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Narrativas militares actuales sobre la

Guerra del Pacífico, 1879-1883

Narrativas militares atuais sobre a Guerra do Pacífico, 1879-1883

Current Military Narratives on the War of the Pacific, 1879-1883

Jerónimo Ríos

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Jerónimo Ríos Narratvas militares actuales sobre la Guerra del Pacífico, 1879-1883

Narrativas militares actuales sobre la

Guerra del Pacífico, 1879-1883

Narrativas militares atuais sobre a Guerra do Pacífico,

1879-1883

Current Military Narratives on the War of the Pacific,

1879-1883

Jerónimo Ríos¹

1. Investigador postdoctoral en la

Facultad de Ciencias Políticas y Socio-

logía de la Universidad Complutense de

Madrid como beneficiario de las Ayudas

de Atracción del Talento Investigador

DOI: 10.5752/P.2317-773X.2021v9.n1.p7

que cofinancia la Comunidad de Madrid

(2018). Este trabajo es resultado del

proyecto 2018-T2/SOC-10508. Email:

Recebido en 7 de diciembre de 2019

jeronimo.rios@ucm.es ORCID: http://

Acepto en 13 de abril de 2020

orcid.org/0000-0003-3574-0116

Resumen

Este trabajo tiene como principal intención presentar narrativas y lecturas que,

desde el alto estamento militar, se realizan actualmente en torno a la Guerra

del Pacífico, acontecida entre 1879 y 1883. El objetivo es mostrar de qué modo

Generales y altos mandos militares de los tres países implicados en el conflicto

bélico relatan los acontecimientos sucedidos. De esta manera, los orígenes de la

guerra, la inserción en el relato nacional, la configuración de las relaciones geo-

políticas o los horizontes futuros son objeto de reflexión y análisis. Lo anterior,

para mostrar de qué modo la guerra más importante en la configuración geo-

política de América Latina sigue muy presente tanto en el relato historiográfico

como en el relato nacional.

Palabras-clave: Guerra del Pacífico. Historia Militar. Narrativas. Discursos.

Fuerzas Militares.

Resumo

Este trabalho tem como principal intenção apresentar narrativas e leituras que,

do alto escalão militar, são feitas atualmente em torno da Guerra do Pacífico,

ocorrida entre 1879 e 1883. O objetivo é mostrar como generais e altos oficiais

militares dos três países envolvidos na guerra relacionam os eventos ocorridos.

Assim, as origens da guerra, a inserção na história nacional, a configuração das

relações geopolíticas ou os horizontes futuros são objeto de reflexão e análise. O

acima, para mostrar como a guerra mais importante na configuração geopolíti-

ca da América Latina ainda está muito presente tanto na história historiográfica

quanto na história nacional.

Palavras-chave: Guerra Do Pacífico. História Militar. Narrativas. Discursos.

Forças Militares.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 7-23

Abstract

This work has as main intention to present narratives and readings that, from

the high military establishment, exist at the moment around the War of the Pa-

cific, happened between 1879 and 1883. The objective is to show how Generals

and senior military officers of the three countries involved in the war relate the

events of the war. Thus, elements such as the origins of the war, insertion in

the national story, the configuration of geopolitical relations or the future of

the region are analyzed. The above, to show how the most important war in

the geopolitical configuration of Latin America is still very present both in the

historiographic narrative and in the national story.

Keywords: War of the Pacific. Military History. Narratives. Discourses. Military Forces.

Introducción

El siguiente trabajo aborda las narrativas en torno a una guerra

cuyas consecuencias siguen vigentes en el escenario latinoamericano: la

Guerra del Pacífico. Una guerra que, entre 1879 y 1883, hunde sus raíces

décadas atrás y proyecta sus consecuencias casi siglo y medio después.

El objetivo general del trabajo es analizar las miradas que se realizan al

respecto desde la historia militar de los tres países involucrados: Bolivia,

Chile y Perú. Así, se trata de presentar cómo se comprende hoy el inicio

de la guerra, sus motivaciones, su desarrollo y sus consecuencias. Esto,

igualmente, para conocer cómo se inserta la guerra en el relato nacional,

cómo se configura el espacio geopolítico y qué miradas ofrece para el

futuro de la región.

Metodológicamente, el trabajo se sirve de relatos obtenidos a partir

de entrevistas en profundidad con altos mandos de las Fuerzas Militares

de Bolivia, Chile y Perú. Todos los entrevistados son historiadores milita-

res -muchos de ellos, referencia académica en la disciplina latinoamerica-

na- y algunos, con cargos de responsabilidad en los centros, comisiones y

academias de la historia militar de sus respectivos países. De esta manera,

permiten comprender de qué modo, aunque sus visiones no representan

necesariamente la posición institucional de sus respectivos estamentos

militares, entre historiadores militares de alto rango de los tres países

involucrados, es posible encontrar lecturas en torno al hecho bélico clara-

mente divergentes y enfrentadas entre sí.

Del lado boliviano fueron entrevistados tres reconocidos generales

bolivianos como son Tomás Peña y Lillo (General de División (r) de las

Fuerzas Armadas de Bolivia), Luis Fernando Alcázar (General de División

(r) de las Fuerzas Armadas de Bolivia) y Víctor Manuel Jemio (General de

División (r) de las Fuerzas Armadas de Bolivia). De lado chileno, cabe des-

tacar la significativa participación de cuatro de las figuras de la historia

militar más relevante del país: José Francisco Enberg Castro (Coronel (r)

del Ejército chileno), Roberto Arancibia Claver (General de División del

Ejército chileno), Christian Le Dantec (General de División (r) y ex Jefe

del Estado Mayor Conjunto) y Marcos López Ardiles (General de División

(r) del Ejército chileno y ex presidente de la Academia de Historia Mili-

tar). A todos ellos habría que añadir dos destacadas voces provenientes de

Jerónimo Ríos Narratvas militares actuales sobre la Guerra del Pacífico, 1879-1883

Perú: Julio Cassaretto Bardales (Coronel (r) del Ejército del Perú) y Alber-

to Castro Villa (Mayor del Ejército Peruano y subdirector de la Comisión

Permanente de Historia del Ejército del Perú). Todas las entrevistas se

realizaron entre julio y septiembre de 2018.

Finalmente, el trabajo se estructura en cuatro partes claramente

diferenciadas. En primer lugar, se presenta un breve marco teórico sobre

lo importante del uso de las narrativas en la investigación geopolítica en

la que se inscribe este trabajo. Después, se presentan algunas de las líneas

predominantes en el análisis discursivo de la Guerra del Pacífico, lo cual,

de alguna manera, hace parte de lo que se conoce como Historia Militar

y en donde se podrá dar cuenta de una marcada impronta nacionalista

(Black, 2004). En tercer lugar, y evitando una descripción de la Guerra del

Pacífico -para lo cual ya existe una prolija literatura al respecto- se pre-

sentan las diferentes narrativas y comprensiones del hecho bélico objeto

de estudio, a partir de miradas histórico-militares provenientes de Boli-

via, Chile y Perú. Se concluye con las consideraciones más significativas

planteadas, abriendo la vía a investigaciones futuras.

Las narrativas en la investigación histórica y geopolítica

El discurso geopolítico brinda la oportunidad de profundizar en

el sentido de las prácticas políticas y las interpretaciones históricas y es-

paciales de la guerra. Así, es imprescindible abordar cómo las narrativas,

entre otras cuestiones, configuras dichos discursos políticos. Tales narra-

tivas, como proponen Ríos y Cairo (2018), han sido ampliamente utiliza-

das en la investigación social, política y geográfica. Por ejemplo, Prokkola

(2014) y Kuus (2013) han hecho aportaciones al uso de las narrativas como

método de investigación particular para la geografía política, dado que

las narrativas permiten “darle sentido a la experiencia y construyen sig-

nificado” (Prokkola, 2014: 442). Algo que permite ir más allá del estricto

análisis semántico para entrar así en otros lugares de análisis como la

enunciación o las estrategias de los actores emisores del discurso.

Entre las muchas formas de obtener narrativas sociales, este trabajo

ha optado por dos de ellas: una revisión bibliográfica de artículos y traba-

jos, sobre todo de carácter discursivo y también historiográfico, y entre-

vistas semiestructuradas y en profundidad a personalidades de la historia

militar de los países involucrados en la Guerra del Pacífico.

Aunque inicialmente pudiera reconocerse el hecho de que el uso

de entrevistas en la investigación geopolítica es más infrecuente que en

otros ámbitos, la misma Kuus (2017) reconoce que su utilidad sirve para

superar las limitaciones de las investigaciones de “especialistas” que no

pueden embarcarse en un trabajo etnográfico más amplio:

Las entrevistas pueden usarse para trazar una vía intermedia entre la conver-

sación académica “atrapada” fluida sobre políticas y la declaración académica

“cosmopolita” de ofrecer un recuento etnográfico de la política exterior sobre la

base de unos pocos encuentros estrictamente regulados (KUUS, 2017, p. 123).

Si bien es cierto que Kuus orienta su trabajo a reflexionar sobre

el uso de la etnografía en el análisis de las burocracias encargadas de la

política exterior, su validez es extrapolable para un trabajo como éste,

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 7-23

que explora la interpretación geopolítica de la Guerra del Pacífico, tanto

en retrospectiva como mirando al futuro. Lo anterior, también, porque

en entrevistas de una hora, “el investigador es alimentado con temas de

discusión propios de un relaciones públicas” (2013: 118). Ello no sustituye

al trabajo etnográfico, pero permite disponer de datos significativos para

entender el alcance histórico-espacial de las narrativas de los entrevista-

dos en torno a la guerra.

Las narrativas son parte del análisis del discurso y conducen a

distintas argumentaciones desde las que comprender un fenómeno par-

ticular. Así, recurrir a las narrativas facilita la posibilidad de construir

un conocimiento sistemático sobre el que se interpretan y representan

procesos geopolíticos e históricos en donde cobran significado los relatos

(Lanza, 2017), como en esta ocasión, de las Fuerzas Militares en torno a

la Guerra del Pacífico. Esto supone atender y entender el modo en el que

se proyectan las lecturas e interpretaciones actuales, tanto en clave geo-

política ad extra, como en relación con el mismo relato nacional, ad intra.

Empero, no por ello las narrativas y relatos deben reducirse a dimensio-

nes temporales restringidas, sino que los testimonios, como se plantean,

han de responder a lecturas que se remonten a lo largo del tiempo. Esto,

para que su confluencia favorezca la creación de una trama en la que se

contrasta el objeto de análisis desde la interacción entre las conjeturas

propias del investigador y la evidencia relativa del fenómeno estudiado

(Barzelay y Cortázar, 2004).

Lo anterior, como proponen Ríos y Cairo (2018), no es óbice para

que las narrativas estén cargadas de ideología, dada la propia dimensión

política del objeto de estudio, y en tanto que son “mapas de una reali-

dad social problemática y matrices para crear una conciencia colectiva”

(Geertz, 1987: 178). Dicho de otro modo, las narrativas han de interpre-

tarse cargadas de una ideología que define u oscurece categorías sociales,

estabiliza o perturba expectativas, mantiene o mina normas, fortalece

o debilita el consenso y alivia o exacerba las tensiones (Ariño, 1997; Van

Dijk, 2005 en Ríos y Cairo, 2018).

Finalmente, todo lo expuesto se inscribe sobre la base de un mar-

co conceptual y de categorías de análisis que se centrarán en visibilizar

las lecturas que se hacen sobre 1) lo que supuso la Guerra del Pacífico

en términos de configuración del código geopolítico de cada uno de los

interesados; 2) las rupturas y/o continuidades, desde entonces, en las rela-

ciones de los tres países involucrados; y 3) las percepciones, imaginarios,

atributos o consideraciones que, mediatizados por el acontecimiento de

la guerra, predominan entre los vecinos de la región, con base en un im-

portante acervo nacional.

En conclusión, es en los conflictos del significado dónde verdade-

ramente tiene lugar la política y el sentido histórico (Edelman, 1991). En

el lenguaje presente en las narrativas se podrá dar cuenta, como plantean

Van Dijk (2004), de qué manera se constituye el significado aliado/enemi-

go, las fronteras de la relación conflicto/cooperación, los distintos niveles

de legitimación de las relaciones geopolíticas herencia de la guerra, aparte

de las lecturas reconstructivas del pasado y de las proyecciones hacia el

futuro, en este caso, entre los protagonistas de la Guerra del Pacífico.

Jerónimo Ríos Narratvas militares actuales sobre la Guerra del Pacífico, 1879-1883

Revisitando la literatura sobre la guerra del pacífico

De la Guerra del Pacífico se ha escrito una prolija literatura,

siendo obligada referencia los trabajos de Sater (2007) o Farcau (2000),

aparte de las aproximaciones particulares de Querejazu (1978), Abecía

(1979) y Klein (1996) sobre Bolivia, de Blakemore (1986) Sater (1986) o

Stockmeyer (2016) respecto de Chile, o de Bonilla (1974; 1980) y Klaren

(1996) en torno a Perú. Recientemente, sobre Chile se ha investigado

respecto de sus acciones de botines y saqueos (Olguín, 2016) o de la

confiscación de bienes culturales limeños por las tropas chilenas (Go-

doy, 2011). Igualmente, existen trabajos centrados en las consecuencias

de la guerra sobre los códigos geopolíticos de los países intervinien-

tes, como el trabajo de Figueroa (2011) y las relaciones Chile-Ecuador.

También, en los últimos años se han publicado investigaciones sobre

las consecuencias de la guerra y la muerte entre soldados aliados de

Bolivia y Perú durante la campaña de Tacna (Rojas, Araya y Ramírez,

2017); sobre la recuperación económica de los países perdedores (Ze-

garra, 2018) o respecto de los costes económicos de la guerra (Sicotte,

Vizcarra y Wandsschneider, 2009). De igual modo, en referencia a las

causas de la guerra, ya sea en atención a la cuestión salitrera (Mora,

2008; Godoy, 2016), o en relación a la construcción del espacio geopo-

lítico en disputa, como sugieren Figueroa (2011), Miranda y Gómez

(2016) o McEvoy (2006).

Desde la mirada de los estudios sobre la construcción y el sig-

nificado de los discursos en los últimos años es posible encontrar una

literatura abundante. Arellano (2015) intenta mostrar el modo en que se

construyó el discurso chileno a tenor de la Guerra del Pacífico y cómo

éste sirvió para estimular el acervo nacional y justificar la violencia so-

bre la agresión externa. Otros como Ibarra (2016) se centran en la sátira

cómica y periodística sobre peruanos y bolivianos bajo los años de la

guerra, mientras que Rojas y Salazar (2015) analizan la misma cuestión,

pero desde la representación escénica y teatral. Aportaciones como la de

McEvoy (2012) se focalizan en el trinomio discursivo chileno “masculi-

nidad-superioridad racial-civilización” frente a los países aliados. Sobre

Perú cabría destacar el aporte de González (2014), centrado en el fervor

patriótico y en el racismo, mutuamente excluyente, y especialmente de

peruanos y chilenos, como reconoce Arellano (2012).

Asimismo, McEvoy (2010; 2011) se detiene en la clave identidad/al-

teridad y civilización/barbarie para entender los discursos de la Guerra

del Pacífico. Finalmente, no se pueden pasar por alto otras aportaciones,

centradas en la relación guerra/educación del trabajo de Fernández et al.,

(2017), que muestra cómo los relatos de la guerra son insertados en los

materiales educativos de los países en disputa, produciéndose una recrea-

ción e interpretación de los acontecimientos bajo la mirada del orgullo

nacional. Finalmente, en lo que concierne a los imaginarios enfrentados

debe mencionarse el aporte de Parodi (2010), en relación a cómo os ma-

nuales chilenos representan la Guerra del Pacífico y, asimismo, cómo lo

hacen los peruanos (Parodi y Chaupis, 2019).

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 7-23

La Guerra del Pacífico: una mirada retrospectiva sobre sus orígenes

Un primer punto de confrontación discursiva gravita en torno al

origen mismo de la guerra. Cuando se habla del inicio de la Guerra del

Pacífico, predomina como desencadenante la subida de impuestos de fe-

brero de 1878 a la Compañía de Salitres y Ferrocarril de Antofagasta, lo

cual vulneraba a todas luces el tratado de 1874. Frente a esta situación,

Chile es que solicita un proceso de arbitraje que el entonces mandatario

boliviano, Hilarión Daza, rechaza por entender que es un aspecto interno

de la soberanía boliviana.

El no cumplimiento por parte de Bolivia de tratados contraídos entre ambos

países (tratados de 1866 y 1874) marca el inicio de todo. Bolivia no aceptó un

arbitraje solicitado por Chile, no quedando más remedio que ocupar Antofagas-

ta para defender sus intereses económicos, que se consideraban vitales para el

precario desarrollo en esa época (Entrevista al Coronel Francisco Enberg (Chile),

julio de 2018).

A pesar de ser interpretado como una respuesta normal a la provo-

cación boliviana, en la mirada del altiplano se plantea que la subida del

impuesto y la vulneración del tratado de 1874 más bien fue un pretexto

que fungió como casus belli de una tensión y una aspiración mucho más

compleja y remota en el tiempo:

Se ha querido imponer algunos criterios que están basados en mentiras y falacias

y que han configurado una historia que no responde a la verdad. Por ejemplo,

la elevación de los impuestos o el incumplimiento del tratado de 1874, cuando

fue fruto de una ambición anglo-chilena sobre el guano y salitre (Entrevista al

General Alcázar (Bolivia), agosto de 2018).

Estas dos miradas distintas sobre el controvertido tema del impues-

to conducen a un debate historiográfico más amplio, que pasa por identi-

ficar cuál es el verdadero punto de partida de la crisis que origina la Guer-

ra del Pacífico. Lo anterior, añadido a la principal motivación geopolítica

que reposa en la agresión chilena. Así, al remontarse a los orígenes de las

tensiones territoriales entre Perú, Chile, Bolivia y Argentina, un punto de

partida que dificulta todo lo anterior es la imprecisión de las fronteras de

la herencia colonial, y que ya alimentó otras controversias en la segunda

década del siglo XIX. También, el hecho de que Tarapacá y Antofagasta se

descubriesen grandes cunas de salitre y guano va a alimentar discrepan-

cias y reclamos, especialmente, entre Chile y Bolivia, de modo que, para

la mirada boliviana, es ahí donde inicia la Guerra del Pacífico.

La invasión no empezó en febrero de 1879 como aparece en los anales, porque

el 31 de octubre de 1842, Chile aprueba la Ley Rengifo donde se apoderaba de

las guaneras de Atacama en el 23°S. Ahí comienza el problema marítimo y su

avance hacia al norte (Entrevista al General Alcázar (Bolivia), agosto de 2018).

Desde 1842, cuando se descubre la riqueza mineralógica de Bolivia, es que

comienzan los intentos reiterados de usurpación por parte de Chile, quien se pre-

para para el despojo, el saqueo y la usurpación. Es decir, la guerra comenzó en

1842 y Chile se preparó durante 36 años) Entrevista al General Alcázar (Bolivia),

agosto de 2018.

Después llegarán los tratados limítrofes de 1866 -por los que se esta-

blecía el límite sobre el paralelo 24°S y se compartían las ganancias de los

minerales que se extraían entre el 23°S y el 25°S. Este tratado sería anulado

por el gobierno boliviano de Mariano Melgarejo, en 1871, firmándose un

Jerónimo Ríos Narratvas militares actuales sobre la Guerra del Pacífico, 1879-1883

segundo tratado, en 1874, que fijaba la tasa impositiva sobre la extracción

de salitre y guano -y que Hilarión Daza vulnerará en 1878 desencadenando

la guerra. Tal y como cabe advertir, el recelo que Chile comienza a generar

en la región es manifiesto y resulta extensible a vecinos como Argentina,

Bolivia y Perú. Para la visión chilena, en cierto modo, pudiera pensarse que

la guerra era una salida irrenunciable ante la falta de medios diplomáticos:

La Guerra del Pacífico constituye la resolución de conflictos que se arrastraban

desde la colonia entre naciones en proceso de consolidación que no pudieron

ser solucionados por la política. En el caso de Chile - Bolivia es la consolidación

de las fronteras y en el caso de Chile - Perú, la lucha de poder por la hegemonía

económica en el Pacifico (Entrevista al General Le Dantec (Chile), julio de 2018).

Me impresiona la capacidad de respuesta que tuvo el Estado de Chile y sus ciuda-

danos frente a la provocación del gobierno boliviano, que transgredió un tratado

internacional firmado en 1874. La reacción gradual que observó Chile ante la de-

cisión del gobierno de La Paz de cobrar impuestos a las empresas chilenas y, más

tarde, de proceder a su remate, es una demostración de que el gobierno de Chile

buscó diversos caminos diplomáticos antes de emplear la fuerza para reivindicar

sus derechos (Entrevista al General López (Chile), julio de 2018).

Lo anterior justificaría el controvertido acuerdo secreto - no tan se-

creto- entre Bolivia y Perú, suscrito en 1873, y que implicaba una asisten-

cia militar recíproca con la vista puesta en el inminente y previsto expan-

sionismo territorial chileno, para lo cual también se invitó a Argentina,

que mantenía, sin embargo, controversias irresolutas con Bolivia, por la

zona de Tarija. Para el discurso chileno éste es otro de los elementos que

desencadenó la guerra:

La Guerra del Pacífico supone un enorme esfuerzo que hizo Chile entero para

defender lo que consideraba sus derechos al no cumplirse el Tratado de 1874 con

Bolivia. Supone también que la participación del Perú se debió a su compromiso

con Bolivia por el tratado secreto de 1873 y también a su agresiva campaña por el

salitre (Entrevista al General Arancibia (Chile), julio de 2018).

La Guerra del Pacífico supone la acción mancomunada de dos naciones que

habían suscrito en 1873 un pacto secreto de alianza militar, que no podía estar

dirigido sino contra Chile. Tal fue el grado de animosidad que estos dos vecinos

tenían contra Chile que seis años antes de la guerra, ya se habían coaligado en su

contra (Entrevista al General López (Chile), julio de 2018).

Esta casus belli, que desde Chile justificaría una suerte de realismo

preventivo ante lo inminente de la amenaza chileno/boliviana, hace que

la lectura que plantean Bolivia y Perú resulte totalmente distinta. Desde

la academia militar boliviana se reconoce que el acuerdo secreto no era

tan secreto, y que la principal rivalidad no era tanto con Bolivia y sí más

con Perú.

Perú se da cuenta de todo ello y de que el problema de fondo es que Chile busca

la supremacía en el Pacífico sur. Es lo que mueve la firma del tratado defensivo,

del cual Chile tenía pleno conocimiento porque los argentinos se lo habían dicho

(Entrevista al General Peña y Lillo (Bolivia), agosto de 2018).

Los bolivianos entendemos que la Guerra del Pacífico fue toda una guerra de

invasión, más contra Perú que contra Bolivia, si bien, por el tratado de asistencia

recíproca que teníamos firmado con Perú fue que fuimos a la guerra (Entrevista

al General Jemio (Bolivia), agosto de 2018).

Asimismo, para la posición peruana:

La Guerra del Pacífico se debe a una geopolítica netamente expansionista pues

Chile necesitaba los recursos. Pero esto no se puede confundir con el hecho

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 7-23

de que en Chile el expansionismo fuese súbito. Hay un punto de quiebre en la

guerra hispanoamericana de 1864-1866, cuando para defenderse de los españoles

recurren a pedir ayuda a Perú y a su flota naval, que en ese momento era mayor,

y que supone, en cierto modo, un trauma para Chile (Entrevista al Mayor Castro

(Perú), septiembre de 2018).

La evolución de la Guerra del Pacífico

Existe un mayor consenso entre los historiadores militares bolivia-

nos, chilenos y peruanos sobre el desarrollo de la guerra y las consecuen-

cias, aún presentes, que ésta dejó en el litoral del Pacífico latinoamericano.

Hay un mutuo convencimiento de que la carrera militar armamentista

que venía desarrollando Chile desde hacía años le confería una posición

de ventaja sobre la alianza boliviano-peruana:

Las Fuerzas Armadas de Chile eran más fuertes y preparadas. Ellos ya venían del

conflicto de 1876 con Argentina por la Patagonia y para 1879 tenían una Armada

sin parangón y un Ejército muy bien equipado. Éramos un Estado sin Estado, sin

institucionalidad, sin inclusión de la masa indígena. Éramos un Estado reventado

por su economía (Entrevista al Coronel Cassaretto (Perú), septiembre de 2018).

Chile tenía una economía mucho más estable y una clase media más grande.

Perú era todo lo contrario. Muy fracturado. Con una complicadísima geografía y

sin estructura. Y lo mismo pasaba en Bolivia (Entrevista al Mayor Castro (Perú),

septiembre de 2018).

Bolivia y Perú apenas se defienden por no darse cuenta, en ningún momento,

del avance tecnológico que supone el cañón de retrocarga y el fusil de repetici-

ón. Esa superioridad tecnológica tan importante es la que resuelve la guerra y

permite a un país depredar la zona en disputa (Entrevista al General Peña y Lillo

(Bolivia), agosto de 2018).

Este discurso contrastaría con el discurso chileno, centrado en en-

salzar la causa nacional de un pueblo levantado en armas y que fue lo que

le permitió salir victorioso de la guerra contra Perú y contra Bolivia:

La Guerra del Pacífico sería para Chile un esfuerzo extraordinario que compro-

metió a toda la nación y que, a pesar de encontrarse inicialmente en desigualdad

de condiciones en cuanto a poder económico y militar, fue capaz de movilizar

un ejército expedicionario que aumentaría su fuerza inicial de 2.400 hombres a

una dotación de 25.000 soldados equipados y entrenados. (Entrevista al Coronel

Enberg (Chile), julio de 2018).

La Guerra del Pacífico deja de manifiesto la superior capacidad de reacción mili-

tar de Chile, país que, con un Ejército inicial que no superaba los 2.500 hombres,

logra movilizar a más de 60.000 ciudadanos a lo largo de los seis años de guerra.

(Entrevista al General López (Chile), julio de 2018).

Finalmente, en el imaginario colectivo de la guerra se plantea que,

en la evolución de la misma, un elemento siempre recurrido es la fractura

de la relación boliviano-peruana, la cual se entiende bajo consideraciones

de muy diferente signo. En el caso boliviano se reclama la lealtad a Perú, de

manera que la salida de la guerra se debía, especialmente, a la incapacidad

de sostener la misma a tenor de la situación interna atravesada por el país:

Con Perú se ha creado una leyenda negra en torno a que les hemos abandonado

y consideran que la causa de la guerra fue la toma de Antofagasta y la agresión

chilena a Bolivia. En su historia hemos pasado a ser los traidores a pesar de que

hasta en 14 ocasiones hemos desestimado una agresión contra ellos y en favor

de Chile, como también se llegó a plantear en la Guerra del Pacífico. Solo muy

pocos reconocen el apoyo de sangre que les dimos (Entrevista al General Jemio

(Bolivia), agosto de 2018).

Jerónimo Ríos Narratvas militares actuales sobre la Guerra del Pacífico, 1879-1883

Algo que, con relativo escepticismo se interpretaría desde la mirada

peruana y, especialmente, desde la mirada chilena, en donde predomina

que la noción de que guerra tenía sentido más con Bolivia que con Perú.

Como Bolivia, teníamos problemas políticos y falta de unidad, pero de lo más

importante es el abandono prematuro de la guerra por parte de Bolivia (Entrevis-

ta al Coronel Cassaretto (Perú), septiembre de 2018).

Chile se vio enfrentado también a Perú, país con el cual Chile no presentaba

problemas. Inicialmente, Chile nunca pensó en ir a invadir la propia capital del

Perú, esta alianza le costó al Perú casi cuatro años de ocupación militar en el co-

razón de su territorio, mientras que Bolivia, tras la derrota de las fuerzas aliadas

peruano - bolivianas en la batalla de Tacna (26 de mayo de 1880), se retiraría del

escenario de la guerra y abandonaría a su aliado a su suerte (Entrevista al Coro-

nel Enberg (Chile), julio de 2018).

Las consecuencias de la Guerra del Pacífico y el retrato nacional

Las consecuencias de la Guerra del Pacífico distaron mucho en su

alcance y significado para los tres países, pues si en Perú se alienta a la

creación del sentimiento nacional, en Bolivia se alega al sentimiento de

traición y agresión de parte de Chile. En ambos casos se observa un ele-

mento configurador del relato patriótico y una lectura interpretativa de

la relación nosotros/ellos con los vecinos regionales:

Es un antes y un después. Es lo que nos obliga a despertar de un caos como

Estado. Es un hito. Es una herida vigente. Nuestros dos grandes hombres de la

patria son Grau y Bolognesi. Mucho más allá de nuestros libertadores, la Guerra

del Pacífico nos marcó como nación (Entrevista al Coronel Cassaretto (Perú),

septiembre de 2018).

La Guerra del Pacífico es la guerra que nos otorga como nación a los hombres

que han simbolizado los paradigmas nacionales, porque de la guerra indepen-

dentista no tenemos imágenes o personajes que simbolicen el prohombre que

toda nación necesita. La Guerra del Pacífico sirvió para fundar nuestra identidad

nacional. Por eso encuentras por todas partes a Grau, Cáceres, Bolognesi (Entre-

vista al Mayor Castro (Perú), julio de 2018).

Como se señalaba, esta visión particular de la Guerra del Pacífico

se alimenta, desde Bolivia, en términos de traición, usurpación o despojo,

lo cual mostraría un nivel de aversión y de emocionalidad de una derrota

hoy muy presente en el relato histórico-militar boliviano. Algo de lo que

dan buena cuenta los tres generales e historiadores militares entrevistados:

En Bolivia hemos tenido guerras con los cinco vecinos: Brasil, Perú, Paraguay y

Argentina. Hemos superado todas. Hemos cerrado las heridas, pero con Chile

siguen abiertas por la Guerra del Pacífico. Con Chile lo que hay es rencor. Nos

dio una puñalada por la espalda y de una forma abusiva (Entrevista al General

Peña y Lillo (Bolivia), agosto de 2018).

Para el consciente colectivo de la bolivianidad, Chile es sinónimo de problema

marítimo y la convivencia pacífica solo puede ser con eso. El ciudadano boliviano

nace con un resentimiento hacia Chile donde se forma una verdad histórica, hay

una daga en la espalda por la injusticia, la soberbia chilena y por los costos que

eso implica (Entrevista al General Alcázar (Bolivia), agosto de 2018).

Finalmente, para Chile la Guerra del Pacífico deja consigo una afec-

tación a las relaciones geopolíticas con los vecinos de la región pues:

Sus consecuencias exacerban sentimientos en la relación de poder en la región,

estando siempre presentes en la relación entre estos Estados. Una inadecuada

delimitación fronteriza al término del mismo y el hecho que los acuerdos se

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 7-23

firmaran con gobiernos débiles y poco representativos, arrastran sentimientos

reivindicatorios hasta nuestros días (Entrevista al General Le Dantec (Chile),

julio de 2018).

La controvertida afirmación de quien fuera Jefe del Estado Mayor

Conjunto de Chile, admitiría matices en las relaciones entre Chile y Bolivia

y Chile y Perú. Una doble relación con una comprensión, interiorización

y normalización de las consecuencias de la Guerra del Pacífico que pone

de manifiesto diferentes miradas entre los involucrados. De esta manera,

para el lado peruano se aprecia menos beligerancia con respecto a Chile,

si bien se reconoce la vigencia de la enemistad en el imaginario colectivo:

La Guerra del Pacífico no afecta hoy en día a las relaciones gubernamentales. La

Guerra del Pacífico es una espina, pero ya ha sido superada. Sin embargo, en el

colectivo peruano sí que está presente en nuestros colegios, en nuestras plazas,

en nuestro subconsciente. Hablamos de hermandad, pero la Guerra del Pacífico

sigue y seguirá en todos nosotros (Entrevista al Coronel Cassaretto (Perú), sep-

tiembre de 2018).

Si los chilenos hubieran accedido a entregar esos tres kilómetros en el sur, eso

hubiera sido una muestra de cerrar el tema y para los peruanos, en su imaginario

colectivo, psicológico y mental, hubiera sido una victoria desde la que cerrar

definidamente la cuestión. En Chile, junto a esta terquedad persisten relatos revi-

sionistas y declaraciones hirientes que buscan que Perú ‘pise el palito’ (Entrevista

al Mayor Castro (Perú), septiembre de 2018).

La mirada de escepticismo, en el caso de Bolivia, va más allá, admitiendo

un tinte mucho más crítico, erigido desde la desconfianza y la percepción de

Chile como un país beligerante y desestabilizador de la región.

Los chilenos tienen hipótesis para una guerra con los tres países al tiempo y es

por eso que invierte continuamente en armamento. Chile es un país peligroso,

muy militarizado y en condiciones de preparar una guerra entre los tres vecinos:

todo, como resultado de la Guerra del Pacífico (Entrevista al General Peña y Lillo

(Bolivia), agosto de 2018).

Nadie quiere enemistarse con Chile y nuestro derecho es muy urticante para

los vecinos, incluido Chile, por ser una mancha en sus credenciales intachables

de buenos vecinos que no son tan reales (Entrevista al General Jemio (Bolivia),

agosto de 2018).

Del lado chileno, se reconocería una posición de rivalidad con am-

bos países si bien, como perfectamente recoge el testimonio del Coronel

Enberg, con dos alcances y significaciones particulares:

Con Perú las relaciones diplomáticas se han mantenido en un estado de “nor-

malidad”, con los vaivenes propios de una diplomacia respetuosa. Pero aún está

pendiente para Perú una cuestión de un pequeño triángulo terrestre producto de

la proyección del hito N°1 a un “Punto Concordia” o “Punto 266” reclamado por

Perú, cosa que Chile se opone. Con Bolivia la situación es más compleja ya que no

existen relaciones diplomáticas, y la cuestión de una salida al mar “con soberanía”

por parte de Bolivia, constituye para ellos un objetivo nacional permanente. De

acuerdo al tratado de 1904, prestamos servicios portuarios en Arica y Antofagasta

a los productos que importa e exporta Bolivia, con un costo para Chile de cien

millones de dólares anuales (Entrevista al Coronel Enberg (Chile), julio de 2018).

La cuestión marítima de la Guerra del Pacífico

Una de las cuestiones más espinosas que sigue afectando a las rela-

ciones geopolíticas de América Latina tiene que ver con este reparto de

tierras resultado de la Guerra del Pacífico. El Tratado de Ancón suscrito

Jerónimo Ríos Narratvas militares actuales sobre la Guerra del Pacífico, 1879-1883

entre Chile y Perú dejaba como consecuencia más relevante que la región

de Tarapacá pasaba a manos chilenas, además de ocuparse las provincias

de Arica y Tacna por diez años, hasta que se fijara un plebiscito que re-

solviera si definitivamente quedaban en manos chilenas o peruanos. Lo

mismo, con Bolivia, se firmaría el Pacto de Tregua, el 4 de abril de 1884,

dejando consigo la ocupación chilena de Antofagasta y cercenando cual-

quier salida al Pacífico para Bolivia. Nuevamente, las lecturas son muy

divergentes, especialmente, entre la mirada chilena y la boliviana:

Tenemos a Perú que ha aceptado la derrota y ha tomado nota, pero siempre

está de guardia con Chile. Ellos no olvidan nada. Si Chile compra un avión, ellos

compran otro. Si Chile compra barcos, Perú compra barcos. Hay una guardia

permanente. Las ofensas nunca se olvidan. Bolivia tiene problemas mayores, al

haberse cercenado su salida al mar. No tenemos fuerza militar en este momento

para retornar al Pacífico, pero le digo que lograremos nuestro cometido por

cualquiera de las formas que nos muestra la Historia (Entrevista al General Peña

y Lillo (Bolivia), agosto de 2018).

El problema marítimo es un obstáculo muy serio para la integración regional

porque Bolivia respira la necesidad de salida al mar y dejar atrás el enclaustra-

miento injusto. Esto afecta comercialmente, representando el 1.5% del PIB anual

de Bolivia. ¿Cómo es posible que un país que tiene 6.000 km de costa y que ha

vivido de la economía boliviana se niegue a la convivencia de ceder una salida

soberana a Bolivia que no lo afectaría en nada? (Entrevista al General Alcázar

(Bolivia), agosto de 2018).

Desde Perú se pudiera reconocer una aprobación a la reivindica-

ción marítima de Bolivia, aunque se interpreta con relativa desconfian-

za, como reconoce el coronel peruano Julio Cassaretto, al afirmar que

“Bolivia tiene un tratado de por medio y una reclamación que debiera

ser concedida pero que difícilmente tiene salida. No hay forma que pue-

da recuperar nada, aunque lo justo fuese que lo hiciera”. Asimismo, se

entiende que la actual reivindicación marítima y territorial, boliviana y

peruana, sirve para alimentar fervores patrióticos:

Lo de Bolivia no tiene comparación. Esto sirve para una perfecta utilización políti-

ca por parte de muchos sectores nacionalistas de Perú y Bolivia, que utilizan al ene-

migo común chileno en lo que se denomina como la alteridad. Para nosotros más

que la guerra en sí, lo más duro fue la posesión de Tacna nuevamente, que fueron

más de cincuenta años (Entrevista al Mayor Castro (Perú), septiembre de 2018).

Nada que ver, ni una ni otra visión, con la mirada chilena, la cual

queda perfectamente recogida en la siguiente reflexión del General chi-

leno Le Dantec:

La Guerra del Pacífico a afectado las relaciones geopolíticas hasta el día de hoy,

han pasado 138 años y aún Perú y Bolivia no han podido cerrar sus heridas. Perú

hasta el año 1979 pensaba todavía en la posibilidad de recuperar las “provincias

cautivas” como ellos llaman a Tacna y Arica - cabe recordar que Tacna fue

devuelto al Perú en 1929 - y para qué decir de Bolivia, que en la actualidad está

en curso una demanda en la Corte Internacional de la Haya, en la que Bolivia

demanda a Chile la obligación de “negociar una salida soberana al mar”. Cosa

que queda fuera de cualquier reclamo jurídico, ya que no se puede cambiar sin

la anuencia de ambos países el límite político fijado en el tratado de Tratado de

Paz de 1904, tratado que rige en la actualidad y que Chile obviamente no está

dispuesto a negociar (Entrevista al General Le Dante (Chile), julio de 2018).

En todo caso, Bolivia es conocedora que sus aspiraciones, dadas las

dificultades expuestas, pasan por una solución “a tres bandas”, integrando

a Perú en la solución:

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 7-23

Solo muy pocos en Perú reconocen el apoyo de sangre que les dimos. Lo cierto,

2. El Tratado de 1929 serviría para

como se observa en el tratado de 1929² , es que hay mucho distanciamiento, pues

poner fin a la disputa chileno-peruana

también es que Chile tiene el candado y Perú la llave (Entrevista al General Jemio

por las provincias de Tacna y Arica,

(Bolivia), agosto de 2018).

la primera para Perú, la segunda para

Chile.

Perú se solidariza con el problema marítimo, pero Atacama para Bolivia es Arica

para el Perú. Arica es para Perú su provincia cautiva. Esto configura el escenario

porque obliga a tomar en cuenta la opinión de Perú de modo que el escenario

debe ser tripartito. La negociación ha de ser tripartita para no despertar suscep-

tibilidad, y antagonismos y sea participativa con un resultado de tres países que

han de resultar ganadores en la solución (Entrevista al General Alcázar (Bolivia),

agosto de 2018).

Mapa 1. Fronteras después de la Guerra del Pacífico, a partir del Tratado de 1929

Fuente: Commons.

Una solución negociada e integradora

Cualquier salida de Bolivia al litoral Pacífico heredera directa de la

Guerra del Pacífico, más allá de deseos ilusorios, pasa por concesiones que

Chile pareciera no estar dispuesto a permitir y, además, por una solución

tripartita que integre a Perú en la misma. Resultan más que evidentes los

Jerónimo Ríos Narratvas militares actuales sobre la Guerra del Pacífico, 1879-1883

continuos llamados a negociar e integrar una solución por parte de todos

los entrevistados cuando son preguntados por el escenario futuro de ve-

cindad entre Chile, Bolivia y Perú. En todo caso las miradas bolivianas al

respecto consideran que una victoria jurisdiccional ante La Haya -la cual

finalmente no se produjo a tenor del fallo del 1 de octubre de 2018- no se

traduciría en un acceso inmediato al litoral Pacífico:

Creo que al respecto vamos a obtener el triunfo diplomático, el cual va a ser muy

importante en la CIJ, pero esto no va a resolver el problema político. No creo que

se resuelva de inmediato. Hay que espera a seguir avanzando en los términos de

la integración y si bien con Chile tenemos diálogo, no negociación, pues a los

chilenos les interesa tenernos enclaustrados, dependientes, y sin salida (Entrevis-

ta al General Jemio (Bolivia), agosto de 2018).

Lo mismo es lo que considera el General Alcázar, enfático en la ne-

cesidad de intercambios cooperativos y mayores esfuerzos del lado chileno:

La primera responsabilidad es de parte de Chile. Deben asumir responsabilidades

en el marco con su propia población con explicar la verdad histórica. No es que

Bolivia nunca tuvo mar, como la tesis de 1956. Los propios historiadores chilenos

han aclarado esto y por aquí va una primera responsabilidad que enfrenta la

responsabilidad histórica. Una segunda responsabilidad es que debe hacer con-

ciencia sobre las 69 oportunidades en las que Chile y Bolivia pudieron solucionar

el problema negociado, 20 antes de 1904 y 49 después. A partir de esa realidad no

podemos olvidar que somos tres países condenados a convivir y desarrollarnos

juntos (Entrevista al General Alcázar (Bolivia), agosto de 2018).

Todo lo anterior, como es de esperar, colisiona con las miradas de

Chile, centrada en los tratados de 1904 y 1929, y que son la razón de peso,

por su vigencia, para negar cualquier atisbo de reclamación territorial -

en línea con el último fallo de la CIJ. Así, para uno de los más reconocidos

historiadores militares chilenos, como es el General Arancibia, el proble-

ma es que Perú y Bolivia siguen mirando atrás:

El ideal sería seguir avanzando hacia el futuro unidos y dejar la guerra atrás, pero

la concurrencia a La Haya de los tres países confirma que hay problemas que

impiden marchar más veloces al futuro, y un ejemplo es el tema de la negocia-

ción que exige Bolivia por su salida al mar y la controversia del río Silala, y con

Perú el tema que quedó pendiente que es su posición con respecto al triángulo

terrestre en su frontera sur con Chile (Entrevista al General Arancibia (Chile),

julio de 2018).

Otro general chileno como es Le Dantec considera la necesidad de

inscribir el conflicto en la complejidad misma de la derrota que, sin fun-

damento, alimenta la posición beligerante de Perú y Bolivia en la región:

Perú y Bolivia, se consideraban superiores a los habitantes del sur que producto

de los constantes conflictos con los pueblos originarios, fueron forjando una raza

mucho más ruda, belicosa y esforzada con la cual debieron enfrentarse, por lo

que predomina un sentimiento de débil a poderoso, donde perciben el conflicto

como una agresión usurpadora de un vecino más fuerte creando y manteniendo

en el tiempo efectos reivindicatorios (Entrevista al General Le Dantec (Chile),

julio de 2018).

Finalmente, el General López, expresidente de la Academia de His-

toria Militar, idénticamente interpreta que se trata de una cuestión ana-

crónica, del pasado, y que solo se supera mirando al futuro:

El sólo hecho de que el Estado de Chile haya sido sujeto de demandas por parte

del Perú y de Bolivia ante la CIJ, es una muestra de que la convivencia no consi-

gue alcanzar los niveles de buena vecindad que requieren nuestras naciones. Las

dos demandas han sido motivadas por asuntos que tiene su origen en la Guerra

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 7-23

del Pacífico. Si se superaran los recelos y los revanchismos, los tres Estados que

estuvieron en guerra hace más de 130 años, podrían incrementar mucho más sus

lazos comerciales, explorando la complementariedad de sus economías (Entrevis-

ta al General López (Chile), julio de 2018).

La Guerra del Pacífico y el imaginario colectivo

El relato nacional se construye sobre la base de las guerras, victo-

riosas o derrotas, que confieren los nombres, los hitos y las fechas que, en

el imaginario colectivo, se inscriben como los momentos forjadores de la

nación. Ya se advertía cómo, para el caso de Perú, los entrevistados des-

tacaban incluso a Grau, Cáceres o Bolognesi como los padres de la patria

que no tuvieron tras la guerra independentista. De igual modo, cabría es-

perar un muy diferente relato de la Guerra del Pacífico respecto de cómo

lo hacen Bolivia o Perú a cómo lo hace Chile. Así, del caso boliviano se

destaca el papel significativo y la visceralidad que ya está presente desde

la escuela y la infancia:

Desde niños se nos enseña que fuimos víctimas de una agresión. Tenemos que

defender Bolivia como sea. El servicio militar obligatorio, por ejemplo, cuando

alguien llega con la idea de suprimirlo, automáticamente es acusado de ser chi-

leno. Es resquemor es sobre lo que pasó y lo que debe pasar. Queremos salinas

soberanas y salida al mar. Esto nunca se olvida y se transmite de generación en

generación (Entrevista al General Peña y Lillo (Bolivia).

La Guerra del Pacífico está cargada de odio y rechazo a los chilenos. Nuestras

escuelas, nuestros niños, desde pequeños, saben del expolio y del saqueo come-

tido por los chilenos. Eso no va a cambiar. Somos una historia de resentimiento

contra los chilenos. El cobre, el guano, el salitre, el litio. Todo era de nuestro

territorio (Entrevista al General Jemio (Bolivia), agosto de 2018).

Si bien la posición peruana era mostrada con anterioridad, el Coro-

nel Cassaretto también resalta la importancia de la guerra en las escuelas

peruanas, aunque de manera más matizada:

En nuestras escuelas miramos con profundidad lo sucedido. Más que en cual-

quier otra parte de América Latina. Se paran las clases con las fiestas de la guerra,

incluso, con motivo del 5 de abril (Entrevista al Coronel Cassaretto (Perú),

septiembre de 2018).

Todo lo anterior, lejos de la forma en la que se inserta la Guerra del

Pacífico en el relato nacional chileno, como resalta el Coronel Enberg:

Mientras en Perú y Bolivia se continúa enseñando en los colegios una historia

cargada de mitos y heroísmo exaltado, donde se muestra al soldado chileno que

combatió en esa guerra como un verdadero demonio, en Chile el sentimiento de

orgullo por haber ganado el conflicto se ha ido diluyendo en el tiempo. En Chile

me atrevo a decir que cada vez menos se enseña esta guerra a los jóvenes y niños

(Entrevista al Coronel Enberg (Chile), julio de 2018).

Conclusiones

Es posible advertir diferentes conclusiones con respecto a cómo

hoy persiste en el imaginario colectivo de las Fuerzas Militares y sus his-

toriadores, la Guerra del Pacífico. En primer lugar, se puede observar de

qué modo esta guerra admite diferentes interpretaciones en cuanto a su

origen, sus causas, su misma evolución y las consecuencias que dejó, ma-

yormente, para Bolivia y Chile.

Jerónimo Ríos Narratvas militares actuales sobre la Guerra del Pacífico, 1879-1883

También se da puede dar perfecta cuenta de cómo su vigencia

afecta a las relaciones entre Chile y Bolivia, y cómo la disputa territorial

marítima entre ambos y una pequeña reivindicación irresoluta en el sur

peruano, hacen que no se haya cerrado el capítulo de la guerra, un siglo

y medio después. Esto, nada baladí, no solo construye los imaginarios

colectivos y transforma las alteridades de los vecinos del flanco sur lati-

noamericano. Además, permite exaltar nacionalismos y evocar aconteci-

mientos que configuran el modo en el que son percibidos los respectivos

vecinos de la región.

Llama poderosamente la atención que no haya ni siquiera acuerdos

sobre el origen. Mientras que Bolivia y Perú hacen una lectura mucho

más alejada a febrero de 1879 e inscriben en la década de los cuarenta el

inicio de la guerra, en Chile reducen la lectura a los hechos derivados por

la variación de precios sobre salitre y guano a finales de la década de los

setenta. Lo anterior conduce a lecturas contradictorias con respecto al

alcance, significado y justificación del pacto secreto suscrito entre Bolivia

y Perú, para quienes se justifica por el expansionismo territorial y eco-

nómico chileno. Todo lo contrario, Chile se percibe a sí mismo como un

enemigo y una amenaza injustificada, extensible también a las tensiones

con Argentina, lo cual explica su necesidad vital de defenderse y proteger-

se militarmente ante potenciales enemigos.

En cualquier caso, no hay dudas, ni en los testimonios ni en la bi-

bliografía consultada, que la victoria militar chilena era incuestionable,

tanto por el fusil de retrocarga y otras innovaciones militares que le da-

ban una importante ventaja en el combate cuerpo a cuerpo, como por su

mayor disciplina castrense, la mayor cohesión de la relación cívico-mili-

tar, y por la misma capacidad de movilizar ciudadanos a la defensa de la

causa nacional.

La causa marítima va a seguir coleando como la gran razón irreso-

luta de las relaciones geopolíticas entre Bolivia, Chile y Perú, pendiente

de una solución tripartita, y más allá de la reciente decisión adoptada por

CIJ, lo cual no invita al optimismo, habida cuenta de que Chile resuelve la

disputa invocando mirar al futuro y, por ende, entendiendo que este tipo

de reclamo es tan anacrónico como nada factible.

A partir de ahí es fácil entender cómo se alimenta un relato nacio-

nal, presente en las escuelas, mucho más acentuado en los casos de Boli-

via y Perú. Sin embargo, más allá de los llamados al futuro, a la integra-

ción, a la cooperación intergubernamental y al aliento de nuevas miradas,

pareciera que aún son contadas las nuevas lecturas, más conciliadoras,

sobre la Guerra del Pacífico. Puede que sin éstas resulte imposible abrazar

nuevos senderos de un campo de estudio, hasta el momento, abonado por

lecturas y miradas mayormente presentadas como irreconciliables.

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Party positions over international human

rights treaties in the United States in the

Post-Cold War

Posições partidárias sobre tratados internacionais de

1. Esta pesquisa está vinculada ao

Processo FAPESP número 2019/20181-6.

direitos humanos nos Estados Unidos no pós-Guerra Fria

Posiciones partidistas sobre los tratados internacionales

de derechos humanos en los Estados Unidos después de la

Guerra Fría

2. Doutor em Ciência Política pela

Flávio Contrera²

UFSCar, Bolsista de Pós-Doutorado da

Matheus Lucas Hebling³

Fundação de Amparo à Pesquisa do

Estado de São Paulo (FAPESP) no Ins-

tituto de Políticas Públicas e Relações

Internacionais (IPPRI) da Universidade

DOI: 10.5752/P.2317-773X.2021v9.n1.p24

Estadual Paulista (UNESP), São Paulo,

Brasil. ORCID: http://orcid.org/0000-

0002-6740-5489.

Received on April 04, 2019

3. Mestre em Ciência Política pela UFS-

Accepted on April 27, 2020

Car, Bolsista de Doutorado do Conselho

Nacional de Desenvolvimento Científico

e Tecnológico (CNPq) na Universidade

Estadual de Campinas (UNICAMP),

Abstract

Campinas, Brasil. ORCID: https://orcid.

org/0000-0001-7810-0122.

This article aimed to verify the occurrence of convergence and congruence in

the positions that the Democratic and Republican parties express about human

rights treaties in the Electoral, in the Executive, and the Legislative arenas, in

the Post-Cold War (1992-2016). The use of the comparative method guided the

study of six specific cases, analyzed using qualitative techniques. The results

point to two trends. The first is that the possibility of convergence between the

Democratic and Republican parties tends to diminish when their positions on

human rights treaties are anchored by ideological perspectives, and the second is

that a party’s position on a treaty tends to be congruent among political arenas.

Moreover, the divergence of positions between the parties clarifies the liberal

internationalist character of the Democratic positions and the conservative

isolationist approach of the Republican positions.

Keywords: Human Rights. Political Parties. Post-Cold War. Treaties. The Uni-

ted States.

Resumo

Este artigo teve como objetivo verificar a ocorrência de convergência e congru-

ência nas posições que os partidos Democrata e Republicano sustentaram sobre

tratados internacionais de direitos humanos nas arenas eleitoral, no Executivo e

no Legislativo, no pós-Guerra Fria (1992-2016). O emprego do método compa-

rativo orientou o estudo de seis casos específicos, analisados a partir de técnicas

qualitativas. Os resultados apontam duas tendências. A primeira delas é a de

que a possibilidade de convergência entre os partidos Democrata e Republicano

Flávio Contrera, Matheus Lucas Hebling Party positons over internatonal human rights treates in the United States in the Post-Cold War

tende a diminuir quando suas posições são ancoradas por perspectivas ideológi-

cas. A segunda é a de que a posição de um partido sobre um tratado tende a ser

congruente entre as diferentes arenas políticas. Além disso, a divergência de po-

sições entre os partidos evidencia o caráter liberal internacionalista das posições

democratas e a abordagem conservadora isolacionista das posições republicanas.

Palavras-Chave: Direitos Humanos. Partidos Políticos. Pós-Guerra Fria. Trata-

dos. Estados Unidos.

Resumen

Este artículo tuvo como objetivo verificar la ocurrencia de convergencia y

congruencia en las posiciones que los partidos Demócrata y Republicano man-

tuvieron sobre los tratados internacionales de derechos humanos en el ámbito

electoral, ejecutivo y legislativo, en la posguerra fría (1992-2016). El uso del mé-

todo comparativo guió el estudio de seis casos específicos, analizados mediante

técnicas cualitativas. Los resultados apuntan a dos tendencias. La primera es que

la posibilidad de convergencia entre los partidos demócrata y republicano tiende

a disminuir cuando sus posiciones están ancladas en perspectivas ideológicas. La

segunda es que la posición de una parte en un tratado tiende a ser congruente

entre diferentes arenas políticas. Además, la divergencia de posiciones entre los

partidos resalta el carácter internacionalista liberal de las posiciones demócratas

y el enfoque conservador aislacionista de las posiciones republicanas.

Palabras-clave: Derechos humanos. Partidos politicos. Post-Guerra Fría. Trata-

dos. Estados Unidos.

Introduction

Prospects for cooperation initiatives among countries have long

been on the horizon of liberal theorists in international relations. Initially,

these perspectives envisioned the possibility of cooperation through in-

ternational organizations, which came to take effect only after World

War II. In subsequent years, these perspectives focused on regional in-

tegration (DEUTSCH, 1957; HAAS, 1964; MITRANY, 1966). Since the

1970s, liberals have envisioned cooperation through the construction of

international regimes (KEOHANE; NYE, 1977; KRASNER, 1982) and la-

ter, through global governance structures (ROSENAU, 1992). However,

this long period of theoretical development took place during the Cold

War, when the conflict between the superpowers affected the prospects

for international cooperation.

The beginning of the 1990s, in contrast, is characterized as a mo-

ment of change and reorganization of the international system. The di-

sintegration of the Soviet Union and the end of the bipolar conflict com-

bined with the intensification of the globalization process have ushered in

a new era in which cooperation initiatives among countries have become

more feasible. In this context, the prospects for international coopera-

tion have stimulated new enthusiasm for treaty-making as a way to solve

some of the world’s most pressing problems (ELSIG et al., 2011).

This is not to say that treaties are a particular post-Cold War phe-

nomenon. Quite the opposite. However, in this new context, they have

gained particular importance for States to jointly address challenges that

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 24-50

transcend their borders, and that depend on a complex solution. In this

sense, it is clear in the literature that the end of the Cold War-era opened

up new opportunities for the further institutionalization and legalization

of international politics (ELSIG et al., 2011; GOLDSTEIN et al., 2000).

This more favorable context for cooperation did not, however, pre-

vent the United States (US), despite being the main actor in the interna-

tional system, from failing to ratify a series of important treaties, among

which the human rights treaties stand out. At the same time that the Uni-

ted States is recognized for its willingness to pressure other countries to

adhere to best human rights practices, that provision is not found when

it comes to the Americans themselves adhering to international human

rights treaties. For this reason, the relationship of Americans with this

issue has been described in the literature as paradoxical or even hypocri-

tical (BRADLEY, 2008).

On the other hand, it has to be considered that although the rate

of ratification of international treaties by the US is not among the highest

in the world (ELSIG et al., 2011), this does not mean Americans are un-

willing to build cooperative solutions to global problems. Effectively, the

construction of international treaties involves a series of steps, which

can be separated at the international and domestic levels. According to

Putnam (1988), this political struggle takes the form of a two-level game

involving bargaining between negotiators leading to a provisional agree-

ment (level I) and separate discussions between domestic support groups

on ratifying or not the agreement (level II).

It is precisely at the domestic level that the decision to ratify inter-

national treaties occurs. In contrast to the favorable context of coopera-

tion at the international level, the domestic context in the US has been

marked since the late 1980s by the intensification of party polarization

(BECKMANN, McGANN, 2008; BRUNELL et al., 2015; POOLE, ROSEN-

THAL, 1997; RAGUSA, 2016; THERIAULT, 2006).

Since political parties are the main actors responsible for approving

international treaties in the U.S. Senate, two important questions emerge

when we approach the positions they hold on these treaties. The first

is the question of the convergence of positions, without which a treaty

cannot be ratified - given the qualified majority required for it. In this

scenario, how similar the Democratic and Republican parties’ positions

are when it comes to human rights? The second is the congruence of po-

sitions, essential for the party’s responsiveness to be verified by the voter

when a party manifests itself over a treaty in the different political arenas,

i.e., Electoral, Executive and Legislative. Are parties’ positions congruent

among different political arenas?

Thereby, this article aimed to verify the occurrence of convergen-

ce and congruence in the positions that the Democratic and Republican

parties express about human rights treaties in the Electoral, in the Execu-

tive, and the Legislative arenas, in the Post-Cold War. Although the small

number of cases analyzed does not allow us to produce generalizations,

the results point to two important trends that can be tested in future

studies that are not restricted to human rights issues. The first is that the

possibility of convergence between the Democratic and Republican par-

Flávio Contrera, Matheus Lucas Hebling Party positons over internatonal human rights treates in the United States in the Post-Cold War

ties tends to diminish when their positions are anchored by ideological

perspectives. The second is that a party’s position on a treaty tends to be

congruent among different political arenas.

Much has been done to understand party polarization, but mainly

in big-time series (LAYMAN, CARSEY, 2002; LEVENDUSKY, 2009).

Being the comprehension of polarization methodologically, quantitati-

vely (POOLE, ROSENTHAL, 1997), or qualitatively (HACKER, PIER-

SON, 2006), its relation with public opinion (FLYNN, HARBRIDGE,

2016), with the economy (MCCARTY, POOLE, ROSENTHAL, 1997) or

even party pressures themselves (SNYDER, GROSECLOSE, 2000). Ho-

wever, this literature has yet to explore topical issues and their relation

with party polarization, that being foreign policy or human rights. This

gap is the one we try to fill with this work.

This article is organized into five sections. The introduction was

presented in this first section. The second addresses the process of ratifi-

cation of international treaties in the United States. In the third section,

we presented the data and methods. In the fourth section, we discussed

the findings, and, finally, in the fifth section, we concluded.

The treaty process in the United States

The process of ratification of treaties in the United States is cha-

racterized by a series of steps. While negotiation and signing of treaties

take place internationally, treaties are sent to the Senate for advice and

consent at the domestic level. If a treaty is approved, it is submitted to the

President for ratification. This process is regulated by the Constitution,

which says: “He [the President] shall have Power, by and with the Advice

and Consent of the Senate, to make Treaties, provided two-thirds of the

Senators present concur.” (U.S. CONSTITUTION, art. II, § 2).

Unlike what the constitutional text might suggest with the word

“advice”, the President and Senate do not negotiate treaties together. Ac-

cording to Scott (2002), experience has shown that a shared role in the ne-

gotiation stage was impractical. Thus, the negotiation of treaties is limi-

ted to the actors in the Executive Branch and may be authorized by both

the President and the Secretary of State. After negotiations are conclu-

ded, the treaty is signed by the President. This signature, however, does

not end the process, nor does it create obligations related to the treaty for

the country. It is only a sign of the commitment of the United States to

the act of ratification, which needs to obtain the consent of the Senate.

Thus, once the treaty has been signed, the President can submit it

to the Senate through a message requesting its consent. The treaty, then,

is read and forwarded to the Foreign Relations Committee (FRC), which

allocates it to the calendar, where it remains until the FRC considers it.

The Committee may either report the treaty to the floor or recommend

its return to the President. Precisely, as Scott (2002) explains, only in three

situations treaties returns to the President. In the other six possible scena-

rios, treaties remain in the Senate and return to the FRC at the end of the

legislature. These scenarios, which are important for the understanding

of the treaty process in the United States, are provided in Chart 1.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 24-50

Chart 1 - Possible Scenarios of Senate Actions on Treaties

Senate Actions

The result of Senate Actions

Article 18

Vote on Advice and Consent to

Vote on Resolution

Subsequent Location of

Obligation

Treaty

of Return

Treaty

Problem

1. Greater than or equal to 2/3 in

Not applicable

Returned to President

favor

2. Less than 2/3 in favor

Greater than 1/2 in favor

Returned to President

3. No vote

Greater than 1/2 in favor

Returned to President

4. Less than 2/3 in favor

Less than 1/2 in favor

Remains in Senate

Yes

Less than 1/3 in favor

5. Less than 2/3 in favor

Remains in Senate

Yes

(more than 2/3 in favor of retaining)

6. Less than 2/3 in favor

No vote

Remains in Senate

Yes

7. No vote

Less than ½ in favor

Remains in Senate

Yes

Less than 1/3 in favor

8. No vote

Remains in Senate

Yes

(more than 2/3 in favor of retaining)

9. No vote

No vote

Remains in Senate

Yes

Source: SCOTT, 2002, p. 1476.

If the Committee fails to decide on the treaty, it can remain on the

calendar indefinitely. In this regard, the Foreign Relations Committee

has at this stage full decision-making power over the future of the treaty.

The negotiations conducted in the international arena around the treaty

are contrasted in the Senate with the conflicts that characterize the Legis-

lative branch and the Domestic Politics.

Party Convergence

Bipartisan convergence on political issues relies on how much

are the parties compromised with their ideologies. Therefore, if there is

ideological polarization, the probability of parties converging on issues

fades away. The political positions of Democrats and Republicans are

ideologically based on liberalism and conservatism, respectively. But it

was not always so. When the Republican Party emerged in 1854 it was

fundamentally anti-slavery and liberal. In the 1860 presidential election,

the Democrats split into two wings, north and south, the first being an-

ti-slave and liberal and the second being pro-slave and conservative. Ho-

wever, about a hundred years after the end of the Civil War the parties

were positioned on different ideological spectra. Throughout this period,

the Democratic Party became consistently liberal while the Republican

4. Since Vietnam, presidents have

Party was pushed into conservatism. This was due to Democrat Woo-

endorsed human rights as part of the

drow Wilson adherence to labor guidelines in 1912 elections, previously

foreign policy agenda. At the same, they

associated with the Republican Party; the rise in the 1930s of the New

have consistently attempted to bolster

Deal in Democrat Roosevelt’s government and his policies of welfare-s-

American self-confidence and revive the

perceived moral legitimacy of the U.S.

tate; and the Democrats’ adherence to the civil rights movement in the

foreign policy by rhetorically mobilizing

American exceptionalism. Although the

divided the parties also on foreign policy (LINDSAY, 1994; MEERNIK,

rhetoric of American exceptionalism is

used by Democrats and Republicans,

1993; NELSON; TILLMAN, 1984). Opposition to the war became central

it should not be confused with party

to the Democratic Party. Groups opposed to the war saw the moment as

ideology.

Flávio Contrera, Matheus Lucas Hebling Party positons over internatonal human rights treates in the United States in the Post-Cold War

a historic opportunity to help redefine US foreign policy through a hu-

man rights policy (MAINWARING, 1986), that changed the fundamental

nature of US-Third World relations while still protecting essential Ameri-

can interests (SCHMITZ; WALKER, 2004).

In contrast to that progressive movement, Republicans received su-

pport in the mid-1970s from Christian fundamentalists, pro-life groups,

and others of special interest on the right. These groups played a major role

in articulating an image of the United States, embodying Christian virtues

and employing all available means to defeat communism, representing it as

the evil force that destroys Christian values. Moreover, Carter was accused

of being a weak president, especially after the disaster in Iran, the Sandi-

nista victory in Nicaragua, and the spread of atrocities committed by the

communist regimes of Cambodia and Vietnam. In this context, social mo-

vements organized by the new right demanded a more aggressive presence

of the United States in the Third World (MAINWARING, 1986). Reagan’s

victory in 1980 led American foreign policy in this direction, reinforcing

the Republican Party’s reputation as a proponent of conservative positions.

Starting in the 1970s, institutional and contextual changes have con-

tributed to a decrease in bipartisan consensus on foreign policy. In the insti-

tutional scope, the rule of representation of the parties within the Commit-

tees in the legislature changed. The percentage of representation of a party

within the Senate began to determine the percentage of seats that a party

is entitled to in each committee, including in the Committee on Foreign

Relations. At the same time, this change gave agenda power to the majority

party in each legislature and reinforced inter-party divisions as parties be-

gan to vote with greater discipline (ALDRICH, 2011; ROHDE, 1991);

Besides Vietnam, the end of the Cold War meant a substantial con-

textual change that affected the prospects for bipartisan convergence. Ex-

ternal threats - as the Soviet Union was during the Cold War - are funda-

mental for bipartisan consensus on foreign policy. As Simmel (1904) and

Coser (1956) showed, the existence of a threat can have positive conse-

quences for group cohesion, morale, and development. In such circums-

tances, i.e., the existence of an external threat, Huntington (1997) argued

that the United States promoted national security-related interests to deal

with it. On the other hand, some authors have shown a threat absence

opens an opportunity for the pursuit of parochial interests carried out by

the activism of interest groups (HUNTINGTON, 1997; NYE, 1999; RICE,

2000). This was the scene after the Soviet Union’s dissolution.

In the Post-Cold War era, foreign policy consensus was replaced by

party disagreement and polarization. The absence of a vital threat allowed

parties to reformulate their foreign policy positions (ORNSTEIN, 1992). The

strategy of containment had become inadequate to deal with the fluid and

diffuse threats that have gained centrality in the post-Cold War era, such as

environmental degradation, illegal immigration, ethnic and religious con-

flicts, humanitarian emergencies, terrorism, and international crime.

Under these circumstances, we argue that there is a possibility for an

even smaller consensus on foreign policy in the post-Cold War context and

an increase in divergent positions between the major parties. International

human rights treaties are an important element of American foreign policy.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 24-50

In this sense, identifying the positions of the parties on these treaties allows

us to verify if there are cohesion and continuity in the defense of the Ame-

rican national interests or if these vary according to the party positions.

Scholars have acknowledged that the Democrats are seen as those

who best deal with social welfare and civil rights issues, while the Repu-

blicans are seen as the most capable of dealing with the rule of law and na-

tional defense (POPE, WOON, 2008). This ideological division that charac-

terizes parties includes foreign policy issues. Milner and Tingley (2015) ar-

gue that conservatives and liberals have different positions on trade policy,

international economic aid, and domestic military spending. The authors

also argue that conservatives are more hawkish on foreign policy than libe-

rals are. Liberals would engage in interventionism only in situations where

the human rights of the citizens of the countries involved are affected.

Thus, while Democrats are often classified as liberal, Republicans

are considered conservative in their positions. We expect this tendency to

be verified concerning the subjects analyzed here. This implies arguing

that in human rights treaties the Democrats would defend liberal while

the Republicans would defend conservative positions. This trend would

imply the possibility of ratifying a treaty since it would make it difficult

to build convergence between the parties. Considering the previous de-

bates on parties’ ideologies and positions over the time (HUNTINGTON,

1997; LINDSAY, 1994; MAINWARING, 1986; MEERNIK, 1993; MILNER;

TINGLEY, 2015; NELSON; TILLMAN, 1984; NYE, 1999; POPE; WOON,

2008; RICE, 2000; ROSATI; SCOTT, 2011), the institutional changes

and the prospects for polarization starting in the 1970 (ALDRICH, 2011;

ROHDE, 1991) and increasing in the post-Cold War (ORNSTEIN, 1992),

we have investigated the following hypothesis:

H1: The possibility of convergence between the Democratic and Republican par-

ties tends to diminish when their positions on human rights treaties are anchored

by ideological perspectives.

Party Congruence

Although the U.S. Senate is the arena in which parties’ positions on

treaties assume a more decisive character, parties also manifest themsel-

ves in previous or simultaneous moments in other arenas, such as in the

Electoral arena and the Executive arena. Thus, during presidential elec-

tions, parties can position themselves on international treaties in their

campaign manifestos. When they come to the United States Presidency,

the party in the Executive can also express positions on treaties in the

documents that organize the foreign policy guidelines of the Administra-

tion. In this regard, the National Security Strategy, edited by the National

Security Council and the Strategic Plan for International Affairs, edited

by the Department of State and the United States Agency for Internatio-

nal Development (USAID), stands out.

When parties took positions in the Electoral arena and the Execu-

tive branch, more than signaling their positions on the treaties to legis-

lators, they seek to shape the positions of the legislators themselves so

that there is party congruence around the subject of the treaty. This is

Flávio Contrera, Matheus Lucas Hebling Party positons over internatonal human rights treates in the United States in the Post-Cold War

a key issue for contemporary democracies. It involves the perspective of

the responsiveness of elected political representatives to the demands of

citizens (DAHL, 1971). As policy-seekers, voters choose the party mani-

festo in the Electoral arena that most closely matches their preferences

(DOWNS, 1957).

In this regard, the voter’s vote is not only perspective but also re-

trospective. Considering that if the voter is satisfied with the government

performance of the previous period, he will keep his vote in the same

party. Otherwise, he will support another. Thus, motivation stemming

from the fact that parties are office-seeking and that the fear of retaliation

by voters would act as incentives to motivate governments to be respon-

sive to voters (HOFFERBERT; BUDGE, 1992).

Responsiveness is measured by the positions that the parties mani-

fest in the Electoral, Executive and Legislative arenas. In other words, if

there is congruence in the positions held by the parties on human rights

treaties, there would be responsiveness. Thus, if the parties are responsi-

ve, we understand that there is a greater probability of congruence bet-

ween the positions defended by them in the Electoral arena and the Sena-

te; or otherwise, among the positions advocated by the winning party in

the Electoral arena, and later in the Executive and, in the Senate. Consi-

dering Downs (1957), Dahl (1971), and Hofferbert and Budge (1992) state-

ments, we have investigated the following hypothesis:

H2: A party’s positions on a treaty tend to be congruent among different political

arenas.

Data and Methods

We analyzed data extracted from documentary sources for the

analysis of the positions of political parties on international human rights

treaties in each of the arenas of party competition (Electoral, Executive,

and Legislative).

In the case of the Electoral arena, documentary sources are the pre-

sidential campaign manifestos of the Democratic and Republican parties

in the 1992, 1996, 2000, 2004, 2008, 2008, 2012, and 2016 elections. Cam-

paign manifestos are presented by the parties during their conventions to

select their respective candidates for the post of President of the United

States. Manifestos aim to present public policy objectives and proposals,

which are typically very broad and generic, although some sections may

be written narrowly to appeal to partisan interest groups.

For analyzing the positions of the parties in the Executive, the data

were collected in the two main public documents that guide US foreign

policy. These are the National Security Strategy (NSS), edited by the Na-

tional Security Council, and the Strategic Plan for International Affairs

edited by the Department of State and USAID.

The National Security Strategy obligation goes back to the 1986

passage of the Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act.

As a key statement on the President’s global agenda, the national security

report represents the cornerstone of the strategic direction of encom-

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 24-50

passing the allocation of national resources and the uses of elements of

national power to protect the national interest and to achieve national

and global goals and objectives of the United States. According to Reilly

(2004), as a unifying document for the Executive Branch, the security

strategy is designed to create an internal consensus on the foreign strate-

gy of defense, diplomacy, and economics. In the scope of this article, we

analyze the NSS’s published during the administrations of Bill Clinton

(1994, 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000), George W. Bush (2002, 2006),

and Barack Obama (2010, 2015). The NSS should be transmitted annually

since 1987, but frequently reports come in late or not at all for the decision

of the Administration.

In turn, the Strategic Plan of the Department of State and USAID

meets the provisions of the Government Performance and Results Act, passed

by Congress in 1993. Along with the National Security Strategy, the Stra-

tegic Plan of the Department of State confirms several important guide-

lines of US foreign policy. The difference between the documents lies in

the fact that the former articulates the priorities of the Administration in

terms of policies and instruments dealing with security threats, while the

latter sets out a global and systematic view of national interests, as well

as covering the range of goals and activities of US government agencies

abroad (DEPARTMENT OF STATE, 1999). We analyzed the four Stra-

tegic Plans edited by the governments of Clinton (1999), Bush (2003 and

2007), and Obama (2014).

Finally, we analyzed the positions of the parties in the Legislative

Arena. In this case, there are three main sources of data: 1) Committee on

Foreign Relations Reports on the treaties; 2) The Congressional Record of

5. Roll-call votes are not always

the floor actions; and 3) Treaties’ roll call votes when available⁵.

required. Roll call votes occur when a

representative or senator votes “yea”

or “nay,” so that the names of members

Case Selection

voting on each side are recorded. On

the other hand, senators can also vote

According to the Office of the United Nations High Commissioner

by voice. A voice vote is a vote in which

for Human Rights (OHCHR), there are 9 core international human rights

those in favor or against a measure say

“yea” or “nay,” respectively, without the

conventions since the United Nations (UN) foundation. There are three

names or tallies of members voting on

possible positions for a state regarding a treaty: state party, signatory, or

each side being recorded.

no action. Consent, via ratification, accession, or succession, followed by

its enforcement is required for a state to be a ‘state party’ to a treaty. A

preliminary endorsement and intent to domestic examination or ratifi-

cation are required for a state to be considered a ‘signatory’ to a treaty,

while ‘no action’ means that consent has not been expressed.

The United States has ratified until today only three of the nine UN

human rights treaties. Americans have also ratified two ILO (Internatio-

nal Labour Organization) and one HCCH (Hague Conference on Private

International Law) human rights treaties, all after the end of the Cold

6. Treaties approved in the Legislative

War. Not all human rights treaties are included in our analysis though.

like the Abolition of Forced Labour

Convention (ILO), the International

To verify the possibility of congruence in the positions of the parties re-

Covenant on Civil and Political Rights

quires that a comparison is made between positions manifested in two

(UN), and the Convention against Torture

or more arenas. Thus, the criterion of case selection was to identify posi-

and Other Cruel, Inhuman or Degrading

Treatment or Punishment (UN) did not

tions manifested by parties over a human rights treaty in more than one

meet the two arenas criteria and were

arena⁶. We follow a sequential strategy. First, we identified the positions

not included in the analysis.

Flávio Contrera, Matheus Lucas Hebling Party positons over internatonal human rights treates in the United States in the Post-Cold War

that the parties have expressed about human rights treaties in the Electo-

ral Arena. Then, in the Executive, and finally in the Legislative, between

1992 and 2016.

There are cases where positions have been manifested by the par-

ties: a) in the three arenas; b) only in the Electoral arena and in the Legis-

lative arena; c) only in the Executive arena and in the Legislative arena,

as shown below:

Image 1 - Case Selection Criteria

Source: Authors’ elaboration.

Once the positions expressed by the parties on treaties in more

than one arena have been identified, we excluded from the sample the

generic positions that did not refer to a particular treaty. In this sense, the

database was configured only by treaties specified in the party positions.

The following treaties met the criteria:

Chart 2 - Current Status of Human Rights Treaties

Received in the

Treaty

Organization

Signed

Senate’s last action

Ratified

Senate

June 24, 1994

International Convention on the

Yes,

September 28,

February 23,

Resolution of advice and consent to

Elimination of All Forms of Racial

United Nations

October 21,

1966

1978

ratification agreed to in Senate by

Discrimination

1994

Division Vote.

November 20, 2002

Convention on the Elimination

November 12,

Automatically referred to the CFR under

of all Forms of Discrimination

United Nations

July 17, 1980

1980

the provisions of Rule XXX, section 2, of

Against Women

the Standing Rules of the Senate.

September 20, 2000

Hague Convention on Protection

Hague Conference

Yes,

Resolution of advice and consent to

of Children and Co-operation in

on Private Interna-

March 31, 1994

June 11, 1998

December 12,

ratification agreed to in Senate by

Respect of Intercountry Adoption

tional Law

2007

Division Vote.

Convention on the Rights of the

February 16,

United Nations

Not sent

Not Applied

Child

1995

Convention concerning the

May 11, 1999

Yes,

Prohibition and Immediate Action

International La-

Resolution of advice and consent to

June 17, 1999

May 8, 1999

December 2,

for the Elimination of the Worst

bour Organization

ratification agreed to in Senate by

1999

Forms of Child Labour

Division vote.

December 17, 2014

Convention on the Rights of

Automatically referred to the CFR under

United Nations

July 30, 2009

May 17, 2012

Persons with Disabilities

the provisions of Rule XXX, section 2, of

the Standing Rules of the Senate.

Source: Elaborated by the authors with data from the U.S. Congress and the United

Nations Humans Right Indicators. Available at: http://www.congress.gov/ and https://

indicators.ohchr.org.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 24-50

Methodology

In addition to making an analysis between and among the selec-

ted cases of both parties in three different arenas, it is necessary to point

out that it will also be done among a few cases (small-N). This method,

called a case-oriented approach, allows the description of more details

and the understanding of complex relationships, considering historical,

institutional, and cultural particularities, focusing on specific processes

and relationships (DELLA PORTA, 2008).

The comparative method fits the search given your goals. For Mah-

oney (2007), the comparative analysis can be used for the development

and test of theories. Here, the second use is made, in which we use cross-

-case analysis as a means of causal inference, providing information about

its context or mechanism. In it, hypotheses are evaluated by elucidating

intervening processes and observable implications of arguments, requi-

ring the use of various facts and knowledge of general causal principles

to explain effects.

This method is used to locate intervening mechanisms by linking

a hypothetical explanatory variable to a result, avoiding spurious corre-

lations for a causal relationship. By identifying mechanisms that link a

supposed explanatory variable and an effect variable, trust in the causal

relationship is increased. More importantly, it must be understood that

the comparative method is always contextual, which means that diffe-

rent variables can have similar effects, whereas similar variables can have

different effects, depending on the context (RAGIN, 2000). In this way, it

is necessary to examine differences and similarities in context to identify

different causal combinations.

According to Ragin (2000), such a method identifies complex causal

combinations that explain the occurrence of a multicausal phenomenon

- which cannot be fully explained by quantitative measurements of the

variables. It adopts the same logic of the statistical method but adapts the

use of many variables with a small number of cases (small-N).

Findings

The willingness of the United States to ratify such treaties seems

less than the willingness of many of the countries that the Americans are

pressing to adhere to more humanitarian practices. On the other hand,

there is no guarantee that the accession of repressive states to human

rights treaties will lead them to comply with the agreed provisions.

Hafner-Burton et al.’s (2008) study show that nation-states with

very negative human rights records tend to sign and ratify human rights

treaties at similar rates to those states with positive records. In this res-

pect, the most autonomous states among the repressive states stand out.

This would occur because, being less constrained by domestic forces, the-

se governments would be more likely to ratify human rights treaties as a

symbolic commitment. Besides, the authors argue that the deepening of

international human rights regimes creates opportunities for repressive

states to exhibit low-cost legitimation commitments to world standards,

Flávio Contrera, Matheus Lucas Hebling Party positons over internatonal human rights treates in the United States in the Post-Cold War

leading them to ratify treaties even without the capacity or willingness

to fulfill commitments.

In turn, the decisions of states to commit themselves and their wil-

lingness to comply with human rights treaties would be related to the

level of democratization of the institutions of those states. Thus, Zhou’s

(2014) study suggests that political democratization is crucial to the crea-

tion of the international human rights regime because it creates “com-

promise” and “concession” mechanisms that motivate states to support

such treaties.

Earlier, Hathaway’s study (2007) already showed that states with

less democratic institutions would be less likely to commit to human

rights treaties if they had poor human rights records because there would

be little prospect that treaties would be fulfilled. On the other hand, sta-

tes with more democratic institutions would be less likely to commit to

human rights treaties if they had precarious human rights records preci-

sely because treaties would likely lead to behavioral changes.

Although adherence to human rights treaties is not related to the

provision of compliance with these treaties, and that this provision varies

according to the level of democratization of the institutions of those cou-

ntries, the discussion about the United States’ difficulty in ratifying such

treaties is not less relevant. The main human rights treaties only began to

be ratified by the United States in the late 1980s, and in those cases, they

were ratified under reservations (RUDs). Also, important treaties such

as the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination

Against Women, the Convention on the Rights of Persons with Disabili-

ties, and the Convention on the Rights of the Child have not been ratified

yet. We begin our analysis from these cases.

The Convention on the Elimination of all Forms of Discrimination

Against Women

The Convention on the Elimination of all Forms of Discrimina-

tion Against Women (CEDAW) is awaiting approval since it was sent by

President Carter (Democratic Party) to the Senate for advice and consent

in 1980. The hearings were not made by the Senate’s Foreign Relations

Committee until 1988. According to the 2002 Committee Report, both

Reagan (1981-1989) and Bush (1989-1993), Republican administrations did

not indicate support for ratification of the treaty, this being the reason

for the FRC’s failure to act on CEDAW in the period. However, in 1994,

under Clinton’s presidency, with a Democratic majority in the Senate,

the treaty was nearing approval. By 13 votes to 5 (all 5 being from the

Republican minority), the Senate Foreign Relations Committee recom-

mended ratification of the treaty, subject to four reservations, four un-

derstandings, and two declarations. However, the midterm elections of

1994 led to the Republican takeover. Thus, the FRC came to be chaired by

Republican Senator Jesse Helms, who did not take CEDAW to the floor.

In 2002, Democrats retook the FRC, chaired by Senator Joseph Biden and

new hearings were held. A new report was approved by the Committee

by 12 votes (10 Democrats and 2 Republicans) to 7 (all 7 Republicans), but

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 24-50

again CEDAW did not reach the floor. In the Report prepared by Senator

Biden the reasons for its approval are manifested:

Although women in the United States enjoy equal opportunity and equal protec-

tion of the law, these rights are not universally guaranteed elsewhere. The Con-

vention provides an important means to advance these rights. The Committee

believes that U.S. ratification of CEDAW will serve several important purposes

(US SENATE, 2002b, p.5)

On the other hand, the Republican minority at the FRC in 2002

argued that “the Convention raises several complex and important issues

which should have been explored further in one or more hearings with

the current Administration’s witnesses” (US SENATE, 2002b, p. 16). Mo-

reover, they reinforced the position manifested by the Republican mino-

rity of 1994, sustaining that “the United States has the strongest record on

opportunities and rights for women in the world, and that ratification of

the Convention, rather than improving that record, would raise divisive

social issues such as those noted above” (US SENATE, 2002b, p. 16).

The unwillingness of Republicans to CEDAW is also evident in the

Executive Arena. In the foreign policy documents analyzed, Republicans

failed to issue positions on the treaty. Democrats, in turn, positioned fa-

vorably to CEDAW in all seven National Security Strategy issued by the

National Security Council of the Clinton Administration, between 1994

and 2000. They argued that the United States “must continue to demons-

trate its willingness to adhere to international human rights standards”

(THE WHITE HOUSE, 1997, p. 24) and they called for the Senate consent

to ratify it (THE WHITE HOUSE, 1994; 1995; 1996; 1998; 1999; 2000).

Thus, while the Republican chairman in the FRC refused to take action

on CEDAW between 1995 and 2001, the Executive, under Democratic

control, pressed annually for its ratification.

Besides, the lack of convergence between Democrats and Republi-

cans on CEDAW was also manifested in the Electoral arena, from the 2000

election onwards. Democrats expressed favorably to the treaty in their ma-

nifestos, defending they were committed to ensuring full equality for wo-

men (DEMOCRATIC PARTY, 2008; 2012; 2016). Specifically, in the 2000

election manifesto, they stood to “make a special effort to hear women

when they rise courageously to resist or end the war in their communi-

ties” (DEMOCRATIC PARTY, 2000, p. 49). In 2016, they related economic

growth, decreases in poverty, and prosperity of the families and commu-

nities to the opportunity of women and girls being “healthy, educated, and

able to participate economically” (DEMOCRATIC PARTY, 2016, p. 46).

On the other hand, Republicans stood in opposition to CEDAW

in the Electoral Arena. The position taken by Republicans in campaign

manifestos was that the United States should reject treaties, as CEDAW,

because its long-range implications on the American family are ominous

and unclear (REPUBLICAN PARTY, 2008; 2012; 2016). Devoting more

attention to the treaty in the 2008 election, Republicans argue that “UN

has no mandate to promote radical social engineering, any effort to ad-

dress global social problems must respect the fundamental institutions of

marriage and family” (REPUBLICAN PARTY, 2008, p. 7). Moreover, they

supported the Mexico City policy, “which prohibits federal monies from

Flávio Contrera, Matheus Lucas Hebling Party positons over internatonal human rights treates in the United States in the Post-Cold War

being given to non-governmental organizations that provide abortions

or actively promote abortion as a method of family planning in other

countries” (REPUBLICAN PARTY, 2008, p. 7).

Indeed, the favorable position of the Democrats was congruent

among Legislative, Executive, and Electoral arenas. For its part, the an-

ti-treaty position expressed by the Republicans was congruent between

Electoral and Legislative arenas. The inaction of Republican presidents

on CEDAW may indicate that they were disinterested in the treaty’s

approval. In this sense, Republican positions would be also congruent

with the Executive.

Convention on the Rights of Persons with Disabilities

The Convention on the Rights of Persons with Disabilities (CRPD)

was signed by President Obama (Democratic Party) in July 2009. Howe-

ver, it has not been ratified yet. Obama transmitted the CRPD to the Se-

nate for advice and consent to ratification in May 2012. On July 26, 20112,

FRC, chaired by the Democrat Senator John Kerry, passed a Report on

CRPD by a 13-6 vote, subject to certain conditions. All the ten Demo-

crats present voted favorably. Republicans split 6 to 3 against the treaty.

Democrats position on the treaty is expressed in the comments in the

Committee Report:

The committee is persuaded by the support of experts in disability law and

advocacy that ratification of the Convention will enable the United States to

more effectively advocate on behalf of the millions of disabled Americans. These

experts indicate that it will give the United States a more effective voice in advo-

cating for standards and practices abroad that comport with the high standards

for the protection of disabled persons found in U.S. domestic law and practice. In

addition to our bilateral efforts, ratification will allow the U.S. to nominate U.S.

disabilities experts to sit on the Disabilities Committee, giving the United States

a formal voice and vote in the Assembly of States Parties to the Convention (US

SENATE, 2012, p.7)

Since this Report was approved, CRPD proceeded to the floor whe-

re despite senators voted favorably by 61-38, it did not reach the required

majority of 2/3. Democrats voted unanimously favorably by 53-0, while

the majority among the (38-8) Republicans voted against it. Besides being

rejected, Senate Majority Leader Harry Reid pledged to try to ratify the

CRPD again. Senate FRC then held new hearings on the CRPD and

approved a resolution, by 12-6, of advice and consent to ratification of

the treaty. Again, 10 Democrats in FRC voted favorably. Republicans split

from 6-2, against the CRPD. However, the treaty was not brought to the

Senate floor for a vote and returned to the FRC at the end of the 113th

Congress. The Republican position on the treaty was manifested in the

minority views of the Committee Report:

It is one of our core values, and it is in our national interest to promote respect

for every human life (…) While this treaty is not an appropriate vehicle for achie-

ving these goals, principally because it has the potential to significantly alter the

Constitution and because it is not an appropriate tool for establishing domestic

policy, substantial concrete action will be needed to bring about actual and tan-

gible progress internationally. And the United States should continue to bolster

those efforts (US SENATE, 2014, p. 36)

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 24-50

Republicans also manifested concerns on the impact of CRPD on

Federalism and highlighted the implications of the provision of health

care in the treaty, specifically regarding the phrase ‘‘sexual and repro-

ductive health’’, which could include abortion once “no language defi-

ning sexual and reproductive health has been placed in the present reso-

lution”. As a highly controversial issue, abortion “should be determined

through domestic processes, not at an international level” (US SENATE,

2014, p. 33).

Neither W. Bush (Republican Party), during CRPD negotiations,

nor Obama, after signing it, manifested positions on the treaty in the

Executive foreign policy documents. On the other hand, in the Elec-

toral arena, Democrats and Republicans took positions on the treaty.

Democrats manifested favorably to the CRPD, standing that is the role

of the United States, as the world leader, to protect the rights of people

with disabilities. They promised “ensure there is sufficient funding to

empower Americans with disabilities to succeed in school and beyond”

(DEMOCRATIC PARTY, 2008, p. 49); to “protect and expand the right

of Americans with disabilities to get the accommodations and support

they need to live in integrated community settings” (DEMOCRATIC

PARTY, 2016, p. 19); to “improve access to meaningful and gainful em-

ployment for people with disabilities” (DEMOCRATIC PARTY, 2016,

p. 19) and to “provide tax relief to help the millions of families caring

for aging relatives or family members with chronic illnesses or disa-

bilities” (DEMOCRATIC PARTY, 2016, p. 19). Republicans, in turn,

opposed CRPD ratification, sustaining the same argument they used

to criticize CEDAW, namely, by considering its long-range impact on

the American family as ominous and unclear (REPUBLICAN PARTY,

2012; 2016).

Once again, the positions of both the Democratic and Republican

Party were congruent, but not convergent, between the Legislative and

Electoral Arenas. Democratic Party positions were also congruent with

President Obama’s signing of the treaty in the Executive. While Demo-

crats stood for the ratification of the CRPD, Republicans opposed it.

Convention on the Rights of the Child

The Convention on the Rights of the Child (CRC) was signed by

President Clinton in February 1995, but he did not submit it to the Senate,

primarily because of strong opposition from the Legislative members.

Bush Administration (2001-2009) opposed the treaty and expressed se-

rious political and legal concerns to the CRC. Therefore, instead of pres-

sing the Senate for its advice and consent on the Convention, the Bush

Administration focused to get the Senate’s approval on two Optional

Protocols related to the CRC. The first is the Optional Protocol on the In-

volvement of Children in Armed Conflict; and the second is the Optional

Protocol on the Sale of Children, Child Prostitution, and Child Pornogra-

phy as shown in the chart below.

Flávio Contrera, Matheus Lucas Hebling Party positons over internatonal human rights treates in the United States in the Post-Cold War

Chart 3 - Current Status of the Optional Protocols to the CRC

Treaty

Signed

Received in the Senate

Senate’s last action

Ratified

June 18, 2002

(on Involvement of Children in Armed Conflict)

Resolution of advice and consent to ratification agreed to

Yes,

Optional Protocols to the

in the Senate by Division Vote.

Convention on the Rights of

July 5, 2000

July 25, 2000

June 18, 2002

December 23,

the Child

(on the Sale of Children, Child Prostitution and Child

2002

Pornography)

Resolution of advice and consent to ratification agreed to

in the Senate by Division Vote.

Source: Elaborated by the authors with data from the U.S. Congress. Available at:

http://www.congress.gov/

These Protocols were considered less controversial than the Con-

vention itself and they were sent to the Senate by President Clinton on

July 25, 2000. After holding a public hearing on the Protocols on March 7,

2002, the FRC considered them favorably on May 23, 2002, by voice vote,

recommending Senate’s advice and consent to them. Considered on the

floor, both Protocols got Senate’s approval on a Division vote. Once the

roll call was not requested, it was not possible to identify the minority

who opposed the Protocols. Moreover, only senators who supported the

Protocols were addressed on the floor. According to Democratic Senator

Barbara Boxer, the formal adoption of the protocol’s standards for U.S.

military operations would “enable the U.S. to be able to effectively pres-

sure other governments and forces to end the use of children within their

military ranks” CONGRESSIONAL RECORD, 2002, p. S5717). About the

second Protocol, she stated that ratification was important to protect vul-

nerable children, who “cannot often get help on their own — not only

because of their young age— but also because they have no birth certifi-

cates or official documents. They are, in effect, ‘’invisible.’’” (CONGRES-

SIONAL RECORD, 2002, p. S5718).

Parties in the Executive and the Electoral arena, on the other hand,

manifested positions about the Convention itself and not about its Pro-

tocols voted in the Legislative. Precisely, the Democratic Party showed

support to the CRC and the Republican Party opposed it. However, while

Democrats took positions only in the Executive arena, Republicans ma-

nifested on CRC only in the Electoral Arena. Democrats highlighted that

President Clinton after signing CRC was seeking consent from the Se-

nate on it. The reason for support was to demonstrate the United States’

“willingness to adhere to international human rights standards” (THE

WHITE HOUSE, 1996, p. 33; 1997, p. 24). On the other hand, Republi-

cans used the Electoral arena to manifest their opposition to the CRC.

By arguing that under the US Constitution, “treaties become the law of

the land”, they justified their opposition on the same grounds they did

on CEDAW and CRPD. Precisely, because of the unclear implications of

treaties, like the CRC, on the American family (REPUBLICAN PARTY,

2008; 2012; 2016).

Therefore, convergence was possible only on the Optional Pro-

tocols to CRC in the Legislative Arena. Positions of Democrats in the

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 24-50

Executive and of the Republicans in the Electoral arena show divergence

on CRC itself. This divergence prevented Clinton from submitting the

Convention to the Senate. While the Democratic position is congruent

between the CRC (in the Executive) and its optional protocols (in the Le-

gislative), the Republican position diverges between the CRC (in the Elec-

toral) and its protocols (in the Legislative).

International Convention on the Elimination of All Forms of Racial

Discrimination

The International Convention on the Elimination of All Forms of

Racial Discrimination (CERD) received its advice and consent from Sena-

7. The United States did not ratify CERD

te on June 24, 1994, and it was ratified under reservations⁷ by President

as a self-executing treaty, asserting that

Clinton on October 21, 1994. Despite ratification, building convergence

CERD did not create an independent

cause of action in U.S. courts. They

around the treaty was a time-consuming process. Signed by Democrat

claimed that because its laws provided

President Lyndon Johnson in 1966, CERD would only be referred to the

extensive protections and remedies

against racial discrimination, it did not

Senate in 1978 by President Carter. From then on, it was 16 years before

need to enact additional legislation to

the treaty was approved by the Senate, although under RUDs. According

comply with CERD.

to the Committee Report, domestic and international events at the end

of 1979 prevented FRC from moving to a vote on the Convention. After

that, neither the Reagan nor the Bush Administration supported ratifica-

tion (US SENATE, 1994). President Clinton’s support for CERD unlocked

the treaty procedure in the FRC. Hearings were held in May 1994 which

followed the unanimous approval of an amendment by Republican Sena-

tor Jesse Helms to the motion for a resolution but not to the instrument of

ratification⁸. Subsequently, the resolution of ratification was unanimou-

8. The proviso of Senator Helms

clarifies the relationship between the

sly approved, by voice vote, by the members of the FRC. Proceeded to the

convention and the U.S. Constitution.

floor, CERD passed with the majority required. A minority of senators

Since this relationship is a matter of

U.S. domestic law, the proviso was not

voted against it. Even though it is not possible to identify them since there

included in the instrument of ratification

was no request for a nominal vote. On the floor, the Democratic Senator

deposited by the President.

and Chairman of the FRC, Claiborne Pell stated on the Treaty:

The convention is an important instrument in the international community’s

struggle to eliminate racial and ethnic discrimination. As a nation that has gone

through its struggle to overcome segregation and discrimination, we are in a

unique position to lead the international effort. Our position and the credibility

of our leadership will be strengthened immeasurably by the ratification of this

convention--ratification, I might add, that is long overdue. Moreover, ratification

will also enable the United States to participate in the work of the Committee

on the Elimination of Racial Discrimination established by the convention to

monitor compliance (CONGRESSIONAL RECORD, 1994, p. S7635).

Once different positions on CERD were not recorded on the floor,

convergence between Democrats and Republicans seems to have prevai-

led in the Legislative Arena. In the Executive arena, in turn, only the

Democratic Party manifested on CERD. In the National Security Stra-

tegy, the Clinton Administration argued that the ratification of CERD

demonstrated “our own willingness to adhere to international human

rights standards” (THE WHITE HOUSE, 1994, p. 20; 1995, p. 24; 1996,

p. 33). However, in the Electoral Arena were not manifested positions of

both parties on the treaty. Thus, the Democratic position on CERD is

congruent between the Executive and Legislative arenas. The lack of ac-

Flávio Contrera, Matheus Lucas Hebling Party positons over internatonal human rights treates in the United States in the Post-Cold War

tion of Republican Administrations in the Executive on CERD contrasts

with the Republican acceptance of the treaty in the Legislative. Ultima-

tely, this could indicate an incongruity by the Republican Party. Howe-

ver, this was not the case. Republicans’ convergence with Democrats in

Congress came only after decades of gridlock and negotiations that assu-

red, through RUDs, that CEDAW would not be self-executing.

Convention concerning the Prohibition and Immediate Action for the

Elimination of the Worst Forms of Child Labour

The Convention for the Elimination of the Worst Forms of Child

Labour (ILO) received Senate’s advice and consent on May 11, 1999, and it

was ratified by President Clinton on December 2, 1999. This rapid process

is due, according to the FRC Chairman, Republican Senator Jesse Hel-

ms, to treaty negotiators who “consulted regularly with members of this

committee and the committee staff during negotiations and were able

to ensure that the treaty tracked consistently with the United States Fair

Labor Standards Act” (US SENATE, 1999, p. 9).

After holding a public hearing, the FRC voted favorably on ILO, by

voice vote, on November 3, 1999. The Committee Report stated the “pro-

posed Convention is in the interest of the United States” (US SENATE,

9. The United States declared the

1999, p. 5). However, the recommendation for consent included RUDs⁹.

Senate’s advice and consent should be

Moved to the floor, the treaty got Senate’s approval by Division vote

binding on the President’s interpreta-

(CONGRESSIONAL RECORD, 1999, p. S14226).

tion of the Treaty; on a proviso of the

supremacy of its Constitution; on two

In the Executive, only the Democratic Party took positions on the

understandings about basic education

ILO treaty. They promised to work “to ensure that international human

and children working on farms.

rights principles protect the most vulnerable or traditionally oppressed

groups in the world - women, children, indigenous people, workers, re-

fugees, and other persecuted persons” (THE WHITE HOUSE, 1999, p.

47; 2000, p. 47). To fulfill this end they expressed support for the wide rati-

fication of the ILO Convention on the Worst Forms of Child Labor (THE

WHITE HOUSE, 1999; 2000). No positions about the Convention were

taken in the Electoral arena. Thus, while parties were convergent in the

Legislative on the ILO treaty, the Democratic Party was also congruent

about its positions in the Executive and the Legislative.

Hague Convention on Protection of Children and Co-operation in Respect

of Intercountry Adoption

Signed by President Clinton on March 31, 1994, the Hague Adop-

tion Convention was ratified by President Bush on December 12, 2007.

The Republican takeover of 1994 in the Senate and the election of George

W. Bush in 2000 contributed to the 13-year delay between the signing and

the ratification of the Hague Convention. Clinton transmitted the Con-

vention to the Senate only on June 11, 1998. CFR held a public hearing on

the treaty in 1999; and, on April 13, 2000, the Committee finally approved

the proposed convention, by voice vote. Republican Senator Sam Brown-

back was the only one to oppose the treaty. The Convention, then, pro-

ceeded to the floor. Together with the Convention, Senator Enzi asked

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 24-50

unanimous consent to the Implementation Act of the Hague Adoption

Convention (H.R. 2909), already agreed in the House. Senators then, gave

their advice and consent to the Convention on September 20, 2000, with

declarations. A Division vote was requested and senators were counted.

A majority of two-thirds of senators voted favorably. Democratic Senator

John Biden stated on the occasion:

This treaty is important for a very simple reason — it will help facilitate inter-

national adoptions and provide important safeguards for children and adoptive

parents. It is a good thing when the government can make things easier for its

citizens — in this case, adoptive parents. Adoption is a joyous occasion, but the

current system can be confusing and present uncertainties (CONGRESSIONAL

REPORT, 2000, p. S8866).

To express the convergence regarding the Adoption Convention

and its implementation, Senator Biden highlighted it was the product of

compromise between Republicans and Democrats in both Senate and

10. Biden specifically mentioned the

House¹⁰: “None of us got all that we wanted. But I believe we have a good

efforts of the Democratic Senator

product here. I want to express my appreciation to them and their staff

Landrieu, himself, and the Democratic

for the hard work that went into the drafting of this bill” (CONGRESSIO-

Representatives Sam Gejdenson and

Bill Delahunt; and also the efforts of

NAL REPORT, 2000, p. S8866).

Republican senators Helms (Chairman

In the Executive arena, only the Republican Party took positions

of FRC) and Brownback, and of the

on the Hague Convention. In the Strategic Plan of 2003, it was stated

Republican representatives Ben Gilman

and Dave Camp.

that the Administration would “push for implementation of The Hague

Intercountry Adoption Convention” (DEPARTMENT OF STATE, 2003,

p. 17). In the same document, in 2007, they added the Department of Sta-

te would “work tirelessly to prevent and resolve cases of international

parental child abduction”. (DEPARTMENT OF STATE, 2007, p. 39). Mo-

reover, none of the parties manifested on the Hague Convention in the

Electoral Arena. Therefore, party positions on the treaty were conver-

gent in the Legislative and the Republican position is congruent between

the Executive and the Legislative.

Discussion

An examination of the ratification process of international human

rights treaties reveals a trend that may be linked to party positions. In all

the six cases analyzed, the treaties were signed by a Democrat President.

Except for the CRC, which did not reach the Legislature, all treaties were

also sent to the Senate by a Democrat President. Bill Clinton ratified two

treaties and George W. Bush, in turn, ratified one treaty and the two

Optional Protocols to the CRC. Indeed, the Clinton Administration has

acted to follow up the treaties awaiting Senate approval, such as CERD

and CEDAW, and has also negotiated and signed the Hague Adoption

Convention, the ILO Convention on Worst Forms of Child Labor, and

the CRC.

Given the strong performance of the Democrat Presidents and

Clinton, in particular, for a greater commitment of the United States to

human rights issues, in the late 1990s, authors have remarked that the

United States would have raised priorities, which do not satisfy the Ame-

rican national interest. An example of this is the conduction of foreign

Flávio Contrera, Matheus Lucas Hebling Party positons over internatonal human rights treates in the United States in the Post-Cold War

policy by the president during the conflict with Yugoslavia, which made

evident to the world the limit of American power, after having built a

coalition to tackle the problem (GOW, 1997; JAKOBSEN, 1994; KRAH-

MANN, 2003). Understanding that national interest should focus prima-

rily on security, Huntington (1997) argued that commercial and ethnic

interests would prevail over other potentially more vital interests in the

face of the United States’ difficulty in defining its priorities after the end

of the Cold War.

Based on Perry and Carter’s (1999) categorization of US security

risks where three priority lists are ranked, Joseph Nye Jr. (1999) discusses

the prevalence of humanitarian priorities at the expense of vital priorities

for the United States in the post-Cold War era. According to Nye, “List C”

would have risen to the forefront of US foreign policy priorities because

of the disappearance of vital threats after the end of the Cold War and

because its capacity for attention in the mass media, which has an impact

on public opinion and the formulation of foreign policy.

In a similar vein to Huntington (1997) and Nye (1999), then-foreign

policy advisor George W. Bush, during the 2000 presidential campaign,

Rice (2000) states that the national interest would have been replaced

by humanitarian interests and interests of the international community

under the Clinton administration, whose eagerness to find multilateral

solutions to global problems would have resulted in the ratification of

agreements that were not in US interests.

One common element among these analyzes is the suggestion that

the American national interest would have been replaced by the defense

of humanitarian interests in the United States in the Clinton Administra-

tion, to the detriment of more important issues such as national security.

Critically, these analyses link human rights issues to the Democrat Presi-

dent. Indeed, human rights advocacy has been on the Democratic Party’s

agenda since before the end of the Cold War. Precisely, the defense of

human rights by the Democrats goes back to the erosion of the liberal-

-conservative consensus that prevailed until the Vietnam War. In that

sense, Jimmy Carter, during his presidency, sought a new direction for

American foreign policy. This would be shaped by principles of human

rights and non-intervention. According to Schmitz and Walker (2004, p.

114), “in making human rights a key element of all discussions and con-

siderations of American foreign policy, Carter succeeded in shifting the

discourse on American foreign policy away from the dominant concerns

of the Cold War and containment”.

In contrast to the Democratic movement for the defense of hu-

man rights, in the mid-1970s Republicans received the support of Chris-

tian fundamentalists, pro-life groups, and others of special interest on

the right. In the early 1980s, “news stories about abortion indicated that

pro-life interest groups were associated with the Republican Party while

pro-choice groups were aligned with the Democratic Party, underscoring

the clearer and more differentiated positions being adopted by the par-

ties” (CARMINES et al, 2010, p. 1152). Since then, the “Republican Party

and conservative religious activists have presented themselves as protec-

tors of moral and religious values” (WILLIAMS, 2007, p. 1), addressing

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 24-50

“policies relating to sexual behavior, marriage, and the family, including

opposition to abortion and same-sex marriage” (WILLIAMS, 2007, p. 1).

Indeed, the Republican opposition to CEDAW, CRPD, and CRC

was founded, as we have seen, in the defense of principles related to tra-

ditional morality, which are ideologically associated with conservative

thinking and positioning right. It is important to note, however, that Re-

publicans are not opposed only to human rights treaties, but to all treaties

that may challenge American sovereignty. Such perception appears in the

Republican campaign manifestos of 1996, 2012, and 2016: “Just as George

Washington wisely warned America to avoid foreign entanglements and

enter into only temporary alliances, we oppose the adoption or ratifica-

tion of international treaties that weaken or encroach upon American

sovereignty” (REPUBLICAN PARTY, 2012, p. 14).

In this sense, besides the ideological dimension, there would also

be an isolationist perspective in the Republican opposition. In this regard,

although the election of the Republican Dwight Eisenhower has driven

a conservative internationalist orientation of the Republican Party in fo-

reign policy since the 1950s (ROSATI; SCOTT, 2011), especially concer-

ning the struggle against communism, the isolationist perspective never

would have been abandoned, being invoked in matters involving sove-

reignty, as is the case of international treaties. In contrast, the Democrats

have been historically characterized by the defense of a liberal internatio-

nalist orientation in foreign policy.

Indeed, these differences in the perspective of foreign policy that

characterize the parties and the congruence they manifest in their po-

sitions on human rights treaties in the different arenas challenge the

continuity in American national interests and thus affect the country’s

commitment to human rights demands. Because of the lack of consensus,

American exceptionalism fed into rights rhetoric. Rights for Americans

was one thing. US action on behalf of the human rights of foreigners was

another (FORSYTHE, 1995).

Given the above, the analysis of the positions of Democrats and

Republicans on human rights treaties in the Electoral, the Executive, and

the Legislative arena supports the hypothesis that bipartisan convergence

is affected by the ideological arguments that underpin the positions of the

parties and also the hypothesis that a party’s position on a treaty tends to

be congruent among different arenas.

Conclusions

In verifying the positions of Democrats and Republicans regarding

human rights treaties in the Electoral, Executive and Legislative arenas in

the post-Cold War era, we concluded that the possibility of interpartisan

convergence is affected by the ideological arguments that underpin the

positions of the parties and, that there is congruence in the positions that

the parties manifest in the different arenas.

Specifically, to convergence, we saw that it was not reached in three

of the six cases analyzed. They are the Convention on the Elimination of

All Forms of Discrimination Against Women (CEDAW), the Convention

Flávio Contrera, Matheus Lucas Hebling Party positons over internatonal human rights treates in the United States in the Post-Cold War

on the Rights of Persons with Disabilities (CRPD), and the Convention on

the Rights of the Child (CRC). In the specific case of the CRC, although

there was no convergence with the main Convention, the parties con-

verged and made possible the approval in the Senate of the two Optional

Protocols related to the CRC, considered less controversial.

We identified, in the positions of Democrats and Republicans,

ideological arguments that grounded the party divergence in those

three treaties. Precisely, the Republican opposition to CEDAW, CRPD,

and CRC was based on the defense of principles linked to traditional

morality, which are ideologically associated with conservative thinking

and right-wing positioning. In turn, Democratic Party support for the

treaties was based on the defense of individual rights of minorities, ideo-

logically linked to liberal thinking and the realignment in American fo-

reign policy initiated by Carter.

On the other hand, convergence was possible in the other three ca-

ses analyzed. They are the International Convention on the Elimination

of All Forms of Racial Discrimination (CERD), the Hague Convention

on Protection of Children and Co-operation in Respect of Intercountry

Adoption, and the Convention Concerning Prohibition and Immediate

Action for the Elimination of the Worst Forms of Child Labor (ILO). Ho-

wever, even in these cases, convergence between parties has not been

easily achieved. In addition to being ratified with reservations, these trea-

ties have taken some time to receive the consent of the Senate.

To the congruence of party positions among the Electoral, Executive

and Legislative arenas, we have seen that it occurred in all cases analyzed,

although in the Legislative there has not always been complete party unity

around a treaty. Still, party majorities followed the same positions their

parties expressed in the Executive and/or Electoral arena. This finding

suggests that there is responsiveness in the positions advocated by Demo-

crats and Republicans on human rights treaties and that this responsive-

ness is placed above a possible continuity of American national interests.

Thus, alternation in the Executive’s command and majority control

in the Senate has changed the commitment of the United States to human

rights treaties. While the Democratic Party has positioned and acted to

ratify human rights treaties, the Republican Party has been opposing or

working to delay ratification of these treaties, which have taken place

after much negotiation and with reservations.

Although the small number of cases analyzed does not allow us to

make generalizations, the findings of this article offer clues to identify

the reasons why important human rights treaties have not been ratified

by the United States. The analysis of an expanded number of cases and

other issues in future work may reinforce the understanding that conti-

nuity in American foreign policy is affected by party alternation in the

Executive and by changes in the control of the Senate majority, and that

these alternations suggest different approaches in foreign policy. That is,

concerning international treaties, while the Democrats would be posi-

tioning themselves from a liberal internationalist approach, the Republi-

cans, on the other hand, would be positioning themselves from a conser-

vative isolationist perspective.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 24-50

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and Co-Operation in Respect of Intercountry Adoption,” Report, April 27, 2000. Washington,

DC, Government Printing Office (Senate Exec. Rept. 106-14, 106th Congress, 1st Session), 2000.

U.S. SENATE. Committee on Foreign Relations, “The Optional Protocol to the Convention

on the Rights of the Child on the Sale of Children, Child Prostitution and Child Pornogra-

phy and The Optional Protocol to the Convention on the Rights of the Child on the Invol-

vement of Children in Armed Conflict,” Report, June 12, 2002. Washington, DC, Government

Printing Office (Senate Exec. Rept. 107-4, 107th Congress, 2d Session), 2002a.

U.S. SENATE. Committee on Foreign Relations, “Convention on the Elimination of All For-

ms of Discrimination Against Women,” Report, September 6, 2002. Washington, DC, Gover-

nment Printing Office (Senate Exec. Rept. 107-9, 107th Congress, 2d Session), 2002b

U.S. SENATE. Committee on Foreign Relations, “Convention on the Rights of Persons with

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U.S. SENATE. Committee on Foreign Relations, “Convention on the Rights of Persons with

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Exec. Rept. 113-12, 113th Congress, 2d Session), 2014.

Michelle Márcia Viana Martns, Heloísa Lee Burnquist Incidência das Barreiras Não Tarifárias no Contexto do Acordo UE-Mercosul

Incidência das Barreiras Não Tarifárias no

Contexto do Acordo UE-Mercosul

Impact of non-tariff barriers in the context of the EU-

Mercosur Agreement

Impacto de las barreras no arancelarias en el contexto del

Acuerdo UE-Mercosur

Michelle Márcia Viana Martins¹

1. Economista e mestre em economia.

Doutoranda em economia aplicada na

Heloísa Lee Burnquist²

ESALQ/USP. Piracicaba, Brasil. Orcid:

0000-0002-0790-5625

2. Agrônoma e PhD em Agricultural

DOI: 10.5752/P.2317-773X.2021v9.n1.p51

Economic. Professora titular do Depar-

tamento de Economia, Administração e

Sociologia na ESALQ/USP. Piracicaba,

Recebido em: 9 de novembro de 2019

Brasil. Orcid: 0000-0001-9856-0118

Aprovado em: 25 de maio de 2020

Resumo

O avanço das negociações do Acordo UE-Mercosul colocou em pauta a con-

figuração da política comercial ao propor a redução tarifária de uma série de

produtos, principalmente os bens agroalimentares. Todavia, desde a criação da

OMC a incidência de tarifas vem sido substituída por barreiras não-tarifárias, das

quais destacam-se as medidas sanitárias e fitossanitárias (SPS) e técnicas (TBT).

Esse estudo teve o objetivo de fazer um levantamento das informações sobre as

exigências SPS e TBT entre os blocos investigados, através da avaliação de inven-

tários. A maior parte das emissões tiveram o intuito de promover a segurança

alimentar, ao reduzir o risco de contaminação via comércio de commodities

agrícolas. Os setores cárneo e frutícola foram os mais afetados pelas regulamen-

tações. Além disso, observou-se que a União Europeia emitiu maior volume

de notificações com finalidade de proteger o mercado interno da concorrência

externa, indicando prática de protecionismo disfarçado. Para futuros avanços

nas negociações, é necessário que as partes alcancem definições comuns com

vistas a promover as mercadorias que favorecem ambos.

Palavras-chave: Barreiras comerciais. Acordo comercial. Medidas sanitárias e

fitossanitárias. Medidas técnicas. Comércio internacional.

Resumen

El progreso de las negociaciones sobre el Acuerdo UE-Mercosur puso la configu-

ración de la política comercial en la agenda al proponer una reducción arance-

laria para un conjunto de productos, principalmente los agroalimentarios. Sin

embargo, desde la creación de la OMC, la incidencia de los aranceles ha sido

reemplazada por barreras no arancelarias, como las medidas sanitarias y fitosa-

nitarias (SPS) y técnicas (TBT). Esta investigación tuvo como objetivo analizar

la información sobre los requisitos de SPS y TBT entre los bloques investigados

a través de la evaluación de inventarios. La mayoría de las emisiones estaban des-

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 51-69

tinadas a promover la seguridad alimentaria al reducir el riesgo de contamina-

ción a través del comercio de productos agrícolas. Los sectores de carne y fruta

fueron los más afectados por las regulaciones. Además, se observó que la Unión

Europea emitió más notificaciones destinadas a proteger el mercado interno de

la competencia externa, lo que indica un proteccionismo encubierto. Para seguir

avanzando en las negociaciones, las partes deben llegar a definiciones comunes

para promover bienes que favorezcan a ambos.

Palabras-clave: Barreras comerciales. Acuerdo comercial. Medidas sanitarias y

fitosanitarias. Medidas técnicas. Comercio internacional.

Abstract

The progress of the negotiations on the EU-Mercosur Agreement put the trade

policy configuration on the agenda by proposing a tariff reduction for a number

of products, mainly agrifood goods. However, since the creation of the WTO,

the incidence of tariffs has been replaced by non-tariff barriers, such as sanitary

and phytosanitary (SPS) and technical (TBT) measures. This study aimed to

survey the information on SPS and TBT requirements among the blocks inves-

tigated through the assessment of inventories. Most emissions were intended

to promote food security by reducing the risk of contamination via trade in

agricultural commodities. The meat and fruit sectors were most affected by

the regulations. In addition, it was noted that the European Union issued more

notifications aimed at protecting the internal market from external competition,

indicating undercover protectionism. For further progress in the negotiations,

the parties need to reach common definitions to promote goods that favor both.

Keywords: Trade barriers. Trade agreement. Sanitary and phytosanitary measu-

res. Technical measures. International trade.

Introdução

Em 2019, foi concluída parte comercial do tratado de livre comércio

entre os países membros dos blocos Mercado Comum do Sul (Mercosul)

e União Europeia (UE), cujo objetivo é constituir a maior área de livre

comércio do mundo, através da liberalização comercial. Ainda que não

tenha sido ratificado pelos congressos nacionais dos países do Mercosul e

pelo Parlamento Europeu, o processo de negociação iniciou-se em 1995,

com a assinatura do Acordo-Quadro de Cooperação Inter-regional Mer-

cosul-União Europeia e prevê os interesses dos agentes envolvidos pauta-

dos, basicamente, na eliminação de barreiras protecionistas.

No início do diálogo sobre uma possível relação comercial, a UE

buscava expandir seus mercados e aumentar a competitividade dos pro-

dutos em um contexto em que os Estados Unidos emergia como superpo-

tência no pós-Guerra Fria. A consolidação de um acordo com o Mercosul

reforçaria a posição das empresas europeias no Cone Sul e possibilitaria a

importação de matérias-primas a menores custos. Já o Mercosul buscava

expandir o comércio de commodities agrícolas para promover o desenvol-

vimento econômico via aumento das exportações, nesse contexto a UE

representava um mercado potencial (MARIANO et al., 2019). No entan-

to, o pacto comercial pelas perspectivas dos Estados, não atendiam aos

interesses bilaterais, visto que as ofertas de acesso aos bens eram insatis-

fatórias (SILVA-REGO e FIGUEIRA, 2018).

Michelle Márcia Viana Martns, Heloísa Lee Burnquist Incidência das Barreiras Não Tarifárias no Contexto do Acordo UE-Mercosul

Embora as negociações não demonstrassem progresso, as econo-

mias europeias e do bloco sul-americano são signatárias à Organização

Mundial do Comércio (OMC) desde sua criação, em 1995. Desde então,

estão de acordo com os seus propósitos, sendo a redução gradativa da

emissão de tarifas o principal deles. A política tarifária é caracterizada

como obstáculo comercial, impactando diretamente os fluxos de comér-

cio, de forma a reduzi-los (PIANI e KUME, 2000; AZEVEDO et al., 2006).

Segundo Martins et al. (2018), o cumprimento dos objetivos da OMC tem

reduzido a importância relativa das tarifas. Todavia, emergiram outros

desafios referentes às transações no comércio exterior, as chamadas Bar-

reiras Não Tarifárias (BNT’s).

Esses novos impasses comerciais tratam de políticas que não fazem

o uso de tarifas, porém, podem apresentar efeitos econômicos semelhan-

tes, alterando os preços e os volumes comercializados. As BNT’s são ca-

racterizadas pelo seu efeito ambíguo, pois ao mesmo tempo em que são

utilizadas para reduzir as assimetrias de informação, minimizar os riscos

no consumo, melhorar a sustentabilidade dos ecossistemas e influenciar a

decisão de importação ou exportação. Não obstante, podem também ser

caracterizadas como medidas de protecionismo disfarçado, com o intuito

de proteger os mercados internos da concorrência internacional.

Entre as BNT’s destacam-se as Medidas Sanitárias e Fitossanitárias

(Sanitary and Phitosanitary Measures - SPS) e Técnicas (Technical Barriers to

Trade - TBT). Os Acordos SPS e TBT foram instituídos pela OMC para

promover o princípio da transparência no mercado internacional. Mais

especificamente, é cabível às medidas SPS proteger e resguardar a saúde

humana, animal e vegetal, garantindo acesso a produtos e serviços segu-

ros via comércio exterior e, às medidas TBT cabem promover normas e

regulamentos técnicos para assegurar os objetivos citados sem prejudicar

o comércio (SANTOS e SILVA, 2013).

As exigências são baseadas em padrões científicos próprios de cada

nação, com a tendência de os requisitos definidos por economias mais

desenvolvidas serem mais rigorosos quando comparados aos padrões de-

terminados pelos países de menor renda (OTSUKI et al.,2001; HENSON e

JAFFEE, 2008). Assim, se por um lado os Acordos SPS e TBT propõem-se

em padronizar e desenvolver a segurança alimentar, garantido aos países

acesso a produtos dentro dos padrões técnicos e sem riscos de contami-

nação; por outro, podem incorrer em exigências tão rigorosas que invia-

bilizam a adequação por parte dos produtores, que optam por sair do

mercado, causando distorções no comércio (MARTINS e SILVA; 2016).

O Acordo UE-Mercosul estabelece o compromisso de boas práticas

regulatórias entre os países envolvidos, buscando alinhar os padrões na-

cionais com os internacionais existentes. Sobre as medidas SPS, os blocos

negociaram obrigações que promoverão previsibilidade e transparência

no comércio de produtos do agronegócio. Por exemplo, o estabelecimen-

to de procedimentos de inspeção que reconhecem as boas práticas sanitá-

rias e fitossanitárias dos países. Em relação aos regulamentos técnicos, foi

preservado o modelo de certificação europeu e dialogado sobre a redução

da complexidade dos procedimentos exigidos pelas economias latinas. Se-

gundo as empresas europeias, os processos instituídos pelos membros do

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 51-69

Mercosul, para comprovar adequação dos produtos europeus às normas

técnicas, são desnecessários, o que condiz com práticas de concorrências

desleais para limitar o acesso da UE.

O bloco europeu aposta que o acordo comercial com o Mercosul

elimine obstáculos excessivos e discriminatórios às exportações euro-

peias. No entanto, pontua-se que a UE exige que os países do Cone Sul se-

jam coerentes com seus altos padrões de exigências. As regras europeias

não serão alteradas e o acordo não afetará a legislação já estabelecida,

visto que as normas se aplicam a todos os produtos vendidos dentro do

bloco, produzidos internamente ou importados (EC, 2019).

Neste sentido, visto que os países europeus apresentam padrões

mais exigentes e que as economias membros do Mercosul adotam postu-

ras discriminatórias na aplicação de BNT’s, esse estudo busca fazer um le-

vantamento dos requisitos existentes nas matérias reguladas e que podem

apresentar efeitos no comércio após a ratificação do acordo. Especifica-

mente, pretende-se realizar uma abordagem metodológica de inventário

para comparar os regulamentos sanitários e técnicos emitidos pelos países

membros dos blocos, em um o horizonte temporal de vinte e três anos,

iniciado em 1995, da criação da OMC, até o período mais recente, 2018.

A análise será pautada em produtos agroalimentares, dado que

as economias do Mercosul são essencialmente agrárias-exportadoras e

as medidas sanitárias e fitossanitárias recaem, majoritariamente, sobre

esse tipo de produto (HOEKMAN e NICITA, 2011). Além disso, o acordo

prevê isenção de tarifas alfandegárias em 91% dos produtos oriundos do

agronegócio, enviados da UE para o Mercosul e em 92% das commodities

exportadas pelas economias latinas para as europeias, entre 2019 a 2029

(EC, 2019).

O longo e lento processo de negociação demonstra que embora as

economias estivessem inclinadas em ratificar o acordo, era necessário su-

perar uma série de impasses que impediam a convergência dos interesses.

Mesmo depois de ser anunciada a conclusão da parte comercial do Acor-

do de Associação Mercosul-UE, é despertado o questionamento: quais

interesses comerciais podem ser contrariados?

Os resultados obtidos contribuem para a literatura já que não há

trabalhos com o mesmo enfoque. A partir destes, é possível investigar

sobre evolução da emissão das medidas em análise, permitindo fazer in-

ferências sobre os produtos mais afetados e possíveis tendências. Assim,

busca-se incitar o debate sobre os diferentes níveis de rigor em relação as

exigências que afetam o comércio, cabendo aos países interessados dialo-

garem sobre suas políticas regulatórias com vistas a atenuar as divergên-

cias comerciais.

As medidas SPS e TBT no contexto das transações comerciais

De acordo com Vaillant e Vaillant (2014), a falta de transparência

das políticas tarifárias entre UE e Mercosul dificultaram as negociações

entre os blocos entre 2000 e 2013. Primeiramente, os europeus buscavam

ampliar o mercado de bens manufaturados e serviços. Já o Mercosul,

desejava uma agenda curta, com vistas a aumentar apenas o acesso aos

Michelle Márcia Viana Martns, Heloísa Lee Burnquist Incidência das Barreiras Não Tarifárias no Contexto do Acordo UE-Mercosul

produtos agrícolas. Mesmo que Paraguai e Uruguai estivessem dispostos

a fazer abertura comercial via redução das tarifas, Argentina e Brasil apre-

sentavam-se claramente protecionistas sobre a indústria manufatureira,

alegando que a assinatura ao acordo ameaçaria os ajustes produtivos na-

cionais no setor. Por outro lado, a liberalização tarifária oferecida pela

UE não era suficiente para promover as commodities agrícolas do Cone

sul. A falta de consenso entre as políticas comerciais confere opacidade às

negociações de acesso aos mercados, sendo necessário um maior esforço

técnico para obtenção de ofertas equilibradas.

Outro fator que dificultou a elaboração de um acordo é o fato de o

Mercosul não apresentar uma zona sanitária única, como ocorre na UE.

As prioridades comerciais entre os países latinos diferenciavam-se entre si

de acordo com seus produtos de interesse. Porém, houve disposição por

parte dos membros em negociar os aspectos sanitários que afetariam o

intercâmbio de produtos agroalimentares com a UE. Em 2002, na reunião

de Madri, os Estados partes do Mercosul e os Chefes de Estado e de Go-

verno europeus concordaram em abrir negociações sobre as medidas SPS,

reiterando que o Acordo resultante seria integrado em um compromisso

único para o futuro Acordo Birregional de Associação (BLASETTI, 2004).

No entanto, as exigências sanitárias, fitossanitárias e técnicas que

regem a importação de produtos agroalimentares no Mercosul e UE de-

vem ser normatizados juntos à OMC. Quando um país vê a necessidade

de regulamentar algum produto, com o objetivo de resguardar-se contra

os riscos associados ao consumo de produtos provenientes de outros paí-

ses, deve emitir notificações ao país exportador para informar alteração

em seus regulamentos internos (BRITO et al., 2011). No entanto, mesmo

que a legislação nacional seja consistente com a OMC, que busca garantir

que as regulamentações não impliquem em restrições injustificadas ao

comércio, existem diferenças quanto à interpretação e implementação

efetivas das obrigações.

Neste sentido, para reduzir a assimetria de informação entre os

agentes comerciais, a OMC estabelece centros de informações ou os cha-

mados pontos focais, que fornecem esclarecimentos sobre os regulamen-

tos enviados pelos países aos demais membros da Organização. Além

disso, contam com instituições que criam padrões internacionais que ser-

vem de referência aos países que sustentam cientificamente as questões

relativas aos Acordo SPS e TBT, sendo eles, o International Organization on

Standards (ISO), International Electrotechnical Organizations (IEO), Interna-

tional Telecommunications Union (ITU), Codex Alimentarius, a Oficina Inter-

nacional de Epizootias (OIE) e a International Plant Protection Convention,

IPPC (MENDONÇA et al., 2017). Em muitos casos, os padrões europeus

incorporam requisitos que não são contemplados nos regulamentos in-

ternacionais acima mencionados ou impõe padrões mais exigentes que

os internacionais.

A este fato, podem emergir conflitos potenciais entre as partes en-

volvidas em uma negociação bilateral. Como exemplo, vale mencionar a

proposta na mudança da definição de “carne fresca” pela UE, que passa

a ser denominada como “carne que não tenha sido reforçada a qualquer

momento, cujo processo de resfriamento seja mantido entre as tempe-

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 51-69

raturas -2º e 4ºC”. Essa alteração torna a definição da carne mais rigoro-

sa do que as normas internacionais, sendo essa exigência caracterizada

como uma discriminação dos produtos importados em favor dos produ-

tores europeus, pois apenas esses teriam condições de comercializar esse

tipo de carne (EUR-Lex, 2009).

Em outro momento, Oliveira (2005) ressaltou que os requisitos de

segurança alimentar, emitidos pela UE no período de 1995 a 2004 para o

setor de frutas, apresentou tendências mais rigorosas relacionadas ao Li-

mite Máximo de Resíduos (LMR) do que as recomendadas pelo Codex. O

resultado sugere que o alto rigor europeu imposto aos regulamentos sa-

nitários, demanda alto empenho dos países importadores para atingirem

seus mercados. Na ausência de justificativas científicas, os altos padrões

da UE podem ser entendidos, pelas economias em desenvolvimento,

como barreiras protecionistas ao comércio, visto que esses países não dis-

põem de condições técnicas para comprovar que seus produtos cumprem

aos requisitos.

Kox et al. (2007) e Aussilloux et al. (2011) reforçam que as barreiras

não tarifárias são responsáveis por fragmentar o comércio mundial e a

eliminação desses obstáculos pelos países europeus é um cenário irrealis-

tas, principalmente no setor agroalimentar. Segundo Guimarães (2012),

as BNT’s atingem até 50% dos fluxos de produtos advindos do agrone-

gócio. Esse argumento encontra respaldo nos trabalhos de Otsuki et al.

(2001), Arita et al. (2015), e Murina e Nicita (2017).

Otsuki et al. (2001) quantificaram o impacto de um novo padrão

harmonizado de aflatoxinas estabelecido pela UE, sobre as exportações

africanas de cereais, frutas secas e castanhas. Os resultados apontaram

que o efeito das mudanças em diferentes níveis de proteção da UE, em

contraste com os sugeridos pelos padrões internacionais, reduz o volume

exportado da África para a Europa. O mesmo impacto negativo sobre o

comércio foi encontrado por Arita et al. (2015), ao investigarem a incidên-

cia de medidas SPS e TBT sobre o comércio de commodities alimentares

entre EU e Estados Unidos. Foi concluído que os requisitos impostos pelo

bloco europeu pelos produtos americanos - aves, suínos e milho, têm

efeitos mais impeditivos ao comércio do que as próprias tarifas, sendo

equivalentes tarifários ad valorem em proporções de 102, 81 e 79%, res-

pectivamente.

Murina e Nicita (2017) trouxeram ao debate as distorções comerciais

causadas pelas medidas regulatórias impostas pela UE sobre os países de

baixa renda. Foi constatado que os produtos agrícolas que ingressam no

mercado europeu precisam cumprir um número substancial de medidas

SPS, sendo este maior de acordo com a importância do produto na pauta

comercial do bloco. Além disso, quanto menos desenvolvida uma econo-

mia, maiores são os encargos relacionados às medidas SPS.

Esses trabalhos reforçam que o acesso à UE tem sido recorrente-

mente determinado pela capacidade de cumprir o marco regulatório. Os

países de menor renda devem superar esses impasses para aumentarem

sua parcela comercial nesse mercado. No âmbito do Acordo UE-Merco-

sul, essa questão é evidente. Primeiro, pela a discrepância do nível de ren-

da entre os países envolvidos. Segundo, as rigorosas normas da UE não

Michelle Márcia Viana Martns, Heloísa Lee Burnquist Incidência das Barreiras Não Tarifárias no Contexto do Acordo UE-Mercosul

são negociáveis. Como em todos os acordos comerciais da UE, o acordo

com o Mercosul não alterará os padrões europeus, incluindo os de ali-

mentos, produtos agrícolas e de pesca

No entanto, estudos empíricos demonstram que os regulamentos

SPS e TBT podem apresentar efeito positivo no comércio em termos

de bem-estar. O benefício pelo ganho de utilidade do consumidor ao

adquirir um produto de maior qualidade, supera os custos de confor-

midade dos produtores. Por exemplo, Fasserella et al. (2011) analisaram

as exportações brasileiras de aves para e UE e outros parceiros e verifi-

caram que, conforme as políticas governamentais são conduzidas para

estimular o fornecimento de informações sobre o produto avícola na-

cional, maior tende a ser o fluxo de comércio desse produto. Isso é par-

ticularmente interessante, pois com essa prática, o Brasil informa aos

seus parceiros comerciais suas condições de higiene e outros aspectos

sanitários e técnicos.

Chen et al. (2008) corroboraram com um estudo que analisou uma

ampla gama de requisitos TBT para os países desenvolvidos, quais sejam,

regulamentos de qualidade, rotulagem, procedimentos de teste e certifi-

cação. Foi constatado que quanto maior os padrões adotados pelas empre-

sas exportadoras, maiores são as suas possibilidades de exportarem pelo

menos um produto. Os autores ressaltam ainda que, embora a conformi-

dade com as exigências internacionais incorra em altos riscos, seu efeito

sobre a disposição do consumidor em pagar por esse bem é diferente.

Isso posto, o aumento da informação reduz a incerteza dos consumidores

sobre a qualidade de um produto.

Fasserella et al. (2011) e Chen et al. (2008) sustentam que os padrões

sanitários e técnicos podem servir como impulso para o crescimento das

exportações no longo prazo, sobretudo no setor agrícola e alimentar. O

que pode ser visto, também, em Swinnen (2016), que enfatizou a impor-

tância de um país em regulamentar seus produtos e processos para esti-

mular a demanda a um país que pode compensar os custos adicionais in-

troduzidos pelos requisitos. Neste sentido, o acordo entre UE e Mercosul

exigirá que os países atuem conjuntamente nos órgãos internacionais na

adequação das regulamentações.

Neste contexto analítico, os trabalhos que envolvem a abordagem

de inventário contribuem com os registros das normas, regulamentos

e notificações à OMC. Beghin e Bureau (2001) apresentaram uma série

de estudos que categorizam as medidas SPS e TBT, através da aborda-

gem de inventário. Por exemplo, Swann et al. (1996) contabilizaram as

normas nacionais e internacionais reconhecidas pelo Reino Unido e Es-

panha. Através da análise econométrica foi possível estimar o impacto

dessas medidas.

A contagem e descrição dos regulamentos podem ser empregadas

para fins diversos. Moenius (2004) coletou informações sobre as possíveis

medidas restritivas para observar tendências no setor industrial. Fontag-

né et al (2005) fizeram um levantamento de dados por inventário para

aplicarem em um índice que permite fazer inferências sobre as regula-

ções ambientais e seu potencial efeito comercial. Para o setor de alimen-

tos, Henson et al. (2001) compararam os regimes regulatórios de qualida-

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 51-69

de e segurança alimentar entre Estados Unidos e a Comunidade Europeia

para identificar as diferenças entre os respectivos sistemas.

Para Beghin e Bureau (2001) o método de inventário pode propiciar

informações úteis quanto à caracterização do problema das barreiras não

tarifárias para setores ou países específicos. Além de permitir a investiga-

ção sobre a extensão do comércio afetado.

3. As notificações da União Europeia

Metodologia

foram analisadas considerando as

emissões do bloco e não dos países

membros individualmente. Para o

Para analisar a forma como vem ocorrendo a definição e adoção

Mercosul, considerou-se o somatório

das normas SPS e TBT relacionadas ao comércio de produtos agroali-

dos informes emitidos pela Argentina,

mentares, foi empregada a análise de inventário, que permite levantar

Brasil, Paraguai e Uruguai.

e pelos demais países da OMC, para o período entre 2008 a 2018. O pro-

cedimento metodológico é conduzido de forma a identificar, organizar

e interpretar padrões nas informações. Para catalogar os regulamentos

(identificação e descrição), é tomado como base o conjunto de relatórios

que listam as várias medidas nas áreas técnica, sanitária e fitossanitária,

4. HS02 Carnes e miudezas, comestí-

disponíveis pela OMC (WTO; 2019).

veis; HS03 Peixes e crustáceos, molus-

cos e os outros invertebrados aquáticos;

Pela análise dos inventários, buscou-se identificar os produtos afe-

HS04 Leite e laticínios; ovos de aves;

tados, objetivos das medidas, entre outros fatores que puderam ser iso-

mel natural; produtos comestíveis de

origem animal, não especificados nem

lados e analisados por bloco/país e ao longo do tempo. Foi realizado o

compreendidos em outros Capítulos;

cruzamento entre as categorias, como por exemplo, análise dos casos

HS05 Outros produtos de origem animal,

notificados por setor afetado e por objetivo da medida. Procurou-se, tam-

não especificados nem compreendidos

bém, relacionar as notificações emitidas pelo Mercosul e UE com aquelas

em outros Capítulos; HS06 Plantas

vivas e produtos de floricultura; HS07

emitidas para o mundo como um todo, estabelecendo, quando houvesse,

Produtos hortícolas, plantas, raízes e

semelhanças nos objetivos e comportamento das emissões.

tubérculos, comestíveis; HS08 Frutas;

cascas de cítricos e de melões; HS09

A notificação é um instrumento de transparência previsto pela

Café, chá, mate e especiarias; HS10

OMC, cujos países-membros da OMC submetem ao conhecimento e ava-

Cerais; HS11 Produtos da indústria

de moagem; malte; amidos e féculas;

liação uns dos outros. Esta análise pode sinalizar tendências relevantes na

inulina; glúten de trigo; HS12 Sementes

normalização internacional, relacionadas a novas exigências.

e frutos oleaginosos; grãos, sementes

Os informes SPS e TBT podem ser de dois tipos: regulares e emer-

e frutos diversos; plantas industriais

genciais. As regulares possuem natureza informativa, a fim de esclarecer

ou medicinais; palhas e forragens;

HS13 Gomas, resinas e outros sucos e

aos países notificados sobre as exigências relativas às importações, poden-

extratos vegetais; HS14 Matérias para

do receber comentários e/ou contestações. As emergenciais estão, geral-

entrançar e outros produtos de origem

vegetal, não especificados nem com-

mente, ligadas a alguma situação crítica de perigo eminente, tal como

preendidos em outros Capítulos; HS15

uma doença contagiosa, por exemplo (HERINGER e SILVA, 2014). Esse

Gorduras e óleos animais ou vegetais;

produtos da sua dissociação; gorduras

estudo em pautado apenas nas notificações regulares.

alimentares elaboradas; ceras de origem

A análise sobre os produtos segue o Sistema Harmonizado de dois

animal ou vegetal; HS16 Preparações

dígitos (HS-02), que consiste no método internacional de classificação de

de carne, de peixes ou de crustáceos,

mercadorias. Os bens agroalimentares estão compreendidos entre as clas-

de moluscos ou de outros invertebrados

aquáticos; HS17 Açúcares e produtos

sificações HS02 a HS23⁴, com exceção dos produtos HS05, HS06 e HS14,

de confeitaria; HS18 Cacau e suas

que não são adequados para consumo.

preparações; HS19 Preparações à base

de cereais, farinhas, amidos, féculas ou

de leite; produtos de pastelaria; HS20

Resultados e Discussões

Preparações de produtos hortícolas, de

frutas ou de outras partes de plantas;

A evolução das notificações emitidas entre 1995 e 2018 são apresen-

HS21 Preparações alimentícias diversas;

HS22 Bebidas, líquidos alcoólicos e

tadas na Figura 1. Observa-se a tendência crescentes das emissões ao lon-

vinagres; HS23 Resíduos e desperdícios

go dos anos, demonstrando o aumento da importância relativa das BNT’s

das indústrias alimentares.

Michelle Márcia Viana Martns, Heloísa Lee Burnquist Incidência das Barreiras Não Tarifárias no Contexto do Acordo UE-Mercosul

no decorrer do período. Heringer e Silva (2014) constataram que a inten-

sificação dos regulamentos de caráter sanitário, fitossanitário e técnico,

estão diretamente relacionados com a redução das tarifas alfandegárias.

No geral, foram emitidas 41.892 notificações pelos países membros

da OMC, das quais 16.135 referem-se ao Acordo SPS (38,52%) e 25.757 ao

Acordo TBT (61,48%). Porém, quando considerados apenas os produtos

agroalimentares (representados na Figura 1 pelas linhas), o volume de

informes SPS superam a quantidade de medidas TBT. Isso se dá pela

própria natureza dos produtos investigados, sendo mais susceptíveis às

notificações sanitárias e fitossanitárias pelos riscos provenientes de

contaminantes, aditivos, toxinas, doenças, pestes e organismos causa-

dores de doenças. Além disso, os produtos analisados são commodities,

ou seja, mercadorias pouco diferenciadas. Neste caso, os requisitos TBT

restringem-se apenas às características sobre embalagens, pesos, medi-

das e conformidades.

Figura 1 - Evolução das notificações mundiais SPS e TBT emitidas para todos os

produtos (barras) e para o setor agroalimentar (linhas) de 1995 a 2018.

Fonte: Elaboração própria com base nos inventários obtidos pela OMC.

Considerando o ano de 2018, no qual identifica-se o pico de

emissões sanitárias e técnicas para os produtos em sua totalidade, há

ocorrência de 1.202 e 2.083 notificações, respectivamente. Sendo con-

tabilizadas 677 (SPS) e 147 (TBT) informes enviados para produtos

agroalimentares. O Brasil foi o maior emissor SPS, sendo responsável

por 12,31% (148 notificações) do total emitido e 13,00% (88) direciona-

das as mercadorias investigadas. Sobre as notificações técnicas, Quênia

apresenta a maior parcela de notificações totais enviadas (172; 8,25%),

seguida da Uganda (137; 6,57) e União Europeia (108; 5,18%). Em rela-

ção as commodities, Uganda foi a maior emissora (50; 42,02%), seguida

do Brasil (20; 16,81%).

Sobre os regulamentos emitidos pela UE e Mercosul, o comporta-

mento das notificações SPS é ilustrado na Figura 2. A priori, não é identi-

ficado um padrão temporal para as emissões dos países do Cone Sul, di-

ferente dos envios europeus, que apresentaram certa constância ao longo

dos anos. Ademais, embora a literatura mostre que a UE tende a ser mais

exigente que seus parceiros de menor renda, é observado que os países

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 51-69

membros do Mercosul emitem notificações sanitárias em maior propor-

ção. No total, o volume emitido pelas economias latinas é 63,70% maior

que o europeu (1.766 emissões contra 641), para os produtos do agronegó-

cio a diferença é de 42,20% (709 contra 410).

Figura 2 - Evolução das notificações SPS da UE e Mercosul, emitidas para todos os

produtos (barras) e para o setor agroalimentar (linhas) de 1995 a 2018.

Fonte: Elaboração própria com base nos inventários obtidos pela OMC.

A esse resultado, duas possibilidades podem ser consideradas.

Primeiro, indica adequação dos países do Mercosul às normas interna-

cionais, que buscam melhorar a transparência promovendo a harmo-

nização do sistema regulador. Esse argumento faz sentido ao constatar

que as emissões sobre produtos agroalimentares, essenciais em sua pau-

ta exportadora, é ainda maior. Essa justificativa encontra respaldo em

Henson et al. (2000) e Martins e Silva (2016). A outra possibilidade re-

laciona-se ao efeito protetor das medidas SPS, visto que a trajetória das

emissões não apresenta uma tendência, sendo oscilante entre os anos. O

que demonstra interesse dos países em proteger seus mercados da con-

corrência externa, em períodos específicos.

As medidas enviadas pelo Mercosul são definidas, majoritaria-

mente, pelo volume brasileiro de emissões. O Brasil é responsável

por 84,60% da quantidade de medidas SPS notificadas, sobre todos os

produtos, dentro do bloco. Para os bens em análise, o país detém da

parcela de 83,07% em relação ao demais membros do bloco. Seguido

da Argentina (11,49% e 14,81%, respectivamente), Uruguai (2,60% e

1,55%) e Paraguai (1,30% e 0,56%). A Figura 3 aponta para a proporção

das notificações sanitárias emitidas pela UE e Mercosul para os pro-

dutos agroalimentares. É interessante sublinhar que o Brasil é mais

atuante que o bloco europeu na incidência de medidas sanitárias, ten-

do enviado 589 notificações contra 410. O mesmo desdobramento é

válido quando todos os produtos são considerados, a quantidade de

notificações emitidas pela UE (641 medidas) equivale a 42,90% do total

brasileiro (1494 medidas).

Michelle Márcia Viana Martns, Heloísa Lee Burnquist Incidência das Barreiras Não Tarifárias no Contexto do Acordo UE-Mercosul

Figura 3 - Parcela das notificações SPS enviadas pela UE e Mercosul (esquerda) e

pelos países membros do Mercosul (direita) para os produtos agroalimentares.

Fonte: Elaboração própria com base nos inventários obtidos pela OMC.

De maneira semelhante, a Figura 4 expõe a trajetória das medidas

TBT para os blocos. Assim como observado na Figura 2, as emissões para

os produtos agroalimentares (linhas) oscilam entre os anos e não segue o

mesmo percurso dos produtos considerados em sua totalidade (barras). A

esta última observação, justifica-se pelo fato de que os objetivos das noti-

ficações variam de acordo com os setores e as exigências técnicas são mais

recorrentes em produtos manufaturados, sendo admitidos uma série de

padrões que se diferem-se daqueles incidentes sobre os bens agrícolas.

Averiguou-se, também, que a quantidade de notificações técnicas emiti-

das pelo Mercosul é superior ao volume emitido pelo bloco europeu. Para

produtos agroalimentares, a diferença é de 81,62% (25 contra 136) e no

geral, 17,13% (1.506 contra 1.248).

Figura 4 - Evolução das notificações TBT da UE e Mercosul, emitidas para todos os

produtos (barras) e para o setor agroalimentar (linhas) de 1995 a 2018.

Fonte: Elaboração própria com base nos inventários obtidos pela OMC.

Para as notificações técnicas, o Brasil aparece, mais uma vez, como

o maior emissor dentro do Mercosul, representando 64,07% do volume

de medidas TBT enviadas sobre todos os produtos. Para os bens agroa-

limentares, as emissões do bloco são praticamente provenientes do Bra-

sil, responsável por 94,11%. Já a Argentina é o segundo mais atuante nos

envios (27,03% e 4,41%, respectivamente), seguido do Uruguai (7,10% e

1,47%) e Paraguai (1,79% e 0). Sobre a parcela de emissões pelos blocos,

a Figura 5 indica que a UE emitiu apenas 16%, com 25 notificações, já o

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 51-69

Mercosul, responsável por cerca de 84% das emissões, enviou 136. Desse

valor, Brasil é responsável 79% das medidas notificadas (128). Ao avaliar

todos os produtos, o resultado é distinto. Neste caso, a quantidade de re-

gulamentos emitidos pela UE (1248) é maior que o volume enviado pelo

Brasil (965), mas inferior a quantidade do Mercosul (1506).

Figura 5 - Parcela das notificações TBT enviadas pela UE e Mercosul (esquerda) e

pelos países membros do Mercosul (direita) para os produtos agroalimentares.

Fonte: Elaboração própria com base nos inventários obtidos pela OMC.

É importante frisar que uma mesma notificação pode referir-se a

mais de um produto e direcionado a mais de um país. Por exemplo, a

notificação cujo inventário é nomeado por G/SPS /N/UE/153, descreve

um regulamento da UE para 19 países e abarca os produtos contidos nos

grupos HS07, HS08, HS09, HS11, HS12 e HS20. Neste caso, os resultados

obtidos deste ponto em diante devem considerar essa ressalva.

Entre as commodities agrícolas analisadas, os produtos que mais re-

ceberam notificações de natureza sanitária, fitossanitária e técnicas são

descritos na Tabela 1. Pontua-se que os bens mais notificados pela UE

são aqueles do grupo HS02 (Carnes e miudezas comestíveis), sendo, tam-

bém os que mais recebem envios do resto do mundo. Com 171 notifica-

ções europeias, que equivalem a quase 60% das medidas SPS emitidas.

Na sequência, destacam-se a indústria de Cerais (HS10) e Resíduos das

indústrias alimentares (HS23), que recebem 121 e 109 informes, respecti-

vamente. As principais motivações para as emissões do bloco foram pro-

mover a “Segurança Alimentar” e “Proteção a Saúde Animal”, sendo este

os objetivos mais citados.

O maior parte das notificações sanitárias emitidas pelo Mercosul

tiveram o intuito de proporcionar a “Segurança Alimentar”, “Proteção de

Plantas” e “Proteção ao Território”, com maior incidência sobre os setores

de Frutas; cascas de cítricos e de melões (HS08), com 186 notificações,

Sementes e frutos oleaginosos; grãos, sementes e frutos diversos; plantas

industriais ou medicinais; palhas e forragens (HS12) com 175 e, Produtos

hortícolas, plantas, raízes e tubérculos, comestíveis (HS07), com 130.

Para os regulamentos técnicos, o setor de Bebidas, líquidos alcoó-

licos e vinagres (HS22) é o mais notificado por ambos os blocos e pelo

resto do mundo, sob as justificativas “Prevenção de Práticas Enganosas e

Proteção ao Consumidor” e “Requerimento de Qualidade”. Além dessas,

foi recorrente entre os países latinos o objetivo “Proteção da Saúde ou

Segurança Humana”.

Michelle Márcia Viana Martns, Heloísa Lee Burnquist Incidência das Barreiras Não Tarifárias no Contexto do Acordo UE-Mercosul

Tabela 1 - Notificações SPS e TBT da UE e Mercosul, para produtos agroalimentar,

de 1995 a 2018.

SPS

TBT

Mercosul

Produtos

Nº de

emis-

(Total

emis-

(Total

emis-

(Total

emis-

(Total

(Total Mer-

sões

Mundial)

UE)*

sões

Mundial)

Mercosul)*

sões

Mundial)

UE) *

sões

Mundial)

cosul) *

HS02

1486

171

11,51

59,79

4,98

10,44

6,06

24,00

11,11

8,09

HS03

673

5,35

12,59

5,50

5,22

0,00

18,60

11,76

HS04

1277

3,76

16,78

5,95

10,72

219

0,91

8,00

6,39

10,29

HS07

1083

4,06

15,38

130

12,00

18,34

117

0,85

4,00

7,69

6,62

HS08

1352

3,48

16,43

186

13,76

26,23

119

2,52

12,00

15,97

13,97

HS09

489

6,75

11,54

5,93

4,09

1,19

4,00

8,33

5,15

HS10

789

121

15,34

42,31

11,53

12,83

3,08

8,00

6,15

2,94

HS11

148

15,54

8,04

2,03

0,42

2,67

8,00

4,41

HS12

1055

3,51

12,94

175

16,59

24,68

100

2,00

8,00

6,00

4,41

HS13

15,38

2,80

0,00

7,69

8,00

7,69

1,47

HS15

455

8,13

12,94

1,98

1,27

105

3,81

16,00

9,52

7,35

HS16

287

10,10

10,14

3,83

1,55

100

2,00

8,00

9,00

6,62

HS17

106

6,60

2,45

0,94

0,14

2,20

8,00

8,79

5,88

HS18

133

2,26

1,05

6,77

1,27

4,00

8,00

10,00

3,68

HS19

316

7,91

8,74

1,90

0,85

115

2,61

12,00

5,22

4,41

HS20

267

8,99

8,39

2,62

0,99

180

1,67

12,00

7,78

10,29

HS21

280

9,29

9,09

2,50

0,99

156

1,92

12,00

7,05

8,09

HS22

307

3,26

3,50

10,42

4,51

259

4,25

44,00

13,90

26,47

HS23

543

109

20,07

38,11

7,37

5,64

5,88

12,00

21,57

8,09

Total

Produtos

6615

286

4,32

100,00

709

10,72

100,00

1478

1,69

100,00

136

9,20

100,00

Agroali-

mentares

Fonte: Elaboração própria com base nos inventários obtidos pela OMC.

*Uma mesma notificação pode referir-se a mais de um produto.

Partindo para resultados mais detalhados, buscou-se contabilizar

o número de notificações para as commodities agropecuárias de um

bloco para o outro, sendo descritos na Tabela 2. A UE enviou 14 notifi-

2001, 1 notificação; 2005, 1; 2007, 2;

cações ao Mercosul entre os anos de 1995 a 2018⁵, nenhuma direcionada

2009, 2; 2014, 4; 2015, 3 e 2016, 1.

especificamente a algum países do bloco, mas todas mencionam o Bra-

sil e uma é referenciada ao Brasil, Argentina e Paraguai. Os produtos

mais notificados são aqueles presentes nos grupos HS08, HS11 e HS12,

referentes a frutas, produtos da indústria de moagem e sementes, res-

pectivamente, com os objetivos de amparar a “Segurança Alimentar” e

“Saúde Animal”.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 51-69

Tabela 2 - Direcionamento das notificações SPS da UE e Mercosul, para produtos

agroalimentares, de 1995 a 2018.

Mercosul Todos os

SPS

Mercosul

EU Todos os Parceiros Comerciais

Mercosul EU

Mercosul Mercosul

Parceiros Comerciais

HS02

151

HS03

HS04

HS07

100

HS08

121

HS09

HS10

119

HS11

HS12

111

HS13

HS15

HS16

HS17

HS18

HS19

HS20

HS21

HS22

HS23

104

Total Produtos

342

518

Agroalimentares

Fonte: Elaboração própria com base nos inventários obtidos pela OMC.

Afim de conhecer as principais preocupações europeias em relação

aos produtos importados do Mercosul, considerou-se, as principais pala-

vras-chaves empregadas nos informes enviados. “Segurança Alimentar”

e “Saúde Humana” foram citadas em 11 notificações; já “Aflatoxinas”,

“Alimentação Animal”,

“Bactéria”,

“Contaminantes”,

“Micotoxinas”,

“Salmonela” e “Toxinas” em 8. Entre outras palavras-chaves citadas,

tem,-se “Ocratoxina” (7); “Saúde Animal” (5); “Doenças Animais” (4);

“Doença de Newcastle” (3); “Zoonoses” (2); “Encefalopatias Espongi-

formes Transmissíveis” (1); “Aditivos Animais” (1); Gripe Aviária” (1) e

“Adoção/Publicação/Entrada em vigor do regulamento” (1). Duas medi-

das emitidas são pautadas no padrão internacional da Oficina Internacio-

nal de Epizootias (OIE), as demais não seguem uma referência.

O Mercosul enviou apenas duas notificações para a UE, com

origem na Argentina e Brasil. Ambas têm incidência sobre produtos

hortícolas do grupo HS07 e uma considera, ainda, o setor de semen-

tes (HS12). As palavras-chaves identificadas foram “Fitossanidade”, “Se-

mentes e “Pragas”, sendo coerentes com o objetivo das emissões, que

visa a “Proteção de Plantas”. O informe argentino foi emitido em 2009,

o brasileiro em 2011 e, nenhum deles, é respaldado em algum padrão

internacional.

Michelle Márcia Viana Martns, Heloísa Lee Burnquist Incidência das Barreiras Não Tarifárias no Contexto do Acordo UE-Mercosul

Outro resultado pertinente faz alusão ao volume de envios que os

blocos sobre si, sendo este, maior que os envios entre os blocos. As emis-

sões realizadas pelo Mercosul sobre o próprio bloco somam 37 notifica-

ções e, podem estar associadas a correção de ineficiências de mercado,

decorrentes de externalidades relacionadas à produção, distribuição e aos

riscos associados ao consumo de seus produtos. Neste caso, as medidas

sanitárias servem como incentivo aos países membros para o fornecimen-

to do nível de proteção necessário aos produtos comercializados, sinali-

zando aos parceiros comerciais a preocupação em atingir níveis de quali-

dade e segurança desejáveis. Reconhece-se, também, que é mais fácil para

os países em desenvolvimento negociarem com semelhantes de mesma

renda, pois seus requisitos de qualidade tendem a apresentar padrões aná-

logos (MURPHY e SHLEIFER, 1997).

São identificadas 35 notificações europeias sobre os produtos oriun-

dos de países do bloco. É possível que as emissões tenham sido motiva-

das para corrigir assimetrias de informações e promover a transparência

dos produtos consumidos, aliviando as preocupações dos consumidores

sobre a qualidade ou segurança do produto. Além disso, de acordo com

Frahan e Vancauteren (2006) a harmonização dos padrões sanitários con-

tribui para maiores fluxos de comércio intra-UE⁶.

6. Comércio entre os países da UE.

Na sequência, vale ressaltar que as economias são afetadas pelas

medidas não tarifárias quando recebem uma notificação de forma dire-

ta, em que o país notificador faz menção à nação ou região afetada; ou

indiretamente, se o emissor notifica todos os seus parceiros comerciais.

As emissões indiretas são apontadas na Tabela 2 e verifica-se que o bloco

europeu emitiu 342 medidas que afetam toda a comunidade comercial,

já o Mercosul, 518. Em um primeiro momento, esse resultado pode de-

monstrar a necessidade dos exportadores em adequaram-se às exigências

sanitárias para garantir maior acesso aos mercados. Todavia, a norma-

tização dos países desenvolvidos impõe àqueles em desenvolvimento a

adoção de regras e procedimentos vinculados as características próprias

dos primeiros. Logo, os regulamentos não refletem, necessariamente, a

adequação às condições das economias de alta renda. Para melhor enten-

dimento dos efeitos das medidas, é necessário analisar o comércio bilate-

ral entre os blocos, para cada setor individualmente. O que não cabe aos

objetivos propostos.

Não foi possível estabelecer análise detalhada para os regulamen-

tos técnicos, visto que os inventários TBT não apresentam informações

sobre o direcionamento das notificações a alguma economia. Dessa for-

ma, subentende-se que todos os parceiros comerciais são afetados.

Na sequência, com o objetivo de verificar em que medida os países

da UE e Mercosul têm emitido regulamentos com finalidade de proteger

o mercado doméstico, avaliam-se as Preocupações Comerciais Específi-

cas (PCE’s) recebidas pelos mesmos. As PCE’s são instrumentos criados

pela OMC para evitar que restrições injustificadas sejam levantadas pelos

seus países membros. Posto de outra forma, a OMC permite que seus

membros questionem sobre as notificações emitidas indevidamente e que

possam afetar diretamente o fluxo comercial. Esse informe é levado ao

conhecimento do Comitê de Soluções de Controvérsias, promovendo o

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 51-69

diálogo entre os países emissor e afetado na tentativa de solucionar os

inquéritos. As PCE’s levantadas contra a UE e Mercosul, estão dispostas

na Tabela 3.

Tabela 3 - PCE’s recebidas pelos blocos EU e Mercosul, entre 1995 a 2018.

SPS

Todos os produtos

Produtos Agroalimentares

Origem

Todos os parceiros

Mercosul

Todos os parceiros

Mercosul

Destino

Mercosul

TBT

280

Fonte: Elaboração própria com base nos inventários obtidos pela OMC.

O número de PCE’s recebidos pela UE é superior ao volume verifi-

cado pelo Mercosul, tanto para os regulamentos sanitários e fitossanitá-

rios quanto para as regulamentações técnicas. No geral, cerca de 14,35%

das notificações europeias receberam contestações contra apenas 1,30%

das emissões do bloco latino. Para os produtos agroalimentares, essa pro-

porção é de 11,95% para a UE e 2,57% para o Mercosul. Das 49 recla-

mações destinadas ao bloco europeu para os produtos agropecuários, 11

foram mantidas pelo Mercosul (22,45%), enquanto das 16 PCE’s recebidas

pelos países da América do Sul, 6 foram levantadas pela UE (37,5%). Análi-

se análoga é estendida para as notificações técnicas, ressaltando que 100%

das PCE’s recebidas pelo Mercosul para os produtos alimentares foram

provenientes da UE.

A análise das PCE’s sugere que as medidas não tarifárias podem atuar

como barreiras ao comércio, por isso são contestadas. Nesta perspectiva, os

países europeus são relativamente mais protecionistas que as economias do

bloco latino. Esse resultado reforça a necessidade de um acompanhamento

constante das notificações emitidas pelos parceiros comerciais.

Por fim, para que um acordo seja estabelecido entre os blocos, é

necessário que as regras comerciais de ambos promovam transparência

e credibilidade, de tal forma que não sejam utilizadas com o objetivo de

promover o protecionismo e distorcer o comércio.

Considerações Finais

Desde 1995, a fraca liberalização tarifária oferecida pela UE e Mer-

cosul não foi suficiente para pactuar um acordo entre os blocos. No en-

tanto, com o avanço das negociações, em 2019, foi concluída parte co-

mercial do Acordo Associação Mercosul-UE. Neste domínio, o setor

agroalimentar será um dos mais beneficiados, visto que a UE é a maior

importadora de produtos agrícolas no mundo e o Mercosul o segundo

maior fornecedor. Propostas ambiciosas foram promovidas ao setor de

bens agroalimentares, cuja redução tarifária ocorrerá em grande parte

dos produtos comercializados.

Michelle Márcia Viana Martns, Heloísa Lee Burnquist Incidência das Barreiras Não Tarifárias no Contexto do Acordo UE-Mercosul

Para promover a transparência nas trocas comerciais, os países de-

monstram suas preocupações e exigências através de medidas não tarifá-

rias, com destaque às medidas sanitárias e fitossanitárias (SPS) e técnicas

(TBT). Partindo da abordagem metodológica de inventário, foram avalia-

das as notificações emitidas entre os blocos. O Mercosul sobressaiu como

o bloco mais atuante na emissão de informes, sobretudo em matéria de

segurança alimentar e doença das plantas. Esse resultado revela suas de-

mandas quanto a melhoria na qualidade do produto produzido e vendido

no mercado internacional.

Dada a própria natureza das commodities agrícolas, foi esperado que

as medidas SPS tivessem sido enviadas em maior proporção em relação às

medidas técnicas. O que de fato ocorreu. Os alimentos mais afetados pe-

las notificações sanitárias das economias latinas estão no grupo de frutas,

produtos hortícolas, sementes e grãos. Já a UE, solicitou padrões de quali-

dade sobre produtos cárneos, cereais e resíduos alimentares. No entanto,

as exigências europeias que fazem menção ao Mercosul, apresentam um

perfil distinto. Os produtos afetados são as frutas, produtos da indústria

de moagem e sementes.

Os resultados esclarecem quais setores devem receber atenção es-

pecial por parte dos exportadores. Na possível ratificação do acordo, o

fluxo de produtos tenderá a ser maior quanto mais transparentes e har-

mônicas as regulamentações dos países sobre os processos de produção e

distribuição desses bens.

A tendência crescente das notificações SPS e TBT confirma os argu-

mentos de uma substituição crescente das barreiras tarifárias, apontando

para a nova configuração das políticas comerciais que regem as transações

no mercado internacional. A promoção de um comércio integrado exige

esforços por parte de toda a comunidade, para que estejam em conformi-

dade com os padrões de qualidade e segurança. Como consequência, quan-

to maior a transparência e credibilidade nas trocas, menores serão os riscos

associados aos produtos comercializados. No geral, a relação direta entre

o tipo de produto exportado e o número de notificações emitidas sugere

uma adequação dos países às exigências dos parceiros, mais do que uma in-

tenção deliberada de impor barreiras ao comércio. Isso ficou claro quando

o Brasil, por exemplo, foi verificado como o maior exportador de produtos

agropecuários dentre o Mercosul, emitindo o maior número de notifica-

ções SPS em relação aos demais membros do bloco e aos países da OMC.

Mesmo que as economias analisadas apresentem ideologias polí-

ticas, instituições e prioridades econômicas distintas, a averiguação dos

pontos díspares pode proporcionar oportunidades de ação conjunta para

uma harmonização e/ou reconhecimento de equivalência mútua de suas

normas SPS e TBT. Por fim, para futuros avanços sobre o Acordo UE-

-Mercosul, é necessário que as distintas agendas de negociações das par-

tes alcancem definições comuns. Uma maneira de prover celeridade aos

processos seria a redução das questões a serem negociadas, atenuando as

ambições esperadas por cada bloco envolvido. Para tanto, seria interes-

sante que fossem negociadas pautas de grande importância para ambos,

facilitando a concessão de bens agrícolas pela UE e mercadorias manufa-

turadas pelo Mercosul.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 51-69

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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 70-93

Business and development strategies in

China: inferences based on the evolution of

SINOPEC

Estratégias empresariais e de desenvolvimento na China:

inferências baseadas na evolução da SINOPEC

Estrategias de negocio y desarrollo en China: inferencias

desde la evolución de SINOPEC

Rubia Cristina Wegner¹

1. Mestre em Desenvolvimento

Econômico pelo Instituto de Economia

Marcelo Pereira Fernandes²

da Universidade Estadual de Campinas.

Professora Assistente e coordenadora

do curso de Ciências Econômicas da

Universidade Federal Rural do Rio de

DOI: 10.5752/P.2317-773X.2021v9.n1.p70

Janeiro (UFRRJ). Bolsista de Extensão

no País SA. Foi bolsista do IPEA (PRO-

-MOB) no projeto “Estrutura Socioeco-

nômica e Políticas para a Integração da

Received on: January 05, 2020

América do Sul”. Participou do projeto

Accepted on: May 25, 2020

“Perspectivas do Investimento no Bra-

sil” (BNDES) com o tema “Perspectiva

do Investimento na dimensão do Merco-

sul e da Integração da América Latina.

ORCID ID : 0000-0002-4824-8414

Abstract

The purpose of this paper is to present Sinopec in the context of the transfor-

2. Economista, doutor em Economia

mations of property organization in China, especially the constitution of the

pela Universidade Federal Fluminense

business sector under long-term national development strategies. A hypothesis

(UFF/RJ). Atualmente é professor Asso-

is that the growth of a large state-owned enterprise in China is on the one hand,

ciado II do curso de Ciências Econômi-

the benefits of state support and on the other, the constraints imposed by such

cas da Universidade Federal Rural do

benefits on its business strategies of profitability and efficiency. In order to con-

Rio de Janeiro (UFRRJ) e do Programa

de Pós-graduação em Economia Regio-

firm this hypothesis, we analyze the evolution of the oil and gas sector in China,

nal e Desenvolvimento (PPGER/UFRRJ).

from the point of view of the formation of its large companies. Next, Sinopec

Membro do Conselho Consultivo do

indicators, relate to the company’s financial development and strategies, are

Centro Brasileiro de Solidariedade aos

analyzed for the period 1999 to 2016. We sought to highlight the evolution of

Povos e Luta pela Paz (CEBRAPAZ).

the company’s indicators compared to the national strategies adopted. Results

ORCID ID: 0000-0003-4550-8564

show that Sinopec remains dependent on the national economic development

strategies.

Keywords: Chinese company. Sinopec. Oil and gas industry. Multinational

enterprise. National development.

Resumo

O objetivo deste artigo é apresentar a SINOPEC, avaliada como sendo a maior

empresa chinesa, no contexto das transformações, na China, da organização da

propriedade, especialmente, a constituição do setor empresarial sob as estraté-

gias nacionais de desenvolvimento de longo prazo. Uma hipótese aventada é

que o crescimento de uma grande empresa estatal na China está sob uma força

de dupla direção: de um lado, os benefícios do suporte estatal e de outro as

restrições desses benefícios sobre suas estratégias empresariais de lucratividade

e eficiência. Para tanto, primeiro se analisa retrospectivamente a evolução do

Rubia Cristna Wegner, Marcelo Pereira Fernandes Business and development strategies in China: inferences based on the evoluton of SINOPEC

setor de petróleo e gás na China do ponto de vista da formação de suas grandes

empresas. Em seguida, são analisados indicadores da SINOPEC para o período

de 1999 a 2016. Indicadores esses relacionados à evolução financeira e estratégias

da empresa - incluindo de mercado, de produção e de inovação. Procura-se des-

tacar a evolução dos indicadores da empresa comparativamente as estratégias

nacionais que foram sendo adotadas. Dentre os resultados, está que a SINOPEC

mesmo com todo o crescimento experimentado, mantém-se muito dependente

das estratégias de desenvolvimento econômico nacional traçadas pelo Conselho

de Estado.

Palavras-chave: Empresa chinesa. Sinopec. Indústria de óleo e gás.

Multinacional. Desenvolvimento nacional.

Resumen

El objetivo de este estudio es presentar la SINOPEC, que se con-

sidera la compañía china más grande, en el contexto de los cam-

bios en la organización de la propiedad en China, especialmente

la constitución del sector empresarial chino bajo sus estrategias

nacionales de desarrollo a largo plazo. Una hipótesis es que el

crecimiento de una gran empresa estatal en China se encuentra

bajo una fuerza doble: por un lado, los beneficios del apoyo estatal

y, por otro, las limitaciones de esos beneficios en sus estrategias co-

merciales de rentabilidad y eficiencia. Con este fin, primero anali-

zamos retrospectivamente la evolución del sector de petróleo y gas

de China desde el punto de vista de la formación de sus grandes

empresas. Los indicadorsaúde la SINOPEC luego se analizan para

el período de 1999 a 2016. Estos indicadores están relacionados con

la evolución financiera y com las estrategias de la compañía, in-

cluyendo mercado, producción e innovación. Buscamos resaltar la

evolución de los indicadores de la compañía en comparación con

las estrategias nacionales que se adoptaron. Entre los resultados,

SINOPEC, a pesar de todo el crecimiento experimentado, sigue

siendo muy dependiente de las estrategias nacionales de desarrollo

económico esbozadas por el Consejo de Estado.

Palabras clave: Sinopec. Industria del petróleo y el gas. Multina-

cional. Desarrollo nacional

“Certamente, o que está sendo aplicado no nosso país é o sistema de economia

de mercado socialista. Devemos desenvolver a superioridade do nosso sistema

socialista e o papel ativo do Partido e do governo. O fato do mercado desempe-

nhar o papel decisivo na alocação de recursos não significa que o mesmo tenha

toda responsabilidade”

Xi Jinping

Introduction

Historically, a multinational company can be considered a cell of

the development model and of the international competitive strategy

of its home country. Despite having their own strategies, multinational

companies cannot be analyzed as isolated agents in the international

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 70-93

system of trade and investment. Major internationalization movements

were initiated from multinational corporations - for example, the frag-

mentation of production in the 1980s - which were backed by national

governments. Since it changed its Constitution, inserting the term “mar-

ket socialism with Chinese characteristics” in the early 1980s, the State

Council of China built large companies in pillar industries, such as iron

and steel, and oil and gas, which greatly expanded their presence abroad

from the first years of the 21st century, when the Chinese going out strate-

gy began. These changes were made based one a series of reforms in the

property regime, innovation law, regulation of foreign investment, tax

reform, banking system, etc.

Academic studies on the so-called “Chinese presence” are recur-

rent, i.e., on the influx of direct investment of Chinese companies in

developing countries (OKAZAKI ET AL, 2011; CINTRA, 2013; PINTO;

CINTRA, 2015). In general, these studies are characterized by the inves-

tigative concern to determine the weight of Chinese long-term economic

development interests in the strategies of their multinational companies.

While its place as the arm of the Chinese state bureaucracy is only analy-

zed in terms of an opposition between Market Economy and Command Eco-

nomy. It is from this perspective that business in China is usually consi-

dered as a process in formation, especially by multilateral organizations,

whose final result will only occur with privatization and/or opening to

foreign competition. In this country, the large international Chinese sta-

te enterprise has been forged since the reforms of its oil industry in the

1980s and 1990s to respond to signs of a reduction in the productivity

level of the oil and gas industry. The Company Law of the People’s Republic

of China was drafted based on the professionalization of the oil industry

with China National Petrochemical Corporation (SINOPEC) and China Natio-

nal Petroleum Corporation (CNPC).

After this period of property reorganization, the central Govern-

ment has kept 106 State enterprises in its organization chart, 47 of which

were in Fortune Global 500 list in 2014. In 2013, the major SOEs (yangqi)

controlled more than US$ 5.6 trillion in assets, US$ 690 billion of which

were overseas (LEUTERT, 2016). These companies hold vice-ministerial

level ( fubuji), which gives their executives a political elite status, occu-

pying prominent positions in the Chinese Government. Better adminis-

trative positions depend on their ability to achieve benefits for their res-

pective state-owned enterprises, even if in competition with other indus-

tries. The space of the Communist Party of China (CPC) in the corporate

decision-making field is quite significant, which in conventional theory

is only considered in terms of being ‘good’ or ‘bad’ for market efficiency.

That is why business in China is considered as incomplete or inefficient.

In China, the role of the energy sector in its long-term economic

development process is largely exercised or implemented in collaboration

with large state-owned enterprises. Sinopec, China’s largest state-owned

enterprise and the fourth largest company in the world, based on Fortune

Global 500 of 2016, has been forged within the limits of state planning.

These limits can be understood as market delimitation and definition of

the very structure and competition pattern of such market, always follo-

Rubia Cristna Wegner, Marcelo Pereira Fernandes Business and development strategies in China: inferences based on the evoluton of SINOPEC

wing economic development needs, as it has happened with the energy

matrix. Since the late 1990s, with the restructuring of the oil industry,

Sinopec has been divided into the Sinopec Group and Sinopec Corp. In

theory, the latter deals with core businesses and reports to the former,

which deals with non-core businesses and reports directly to the State

Council. In practice, a precise separation between them is quite difficult

due to the confusing information published about it and even the pecu-

liar characteristics of what in the West is understood as Chinese privati-

zation. Understanding the evolution of the large Chinese company, espe-

cially in the oil sector, is relevant to understanding the country’s develo-

pment strategies.

Therefore, in this paper, we believe that in order to comprehend

the activity of Chinese companies abroad, one must first understand the

companies themselves. For example, the 13th Five-Year Plan formalizes

initiatives such as One Belt, One Road and Made in China 2025, which are

basically articulated within Chinese state-owned enterprises. Since the

promulgation of these plans, scholars such as Majerowicz and Medeiros

(2018) have pointed to the general orientation of Chinese policy to rea-

ch deeper positions in the international value chain. Thus, the choice of

SINOPEC as the object of study for this paper occurred for four main

reasons: (i) its investments in South American countries, such as Rep-

sol-SINOPEC, especially its Brazilian pre-salt projects; (ii) is one of the

oldest Chinese companies and has experienced - as well as other large

Chinese companies in the oil sector - structural transformations (‘corpo-

ratization’), internationalization and, more recently, technological mo-

dernization and (iii) productive relationship confronts it with guaranteed

access to oil and price stability in China and (iv) the company has built

a strategic organizational policy to respond to changes in the Chinese

domestic market as well as international competition requirements. The

main objective of this paper is to analyze Sinopec, using the following

elements: (i) theoretical review of the Chinese oil industry and the Chi-

nese state-owned enterprise and (ii) annual Sinopec reports and Xinhua

network reportage, as well as notes published on the State Council websi-

te. In addition to this introduction and the final considerations, this paper

is divided into two main sections: (i) it will present the general context

of the oil and petrochemical industry in China and (ii) analyze the essen-

tial aspects of the evolution of Sinopec within the Chinese development

strategy.

Company and national development strategy: oil and gas industry in China

In 2011, China became the world’s largest energy consumer and

the second-largest oil consumer, coming from a scenario that began in

1993 when it became a net oil importer. Estimates from the International

Energy Agency (IEA) currently indicate that 85% of China’s domestic de-

mand is met by imports, even after having remained as one of the largest

producers throughout the 1960s and 1970s. In 2006, its oil consumption

was 353 million tons with persistent annual increases, until it reached 578

million tons in 2016. Production did not keep pace with this growth. In

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2006, Chinese oil production was 184 million tons; in 2016, the country

3. It is what a given country can reason-

produced 199.7 million tons of oil. In addition, its proven reserves³ tota-

ably count as quantities of oil available to

led 16.4 billion barrels in 1996, increasing to 20.2 billion barrels in 2006

be marketed (‘commercially recoverable’)

from a given date. The exploration

and 25.7 billion barrels in 2016 (BP, 2017). The level of proven reserves in

of these deposits will depend on the

China has not grown much over the years, which may have been one of

economic conditions, the operational

methods, as well as on governmental

the key variables in the definition of the sector’s development strategies.

regulations.

Adapting the planned rates of economic growth, changes in the

population’s consumption patterns, as well as the development and in-

ternational presence guidelines expressed in successive five-year plans to

the functioning of the energy sector is a challenge. These challenges are

not limited to the institutional structure of China’s energy industry, after

all, supply and energy efficiency are completely attached to the support

for the country’s economic development model. Aspects such as conser-

vation, emission reduction, and use efficiency increase make up the most

recent premise of the country’s energy policy. At the beginning of the 21st

century, imported oil accounted for 32% of domestic consumption, and

in 2012, it increased to 57%. Oil and gas transportation challenges have

been overcome with an increase in gas pipelines, although geopolitical

risks remain high. In 2012, there were 70 thousand kilometers for oil and

40 thousand for natural gas. In this regard, agreements with neighboring

countries and state support for the construction of transport logistics are

key (MEIDAN, 2016).

In such scenario, large national oil companies continue to be the

main agents in implementing the guidelines included in the five-year

plans, even though they are subject to a greater number of requirements.

This section seeks to clarify the construction of large Chinese oil compa-

nies and the institutional structure of this industry.

Resource allocation through the formation of state-owned corpora-

tions and the oil and gas industry in China

Initially, during the Maoist period, the Chinese oil and gas industry

was erected under the premise of energy self-sufficiency. The discovery

of oil in northwestern China in the late 1950s, more specifically in Da-

qing, located in the Heilongjiang Province, represented a solution to the

interruption of technical and economic cooperation with the USSR given

the Sino-Soviet conflict. The share of oil in China’s energy matrix went

from 2.5% in 1960 to 13.5% in 1968 and this industry has become a pillar

industry within the PRC’s state planning. The trajectory of the Daqing

well has become a model (‘spirit of Daqing’) to China’s long-sought pro-

ductive development and led to the emergence of a political oil elite - ‘oil

class’ -, which put the matters of this industry in evidence in the ensuing

five-year plans - thus, fiscal and political resources -, at least until the

Cultural Revolution (LIEBERTHAL; OKSENBERG, 1988). Regarding

the government-company relationship of this period, Nolan (2001) em-

phasizes that there have always been doubts about the Daqing format,

i.e., whether it should be a company or an oil well.

Despite a crippling interregnum for the ‘oil class’ (1966-1976), coal

and oil production expanded annually at a 13% average rate, and by 1978

the country was the fourth largest energy producer in the world and the

third largest consumer. Industrialization and urbanization on an intensi-

Rubia Cristna Wegner, Marcelo Pereira Fernandes Business and development strategies in China: inferences based on the evoluton of SINOPEC

ve scale boosted the demand for oil, although there was a logistical mis-

match between oil production and exploration and the possibility of mee-

ting the demand of industrial consumer centers. It was estimated that in

the 1980s China would become the world’s oil giant. However, in 1979,

production grew by only 2%, and between 1979 and 1983, it stagnated

at 100 million tons, while investment in the sector fell. In 1984, produc-

tion increased again to 137 million tons, and the country, contrary to

the World Bank predictions, exported the largest volumes in its history

(CHOW, 1991).

Thus, in the Maoist period (1949-1976), the oil industry experienced

considerable advances in exploration, extraction, as well as in transpor-

tation and conservation techniques, though using obsolete techniques

compared to developed countries. At the end of the Cultural Revolution,

the political oil class recovered its participation, but investments in the

sector remained low. Even with a significant recovery of the volumes pro-

duced, a short-term institutional action was observed in 1984. The con-

cern consisted in maximizing short-term production, which prevented

China from facing its geological and technological limitation. Supply and

demand were determined by quotas, product prices were kept low and oil

wells were not allowed to withhold revenues.

Incentives of productive units to increase their productivity were

minimal, and they remained dependent on the central government to

make new investments. In order to meet the demand for industrializa-

tion and urbanization deepened by the 1978 reforms, new oil wells would

have to be drilled, and exploration techniques would have to be impro-

ved. Chow (1991) believes that throughout the 1980s the State Council

has sought to correct the policy error of the 1970s, expanding exploration

efforts in order to increase the country’s reserves. The premise of self-

-sufficiency shifted to decentralization and corporatization in order to

become a business-oriented policy.

All oil exploration, production and refinery construction activi-

ties were under the direct control of the Ministry of Petroleum Industry

(MPI). State planning organized or centralized decisions and operations

of production, transportation, administration and marketing of oil and

its by-products, as well as exploration campaigns and provision of state

financial resources (ZHANG, 2004). Until the 1980s, China’s petroleum

and petrochemical sector operated under a single large company run by

the central ministries. Domestic prices were not formed according to the

rules of the international market. Two major changes were conducted in

the early 1980s, the decentralization of control, with the creation of large

corporate groups, and the introduction of the responsibility system, follo-

wing the example of agriculture.

Chinese oil companies used to play the role of ‘administrative enti-

ties’, more so than of ‘economic entities’. The Central State Council main-

tained its authority over pricing, production and distribution targets for

oil products, as well as strategic investment decision-making (ZHANG,

2004). With reforms toward price liberalization, labor and production

costs started to rise and companies incurred higher costs, while having to

act to contain the ongoing inflationary process. The scenario presented

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 70-93

on the occasion of the 7th Five-Year Plan justified that, in 1989, the State

Council decided that the sector would undergo further reforms, which

should be more gradual and imply greater state control (KONG, 2010).

The State Council opted for a reform of the institutional structure

of its huge sector, instead of assuming a great risk under a big contract

system, in which companies would have to produce 2mb/d or 100 million

tons. The first stage consisted of the creation of two large companies:

(CNPC) and (Sinopec) and a smaller one, the (CNOOC). In 1983, Sinopec

(downstream) was created through a merger of the Ministry of Petroleum

Industry (MPI) and the Ministry of Chemical Industry (MCI), maintai-

ning a significant part of the bureaucratic cadre of both ministries in its

management. It was a ministerial-level company under the direct super-

vision and control of the State Council. Its responsibility was to formu-

late refining and petrochemical policies - including the development of

resource allocation and pricing plans -, besides producing to serve the do-

mestic market. Sinopec was meant to be centralized as a modern global

company, while its subordinate companies maintained great autonomy

and developed a corporation identity in the opposite direction of their

parent company.

In this context, in order to respond both to the weakening of the oil

industry and to the rise in inflation that contributed to the 1989 protests,

there was a period of intense discussion and political experiments within

the State Council and the leading group in the early 1990s, which gave rise

to the large oil business groups. The decision to modernize the oil indus-

try by dividing it in downstream, upstream and midstream did not fit the

allocation of resources via market or the responsibility system. A two-tier

system was introduced: refined products obtained from low-price crude

oil should be sold at a low price and the rest at high prices (NOLAN, 2001).

In 1993, price liberalization began, and the state stopped selling crude oil

at the State Low Price. Faced with domestic demand pressures, the State

Council allowed a growing commercialization outside state allocations,

which resulted in a chaotic situation.

In the mid-1990s, consumption began to outpace production and

refined products were also included in price liberalization. In 1997, the

warning signal was triggered: international oil prices fell by 15% and do-

mestic prices did follow the drop. Crude oil users were under great pres-

sure, which encouraged smuggling. In 1998, there was little doubt that it

was essential to increase competition among state-owned enterprises. In

1998, the MPI was reorganized into CNPC (upstream) at the bureaucratic

level. CNPC then gained control over the assets that used to belong to the

MPI, which was a milestone. A market orientation coordinated by the sta-

te was initiated among the companies in the sector. The price system for

crude oil was changed and adapted to the international market. Reforms

are now under way to separate government bureaucracy from business

operations, including authorization to retain profits.

At the end of the 1990s, the central government began to restructu-

re the functions and activities of the main state-owned enterprises to raise

the production capacity of the oil industry. Company verticalization was

one of the initiatives. Resources of large state-owned enterprises were

Rubia Cristna Wegner, Marcelo Pereira Fernandes Business and development strategies in China: inferences based on the evoluton of SINOPEC

reallocated to form big vertical groups that could perform other activities

along the production chain. In addition, the State Council allowed the

entry of foreign companies to function as an instrument of technological

and managerial upgrading (FRISCHTAK; SOARES; O’CONNOR, 2013).

In the face of the imminent competition with foreign companies, such as

Exxon Mobil and British Petroleum, the Chinese government carried out

the broadest restructuring of the petrochemical and oil industry. After

the establishment of the Shanghai and Shenzhen Stock Exchanges in

1990, public listing was used since the mid-1990s as a controlled privatiza-

tion tool of the state-owned enterprises that had a competitive potential

and of the pillar industries. It was a period of overwhelming pragmatism,

in which China’s external presence and economic growth depended on

the introduction of capitalist tools in both the business sector and the

4. We suggest reading Okazaki, Hattori

financial system⁴. Since 2001, China’s capital market segmentation has

and Takahashi (2011).

been in A Shares, which refer only to Chinese companies and are listed in

Renminbi. Only Chinese citizens can trade A Shares. H shares are traded

on the Hong Kong stock exchange and play a growing role in the public

listing of Chinese companies in general.

In 1999, Sinopec and CNPC assets were organized geographically

within China: East and South for Sinopec. It transferred 19 petrochemical

companies to CNPC, 14 of which were production units and 5 commer-

cialization units. CNPC transferred 12 companies to Sinopec, 11 of which

were in production and exploration. However, “The two giant compa-

nies were empowered by the State Council to make their own investment

decisions, including forming joint ventures with foreign companies and

raising their own financing”. (NOLAN, 2001, p. 472). As in other pillar

industries, there was a separation between core business activities, whi-

ch became joint stock companies with listed shares - in this case, Sinopec

Corp. - and non-core business activities, which became limited liability

companies (subsidiaries).

The formation of large Chinese corporations (or corporatization

process) occurred as competition with global companies became immi-

nent, given national growth and development objectives. State-owned oil

exploration and refining enterprises - such as the Sinopec case analyzed

here - as well as metallurgical, electrical, and military equipment enter-

prises became large corporations, following the policy of mergers and ac-

quisitions in the late 1990s, which included their subsidiaries and culmi-

nated in a vertical integration. These companies were internationalized

in the 2000s (going out), after experiencing a new reform that made them

business corporations and their subsidiaries limited liability companies.

With the administrative decentralization at the beginning of the

21st century, the State Council begins to face another challenge: large

state-owned oil companies were integrated, while the central adminis-

tration of the oil industry remained fragmented. In 2003, following these

reforms, the sector experienced a phase in which the premise was the re-

construction of its productive capacity. The creation of the State-owned

Assets Supervision and Administration Commission of the State Coun-

cil (SASAC) in 2003, and the recentralization of the energy authority in

2008 with the creation of the National Energy Commission, were measures

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 70-93

aimed at regaining central government’s control over the oil industry.

SASAC is responsible for the executive control over the policy of the cor-

poration (state-owned enterprises in general, in which they hold a stake).

It has power upon regulation reforms regarding state-owned enterpri-

ses, strategic investment thinking, financial planning of the corporation,

asset management, and property rights registry. SASAC may be conside-

red as the representative of a modern system of property rights, i.e., an

agent of state ownership in the large state-owned enterprises (CHEN,

2013). SASAC is subordinated to the State Council and to the Central

Organization Department (CDO), which is controlled by the (CPC), and

determines which CPC cadre will hold executive positions in Chinese

state-owned enterprises.

On the other hand the entrepreneurial restructuring of the sector

in 1998-1999 and the institutional restructuring in 2003 did not reach a

final design. In the 2000s, large Chinese oil and gas companies became

quite powerful inside China, gaining autonomy from the government

within the framework of the going out policy. In 2011, Beijing reorgani-

zed the executive cadre of CNPC, CNOOC and Sinopec (groups), evi-

dencing (or retaking) CPC’s control over the firms of the industries that

are pillar for the country’s economic development. In the same way,

they tried to control the enrichment of the executives of the oil compa-

nies and open the way, through a severe policy of fight against corrup-

tion, to promote a certain restructuring of the sector, so that the State

Council would not have its action limited in the companies of the oil

and gas industry. Finally, the 12th Five-Year Plan (2011-2015) established

among its missions that the State Council should redistribute wealth

from its corporate entities to families. The growth of large Chinese oil

companies throughout the first decade of the twenty-first century has

challenged the CPC’s governance of SOEs and increased competition

among these companies.

BRI, Made in China 2025, and the activity of Chinese state-owned

enterprises: a new impulse for large state companies

The Belt and Road Initiative (BRI) was officially announced by Xi

Jinping in 2015, but its design was launched in 2013. Since then, it has

become China’s key foreign policy project, especially within its Asian

neighbors, as well as African and European countries. In fact, this initia-

tive has led to increased investment by Chinese companies at a time of

comparatively lower economic growth rates (OCDE, 2018).

Formally, BRI consists of 6 (belt) routes or main corridors, na-

mely: (i) New Eurasia Land Bridge (western China to the west of Rus-

sia); (ii) China-Mongolia-Russia (northwestern China to the southeast

of Russia); (iii) China-Central Asia-West Asia (west of China to Tur-

key); (iv) China-Indochina Peninsula (southwest China to Singapore);

(v) Bangladesh-China-India-Myanmar (southwest China to India) and

(vi) China-Pakistan (west/south of China to Pakistan). The (Road) con-

nection occurs through the following officially disclosed routes: (i)

China-Indian Ocean-Africa-Mediterranean, (ii) China-Oceania-South

Pacific and (iii) China-Europe-Arctic Ocean (CHINA, 2017). There are

at least 68 countries involved with 270 projects signed, totaling US$

Rubia Cristna Wegner, Marcelo Pereira Fernandes Business and development strategies in China: inferences based on the evoluton of SINOPEC

900 billion. More than agreements for physical connection infrastruc-

ture projects, BRI is a multilateral organization between developed

and developing countries around issues such as investment promotion

and trade opening.

The initiative marks the ‘dream of the great rejuvenation of the

Chinese nation’. Not only because it revives the silk route of imperial Chi-

na in the 21st century, but also because it establishes a structural chan-

ge in the international insertion pattern of this economy. Made in China

5. It was launched on May 19, 2015 as a

2025⁵ can be understood as a complement to this initiative. The MDI

newsletter by the State Council.

was developed by the Chinese Academy of Engineering and the Chine-

se Academy of Sciences based on the German program Industrie 4.0 and

consists of major projects aimed at making the Chinese industrial sector

able to compete with advanced nations and face competition in wages

with neighboring nations in Southeast Asia. Moving from ‘factory of the

world’ to global industrial power and becoming a world power in indus-

try research and development in 2049 is one of the main premises of the

Chinese economic development project (EUROPEAN CHAMBER, 2017).

Some of the major projects of MIC 2025 include building industry in-

novation centers, intelligent and sustainable manufacturing, innovation

in disruptive equipment, such as electric vehicles, sustainable trains, etc.

Projects of this size include 10 sectors considered key, such as aerospa-

ce equipment, robotics, electric and low consumption vehicles, electrical

energy equipment (RIHO, 2015). Industry remains the engine of the cou-

ntry’s economic growth, but it assumes that a world power must have a

technologically developed industry.

In this context, companies, especially the state-owned ones, are

challenged in terms of management techniques, the role of managers,

and procedure standardization, i.e., they have to boost R&D and pro-

duction. The goal of diversifying the energy matrix and tightening the

policies regarding large oil companies renews the strategic objectives for

the industry. It includes hunting high executives and less communication

between the top managers of these companies and the State Council, ma-

king the implementation of pricing and fuel certification policies stricter,

and opening international competition in products such as natural gas.

At the beginning of the first term of Xi Jinping, it was expected that his

actions would be aimed at reforms to open the Chinese economy, which

in fact did not happen. MIC 2025 maintains traditional Chinese industrial

policy mechanisms - such as subsidies and state control - including mer-

gers and acquisitions of state and private companies.

Resource allocation via the formation of state corporations in China: the

Sinopec case

In order to understand the growth of Sinopec from 1983 to 2016,

some notes are necessary: (i) the existence of a group and a corporation

bearing the name Sinopec is the result of a property reform carried out

in the 1990s, which separated operational activities and generation and

retention of profits from the State Council - the corporation is constitu-

ted of core businesses, and the group of non-core ones (See section 2.1);

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 70-93

and (ii) in the early 2000s, also following the strategy of increasing the

efficiency of state-owned enterprises, it was transformed in a joint-stock

company, i.e., the corporation China Petrochemical Corporation (Sinopec

Group Company) was established by transferring its core businesses as well

as its assets and shares to China Petroleum & Chemical Corporation (referred

6. The valuation of assets was carried

to as, the corporation)⁶. There is a hierarchy between Sinopec Corp. and

out jointly by China United Assets

its subsidiaries, by which they operate in specialized segments within the

Appraisal Corporation, Beijing Zhong

oil industry, and Sinopec Corp. holds control over all of them. Therefore,

Zheng Appraisal Company, CIECC

Assets Appraisal Corporation and Zhong

(iii) the company that has to report to SASAC (i.e., the State Council) is

Fa International Properties Valuation

Sinopec Group, the parent company of Sinopec Corp. It should be empha-

Corporation (“registered valuers”) in RMB

sized that this division, is not fully elucidated on their annual reports or

98,249,084,000 (SINOPEC, 2009).

even their respective websites.

Throughout the 2000s, Sinopec Corp. gained strength, becoming

one of China’s largest energy and chemical companies, integrated in

upstream, midstream and downstream. Its main operations include explo-

ration and production, transportation via pipelines, oil and natural gas

marketing, petrochemicals, synthetic fibers, fertilizers, export and im-

port, research and development (R&D), development and implemen-

tation of information technology. Its operations in several segments,

besides exploration and production, places it in a prominent position in

terms of policy development and execution. The company’s indicators

and lines of action exert influence upon different productive sectors in

terms of cost of life and national energy security, especially due to its

energy efficiency.

Its shares listed on the Hong Kong stock exchange are denomi-

nated H-Shares, while the ones traded in Shenzhen and Shanghai are

A-Shares. The shares of state-owned enterprises, such as its parent com-

pany China Petrochemical Corporation, are state-owned shares. In 2001,

7. The shareholders and their respective

there were 5 shareholders with state-owned⁷ shares - Sinopec Group alo-

equity stakes were as follows: China

ne held 55% of interest - and other 5 H-Share shareholders - including

Petrochemical Group Company (55.06%),

HKSCC⁸ with 10.33%. In 2005, as part of the launch of the go global

China Development Bank (10.12%),

China Cinda Assets Management Corp

strategy, this composition changes considerably: China Petrochemical

(10.05%), China Orient Management

Corporation increases its stake to 71.2%, and HKSCC becomes the only

Corp (1.5%) and China Huarong Asset

H-share holder. The others become 4 state-owned funds and 4 A-Share

Management Co. (0.68%).

shareholders. Since 2008, China Petrochemical’s shareholding has in-

creased, surpassing 70%, while HKSCC’s reached more than 20% in

8. Hong Kong Securities Clearing Com-

2016. The other A-Share shareholders take turns with interests that do

pany Limited (HKSCC).

not reach 2%, each. It is noteworthy that as of 2013 the company’s re-

ports will include the names of A-Share shareholders in Mandarin, but

no longer in English (HKSCC, 2014).

Oligopoly and vertical integration as engines of sectorial development in

China: Sinopec

The change in the organizational structure of Sinopec in 1999,

when the company became a joint-stock company with the creation of

Sinopec Group, represented a fundamental step towards a new expansion

trajectory. From the point of view of Sinopec, its vertical integration with

CNPC allowed both companies to acquire complementary assets, R&D

Rubia Cristna Wegner, Marcelo Pereira Fernandes Business and development strategies in China: inferences based on the evoluton of SINOPEC

capacity, and articulate their technology in upstream and downstream. Si-

nopec and CNPC joined the international oil and gas market. Both have

grown their assets and come to dominate China’s oil and gas industry. In

practice, their financial autonomy has also allowed them to expand in the

global market in terms of oil exploration and production opportunities,

which especially over the course of the 2000s.

Regarding Figure 1, it is important to clarify that the core acti-

vities of Sinopec Corp. are in exploration and production, refining and

chemistry, and marketing and distribution - and therefore it operates

in midstream, upstream and downstream. Its main products are crude oil,

petroleum derivatives, natural gas and chemical industry products (e.g.,

synthetic rubber, ethylene, etc.).

Figure 1 - Sinopec Corp.: Organizational structure

Source: Sinopec (2015).

The oil and gas industry operates in China under an oligopoly, in

which price formation is determined by the State Council, and imple-

mentation and supervision by the NDRC. When it changed into a publi-

cly traded company, its pricing and production decisions became more

complex, since they had to ensure profitability and also comply with na-

tional price rules. Chart 1 shows some facts about its pricing policy in the

Chinese scenario of the oil and gas market. Facts are based on informa-

tion provided by the company itself. Considering the period 2001 to 2016,

Sinopec Corp.’s pricing policy combined specific distribution strategies

and diversification of natural gas production. Strategies included impro-

ving its logistics network and establishing contracts (coordination) with

crude oil suppliers. Coordination has been Sinopec Corp.’s main strategy,

due to the national scenario.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 70-93

Chart 1 - Segmentation of Sinopec Corp.’s market and distribution strategies

Period

Domestic scenario

Sinopec’s price policy

Market and distribution policy

Refined products market was not well

Prices started to follow Singapore, New York

Coordination with other suppliers. Brought

developed. Disorganized competition. Pricing

and Rotterdam international prices. State

difficulties with pricing mechanism to

mechanism for refined products made refine-

Council set domestic market fluctuation at

central government.

2001-2006

ries hesitate.

8% instead of 5%. Could have increased

Increased number of gas stations. Incre-

Domestic crude oil price followed interna-

corporations autonomy to adjust prices.

ased coordination with COCO companies

tional prices. Demand for refined products

Remained affected by pricing policy (spread

(company-owned and company-operated).

increased a lot.

between domestic and international).

International prices rose significantly and

Effort to ensure supply. More intensive use

then fell sharply. Domestic petrochemical

2008-2009

of pipelines. Positive changes in quality

Concern about meeting increased demand.

prices fell sharply. In 2009, demand for refined

standards.

products increased 10.2%.

Central government made 8 scheduled

Increased its market share by using coordi-

price adjustments to reduce spread

Intensification of crude oil price fluctuations.

2012

nated logistics, improving quality control,

between prices charged by corporations

Number of vehicles in circulation increased.

and implementing operational adjustments.

and the ones indicated by the State Council

formula.

Domestic prices more subject to international

price fluctuation. Change in consumption

Implementation of program for improved

Had to deal with crude oil price fluctua-

2013-2015

structure, continuous increase in demand for

quality control. Production of natural gas.

tions. Diversify energy sources.

higher quality refined products. Demand for

Increased pipeline network.

diesel fell considerably.

Demand for refined products increases timidly

Followed strategy of investing in gas

2016

Price setting following floor price.

– gasoline increased 1.3% and diesel 2.2%

pipelines and expanding sources.

Source: The authors (2017), based on company’s annual reports.

As the information in Chart 1 indicates, the domestic demand for

refined petroleum products not only increased but also became sophisti-

cated, i.e., the Chinese urban population started to demand higher quality

fuels. Even though price control by the State Council via NDRC has decli-

ned compared to 2001, it still persists. Fuel prices influence not only the

cost of living of the population but also the cost of production. Thus, the

role of a company in a socialist market economy, even if it has financial

autonomy, is restricted by decision limits regarding price mechanisms.

The data in Figure 2 suggest that the fuel price index has always re-

mained at higher levels than the general price index since 1998, when the

oil and gas industry was restructured (corporatized). As a net importer of

crude oil, the dependence of China’s oil and gas industry on the internatio-

nal price trajectory is permanent, as the information in Chart 1 suggests.

Its national oil and gas companies - Sinopec, CNPC, CNOOC, PetroChina

- play a fundamental role in guaranteeing the supply of these products at a

certain price. However, according to the data in Figure 2, fuel price trajec-

tory has reached much higher levels than the general price index since 2000.

Between 1994 and 1999, the fuel price index remained closer to the general

price index. With the vertical integration of the sector, the distance between

the fuel price index and the general price index became larger. Between

2000 and 2011, it can be said that fuel prices have always been higher than

the general index. This distance decreased considerably since 2013, when

the State Council changed its policy towards the sector. That is, although it

is said (MEIDAN, 2016) that Xi Jinping’s anti-corruption policy is mainly ai-

med at increasing the efficiency of companies in the sector, there are already

perceptible results (Figure 2) regarding the cost of living of the population.

Rubia Cristna Wegner, Marcelo Pereira Fernandes Business and development strategies in China: inferences based on the evoluton of SINOPEC

Figure 2 - Evolution of general price index and general index of fuel prices in China

(1994-2015)

Source: The Authors (2017) based on China Statistical Yearbook (2016).

The multidimensional and departmentalized format of the large

enterprise is studied for large traditionally established firms, which have

accompanied and induced all major changes in the patterns of competi-

tion, market structure and sectoral innovations of capitalism. Chinese

companies, such as SINOPEC, exhibit a complex structure, which can

be linked to that traditional structure. However, its division in Sinopec

Group and Sinopec Corp represents a link to both its growth strategies

and national development policies. The Sinopec Group are related to

the formulation of general policies of human resources, external affairs,

science and technology, planning and development, among others. The

corporation - Sinopec Corp -, in turn, is formed by the articulation bet-

ween Sinopec Group, public and institutional investors (SOE’s and the

Chinese government). Its organization, its departments, reflects the im-

plementation of the Sinopec Group guidelines, as outlined in Chart 1

reflect a upward trend in fuel and energy prices in China, which has led

to pressures on Petroleum.

Energy development and national sovereignty: diversifying and meeting

the demand

In this item, we seek to raise some indicators of SINOPEC Corp

in terms of production growth and strategy. At the end of the 1990s Si-

nopec produced 0.78 million barrels per day (NOLAN, 2001). In 2008,

the company was producing 322 million barrels (MMbbl) of crude oil

per day, 371 million barrels or equivalent (MMBOE) of oil and gas and

293 billion cubic feet (BCF) of natural gas. Not to mention its refining

capacity of 175 million tons in 2008, since refining is its original core

business. Between 2001 and 2008, the company expanded considerably.

On the other hand, between 2008 and 2016, the company significantly

changed its production strategy. In the scope of the central government’s

goals of diversifying China’s energy matrix, natural gas became the main

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 70-93

product of Sinopec Corp. Its production increased to 766 billion cubic

feet in 2016, at the expense of crude oil, which dropped to 303 million

barrels. While CNPC’s strategy is to integrate its activities and increase

its market share in downstream, the main strategy of Sinopec Corp. is to

acquire more assets in natural gas (EIA, 2015). Chemical products have

also gained more space in its product portfolio, especially synthetic re-

sin: it starts at 9 thousand tons in 2008 and reaches 15 thousand tons in

2016 (SINOPEC, 2009; 2017). The data in Table 1 provide evidence of the

evolution trajectory of the production levels at Sinopec Corp. The com-

pany continues to be a leader in downstream.

Table 1 - Sinopec Corp.: exploration and production data (2008-2016)

2008

2009

2010

2012

2014

2015

2016

Oil and gas (MMBOE)

370.87

377.45

401.42

427.95

480.22

471.91

431.29

Crude Oil (MMbbl)

322.02

327.62

327.85

328.28

360.73

349.47

303.51

Natural Gas (bcf)

293.07

299.01

441.39

598.01

716.35

734.79

766.12

Reserves

Proven reserves of crude oil and natural gas (MMBOE)

2,961

2,920

3,963

3,964

2,243

1,552

Proven crude oil reserves (MMbbl)

6,959

6,739

2,888

2,843

2,243

1,552

Proven natural gas reserves (bcf)

4,121

4,043

6,447

6,730

7,570

7,178

Source: Sinopec annual report several years.

*This year, data disclosure format was so detailed it was difficult to compile it for

presentation.

Sinopec was one of the market instruments used to address the

complexity of the country’s supply and access to oil, and to diversify sour-

ces. Between 2008 and 2016, even in a scenario of oil price reduction, Si-

nopec Corp. maintained its investments in gas exploration projects, and

oil exploration and production, including well discoveries in different re-

gions of China. In 2012, the company increased its product mix, with a

larger production of items such as gasoline, jet fuel and high value-added

products (SINOPEC, 2013). This change happened due to fluctuations in

the international oil price, which jeopardized the central government’s

goals of providing domestic energy supply.

The projects are in line with the assessment of Wang (2016) that

the strategy of the large Chinese state-owned oil and gas companies, es-

pecially Sinopec, is to integrate oil and gas, petrochemical and renewable

energy businesses. The company has expanded its oil and gas exploration

and production (upstream) strategy. As Wang (2016) highlights, the deve-

lopment of upstream operations occurs in northern China, in the Shengli

well, Tahe fields, and gas pipelines. The Mineral Resources Law of the

People’s Republic of China establishes that mineral resources belong to

the State, property rights are state-owned and exercised by the State Cou-

ncil, and exploration licenses are granted by departments.

However, in 2013, Sinopec Corp. decided to postpone many of its

planned downstream investments due to refinery overcapacity in China,

along with serious environmental disputes. Figure 3 begins the histori-

cal data series in 2008, since the company’s annual reports did not inclu-

Rubia Cristna Wegner, Marcelo Pereira Fernandes Business and development strategies in China: inferences based on the evoluton of SINOPEC

de information on its refining capacity until 2007. In those years - until

2008 - Sinopec Corp.’s refining operations relied primarily on crude oil

imports or companies such as CNPC and PetroChina to meet the natio-

nal demand for fossil fuels. In 2006, 70% of its source of crude oil was

imported (more than 100 million tons). The data in Figure 3 suggest that

the volume of gasoline, kerosene and diesel sales has evolved above the

production capacity of Sinopec Corp., and refining efficiency has been

maintained at more than 95% each year (SINOPEC, 2007).

Figure 3 - Sinopec Corp.: evolution of refining capacity in million tons (2008-2016)

Source: The authors (2017), based on company’s annual reports.

In this scenario, the State Council has encouraged competition in

refining to meet the domestic demand. The atomization of refining is a

constant reality in China. In the 1980s and 1990s, when the State Council

tried a non-capitalist and modern company format, the number of refi-

neries increased significantly, which reduced Sinopec Corp.’s refining ca-

pacity. More recently, this ‘phenomenon’ has happened again with small

companies known as teapots - small refineries which, despite not having

a letter of credit, have fostered the positive trade balance of oil and oil

products in China. However, this state initiative to stimulate competition

in refining has proved negative for its refining capacity.

It is correct to assume that the chemical products operation is the

one that has experienced greater diversification. This decision of the cor-

poration cannot be considered apart from the group. A State logistics and

infrastructure initiative as Belt and Road (BRI), launched within the fra-

mework of the ‘Chinese dream’ or the ‘rejuvenation of the nation’ and

which has been a symbol of the country’s external presence, is an oppor-

tunity for the Chinese oil and gas industry to expand its capacity to trans-

port imported oil.

In this article, we intend to deal with the elements that allow

us to understand Sinopec - traditionally studied by Western authors

as a purely inefficient company - as a multidimensional firm that has

been consolidating itself as an administrative organization since the

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 70-93

1980s, reflecting dynamic responses to the administrative structure to

Chinese national economic development guidelines - here a different

element compared to other oil companies. Still, the distribution of re-

sources to Sinopec and its expansion of operations to different markets

- natural gas and operation in new countries - reflect a management

response focused on its growth. Expansion of the company has been

built by productive opportunities for the construction of new produc-

tive capacities.

State-owned enterprise in China have always played an im-

portant role in the Chinese economy and maintain - despite the va-

riety of readings on their influence on the direction of policies in

the long-term accumulation strategy - their economic legitimacy in

the country. The organizational structure of Sinopec, presented and

discussed in this subsection, exposes a governance that responded to

the role conferred to Sinopec in the integration to the international

market, to forms of financing via share systems. Above all, it expo-

ses a dynamic and pragmatic response from the central government

regarding market ownership and structuring - demarcating competi-

tion between companies in the sector. In fact, state-owned enterprise

constitutes, as Naughton and Tsai (2015) point out, the nucleus of

“market socialism with Chinese characteristics”, set out in the coun-

try’s Constitution and reaffirmed in all official government and CPC

documents. State-owned enterprise thus makes the structure of a go-

verning party fruitful.

Profitability of the Chinese State-owned Enterprise vis-à-vis National

Economic Development Strategies

In this subsection, we seek to present indicators related to the

expansion of Sinopec, that is, its market and productive capacity buil-

ding are articulated by its managerial capacity. In the 2000s, the Chi-

nese government ostensibly encouraged the internationalization of oil

companies to acquire and control oil exploration and development pro-

jects abroad. The fulfillment of its internal demand and the reduction

of its dependence on the trajectory of international oil prices are some

of its main motivations. Between 2003 and 2012, 85 Chinese investment

projects in the world’s oil and gas sector were announced, worth US$

130 billion. Sinopec Corp. had 35 announced projects (US$ 65 billion),

a significant participation in the State Council’s internationalization

strategy. Its internationalization is one of the instruments for China

to ensure access to sources of crude oil. However, the data in Figure 4

suggest that the company’s production of crude oil abroad is still much

lower than its domestic production, not representing 15% of Sinopec

Corp.’s total oil production in the period considered. From 2009 to 2013,

this share was even lower, ranging from 8.2% to 5.6% (SINOPEC, 2003;

SINOPEC, 2014).

Rubia Cristna Wegner, Marcelo Pereira Fernandes Business and development strategies in China: inferences based on the evoluton of SINOPEC

Figure 4 - Evolution of the share of crude oil production abroad in relation to domes-

tic production (2008-2016)

Source: The authors (2017), based on company’s annual reports.

As of 2008, all the company’s annual reports reinforce the commit-

ment to its profit orientation, being attentive to the promotion of cost

discipline and eliminating low-efficiency gas stations. Sinopec joins other

Chinese state-owned enterprises whose operations must serve private

and state interests (KAPLINSKY, MCCORNICK; MORRIS, 2007).

Although it is a public company, its growth is dependent on the

Chinese long-term development strategies. In the last few years, some

phases can be highlighted, namely: (1st) Strengthening of the go out stra-

tegy between 2005 and 2008; (2nd) Centralization and operational ex-

pansion of core businesses in 2008; (3rd) Peak of the period of expansion of

investments abroad and of oil prices in 2009-2011. Expansion of chemi-

cals and natural gas operations; (4th) Revision of management and stra-

tegies after growth came to a halt, 2012-2015; (5th) Belt and Road Initiative

(BRI), from 2016.

In 2008, Sinopec Corp. concentrated its core business activities by

both centralizing sales and acquiring refinery, oil production, and gas

pipeline assets from China Petrochemical Corp. There were also improve-

ments in oil exploration and production technology - such as the develo-

pment of the Puguang gas well. The company’s operation scale increased

significantly in 2008. Compared to 2005, its operating income increased

81.7%, its total assets 40.8%, and the distribution of dividends was positi-

ve (SINOPEC, 2009).

Figure 5 suggests that since 2003 the company became efficient

in terms of its net assets structure compared to 1999-2002 levels, espe-

cially when associated with the period of high oil prices and the policy

of funding its internationalization. From 2010 to 2015, the decline is

constant until there is a rise in 2016. During this period, the company

experienced a strong restriction within the price policy adopted by the

State Council. The sector as a whole lost its communication channels

with the State Council and companies were forced to implement poli-

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 70-93

cies that raised their costs, such as reducing emissions and increasing

fuel quality. The reversal of this negative scenario in 2016 was mainly

due to the expansion and improvement of logistics in the crude oil mar-

keting thanks to BRI.

9. In its annual reports, this company

Figure 5 - Sinopec Corp.: evolution of return on liquid assets⁹, % (1999-2016)

presents its financial indicators - such as

operating income, return, net assets, etc.

- following the rules of China Accountig

Standards for Business Enterprises and

International Financial Reporting Stan-

dards (IFRS). That is, after presenting the

information according to China’s account-

ing standards, the company presents

them based on IFRS standards. In 2006,

the Ministry of Finance of the People’s

Republic of China (MOF) signed a new

set of accounting standards - Account-

ing Standards for Business Enterprises

(ASBEs) - which is convergent with IFRS

international standards and also with

Generally Accepted Accounting Principles

of the United States (US GAAP).

Source: The authors (2017), based on Sinopec Corp. annual reports.

In terms of net income, Figure 6 suggests that between 2008 and

2013 the company reached a considerable amount, while this upward

trajectory began in 2003, after its public offering. Although the com-

pany has advanced in its operation (Figure 1) and market strategies, its

profitability is closely linked to international oil price levels and to na-

tional policies. More specifically, the difference between domestic and

international prices. In 2008, the sharp fall in profitability shows this

restriction.

Figure 6 - Evolution of Sinopec Corp. (1999-2016) net profit in RMB million

Source: The authors (2017), based on Sinopec Corp. annual reports.

Rubia Cristna Wegner, Marcelo Pereira Fernandes Business and development strategies in China: inferences based on the evoluton of SINOPEC

Between 2008 and 2012, the increase observed in company as-

sets was basically due to a rise in oil prices. In 2012, the increase can

also be explained by an expansion in the operation scale and the im-

plementation of planned investments. Between 2013 and 2015, the

company strengthened its strategy of investing in the quality and ef-

ficiency of its operations. Figure 7 suggests that, as Sinopec Corp.’s

net profit grew steadily (2001-2007), shareholder composition chan-

ged in two ways: (i) Sinopec Group’s shareholding increased and (ii)

HKSCC’s shareholding also increased. While HKSCC’s interest in-

crease was gradual, Sinopec Group’s was abrupt. As early as 2003, its

shareholding increased considerably. In the domestic scenario, the oil

and gas industry faced a not so positive scenario in terms of purchasing

price (Figure 2) and the profitability levels of Sinopec Corp. (Figure 6

and Figure 7) followed that trend. Even with the advances in explora-

tion and production (Figure 2), the company’s production of crude oil

did not increase and its proven reserves maintained a significant de-

crease (Table 1). On the other hand, natural gas has become the main

product of the company (Table 1).

Figure 7 - Evolution of net profit paid to Sinopec Corp. shareholders (1999-2016) in

RMB million

Source: The authors (2017), based on Sinopec Corp. annual reports.

The data in Figure 8 suggest that in the period of the most se-

vere crisis, from 2012 to 2015, the ratio between net income and num-

ber of employees remained more stable compared to the evolution of

net income (Figure 6) and net income for shareholders (Figure 7). This

movement occurred through an increase in employee layoffs. In 2012,

there was a reduction of 1,024 employees; in 2013, there were 7,528 less

employees compared to 2012; the same pattern was repeated in 2014 and

2015. Between 2001 and 2015, workforce reduction was taken seriously,

with an average of 5,000 layoffs per year. However, in 2016 the number

of employees reached a higher level than in 2001.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 70-93

Figure 8 - Evolution of the ratio between net profit and number of employees of

Sinopec Corp. (2001-2016)

Source: The authors (2017), based on Sinopec Corp. annual reports.

Supporting a society that has become urban and industrialized

implies more complex decisions on production and investment for oil

and gas companies, and for Sinopec Corp. in particular. Since produc-

tion is no longer centrally planned, the prospects of sales in the Chine-

se domestic market are uncertain. Its financial autonomy, evidenced by

its transformation into a joint-stock company between the late 1990s

and the early 2000s, faces a number of constraints posed both by the

international price scenario and by the domestic scenario of the oil

and gas sector. Comparing the trajectory of data on profitability and

return on assets of Sinopec (Figures 6, 7 and 8) with data on prices - of

fuels and in general - (Figure 2), it is noted that the company is still

struggling to strengthen its competitiveness, besides international pri-

ce fluctuations and national regulations. In fact, crude oil production

has evolved much less than the production of natural gas and chemi-

cals (Table 1), and Sinopec’s production of crude oil abroad represents

only a small part of its total production (Figure 4), which indicates the

company has diversified its production in the oil and gas sector. Con-

ventional notions that it is an inefficient company whose function is

to stabilize prices and guarantee high employment levels do not hold

up (Figure 7). On the other hand, since it is a company whose majo-

rity shareholder is a state-owned enterprise (Sinopec Group) that holds

more than 70% stake, and whose directors are appointed by the CPC,

it cannot be considered independent of the five-year plans.

Final considerations

Sinopec can be considered a profit-oriented and shareholder-dri-

ven business involving a series of industrial processes in diverse seg-

ments of petroleum and petrochemical products. It can also be con-

sidered a business with a hierarchical administration based on orders

from executives. It is quite true that these executives are chosen within

Rubia Cristna Wegner, Marcelo Pereira Fernandes Business and development strategies in China: inferences based on the evoluton of SINOPEC

the framework of the CPC cadre, i.e., their guidelines for Sinopec Corp.

are not always in fact designed for Sinopec Corp. It is possible to distin-

guish different hierarchical levels, even though there is a latent conflict

in China over the remuneration of the executives of its state-owned

enterprises - especially over salary differences. In general, the treat-

ment given to Chinese companies in the Western literature is that of

companies or inefficient or growing due to state financial and technolo-

gical support. In this article, we sought to start a different perspective,

namely, to point out that the great Chinese company - conglomerate

or corporation, as it was called in this article - has its own codification

of the strategies to be adopted, as well as follows general policy focused

on its growth and expansion. On the other hand, they are state support,

which especially for the financing of R&D projects and internationali-

zation represents a possible competitive gain. Possible because the en-

vironment for innovation in China may be less favorable to companies

than its western competitors.

It should be noted that the company has developed an integrated

petroleum engineering system for oil and gas exploration and produc-

tion: prospecting, geophysics, drilling, well logging, mud logging, well

bottom operation, oil facility construction and machine manufactu-

ring. It is the largest in China in refining and marketing. It also controls

gas stations and distribution centers. In R&D activities, its focus is ups-

tream exploration and production, refining and petrochemicals, while

Sinopec and its subsidiaries independently develop specific technology.

A modern firm has two growth engines: (i) continuous - basi-

cally, growth produces more growth - and (ii) co-evolution - growth of

the firm and industry. It becomes clear that the question is not only the

emergence of the large modern enterprise, but also the emergence of

industry, an environment that influences the enterprise in terms of its

external resources. The industry is more subject to broader issues than

the firm is. In the case of the Chinese oil industry, many aspects must

be considered, but in these final considerations we would like to draw

attention to the antitrust and innovation laws.

The growth of Sinopec Corp. cannot be considered as a result

of its management capabilities alone. Its strategy of expanding assets

in exploration and production - especially in gas -, including the dis-

covery of new wells and the development of suitable technologies for

its exploration, is clearly related to Chinese national strategies and to

international competition. The challenges of management and profita-

bility modernization are increasingly present, and their confrontation

or solution depends on the policy guidelines of the State Council. If for

some scholars, it is agreed that China is a capitalist country, structures

like Sinopec contribute to raise doubts about this prognosis.

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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 94-111

Tecnologías emergentes, poderes en

competencia y regiones en disputa:

América latina y el 5G en la contienda

tecnológica entre China y Estados Unidos

Emerging technologies, competing powers and disputed

regions: Latin America and 5G in the technological contest

between China and the United States

Tecnologias emergentes, potências concorrentes e regiões

disputadas: América Latina e o 5G na confrontação

tecnológica entre China e os Estados Unidos

1. Doctora en Sociología (UNESP).

Sandra Colombo¹

Profesora del Departamento de Rela-

María Paz López²

ciones Internacionales (FCH-UNICEN).

Investigadora del Centro de Estudios

Nevia Vera³

Interdisciplinarios en Problemáticas

Internacionales y Locales (CEIPIL-UNI-

CEN-CIC). Argentina. ORCID: https://

orcid.org/0000-0002-9112-4775

DOI: 10.5752/P.2317-773X.2021v9.n1.p94

2. Doctora en Ciencias Sociales (UNLP).

Docente del Departamento de Relacio-

Recibido el 23 de mayo de 2020

nes Internacionales (FCH-UNICEN) y del

Aprobado el 29 de junio de 2020

Departamento de Filosofía (FD-UNICEN).

Investigadora del Centro de Estudios

Interdisciplinarios en Problemáticas

Internacionales y Locales (CEIPIL-UNI-

Resumen

CEN-CIC). Argentina. ORCID: https://

orcid.org/0000-0003-3069-3613

El presente artículo se centra en la vigente disputa tecnológica entre Estados

Unidos y la República Popular China, haciendo hincapié en el impacto que la

3. Licenciada en Relaciones Inter-

misma presenta a nivel latinoamericano. Más precisamente, analiza las medidas

nacionales (UNICEN). Doctora en

y presiones que, frente a la implementación -real y potencial- de la tecnología de

Ciencia Política (UNSAM). Becaria

5G china en América Latina, pone en marcha Estados Unidos, en el intento de

doctoral CONICET. Investigadora de

contener la primacía tecnológica del gigante asiático sobre su histórica área de in-

Centro de Estudios Interdisciplinarios en

fluencia y predominio. Para ello, se adopta un enfoque cualitativo, se estudian dos

Problemáticas Internacionales y Locales

(CEIPIL-UNICEN-CIC). Argentina. ORCID:

casos específicos -Brasil y Argentina-, y se analizan artículos, documentos y notas

https://orcid.org/0000-0002-1148-654X

periodísticas. Se concluye en que, a pesar de las crecientes expresiones de esta puja

sino-estadounidense en torno de la implementación de la tecnología de 5G en terri-

torio latinoamericano, la cual atraviesa aspectos fundamentales como la seguridad

y la autonomía tecnológica, los países de la región no han colocado aún la temática

en agenda. En especial, Argentina y Brasil no han podido superar sus diferencias

políticas recientes, lo cual debilita su capacidad de negociación en la materia.

Palabras clave: Tecnología. Estados Unidos. China. Argentina. Brasil.

Abstract

This article focuses on the current technological dispute between the United

States and the People’s Republic of China, emphasizing its impact at the Latin

Sandra Colombo, María Paz López, Nevia Vera Tecnologías emergentes, poderes en competencia y regiones en disputa:

América latna y el 5G en la contenda tecnológica entre China y Estados Unidos

American level. More precisely, it analyzes the measures and pressures the

United States are launching, faced with the implementation -real and poten-

tial- of Chinese 5G technology in Latin America, in an attempt to contain the

technological primacy of the Asian giant over its historical area of influence

and dominance. To achieve this, the article proposes the adoption of a qualita-

tive approach to study two specific cases - Brazil and Argentina - through the

analysis of articles, documents and journalistic notes. It concludes that, despite

the growing expressions of this Sino-US bid regarding the implementation of

5G technology in Latin American territory, which pierces fundamental aspects

such as security and technological autonomy, the countries of the region have

yet to put this subject on their agendas. In particular, Argentina and Brazil have

not been able to overcome their recent political differences, which weaken their

negotiating capacity in this area.

Keywords: Technology. United States. China. Argentina. Brazil.

Resumo

O artigo centra-se na atual disputa tecnológica entre os Estados Unidos e a

República Popular da China, enfatizando seu impacto que ela representa no

nível latino-americano. Mais precisamente, analisa as medidas e pressões que,

diante da implementação - real e potencial - da tecnologia 5G chinesa na

América Latina, os Estados Unidos estão lançando na tentativa de conter a

primazia tecnológica do gigante asiático sobre sua área histórica de influência e

domínio. Para isso, adota-se uma abordagem qualitativa, para estudar dois casos

específicos - Brasil e Argentina - por meio da análise de artigos, documentos e

notas jornalísticas. Conclui-se que, apesar das crescentes expressões dessa oferta

sino-americana em relação à implementação da tecnologia 5G no território lati-

no-americano, que atravessa aspectos fundamentais como segurança e autono-

mia tecnológica, os países da região ainda não têm colocado o assunto em suas

agendas. Em particular, Argentina e Brasil não foram capazes de superar suas

recentes diferenças políticas, o que enfraquece sua capacidade de negociação

nessa área.

Palavras chave: Tecnologia. Estados Unidos. China. Argentina. Brasil.

Introducción

El inicio de un nuevo ciclo de innovación tecnológica (MAZZU-

CATO, 2015; PÉREZ, 2010), también denominado como sociedad digi-

tal o cuarta revolución industrial (SCHWAB, 2016), promueve la reorga-

nización productiva y cambios sociales e institucionales, a partir de las

plataformas digitales, la automatización y la inteligencia artificial. Estas

transformaciones definirán no solo la futura competitividad de las econo-

mías nacionales sino que, debido a que la tecnología constituye un factor

determinante del poder económico, militar e internacional de los Estados

(BLINDER, 2017), afectarán la posición relativa de los países, resultando

por lo tanto un factor de desestabilización del orden mundial. Es por esto

que se asiste a una disputa por el dominio de las tecnologías emergentes y

de los mercados que ellas generan, en el contexto de una puja geopolítica,

entre Estados Unidos y la República Popular China (RPCh).

En este marco, la tecnología 5G o quinta generación de conectivi-

dad inalámbrica, constituye un área estratégica en tanto permite mejoras

en las velocidades de transmisión, una reducción en la latencia (retardo) y

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 94-111

una conexión de alta confiabilidad de gran cantidad de dispositivos. Esta

tecnología posibilitará avanzar hacia una sociedad digital con millones

de objetos comunicados entre sí transmitiendo datos en tiempo real, y

facilitará el desarrollo de otras tecnologías, como Internet de las cosas,

la inteligencia artificial, vehículos autónomos, la industria 4.0, la teleme-

dicina y las biociencias, el uso masivo del big data, la robótica, compu-

tación cuántica, o la realidad virtual. Sin embargo, dado que el sistema

5G facilita una gran acumulación de datos, es verosímil el temor de que

pueda posibilitar el acceso a información confidencial y que éstos puedan

ser utilizados para fines políticos o militares (ROSALES, 2020; MORET

MILLÁS, 2019).

Este artículo se propone examinar cómo se expresa la disputa sis-

témica entre la RPCh y Estados Unidos en América Latina, analizando

en particular la puja generada en torno a la tecnología de 5G. Para ello,

parte de una estrategia metodológica cualitativa, basada en la revisión

bibliográfica y de fuentes secundarias, buscando indagar el impacto de

esta competencia tecnológica en Argentina y Brasil, países que se han des-

tacado por impulsar procesos de coordinación política y de integración en

la región.

El trabajo está organizado en tres partes; en la primera se analiza, a

partir del desarrollo de la tecnología 5G, la denominada guerra tecnológi-

ca en la que Estados Unidos busca preservar su liderazgo y definir las nor-

mas de la nueva economía digital del siglo XXI, conteniendo el ascenso de

China mediante el ataque a sus empresas tecnológicas más emblemáticas.

En la segunda parte, se estudia el posicionamiento de América Latina

como territorio en disputa a partir del avance de la RPCh y la reacción

tardía de Estados Unidos. Las presiones de Washington para bloquear

la participación de empresas chinas en la implementación de 5G, puede

convertir a la región en un área de influencia estadounidense a semejanza

de lo ocurrido durante la Guerra Fría, con serias consecuencias futuras

para la región. Por último, se abordan los casos de Argentina y Brasil,

identificando si la adopción de la tecnología 5G en el contexto de puja

hegemónica está en agenda, y si hubo iniciativas de coordinar políticas de

manera bilateral o con los países de la región.

La “guerra tecnológica” entre Estados Unidos y China

No es novedad que en la actualidad se asiste a una disputa entre Es-

tados Unidos y China, como consecuencia del impresionante desempeño

económico y la presencia global del país asiático. En 2010 China se convir-

tió en la primera potencia comercial y se posicionó como la segunda eco-

nomía del mundo, y si bien su ritmo de crecimiento ha disminuido en los

últimos años, se proyecta que para 2030 se convertirá en la economía más

poderosa del sistema internacional. China es hoy una potencia tecnológi-

ca y líder global de la innovación. Es uno de los principales exportadores

de bienes de alta y media tecnología, y sus empresas se posicionan entre

los primeros puestos mundiales, principalmente en aquellos sectores de

mayor complejidad, como TIC, automatización y tecnologías inteligen-

tes, desplazando a empresas occidentales.

Sandra Colombo, María Paz López, Nevia Vera Tecnologías emergentes, poderes en competencia y regiones en disputa:

América latna y el 5G en la contenda tecnológica entre China y Estados Unidos

El acelerado ascenso de China provocó la reacción de la dirigencia

estadounidense. El gobierno de Barack Obama (2009 - 2016) reconoció la

necesidad de contener a la potencia asiática, y Donald Trump calificó a

este país como uno de los principales desafíos al poder global de Estados

Unidos. La escalada del conflicto comercial que se produjo por el crecien-

te déficit que Estados Unidos mantiene con China, fue una manifesta-

ción de la puja entre estas potencias. Bajo el slogan “United States first”, el

gobierno de Trump impuso en 2018 medidas restrictivas al intercambio

bilateral recurriendo a aranceles, subsidios, exigencias administrativas,

control de inversiones extranjeras directas, y la revisión del Régimen de

Control de Exportaciones (ECRA) en sectores tecnológicos donde China

representaba un desafío. Todas estas disposiciones reeditaban políticas

proteccionistas y ponían en cuestión el orden liberal construido desde la

Segunda Guerra Mundial (ACTIS; CREUS, 2018).

Estas medidas no tuvieron como objetivo únicamente disminuir

el déficit comercial estadounidense, sino que son parte de una estrategia

mayor destinada a contener la influencia de China en el plano global,

ralentizando su economía, afectando sus exportaciones de contenido

tecnológico y retardando sus proyectos de innovación. Por ello, algunos

autores afirman que Trump no ha instalado una guerra comercial sino

una “guerra fría tecnológica” (WU; HOENIG; DORMIDO, 2019) con una

batería de medidas tendientes a contener a China, o por lo menos frenar

su ascenso tecnológico y proteger la ventaja que Estados Unidos todavía

tiene en las industrias intensivas en conocimiento.

La importancia de la tecnología en el conflicto bilateral quedó evi-

denciada en el Acuerdo Comercial-Fase I firmado entre Estados Unidos y

la RPCh en enero de 2020, que dedica sus dos primeros capítulos a la pro-

tección de la propiedad intelectual y a la transferencia de tecnología. En

ellos, las Partes se comprometen a instaurar sistemas legales integrales

que protejan de manera justa, adecuada y efectiva las patentes, marcas

registradas y derechos de autor, y acuerdan establecer procedimientos

civiles y penales para combatir la infracción en línea, la piratería y falsi-

ficación de productos, y la violación de secretos comerciales. Asimismo,

se estipula que la transferencia de tecnología debe ocurrir de manera vo-

luntaria, de acuerdo a la dinámica del mercado y sin presiones por parte

de los funcionarios gubernamentales. Si bien las cláusulas del Acuerdo se

aplican a ambas Partes, estos capítulos están explícitamente orientados a

que la RPCh cumpla finalmente con las normas sobre propiedad intelec-

tual y transferencia de tecnología que los Estados Unidos vienen exigien-

do de manera insistente en los últimos años.

Es en este contexto de puja tecnológica que deben entenderse las

restricciones sobre la empresa Huawei Technologies Co., la multinacional

4. En 2018, Huawei invirtió 14.300

de origen chino especializada en tecnologías de la información y la co-

millones de dólares en I+D, lo que

municación (TIC), segundo fabricante de teléfonos inteligentes después

constituye un 30% más que el gasto

combinado de Ericsson y Nokia, sus

de Samsung, que lidera el desarrollo del servicio 5G y posee uno de los

dos principales competidoras. Por otra

mayores presupuestos en Investigación y Desarrollo (I+D) del mundo⁴.

parte, en 2019 la empresa Huawei,

Las acciones del gobierno de Trump contra Huawei comenzaron

junto a ZTE, concentraban el 40% de

las patentes referidas a 5G entre las

en 2018 cuando acusó a la empresa de usar su tecnología para robar se-

cinco principales empresas globales

cretos comerciales de compañías estadounidenses y enviar información

(STATISTA_ES, 2019).

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 94-111

confidencial de la administración gubernamental al partido comunista

chino. Desde entonces, Trump la calificó como una amenaza a la seguri-

dad nacional estadounidense y desató una batería de medidas en su con-

tra. Prohibió que los organismos del gobierno federal utilicen sus equi-

pamientos y servicios; impidió que las empresas estadounidenses usen

su tecnología o sean sus proveedoras; inició una batalla legal acusando

penalmente a la empresa de diversos crímenes contra la seguridad de paí-

ses occidentales; y anunció restricciones a la venta de semiconductores a

Huawei por parte de multinacionales extranjeras como Taiwan Semicon-

ductor Manufacturing Company (TSMC) y Samsung Electronics, buscando

agravar la situación de Huawei, que en el balance 2019 declaró los benefi-

5. Son significativas en este sentido,

cios más bajos desde 2017⁵.

las palabras del Subsecretario adjunto

Las medidas restrictivas impuestas por el presidente Trump fueron

de política cibernética e internacional

de Estados Unidos, Robert L. Strayer,

moderadas o aplazadas durante un año y medio luego de las rondas de

quien afirmó que: “No podemos poner

negociaciones mantenidas por los gobiernos de ambos países a fines de

la información de nuestro departamento

de inteligencia en peligro, el Partido

2019, y se permitió que las empresas locales continuaran trabajando con

Comunista Chino pueda tener acceso

Huawei para cubrir el servicio de telecomunicaciones en áreas rurales,

a ella”. Esta declaración se realizó al

aunque permaneció la prohibición de su participación en el desarrollo e

tiempo que el Secretario de Estado,

Mike Pompeo, afirmaba en la Conferen-

implantación de las redes de 5G, uno de los sectores donde la disputa tec-

cia de Seguridad de Múnich de febrero

nológica ha sido más evidente (SUHAUNA HUSSAIN, 2019).

2020, que Huawei y las tecnológicas

En respuesta a las medidas impuestas por el gobierno de Trump,

chinas son el “caballo de Troya” de

la RPCh anunció la decisión de reemplazar la totalidad de las computa-

los servicios de inteligencia de Beijing

(GUILLEN, 2020).

doras, los sistemas operativos, las aplicaciones de software y el cableado

de fibra óptica utilizado por las oficinas gubernamentales. La directiva

conocida como 3-5-2 supone el abandono de las plataformas ofrecidas por

Windows, el buscador Google y la totalidad del software no programado

localmente para el año 2022, afectando principalmente a las empresas

estadounidenses Microsoft, HP y Dell (ELBAUM, 2019).

Una de las posibles consecuencias de la disputa tecnológica, es que

la RPCh acelere los planes de independencia tecnológica y se ingrese en

una dinámica que aliente la desvinculación o “desacople” entre ambos

países, estableciendo nuevamente zonas de influencia, fundamentalmen-

te en los sectores de tecnologías avanzadas donde se están definiendo los

estándares y patrones tecnológicos que regirán los productos y procesos

que condicionarán las relaciones económicas y sociales en un futuro pró-

ximo (DEKKER; OKANO-HEIJMANS 2019).

La red 5G en un mundo en disputa

La avanzada estadounidense contra Huawei expresa la puja por lo-

grar la supremacía tecnológica en un área estratégica como la 5G, debido

al creciente valor de la información. Para instalar la red 5G se requie-

re una inversión enorme en infraestructura que pocas empresas pueden

llevar adelante: torres de comunicaciones eléctricas situadas en distintos

lugares estratégicos, una gran expansión de cables de fibra óptica y la

instalación de millones de microceldas que deben conectarse entre sí (LU-

ZZI, 2020). Las empresas que están compitiendo por este nicho tecnoló-

gico son principalmente las chinas Huawei y ZTE, las europeas Nokia

(Finlandia) y Ericsson (Suecia) y la surcoreana Samsung, detrás vienen las

Sandra Colombo, María Paz López, Nevia Vera Tecnologías emergentes, poderes en competencia y regiones en disputa:

América latna y el 5G en la contenda tecnológica entre China y Estados Unidos

estadounidenses Qualcomm e Intel o la surcoreana LG, las cuales tienen

una escala menor. Por primera vez, China está en condiciones de liderar

la próxima generación de comunicaciones móviles, ya que de todas ellas

Huawei es la mejor posicionada para ofrecer un equipamiento con alto

desarrollo tecnológico a un menor costo, y la única que está involucrada

en casi todos los aspectos de la red (ELMAN, 2019).

Varios países han comenzado a implementar de manera limitada y

progresiva la tecnología de 5G. El primero fue Corea del Sur en abril de

2019, y luego lo hicieron Estados Unidos, China, Australia, Japón, España,

Alemania y Reino Unido hasta sumar 38 países con conectividad 5G a

mayo de 2020. A medida que se desplegaba la tecnología 5G en el mundo,

el gobierno de Trump comenzó a presionar a los países aliados para que

prohibieran la participación de empresas chinas en todos los sectores de la

infraestructura 5G ante el peligro de espionaje y de ataques cibernéticos,

y que optaran por “proveedores seguros y fiables” como Ericsson, Nokia

o Samsung. En este contexto, Australia, Nueva Zelanda y Japón fueron

los primeros en prohibir la participación de Huawei en la arquitectura de

sus redes de telecomunicaciones, mientras que otros aliados históricos de

Estados Unidos -como Canadá y Reino Unido- rechazaron la política de

veto argumentando que no había evidencias de espionaje. Por su parte,

la Unión Europea anunció la decisión de no excluir a ninguna empresa

proveedora de infraestructura 5G para evitar la dependencia de un único

fabricante, así como la implementación de un conjunto de instrumentos

para reforzar la seguridad en las redes y dispositivos.

Las presiones de Estados Unidos respecto a prohibir la participa-

ción de Huawei, colocan a los países frente al dilema de modernizar lo

más pronto posible sus redes de telecomunicaciones con tecnología china

para que sus economías no pierdan competitividad, o mantener buenas

relaciones con Washington. Los gobiernos de países aliados, en especial

los europeos, son conscientes de que si excluyen a Huawei lo más proba-

ble es que se ralentice el despliegue de la tecnología 5G y que los costos

se encarezcan. Como se señalara oportunamente, Estados Unidos les está

exigiendo que sacrifiquen su interés económico para beneficiar el lidera-

zgo americano.

A pesar de la campaña global contra Huawei llevada a cabo por

el gobierno de Trump, la empresa continuó firmando contratos con un

creciente número de países para desplegar redes 5G debido a que -según

lo señalan los distintos gobiernos- tiene equipos más competitivos que las

empresas europeas y ofrece un mejor financiamiento. En febrero de 2020,

anunció que el número de contratos comerciales para 5G había ascendido

a 91, quedando en primer lugar luego de sobrepasar a Ericsson. La mayo-

ría de los socios son países europeos, una decena de asiáticos y siete lati-

6. Los datos sobre cuáles son los países

noamericanos⁶. En África, Huawei está protagonizando desde hace años

en los que Huawei está desplegan-

una significativa penetración, aunque hasta el momento, sólo dos países

do redes 5G aparecen dispersos e

imprecisos. Hay registros de acuerdos

lanzaron comercialmente el servicio 5G.

con operadores de España, Reino Unido,

En América Latina Huawei ha logrado posicionarse como una em-

Italia, Alemania, Rusia, Rumania, Suiza,

presa líder, firmando contratos para ofrecer soporte y construir redes de

Corea del Sur, Indonesia, Sudáfrica,

Filipinas, Arabia Saudí, Emiratos Árabes

telecomunicaciones en más de 20 países de la región. Desde 2018, ocupa

y Kuwait. India, por su parte, dejó que

la primera o segunda posición en México, Colombia, Perú, Chile y Cen-

Huawei participe de las pruebas de 5G.

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 94-111

troamérica, y se proyecta como un proveedor relevante de los servicios y

equipos necesarios para el despliegue de las redes 5G.

Por lo tanto, la región también se enfrenta a la disyuntiva de ali-

nearse con los intereses de Washington o aceptar la infraestructura menos

costosa ofrecida por Huawei. Los países latinoamericanos deben evaluar

muy cuidadosamente los costos que implica aceptar que las empresas de

la RPCh operen como proveedoras de la tecnología 5G en sus territorios,

dado que esta región continúa siendo considerada por el establishment es-

tadounidense como su zona de influencia.

América Latina en disputa: el avance de la RPCh en la región

Como se dijo, frente a los cambios en el tablero geopolítico mun-

dial, América Latina se encuentra tensionada entre las “asociaciones es-

tratégicas” impulsadas por la RPCh y las aspiraciones de Washington de

mantener la zona al sur del Rio Bravo como su “patio trasero” (BOLINA-

GA, 2019; SLIPAK; GHIOTO, 2019).

Las relaciones entre la RPCh y los países latinoamericanos se forta-

lecieron y densificaron desde inicios del siglo XXI al tiempo que se difu-

minaba la presencia de Estados Unido abstraído por la lucha global contra

el terrorismo. En este período, como resultado del fracaso del Consenso

de Washington, los gobiernos postneoliberales de América Latina en-

sayaron distintos grados de autonomía con respecto a Estados Unidos,

crearon espacios de integración económica y coordinación política sin la

presencia del hegemón, y se vincularon crecientemente con potencias ex-

tra-regionales, buscando diversificar sus vínculos internacionales.

Como correlato, la RPCh que estaba expandiendo su influencia en

el ámbito mundial con la estrategia “Go Global”, desplegó una diplomacia

multifacética en América Latina, proponiendo una agenda amplia con la

participación de actores públicos y privados diversos (MARTÍNEZ COR-

TEZ, 2017). En el plano político, la RPCh propuso una vinculación al-

ternativa a la formulada por las instituciones tradicionales de occidente,

al sustentarla sobre los principios de coexistencia pacífica, respeto por la

soberanía y la integridad territorial, no agresión, no interferencia en los

asuntos internos de otros países, y beneficios recíprocos. En este marco,

7. China mantiene relaciones diplomáti-

cas con todos los países latinoamerica-

los lineamientos de las relaciones bilaterales planteados por China queda-

nos (a excepción de Belice, Guatemala,

ron enunciados en el “Libro Blanco” sobre América Latina y el Caribe de

Haití, Honduras, Nicaragua y Paraguay)

y ha creado asociaciones estratégicas

2008, y la nueva versión de 2016, donde se acordó una cooperación equita-

integrales con Brasil, México, Argenti-

tiva y mutuamente beneficiosa. Desde entonces, se intensificaron las visi-

na, Chile, Venezuela y Perú; relaciones

tas de altos dirigentes de China, y creció la cantidad de memorándums de

cooperativas de alto nivel con Colombia,

entendimiento y acuerdos de cooperación firmados entre Beijing y países

Costa Rica, Ecuador y Uruguay; y acuer-

dos de libre comercio con Chile, Perú

latinoamericanos.

y Costa Rica. También tiene represen-

Aunque la estrategia china apostó fuertemente al desarrollo de

tación política en varias instituciones

relaciones bilaterales con los países latinoamericanos⁷, no descuidó las

hemisféricas: es Estado Observador en

la Organización de Estados Americanos

negociaciones con los espacios regionales especialmente con la CELAC,

(OEA) y en la Asociación Latinoamerica-

en donde no participa Estados Unidos, estableciendo en 2015 el Foro Chi-

na de Integración (ALADI), es miembro

na-CELAC para perseguir el beneficio mutuo y promover el desarrollo

del Banco Interamericano para el Desar-

rollo (BID), del Banco de Desarrollo del

común. Allí, el presidente Xi Jinping propuso generar un nuevo marco

Caribe y Observador en el Parlamento

para la cooperación bilateral denominado “1+3+6”, asentado sobre los

Centroamericano (PARLACEN).

100

Sandra Colombo, María Paz López, Nevia Vera Tecnologías emergentes, poderes en competencia y regiones en disputa:

América latna y el 5G en la contenda tecnológica entre China y Estados Unidos

tres grandes motores del desarrollo integral, comercio, inversión y coo-

peración financiera; y focalizado en seis áreas específicas: energía y recur-

sos naturales, desarrollo de infraestructura, agricultura, manufacturas,

innovación científica y tecnológica y TICs.

En el aspecto comercial, la RPCh se posicionó como el primer o se-

gundo socio de la mayoría de los países de la región desplazando a países

europeos y a Estados Unidos. El dinamismo de la economía china traccio-

nó el crecimiento latinoamericano a partir de la demanda de commodities

y productos de baja intensidad tecnológica, necesarios para sustentar sus

índices de crecimiento y consolidar su seguridad alimentaria y energética

(LAUFER, 2019).

Además, la RPCh se convirtió en la principal fuente de financia-

miento de proyectos de desarrollo regional, superando a organismos

tradicionales como el Banco Mundial o el Banco Interamericano de De-

sarrollo (SERBIN, 2017); y fue el origen de flujos de inversión extranjera

directa orientada primordialmente hacia los sectores de minería y ener-

gía, infraestructura y servicios, y en menor medida, hacia sectores como

el agroalimentario, bienes raíces, e incluso en el sector TIC’s por parte

de empresas como Huawei y ZTE. Asimismo, los bancos chinos -en es-

pecial el Banco Chino de Desarrollo y el Banco Chino de Importación-

-Exportación-, otorgaron un flujo creciente de créditos, constituyendo al

país asiático en un proveedor primordial de capitales especialmente para

aquellos países con baja calificación crediticia (GIRADO, 2013; REMES;

QUESADA, 2019). Por último, es importante mencionar que las empre-

sas manufactureras y tecnológicas chinas también han desembarcado con

inversiones en la región. Ejemplo de ello son las operaciones en el sec-

tor telecomunicaciones, producción automotriz y electrónica de firmas

como Chery, Haier, Huawei, Jincheng, Lenovo, Alibabá y ZTE, entre

otras (NIU, 2017).

Un hecho que evidencia la relevante influencia política y económi-

ca de RPCh en América Latina, es la inclusión de países latinoamericanos

en el gran proyecto de la potencia asiática para el siglo XXI, la Franja y

la Ruta de la Seda lanzada en 2013. Ésta es una iniciativa geoestratégi-

ca destinada a facilitar la circulación de mercancías e inversiones en pos

de incrementar la tasa de ganancia de las empresas chinas y expandir su

influencia internacional. Está constituida por corredores económicos ter-

restres y marítimos, que se fortalecerán mediante la construcción y am-

pliación de obras de infraestructura y de líneas de transmisión de datos,

lo que se denomina “Ruta de la seda digital”. Si bien al inicio planteaba

llegar a países de Asia Central, Rusia y Europa occidental, la iniciativa

ha seguido evolucionando hasta incorporar a países latinoamericanos, lo

que sin dudas representa un desafío a la supremacía estadounidense en la

región.

Para la RPCh, la vinculación con América Latina le ha permitido

incrementar su prestigio y su legitimidad como potencia global, proyec-

tar sus intereses geoestratégicos, proveerse de materias primas y recur-

sos naturales esenciales, y colocar capitales, Inversión Extranjera Directa

(IED), manufacturas y servicios, generando oportunidades comerciales

para las empresas chinas. Para los países latinoamericanos, la relación con

101

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 94-111

la RPCh ha posibilitado ampliar las opciones de inserción internacional,

mejorar la balanza de comercio con el consiguiente ingreso de divisas, y

obtener créditos o IED para planes de infraestructura destinados a mejo-

rar la competitividad económica o las condiciones de vida de su población

(NIU, 2017; LAUFER, 2019; ROSALES, 2020).

El fortalecimiento de la vinculación con China ha sido aceptado por

las dirigencias de la región en sus diferentes vertientes ideológicas, aun

cuando continúan los debates en medios políticos y académicos sobre si

esta vinculación generará para América Latina oportunidades de desar-

rollo o una reedición de la inserción periférica con un patrón asimétrico

de intercambios económicos.

La presencia creciente de la RPCh en América Latina provocó la

reacción de Washington que sintió amenazada su hegemonía hemisféri-

ca, convirtiendo a la región en un espacio en disputa. En el contexto de

la confrontación geopolítica por la transición de poder, el gobierno de

Trump ha buscado no sólo contener sino revertir la influencia de China

en los países latinoamericanos, invocando la doctrina Monroe y colocán-

dolos frente al peligro de quedar atrapados en la guerra tecnológica entre

Estados Unidos y la RPCh, en un contexto de expansión de la 5G.

Tokatlián (2020) afirma que en política exterior Trump implementa

una “primacía ofuscada” y una “diplomacia de la sumisión”, por la cual

“descree y rechaza los ámbitos multilaterales, amenaza y apela al uso

de la fuerza. Frente a sus adversarios, la estrategia ha sido golpear con

intensidad en el cortísimo plazo para comenzar a negociar después. En

América Latina, su gobierno instala con renovado ímpetu la presunción

hegemónica, es decir “la idea de que los Estados Unidos tienen el dere-

cho de insistir en la solidaridad -por no decir la subordinación- política,

ideológica, diplomática y económica de todo el Hemisferio Occidental”

(LOWENTHAL, 2007, p. 162).

América latina y el 5G en la contienda tecnológica entre China y EEUU

Tal como se mencionó anteriormente, América Latina no ha que-

dado exceptuada de la disputa por sus mercados y el control de las nuevas

tecnologías, específicamente la red 5G. La aceptación de los equipamien-

tos chinos por parte de los países de la región no sólo representa una

amenaza a la seguridad hemisférica según lo expresado por el gobierno

de Trump, sino que además significaría perjuicios económicos a las em-

presas de Europa y Estados Unidos debido a la importancia para nada des-

preciable del mercado latinoamericano. Según la organización 5G Améri-

cas (2020), para junio de 2019 había 701 millones de líneas móviles, de las

cuales el 84% tenían capacidad de acceso a banda ancha móvil, y proyecta

que los suscriptores de teléfonos inteligentes aumenten en 73 millones

para 2024, superando los 565 millones. Este crecimiento ha estimulado el

despliegue de las conexiones de LTE, las cuales se incrementarán de unos

258 millones a finales de 2018 a más de 504 millones en el año 2022. Por

supuesto, se debe tener en cuenta que América Latina padece una enor-

me heterogeneidad infraestructural donde conviven tecnologías 2G y 3G

junto al 4G que continúa recibiendo inversiones (BALBO, 2019).

102

Sandra Colombo, María Paz López, Nevia Vera Tecnologías emergentes, poderes en competencia y regiones en disputa:

América latna y el 5G en la contenda tecnológica entre China y Estados Unidos

Varios países como Argentina, Brasil, Colombia, Chile, México y

Perú han comenzado ya las pruebas de 5G en sus territorios o se disponen

a hacerlo con la utilización de equipamientos ofrecidos por Huawei, Nokia

y Ericsson, mientras que Uruguay es por el momento, el único país que ya

dispone de una red 5G en dos localidades -con la intención de ser ampliada

al resto de su territorio- de la mano de la estatal Antel y de Nokia. Res-

pecto a la difusión de la tecnología de quinta generación en la región, las

perspectivas más optimistas predicen que ocurrirá en 2021 (WALLACE,

2019), mientras que las más moderadas avizoran que se alcanzaría un 40%

8. En 2019 el Foro China-CELAC emitió

un informe donde se repasan los princi-

de cobertura recién en 2025 (ORELLANA; COVALIU, 2019).

pales ejes de la relación bilateral. En él

Ante la inminencia del despliegue de 5G en la región, los países lati-

se menciona la tecnología 5G, aunque

noamericanos se encontrarán tarde o temprano ante la disyuntiva de ali-

se limita a reafirmar la necesidad de

que la región se esfuerce en no perder

nearse con los intereses de Washington o aceptar una infraestructura más

el tren de la modernidad, y a instar a

competitiva ofrecida por Huawei. La opción por una u otra tecnología no

los países miembros a acabar con los

es menor porque tendrá consecuencias no sólo en el ámbito de la seguri-

obstáculos en el camino de tal meta.

dad según lo presenta Estados Unidos, sino que tiene implicancias geopo-

líticas que pueden condicionar el desarrollo futuro de la región.

A pesar de ello, la tecnología 5G no parece haber sido un tema prio-

ritario en la agenda de los espacios de integración latinoamericana, a ex-

cepción de lo registrado en la CELAC⁸ y en la ex Corporación Andina

9. En 2019 en Argentina, se realizó

de Fomento (CAF)⁹, hoy Banco de Desarrollo de América Latina. Por lo

el 7mo Congreso Latinoamericano de

tanto, pareciera que no existen instancias concretas y efectivas de coordi-

Telecomunicaciones, patrocinado por la

nación de políticas de telecomunicaciones entre los países de la región, los

CAF - Banco de Desarrollo de América

Latina, en donde se desarrolló el tema

cuales abordan las medidas telecomunicacionales como objetos de políti-

de la implementación de la red 5G en la

cas atinentes a su soberanía nacional.

región, con representantes de empresas

A continuación, se focalizará el análisis en dos países latinoame-

del área -entre ellas Huawei-, y de la

Unión Internacional de Telecomunica-

ricanos de significativa importancia económica y política, Argentina y

ciones (ITU).

Brasil, que han liderado y dinamizado procesos de integración y coope-

ración regionales. Se identificará si la adopción de la tecnología 5G en el

contexto de puja hegemónica es un tema que está en agenda; la posición

de los gobiernos nacionales ante la posible participación de Huawei; los

actores que en ambos países se posicionan ante la temática; la voluntad

gubernamental de coordinar políticas bilateralmente o en los espacios de

integración.

Argentina y Brasil frente a la adopción de la 5G

El caso de Argentina

En Argentina desde inicios del siglo XXI se observa la presencia de

empresas chinas en el sector de telecomunicaciones. Su arribo al país se

produjo como consecuencia de los procesos de desregulación y privatiza-

ción del sector de telecomunicaciones ocurrido en los años noventa, que

convirtieron a la Argentina en uno de los mercados latinoamericanos más

atractivos para empresas del rubro (HUSLE, 2007). Las firmas chinas, en-

tre las que se encontraban Huawei y ZTE, se hicieron con segmentos del

mercado que no revestían interés para las empresas estadounidenses o

europeas. Así, se concentraron en la conectividad de áreas rurales o poco

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estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 94-111

desarrolladas, para luego escalar la cadena de valor y convertirse en im-

portantes proveedoras de equipos en el mercado nacional, desplazando y

reemplazando a proveedores europeos como Alcatel o Siemens, gracias

10. Hacia mediados de los 2000, se

un abordaje comercial agresivo y sus bajos precios¹⁰ (HUSLE, 2007, p. 6).

convirtieron en proveedoras de las dos

Es decir, la presencia de empresas chinas en el sector argentino de teleco-

corporaciones de telecomunicación exis-

municaciones que no es nueva, cobró relevancia a partir de la posibilidad

tentes en el país: Telecom (de capitales

franceses e italianos) y Telefónica (de

de la llegada de la tecnología 5G, y del contexto de puja geopolítico en la

capitales españoles). En 2019, Huawei

que está inserta.

Argentina tenía más de 500 empleados,

70% de los cuales eran locales. Asi-

En cuanto a la adopción de la tecnología 5G, Argentina posee una

mismo, la empresa se relaciona con los

escasa infraestructura comunicacional - el país necesitará alrededor de 40

operadores de telecomunicación como

Personal, Telefónica, Claro, DIRECTV,

mil nuevas antenas, 200% más que las actuales-, un retraso en la planifi-

Cablevisión, Sky Online, AR-SAT, etc.

cación estatal y una normativa poco amigable (ORELLANA; COVALIU,

Colaboró en la armado de dos mil sites

2019). Ante esta situación, las empresas de telecomunicaciones Telecom

4G LTE. Participó en la construcción de

(Personal) y Telefónica (Movistar), aunque siguen enfocadas en la amplia-

más de 30.000 km de la red troncal de

telecomunicaciones y lanzó en el país el

ción de la red 4G, han comenzado a ejecutar pruebas de 5G con equipa-

CPU IT server. También firmó acuerdos

miento de Ericsson, Nokia y Huawei (BALBO, 2019). Si bien los primeros

de colaboración con universidades

cálculos optimistas ubicaron la puesta en marcha de las redes 5G en Ar-

argentinas como UBA y UADE (CANCIL-

LERÍA ARGENTINA, 2019).

gentina hacia el año 2020, análisis más moderados hablan del año 2022.

Hacia finales de 2019, en plena arremetida de Estados Unidos contra

Huawei en Europa, y apenas dos semanas después de la asunción del go-

bierno de Alberto Fernández, la Embajada de Estados Unidos en Argenti-

na, a través de su cuenta de Twitter oficial (@EmbajadaEEUUarg), publicó

un tweet¹¹ donde catalogaba a las empresas chinas de telecomunicaciones

11. Acceso al tweet en: https://

twitter.com/EmbajadaEEUUarg/sta-

como una amenaza y difundía una nota en Share America, la plataforma

tus/1210200618368995328.

del Departamento de Estado de Estados Unidos, titulada: “¿Por qué a Es-

tados Unidos le preocupa el 5G?”. En ella se afirma que: “Desafortuna-

damente, la nueva infraestructura necesaria para la 5G puede hacer que

los países sean objeto de amenazas a su seguridad nacional. Una preocu-

pación importante es que el equipo pueda ser instalado por una empre-

sa que pueda ser controlada o influenciada por un gobierno extranjero”

(SHARE.AMERICA, 2019a). El artículo apuntaba contra el gobierno de

la RPCh debido a que: “los proveedores de telecomunicaciones chinos

están obligados por ley a servir a los intereses del gobierno chino y de sus

servicios de inteligencia. Si Huawei u otros fabricantes de equipos chinos

construyen la infraestructura para 5G, entonces el gobierno chino ten-

dría el potencial de ejercer control sobre esas redes”.

El 30 de diciembre de 2019, el diario La Nación -el más tradicional

y el segundo de mayor circulación en el país-, publicó una nota donde se

señalaba el sutil equilibrio que el presidente Fernández debía mantener

entre las potencias, sobre todo en la difícil situación de sobreendeuda-

miento heredado de la gestión anterior. En este escenario, el desafío del

gobierno argentino era avanzar en los acuerdos con China que databan

de la segunda presidencia de Cristina Fernández (2011-2015), para la cons-

trucción de represas, una central nuclear o la implementación de la tecno-

logía 5G a cargo de Huawei, sin irritar a Trump. La nota enfatiza el poco

margen de autonomía del gobierno debido al endeudamiento, ya que una

mayor tensión con Estados Unidos, podría significar un apoyo reticente

por parte de Washington a la hora de renegociar la deuda ante el Fondo

Monetario Internacional (SORIA, 2019).

104

Sandra Colombo, María Paz López, Nevia Vera Tecnologías emergentes, poderes en competencia y regiones en disputa:

América latna y el 5G en la contenda tecnológica entre China y Estados Unidos

En enero de 2020, el embajador argentino en China durante el go-

bierno precedente de M. Macri, Diego Guelar, aseguró en declaraciones

al diario La Nación que el país debería profundizar sus relaciones con

China, y pensar en la introducción de la tecnología 5G, aún a riesgo de

que esto genere el rechazo de Estados Unidos: “Brasil ya ha comunicado

que licitará la infraestructura 5G en 2020 y que convocará a China. A mi

juicio, nosotros debemos hacer lo mismo” (SORIA, 2020).

Ese mismo día, la Embajada Estadounidense en Argentina volvió

12. Acceso al tweet en: https://

a publicar en su cuenta de Twitter una advertencia¹² frente al avance

twitter.com/EmbajadaEEUUarg/sta-

de la tecnología de 5G de la mano de China, difundiendo un enlace de

tus/1212756380601503744

otro artículo de Share America, esta vez titulado “Trabajar juntos para

un futuro seguro de la red 5G”, de similares líneas argumentales que

el anterior, donde se señalaba que “El Partido Comunista Chino utiliza

la tecnología para controlar y encarcelar a disidentes, activistas y mino-

rías”, y que por lo tanto, los países de todo el mundo necesitan unirse

para que la tecnología 5G, garantice los derechos y las libertades de

todos los ciudadanos (SHARE.AMERICA, 2019b). Aunque la Embajada

desmintió que la publicación de esos tweets haya sido una respuesta a las

declaraciones de Guelar, constituyen toda una definición de la opinión

estadounidense con respecto a los eventuales planes que el gobierno

argentino tenga en cuanto a la introducción de la tecnología 5G de la

mano de Huawei.

Poco después, el diario Infobae, uno de los periódicos en línea

más visitados, publicó una extensa nota donde calificó a Huawei de alfil

del régimen comunista, y afirmó que de imponer su red 5G en Améri-

ca Latina, China podría controlar “los documentos, comunicaciones,

archivos, geolocalización y demás elementos sensibles” de todos los la-

tinoamericanos. Asimismo, afirma sin dar precisiones, que las negocia-

ciones para que Huawei instale 5G en Argentina ya están en marcha,

aunque serán anunciadas luego de la firma del acuerdo con el FMI (IN-

FOBAE, 2020).

Por lo tanto, desde fines del año 2019, de manera simultánea con

lo que sucedía en otras partes del mundo, se produjo en Argentina una

fuerte avanzada contra Huawei y la posibilidad de que participe en el

despliegue de la red 5G. Los protagonistas de esta arremetida fueron la

Embajada de Estados Unidos junto a los diarios más importantes, repre-

sentativos de los intereses de los sectores económicos más concentrados.

Estos últimos, le recordaban al gobierno argentino el peligro de acercarse

a China y contrariar a los Estados Unidos en medio de la renegociación

de la deuda externa.

Hasta el momento, el gobierno nacional no se ha pronunciado al

respecto y el tema de la tecnología 5G no aparece en la agenda pública,

desplazada por otras prioridades como la reestructuración de la deuda

argentina y el combate al covid-19. De todas maneras, más temprano que

13. Los organismos estatales que

tienen competencia sobre esto son la

tarde, las organizaciones, empresarios y la dirigencia política deberán co-

Jefatura de Gabinete, de quien depende

menzar a evaluar tecnologías y políticas más convenientes, y el Estado

la Secretaría de Innovación Pública, y la

deberá asignar el espectro radioeléctrico, licitarlo y reglamentar el uso

Subsecretaria de Tecnologías de la In-

formación y las Comunicaciones (TIC). El

del equipamiento para no afectar la soberanía ni la seguridad nacional¹³.

marco regulatorio está a cargo del Ente

Nacional de Comunicaciones (Enacom).

105

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 94-111

El caso de Brasil

Al igual que en Argentina, las empresas de telecomunicaciones

chinas llevan dos décadas compitiendo en el mercado brasileño, con un

desempeño significativo. Por ejemplo, en 2006 la mayor operadora de te-

lecomunicaciones móviles de Brasil, Vivo de Telefônica Brasil, seleccionó

a Huawei como su proveedor principal para la instalación de la red de te-

lefonía móvil 2G o GSM (Sistema Global de Comunicaciones Móviles) en

los estados costeros de Brasil, “la mayor red móvil de Sudamérica” (HUS-

LE, 2007, p. 9). Posteriormente, Huawei consolidó su presencia con la ins-

talación de un laboratorio dedicado a la investigación sobre IoT, y una

planta de ensamblajes de celulares en Sao Paulo en 2018, además de parti-

cipar en las pruebas de 5G realizadas por la operadora TIM (de Telecom)

en Florianópolis, durante el año 2019 (BALBO, 2019). En la actualidad, las

4 grandes operadoras, Claro, VIVO, OI y TIM ya hicieron pruebas de red

con Huawei (junto a Nokia y Ericsson), y esta empresa provee cerca de la

mitad de la infraestructura de 4G.

En la Cumbre de los BRICS realizada en Brasilia en noviembre de

2019, los presidentes Jair Bolsonaro y Xi Jinping acordaron que Huawei

competiría para desplegar la red 5G en el país latinoamericano. Esta de-

cisión provocó que Estados Unidos intensificara el lobby contra la even-

tual participación de Huawei a la licitación brasileña, expresando ante

diversas autoridades gubernamentales sus preocupaciones por los cibe-

rataques o el espionaje (DELLA COLETTA; WIZIACK; FERNANDES,

2019). También instalaron dudas sobre la continuidad de la alianza en el

ámbito de la Defensa si las telecomunicaciones usadas por Brasil no eran

14. Es necesario recordar que en agosto

seguras¹⁴. Poco después, a principios de diciembre de 2019, en varios me-

de 2019 Brasil fue designado aliado

dios nacionales se difundió la noticia de que el gobierno de Trump estaba

preferencial extra-OTAN por el gobierno

evaluando cancelar el acuerdo de la Base de Alcántara si Brasil insistía

de Trump, lo que supone el acceso a

cooperación militar y transferencia de

en que Huawei participe en la licitación de 5G, una medida de retalia-

tecnología estadounidense.

ción fundada en el temor estadounidense al posible espionaje chino en

15. El Acuerdo para el uso de la base

su tecnología espacial¹⁵ (ÁLVARES, 2019). Si bien esta información no fue

de Alcántara permite el lanzamiento de

confirmada por la Embajada de Estados Unidos en Brasil, su difusión sir-

satélites, misiles y cohetes estadouni-

vió para instalar una alarma en la dirigencia brasileña sobre los posibles

denses, a cambio de una compensación

monetaria que el Ministerio de Defensa

alcances de optar por la tecnología china.

de Brasil estima en aproximadamente

41 billones de reales por año.

Cabe resaltar en este punto, que hubo diferencias en el Gobierno

Federal de Brasil respecto a la intervención de las empresas chinas en la

provisión de tecnología de 5G. Algunos actores han buscado una alinea-

ción con el gobierno de los Estados Unidos, como Eduardo Bolsonaro,

hijo del presidente, diputado por el estado de Sao Paulo y presidente de la

Comisión de Relaciones Internacionales y Defensa de la Cámara, quien

públicamente ha expresado su oposición a Huawei debido al peligro de

que sus equipamientos sirvieran para el espionaje del comunismo chino.

Sus argumentos fueron acompañados por los del Canciller, Ernesto Araú-

jo (GIELOW, 2020), mientras que el vicepresidente Hamilton Mourao ex-

presó que no había razón para detener las inversiones de Huawei en Bra-

sil, y el Ministro de Ciencia, Tecnología, Innovación y Comunicaciones,

Marcos Pontes, afirmó que Brasil no aceptará las presiones de Estados

Unidos: “Un buen socio siempre entiende la necesidad del otro. […] Así

106

Sandra Colombo, María Paz López, Nevia Vera Tecnologías emergentes, poderes en competencia y regiones en disputa:

América latna y el 5G en la contenda tecnológica entre China y Estados Unidos

como Brasil no hace demandas con respecto a los negocios que Estados

Unidos hace con China y si éstos afectan o no nuestros agronegocios”

(VIOTTI; PREISSLER, 2020).

Pero los garrotes también van seguidos de zanahorias. En marzo de

2020 Brasil y Estados Unidos firmaron un Acuerdo en el área de Defensa

para la concreción de proyectos conjuntos y la obtención de nuevas capa-

cidades militares. El gobierno brasileño espera que este Acuerdo facilite

el acceso de productos de la industria armamentística nacional al merca-

do estadounidense y a otros 28 países miembros de la OTAN (MAZUI;

KRÜGER, 2020). Además, Estados Unidos expresó su apoyo para que Bra-

sil ingrese a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Econó-

mico (OCDE), al tiempo que alentó la participación de Brasil en la Alian-

za América Crece (Growth of the Americas), una propuesta estadounidense

de inversiones en infraestructura (ITAMARATY, 2020) con el objetivo de

promover el crecimiento de las economías y contrarrestar la iniciativa de

la Franja y la Ruta de la Seda en América Latina.

A pesar de que Estados Unidos buscaba el aplazamiento del lla-

mado a licitación del espectro de 5G por dos años, el gobierno de Brasil

16. El diario Folha de Sao Paulo,

finalmente lo anunció para finales del 2020¹⁶. A principios de febrero, la

afirmaba que fabricantes interna-

Agencia Nacional de Telecomunicaciones de Brasil (ANATEL), aprobó

cionales de equipamiento, como la

el llamado a licitación de los correspondientes rangos de frecuencia para

finlandesa Nokia en alianza con Estados

Unidos, presionaban a Brasil para una

finales del año 2020, ampliando la oferta 3,7 GHz, lo que convierte la

postergación del llamado a licitación

subasta en “la mayor de la historia” (WIZIACK, 2020). Pocos días des-

con el objetivo de “refinar su tecnología

pués, la Oficina de Seguridad Institucional (GSI) publicó la Instrucción

e intentar ser competitiva frente a la

china Huawei” (WIZIACK, 2020)

Normativa en la que se citan los requisitos de seguridad cibernética que

serán exigidos a los proveedores de las redes 5G, sin la imposición de

vetos por el momento.

Pero como ha sido señalado, las presiones para excluir a Huawei

de la infraestructura y la tecnología de la red 5G, implica mucho más

que una preocupación por la seguridad y el peligro de espionaje, pues

en última instancia, está en disputa un mercado de más de 200 millones

de habitantes, y la posibilidad de reforzar la supremacía de Washington

en la región.

Reflexiones finales

El sistema internacional atraviesa una confrontación geopolíti-

ca enmarcada en una transición de poder. La RPCh se ha posicionado

como un competidor de Estados Unidos en los ámbitos ideológico, eco-

nómico, militar y tecnológico, y ha erosionado la hegemonía estadou-

nidense sobre América Latina. Uno de los ámbitos donde estos países

disputan poder, es el de las tecnologías emergentes entre las cuales se

encuentra la 5G.

Con las medidas de restricción impuestas de manera unilateral

a Huawei, y las acusaciones de espionaje, los Estados Unidos intentan

frenar la primacía tecnológica de la RPCh para posibilitar el avance

de las empresas occidentales. En tanto Estados Unidos avasalla el or-

den liberal con políticas proteccionistas y sanciones unilaterales ins-

talando la posibilidad de la reedición de las esferas de influencia esta

107

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 94-111

vez en el ámbito tecnológico, Huawei se ha convertido en la empre-

sa que más contratos ha firmado para desplegar la tecnología 5G en

el mundo. En los gobiernos que han permitido la participación de la

empresa, subyace la idea de que Estados Unidos instala la acusación

contra Huawei para desplazarla de los mercados, y tienen la certeza

de que esta empresa ofrece la tecnología más competitiva y el mejor

financiamiento.

Ante este escenario, los países latinoamericanos se enfrentan a una

encrucijada. Los Estados de la región no pueden quedar inmersos en una

guerra fría tecnológica que los obligue a un alineamiento con alguna de

las potencias. Si esto ocurriera, la decisión de aceptar a Huawei o bloquear

su participación, tendría implicancias no sólo tecnológicas, sino que per-

judicará su inserción internacional futura, disminuyendo sus márgenes

de autonomía, y afectando las posibilidades de inversión, sus exportacio-

nes y su crecimiento.

Ahora bien, a pesar de su relevancia el tema 5G no aparece en las

agendas de los gobiernos ni en las organizaciones regionales. La región

debería al menos establecer canales de diálogo sobre las implicancias tec-

nológicas de la disputa de poder existente en el caso de la 5G, pero fun-

damentalmente debería insistir en establecer un enfoque multilateral de

regulaciones globales de estándares tecnológicos y de seguridad que pro-

teja el tratamiento de datos y el uso de la información, tanto en el núcleo

como en las periferias del sistema, para que ninguna potencia se arrogue

la función de gendarme global de la seguridad cibernética.

Asimismo, países que han sido referentes de la región como Ar-

gentina y Brasil, deberían establecer estrategias comunes para enfren-

tar la problemática de la 5G y la creciente presión estadounidense, y

cooperar para evitar que una nueva guerra fría avance sobre la región.

Lejos de esto, los gobiernos de Alberto Fernández y Jair Bolsonaro, no

han superado sus diferencias político-ideológicas y sus divergencias en

cuanto a las políticas de inserción internacional, quedando absorbidos

por un clima de recelos y desconfianza mutuos. Si bien el tema no se

ha instalado en el debate público, rápidamente se han pronunciado

aquellos actores sociales que replican y amplifican el relato estadou-

nidense. Frente a esta situación, y ante el retraso momentáneo del

proceso de despliegue de la nueva red 5G debido a la pandemia, es

necesario insistir en la necesidad de prestigiar las instancias multila-

terales regionales y la cooperación política que ambos países supieron

construir a lo largo de décadas, para avanzar en una fundamentación

normativa y política en base a intereses comunes; y plantear temas

más de fondo como por ejemplo, si con la nueva tecnología se profun-

dizan las desigualdades existentes, cuál es el impacto ambiental que

genera, o si promueve o detiene el desarrollo de capacidades tecnoló-

gicas nacionales.

Con las restricciones y la prepotencia demostrada contra Huawei,

Estados Unidos muestra su fragilidad económica. El rey ha quedado des-

nudo para quien quiera verlo. Los países de la región ¿seguirán alabando

su traje?

108

Sandra Colombo, María Paz López, Nevia Vera Tecnologías emergentes, poderes en competencia y regiones en disputa:

América latna y el 5G en la contenda tecnológica entre China y Estados Unidos

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111

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 112-130

Nexo entre água, energia e alimento no

contexto das mudanças do clima: o caso

do Nordeste brasileiro

Nexus water, energy, and food in the context of climate

1. Este artigo foi desenvolvido a partir

de pesquisa financiada pelo CNPq e

change: the case of Northeast Brazil

pela FAPEMIG

Nexo entre agua, energía y alimentos en el contexto del

cambio climático: el caso del noreste de Brasil

Matilde de Souza ²

2. Doutora em Sociologia e Política,

DCP/UFMG. Professora do Departamen-

Bernardo Hoffman Versieux³

to de Relações Internacionais da PUC

Minas. Belo Horizonte, Brasil. ORCID:

0000-0001-5241-5644.

DOI: 10.5752/P.2317-773X.2021v9.n1.p112

3. Mestre em Relações Internacionais,

PPGRI/PUC Minas. Pesquisador na

PUC Minas, Belo Horizonte/Brasil, com

experiência em cooperação internacio-

Recebido em: 21 de abril de 2020

nal e meio ambiente. ORCID: 000-0001-

Aceito em: 13 de setembro de 2020

7039-8980

Resumo

Este artigo analisa ações do governo brasileiro para a segurança hídrica, energé-

tica e alimentar para discutir se expressam o nexo entre água, energia e alimen-

to, WEF, considerando as políticas que as fundamentam. São observados desa-

fios de adaptação impostos pelas mudanças do clima, sendo a água o elemento

chave. Usando técnicas de análise documental, são analisados o Plano Nacional

de Mudanças Climáticas e relatórios de ações governamentais na Região Nor-

deste. A pergunta da pesquisa é se programas para implementação de políticas

voltadas para os eixos do nexo WEF expressam inter-relações entre eles. A

hipótese é que os programas deixam a desejar quanto à governança ambiental a

partir da perspectiva do nexo WEF porque as políticas se desenvolveram a partir

de abordagem setorial e os programas de implantação não a debelaram, obser-

vando-se lacunas que, caso superadas, poderiam contribuir para que se avance

na direção da governança integrada e sistêmica.

Palavras chave: Nexo WEF. Segurança Hídrica. Segurança Energética. Seguran-

ça Alimentar.

Abstract

This article analyzes actions by the Brazilian government for water, energy, and

food security to discuss whether the nexus between water, energy, and food,

WEF, is expressed, considering the policies that underlie them. Adaptation

challenges imposed by climate change are observed, with water being the key

element. We analyze the National Climate Change Plan and government action

reports in the Northeast Region using document analysis techniques. The rese-

arch question is whether programs to implement policies aimed at the axes of

the WEF nexus express interrelationships between them. The hypothesis is that

112

Matlde de Souza

Bernardo Hoffman Versieux Nexo entre água, energia e alimento no contexto das mudanças do clima: o caso do Nordeste brasileiro

the programs leave something to be desired regarding environmental gover-

nance from the perspective of the WEF nexus because policies were developed

from a sectoral approach and the implementation programs did not overcome

it, observing gaps that, if overcome, could contribute to moving towards inte-

grated and systemic governance.

Keywords: WEF Nexus. Water Security. Energy Security. Food Security.

Resumen

Este artículo analiza las acciones del gobierno brasileño en materia de agua,

energía y seguridad alimentaria para discutir si se expresa el nexo entre agua,

energía y alimentos, WEF, considerando las políticas que las sustentan. Se

observan los desafíos de adaptación impuestos por el cambio climático, siendo

el agua el elemento clave. Mediante técnicas de análisis documental se analiza el

Plan Nacional de Cambio Climático y los informes de acción del gobierno en la

Región Nordeste. La pregunta de investigación es si los programas de imple-

mentación de políticas dirigidas a los ejes del nexo del WEF expresan interrela-

ciones entre ellos. La hipótesis es que los programas dejan algo que desear en

materia de gobernanza ambiental desde la perspectiva del nexo del WEF porque

las políticas se desarrollaron desde un enfoque sectorial y los programas de im-

plementación no lo superaron, observándose brechas que de superarse podrían

contribuir a avanzar hacia una gobernanza integrada y sistémica.

Palabras clave: Nexo WEF. Seguridad del Agua. Seguridad Energética. Seguri-

dad Alimentaria.

Introdução

Este artigo analisa ações voltadas para a garantia da segurança

hídrica, energética e alimentar, e discute se tais ações expressam o nexo

entre água, energia e alimento, WEF, considerando as políticas que as

fundamentam. Essa discussão toma as mudanças do clima como ele-

mento impulsionador dos desafios para se atender às demandas por

água, energia e alimentos, e assegurar à população acesso a esses recur-

sos. Será analisado o caso da região Nordeste do Brasil, no período de

4. A demarcação temporal foi definida

2003 a 2018⁴. Objetiva-se tratar os desafios de adaptação impostos pelas

em razão de alterações nas estruturas

mudanças do clima, tendo a água como elemento chave no nexo WEF,

de gestão ambiental a partir de 2019.

por ser recurso insubstituível, importante para a geração de energia

e por sua imprescindibilidade para a produção de alimentos em larga

escala (IRUJO, 2017).

Pode-se identificar a concepção do nexo WEF desde o Relató-

rio Brundtland. Alguns autores o localizam em contextos anteriores a

1972. Seu significado tem sido acionado porque possibilita vinculação

dos seus elementos às mudanças do clima (MCs) (SIMPSON; JEWITT,

2019). O conceito ganhou maior impulso a partir da Conferência “The

Water Energy and Food Security Nexus - Solutions for the Green Economy”,

realizada em Bonn, em 2011, por iniciativa do governo alemão em co-

laboração com o Fórum Econômico Mundial, a World Wildlife Fund e o

International Food Policy Research Institute. A proposta era contribuir para

a Rio+20 no debate sobre os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável

(IISD, 2011). O conceito refere-se à conexão entre os riscos relativos à

113

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 112-130

segurança hídrica, energética e alimentar, dados os desafios interpos-

tos por uma combinação de fatores: ecossistemas degradados, crescen-

te demanda por recursos, mudanças globais do clima, urbanização e

globalização. Face a essa combinação, alto grau de insegurança pode

ser gerado. A proposta geral do conceito é prover uma abordagem des-

ses três elementos, visando sua melhor e mais articulada governança

(HOFF, 2011).

Esse conceito tem sofrido críticas: pouco consenso quanto ao seu

significado, ambiguidade, normatividade, arbitrariedade na seleção dos

elementos, dentre outros aspectos. Inicialmente muito focado na segu-

rança, ele foi ampliado para abordar conexões e interdependências, além

da integração dos aspectos da gestão sustentável dos recursos. Apesar

dessas críticas, vários autores o mobilizam, por é um conceito que permi-

te tratar a gestão integrada dos recursos hídricos (GIRH) como eixo ar-

ticulador e discutir aspectos da governança dos elementos do nexo WEF

a partir da presença ou ausência dessas conexões (SIMPSON; JEWITT,

2019). É nesse sentido que o conceito é mobilizado neste artigo. A GIRH

já supõe que esses recursos serão geridos de modo articulado a outras

dimensões ambientais (SOUZA, 2003). Concebe-se que as estruturas de

gestão devem estar articuladas e em comunicação, complementando e

conectando políticas, planos e programas de implementação. Esses ele-

mentos orientam a análise do nexo WEF aqui realizada.

Esse esforço envolve a análise do Plano Nacional de Mudanças Cli-

máticas e de registros de ações governamentais no Nordeste, por ser re-

gião mais vulnerável aos impactos das MCs. Considerando-se que o país

possui políticas ambientais complexas (BENJAMIN et al., 2011), a pergun-

ta que direciona este artigo é se programas de implantação dessas políti-

cas expressam o nexo WEF. A hipótese é que os programas deixam a de-

sejar quanto à governança ambiental pela perspectiva do nexo porque as

políticas se desenvolveram a partir de abordagem setorial e os programas

de implantação não a debelaram. Desse modo, observam-se lacunas que,

caso superadas, poderiam permitir avançar em direção à governança in-

tegrada e sistêmica. Como metodologia utilizou-se a análise documental.

Além desta introdução e da conclusão, este artigo possui três se-

ções. A primeira discute as mudanças do clima e o nexo WEF, conside-

rando alguns elementos teóricos para a análise que se pretende e siste-

matiza a perspectiva da Comissão Econômica para a América Latina

e o Caribe, CEPAL, para o tratamento da questão no âmbito regional.

A segunda dispõe sobre as propostas brasileiras de adaptação às mu-

danças do clima, com foco para os desafios da segurança hídrica, ener-

gética e alimentar, conceitos tratados separadamente, mas articulados

para efeito da análise. As políticas brasileiras são consideradas a partir

das diretrizes do Plano Nacional de Adaptação às Mudanças Climáticas,

PNAMC, para os setores Agricultura, Segurança Alimentar e Nutricio-

nal (SAN), Recursos Hídricos e Infraestrutura/Energia. A terceira seção

traça um panorama da região nordeste do Brasil e das ações governa-

mentais que visam garantir o acesso da população a água, energia e ali-

mentos, sendo que a variável acesso inclui indicadores de distribuição e

de estresse hídrico.

114

Matlde de Souza

Bernardo Hoffman Versieux Nexo entre água, energia e alimento no contexto das mudanças do clima: o caso do Nordeste brasileiro

Mudanças do clima e o nexo WEF

As MCs agravam pressões sobre os recursos naturais, notadamen-

te os recursos de água potável, e ampliam a vulnerabilidade de pessoas e

ecossistemas (ROCKSTRÖM et al., 2009). A produção e o fornecimento

de energia e alimentos são alguns dos principais impulsionadores des-

sas mudanças, contribuindo para o aumento das emissões de Gases de

Efeito Estufa (GEE). A água e os recursos necessários a agricultura são

vulneráveis aos efeitos negativos das MCs, devido a secas prolongadas,

desertificação, derretimento das geleiras, inundações etc. A expansão

da produção de biocombustíveis pode ter forte impacto sobre o uso da

água e do solo. Como praticamente metade das águas superficiais dis-

poníveis são compartilhadas entre dois ou mais países, questões geopo-

líticas e aspectos relacionados a essa condição devem ser considerados

(HOFF, 2011).

As MCs são a referência geral para se pensar a governança ambien-

tal (GONÇALVES, 2011; VIOLA; FRANCHINI, 2012) a partir do nexo

WEF (PEÑA, 2016). Os impactos negativos das MCs implicam conse-

quências para os demais elementos que presidem as condições de vida na

Terra (ROCKSTRÖM et al., 2009) com efeitos na produção de alimentos,

na disponibilidade hídrica e em requisitos para a geração e distribuição

de energia. Há demandas globais aos Estados para que, consideradas as

suas vulnerabilidades, elaborem políticas de adaptação às MCs com di-

retrizes para os três setores em discussão, preferencialmente articuladas

entre si. Organismos regionais têm desenvolvido políticas comuns para

a adaptação às MCs. A CEPAL tem divulgado estudos sobre o nexo WEF

em relação às MCs e às políticas de adaptação.

Neste artigo, o estudo e o desenvolvimento da abordagem a partir

da perspectiva do nexo coloca a água como elemento chave porque é re-

5. Segundo a ANA, o uso consuntivo

curso insubstituível para diversas finalidades, de usos consuntivo e não

é todo tipo de uso que retira água do

consuntivo⁵ (IRUJO, 2017). Como as MCs podem comprometer a dispo-

manancial (irrigação, abastecimento

humano etc.); o não consuntivo não

nibilidade dos recursos de água doce, ela é porta de entrada para a discus-

envolve o consumo direto da água (gera-

são proposta pela concepção do nexo WEF, conforme mostra a Figura 1.

ção de energia hidrelétrica, lazer etc.).

115

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 112-130

Figura 1 - Nexo entre água, energia e alimento

Fonte: HOFF, 2011, p. 16.

As MCs, urbanização e crescimento populacional formam o fra-

mework do nexo, tomando a disponibilidade hídrica como central aos três

vetores: segurança hídrica, energética e alimentar. A sociedade, a econo-

mia e o meio ambiente são os campos de ação, dado que a perspectiva im-

plica modelo de tomada de decisão. Devem-se ponderar fontes de recursos

para o financiamento das políticas, formas de governança e desafios da

inovação, estes voltados para atender necessidades de suprimento de água,

energia e alimento, desafios do desenvolvimento equitativo e sustentável e

demandas de resiliência do meio ambiente produtivo (HOFF, 2011).

Segurança hídrica consiste em garantir: disponibilidade de água

adequada ao consumo humano, aos usos da subsistência, à proteção dos

ecossistemas e à produção agropecuária e industrial; capacidade de aces-

so e uso sustentável da água e gerenciamento coerente com as inter-rela-

ções entre os diferentes setores de uso; nível aceitável de riscos associados

à água, o meio ambiente e a economia (PEÑA, 2016). Segurança ener-

gética é garantir acesso suficiente e confiável aos combustíveis e servi-

ços, incluindo disponibilidade dos recursos, redução da dependência de

importações e da pressão sobre o meio ambiente, competição e eficiên-

cia do mercado, dependência dos recursos naturais ambientalmente não

poluentes, e garantia de serviços de energia acessíveis, com distribuição

equitativa (ÖLZ; SIMS; KIRCHNER, 2007; SOVACOOL, 2011). Seguran-

ça alimentar pode ser definida como a situação na qual “todas as pessoas

tenham, sem interrupções, acesso físico e econômico a alimentos sufi-

116

Matlde de Souza

Bernardo Hoffman Versieux Nexo entre água, energia e alimento no contexto das mudanças do clima: o caso do Nordeste brasileiro

cientes, seguros e nutritivos para atender às suas necessidades e preferên-

cias alimentares para uma vida saudável” (FAO, 1996, s/p). Neste artigo,

a conexão entre esses conceitos é feita a partir das MCs; a água é eixo

estruturador, porque se entende que a sua governança e gestão devem ser

integradas aos demais setores/recursos e porque a água é fundamental

para a geração de energia e produção de alimentos.

A partir desses conceitos, o nexo WEF é também modelo de toma-

da de decisão e gestão de riscos (JOURAVLEVE, 2016), e pode ser consi-

derado estratégia de governança, envolvendo a estruturação de políticas

e mecanismos operativos (GONÇALVES, 2011). Segundo a CEPAL (2014),

o cenário para a América Latina e Caribe (ALC) projeta continuidade no

crescimento demográfico nas próximas décadas. A região vivenciou rápi-

da e pouco planejada urbanização, com o surgimento e agravamento de

vários problemas sociais (LOPEZ-GUNN, 2014), com cerca de 81% de sua

população atualmente vivendo em áreas urbanas (WORLD BANK, 2018).

Altos preços das commodities levaram alguns países a intensificar suas ex-

portações, cerca de 70% delas relacionadas ao uso de recursos naturais.

A Sociedade Nacional de Agricultura (2019, s/p) indica que “a região é

responsável por 14% da produção e 23% das exportações mundiais agro-

pecuárias e de pescados (...) chegando a 22% no caso dos cereais e a 16%

nos produtos da pecuária”. Isso torna a região mais vulnerável a variações

da economia global e das MCs. Apesar de reformas político-econômicas e

maior abertura ao comércio internacional, o crescimento econômico da

região nas últimas décadas não reduziu desigualdades sociais (CEPAL,

2014; 2019; LOPEZ-GUNN, 2014).

Na ALC, as MCs aumentam a vulnerabilidade ambiental, social e

econômica. Dentre as preocupações para as próximas décadas quanto à

disponibilidade de recursos hídricos destacam-se: mudanças no ciclo hi-

drológico; redução da disponibilidade hídrica, com aumento do consu-

mo; perda de qualidade da água e riscos para a saúde humana; impactos

nos ecossistemas e perda de biodiversidade; redução das áreas produtivas

de alimentos e ameaças à segurança alimentar; diminuição da capacidade

de geração de hidroeletricidade, com consumo de energia não renovável

(CEPAL, 2020; LOPEZ-GUNN, 2014).

Estudos recentes confirmam a centralidade dos recursos hídri-

cos sobre os temas ambientais e de desenvolvimento: segurança hídrica

(GARRICK et al., 2020; PEÑA, 2016; UNESCO, 2012); água e seguran-

ça alimentar (FAO; WWC, 2015; LOPEZ-GUNN, 2014); governança dos

recursos naturais (ALTAMONTE; SANCHEZ, 2016; FAO, 2011); desen-

volvimento sustentável (CEPAL, 2015; 2016; FERRO, 2017); discussões

do nexo WEF (BELLFIELD, 2015; EMBID; MARTIN, 2017; FAO, 2014;

SIMPSON; JEWITT, 2019).

O nexo WEF na ALC pode ser descrito em interconexões prio-

ritárias: água-energia; energia-água; água-alimentação; água-energia-

alimentação, enfatizando principais características e desafios/riscos.

Análises da CEPAL preconizam fortalecimento institucional e garantia

dos direitos econômicos, sociais e culturais, entendendo-se que falhas

de governança e instabilidade social são preocupações mais prementes

e profundas do que a própria (in)disponibilidade dos recursos naturais,

117

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 112-130

catástrofes naturais e questões econômicas relativas aos preços (EMBID;

MARTIN, 2017).

Água-Energia: a hidroeletricidade é central para a ALC por ser a

principal fonte de energia, apresentando maior possibilidade de cresci-

mento⁶ (IEA, 2017). Dependência excessiva dessa fonte, tendo em vista

6. Segundo a International Energy

Agency, a ALC apresenta os seguintes

efeitos das MCs sobre o ciclo hidrológico, pode ameaçar a segurança hí-

indicadores para geração de eletricida-

drica, energética e alimentar em alguns países. Exploração de hidrocar-

de por fonte (em GWh): carvão, 67423.0;

óleo, 107142.0; gás natural, 249748.0;

bonetos e mineração, cujas técnicas demandam quantidades significati-

biocombustíveis, 71440.0; nuclear,

vas de água e energia, podem gerar impactos diretos. Essa interconexão

21952.0; hídrica, 708302.0; geotérmica,

é relevante para toda a região, embora não atinja igualmente a todos os

3895.0; eólica, 55809.0; outras fontes,

447.0.

países. Na ALC, à exceção das regiões áridas e semiáridas, o uso da água

para a produção de energia é menor do que para a agricultura. Avalia-se

que a irrigação gera conflitos em função dos deslocamentos populacio-

nais e consequências associadas à qualidade da água. Salienta-se que a ge-

ração de hidroenergia não compromete a quantidade de água disponível,

podendo contribuir para regular a vazão (EMBID; MARTIN, 2017).

Energia-Água: nessa relação, maior consumo energético está na

captação, transporte e uso das águas subterrâneas, sobretudo para irri-

gação. Esse dispêndio aumenta com os subsídios para a extração de água

dos aquíferos, ineficiência dos sistemas de irrigação e do equipamento de

7. Essa dependência é de cerca de 65%

bombeamento. A crescente dependência das águas subterrâneas⁷ impacta

na América Central e México; a água é

diretamente a disponibilidade do recurso, afetando seus diversos usos,

muito utilizada nas regiões semidesér-

notadamente a produção de alimentos, além dos custos energéticos para

ticas e desérticas de Argentina, Bolívia,

Brasil, Chile e Peru.

sua captação e tratamento (EMBID; MARTIN, 2017).

Água-Alimentação: Interconexão central para a sobrevivência hu-

mana, é fundamental para toda a ALC. A agricultura é atividade de uso

consuntivo que mais demanda recursos hídricos, incluindo o consumo

para produção de commodities, atividade muitas vezes associada ao des-

matamento, perda de biodiversidade e deslocamento de população local,

com consequências para a agricultura familiar ou de subsistência. Verifi-

ca-se aumento dos riscos de contaminação de solos e rios, erosão de terras

e sedimentação do leito dos rios, com reflexos na quantidade e qualidade

das águas (EMBID; MARTIN, 2017).

Água-Energia-Alimentação: Essa relação integra produção de bio-

combustíveis e modernização dos sistemas de irrigação. A produção de

biocombustíveis consome água e energia e afeta diretamente a produ-

ção e os preços dos alimentos. Os biocombustíveis são relevantes para

Argentina, Brasil e Paraguai e, em menor escala, para Peru, Colômbia e

países da América Central. Essa interconexão sobre os sistemas de irri-

gação pode ser observada pela relação entre a energia gasta na captação

e o desperdício no transporte da água para as atividades agropecuárias,

assim como no nível de aproveitamento da água nessas atividades. Dada

a relevância da agricultura, é urgente o aumento da eficiência dos usos da

água. Tendo em vista as particularidades do nexo WEF destacadas, esse

ponto é um dos principais gargalos para a promoção da segurança hídri-

ca, energética e alimentar na ALC (EMBID; MARTIN, 2017).

A discussão desenvolvida no âmbito da CEPAL é insuficiente para

se entender os desafios do nexo WEF na ALC. A diversidade de biomas,

ecossistemas e as particularidades geográficas e político-sociais não per-

118

Matlde de Souza

Bernardo Hoffman Versieux Nexo entre água, energia e alimento no contexto das mudanças do clima: o caso do Nordeste brasileiro

mitem algumas generalizações. A Organização reconhece essas particu-

laridades e destaca que os desafios da ALC seriam mais bem compreen-

didos em sub-regiões - Cone Sul; Região Andina; Região Amazônica,

Mesoamérica e Caribe - e nacionalmente (EMBID; MARTIN, 2017).

O Brasil e os desafios do nexo WEF

O Brasil tem avançado na superação de políticas tradicionais para o

tratamento das interconexões entre alimento, água e energia. O Sistema

Nacional de Gestão de Recursos Hídricos, órgão da Política Nacional de

Recursos Hídricos, PNRH⁸, tem possibilitado sua descentralização atra-

8. A PNRH foi instituída pela Lei Nº

9.433, de 08/01/1997.

vés dos comitês de bacia hidrográfica (SOUZA, 2003), apesar de lacunas

e dificuldades na sua implantação (MERCURE et al., 2019). A PNRH con-

sidera a água um bem de domínio público, cuja prioridade é o consumo

humano e a dessedentação dos animais, e prevê a observância dos seus

múltiplos usos. O Plano Nacional de Recursos Hídricos, PNRH, é um

instrumento de gestão capaz de contemplar o nexo WEF, pois deve pre-

ver condições de disponibilidade hídrica para a produção de alimentos,

geração de energia e outros usos (EMBID; MARTIN, 2017). Ele permi-

te articular os demais recursos de gestão que integram os mecanismos

operativos da política; deve estar em sintonia com o enquadramento das

águas em classes de uso, contemplar o instrumento de outorga do uso

da água, articulado à cobrança por tal uso, e prever a produção de infor-

mações para manter o Sistema Nacional de Informações sobre Recursos

Hídricos, SNIRH (PUGA, 2018; SOUZA, 2003), além de outras funções.

O PNRH 2006-2020 indica caminhos para sua compatibilização

com o planejamento de setores estratégicos: geração de energia, sanea-

mento, navegação etc. Para atender ao nexo WEF, o planejamento dos

recursos hídricos deve contemplar os setores de energia e alimentos (EM-

BID; MARTIN, 2017). Contudo, não é suficiente, sendo necessário envol-

ver os planejamentos energético e de segurança alimentar (MERCURE et

al., 2019). Para discutir os desafios relativos à observância do nexo WEF

nas ações de governança ambiental identificaram-se as perspectivas e de-

safios do Brasil a partir do Plano Nacional de Adaptação às Mudanças

Climáticas, PNA, que aponta vulnerabilidades e indica diretrizes para a

gestão do risco e incremento da resiliência em vários setores.

Em linhas gerais, o PNA prevê, como impactos das MCs para o Bra-

sil: extinção de habitat e de espécies, substituição de florestas tropicais por

savanas e vegetação semiárida por árida; aumento de regiões em situação

de estresse hídrico, dentre outros (ARAÚJO, OMETTO & SOARES, 2019;

MMA, 2016a). Ao delimitar seus princípios, o Plano⁹ adota governança

9. O PNA foi instituído pela Portaria Nº

150, de 10/05/2016. Aborda: Agricul-

vertical quanto às medidas de adaptação - federação, estados e municí-

tura, Recursos Hídricos, Segurança

pios; e governança horizontal na formulação de respostas, que deverão

Alimentar e Nutricional, Biodiversidade,

Cidades, Gestão de Risco de Desastres,

contemplar a visão integrada das vulnerabilidades e garantir “interações

Indústria e Mineração, Infraestrutura,

e sinergias, respeitando as suas particularidades e dimensões institucional

Povos e Populações Vulneráveis, Saúde

e social” (MMA, 2016a, p. 19). Contudo, a abordagem do PNA é setorial,

e Zonas Costeiras. O PNA existente é

o de 2016, que possui um relatório de

reduzindo condições de aplicação do nexo WEF como modelo de tomada

monitoramento, datado de 2017.

de decisão, dependendo das políticas estabelecidas, das possibilidades de

sinergia entre suas estruturas de governança, principalmente aquelas em

119

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 112-130

menor escala, nas quais a participação dos diversos atores sociais é mais

visível. No Relatório de Monitoramento (MMA, 2017, p. 11), há registros

de esforços para inserir diretrizes voltadas à adaptação às MCs nos planos

nacionais de segurança hídrica e de segurança alimentar e nutricional.

Tendo isso em vista, apresenta-se síntese das diretrizes do PNA

para agricultura, segurança alimentar e nutricional, SAN, recursos hídri-

cos e infraestrutura de energia. Ela foi organizada a partir dos critérios

de relevância, principais vulnerabilidades, demandas quanto à gestão do

setor face às MCs e as diretrizes para as medidas de adaptação. Para cada

um desses critérios observaram-se os setores indicados acima. A síntese

foi elaborada a partir do PNA, Volumes 1 e 2 (MMA, 2016a; 2016b). Além

dessa síntese, serão discutidos aspectos do planejamento para cada ele-

mento do nexo WEF e pontuados aspectos conjunturais da temática.

Relevância: Em 2016, a agricultura brasileira era responsável por

23% do PIB e 35% dos empregos, com forte contribuição para a balança

comercial, sendo o Brasil ator relevante na produção e exportação mun-

dial de alimentos. A importância da SAN está no próprio fato de o país

possuir uma política e um sistema específico, o SISAN, Sistema Nacio-

nal de Segurança Alimentar e Nutricional, conforme Lei Nº 11346/2006.

Quanto aos recursos hídricos, o país possui 12% da água doce do planeta.

E quanto à energia, a infraestrutura relacionada envolve a geração/pro-

dução, distribuição/transporte e consumo, cuja dinâmica se reflete em

todos os setores econômicos e de apoio à vida. Com sua matriz energé-

tica fortemente ancorada na hidroeletricidade, o sistema de transmissão

interconecta as diversas bacias hidrográficas, além da capacidade de ge-

ração adicional, integrada ao sistema quando há demanda provocada por

escassez de água nos reservatórios.

Principais vulnerabilidades: O PNA identifica vulnerabilidades rela-

cionadas ao efeito das MCs na agricultura, envolvendo variações de tem-

peratura, radiação solar, chuva, umidade do ar e disponibilidade de água

no solo com consequências diretas sobre a SAN e sobre os ecossistemas.

Admitem-se impactos das condições meteorológicas nos insetos, polini-

zadores e predadores. Preveem-se alterações na distribuição das chuvas,

com maior concentração de precipitações em um curto período, com re-

flexos na agricultura, uma vez que cerca de 20% da área cultivada é ir-

rigada. Esses fatores resultam em perdas econômicas, redução da oferta

10. Os dados sobre SAN, no IBGE/

de empregos e de alimentos e consequências para a SAN¹⁰ (IBGE, 2014).

PNAD, são de 2013. Neles se observa

No que respeita à SAN, as MCs afetam diretamente a produção

que 76,7% da população urbana

brasileira e 59,9% da população rural

de alimentos, com consequências para as populações pobres e para al-

gozavam de segurança alimentar. IBGE.

guns grupos sociais específicos como extrativistas, indígenas, quilombo-

Pesquisa Nacional por Amostra

de Domicílios: Segurança Alimentar.

las, pescadores artesanais e agricultores ligados à agricultura familiar. As

Brasília, 2014.

MCs reduzem a disponibilidade hídrica e acarretam eventos extremos

como secas e inundações, com efeitos adversos na produção e produti-

vidade agrícola que, repercussão na renda dos pequenos agricultores. O

PNA (MMA, 2016a) estima, para 2030, redução de até 10,6 milhões de

hectares de terras destinadas à agricultura, de áreas de florestas e ma-

tas nos estabelecimentos agrícolas, com aumento das áreas de pastagens;

diminuição das áreas de baixo risco climático para plantio de lavouras,

redistribuição regional de algumas culturas que migrariam em busca de

120

Matlde de Souza

Bernardo Hoffman Versieux Nexo entre água, energia e alimento no contexto das mudanças do clima: o caso do Nordeste brasileiro

condições climáticas mais adequadas, repercutindo no aumento das áreas

destinadas à pecuária nas regiões rurais do Nordeste.

O PNA 2016 prevê aumento da criticidade hídrica para bacias hidro-

gráficas da região Nordeste, com rápido declínio nos fluxos por volta do

ano de 2100, principalmente para as bacias da parte ocidental do Nordes-

te e do Atlântico Ocidental. Identifica tendência a declínio na oferta de

água superficial para quase todas as regiões do Brasil, com possível im-

pacto para a geração de energia, prevendo aumento na precipitação para

a região Sul. A criticidade hídrica repercutirá nas águas subterrâneas: no

Nordeste, redução na recarga dos aquíferos da ordem de 70% até 2050; no

Sistema Aquífero Guarani, cerca de ⅔ dos cenários climáticos projetam

variações dos níveis freáticos abaixo dos medidos no monitoramento rea-

lizado entre 2004 e 2011. Além dos impactos esperados no regime hidroló-

gico, projetam-se mudanças na demanda dos diversos setores usuários de

águas com forte impacto no abastecimento humano; pressão da demanda

reprimida para a universalização do serviço de abastecimento; conflitos

entre usuários (MMA, 2016).

A infraestrutura para a geração de energia não pode ser analisada

isoladamente em relação às bacias hidrográficas e aos recursos de água

disponíveis. Desse modo, os impactos das MCs nos recursos hídricos,

segundo o PNA 2016, terão efeito sobre as condições de geração de hi-

droeletricidade. Considerando que a elevação das temperaturas aumen-

tará a demanda por energia, esforços serão requeridos para a inserção de

novas tecnologias e substituição das fontes de geração de energia, como

a eólica e a solar, dado que o aumento da biomassa para a produção de

energia tem impactos diretos sobre a SAN, as condições hídricas e dispo-

nibilidade do solo.

Gestão do setor face às MCs - Considerando o nexo WEF, os mecanis-

mos de gestão do setor deveriam seguir uma estrutura de governança sistê-

mica e coordenada, superando a setorialização e a fragmentação tanto das

políticas quanto dos instrumentos de gestão disponíveis. Contudo, as reco-

mendações constantes do documento no qual se baseia esta síntese foram

elaboradas por setor. O importante é verificar se há observância do nexo.

No que respeita à agricultura, as recomendações do PNA são, em

geral, fortalecimento de políticas públicas que ofereçam ao setor produ-

tivo instrumentos que permitam ajustes de seus sistemas de produção,

implicando revisão do Plano Setorial de Agricultura de Baixa Emissão

de Carbono, das políticas públicas e dos instrumentos já existentes. Além

disso, o PNA recomenda implantação efetiva das políticas existentes para

o setor e revisão da legislação para construção de pequenas e médias bar-

ragens e aprimoramento dos procedimentos para a outorga do direito

de uso da água. Recomenda, ainda, a construção de sistemas de captura

e armazenamento de água para consumo humano e produção agrícola,

principalmente no semiárido; introdução de variedades agrícolas de cur-

to ciclo; criação de bancos comunitários de sementes; adaptação das prá-

ticas agrícolas para a conservação da umidade do solo; conservação e re-

cuperação da agrobiodiversidade; fortalecimento das políticas de inclusão

produtiva rural e da Política Nacional de Gestão Territorial e Ambiental

de Terras Indígenas.

121

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 112-130

No PNA, essas medidas estão relacionadas às de SAN, que reco-

mendam implantar os instrumentos de gestão dos recursos hídricos.

Assim, o Plano de Recursos Hídricos deve apontar os impactos das

MCs sobre a disponibilidade hídrica e as demandas futuras, indicando

diretrizes para a situação. Já o enquadramento dos corpos de água em

classes de uso deve articular os planos municipais de saneamento, am-

pliar formas de financiamento, ampliar e padronizar o monitoramento

da qualidade da água; recomenda adaptar o SNIRH, dotando-o de ca-

pacidade para fornecer dados atualizados e acessíveis aos interessados.

Essas medidas estariam vinculadas à produção de energia hidroelétri-

ca, que já possui um sistema integrado, o Operador Nacional do Siste-

ma, ONS.

Essas recomendações expressam uma idealização do que deve ser.

Sua efetivação é um desafio, principalmente quando se considera que as

políticas são setoriais e os planos elaborados para a segurança hídrica e

alimentar e o Plano Nacional de Energia são setoriais, elaborados por di-

ferentes setores da burocracia, embora verifiquem-se esforços na articu-

lação desses planos com áreas de interseção.

Diretrizes para a adaptação - O PNA (MMA 2016a; 2016b) expres-

sa que, do ponto de vista do planejamento, o nexo WEF possivelmente

orientou a elaboração de tais diretrizes. Pode-se identificar que os recur-

sos hídricos são a mola-mestra do processo, como recurso fundamental

para a agricultura. As principais recomendações para esse setor articu-

lam a produção e conservação de água para o atendimento dos diversos

usos, proteção de vegetação nativa e recomposição de áreas de proteção

permanente; o uso da terra, zoneamento de risco e identificação de vul-

nerabilidades; além de busca por recursos financeiros, desenvolvimento

e transferência de tecnologias, incentivo à pesquisa em temáticas rele-

vantes; combate à desertificação; manejo de pragas e doenças; recursos

genéticos e melhoramento; adaptação de sistemas de produção para sua

sustentabilidade econômica, social e ambiental.

Em vista das diretrizes para a agricultura, muitos aspectos da SAN

já estariam contemplados, mas ainda seriam relevantes: promoção de sis-

temas integrados de lavoura, pecuária e floresta; ampliação da capacidade

de armazenamento da produção, associada a maior atuação do poder pú-

blico como agente regulador de estoques públicos; melhoria do planeja-

mento agrícola, com ampliação de estratégias para a sustentabilidade na

produção de alimentos.

Intensificam-se recomendações voltadas para os recursos de água

doce, relativas à proteção de quantidade e qualidade e à criação de meca-

nismos para solução de conflitos; estabelecimento de regras claras de uti-

lização dos recursos hídricos, sanções compatíveis e melhoria da infraes-

trutura física, tecnológica e institucional para lidar com novos problemas

no contexto das MCs. A necessidade de aliar a gestão das águas aos de-

mais setores é mais clara nas orientações para o aumento da coerência e

da consistência entre as políticas de águas e os setores relacionados, para

garantir que os recursos hídricos sejam considerados na elaboração de

planos e políticas públicas desses setores, além de aumentar a efetividade

da governança das águas através das bacias hidrográficas.

122

Matlde de Souza

Bernardo Hoffman Versieux Nexo entre água, energia e alimento no contexto das mudanças do clima: o caso do Nordeste brasileiro

Quanto à energia, a principal diretriz é o maior envolvimento do

setor elétrico aos desafios da adaptação, tendo em vista ajustar as políticas

do setor ao contexto das MCs. Isso implica aprofundar estudos dos impac-

tos das MCs no setor, dos riscos à infraestrutura face a esses mesmos im-

pactos e avaliar interseções das medidas adaptativas entre água, energia,

uso da terra e biodiversidade.

Efeitos para a região Nordeste, lacunas e consequências para o nexo WEF

A aplicação do nexo WEF para análise de políticas públicas é recen-

te e relativamente limitada, principalmente porque, em geral, no caso do

Brasil tais políticas ainda se ancoram em uma abordagem setorial, estabe-

lecida pela própria estrutura institucional do país, ainda que em algumas

políticas estejam previstos mecanismos de coordenação e gestão integra-

da. Recentes estudos destacam avanços nas abordagens do nexo WEF,

porém enfatizam a dificuldade do governo brasileiro em adotar políticas

públicas que contemplem de forma abrangente o nexo no contexto das

MCs, seja por questões de falta de coerência entre as estruturas político-

-normativas dos setores (CARVALHO; SPARATU, 2018), pela diversidade

de instâncias e atores envolvidos (PAIM et al., 2020), pela falta de capaci-

dade da gestão pública em traduzir o quadro conceitual do nexo em polí-

ticas públicas adequadas (MILHORANCE; BURSZTYN, 2019), sobretudo

no âmbito da gestão local (ARAÚJO et al., 2019). Em comum, todas essas

perspectivas apontam para os entraves oriundos da governança pública

setorial.

A Agência Nacional de Águas, ANA, tem envidado esforços no estu-

do da região do semiárido, que abrange grande parte do interior da região

nordeste do Brasil, incluindo o norte de Minas Gerais (ANA, 2006). Esses

esforços visam municiar gestores públicos de informações para atuação

na região. Historicamente, o semiárido é a região que concentra os maio-

res problemas de escassez de água para abastecimento urbano e produção

agropecuária (ANA, 2006; 2009; 2013; 2017). Em suas conclusões, o Atlas

Nordeste (2006) avaliava que a situação hídrica de 70% dos municípios

do semiárido era crítica, por falta de manancial suficiente para o abas-

tecimento, pela qualidade da água ou pela precariedade do sistema de

abastecimento.

Estudos recentes apontam que a região do semiárido nordestino

é muito sensível às MCs, com maior propensão à ocorrência de eventos

extremos, como ondas de calor e secas severas. Previsões para a região

ressaltam forte probabilidade de diminuição de recursos hídricos superfi-

ciais e subterrâneos, com perda da biodiversidade da caatinga e avanço da

desertificação (ARAÚJO, OMETTO & SOARES, 2019; MILHORANCE;

SABOURIN; CHECHI, 2018; MMA; MI; WWF, 2017). O panorama geral

para o semiárido, portanto, é de piora dos indicadores socioeconômicos e

de desenvolvimento. As condições socioeconômicas do sertão nordestino

são consideradas entraves maiores do que o estresse hídrico. Nesse con-

texto, amplas medidas para garantir segurança hídrica, saneamento bási-

co e educação são avaliadas como igualmente importantes na promoção

do desenvolvimento (MMA, MI; WWF, 2017).

123

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 112-130

A bacia do São Francisco é a mais relevante de todo o semiárido,

atravessando seis estados e banhando mais de 500 municípios da região,

desde suas nascentes, em Minas Gerais até sua foz, em Alagoas (ANA,

2015). Junto com as atividades voltadas para a produção do Atlas Nordes-

te, a ANA também coordenou esforços para o desenvolvimento do Plano

de Gerenciamento da Bacia do Rio São Francisco, que envolveu a atuação

11. A Companhia de Desenvolvimen-

de vários órgãos e níveis de governo, sobretudo a CODEVASF¹¹, e contou

to dos Vales do São Francisco e do

com o apoio de organismos internacionais: o Fundo para o Meio Ambien-

Parnaíba foi criada pelo governo federal,

com outro nome, em 1948. Desde então,

te Mundial (GEF); o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente

a Companhia tornou-se o principal órgão

(PNUMA), e a Organização dos Estados Americanos (OEA) (ANA, 2004).

executor das atividades relativas aos

recursos hídricos dessa bacia, execu-

O plano aprovado para o rio São Francisco contemplava atividades a

tando diversos projetos e convênios em

serem realizadas entre 2004 e 2013 e visava fortalecer a capacidade de abas-

parcerias com estados e municípios.

tecimento urbano, o saneamento ambiental, a irrigação de culturas e a ati-

https://www.codevasf.gov.br/.

vidade pecuária. Desde os anos 1960 que a bacia recebe investimentos para

a produção de energia hidrelétrica, contando com dezenas de usinas de va-

riados portes, destacando-se Três Marias, Sobradinho, o complexo Paulo

Afonso e Xingó (ANA, 2015). A bacia também recebeu importantes aportes

ao longo das décadas para apoiar atividades agropecuárias, inclusive para a

implantação de áreas públicas de irrigação por pivôs, com o intuito de criar

polos de desenvolvimento (ANA, 2015). Nesse sentido, o foco do projeto era

a melhoria daqueles usos da água que receberam pouca atenção ao longo

do tempo, porém projetava-se que 77% da água retirada da bacia no perío-

do de vigência do projeto seriam para irrigação (ANA, 2004).

Além desses esforços, ressalta-se o Projeto de Integração do rio São

Francisco (PISF). Esse rio, além de fornecer a água necessária à produção

agropecuária do semiárido e ser a base da produção de energia hidroe-

létrica de todo o Nordeste, passaria a ter trechos transpostos, de modo

a suprir a demanda por água da região abrangida também pela bacia do

Atlântico Nordeste Oriental, caracterizada pela escassez de chuvas, lon-

gos períodos de estiagem, presença de rios intermitentes e por um imen-

so contingente populacional (ANA, 2015).

O PISF foi concebido a partir do nexo WEF. As fontes de águas

integradas à bacia Nordeste Oriental advêm dos reservatórios formados

pelas barragens das usinas hidrelétricas. Além disso, o volume de água e

as distâncias a serem percorridas são tão relevantes que subestações de

energias foram concebidas ao longo do trajeto para permitir o bombea-

mento da água. Ademais, ainda que a prioridade do projeto seja garantir

o abastecimento urbano, espera-se expandir a área irrigada na região¹².

12. Informações sobre o PISF e outros

projetos de segurança hídrica do Mi-

A transposição do rio São Francisco, cujas obras permanecem, não

nistério do Desenvolvimento Regional:

tem ocorrido sem controvérsias e críticas sobre a relação custo-benefício

https://www.mdr.gov.br/seguranca-hi-

drica

do projeto. Dentre as considerações estão que os altos custos financeiros

e ambientais da obra, não totalmente estimados pelo governo (CASTRO,

2011b), assim como o volume de água transposto e seu respectivo custo

não seriam suficientes para a expansão qualificada da área irrigada (CAS-

13. Informações sobre os relatórios

TRO, 2011a). Relatórios do Tribunal de Contas da União¹³ dão conta da

do PISF realizados pelo Tribunal de

Contas da União: https://pesquisa.

evolução das obras ao longo dos anos e apontam casos de irregularidades,

apps.tcu.gov.br/#/resultado/acor-

problemas de concepção de projeto, episódios de corrupção e pouca ati-

dao-completo/PISF/%2520/%2520?-

vidade de órgãos estaduais e municipais, responsáveis por contrapartidas

ts=1594054831299&pb=acordao-com-

do PISF, sobretudo quanto a obras de saneamento básico.

pleto

124

Matlde de Souza

Bernardo Hoffman Versieux Nexo entre água, energia e alimento no contexto das mudanças do clima: o caso do Nordeste brasileiro

Relatórios de conjuntura produzidos pela ANA (2009-2019) listam

ações, projetos e programas, sobretudo a construção de açudes e adutoras

de longa extensão, a fim de estabelecer a segurança hídrica no semiárido

ao longo das últimas duas décadas. Eles são os principais documentos

oficiais sobre os recursos hídricos brasileiros e abrangem: aspectos físicos

do ciclo hidrológico; questões socioeconômicas dos usos consuntivos e

não consuntivos da água; relação entre demandas e disponibilidade hí-

drica; organização legal e institucional da gestão dos recursos hídricos;

e outorga do direito de uso da água. Esses relatórios, sobretudo os publi-

cados em 2009, 2013 e 2017, que são relatórios base, permitem perceber o

amadurecimento das discussões do nexo WEF e das mudanças do clima

no Brasil. Neles as relações água-energia e água-alimentação e eventos

extremos são abordados, com variado nível de informações.

No relatório de 2009, o nexo água-energia aparece apenas pela re-

levância da hidroenergia para a matriz energética do país. O documento

mais recente relaciona o uso da água aos diversos setores da produção

industrial. Ademais, as barragens das usinas hidrelétricas são entendidas

e catalogadas como reservatórios de recursos hídricos. Para o nexo água-

-alimentação sempre houve mais informações. Se no relatório de 2009, a

maior parte das informações era sobre o volume captado para a irrigação

em geral, o relatório de 2017 contempla diferentes tipos de irrigação, dife-

rentes níveis de captação e de retorno da água por tipo de cultura ou pro-

dução animal. Percebe-se, portanto, refinamento crescente na capacidade

de coleta e sistematização das informações sobre os recursos hídricos no

país, condição essencial para que as políticas públicas possam contemplar

os desafios do nexo WEF. Por outro lado, esses documentos são silentes

para o custo energético do bombeamento de água para os seus diversos

usos, como também para o nível de contaminação das águas em função

do uso de substâncias químicas na produção agropecuária.

Com relação aos eventos extremos no Brasil, sobretudo inundações

e secas intensas, percebe-se a evolução das informações contidas nesses

relatórios. Enquanto a publicação de 2009 é breve em suas considerações,

a publicação de 2017 dedicou uma seção inteira para a temática. O do-

cumento apresenta dados quantitativos e o impacto dos eventos extre-

mos para as atividades econômicas, bem como para o abastecimento dos

grandes centros urbanos. Essa seção também mostra a evolução das dis-

cussões sobre segurança hídrica, base do Plano Nacional de Segurança

Hídrica (PNSH), de 2019. Ressalta-se a relevância do Nordeste, sobretudo

a região do semiárido, como mais vulnerável à escassez hídrica em todos

os relatórios de conjuntura.

A partir desses documentos, identifica-se o importante papel de-

sempenhado pela ANA para a compreensão do nexo WEF centralizado

nos recursos hídricos, em um contexto de aumento de eventos críticos,

seja pelas consequências das mudanças do clima ou pelo aumento da de-

manda por água. Além disso, no PNSH verificam-se esforços para maior

conhecimento e produção de informações sobre a escassez de água, com

impacto na segurança hídrica, na geração de energia e na produção de

alimentos (ANA, 2019), e nele são consideradas as dimensões humana,

econômica e ecossistêmica da segurança hídrica, além da capacidade de

125

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 112-130

resposta a situações de maior escassez. Contudo, e apesar dos diversos

esforços da ANA, o PNSH ainda trata superficialmente as MCs, e muito

pontualmente o nexo água-energia.

De toda maneira, o planejamento é condição fundamental para o

sucesso das políticas para a governança a partir do nexo WEF. Para tal,

os Estados são instados a produzir informações detalhadas sobre as dife-

rentes relações do nexo em âmbito local, de modo a elevar a capacidade

de projeção de cenários adequados de médio e longo prazos; a estabelecer

vínculos intersetoriais entre as áreas responsáveis pela gestão, tendo em

vista a promoção da coordenação política e a otimização dos recursos

investidos e aumentar o nível de participação social dos grupos interes-

sados no planejamento e na implementação das ações, com o objetivo de

estabelecer políticas mais adequadas e justas (EMBID; MARTIN, 2017).

Conclusão

Considerando a Figura 1, tendo em mente a síntese do PNA para

cada setor envolvido, e sendo os recursos de água doce o eixo central e as

mudanças climáticas o quadro de referência geral, conclui-se:

1. Quanto aos campos de ação:

a) Todos os setores tratam da sua relevância para o desenvolvimen-

to, considerando as necessidades da população; os recursos de água doce,

embora abundantes, devem estar ao alcance da população; a agricultura é

fundamental para a geração de emprego e renda e a política de segurança

alimentar e nutricional volta-se para o atendimento dos economicamente

mais vulneráveis da população brasileira.

b) As medidas previstas no PNA, no que diz respeito à gestão dos

setores face aos impactos das MCs, sugerem a necessidade de remodelar

sistemas de gestão, repensar políticas, melhorar o uso dos recursos natu-

rais, prevenir e evitar sua degradação.

c) Todos os setores discutem e indicam alternativas para a melhoria

dos serviços ecossistêmicos e elas são mais evidentes para os setores de

recursos hídricos e agricultura, provavelmente por sua maior vulnerabi-

lidade e dependência de tais serviços.

2. Quanto ao financiamento: o PNA indica fontes de financiamento e

informa que os recursos serão provenientes dos diversos órgãos envolvidos

com as temáticas setoriais, cujos recursos são oriundos do planejamento

público e fundos especialmente constituídos; outros instrumentos fiscais,

orçamentários e fundos devem ser buscados. O PNA também aponta para

a necessidade de fontes externas de financiamento como o GEF.

3. Quanto à governança: percebe-se que o setor que expressa visão

integrada é o de recursos hídricos, ao sugerir um conjunto de medidas e

ajustes na PNRH, nos seus instrumentos de gestão, além de propor maior

integração entre as estruturas de gestão consideradas em suas intercone-

xões. O setor de agricultura apresenta algumas propostas dentro de uma

visão um pouco mais integrada. A perspectiva da segurança alimentar e

nutricional, embora toque em aspectos da agricultura e dos recursos de

água, não sugere alternativas para maior integração. O setor de energia,

recomenda a observância de maior consenso entre suas estruturas buro-

126

Matlde de Souza

Bernardo Hoffman Versieux Nexo entre água, energia e alimento no contexto das mudanças do clima: o caso do Nordeste brasileiro

cráticas e sugere ponderar as interconexões entre energia, uso da terra

e biodiversidade. Considera-se, neste caso, que a alusão ao uso da terra

se relacione ao setor agrícola, mas, não necessariamente à produção de

alimentos, dado que a produção de biomassa é fundamental para a manu-

tenção de matriz energética limpa.

4. Quanto à inovação, o principal desafio seria a inovação institucio-

nal e o PNA não parece apontar nessa direção.

Analisando a estrutura central proposta pela perspectiva do nexo

WEF, e a partir da sistematização das políticas previstas no PNA, enten-

de-se que, muito embora a PNRH possa ser adaptada, em razão de ter

sua concepção fundamentada em uma visão integrada, as políticas am-

bientais brasileiras foram formuladas setorialmente e suas estruturas de

gestão se desenvolveram nessa perspectiva. Ademais, muito embora este

artigo não tenha analisado o aparato organizacional criado para a gestão

ambiental no Brasil, pode-se afirmar que ele é gigantesco e extremamen-

te complexo. Além disso, ele se estrutura a partir de uma visão setorial.

Desse modo, pode-se inferir muitos limites e dificuldades para se tratar

a questão ambiental a partir dos nexos WEF. Sem alterações mais subs-

tantivas na concepção das políticas ambientais, considera-se que adotar a

perspectiva do nexo geraria enormes problemas de coordenação entre os

três setores, numa visão macro, e entre as estruturas burocráticas de cada

um deles em seus diversos níveis - federal, estadual e municipal.

Pode-se admitir que, em alguns casos, tais mecanismos existem

- seriam basicamente os conselhos previstos em algumas políticas, cuja

composição permitiria incluir diversos setores, o que poderia promover

maior integração. Ainda assim, faltam estudos mais robustos sobre o seu

funcionamento, principalmente para se identificar problemas de coor-

denação, conflitos entre burocracias e entre interesses diversos, além de

uma avaliação quanto ao acesso de stakeholders e possíveis desequilíbrios

de poder entre os diversos setores que os constituem.

Desse modo, embora a CEPAL possa ver no Brasil um bom exem-

plo para se alcançar a governança ambiental a partir do nexo WEF, tal

possibilidade ainda demanda grandes esforços no sentido de produzir

mudanças mais substantivas na concepção da política ambiental e pro-

mover ampla reforma dos diversos mecanismos operativos existentes e

que deveriam se adequar a essa nova concepção.

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Matlde de Souza

Bernardo Hoffman Versieux Nexo entre água, energia e alimento no contexto das mudanças do clima: o caso do Nordeste brasileiro

O processo de declínio da Unasul:

causas e consequências para o

regionalismo sul-americano

Unasul’s process of decline: causes and consequences for

South American regionalism

El proceso de declive de la Unasur: causas y

consecuencias para el regionalismo sudamericano

Diego Antunes¹

1. Mestre e Doutorando em Ciência

Política pela Universidade Federal do

Rio Grande do Sul, Porto Alegre, Brasil.

ORCID ID: https://orcid.org/0000-0002-

8203-2756.

DOI: 10.5752/P.2317-773X.2021v9.n1.p131

Recebido em: 03 de abril de 2020

Aceito em: 02 de agosto de 2020

Resumo

Celebrada em seus anos iniciais como marco do regionalismo sul-americano, a

União de Nações Sul-Americanas (Unasul) é hoje caracterizada por um esva-

ziamento funcional e abandono pela maior parte dos países do subcontinente.

Dada a magnitude da organização e os ambiciosos objetivos a ela atribuídos,

o processo de declínio e atual ostracismo da Unasul levanta a questão acerca

de qual o significado da queda da organização para a América do Sul. A fim de

trabalhar tal problemática, o presente artigo se vale de revisão de documentos

primários e secundários a fim de detalhar o processo de declínio da Unasul,

abordando suas causas e suas implicações, enquadrando-a enquanto instrumen-

to de organização da América do Sul em um polo de poder perante o sistema

internacional multipolar do século XXI. Conclui-se que a América do Sul não

pode se abster de um instrumento institucionalizado de cooperação e organi-

zação regional, mas que novas empreitadas regionalistas devem evitar erros co-

metidos na construção da Unasul. Em especial, é necessário repensar o caráter

intergovernamental do regionalismo sul-americano e a consequente ausência de

autonomia por parte das organizações criadas.

Palavras chave: Unasul. Organizações internacionais. Regionalismo sul-ameri-

cano.

Abstract

Celebrated in its early years as a milestone in South-American regionalism, the

Union of South American Nations (Usan) is nowadays characterized by functio-

nal emptiness and abandonment by the majority of the countries in the region.

Given the organization’s magnitude and ambitious goals, its decline process and

current ostracism raises the question on what is the meaning of such process for

South America. In order to examine this question, this article makes use of pri-

131

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 131-149

mary and secondary bibliography review aiming to specify the decline process

of the Unasul as well as its causes and implications, ascribing it as instrument

of regional organization towards making South America a regional power into

the twenty-first century multipolar international system. The article concludes

that South America cannot abstain itself of a institutionalized instrument of re-

gional cooperation and organization, but new regionalist endeavors must avoid

mistakes made with Unasul. In particular, it is necessary to rethink the intergo-

vernmentalist approach of South American regionalism as well as the lack of

autonomy by regional organizations.

Keywords: Usan. International organizations. South American regionalism.

Resumen

Celebrada en sus primeros años como un hito del regionalismo sudamerica-

no, la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) se caracteriza hoy por un

vaciamiento funcional y un abandono por parte de la mayoría de los países del

subcontinente. Dada la magnitud de la organización y los ambiciosos objetivos

que se le atribuyen, el proceso de decadencia y el ostracismo actual de Unasur

plantea la pregunta sobre qué significó la caída de la organización para América

del Sur. Para abordar este tema, este artículo utiliza una revisión de documentos

primarios y secundarios para detallar el proceso de declive de Unasur, abordan-

do sus causas e implicaciones, encuadrándola como un instrumento de organi-

zación de América del Sur en un polo de poder frente al sistema internacional

multipolar del siglo XXI. Se concluye que la América del Sur no puede abstener-

se de un instrumento institucionalizado de cooperación y organización regional,

pero que nuevas iniciativas regionalistas deben evitar los errores cometidos en la

construcción de Unasur. En particular, es necesario repensar el carácter intergu-

bernamental del regionalismo sudamericano y la consiguiente falta de autono-

mía por parte de las organizaciones creadas.

Palabras clave: Unasur. Organizaciones internacionales. Regionalismo sudame-

ricano.

Introdução

Detentores de um passado colonial europeu comum e inseridos

numa região relativamente pacífica em termos de guerras, os países sul-

-americanos historicamente registram uma dinâmica cíclica de processos

de aproximação e distanciamento entre si. Costumeiramente, os momen-

tos de aproximação são explicados em termos de regionalismos, os quais

são temporalmente localizados: o regionalismo fechado dos anos sessen-

ta a oitenta (constituição de mercado regional para a substituição de im-

portações), o regionalismo aberto dos anos noventa (constituição de blo-

cos comerciais para a liberalização e integração dos mercados regionais

ao comércio mundial) e o regionalismo pós-liberal dos anos 2000 (agenda

política e integração pela autonomia dos mercados e governos regionais

perante as grandes potências) (SENHORAS, 2010, p. 2; FIGUEIREDO,

2014, p. 139).

Trata-se de um processo iniciado com a ALALC já em 1960 - algo

que faz da integração latino-americana um fenômeno tão antigo quanto

o processo europeu - e que culmina no afunilamento da integração na

América do Sul com a criação da Unasul em 2008, expressão importante

do regionalismo pós-liberal. Com um tratado constitutivo de objetivos

132

Diego Antunes O processo de declínio da Unasul: causas e consequências para o regionalismo sul-americano

abrangentes que iam desde o desenvolvimento e superação das assime-

trias entre os Estados até a afirmação de políticas sociais e proteção de

minorias, passando por questões de infraestrutura continental, promo-

ção da democracia e meio ambiente (UNASUL, 2008), a Unasul dividiu

analistas e observadores em pessimistas e otimistas quanto às possibilida-

des da organização alcançar suas metas e promover a integração regional

sul-americana.

Nesse sentido, enquanto Ventura e Baraldi (2008, p. 14) se pergun-

tavam se a Unasul não seria mero “fogo de artifício retórico“, Moraes

(2015, p. 77) afirmava que “a próxima etapa do state-building brasileiro se

confundirá com a construção de um espaço público regional integrado.

O eixo desse processo de construção regional será a Unasul”. Também

para Rafael Araujo (2011, p. 26), a Unasul conferiria “irreversibilidade” do

processo de crescimento da influência e do protagonismo da América do

Sul no mundo.

O teste do tempo, contudo, parece ter favorecido as visões mais

pessimistas. Onze anos após o lançamento de sua Carta Constitutiva, a

Unasul se encontra hoje esvaziada. Desde 2014 a organização não realiza a

Cúpula das Chefas e Chefes de Estado e de Governo, única instância com

poder real de decisão cuja ocorrência deveria ser anual. Também desde

2014 a Unasul falha em eleger um Secretário Geral, dado que os países

não conseguem chegar ao consenso acerca de um nome para ocupar o

cargo. Adicionalmente, a sede da organização foi fechada no início de

julho de 2018 e, no fim do mesmo mês, a Colômbia anunciou sua saída, a

qual se deu sem qualquer entrave. Desde então, Argentina, Brasil, Chile,

Equador, Paraguai e Peru denunciaram o tratado constitutivo.

Dada a vasta abrangência geográfica e funcional conferidas à Una-

sul, torna-se razoável considerar que seu enfraquecimento e estagnação

implicam em consequências importantes para o regionalismo sul-ameri-

cano e para a América do Sul como um todo. Dessa forma, o problema

que move a presente pesquisa pode ser sintetizado na seguinte pergunta:

qual o significado do fim da Unasul para o subcontinente sul-americano?

Como objetivo norteador da pesquisa, busca-se compreender o papel da

organização para a região sul-americana, bem como o processo pelo qual

esta perdeu força ao longo dos anos.

A importância dessa investigação reside na necessidade de projetar

os rumos da região no atual momento de redefinição da política interna-

cional regional e mundial. Seria, como colocam Carvalho e Bressan (2017,

p. 104), a Unasul um mero hiato entre a histórica dominação latino-ame-

ricana pelos Estados Unidos e a ascendente influência chinesa na região?

Está o regionalismo pós-hegemônico fadado a desaparecer junto com a

organização que lhe deu maior expressão? É razoável antever o retorno

de uma América do Sul pautada primordialmente por um regionalismo

estritamente comercial, focado no Mercosul, na CAN e na Aliança do

Pacífico? Aprofundar o entendimento sul-americano sobre os rumos de

seu atual regionalismo é uma tarefa de suma importância na elucidação

desses questionamentos.

Assim, este trabalho se organiza da seguinte forma: além desta in-

trodução, a segunda seção busca entender como a Unasul foi afirmada

133

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 131-149

enquanto instrumento de constituição da América do Sul em um polo de

poder regional; a terceira seção analisa seu processo de desgaste a partir

de sua dimensão institucional e dos aspectos conjunturais que embasa-

ram o modelo intergovernamental de integração; a quarta seção busca

compreender as relações entre esse o modelo institucional e a política

externa brasileira; por fim, a quinta seção apresenta as implicações da au-

sência de um foro sul-americano consolidado para o subcontinente atra-

vés do conceito de bens públicos regionais.

A América do Sul perante o mundo: integração regional e autonomia

Enrijecidas desde o fim da Segunda Guerra Mundial numa bipolari-

dade global, as relações internacionais transformaram-se profundamente

com o fim da Guerra Fria, passando para uma fase de ascensão de potên-

cias regionais, multilateralização dos acordos e afirmação de um sistema

multipolar pautado por mecanismos globais e regionais de cooperação e

integração em favor do desenvolvimento e da estabilidade política. Nes-

sa nova era de globalização, cresceram as projeções acerca da crescente

preeminência do internacional sobre o doméstico, com as forças globa-

lizantes colocando em questão a integridade das soberanias nacionais,

especialmente dos países menos desenvolvidos (CERVO, 2008).

A preocupação em capacitar a região sul-americana frente à globali-

zação e às incertezas do mundo multipolar fez-se presente nos anos 2000,

momento em que a ascensão de governos de esquerda e centro-esquerda

na América Latina provocou uma transformação do regionalismo liberal

até então vigente, voltado ao livre mercado. Com a Cúpula de Presiden-

tes da América do Sul, em 2000, inicia-se um esforço diplomático regio-

nalmente concertado que paulatinamente dá forma a projetos tais como

a Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana

(IIRSA), a Comunidade Sul-Americana de Nações (CASA) e a União de

Nações Sul-Americanas (Unasul), em 2008. A criação desta última, por

sua vez, deveu-se fortemente à liderança de países como Brasil, Venezuela

e Argentina, mas a organização logrou integrar os doze Estados da Amé-

rica do Sul, com seu Tratado Constitutivo entrando em vigor em 2011

(GRASSI; CASA, 2019).

Nesse sentido, a Unasul é comumente afirmada como instrumento

chave na constituição da região como um polo de poder. Nas palavras de

Samuel Pinheiro Guimarães:

Para que o Brasil e a América do Sul [...] possam ser capazes de defender

efetivamente seus interesses de longo prazo em um mundo instável, violento e

arbitrário, é indispensável trabalhar de forma consistente em favor da emergência

de um sistema mundial multipolar no qual a América do Sul venha a constituir

um dos polos e não ser apenas uma sub-região de qualquer outro polo econômi-

co ou político (GUIMARÃES, 2006, p. 275).

No mesmo sentido, Senhoras (2010) argumenta que a “regionali-

zação transnacional da América do Sul”, catalisada pela Unasul, estaria

associada não apenas à busca do desenvolvimento regional, mas também

à construção de resistência aos efeitos de uma globalização assimétrica.

Para Barnabé, esse processo se daria através do potencial de organizações

134

Diego Antunes O processo de declínio da Unasul: causas e consequências para o regionalismo sul-americano

como a Unasul de limitar a diminuição de autonomia dos Estados ao lhes

conferir “novo papel no cenário regional/global e recuperando sua capa-

cidade de regulação interna” (BARNABÉ, 2011, p. 47).

Uma forma objetiva pela qual a Unasul se colocou como sustentá-

culo de um projeto de fortalecimento regional seria pela substituição de

um mecanismo de governança hemisférica - a Organização dos Estados

Americanos (OEA) - onde a preponderância estadunidense seria determi-

nante, pelo mecanismo subcontinental da Unasul, no qual a autonomia

de lideranças regionais seria maior (OLIVEIRA, 2017). Tal processo seria

importante pela anulação de laços de dependência pactuados em meca-

nismos de regulação extra regionais (BRAYNER, 2016).

Essa substituição da OEA pela Unasul é verificável nas crises re-

gionais que a segunda intermediou, tais como as instabilidades separa-

tistas que abalaram a Bolívia em 2008. Na ocasião, a oposição de setores

conservadores da sociedade boliviana à reforma constitucional proposta

pelo presidente Evo Morales instaurou uma onda de violência, a qual cul-

minou no “Massacre de Pando”, episódio que deixou inúmeros mortos e

desaparecidos. Acusado de conspirar com as forças opositoras pela derru-

bada do governo, o embaixador estadunidense em La Paz foi expulso do

país, afastando os EUA da resolução do conflito.

A intermediação da Unasul se deu com base na instituição de docu-

mentos oficiais como a Declaração de Moneda, pela qual a organização

se colocava como mediadora entre os opositores e o governo. O resultado

foi a contenção do espraiamento das hostilidades e o apaziguamento das

relações internas bolivianas, registrando o primeiro caso de uma grave

instabilidade regional sul-americana resolvida sem a participação dos Es-

tados Unidos (SERBIN, 2009; LYRA, 2017).

Processo semelhante se deu no Equador em 2010. A tentativa do

presidente Rafael Correa de instaurar uma nova constituição que estabe-

leceria profundas mudanças no sistema econômico equatoriano inspirou

profunda oposição de diversos setores da sociedade, inclusive da polícia

nacional, que declarou greve e tomou o Aeroporto de Quito e a Assem-

bleia Nacional. Em resposta, a Unasul instituiu declaração em repúdio

ao que fora identificado como uma tentativa de golpe e, mais tarde no

mesmo ano, instaurou a “Cláusula Democrática” (ou Protocolo sobre o

Compromisso Democrático) de proteção à estabilidade dos regimes de-

mocráticos na região.

Trazer a resolução das crises regionais para o âmbito da região em

si, sem a interferência de atores externos, é apontado como uma das con-

2. Argumenta-se pelo ano de 2014

como início da estagnação da Unasul

quistas da Unasul e um interesse consensual comum entre os países sul-

por ser o momento em que o Conselho

-americanos que poderia embasar o processo integracionista como um

de Chefas e Chefes de Estado e de

Governo (CCCEG), órgão máximo da

todo (BARNABÉ, 2011). Assim, é sintomático que a fase de estagnação

organização, deixa de ter reuniões

da organização, iniciada em 2014², seja precedida pela crise paraguaia de

anuais tal como estipulado pela

2012, desatada pela deposição do presidente Fernando Lugo. O episódio

Carta Constitutiva - em razão do fim

do consenso que sustentou o processo

registrou fortes críticas à atuação vacilante do Brasil, último país sul-a-

decisório da Unasul nos anos anteriores.

mericano a se posicionar com relação ao governo de Frederico Franco

As atividades da organização vão

(BASTOS; METZGER, 2012). O envio de uma missão da Unasul ao país

paulatinamente sendo deslocadas para

o conselho de Ministras e Ministros de

para ouvir a defesa de Lugo e professar a necessidade de cumprimento da

Relações Exteriores, que, no entanto, é

Cláusula Democrática não surtiu efeitos práticos ou qualquer alteração

um órgão subordinado ao CCCEG.

135

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 131-149

na situação. Pondo-se em via contrária à organização sul-americana, a

OEA instituiu uma nota reconhecendo o novo governo e a legalidade do

processo de impeachment (SANTOS, 2018).

No mesmo sentido tem-se a crise venezuelana, observada pelo me-

nos desde 2013 com a queda dos preços do petróleo, o desgaste das rela-

ções intergovernamentais e o levante de setores opositores contra o go-

verno de Nicolás Maduro. Entre 2012 e 2016, a Unasul publicou um total

de 11 documentos - entre Declarações do Conselho de Chefas e Chefes de

Estado e de Governo e do Conselho de Ministras e Ministros de Relações

Exteriores - através dos quais foram instituídas três missões de acompa-

nhamento eleitoral (eleições presidenciais de 2012 e 2013 e parlamentares

de 2015), comunicados de rechaço às sanções americanas aprovadas em

Decreto Executivo de 2015, além de vários comunicados instando a ne-

cessidade de preservação da ordem democrática e valorização do diálogo

3. Informações disponíveis em: http://

entre governantes e opositores³. Para todos os efeitos, contudo, as ações

www.itamaraty.gov.br/pt-BR/politica-ex-

terna/integracao-regional/13221-docu-

da Unasul não foram suficientes para auxiliar na estabilização da situação

mentos-da-uniao-de-nacoes-sul-ameri-

venezuelana, cuja crise persiste até os dias atuais⁴. Nesse sentido, a orga-

canas. Acesso em 31 mar. 2020.

nização foi paulatinamente eclipsada pela OEA e por grupos internacio-

4. Mais informações sobre a crise

nais ad hoc5 no gerenciamento da crise.

venezuelana podem ser encontradas em

É diante da ausência de solução à crise venezuelana que os sinais

Vaz (2017).

de uma crescente cisão interna entre os países da América do Sul vão

5. Os grupos ad hoc são o Grupo de

surgindo. A falta de consenso numa organização intergovernamental sig-

Montevideo, defensor de uma transição

nificou a impossibilidade dos países membro elegerem o novo secretário

negociada e gradual; e o Grupo do Rio,

que junto com a OEA, advoga por uma

geral em 2014, dado que não se chegou a um consenso sobre o nome que

saída imediata do presidente Maduro

deveria suceder o colombiano Andrés Pastrana⁶. Também indicativo da

e por novas eleições. Nesse processo,

a OEA passa a ser o fórum regional pri-

crescente crise na integração sul-americana é o fato de a Cúpula das Che-

mordial de tratamento à crise (ESTADO

fas e Chefes de Estado e Governo, única instância com capacidade real

DE MINAS, 2019), em detrimento da

de decisão na Unasul, não ser realizada desde 2014⁷, sendo sua ocorrência

Unasul.

anual, segundo estipulação da Carta Constitutiva.

6. Na ocasião, Venezuela, Bolívia,

Assim, seguindo a argumentação dos autores que colocam a Una-

Suriname e Equador não aceitaram a

sul como sustentáculo de um projeto de constituição da América do Sul

candidatura de José Octávio Bordon à

num polo de poder, torna-se razoável considerar o enfraquecimento des-

secretaria-geral, contrariando Argen-

tina, Brasil, Chile, Colômbia, Paraguai

se projeto junto com o enfraquecimento da Unasul em si. Como a Unasul

e Peru.

se ligaria à ideia de um polo de poder? De acordo com Gelson Fonseca Jr.

(1998, p. 7), tais polos traduziriam a ideia de centragens de recursos de po-

7. A última reunião da Cúpula ocorreu

em Quito, no Equador, em 5 de dezem-

der internacional em diferentes regiões do mundo, num processo possi-

bro de 2014 (ITAMARATY, 2014).

bilitado pelo fim da Guerra Fria que se identifica com a multipolarização

do sistema internacional. É do interesse dos Estados assegurarem uma

distribuição equilibrada de poder a fim de garantir condições políticas e

estratégicas de autonomia soberana.

Mas de que forma trabalhar essa ideia quando sua aplicação é bus-

cada por meio de um projeto regionalista? Seria esse polo de poder o for-

talecimento da região frente o mundo, ou o fortalecimento dos países

que compõem tal região? Ainda que a indagação pareça mera questão

semântica, suas implicações são importantes: um processo de integração

voltado ao fortalecimento da região poderia se dar nos moldes de um

direito comunitário, de mecanismos de resolução de controvérsias e de

uma organização supranacional de decisões vinculatórias - o que redun-

daria, teoricamente, na relativização da capacidade soberana dos Estados

136

Diego Antunes O processo de declínio da Unasul: causas e consequências para o regionalismo sul-americano

envolvidos (TILLMAN, 2015). Por outro lado, um processo de integração

voltado ao fortalecimento dos países se pautaria, mais logicamente, pela

construção de uma organização intergovernamental pela qual os Estados

detêm controle sobre o processo, sob o objetivo de uma melhor inserção

estratégica dos países da região.

Historicamente, a América Latina se caracterizaria por priorizar

a segunda opção, mantendo um padrão de integração regional intergo-

vernamental, soberanista e consensualista (PINCHEMEL, 2016) que, no

entanto, tem como consequência a manutenção de organizações integra-

cionistas demasiadamente dependentes dos Estados nacionais e de con-

junturais disposições dos mesmos aos avanços da integração. Assim, de

acordo com Fucille, Ramanzini Junior e Almeida (2017, p. 49), a Unasul

teria inovado ao assumir o papel de fortalecedora da autonomia soberana

dos Estados ao proteger a região de interferências externas, dado que,

no geral, processos de integração regional redundam na relativização da

margem de manobra dos Estados envolvidos.

A caracterização da Unasul enquanto “modelo soberanista” de inte-

gração regional é afirmada já no tratado constitutivo quando, no preâm-

bulo, consta que os países signatários ratificam “que tanto a integração

quanto a união sul-americanas fundam-se nos princípios basilares de: ir-

restrito respeito à soberania, integridade e inviolabilidade territorial dos

Estados” (UNASUL, 2008, p. 1). Importa inquirir, nesse sentido, quais

as implicações desse modelo soberanista de integração ao regionalismo

sul-americano e como ele se relaciona com o processo de defasagem da

integração sul-americana.

As implicações do modelo institucional intergovernamental à integração

regional sul-americana

A integração regional pode ser entendida como um processo no

qual as unidades políticas isoladas e autônomas são direcionadas à aproxi-

mação e ulterior unificação de domínios funcionais e políticos por meio

da cooperação e do estabelecimento progressivo de novas formas de go-

vernança (LOMBAERDE; LANGENHOVE, 2006, p. 13; HERZ, HOF-

FMANN, 2004, p. 168). Dependendo do embasamento teórico com o qual

se trabalha, diferentes aspectos podem ser adicionados à essa definição.

Por exemplo, se a visão de integração partir de uma matriz neofunciona-

lista, considera-se que o fim último do processo integracionista é o alcam-

ce da governança supranacional, ancorada na transferência de lealdades

nacionais para com a organização comunitária (HAAS, 1958).

A supranacionalidade, por sua vez, faz referência a um tipo de ju-

risdição, investida em estruturas de integração regional, caracterizada

por processos decisórios de maioria qualificada cuja aplicação é imediata-

mente reconhecida, sem necessidade de posterior aprovação estatal. Seria

resultado de um processo de integração marcado pela concessão de so-

berania por parte dos governos nacionais envolvidos, que passariam a se

sujeitar a um direito comunitário hierarquicamente superior à jurisdição

nacional, dentro do âmbito estipulado pelos objetivos do processo de inte-

gração. Assim, a estrutura supranacional figuraria como meio termo en-

137

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 131-149

tre organização internacional e federação (VERDROSS, 1980; GÓMEZ,

2012; TILLMAN, 2015; HAAS, 1958; SWEET; SANDHOLTZ, 1998).

Por extensão, a contraparte da supranacionalidade, a intergoverna-

mentalidade, seria um regime institucional em que os Estados-membro

detêm controle sobre a estrutura integracionista através da manutenção

de sistemas decisórios baseados na unanimidade consensual das repre-

sentações nacionais; e onde os termos dos tratados que embasam a inte-

gração e que constituem a organização são aplicados de forma controlada

pelos Estados (FONSECA; 2010, TILLMAN, 2015).

Em geral, o alcance da supranacionalidade se revela como um obje-

tivo de difícil alcance. No lugar de arranjos supranacionais que exerçam

poder autônomo sobre os Estados, a maioria dos processos de integração

regional “freia” no nível intergovernamental, no qual as decisões não são

executadas pela organização integracionista, mas sim pelo voto consen-

sual dos Estados que, por meio da barganha e de manobras diplomáticas,

conseguem direcionar as decisões relativas de acordo com seus objetivos

particulares, nacionais.

Nesse sentido, é possível afirmar que a integração intergoverna-

mental coaduna com o objetivo de manutenção da soberania dos Estados,

ao contrário da relativização das mesmas exigida por uma instituição

efetivamente supranacional. É nesse sentido que se compreende a per-

sistência com que os termos “consenso” e “soberania” figuram na Carta

Constitutiva da Unasul, evidenciando a opção institucional feita pelos Es-

tados-membro.

Durante a fase de criação da Unasul, houveram propostas de fazer

dela uma organização supranacional. O ex-presidente equatoriano Rodri-

go Borja Cellos defendia, em reunião da Comissão de Altos Funcionários

em 2008, a inclusão de um artigo na Carta Constitutiva que tornasse a

organização supranacional, argumentando que a Unasul não teria capa-

cidade de perseguir seus objetivos com um recorte intergovernamental.

A derrota de sua proposta fez o ex-presidente, então apontado como o

primeiro Secretário-Geral, a renunciar do cargo em maio do mesmo ano.

A proposta de institucionalizar uma Secretaria Geral forte, embrião de

uma futura supranacionalidade, também foi derrotada diante da opção

feita por um Secretário Geral aos moldes do Mercosul, o qual atua sob

expresso mandato dos Estados (FIGUEIREDO, 2014, p. 143-144).

O que essas propostas viam era a possibilidade de viabilizar as deci-

sões da Unasul como automaticamente vinculatórias aos ordenamentos

jurídicos internos dos Estados membro, concentrando seu processo deci-

sório na Unasul em si. Ao invés disso, de acordo com o caráter intergover-

namental, o que se estipulou foi que os “atos normativos emanados dos

órgãos da UNASUL serão obrigatórios para os Estados Membros uma vez

que tenham sido incorporados no ordenamento jurídico de cada um de-

les, de acordo com seus respectivos procedimentos internos” (UNASUL,

2008, p. 10). Ou seja, as decisões tomadas no âmbito da Unasul precisa-

vam ser individualmente internalizadas por cada um dos doze governos

para que ela possa surtir efeito verdadeiramente regional.

A necessidade de os países da Unasul buscarem apoios domésticos

posteriores às negociações internacionais para aprovação parlamentar e

138

Diego Antunes O processo de declínio da Unasul: causas e consequências para o regionalismo sul-americano

internalização das decisões não só foi um obstáculo a mais à efetividade

da organização, como pode ser usado estrategicamente por países relu-

tantes em aceitar a decisão no nível comunitário. De acordo com Figuei-

redo (2014, p. 148), isso seria benéfico no sentido de respeitar a assimetria

entre os países envolvidos, mas enfraqueceria a capacidade da Unasul de

alcançar seus objetivos. Exemplo claro dessa dinâmica seria o Protocolo

Adicional ao Tratado Constitutivo sobre o Compromisso com a Demo-

cracia - também referido como “Cláusula Democrática” - o qual regula-

mentaria a disposição dos doze países da Unasul em agir conjuntamente

contra casos de ameaça ao regime democrático. Apesar de assinado pe-

los doze países em 2010 (HOFFMANN, 2016, p. 53), o protocolo só seria

internalizado pelo maior deles em 2017, quando o Congresso Nacional

brasileiro ratifica o tratado (SENADO FEDERAL, 2017).

Somando-se isso ao fato de o regime decisório ser baseado no con-

senso - uma decisão só pode ser tomada por absoluta anuência de todos

os doze Estados - tem-se uma ideia de porque a organização experimen-

tou uma paralisia decisória desde 2014. Se de um lado países como Brasil,

Argentina e Colômbia sustentaram uma posição de deslegitimação do

atual governo de Nicolás Maduro, na Venezuela; por outro, países como

Bolívia e, até recentemente, Equador, buscavam defender a não interfe-

rência nos assuntos internos do país. Tal embate foi transplantado ao âm-

bito da Unasul, quando o secretário geral a ser eleito em 2014 - ano em

que o mandato do então secretário Andrés Pastrana expirava - não foi

eleito. A estipulação de um nome que atendesse os interesses de algum

dos lados na crise venezuelana não foi possível dada a regra do absoluto

consenso.

Esse impasse acerca de quem comandaria os trabalhos da organi-

zação perante a crise venezuelana se tornou a raiz do esvaziamento da

Unasul. Os seis países que suspenderam suas atividades - Argentina, Bra-

sil, Chile, Colômbia, Paraguai e Peru - remeteram, em 19 abril de 2018,

uma carta à presidência pro tempore da Unasul comunicando sua decisão

e a justificando com base na recusa de Venezuela, Bolívia, Suriname e

Equador em votar a favor do argentino José Octácvio Bordón à Secre-

taria-Geral (QUEIROZ, 2018). Ao longo da primeira metade de 2019, os

mesmos seis países, acrescidos em março pelo Equador, foram um a um

denunciando o tratado constitutivo do bloco, formalizando sua retirada

da organização. Esses mesmos países - mais a Guiana - se uniriam em

março de 2019 em Santiago, no Chile, para criar o Fórum para o Progres-

so e Desenvolvimento da América do Sul (PROSUL), iniciativa voltada à

substituição da Unasul por um bloco de integração comercial aos moldes

da Aliança do Pacífico (JORNAL DO COMÉRCIO, 2019).

Assim, do ponto de vista institucional, torna-se razoável conside-

rar o caráter intergovernamental - e a consequente obrigatoriedade do

consenso no processo decisório - como causas principais da vulnerabili-

dade da Unasul perante instabilidades internas e redefinições de políticas

externas nacionais - cujos efeitos redundaram no enfraquecimento do

processo integracionista. Tal processo pode ser ilustrado quando se colo-

ca em perspectiva as mudanças governamentais ocorridas na América do

Sul ao longo da presente década.

139

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 131-149

A Unasul tem seu processo de criação atrelado ao contexto dos anos

2000, onde uma constelação específica de líderes de esquerda e centro esquer-

da, críticos à agenda neoliberal e à influência estadunidense na região, con-

vergiram seus interesses na construção de uma organização de integração

regional autônoma. Assim, a vigência do mandato de presidentes tais como

Luís Inácio Lula da Silva (Brasil, 2003-2010), Nestor/Cristina Kirschner (2003-

2015) ou Hugo Chávez (Venezuela, 1999-2013) formaram uma base subconti-

nental de apoio à agenda da Unasul em seus anos formativos (PINTO, 2019).

Contudo, o desgaste dessa coalizão - queda do petismo no Brasil,

ascensão do direitista Fernando Macri na Argentina, chegada de Ivan Du-

que à presidência da Colômbia com a retomada de uma política externa

voltada aos EUA - marca a corrosão da conjuntura favorável à construção

consensual de uma agenda regionalista autonomista na América do Sul.

Mais do que a desestruturação das condições de consenso preexistentes,

contudo: observa-se um desmonte da organização proveniente de uma

retomada conservadora regional que busca recuperar a pauta neoliberal

na agenda regionalista (JAEGER, 2019).

O resultado é um processo de declínio e esvaziamento funcional de

uma organização que não foi equipada para funcionar autonomamente.

O gráfico I ilustra esse declínio a partir do critério da emissão de docu-

mentos oficiais:

Gráfico 1 - Documentos oficiais produzidos pela UNASUL (2008-2018)

8. Dados disponíveis em: http://www.

Fonte: Site do Itamaraty⁸ , elaboração própria.

itamaraty.gov.br/pt-BR/politica-externa/

integracao-regional/13221-documentos-

O gráfico apresenta a quantidade absoluta de Declarações, Comuni-

-da-uniao-de-nacoes-sul-americanas#-

cados e Decisões emitidos pelo Conselho de Chefas e Chefes de Estado e

decisoes. Acesso em 25 mar. 2020.

de Governo (CCCEG), Declarações, Comunicados e Resoluções do Con-

selho de Ministras e Ministros de Relações Exteriores (CMMRE), Dispo-

sições do Conselho de Delegados e Delegadas (CDD) e Comunicados da

Presidência Pro Tempore. Importante notar, contudo, que os únicos docu-

mentos com real aplicabilidade jurídica no âmbito da Unasul são as Deci-

sões do Conselho (representadas, no gráfico, pelas barras azuis), as quais

não ocorrem desde 2014 - com exceção de um parecer de 2016 prorrogan-

do o mandato de Ernesto Samper como Secretário-Geral da organização

140

Diego Antunes O processo de declínio da Unasul: causas e consequências para o regionalismo sul-americano

até janeiro de 2017. Como se pode observar, o estancamento dos trabalhos

do Conselho é acompanhado por uma tentativa do CMMRE de manter as

atividades da Unasul, algo que foi declinando continuamente, chegando a

apenas 7 Resoluções em 2018. Em 2019, esse número cai para 0, junto com

todos os outros documentos oficiais, que deixam de ser emitidos.

Da mesma forma, o Orçamento Anual da organização, estipulado

anualmente desde 2011, foi publicado pela última vez em 2017. Diferente

da emissão de documentos oficiais, contudo, o orçamento anual registra

uma trajetória de relativa estabilidade:

Gráfico 2 - Orçamento anual da UNASUL de 2011 a 2018 (em dólares americanos)

Fonte: Site do Itamaraty, elaboração própria.

Feita de maneira proporcional ao tamanho da economia de cada

país, a composição do orçamento anual da Unasul confere diferentes co-

tas de contribução a cada Estado-membro. Como evidenciado na tabela I

a seguir, a crise política desatada no interior da Unasul que culminou - ao

longo de 2018 e 2019 - com a retirada e posterior denúncia do tratado por

parte de Argentina, Brasil, Colômbia, Chile, Equador, Paraguai e Peru re-

presentou a perda de aproximadamente 83,8% do orçamento com o qual

a organização operou ao longo de seus anos de funcionamento.

Tabela 1 - Média da cota de contribuição orçamentária de cada país-membro da

unasul, entre 2013-2018* (%)

País

Média percentual

País

Média percentual

Argentina

16%

Guiana

0,1%

Bolívia

Paraguai

1,2%

Brasil

38%

Peru

7,8%

Chile

7,1%

Suriname

0,1%

Colômbia

10%

Uruguai

Equador

3,7%

Venezuela

11%

Fonte: Site do Itamaraty, elaboração própria.

*O orçamento de 2011-2012 não foi considerado no cálculo da média, por ter uma distribui-

ção discrepante daquela consolidada nos anos posteriores. Sua exclusão do cálculo evita a

criação de distorções.

141

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 131-149

Os dados demonstram uma trajetória de declínio na dimensão po-

lítica da organização, com consequências severas para a sustentabilidade

financeira da organização. Tal declínio pode ser associado à estagnação

do processo decisório político - esta que, por sua vez, deve-se às mudan-

ças políticas ocorridas no subcontinente. Nesse sentido, dada a impor-

tância atribuída à Unasul em termos de constituição da América do Sul

num polo de poder autônomo, por que os países sul-americanos optaram

por uma integração intergovernamental consensualista, fortemente de-

pendente de variáveis conjunturais ligadas à constelação de presidências

em exercício ao longo dos anos 2000? Dado o peso de sua política externa

e sua posição central para a formação da organização, o Brasil torna-se

um objeto de análise essencial para compreender a opção pela intergo-

vernamentalidade.

Política externa e interesses comunitários: o lugar da Unasul na política

externa brasileira

De acordo com Matias Spektor (2014), a manutenção da autonomia

é o objetivo último da política externa brasileira, pelo menos, desde os

anos cinquenta, época em que o país teria adotado o “projeto autonomis-

ta”. Também segundo Amado Cervo (2008), a política externa brasileira

caracteriza-se por basear-se em um “acumulado histórico” de oito princí-

pios basilares à sua formulação. Dentre eles, a defesa da autodetermina-

ção e da não-interferência são proeminentes princípios permanentes da

postura diplomática nacional.

Essa preocupação da política externa brasileira com a autonomia

do país frente o sistema internacional deriva, no entanto, de matrizes de

pensamento teórico que perpassam a América Latina. As teorizações ce-

palinas dos anos cinquenta, por exemplo, já advogavam pelo rompimento

de laços de dependência através do emprego da integração econômica

em prol da substituição de importações e da industrialização dos países

latino-americanos - tendo tais proposições embasado a criação da Asso-

ciação Latino-Americana de Comércio (ALALC). Não à toa, muitos dos

autores cepalinos passaram ao longo dos anos a trabalhar com a chamada

“Teoria da Dependência” (BIELSCHOWSKY, 2018).

Em uma perspectiva mais política, também a “Escola da Autono-

mia” de Hélio Jaguaribe e Juan Carlos Puig formou, ao longo dos anos

setenta e oitenta, uma concepção de mundo na qual o sistema interna-

cional não seria anárquico, mas sim hierárquico, com diferentes países

desfrutando de diferentes níveis de autonomia. A conquista de margens

de manobra por parte dos países latino-americanos seria, nessa visão,

condicionada pelas capacidades estruturais do país (congregadas no con-

ceito de “viabilidade nacional”), as quais deveriam ser aprimoradas por

processos de integração regional baseados na solidariedade e dotados de

mecanismos que garantissem a inserção autônoma da América Latina no

sistema internacional (RUIZ; LOMBAERDE, 2018).

A conjugação da integração regional com objetivos de autonomia

política, portanto, tem longa tradição teórica na América Latina. Nesse

sentido, a posição autonomista brasileira seria coerente com um processo

142

Diego Antunes O processo de declínio da Unasul: causas e consequências para o regionalismo sul-americano

de integração regional parcial, limitado à cooperação intergovernamen-

tal e distante de arranjos supranacionais. Observada à luz desses objeti-

vos, portanto, a análise da política externa do Brasil durante os anos de

criação da Unasul oferece elementos que permitem encaixar a integração

regional limitada dentro do quadro de interesses brasileiros autonomistas

e relativos ao estabelecimento de sua a liderança regional.

Assim, a política externa dos governos Lula (2003-2010) caracteri-

zou-se por uma premissa, presente na formulação da mesma, acerca da

ideia do Brasil como potência emergente no Sistema Internacional do

século XXI. Essa premissa, combinada com a percepção de uma ordem

internacional multipolar substituindo a unipolaridade dos anos noven-

ta, teria levado o país a agir de acordo com os conformes de potência

média em âmbito global. Assim, no âmbito continental, o desdobra-

mento lógico dessas premissas se traduziu no constate esforço brasileiro

de se afirmar como liderança regional sul americana (DIAS, 2014; PE-

CEQUILLO, 2008).

Dentro da constelação de objetivos e posturas de política externa e,

em consonância com os propósitos supramencionados, uma das grandes

linhas reivindicativas da diplomacia brasileira na primeira década do sé-

culo XXI disse respeito à reforma dos arranjos institucionais multilaterais

globais. Desde as cobranças por maior representatividade democrática no

Conselho de Segurança da ONU até a defesa de maior atuação da OMC

contra o protecionismo comercial internacional, houve uma preocupação

constante com a maior representatividade e eficiência dessas estâncias.

Nesse sentido, iniciativas como o BRICS, IBAS, G-22 e Unasul, apesar

de contarem com seus respectivos contextos e objetivos específicos, têm,

segundo Pecequillo (2008), o denominador comum de fornecerem uma

ferramenta de barganha e congregação de votos aliados no âmbito dos

foros multilaterais.

Uma preocupação constante da política externa de Lula foi angariar

prestígio internacional ou, colocado de outra forma, maior legitimidade

e aceitação subjetiva para com as ações e aspirações do país no exterior.

Nesse sentido, Pecequillo (2008) argumenta que a atuação do Brasil sobre

a crise venezuelana de 2008 ou a liderança das Forças Armadas brasileiras

dentro da missão de paz da ONU no Haiti figuraram, dentre outras coi-

sas, como tentativa do país de vender a imagem de “potência estabilizado-

ra” dentro do subcontinente sul-americano e da América Latina. Como já

demonstrado, a Unasul serviu de importante instrumento de mediação e

contenção de crises e controvérsias regionais.

Nesse mesmo sentido, a ideia de uma liderança regional brasileira

atuando dentro da América do Sul converge com o esforço do país em en-

fraquecer a influência estadunidense na região. Dessa forma, ainda que os

norte-americanos tivessem presença inquestionável na Colômbia, o Brasil

poderia argumentar pela ausência de necessidade de atuação dos EUA em

outras situações de crise e potencial insegurança na região, tais como a

instabilidade boliviana de 2008. Sob essa ótica, a campanha brasileira pela

criação de um conselho de defesa capaz de regionalizar a agenda de segu-

rança e estabelecer a América do Sul como zona de paz ganha contornos

mais claros.

143

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 131-149

Conformar a integração regional com os auspícios de liderança

regional e autonomia internacional explica os ânimos brasileiros de

dar forma à Unasul sem, no entanto, trabalhar por uma integração que

fosse além da intergovernabilidade e estabelecesse uma burocracia su-

pranacional. Manter o órgão nesse nível moderado de cooperação con-

vergiria com Vizentini (2006, p. 65) quando este afirma que o ex-presi-

dente Lula, mandatário brasileiro durante os anos de criação da Unasul,

preferiu inserir o Brasil em coalizões menos rígidas tais como BRICS

ou IBAS que lhe permitissem manobrar com mais eficiência suas ações

sem, contudo, amarrar a política externa brasileira a blocos rígidos. A

resistência na criação de um órgão sul-americano supranacional pode

ser lida dentro dessas linhas.

Evidencia-se, dessa forma, a tensão constante entre integração re-

gional e autonomia nacional, dada as lógicas conflitantes que embasam

as duas concepções: de um lado, a afirmação e o fortalecimento de aspec-

tos individuais e próprios do Estado nacional; de outro, a intensificação

de fluxos de interdependência coordenada e a consequente relativização

da soberania estatal. Seria razoável considerar que um Estado confronta-

do com tal dilema deveria atribuir prioridade para um dos dois lados da

moeda e, consequentemente, enfraquecer a alternativa. A manutenção

da Unasul como um projeto de integração regional intergovernamental,

incompleto e, em última análise, enfraquecido, acabou por deixar a inte-

gração regional sul-americana vulnerável a distorções e esvaziamentos

que atrasaram e estancaram sua evolução.

Implicações do abandono da Unasul para a América do Sul

A Unasul se apresentava e foi apontada como base para defesa da

autonomia regional da América do Sul frente a conjuntura internacional

do novo milênio. Quais, portanto, são as consequências do desmantela-

mento dessa organização para a América do Sul? De acordo com o que foi

exposto anteriormente, a principal e mais imediata consequência é a au-

sência de um órgão decisório subcontinental capaz de arquitetar a agenda

regional e afirmar a autonomia sul-americana. Para tal, o contexto da

América do Sul atual é ilustrativo.

Com relação à crise venezuelana, por exemplo, é notável que a

Unasul passou a ser eclipsada pela atuação da OEA, que recuperou sua

preeminência regional, bem como de grupos ad hoc voltados a defender

o regime venezuelano ou sua transição. De um lado, tem-se o Grupo

de Lima (Brasil, Canadá, Chile, Colômbia, Costa Rica, Guatemala, Hon-

duras, Panamá e Peru (ITAMARATY, 2020), cuja agenda gira em torno

da deposição de Maduro e apoio à presidência de Juan Guaidó, líder da

oposição. De outro lado, tem-se o Grupo de Montevideo (Uruguai, Méxi-

co, Bolívia, Costa Rica, Equador, Alemanha, Espanha, França, Holanda,

Itália, Portugal, Reino unido e Suécia) o qual busca uma posição mais

moderada de diálogo e convocação de novas eleições (TERRA, 2019).

Sobre a OEA, é válido ressaltar o jogo de forças que ocorre dentro

da organização. Ao longo dos primeiros meses de 2020, três candidatu-

ras para a Secretaria Geral da organização foram protocoladas, duas de-

144

Diego Antunes O processo de declínio da Unasul: causas e consequências para o regionalismo sul-americano

las (o peruano Hugo de Zela e a equatoriana María Espinosa) basearam

suas campanhas na crítica à gestão do candidato à reeleição, o uruguaio

Luis Almagro, acusado de fechar os trabalhos da OEA na perseguição aos

regimes venezuelano, cubano e nicaraguense e de ser alinhado à políti-

ca externa estadunidense para a América Latina. Apoiado pelos Estados

Unidos, Brasil e outros oito países, Almagro se reelegeu em 20 de março

de 2020 ao cargo (FRANCE PRESS, 2020). Sua reeleição pode ser inter-

pretada como manutenção da OEA à frente da crise venezuelana, esten-

dendo a influência estadunidense à América do Sul.

Importante salientar, nesse sentido, que a questão venezuelana

transita por circuitos extra regionais de diálogo, situação que a Unasul

buscava evitar ou, ao menos, gerenciar. Tanto a composição dos grupos

de Lima e Montevideo quanto o retorno da OEA e da influência estadu-

nidense permitem considerar que a solução da crise venezuelana, hoje,

passa por atores e interesses que transcendem a América do Sul. O pro-

jeto de um subcontinente sul-americano autônomo em suas relações re-

gionais, ligado à constituição da região num polo de poder, ficou de lado

junto com a Unasul, organização que buscava lhe dar corpo. A própria

existência de grupos ad hoc demonstra a ausência de um fórum decisório

que propicie esse concerto regional de forma institucionalizada.

Outro exemplo é a Amazônia. Cobrindo uma área superior a

5.500.500 quilômetros quadrados e se estendendo pelos territórios de sete

países sul-americanos (Bolívia, Brasil, Colômbia, Equador, Guiana, Peru,

Suriname, mais a Guiana Francesa), a floresta amazônica é uma região

que, quando afetada em sua inteireza, automaticamente apresenta desa-

fios regionais ao norte do subcontinente. Ainda assim, nenhum concerto

regional significativo foi registrado entre os países da região no tocante

à contenção das chamas que assolaram o bioma amazônico no segundo

semestre de 2019. A ausência de tal esforço deixou os países amazônicos

mais vulneráveis à pressão internacional pela preservação da Amazônia,

e os custos políticos dessa desorganização foram significativos (VASCON-

CELOS, CHIARETTI, 2020).

A questão amazônica é evidência dos desafios do atual mundo glo-

balizado. A perenidade dos fenômenos regionais e internacionais impe-

le aos Estados Nacionais a necessidade de atentarem ao provimento dos

chamados “bens públicos regionais”, sob a ideia de que em uma região

existem agendas naturalmente partilhadas tais como a segurança, meio

ambiente ou saúde pública (CASAS, 2015, p. 23-24). A atual conjuntura

de pandemia em razão do alastramento global do COVID-19 exacerba a

necessidade de concerto regional para o enfrentamento multilateral de

um tipo de crise que não se pauta por fronteiras ou jurisdições nacionais.

Relações bilaterais, organizações ad hoc e blocos sub-regionais

como o Mercosul ou a Comunidade Andina são ferramentas importan-

tes, mas jamais terão a prontidão e previsibilidade de uma organização

subcontinental capaz de integrar processos decisórios ou, ao menos, dele-

gações nacionais num fórum de diálogo permanente. Da mesma forma,

o fortalecimento da autonomia regional não pode sobreviver diante de

crises que extravasam para interesses e atores extra regionais que não ne-

cessariamente se pautam por interesses da região. Numa era em que um

145

estudos internacionais • Belo Horizonte, ISSN 2317-773X, v. 9, n. 1, (abr. 2021), p. 131-149

vírus que desponta no longínquo interior chinês coloca todo o globo em

quarentena, é imprescindível dotar a América do Sul de um foro político

de concerto regional.

Considerações Finais

À Unasul, duas funções primordiais foram atribuídas, ambas

partindo do mesmo princípio, mas tendo em vistas objetivos diferentes.

De um lado, atribuiu-se à organização a responsabilidade de organizar as

relações regionais sul-americanas de modo a resguardar a democracia,

conter crises intranacionais e afirmar a soberania dos países da região

através da afirmação da América do Sul como um polo de poder regional

autônomo. De outro, a Unasul foi tida como ferramenta de inserção inter-

nacional autônoma e de projeção internacional de poder pelo Brasil. Na

primeira acepção, o interesse era regional; na segunda, nacional. Ainda

que convergentes contingencialmente, tais lógicas tornaram-se contradi-

tórias no médio prazo.

Ao circunscrever a Unasul dentro de um projeto maior de projeção

internacional em que as prioridades eram mais nacionais do que propria-

mente regionais, o Brasil atuou para fazer da Unasul uma organização

bastante dependente do papel brasileiro de liderança regional enquanto

força motriz de uma organização sem autonomia própria para atuar. As

consequências desse forte atrelamento da Unasul à política externa brasi-

leira foram, portanto, o enfraquecimento da integração como consequên-

cia do enfraquecimento da posição brasileira na política internacional,

dada a conjuntura de crise doméstica que assolou o país a partir de 2014.

É importante salientar que a função da Unasul enquanto garanti-

dora da soberania dos países sul-americanos e sustentáculo da autonomia

da região frente o mundo não perdeu valor. Como evidenciado na última

seção, o mundo é hoje menos multilateral do que na primeira década do

presente século, mas isso não necessariamente significa que o Sistema

Internacional tenha retrocedido a uma unipolaridade. A combinação da

unilateralidade dos grandes poderes com a multipolaridade do sistema

mantém margens de manobra para regionalismos e processos integracio-

nistas ainda mais necessários numa ordem onde o respeito à soberania

dos menores nem sempre é respeitada. Da mesma forma, a globalização

e a relativização do instituto da soberania nacional enquanto tendências

atuais impele os Estados nacionais à busca de instrumentos de conserva-

ção de autonomia. Nesse sentido, iniciativas como a Unasul são cruciais,

mas elas devem ser montadas de forma a se sustentarem sobre as próprias

pernas, sem a dependência para com um ou outro Estado de interesses

mais nacionais do que propriamente regionais.

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