y Macao son
unidades de primer nivel; mientras que las nueve ciudades de la provincia
de Guangdong corresponden al segundo nivel, con facultades y limita-
ciones disímiles. Además, las facultades de Hong Kong yMacao enmate-
ria de acciones externas, previstas en las Leyes Básicas, son sumamente
más amplias que las de las ciudades cantonesas. Por eso, el gobierno de
Guangdong ejerce la representación de las ciudades en el Área, al ser las
provincias chinas unidades de primer nivel, jurídicamente equivalentes
a las zonas de administración especial. Esto ha quedado confirmado en
el mencionado Acuerdo Marco, firmado el 1º de julio de 2017 por la Co-
misión Estatal de Reforma y Desarrollo de China, en representación del
Estado chino, y los gobiernos de Guangdong, Hong Kong y Macao.
Almismo tiempo, la imagen del Área de la Gran Bahía hacia el exte-
rior aparece fragmentada, dada la histórica separación entre Hong Kong,
Macao y Guangdong. Además, a consecuencia de los acuerdos suscriptos
con el Reino Unido y Portugal, el alto grado de autonomía de Hong Kong
y Macao mantenida bajo las dominaciones coloniales, continuó bajo la
República Popular China, menguado en Hong Kong por la Ley de Protec-
ción de la Seguridad Nacional; mientras Guangdong, al ser una provincia
de más de 100 millones de habitantes y la primera en términos del PIB
chino, goza de fuerza económica real y facultades descentralizadas. La
formación del Área de la Gran Bahía provee al desarrollo integral de la
sub-región aunando intereses y difundiendo una imagen común, la cual
aparece externamente fragmentada.
Teniendo en cuenta las capacidades económicas de Hong Kong,
Macao y las ciudades cantonesas, los vínculos con Argentina son más
equilibrados que las asimétricas relaciones existente entre ambos países,
aunque ambas mantenidas dentro del esquema centro-periferia. Para Ar-
gentina y sus unidades sub-nacionales, existen concretos intereses en el
Área. En materia comercial, es clara la necesidad de expandir el intercam-
224
Eduardo Daniel Oviedo Forma de Estado y unidades sub-nacionales en Argentina y China. Marco de análisis para entender las relaciones con el Área de la Gran Bahía
bio con las tres unidades sub-nacionales; equilibrar el déficit con Guang-
dong con mayores ventas argentinas; y promover la interacción con Ma-
cao. En materia financiera, resulta relevante atraer inversiones del Área
para proyectos en Argentina. En este sentido, cabe reiterar la nobel inicia-
tiva emprendida por ATACALAR. Éste y otros esquemas de interacción
pueden aproximar el Área de la Gran Bahía a las provincias argentinas.
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